Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 450

Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
en aanverwante wetten met het oog op enige
verbeteringen en vereenvoudigingen van het
bestuursprocesrecht (Wet aanpassing
bestuursprocesrecht)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 17 augustus 2011
Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het Verslag van de
vaste commissie voor Veiligheid en Justitie over het wetsvoorstel
aanpassing bestuursprocesrecht. Het verheugt ons dat alle fracties de
strekking en doelstelling van het wetsvoorstel onderschrijven. Op de
gestelde vragen gaan wij hieronder in. Voor het gemak van de lezer
hebben wij daarbij, evenals bij eerdere omvangrijke wetsvoorstellen tot
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de vragen en
antwoorden in kolommen naast elkaar opgenomen. Deze nota is
opgesteld mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
Inleiding
1
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Het gaat hierbij om omvangrijke wijzigingen:
stroomlijnen van het bestuursprocesrecht, inclusief het hoger beroep in
de Awb, enkele belangrijke institutionele wijzigingen in het bestuursrecht,
bevordert een snelle definitieve geschilbeslechting en herverkavelt de
bevoegdheid van de drie hoogste bestuursrechters.
Het regeerakkoord stelt voorstellen tot versobering en modernisering van
de Awb in het vooruitzicht. De aan het woord zijnde leden zijn van mening
dat dit wetsvoorstel daarin past, maar vragen de regering op welke wijze
zij voornemens is die opdracht verder uit te werken.
Het onderhavige wetsvoorstel past inderdaad in een beleid gericht op
modernisering en vereenvoudiging van de Awb. Ook de nota van
wijziging draagt daaraan bij, onder meer door een herschikking en
verruiming van de uitspraakbevoegdheden van de rechter indien hij het
beroep gegrond acht (artikel 8:72), in combinatie met de verplichting voor
de rechter om het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief te
beslechten (nieuw artikel 8:41a). Dit wetsvoorstel zal nog worden gevolgd
door een wetsvoorstel dat enige procesrechtelijke vernieuwingen die nu
voor een deel van het bestuursrecht in de Crisis- en herstelwet (Chw) zijn

kst-32450-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

1

opgenomen, structureel in de Algemene wet bestuursrecht verankert. Ook
is inmiddels een wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding
ingediend, dat een vereenvoudiging beoogt van het overheidsaansprakelijkheidsrecht (wetsvoorstel 32 621). Ten slotte zal in het kader van de
ontwikkeling van de nieuwe «Handreiking bezwaar» worden onderzocht of
een aanvulling of wijziging van de Awb en/of andere wetten kan bijdragen
aan de verbetering van de effectiviteit van de bezwaarschriftprocedure.1
Andere wetswijzigingen
2
De leden van de VVD-fractie vragen ten aanzien van het voorgestelde
artikel 8:69a Awb of aangegeven kan worden wat de ervaringen zijn in de
praktijk met de toepassingen van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en
herstelwet. Betoogd zou kunnen worden dat te allen tijde onrechtmatig
genomen besluiten moeten kunnen worden aangevochten door de
benadeelde. Het relativiteitsvereiste zou dit alleen maar beperken. Graag
vernemen deze leden het standpunt van de regering hieromtrent.
De leden van de PVV-fractie lezen in de memorie van toelichting dat er in
de Crisis- en herstelwet enkele voorzieningen zijn opgenomen, die voor
een beperkt deel van het bestuursrecht als het ware vooruit lopen op het
onderhavige wetsvoorstel. Het gaat daarbij om de verruimde mogelijkheid
tot het passeren van gebreken in een besluit (art. 6:22) en om het
relativiteitsvereiste (art. 8:69a). Er wordt aangegeven dat de ervaringen
met de Crisis- en herstelwet op deze punten nog aanleiding kunnen geven
tot bijstelling of aanvulling van dit wetsvoorstel. De aan het woord zijnde
leden vragen of de Crisis- en herstelwet op dit moment wordt geëvalueerd. Tevens vragen zij waarom er niet is gewacht tot de Crisis- en
herstelwet is geëvalueerd. Het kan namelijk zo zijn dat het relativiteitsvereiste niet de beoogde werking heeft zoals is voorgesteld en dat dan de
Wet aanpassing bestuursprocesrecht moet worden aangepast.
De leden van de SGP-fractie zijn van mening dat de regering in de
toelichting terecht aangeeft dat bepaalde voorstellen ook al deel
uitmaakten van de Crisis- en herstelwet. Graag horen deze leden op welke
termijn er meer duidelijkheid is over de werking van het relativiteitsvereiste en de mogelijkheid om gebreken in een besluit te herstellen. Zijn hier
reeds concrete problemen of onduidelijkheden opgetreden die ertoe
noodzaken om deze bepalingen nog eens tegen het licht te houden?
De leden van de SP-fractie vragen in eerste instantie waarom de
wijzigingen uit de Crisis- en herstelwet nu structureel worden doorgevoerd in de Awb. Graag krijgen deze leden een nadere toelichting van de
regering op deze koerswijziging. Deze onderdelen van de Crisis- en
herstelwet waren toch van tijdelijke aard en bedoeld om de economie te
stimuleren door een aantal bouwprojecten versneld uit te voeren? In de
toelichting lezen deze leden dat de ervaringen met de Crisis- en herstelwet
«nog aanleiding zullen geven tot bijstelling of aanvulling van dit
wetsvoorstel». Wat is hierin de stand van zaken? Wat zijn de ervaringen
tot nu toe? Is het niet beter de evaluatie van de Crisis- en herstelwet af te
wachten alvorens met dit wijzigingsvoorstel overhaast besluiten te nemen
met grote gevolgen voor rechtsposities van belanghebbenden?

1

Zie Kamerstukken 29 279, nr. 123, blz. 4.

Wij onderschrijven niet de door de leden van de VVD-fractie geopperde
opvatting, dat onrechtmatige besluiten te allen tijde door een benadeelde
moeten kunnen worden aangevochten. Sterker nog, met de introductie
van het relativiteitsvereiste nemen wij uitdrukkelijk afstand van deze
opvatting, omdat deze te zeer voorbijgaat aan de grote maatschappelijke
nadelen die aan een vernietiging verbonden kunnen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

2

Uit een eerste voortgangsrapportage over de toepassing van de Crisis- en
herstelwet, die binnenkort aan de Kamer zal worden aangeboden, blijkt
dat er nog maar weinig jurisprudentie over het relativiteitsvereiste tot
stand is gekomen. De eerste inhoudelijke uitspraak over het vereiste van
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vormt echter
meteen een goede illustratie van het belang en de werking ervan. De
uitspraak gaat over een bestemmingsplan voor een nieuwe woonwijk. Een
deel van de geplande woningen ligt volgens de aanbevolen afstandsnormen in een VNG-brochure eigenlijk te dicht bij een bestaand bedrijf.
De bewoners van reeds bestaande woningen kunnen zich volgens de
uitspraak echter niet op deze normen beroepen, omdat zij zelf geen
geluidhinder ondervinden van het betrokken bedrijf.1
Ook de andere thans beschikbare rechterlijke uitspraken2 geven geen
aanleiding om het voorgestelde artikel 8:69a te heroverwegen. Te
verwachten valt dat bij de geplande evaluatie van de Crisis- en herstelwet
in het voorjaar van 2012 meer jurisprudentie beschikbaar zal zijn. Naar het
oordeel van het kabinet behoeft daarop echter niet te worden gewacht. Er
zijn voldoende argumenten om aan te nemen dat het relativiteitsvereiste
een bijdrage zal leveren aan de stroomlijning van besluitvormingsprocessen. Het voornemen om een dergelijk vereiste in te voeren bestond
dan ook al vóór de Crisis- en herstelwet. De behoefte aan deze stroomlijning is niet tijdelijk, maar structureel. Daarom is in het regeerakkoord
ook afgesproken dat de Crisis- en herstelwet en permanent karakter zal
krijgen. Wat het relativiteitsvereiste betreft geeft het onderhavige
wetsvoorstel uitvoering aan dat voornemen.
3
Ook vragen de aan het woord zijnde leden hoe dit wijzigingsvoorstel zich
verhoudt tot de Europese regels. Daarnaast is het versnellen door het
schrappen van het alternatievenonderzoek ook een ondermijning van het
maatschappelijk draagvlak. Juist een afname van draagvlak kan weer
leiden tot extra vertragingen. Graag ontvangen deze leden een reactie
daarop.
Over de verhouding van het relativiteitsvereiste tot het Europese recht is
uitvoerig gediscussieerd bij de totstandkoming van de Crisis- en
herstelwet. Ook in de memorie van toelichting (blz. 21) zijn onze ambtsvoorgangers daarop ingegaan. Wij onderschrijven hun conclusie dat het
Europese recht zich niet tegen invoering van een relativiteitsvereiste
verzet.
De vraag van de leden van de SP-fractie over het alternatievenonderzoek
kunnen wij niet goed plaatsen. Alternatievenonderzoek speelt een rol bij
de milieueffectrapportage. Dit wetsvoorstel heeft geen betrekking op de
milieueffectrapportage.

1
ABRS 19 januari 2011, 201 006 426, LJN
BP1352, AB 2011, 47, JB 2011, 48.
2
Zie voor een overzicht www.infomil.nl/
onderwerpen/ruimte/crisis-herstelwet/
jurisprudentie-chw/hoofdstuk-1-bijlagen.

4
De leden van SP-fractie lezen dat het wijzigingsvoorstel ertoe moet leiden
dat er minder bestuursrechtelijke procedures zullen worden gevoerd met
financiële voordelen voor overheden, burgers en bedrijven. Het is nu al
lastig te kwantificeren om hoeveel procedures het zal gaan. De aan het
woord zijnde leden constateren dat verschillende onderzoeken, zoals dat
van de Commissie Elverding, de afgelopen jaren duidelijk hebben
gemaakt dat de kern van vele vertragingen ligt bij het trage handelen van
de overheid en overheidsorganisaties. Op grond van dit wetsvoorstel
moet de rechterlijke macht sneller gaan werken, maar de maatregelen tot
versnelling worden volgens deze leden onvoldoende gericht op de
departementen en op de provincies en gemeenten. De grote aanvullende
bezuinigingen die in het regeerakkoord zijn afgesproken over de formatie
van de Rijksoverheid en de voeding van gemeente- en provinciefonds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

3

kunnen de slagkracht van de overheid als vergunningverlener nog verder
ondermijnen. Graag ontvangen deze leden een reactie op deze analyse.
Het is juist dat de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele
projecten (ook wel Commissie-Elverding genoemd) en anderen hebben
geconstateerd dat de oorzaak van vertraging bij grote projecten zeker niet
uitsluitend en zelfs niet primair bij de rechtspraak ligt. Er zijn en worden
dan ook diverse initiatieven ontplooid om ook de bestuurlijke besluitvorming te versnellen. Te wijzen is op de werkzaamheden van de
projectdirectie Sneller en Beter, opgericht naar aanleiding van het advies
van de Commissie-Elverding.1 In het Actieplan Sneller en Beter zijn tal van
acties opgenomen om de besluitvorming te versnellen en te verbeteren.2
De Commissie versnelling en verbetering besluitvorming infrastructuur3
rapporteert aan de Minister van Infrastructuur en Milieu over de
uitvoering van het kabinetsstandpunt en het actieplan. Inmiddels heeft
deze Commissie VVBI driemaal gerapporteerd; daar is ook driemaal
verslag van gedaan.4 In het tweede verslag komt aan de orde dat de
Commissie VVBI constateert dat er goede voortgang wordt geboekt bij de
implementatie van de 22 acties uit het Actieplan Sneller en Beter. Veel
acties zijn in gang gezet en vele succesvol afgerond. Uit het derde verslag
blijkt dat Sneller en Beter een begrip is geworden en dat het gedachtegoed brede toepassing vindt binnen de MIRT-projectenpraktijk.
Wat betreft de gewenste juridische verankering van de anders – en
overeenkomstig de aanbevelingen van de Commissie-Elverding – in te
richten besluitvormingsprocedure en waarin het zwaartepunt ligt bij de
brede verkenningsfase, wijzen wij nog op wetsvoorstel 32 377 tot
wijziging van de Tracéwet. Dat wetsvoorstel ziet met name op de
besluitvormingsprocedure, de procedure om (sneller en beter) te komen
tot een tracébesluit. Het wetsvoorstel regelt de wettelijke verankering van
de brede verkenning, die afgerond wordt binnen een bij de startbeslissing
bepaalde termijn en met participatie van burgers, maatschappelijke
organisaties en betrokken bestuursorganen. In een korte en stabiele
planuitwerkingsfase wordt vervolgens het tracébesluit vastgesteld. Na
realisatie wordt voorzien in een opleveringstoets.
Maar ook in de beroepsfase zijn versnellingen mogelijk en wenselijk.
Daarop richt zich het onderhavige wetsvoorstel.
Anders dan deze leden vrezen wij niet dat de in het regeerakkoord
voorziene afslanking van de overheid de slagkracht van de overheid zal
ondermijnen. Zoals onder meer uit het rapport van de CommissieElverding blijkt, ligt de oorzaak van vertraging in de bestuurlijke besluitvorming niet primair in een gebrek aan capaciteit bij de betrokken
overheden, maar bij tal van andere factoren, zoals bestuurlijke drukte en
gebrek aan bestuurlijke consistentie, kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning en onvoldoende budgettaire ruimte.

1

Kamerstukken 29 385, nr. 19.
Kamerstukken 29 385, nr. 41.
3
Stcrt. 2009, 13995.
4
Kamerstukken 29 385, nrs. 53 en 60, en
bijlage bij Kamerstukken 32 500-A, nr. 83.
2

5
De leden van de SP-fractie zijn van mening dat menige vertraging wordt
veroorzaakt door een wirwar van grondposities van projectontwikkelaars
en beleggers. Tevens is er sprake van opdrijving van de grondprijzen
vanwege grondspeculatie. Het gevolg is dat bouwprojecten stagneren
totdat de dure investeringen in grond verzilverd kunnen worden. Volgens
voornoemde leden zou een herziening van het grondbeleid en een stevige
aanpak van grondspeculatie onderdeel moeten zijn van dit wetsvoorstel.
Wat is de reactie van de regering daarop?
Dit wetsvoorstel bevat wijzigingen van het algemene, dus voor alle
beleidsterreinen geldende, bestuurs(proces)recht. Daardoor is het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

4

ongeschikt als kader voor maatregelen op het specifieke terrein van de
grondpolitiek.
6
Ook willen de leden van de SP-fractie graag weten hoeveel tijdwinst er
per onderdeel van deze wetswijziging te verwachten is. Net als de Raad
van State denken deze leden ook dat deze tijdswinst bij een flink aantal
voorstellen wel eens tegen kan vallen. Zij ontvangen graag duidelijkheid
hierover.
Het is ondoenlijk om de tijdwinst per onderdeel te kwantificeren. Het is
immers niet bekend hoe vaak de verschillende instrumenten zullen
worden toegepast, noch hoe lang de doorlooptijden zonder deze
instrumenten zouden zijn geweest. Maar vast staat wel dat de tijdwinst
substantieel zal zijn. Als door het vaker toepassen van artikel 6:22 een
vernietiging wordt voorkomen, scheelt dat in ieder geval de tijd die anders
nodig zou zijn geweest om een nieuw besluit te nemen. Uit recent
onderzoek blijkt dat dit sterk verschilt per beleidsterrein.1 In de sociale
zekerheid is in 74% van de gevallen binnen 3 maanden na de uitspraak
van de rechtbank een nieuw besluit genomen, maar in het omgevingsrecht duurt het in een substantieel aantal gevallen een half jaar tot een
jaar.
Als vervolgens ook een tweede ronde beroep tegen een nieuw besluit
wordt voorkomen, kan daar nog een half jaar tot een jaar tijdwinst
bijkomen. Toepassing van de judiciële lus spaart in ieder geval een beroep
bij de rechtbank uit en dat scheelt ook algauw een half jaar tot een jaar.
Toepassing van de antwoordkaartmethode bij het horen in bezwaar kan
enkele weken tijdwinst opleveren; die winst geldt dan wel voor een
vermoedelijk heel groot aantal bezwaarschriftprocedures.
7
De aan het woord zijnde leden maken zich zorgen dat in het streven om
versnelling te bereiken er in aanvang juist extra vertraging zal optreden.
De nieuwe wet zal dermate veel spelregels veranderen, dat dit tot
overgangsproblemen kan leiden. Zeker bij de wetswijzigingen van
tijdelijke aard zijn dergelijke problemen natuurlijk buitengewoon
ongewenst. Is door de regering onderzoek gedaan bij mensen uit de
uitvoeringspraktijk welke overgangsproblemen verwacht worden? Zo nee,
is de regering daartoe alsnog bereid? Zo ja, op welke wijze is rekening
gehouden met de reacties uit het veld?
De verwijzing van deze leden naar wetswijzigingen van tijdelijke aard
kunnen wij niet goed plaatsen. Het onderhavige wetsvoorstel bevat
slechts structurele wijzigingen. Op zichzelf is het juist dat nieuwe
wetgeving altijd kleinere of grotere overgangsproblemen met zich brengt.
Wij verwachten niet dat deze bij het onderhavige wetsvoorstel groter dan
gemiddeld zullen zijn. Het gaat vrijwel uitsluitend om wijzigingen
waarover al geruime tijd uitvoerig wordt gediscussieerd en die in de lijn
van de rechtsontwikkeling van de laatste jaren liggen. De praktijk kan zich
daar dus goed op voorbereiden.
CONCENTRATIE VAN HET BESTUURSPROCESRECHT IN DE AWB
Reden voor wijziging

1
Annika van der Veer, Slagvaardige geschilbeslechting in het bestuursrecht (diss.
Tilburg), Nijmegen: Wolf Legal Publishers
2011, blz. 65/66.

8
De leden van de CDA-fractie merken op dat ruim vijftien jaar na de
codificatie van het algemene bestuursrecht in de Awb het voor de hand
ligt ook het bestuursprocesrecht in de Awb op te nemen. Deze leden
achten het een vooruitgang dat nu ook het bestuursprocesrecht in de Awb

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

5

geregeld wordt. De Awb is een belangrijk instrument voor de rechtsbescherming van de burger tegenover de overheid. Toegankelijkheid en
overzichtelijkheid zijn dan een eerste vereiste. De regering is van mening
dat voor bestuursprocesrecht in bijzondere wetten nog slechts plaats is
indien daarvoor een gerechtvaardige aanleiding is. Op welke uitzonderingssituatie wordt hier gedoeld? Wat zou een gegronde reden zijn om
bestuursprocesrecht niet in de Awb onder te brengen?
Een voorbeeld van bestuursprocesrechtelijke bepalingen in een bijzondere
wet waar een gegronde reden voor is, is de regeling van het beroep in
cassatie in belastingzaken in de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
Binnen het bestuursrecht kent immers alleen het belastingrecht de figuur
van beroep in cassatie. Een ander voorbeeld zijn de afwijkende beroepstermijnen in de Kieswet. Artikel G 5 van de Kieswet bepaalt dat de termijn
voor het beroep tegen een beslissing over de registratie van een
partijnaam zes dagen bedraagt. Artikel I 7 Kieswet stelt de termijn voor
een beroep tegen een beslissing over de geldigheid van een kandidatenlijst op vier dagen. Deze korte termijnen zijn ingegeven door de noodzaak
om deze beroepen voor de verkiezingen af te handelen, om te voorkomen
dat een gegrond beroep zou leiden tot het achteraf ongeldig verklaren van
de verkiezingsuitslag. Dit is een bijzondere omstandigheid die zich in geen
enkele andere wet voordoet en die ook niet goed te ondervangen is in een
categorale uitzondering in de Awb. Dat is een voldoende reden om een
afwijkende procesrechtelijke regeling in de bijzondere wet te treffen.
9
De leden van de SP-fractie vragen of het verdwijnen van het bestuursprocesrecht uit bijzondere wetten betekent dat ook de mogelijkheid voor het
Bevoegd Gezag verdwijnt om voorlopige voorzieningen te treffen
teneinde onomkeerbare besluiten en activiteiten tegen te gaan? Zo nee,
hoe krijgt de voorlopige voorziening een plek in de Awb?
Het verdwijnen van het bestuursprocesrecht uit bijzondere wetten heeft
geen gevolgen voor de bevoegdheid van de bestuursrechter om een
voorlopige voorziening te treffen. Die voorziening kan dus ingeroepen
worden door belanghebbenden die vrezen voor onomkeerbare gevolgen
van besluiten waartegen zij willen opkomen.
De nieuwe systematiek
10
De leden van de SP-fractie vernemen graag hoe de uiteindelijk in Titel 8.4
op te nemen regeling van een bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure
zich verhoudt tot de zogenaamde Lex Silencio Positivo. Beperkt deze
nieuwe regeling zich tot de schadevergoeding en compensatie of gaat
deze ook inhouden dat de vergunningaanvraag na termijnoverschrijding
ook daadwerkelijk als verleend moet worden beschouwd?
De in wetsvoorstel 32 621 voorgestelde regeling voor een verzoekschriftprocedure in titel 8.4 Awb ziet uitsluitend op aan de bestuursrechter
gerichte verzoeken tot vergoeding van schade. Zij houdt geen verband
met de lex silencio positivo, die bedoeld is voor aan een bestuursorgaan
gerichte verzoeken (§ 4.1.3.3 Awb). De bestuursrechter is geen
bestuursorgaan.
De bijlagen bij de Awb
11
De leden van de SP-fractie waarderen de pogingen tot zoveel mogelijk
eenduidigheid te komen in het bestuursprocesrecht. De uitzonderingen op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

6

de hoofdregels van het bestuursprocesrecht zijn voortaan opgenomen in
drie bijlagen. Kan de visie achter deze drie uitzonderingen (1- het niet
doorlopen van de bezwaarschriftprocedure, 2- de afwijkende beroepsgang
en 3- het lager griffierecht) worden toegelicht? Waarom zijn deze
uitzonderingen noodzakelijk? Kunnen de belangrijkste voorbeelden
worden gegeven?
De hoofdregels van het bestuursprocesrecht zijn zodanig opgesteld dat zij
in de meeste gevallen de beste regeling geven. Bij een algemene regeling
die een zo breed terrein omvat als het gehele bestuursrecht komt het
echter ook voor dat een bepaalde regel in specifieke omstandigheden
minder gewenst is. In de nieuwe opzet worden veel voorkomende
afwijkingen van de hoofdregels van hoofdstuk 8 Awb ter wille van de
overzichtelijkheid bijeen gebracht in drie bijlagen bij de Awb.
Bijlage 1 betreft de gevallen waarin tegen een besluit rechtstreeks beroep
op de rechter mogelijk is zonder dat eerst een bezwaarschriftprocedure
gevoerd moet worden. Dat geschiedt in gevallen waarin de behoefte aan
snelle besluitvorming zo groot is dat een snelle eindbeslissing door de
rechter nodig is. Dat doet zich bijvoorbeeld voor in geschillen in de sfeer
van het kiesrecht. Ook is het mogelijk dat de procedure die voorafgaat aan
het besluit zodanige waarborgen bevat dat een bezwaarschriftprocedure
onvoldoende toegevoegde waarde heeft.
Bijlage 2 legt op een meer overzichtelijke wijze dan nu het geval is de
rechterlijke taakverdeling vast. Daarin wordt bijvoorbeeld geregeld de
bevoegdheid van de Afdeling bestuursrechtspraak voor geschillen in
eerste aanleg, de bevoegdheid van het College van Beroep voor het
bedrijfsleven en de bevoegdheid van de Centrale Raad van Beroep. Ook
de bevoegdheid in een aantal meer specifieke gevallen is in de bijlage te
vinden. Aangezien de hoofdregel is dat beroep tegen een besluit bij de
rechtbank openstaat en hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak, bevat de bijlage alle gevallen waarin een andere rechter is
aangewezen om het geschil te berechten.
Bijlage 3 bevat een opsomming van geschillen waarin het lage griffierecht
van toepassing is. Het gaat bijvoorbeeld om geschillen over sociale
uitkeringen en studiefinanciering.
Griffierechten en indexering
12
De leden van de SP-fractie vragen de regering of dit voorstel ook een
verhoging van de griffierechten met zich meebrengt. Zo ja, waarom
daartoe is besloten?
Dit wetsvoorstel bevat geen verhoging van de griffierechten. Daartoe zal
een afzonderlijk wetsvoorstel worden ingediend.
13
De leden van de SGP-fractie lezen dat de Raad van State aandacht vraagt
voor de indexering van de proceskostenvergoeding. Deze leden vragen of
de regering in dit wetsvoorstel nu ook met terugwerkende kracht de
indexering voor deze kosten heeft toegepast. Zijn de opbrengsten voor de
overheid en de kosten voor de burger nu op gelijke wijze geïndexeerd
sinds 1994? Zijn de in de wet genoemde bedragen gelijk aan het bedrag
uit 1994 vermeerderd met de indexatie?
Dit wetsvoorstel voorziet in het voorgestelde artikel 11:2, eerste lid, Awb
ook in indexatie van de proceskostenvergoeding. Daarop vooruitlopend is
bij Besluit van 4 september 2009, Stb. 2009, 375, de forfaitaire vergoeding
voor de kosten van rechtsbijstand verhoogd van € 322 tot € 437 per punt.
Deze verhoging komt overeen met indexatie over de periode 1994–2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

7

NAAR EEN SLAGVAARDIGER BESTUURSPROCESRECHT
Algemeen
14
De leden van de SP-fractie zijn het eens met het streven zoveel mogelijk
geschillen na afloop van een bestuursrechtelijke procedure definitief te
beslechten. Het «bestuurlijk pingpongen» is deze leden al heel lang een
doorn in het oog. Het kan niet de bedoeling zijn dat procedures
doelbewust gerekt worden door zelfbenoemde belanghebbenden slechts
omdat de mogelijkheid daartoe bestaat. Andersom geldt dat wanneer een
bestuursorgaan op de vingers wordt getikt door de rechter, die rechterlijke
uitspraak worden nageleefd, en moet niet hetzelfde traject (van fout
besluit, bezwaar, beslissing op bezwaar, beroep, enz.) van voor af aan
beginnen. Dat is maar al te vaak wel het geval. Zorgt dit voorstel er nu
voor dat hieraan een einde komt?
Een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel is een effectieve
geschilbeslechting door de bestuursrechter te bevorderen, en daardoor
het «pingpongen» tussen rechter en bestuur zoveel mogelijk te beperken.
Dat wordt allereerst bereikt door de rechter vaker de mogelijkheid te
geven het geschil definitief te beslechten. Daardoor is het minder vaak
nodig om nadat de rechter gebreken in een besluit heeft geconstateerd
een nieuw besluitvormingstraject te volgen. Indien de rechter na het
constateren van gebreken wel nadere besluitvorming aan het bestuursorgaan moet overlaten, zorgt in veel gevallen de invoering van de
bestuurlijke lus voor een directe rechterlijke controle op de nadere
besluitvorming door het bestuur. Dit alles levert een verdere bijdrage aan
het voorkomen van vertraging door het overdoen van de besluitvorming.
15
Het streven naar snelheid en doelmatigheid mag volgens de aan het
woord zijnde leden zeker niet ten koste gaan van zorgvuldigheid en
rechtsbescherming. Dat de regering dit ook benadrukt in de toelichting
spreekt deze leden aan, maar toch menen zij dat enkele voorstellen toch
het risico met zich meebrengen dat die wel ten koste gaan van zorgvuldigheid en rechtsbescherming. Is het niet zo dat snelheid in bestuursrechtprocedures veeleer een kwestie is van snellere beslissingen bij bestuursorganen en kortere doorlooptijden bij de rechters? Waarom is het nodig
regels van het bestuursprocesrecht te veranderen met het risico dat de
rechtsbescherming minder wordt?
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is inderdaad dat het streven naar
snelheid en doelmatigheid niet ten koste mag gaan van zorgvuldigheid en
rechtsbescherming. Daarbij moet overigens wel bedacht worden dat een
voortvarende beslechting van het geschil de kwaliteit van de rechtsbescherming verhoogt: een rechterlijke einduitspraak na jaren is vanuit het
perspectief van de rechtsbescherming lager te waarderen dan een
einduitspraak met dezelfde inhoud die aanzienlijk eerder wordt gegeven.
Zolang er geen einduitspraak is, verkeert ieder immers in onzekerheid
over het eindresultaat, met vaak aanzienlijke schade.
Snelheid wordt uiteraard bevorderd door snellere beslissingen door
bestuursorganen en rechters. Dat aspect heeft dan ook voortdurend de
aandacht. Daarnaast is het van essentieel belang dat het bestuursprocesrecht zodanig wordt gewijzigd dat nodeloze herhalingen van besluitvorming en «gepingpong» tussen rechter en bestuursorgaan worden
voorkomen. Snellere besluitvorming door bestuur en rechter kan de
negatieve gevolgen daarvan niet wegnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

8

16
De leden van de SP-fractie horen graag van de regering of zij onderkent
dat met het inperken van de mogelijkheden van belanghebbenden in het
bestuursrecht deze zich zullen gaan beroepen op het civiele recht.
Betekent dat dan niet in feite hooguit een verschuiving van kosten in
plaats van een kostenbesparing?
Indien de leden van de SP-fractie doelen op de relativiteitsregel in het
wetsvoorstel, wijzen wij erop dat deze regel leidt tot een nauwere
aansluiting van het bestuursrecht bij het civiele recht, waar het relativiteitsvereiste sinds jaar en dag wordt gehanteerd. Invoering van de regel in
het bestuursrecht zal dus niet leiden tot een verschuiving van procedures
naar de civiele rechter. De belanghebbende die niet bij de bestuursrechter
terecht kan, zal ook niet bij de burgerlijke rechter terecht kunnen.
17
Voor de aan het woord zijnde leden is het gelet op de nu al bestaande veel
te grote druk op de rechtspraak een punt van zorg hoe de gewenste
snelheid in einduitspraken niet ten koste zal gaan van de zorgvuldigheid.
De regering schrijft letterlijk dat aan snelheid een zwaarder gewicht moet
worden toegekend dan in het verleden het geval is geweest. Hoe
faciliteert de regering de rechtbanken om aan deze wens te voldoen?
Komen er meer fte en financiële middelen beschikbaar?
Er is in deze kabinetsperiode geen ruimte om extra middelen aan de
rechtspraak ter beschikking te stellen. Meer aandacht voor snelheid
betekent ook niet per se dat meer geld nodig is. Soms kan versnelling
bijvoorbeeld ook worden bereikt door een andere werkwijze. Zo blijkt uit
recente pilots, dat het loont om zaken binnen enkele maanden na
indiening van het beroepschrift op een zitting (soms «regiezitting»
genoemd) te brengen. Dat levert tijdwinst op, omdat blijkt dat een
substantieel aantal zaken na zo’n eerste zitting kan worden afgedaan.1
18
De Awb biedt de rechter nu reeds een scala aan mogelijkheden om een
geschil definitief te beslechten. Wat zijn er de oorzaken van dat daar tot nu
toe weinig gebruik van is gemaakt? Zijn hierover cijfers bekend? Hoe vaak
bijvoorbeeld is gebruik gemaakt van de artikelen 6:22 en 8:72, derde lid,
Awb?
Het feit dat er nog te weinig gebruik wordt gemaakt van de huidige
mogelijkheden is natuurlijk geen rechtvaardiging om nu verdergaande
mogelijkheden te creëren en inspraakbeperkende maatregelen te treffen.
De leden van de SP-fractie horen graag waarom de regering de rechters
niet stimuleert meer gebruik te maken van bestaande middelen in plaats
van het doorvoeren van de voorgestelde wijzigingen.

1
Zie A.T. Marseille, «Comparitie en regie als
panacee voor het bestuursrechtelijk beroep»,
Trema 2010/3, blz. 92 en uitvoeriger A.T.
Marseille, Zitting bij de bestuursrechter: een
onderzoek naar het belang van de zitting voor
een adequate afdoening van bestuursrechtelijke beroepsprocedures, Den Haag: BJu 2009.
2
B.J. Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag:
BJu 2007.

Er zijn geen recente cijfers bekend over het gebruik van de bevoegdheid
van artikel 6:22 om vormgebreken waardoor belanghebbenden niet zijn
benadeeld, te passeren. Die cijfers zijn ook moeilijk te achterhalen, omdat
bekend is dat de rechter in gevallen waarin hij een vormgebrek passeert,
niet altijd expliciet naar artikel 6:22 verwijst.
Bij de derde evaluatie van de Awb is wel onderzoek gedaan naar het
aantal gevallen waarin de rechter artikel 8:72, derde lid, (rechtsgevolgen in
stand laten) of vierde lid (zelf in de zaak voorzien) gebruikt.2 Daaruit blijkt
dat de onderzochte rechterlijke colleges in 27% van de gevallen waarin
een besluit werd vernietigd één van beide bevoegdheden gebruikte,
waarbij in 22% van de vernietigingen het geschil ook daadwerkelijk
definitief werd beslecht (blz. 90–92). Daarbij waren er overigens grote
verschillen tussen de verschillende rechterlijke colleges. Bovendien moet
worden bedacht dat na het verschijnen van dit onderzoek de jurispru-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

9

dentie van de hoogste bestuursrechters is aangescherpt, in die zin dat
rechters deze bevoegdheden vaker kunnen en moeten gebruiken.
Aannemelijk is dus dat de percentages inmiddels hoger liggen.
Het tot voor kort relatief bescheiden gebruik van de bestaande mogelijkheden om het geschil definitief te beslechten heeft verschillende
oorzaken. In de literatuur wordt vaak een verband gelegd met het
zogenaaamde «zittingsgericht werken», dat eraan bijdraagt dat de feiten
soms onvoldoende kunnen worden opgehelderd om tot de kern van het
geschil door te dringen. Daarnaast spelen ook cultuur en traditie een rol.
Lange tijd werd als een groot gevaar gezien dat de rechter teveel op de
stoel van het bestuur zou gaan zitten. Pas de laatste jaren wordt dit gevaar
wat meer gerelativeerd en worden de bestaande bevoegdheden dan ook
vaker gebruikt. Dat is wellicht mede gestimuleerd doordat opeenvolgende
kabinetten de laatste tien jaar bij herhaling het belang van definitieve
geschilbeslechting hebben onderstreept. Tegelijkertijd groeide echter ook
in brede kring het gevoelen dat het bestaande wettelijk instrumentarium
nog moet worden aangescherpt en aangevuld. Daartoe strekt dit
wetsvoorstel. Van «inspraakbeperkende maatregelen» is daarbij overigens
geen sprake.
19
De leden van de SGP-fractie vinden het een begrijpelijke keuze om de
rechter meer mogelijkheden te geven gebreken in een besluit te
herstellen. De rechtszekerheid is ermee gediend wanneer zo snel mogelijk
een definitief besluit genomen kan worden. Wel vragen deze leden of er
vanuit de Nederlandse praktijk of elders duidelijkheid is te bieden over de
gevolgen van deze mogelijkheid voor de kwaliteit van de vergunningverlening in eerste instantie. Heeft de regering de indruk dat bestuursorganen in het algemeen door de verplichting om een nieuw besluit te
nemen enkel kijken naar het te nemen besluit of dat er als gevolg van een
vernietigd besluit ook breder wordt gekeken naar de verbetering van de
praktijk van de vergunningverlening op het terrein dat aan de orde is?
Heeft de verplichting om tot een nieuw besluit te komen dus in de praktijk
een leereffect voor het bestuursorgaan dat het vernietigde besluit heeft
genomen? Is hier bijvoorbeeld aan de hand van de praktijk op basis van
de Crisis- en herstelwet meer zicht op te geven?
Het nemen van een nieuw besluit na vernietiging heeft in ieder geval in
een deel van de gevallen een leereffect voor het bestuursorgaan. Hoe
breed de lessen zijn die het bestuur uit een vernietiging trekt, is echter niet
in het algemeen te zeggen. Dat zal ook per geval verschillen. Soms kan
een vernietiging een indicatie zijn voor een structureel gebrek in de
organisatie, maar dat hoeft natuurlijk niet. Besturen blijft mensenwerk,
dus incidentele fouten zullen ook altijd blijven voorkomen. Voorts is er bij
nieuwe wetgeving doorgaans een periode van onzekerheid, waarin de
jurisprudentie nog moet uitkristalliseren. Een vernietiging kan ook
onderdeel zijn van dat proces van jurisprudentievorming. In dat geval
trekken bestuursorganen en anderen daar doorgaans snel lering uit.
De ervaringen met de Crisis- en herstelwet zijn nog te beperkt om daar
conclusies aan te verbinden.
Vervangen besluiten hangende bezwaar en beroep
20
De leden van de SP-fractie begrijpen dat niet iedere wijziging van een
besluit hangende bezwaar of beroep er toe moet leiden dat met de
procedure helemaal opnieuw moet worden begonnen. Anderzijds is het
ook niet de bedoeling dat een besluit ingrijpend wordt gewijzigd met als
gevolg dat belanghebbenden de bezwaarfase of zelfs beroepsfase moeten
missen. Kan zelfs in hoger beroep het oorspronkelijke besluit nog stevig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

10

worden gewijzigd? Hoe ingrijpend mag de wijziging van het besluit of het
vervangen besluit zijn? Hoe wordt het verlies van instanties (bezwaar of
beroep) voorkomen? De regering stelt wel dat verlies van rechtsbescherming wordt voorkomen, maar het oorspronkelijke bezwaar- of
beroepschrift heeft zich toch niet kunnen richten op het nieuwe (gewijzigde of vervangende) deel van het besluit? Ook signaleren voornoemde
leden het gevaar dat het bestuursorgaan strategisch gebruik maakt van
deze bevoegdheid tot wijzigen, vervangen of intrekken om belanghebbenden op het verkeerde been te zetten. Op welke wijze wordt er in
voorzien dat bij een vervangend besluit alle belanghebbenden ook weer
opnieuw de kans hebben bezwaar of beroep aan te tekenen als het
vervangende besluit extra nadeel berokkent? Geldt dit ook voor diegenen
die op het oorspronkelijke besluit geen bezwaar of beroep aantekenden?
Leidt het nieuwe artikel 6:19, vierde lid, Awb er niet toe dat iemand die
bezwaar maakt naar aanleiding van het gewijzigde of vervangende
besluit, deze persoon direct doorverwezen wordt naar hoger beroep, en
dus maar bij een instantie de bezwaren naar voren kan brengen?
In hoeverre een besluit hangende beroep of hoger beroep mag worden
gewijzigd, wordt niet bepaald door het voorgestelde artikel 6:19, maar
door de materiële wetgeving die het besluit beheerst en de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. Bij de voorbereiding en bekendmaking
van het wijzigingsbesluit hebben belanghebbenden precies dezelfde
positie als bij het oorspronkelijke besluit; zij kunnen dus niet door het
bestuursorgaan «op het verkeerde been gezet» worden. Ook aan de
lopende beroepsprocedure tegen het oorspronkelijke besluit kunnen deze
eventuele andere belanghebbenden deelnemen, hetzij door zelf beroep in
te stellen, hetzij doordat zij daartoe op de voet van artikel 8:26 Awb door
de rechter worden uitgenodigd. Artikel 6:19 voorkomt dus juist dat
belanghebbenden in deproblemen komen doordat zij vergeten ook tegen
het nieuwe besluit beroep in te stellen. Wel kan zowel het huidige als het
voorgestelde artikel 6:19 ertoe leiden dat over het wijzigingsbesluit in
minder instanties kan worden geprocedeerd dan over het oorspronkelijke
besluit. Dat nadeel – dat overigens door partijen niet eens altijd als een
nadeel wordt ervaren – is bewust op de koop toe genomen om een
voortvarende en doelmatige procedure mogelijk te maken. Daarnaast
behoudt de rechter bij wie de zaak aanhangig is altijd de bevoegdheid om
het beroep tegen het wijzigingsbesluit terug te wijzen naar een «lagere»
instantie, indien hij in het concrete geval behandeling in meer instanties
nodig acht (artikel 6:19, vijfde lid).
Het passeren van gebreken in een besluit
21
De leden van de CDA-fractie merken op dat met de komst van de Awb de
keuze is gemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingfunctie. De
burger die een geschil heeft met de overheid heeft een groot belang bij
een definitieve geschilbeslechting op zo kort mogelijke termijn. Daarnaast
is het van belang dat de rechter niet treedt in de bevoegdheden van het
bestuursorgaan om besluiten te nemen en eventueel te heroverwegen.
Vooral als er sprake is van een grote beleids- en beoordelingsvrijheid voor
het bestuursorgaan. Instrumenten in de Awb die een definitieve geschilbeslechting bespoedigen moeten aan deze criteria voldoen. Tot nu toe was
het voor een bestuursrechter alleen mogelijk een schending van een
vormvoorschrift te passeren. In de praktijk was het lastig af te bakenen
wanneer sprake was van een vormvoorschrift. De leden van de
CDA-fractie zijn het eens met de wijziging van artikel 6:22 Awb waarbij de
problematiek van het passeren van gebreken niet wordt benaderd vanuit
de invalshoek van de aard van het voorschrift, maar dat doorslaggevend
is het antwoord op de vraag op door het gebrek een belanghebbende is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

11

benadeeld. Een besluit kan in stand blijven, als aannemelijk is dat de
belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De leden van de
CDA-fractie vragen de regering te verduidelijken hoe het begrip «aannemelijk» nader ingevuld wordt. In de Crisis- en herstelwet wordt dit
verruimde begrip, zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 6:22 Awb, al
gehanteerd. Kan de regering aangeven welke ervaringen hiermee zijn
opgedaan? Hebben die ervaringen nog gevolgen voor dit wetsvoorstel?
In het bestuursrecht mag de rechter zich in het algemeen baseren op
feiten die «aannemelijk» zijn. Dat is een iets minder strenge maatstaf dan
«indien blijkt». «Indien blijkt» suggereert dat er expliciet, specifiek bewijs
moet zijn. Het oordeel dat iets «aannemelijk» is kan de rechter ook
baseren op algemene ervaringsregels. Met de nieuwe maatstaf is in het
kader van de Crisis- en herstelwet voor zover ons bekend nog geen
ervaring opgedaan in die zin, dat er geen uitspraken zijn waarin het
verschil tussen «indien blijkt» en «indien aannemelijk is» expliciet aan de
orde komt. Ons zijn tot nu toe twee uitspraken bekend waarin de rechter
een gebrek met toepassing van artikel 1.5 Chw passeert, een uitspraak van
de Afdeling bestuursrechtspraak en een uitspraak van de rechtbank
Maastricht.1 De verruimde maatstaf «indien aannemelijk is» lijkt daarbij
geen beslissende rol te hebben gespeeld.
22
De leden van de SP-fractie snappen uiteraard dat een eenvoudig te
herstellen gebrek niet zou moeten leiden tot het helemaal vernietigen van
het besluit. De beoordeling of de belanghebbenden wel of niet zijn
benadeeld door het gebrek is aan de rechter. Kan de rechter dat wel
steeds beoordelen wanneer is er sprake van «nadeel»? Daar wijst ook de
Raad van State op. Wanneer bijvoorbeeld een besluit niet tijdig is
gepubliceerd waardoor niet iedere potentiële belanghebbende tijdig op de
hoogte was, hoe moet dan een rechter beoordelen of hier sprake is van
benadeling van alle (potentiële) belanghebbenden? De aan het woord
zijnde leden horen graag van de regering welke «procedurele fouten»
voortaan kunnen worden genegeerd, die voorheen tot vernietiging
zouden leiden. Met andere woorden, in hoeverre is nu het nieuwe begrip
«geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel»
ruimer dan het oude begrip «vormvoorschriften»?
Als de rechter niet goed kan beoordelen of er belanghebbenden zijn die
benadeeld zijn, kan hij artikel 6:22 niet toepassen. Dit zou zich kunnen
voordoen in het door deze leden genoemd voorbeeld van een besluit dat
niet correct is gepubliceerd, waardoor niet zeker is of alle belanghebbenden ervan op de hoogte waren.
De in noot 11 genoemde uitspraken geven twee sprekende voorbeelden
van fouten die onder het huidige artikel 6:22 waarschijnlijk niet kunnen
worden gepasseerd en onder het nieuwe wel. De Afdeling bestuursrechtspraak passeert daar de fout dat een luchtkwaliteitsonderzoek niet met het
ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. De rechtbank
Maastricht passeert een schending van de mer-beoordelingsplicht. Op het
eerste gezicht zijn dit geen fouten van ondergeschikt belang. In de
concrete omstandigheden van het geval (die in beide uitspraken uitvoerig
worden beschreven) kwam de rechter echter tot de conclusie dat de
belanghebbenden daar geen nadeel van hebben ondervonden.

1
ABRS 13 juli 2011, 201 008 514, LJN BR1412,
en rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN
BR1582.

Andere voorbeelden van fouten die onder het huidige artikel 6:22 niet
kunnen worden gepasseerd en onder het nieuwe wel, zijn bepaalde
gebreken in het mandaat van een ambtenaar. Te denken valt aan het geval
waarin het mandaatbesluit van een bestuursorgaan niet tijdig is
aangepast na een reorganisatie, waardoor de ambtenaar die het besluit
heeft ondertekend formeel niet over een mandaat beschikt, terwijl tegelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

12

vaststaat dat het nemen van dergelijke besluiten bij de normale
werkzaamheden van de ambtenaar behoort en het besluit ook inhoudelijk
de rechterlijke toets kan doorstaan.
23
Voornoemde leden vragen waarom de regering volhardt in het invoeren
van nieuwe regels voor het passeren van gebreken in een besluit (artikel
6.22) als de Raad van State deze wijziging totaal overbodig vindt voor
bezwaar en beroep.
De Raad van State acht artikel 6:22 alleen overbodig voor bezwaar (punt
3b van het advies). Door anderen is aangevoerd dat de bepaling ook
overbodig is voor administratief beroep. In de memorie van toelichting
(blz. 15, slot van § 3) en in het nader rapport (punt 1b) is uiteengezet
waarom de bepaling niet alleen toegevoegde waarde heeft voor het
beroep bij de rechter, maar ook voor bezwaar en voor administratief
beroep, reden waarom ervoor is gekozen de bepaling in hoofdstuk 6 van
de Awb te laten staan.
24
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat volgens het voorgestelde
artikel 6:22 een besluit waartegen bezwaar of beroep is ingesteld, indien
het in strijd is met het recht, in stand kan worden gelaten indien belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Deze leden constateren dat het
voorstel ertoe strekt ook het passeren van gebreken, die de materiële
inhoud van het besluit raken, mogelijk te maken als het gebrek belanghebbenden niet heeft geschaad. Zij vragen de regering of met belanghebbenden alleen de belanghebbenden worden bedoeld die bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben aangewend.
Met «de belanghebbenden» worden in artikel 6:22 alle belanghebbenden
in de zin van artikel 1:2 Awb bedoeld, dus niet slechts degenen die een
rechtsmiddel hebben aangewend.
25
De leden van de SGP-fractie vinden het passeren van gebreken in een
besluit wanneer niemand hierdoor geschaad is een goed uitgangpunt.
Wel roept de mogelijkheid om een klein materieel gebrek te herstellen
vragen op bij deze leden. Een dergelijke mogelijkheid draagt immers het
risico in zich van onzorgvuldigheid, omdat in de praktijk in een later
stadium toch nog aanpassing van een besluit mogelijk is. Wordt daarmee
niet bereikt dat er mogelijk sneller een besluit genomen wordt, maar dat
in de praktijk vaker een beroep op de rechter nodig zal zijn, omdat er toch
bepaalde relevante gebreken in een besluit geconstateerd worden? Ook
vragen voornoemde leden welke mate van onderzoek er dient te gebeuren
of er belanghebbenden benadeeld zijn. Betekent de nieuwe formulering
van artikel 6:22 dat er vooral gekeken wordt naar wat logisch is in
vergelijkbare gevallen of dat er gekeken wordt of in het specifieke geval
niemand benadeeld wordt? Is de regering van mening dat ook op basis
van de nieuwe regels in principe wel sprake blijft van gelijkwaardige
behandeling van zaken die ongeveer hetzelfde zijn?
De aan het woord zijnde leden vinden de toepassing van de bepaling die
stelt dat gebreken gepasseerd kunnen worden, geen automatisme, maar
een bevoegdheid van de rechter. Is de regering van mening dat voor het
gebruik maken van deze bevoegdheid wel gestreefd moet worden naar
een zo uniform mogelijke toepassing? Hoe wordt dit gewaarborgd?
Wij hebben geen reden om aan te nemen dat het nieuwe artikel 6:22 tot
meer beroepen bij de rechter zal leiden. Een gebrek dat zo gering is dat
het met toepassing van artikel 6:22 kan worden gepasseerd, zal voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

13

belanghebbende doorgaans niet de hoofdreden zijn om beroep in te
stellen. Om vast te stellen of belanghebbenden benadeeld kunnen zijn, is
in het algemeen geen uitvoerig onderzoek nodig. De rechter hoeft immers
niet vast te stellen dat er daadwerkelijk iemand benadeeld is; reeds als
daarop een niet te verwaarlozen kans bestaat, moet artikel 6:22 buiten
toepassing blijven.
Deze leden stellen terecht dat toepassing van artikel 6:22 een discretionaire bevoegdheid van de rechter is. Uiteraard is het wel wenselijk dat
deze bevoegdheid, als alle bevoegdheden, consistent wordt gebruikt. Wij
gaan ervan uit dat rechters daarnaar zullen streven op dezelfde wijze als
zij dat ook bij andere discretionaire rechterlijke bevoegdheden doen: door
zich te oriënteren op elkaars jurisprudentie, door onderling overleg en
wellicht op den duur door het opstellen van interne richtlijnen.
26
De regering stelt dat ondanks het passeren van gebreken het wel
voorkomt dat het bestuursorgaan de proceskosten en het griffierecht dient
te betalen. Deze leden vragen of dit wel voldoende geregeld is. Zou het
niet goed zijn om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldige of
onvoldoende gemotiveerde besluiten blijken te nemen per definitie te
verplichten de proceskosten te vergoeden? Is ook overwogen om te kiezen
voor een koppeling tussen de toepasselijkheid van artikel 6:22 en een
proceskostenvergoeding?
Artikel 8:74, tweede lid, bepaalt dat de rechter ook kan bepalen dat het
griffierecht moet worden vergoed als het beroep niet gegrond is. Artikel
8:75 stelt voor veroordeling van het bestuursorgaan in de proceskosten
evenmin als harde voorwaarde dat het beroep gegrond moet zijn. De
regering geeft er de voorkeur aan, de in deze discretionaire bevoegdheden van de rechter besloten liggende flexibiliteit te behouden. Wat
betreft de suggestie om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldig
handelen in de proceskosten te veroordelen, merken wij allereerst op dat
dit eigenlijk al praktijk is. Immers, een bestuursorgaan dat herhaaldelijk
onzorgvuldig handelt, zal ook regelmatig tegen een vernietiging aanlopen,
want lang niet alle fouten kunnen met toepassing van artikel 6:22 door de
vingers worden gezien. Bij een vernietiging wordt het bestuursorgaan ook
nu reeds standaard in de proceskosten veroordeeld, tenzij er geen
proceskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.
De laatste suggestie van deze leden verstaan wij zo, dat zij voorstellen om
in de wet te bepalen dat bij toepassing van artikel 6:22 het bestuursorgaan
altijd in de proceskosten moet worden veroordeeld. Dat lijkt de regering te
rigide; sommige foutjes zijn zo gering dat zij eigenlijk onvoldoende grond
vormen om te procederen en dus ook geen proceskostenveroordeling
rechtvaardigen.
Een «grote kamer»
27
De leden van de PvdA-fractie lezen met belangstelling over de «grote
kamer». Zij delen de mening dat de rechtseenheid binnen en tussen de
diverse hoogste bestuursrechters dient te worden bewaakt. Zij vragen of
dit doel wel voldoende wordt gediend door de gekozen oplossing van de
grote kamer. De aan het woord zijnde leden menen dat de grote kamer te
weinig garantie biedt voor de bewaking van de rechtseenheid. Het is
immers niet aan betrokken partijen om een besluit aan een grote kamer
voor te leggen, maar slechts aan de rechters zelf. Waarom zouden die
rechters zelf naar een grote kamer verwijzen? Deelt u de mening dat
partijen eerder een besluit aan een grote kamer zouden willen voorleggen
dan rechters dat doen? Zo ja, welke conclusie trekt u daaruit? Zo nee,
waarom niet? Bovendien zal de rechtseenheid niet volledig kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

14

worden gediend als de belastingkamer van de Hoge Raad niet ook onder
de regeling van de grote kamer komt te vallen. Waarin zijn de rechtsgevolgen van een beslissing van een grote kamer anders dan een beslissing
van een kamer van het betrokken college. Deelt u de mening dat met een
grote kamer slechts een begin kan worden gemaakt met het verbeteren
van de rechtseenheid? Zo ja, deelt u dan ook de mening dat die rechtseenheid ook op een andere manier moet worden gediend? Zo nee,
waarom niet? In dit verband zouden de leden van de PvdA-fractie ook het
voornemen om «een onafhankelijk, openbaar en met redenen omkleed
advies» – een zogenaamde conclusie – aan een rechter voor te leggen,
willen bezien. Een conclusie is naar de mening van deze leden weliswaar
een nuttig instrument, maar ook een instrument dat niet bindend is en
daarmee niet voldoende om de rechtseenheid echt te dienen. De aan het
woord zijnde leden vragen waarom gekozen is voor niet volledige
instrumenten zoals de grote kamer en de conclusie maar niet gekozen is
voor een echte voorziening waarmee de rechtseenheid is gediend. Hoe
denkt de regering in dit verband over de suggestie van T. Barkhuysen om
cassatieberoep bij een in te stellen bestuursrechtskamer bij de Hoge Raad
mogelijk te maken (zie NJB 10-9-2010, p. 1961)? Zou dit behalve de
rechtseenheid niet ook de gehele stroomlijning van het bestuurs(proces)
recht dienen? Graag ontvangen deze leden hierover de uitgebreide
mening van de regering.
Het doet ons genoegen dat de leden van de PvdA-fractie onze mening
delen dat de rechtseenheid binnen en tussen de bestuursrechters dient te
worden bewaakt. Het instellen van een grote kamer kan daaraan een
belangrijke bijdrage leveren. Uiteraard zijn ook andere, verder gaande
mogelijkheden om de rechtseenheid te bewaken denkbaar. Het nadeel
daarvan is veelal dat zij een kostbare en ingrijpende wijziging van de
rechterlijke organisatie vereisen, terwijl de instelling van een grote kamer
eenvoudig te realiseren is. Het is bovendien een ook buiten Nederland
beproefd middel dat tot een goed resultaat kan leiden. Wij verwachten dat
de grote kamer – samen met het mogelijk maken van conclusies in de
bestuursrechtspraak – een bevredigend middel zal zijn om binnen de
bestuursrechtspraak de rechtseenheid te bewaken. Wij plaatsen die
verwachting tegen de achtergrond van de constatering dat het streven
van de bestuursrechters om die eenheid te bereiken sinds de invoering
van de Awb aanmerkelijk sterker is geworden. De bestuursrechters zijn
zich bewust van het belang van rechtseenheid en hebben ook de
bereidheid om hun jurisprudentie (nog) meer met elkaar in overeenstemming te brengen. Recente uitspraken laten daar vele voorbeelden van
zien.1
Een en ander brengt met zich mee dat meer ingrijpende veranderingen
om de rechtseenheid te bevorderen op dit moment niet opportuun zijn. Zij
zijn doorgaans kostbaar en kunnen ook leiden tot een verlenging van de
duur van procedures. Dat geldt ook voor het voorstel van T.Barkhuysen
om in de bestuursrechtspraak cassatieberoep mogelijk te maken bij een
bestuursrechtkamer bij de Hoge Raad.

1

Onder meer CRvB 28 oktober 2009, LJN
BK2095, CBB 25 november 2009, AB 2010, 37,
ABRS 16 juli 2010, 200 908 650, LJN BN2122,
HR 24 december 2010, LJN BO0396, CRvB
9 februari 2011, LJN BP3990, ABRS 23 februari
2011, 201 011 744, LJN BP5474, ABRS 10 mei
2011, 201 010 777, LJN BQ4617, HR 13 mei
2011, LJN BQ4291, en HR 10 juni 2011, LJN
BO5087. Zie ook het jaarverslag over 2010 van
de Raad van State, www.raadvanstate.nl/
publicaties/jaarverslagen, blz. 149–151.

Het wetsvoorstel legt de beslissing om de grote kamer in te schakelen in
handen van de rechters. De reden voor een verwijzing moet gelegen zijn
in het feit dat in de uitspraak een rechtsvraag aan de orde is die voor de
rechtsvorming of vanuit het perspectief van de rechtseenheid belangrijk
is. Dat dit het geval is, kan veel beter door rechters van het betrokken
rechtscollege geconstateerd worden dan door partijen. Deze hebben
immers geheel andere belangen dan het dienen van de rechtsontwikkeling of de rechtseenheid. De voor- en nadelen die voor hen samenhangen met een verwijzing naar de grote kamer kunnen bij hen verband
houden met de vraag of zij een snelle of een trage uitspraak gewenst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

15

achten of anderszins voor- of nadelen van die verwijzing verwachten. Daar
komt bij dat een voor de rechtseenheid belangrijke rechtsvraag, zoals de
interpretatie van een regel van procesrecht waarover bestuursrechters
verschillend oordelen, voor de procespartijen weinig interessant kan zijn.
Overigens ligt de beslissing tot verwijzing van een enkelvoudige naar een
meervoudige kamer of andersom ook in handen van de rechters. De
voorgestelde mogelijkheid van verwijzing naar de grote kamer sluit
daarbij aan (artikel 8:10a, vierde lid).
Een uitspraak door de grote kamer heeft geen andere rechtsgevolgen dan
een andere uitspraak van het college waarvan de grote kamer deel
uitmaakt. Wel mag verwacht worden dat het gezag van de uitspraak voor
de rechtspraak in de toekomst groter zal zijn, nu het juist de bedoeling van
de verwijzing naar de grote kamer was om een gezaghebbende uitspraak
te doen. Dit zal leiden tot een grotere precedentwerking dan bij normale
uitspraken het geval is. Daarmee wordt de uitspraak echter niet belangrijker of zorgvuldiger in het geding tussen partijen: alle uitspraken zullen
ten opzichte van hen aan dezelfde eisen van procesrecht moeten voldoen.
Het grotere belang van de uitspraak ligt uitsluitend in de werking die zij
buiten het concrete geschil, dus als precedent, heeft.
28
De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat de voorziening van de
«grote kamer» onvoldoende garanties biedt. Het besluit om te verwijzen is
niet aan de partijen, maar aan de rechters van de meervoudige kamer zelf.
Verwacht de regering dat verwijzingen snel zullen plaatsvinden?
Voornoemde leden zijn van mening dat het in de lijn der verwachting ligt
dat verwijzing niet snel zal plaatsvinden, zeker niet wanneer verwacht
wordt dat er geen consensus bereikt kan worden in de «grote kamer».
Tevens vragen deze leden waarom de belastingkamer van de Hoge Raad
niet onder deze nieuwe regeling valt. Voorts is bepaald dat het inzetten
van een «grote kamer» wordt overgelaten aan de betrokken rechterlijke
instanties. De aan het woord zijnde leden vragen waarom er geen regeling
is opgesteld ten aanzien van het hanteren van de «grote kamer» of
waarom de rechterlijke colleges zelf niet een regeling dienen op te stellen.
Naar aanleiding van de vraag van de PVV-fractie bevestigen wij onze
verwachting dat het aantal verwijzingen naar de grote kamer niet groot zal
zijn. De bedoeling is immers dat alleen in gevallen waarin voor de
rechtseenheid belangrijke rechtsvragen aan de orde zijn, een verwijzing
plaatsvindt. Dat is slechts in een kleine minderheid van de zaken het
geval. Wel valt te verwachten dat bij verschil van inzicht over een
rechtsvraag een verwijzing juist aantrekkelijk is omdat dan een grote
kamer een uitspraak kan doen. Dat is ook bij het ontbreken van consensus
steeds mogelijk omdat altijd bij meerderheid van stemmen wordt beslist.
De regeling sluit, zoals eerder opgemerkt, direct aan bij de regeling over
de verwijzing naar de enkelvoudige en meervoudige kamer in de Awb. Het
past dan ook niet in dit kader de voorziening aan regeling door de
rechterlijke colleges over te laten.
De belastingkamer van de Hoge Raad is buiten de regeling gelaten omdat
deze kamer als cassatierechter en bovendien als derde instantie al is
toegerust op de beantwoording van rechtsvragen en het bevorderen van
de rechtseenheid. De zaken worden ook over veel minder kamers verdeeld
dan bijvoorbeeld bij de Afdeling bestuursrechtspraak het geval is.
29
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de instelling van de
mogelijkheid van een grote kamer in de praktijk een daadwerkelijk
gevoelde behoefte is. Bij wie leeft deze behoefte? Ook vragen deze leden
of op deze manier niet onnodig wordt gekozen voor een uitgangspunt
voor op zichzelf belangrijke uitspraken, waardoor zaken behandeld door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

16

een gewone meervoudige kamer als minder belangrijk of minder
zorgvuldig gezien gaan worden. Betekent de instelling van zo’n grote
kamer niet automatisch een ondergraving van andere uitspraken van de
bestuursrechter? Ook vragen de aan het woord zijnde leden of de keuze
voor een grote kamer in de praktijk gezien kan worden als een vooringenomen positie van de rechter, omdat van tevoren reeds beslist wordt dat
het een belangwekkende uitspraak moet gaan worden. Verder vragen
deze leden of met behulp van enkele (bestaande) voorbeelden aangegeven kan worden aan wat voor soort zaken de regering hierbij denkt en
wat de concrete meerwaarde in de praktijk is. Doet deze situatie zich niet
voor in het civiele recht of het strafrecht?
De behoefte aan een voorziening ter bevordering van de rechtseenheid en
van duidelijkheid bij de rechtsvorming is in het bestuursrecht evenzeer
aanwezig als in het civiele recht en het strafrecht. In die rechtsgebieden
heeft de Hoge Raad als cassatierechter en derde instantie juist specifiek
een taak op het punt van rechtsvorming en rechtseenheid. Het nastreven
daarvan is ook voor het bestuursrecht nodig voor de rechtszekerheid en
voor de gelijkheid. Indien een rechtsvraag naar voren komt waarop (nog)
geen eenduidig antwoord bestaat, is het voor de praktijk van groot belang
dat daarop een duidelijk antwoord komt. Het voordeel van een grote
kamer is dan dat specifiek aandacht kan worden gegeven aan die
rechtsvraag, en dat voor de praktijk duidelijk is dat ook een richtinggevend
antwoord is bedoeld. In de huidige praktijk kan het voorkomen dat in een
uitspraak van een gewone kamer een dergelijke beantwoording niet
eenvoudig wordt opgemerkt, bijvoorbeeld omdat zij niet naar voren
springt uit een uitspraak waarin ook een veelheid van feitelijkheden moet
worden beslist. Bovendien kan dan soms onduidelijk zijn of met dit
antwoord bedoeld is afstand te nemen van een eerdere uitspraak van een
andere kamer of een andere hoogste bestuursrechter. Het kan ook zijn dat
anderen dat er alleen in lezen terwijl die strekking door de rechter niet
bedoeld is. Daar komt bij dat een richtinggevende uitspraak in de stroom
van uitspraken onopgemerkt kan blijven.
De meerwaarde in de praktijk ligt niet in het feit dat de uitspraak ten
opzichte van de partijen meer zorgvuldig wordt gedaan, maar dat de
betekenis voor anderen duidelijker naar voren komt. Het kan dan zowel
inhoudelijk belangrijke vragen betreffen, zoals de interpretatie van een
belangrijk wetsartikel, als vragen waarbij het belang van een eenduidig
antwoord belangrijker is dan de inhoud van het antwoord op zichzelf. Als
voorbeeld van het laatste kan worden gedacht aan de vraag op welk
tijdstip een termijn, bijvoorbeeld een beroepstermijn, aanvangt of afloopt.
Indien rechters daarover verschillend oordelen, levert dat voor de praktijk
onzekerheid op die een goed rechtssysteem zoveel mogelijk moet
vermijden.
Conclusies in de bestuursrechtspraak
30
De leden van de VVD-fractie lezen dat in het wetsvoorstel de mogelijkheid
is opgenomen voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb),
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) en de
Centrale Raad van Beroep (CRvB), om in bepaalde zaken een conclusie te
laten nemen door een lid van één van de drie colleges. Hiermee zou de
rechtseenheid kunnen worden bevorderd. In het licht van het feit dat de
belastingkamer van de Hoge Raad al werkt met conclusies en deze laten
zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid,
vernemen deze leden graag waarom ervoor is gekozen om een conclusie
niet bindend te laten zijn voor het betreffende college.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

17

Naar hun aard kunnen conclusies niet bindend zijn voor het betreffende
college. Dat zou immers betekenen dat de rechterlijke functie van de
hoogste rechter wordt overgenomen door de opsteller van de conclusie.
Het grote voordeel van een conclusie is dat de rechter beter, en los van de
partijen, wordt voorgelicht. Dat laatste is met name van betekenis
wanneer de rechtsvorming in het geding is: dat betekent immers dat ook
anderen dan de partijen – zoals partijen in volgende procedures – de
gevolgen van de uitspraak zullen ondervinden.
31
De leden van de PVV-fractie zijn verheugd dat het wetsvoorstel voorziet
in een tweetal maatregelen die mede beogen de rechtszekerheid te
bevorderen. Allereerst is de mogelijkheid opgenomen voor de CRvB, het
CBb en de ABRS om in bepaalde, onder meer voor de rechtseenheid
belangrijke zaken een conclusie te laten nemen door een lid van een van
de drie colleges. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid
om in een beperkt aantal zaken een zogenaamde «grote kamer» van vijf
leden in te stellen. Echter een conclusie is niet bindend, terwijl de ervaring
met de belastingkamer van de Hoge Raad, die al werkt met conclusies,
laat zien dat dit geen garantie is voor het bereiken van externe rechtseenheid. De aan het woord zijnde leden vragen zich af of hierdoor het
gestelde doel, namelijk het bevorderen van rechtseenheid, voldoende kan
worden bereikt.
Wij menen dat conclusies in belastingzaken een belangrijke bijdrage
leveren aan de rechtsvorming en de rechtseenheid op dat rechtsgebied. In
die conclusies wordt ook regelmatig aandacht besteed aan de jurisprudentie van de andere hoogste bestuursrechters.1 Juist door de nu
getroffen voorzieningen van de grote kamer en conclusies bij de andere
bestuursrechters zal het eenvoudiger zijn in conclusies bij de belastingkamer en in uitspraken van de belastingkamer rekening te houden met de
ontwikkelingen in andere delen van het bestuursrecht.
32
De leden van de CDA-fractie lezen met interesse het voornemen de
mogelijkheid van het nemen van een conclusie in de bestuursrechtspraak
te introduceren. De voordelen van een conclusie zijn evident. Het biedt de
mogelijkheid het te beslechten geschil in het bredere verband van de
rechtsontwikkeling te plaatsen en bevordert de rechtseenheid.
Voornoemde leden hebben hierbij wel de vraag in hoeverre de rechtsbescherming van de burger hiermee gediend is. Deze heeft vooral belang bij
een snelle, definitieve geschilbeslechting. Dit belang zal hij willen stellen
boven het algemene doel van rechtsvorming en rechtseenheid. Kan de
regering aangeven wanneer precies een conclusie kan worden genomen?
Alleen in hoger beroep? Hoe kan de burger toch verzekerd zijn van een
voortvarende beslechting van zijn geschil met de overheid?
Een conclusie kan worden gevraagd in zaken waarover de hoogste rechter
oordeelt, dus niet alleen in hoger beroep, maar ook als de hoogste rechter
in eerste en enige aanleg oordeelt. De bevoegdheid om een conclusie te
vragen is beperkt tot zaken die in behandeling zijn bij een meervoudige of
grote kamer. Voor het vragen van een conclusie zal doorgaans slechts
aanleiding zijn als in een zaak een rechtsvraag rijst die van belang is voor
de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. Dit doet zich maar in een
beperkt aantal zaken per jaar voor. De hoogste rechter zal het belang van
snelle afdoening van de concrete zaak afwegen tegen het bredere belang
van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.
1
Zie bijvoorbeeld HR 24 december 2010, LJN
BO0396, en HR 10 juni 2011, LJN BO5087.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

18

Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht
33
De leden van de VVD-fractie lezen in het advies van de Raad van State en
het nader rapport dat de problematiek van het relativiteitsvereiste maar in
een betrekkelijk gering deel van de zaken een rol speelt. Graag vernemen
deze leden om hoeveel zaken het gaat.
In 2004 is in opdracht van onze ambtsvoorgangers onderzoek gedaan naar
de problematiek van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht.1 De
onderzoekers maakten toen de «ruwe schatting» dat de problematiek
speelt in 1 op de 250 zaken bij de rechtbanken en ongeveer 1 op de 15
zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor
ons is dit overigens niet doorslaggevend. Het gaat niet alleen om het
aantal zaken, maar ook om de aard ervan. De relativiteitsproblematiek
speelt vaak in grote en complexe zaken met belangrijke maatschappelijke
en economische gevolgen voor veel burgers. De problematiek is dus
belangrijker dan deze getallen doen vermoeden.
34
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen
om het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht op te nemen. Deze leden
zijn tevens op de hoogte van de discussie die al vele jaren over dit
onderwerp wordt gevoerd. Relatief recentelijk werd het relativiteitsvereiste nog in het kader van de Crisis- en herstelwet besproken. Hoewel ook
voornoemde leden voorstander zijn van een voorspoedige procedures in
het bestuursrecht, zeker als dat gebeurt in het kader van meer spoedeisende besluiten zoals besluiten die voortvloeiden uit de Crisis- en
herstelwet, zijn zij er nog niet van overtuigd dat het opnemen van het
relativiteitsvereiste de juiste oplossing is. Door definitieve invoering van
het relativiteitsvereiste wordt klagen over schending van zaken van
algemeen belang door private klagers die daar geen direct belang bij
hebben bemoeilijkt. In hoeverre beperkt dat de bescherming van de
burger tegen de overheid? Zijn er belangen zonder direct belanghebbenden? Zo ja, wat voor besluiten betreft dit? De aan het woord zijnde
leden vragen in hoeverre met het opnemen van het relativiteitsvereiste in
de Awb de drempel voor individuele burgers dan wel maatschappelijke
organisaties om tegen een besluit op te komen wordt beperkt. Deelt u de
mening dat de bemoeienis van deze burgers of organisaties er ook toe
bijdraagt dat de kwaliteit van besluitvorming wordt verbeterd?
Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat op het tijdstip
van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel er genoeg
jurisprudentie over de Crisis- en herstelwet zal zijn waarin het beschermingsbereik van een aantal bestuursrechtelijke normen is uitgekristalliseerd. Waarom wordt niet eerst de uitkomst van deze jurisprudentie
afgewacht, alvorens het relativiteitsvereiste in de Awb te verankeren?
Waarom worden dan niet eerst de ervaringen uit de praktijk van de Crisisen herstelwet afgewacht? Kan nu al worden aangegeven hoeveel
tijdswinst het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb concreet zal
opleveren? Deze vraag hebben deze leden te meer daar blijkt, ook uit de
memorie van toelichting, dat er binnen de kringen van rechtsgeleerden
allerminst overeenstemming is over de wenselijkheid van het opnemen
van het relativiteitsvereiste in de Awb en dat er zelfs rechtsgeleerden van
mening zijn dat dit in strijd is met het recht van de Europese Unie.
1

J.C.A, de Poorter, B.W.N. de Waard, A.T.
Marseille, M.J. Zomer, Herijking van het
belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?, Den Haag: BJu
2004.

Naar ons oordeel betekent de invoering van het relativiteitsvereiste geen
wezenlijke beperking van de bescherming van de burger tegen de
overheid. Aan de bescherming van de belangen die de wet beoogt te
beschermen wordt immers niet getornd. De drempel om tegen een besluit
op te komen wordt ook niet verhoogd; wel het aantal normen waarop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

19

men zich kan beroepen als deze drempel is gepasseerd. Overigens is de
regering met de vragenstellers van oordeel dat de bemoeienis van
burgers soms de kwaliteit van de besluitvorming verbetert. Daaruit volgt
echter niet dat deze bemoeienis onbeperkt mogelijk moet zijn.
Zoals opgemerkt in het antwoord op vraag 2 is er nog niet veel jurisprudentie over het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in de Crisis- en
herstelwet. Naar verwachting zal de jurisprudentie in de loop van dit jaar
verder tot ontwikkeling komen. Wij vinden het niet nodig om daarop te
wachten. In het regeerakkoord is reeds het voornemen opgenomen om de
gehele Crisis- en herstelwet permanent in onze wetgeving te verankeren.
Dat illustreert dat verbetering van het bestuursprocesrecht voor dit
kabinet een hoge prioriteit heeft. De argumenten voor de in de Crisis- en
herstelwet opgenomen verbeteringen, waaronder het relativiteitsvereiste,
zijn naar het oordeel van de regering voldoende sterk om daar reeds nu
toe over te gaan. Het is juist dat daar in kringen van rechtsgeleerden
verschillend over wordt gedacht, maar er is in de vakliteratuur zeker ook
steun voor het relativiteitsvereiste. De opvatting dat het vereiste in strijd
zou zijn met het Europese recht is, wordt door de regering niet gedeeld;
kortheidshalve zij verwezen naar de memorie van toelichting, blz. 21.
Hoeveel tijdwinst het relativiteitsvereiste oplevert, kan niet in het
algemeen worden aangegeven, omdat dat per geval sterk zal verschillen.
De tijdwinst kan echter aanzienlijk zijn. Als door toepassing van het
relativiteitsvereiste wordt voorkomen dat een besluit wordt vernietigd,
zodat geen nieuw besluit behoeft te worden genomen en in sommige
gevallen ook een tweede beroepsprocedure wordt voorkomen, kan de
tijdwinst voor de samenleving gemakkelijk enige jaren bedragen.
35
De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld het relativiteitsbeginsel over de hele breedte van het bestuursrecht in te voeren. Een
aantal critici is geen voorstander van het invoeren van het relativiteitsbeginsel in het bestuursrecht. Volgens een aantal tegenstanders dient er niet
te worden gekeken naar de vraag welke belangen een bepaalde regeling
beoogt te beschermen, maar naar de vraag of onzorgvuldig is gehandeld.
Burgers dienen namelijk altijd recht te hebben op een in alle opzichten
rechtmatige besluitvorming door de overheid en dienen erop te kunnen
vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt. De aan het woord
zijnde leden vragen wat het standpunt van de regering is ten aanzien van
deze kritiek. Tevens vragen deze leden of de capaciteitsdruk van de
rechterlijke macht daadwerkelijk zal afnemen. De rechter zal namelijk in
elke zaak stil moeten staan bij de vraag of de rechtsnorm strekt tot
bescherming van de betreffende belangen en dat nu zeker dit beslismoment slechts in een zeer gering aantal gevallen zal leiden tot een
«relativiteitsprobleem», de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht
zou kunnen toenemen.
De regering deelt uiteraard de opvatting dat de overheid zich aan de wet
moet houden. Daaruit volgt echter geenszins dat iedere schending van de
wet door iedereen voor de rechter moet kunnen worden bestreden. Dat is
nooit zo geweest en is in het privaatrecht ook niet zo. Rechtspraak is een
kostbare voorziening, waarvan op een verantwoorde wijze gebruik moet
worden gemaakt. Daarin past niet, dat via de bestuursrechtelijke
procedure de wet ook zou kunnen worden gehandhaafd door mensen
voor wie die wet niet is geschreven.
De regering verwacht niet dat door het relativiteitsvereiste de druk op de
capaciteit van de rechterlijke macht substantieel zal toenemen. De rechter
is, net als in het regime van de Crisis- en herstelwet, immers slechts
verplicht van vernietiging af te zien als de geschonden norm kennelijk niet
strekt tot bescherming van de belangen van degene die hem inroept. De
vaststelling dat iets evident het geval is, is per definitie niet zeer bewer-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

20

kelijk. Voorts is het niet juist dat de rechter in elke zaak telkens opnieuw
stil moet staan bij de vraag of de geschonden norm strekt tot
bescherming van de geschonden belangen. In veel bestuursrechtelijke
zaken zijn telkens weer dezelfde rechtsnormen aan de orde. Na enige tijd
is in de jurisprudentie uitgekristalliseerd welke belangen deze vaak
toegepaste normen wel en niet beschermen; daarna kan de rechter het
relativiteitsvereiste relatief routinematig toepassen.
36
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Raad van State het wetsvoorstel
in grote lijnen steunt. Bovendien heeft de regering ook een aantal
suggesties en opmerkingen overgenomen. De Raad blijft kritisch ten
opzichte van het relativiteitscriterium dat nu niet alleen in de Crisis- en
herstelwet, maar ook in de Awb voor het gehele bestuursrecht geïntroduceerd wordt. Over de achterliggende reden is al veel discussie geweest. In
het bestuursrecht is alleen een belanghebbende ontvankelijk om
ontvangen te worden in een bezwaar- en beroepprocedure. Kan de
regering het begrip belanghebbende toelichten in relatie tot het relativiteitsvereiste? Vooral in het bestuursrecht doet zich het probleem voor bij
beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende
partij. Het roept de vraag of de rechtsbescherming wel bedoeld is voor
toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor wie
zich er wel op beroept. Met de regering zijn deze leden van mening dat
gezien de ruime ervaring die is opgedaan met het bestuursrecht op grond
van de Awb het verdedigbaar is in de Awb het relativiteitsvereiste in te
voeren. De Kamer heeft dit eerder ook uitgesproken door het aannemen
van de motie-De Krom/Koopmans (29 385, nr. 14). Wel vragen deze leden,
wanneer naar de opvatting van de regering iemand in dat kader belanghebbende is. Ook vragen zij de regering nader in te gaan op de kritiek van
de Raad van State. De Raad stelt dat de invoering van het relativiteitsvereiste afbreuk doet aan de waarde van de ongelijkheidcompensatie tussen
burger en overheid die het bestuursrecht borgt. Ook vindt de Raad dat het
procesrecht hierdoor gecompliceerd wordt, bijvoorbeeld waarin de
geschonden rechtsnorm weliswaar de strekking heeft voor de burgers een
aanspraak te vestigen, maar het beschermingsbereik van deze norm niet
duidelijk is. Uit de literatuur blijkt dat het beschermingsbereik tot lastige
vragen kan leiden. Daarnaast vragen deze leden of de regering verwacht
dat er inderdaad een drempelwerking uitgaat van het relativiteitsvereiste.
Zo ja, in welke mate? De bestuursrechter vernietigt slechts een besluit dat
«kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die
zich erop beroept. Kan de regering het begrip «kennelijk» nader invullen:
wanneer is er sprake van een (on)geschreven rechtsregel of algemeen
beginsel dat kennelijk niet bedoeld is voor de rechtsbescherming van
degene die zich erop beroept? In de Crisis- en herstelwet is het relativiteitsvereiste al ingevoerd. Kan de regering al aangeven hoe dit in de
praktijk werkt? Heeft deze ervaring ook gevolgen gehad voor de formulering in het wetsvoorstel?
Het relativiteitsvereiste moet goed worden onderscheiden van het
belanghebbendebegrip. Het belanghebbendebegrip betreft de ontvankelijkheid van het beroep, het relativiteitsvereiste de vraag of het beroep al
dan niet gegrond is. Om belanghebbende te zijn, is vereist dat iemand als
gevolg van het bestreden besluit enig nadeel ondervindt dat in voldoende
rechtstreeks verband staat met het besluit. Dat is primair een feitelijke
vraag. Daarbij is niet van belang, of de betrokken wet ook tegen dat
nadeel beoogt te beschermen. Dat speelt pas in de volgende fase van de
beoordeling. Het relativiteitsvereiste betreft de vraag op welke normen
iemand, waarvan reeds is vastgesteld dat hij belanghebbende is, met
succes een beroep kan doen. Invoering van het relativiteitsvereiste
verandert dus niets aan de invulling van het begrip belanghebbende. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

21

belanghebbendebegrip is een drempel voor de toegang tot de rechter; het
relativiteitsvereiste komt pas aan de orde als die drempel is gepasseerd
en behelst dan slechts een beperking van de inhoudelijke argumenten die
de belanghebbende tegen het besluit kan aanvoeren.
Het begrip «kennelijk» betekent in dit verband «evident». Als er serieuze
twijfel bestaat over het beschermingsbereik van een norm, zal derhalve
niet meer kunnen worden gezegd dat die norm «kennelijk» niet strekt tot
bescherming van de belangen van appellant.
Als gezegd is met de toepassing van het relativiteitsvereiste in de Crisisen herstelwet nog onvoldoende ervaring opgedaan om daaraan gevolgen
te verbinden.
37
De leden van de SP-fractie hebben grote twijfels bij het invoeren van het
relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Hoe vaak komt het nu eigenlijk
voor dat iemand zich op «oneigenlijke» gronden beroept? Is dat nu echt
een van de hoofdredenen van vertraging in het bestuursrecht? De
regering stelt zelf dat het nauwelijks voorkomt. Daarnaast rijst de vraag of
het eigenlijk wel in alle gevallen eenvoudig is om vast te stellen wat de
daadwerkelijke of achterliggende reden is van degene die procedeert. De
bestuursrechter kan toch immers geen gedachten lezen? Is het steeds
duidelijk of de regel waarop iemand zich beroept wel strekt tot
bescherming van die belangen? Is dit relativiteitsvereiste in de praktijk wel
hanteerbaar? De aan het woord zijnde leden wijzen er op dat iemand nu al
belanghebbende moet zijn om te mogen procederen. Waarom is dat niet
voldoende? Waarom zou dit verder beperkt moeten worden? Wat heeft de
regering in te brengen tegen het argument dat een besluit gewoon in alle
opzichten rechtmatig moet zijn? Ook al beroept de villabewoner zich op de
luchtkwaliteit op het woonwagenkamp (los van de vraag hoe vaak dat
eigenlijk voorkomt), waarom is er dan geen rekening gehouden met de
regels over de luchtkwaliteit bij dat besluit? Die regels zijn er toch niet
voor niets? Die moeten toch ook worden nageleefd? Kortom, naar de
mening van de leden van de SP-fractie is nut en noodzaak van het
relativiteitsvereiste in het bestuursrecht onvoldoende aangetoond. Om
deze reden zullen zij een amendement indienen om artikel 8:69a te
schrappen. De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering
nader toe te lichten waarom toch gekozen wordt voor het naar beneden
aanpassen van het algemene niveau van rechtsbescherming, door
invoering van het relatitiviteitsvereiste, nu de relativiteitsvraag zich slechts
in een gering aantal beroepszaken voordoet en ook deskundigen, zoals de
leden van de «Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht»
het niet eens zijn over de vraag of de zich voordoende relativiteitsvraag
moet worden gekwalificeerd als een relativiteitsprobleem, waarvoor met
de invoering van het relativiteitsvereiste in een oplossing zou moeten
worden voorzien. Waarom is de voorgestelde invoering van het relativiteitsvereiste een evenredige en effectieve oplossing van het in de
toelichting geschetste probleem is? De aan het woord zijnde leden vragen
de regering naar de ervaringen met het relativiteitsvereiste zoals het in de
Crisis- en herstelwet is opgenomen. Is het relativiteitsvereiste daar al van
nut geweest? Voornoemde leden vragen of de regering nader kan
toelichten hoe de keuze voor invoering van het relativiteitsvereiste zich
verhoudt tot het doel van het bestuursprocesrecht, het beschermen van
de burger tegen het optreden van de overheid in het publieke domein?
Kan de regering inzichtelijk maken op grond van welke maatstaven zij de
afweging heeft gemaakt tussen het belang van de rechtsbescherming
enerzijds en het pragmatische belang van het tegengaan van
«oneigenlijk» gebruik anderzijds?
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te
lichten waarom de door de Raad van State ingenomen stelling dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

22

invoering van het relativiteitsvereiste sterke juridiserende effecten zal
hebben voor de procedure de regering onvoldoende overtuigt. Deze leden
verzoeken de regering daarbij in te gaan op de vraag of zich geen
moeilijkheden kunnen voordoen als het gaat om het bepalen van het
beschermingsbereik van de geschonden rechtsnormen, bijvoorbeeld als
de norm, waarvan wordt aangevoerd dat zij geschonden is, strekt ter
implementatie van Europees recht.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de fracties van de SP en
de ChristenUnie zij het volgende opgemerkt. Hiervoor is reeds ingegaan
op de vraag hoe vaak de relativiteitsproblematiek speelt. Daarbij is ook
aangegeven, dat aantallen voor de regering niet het doorslaggevende
punt zijn. Het gaat ook om een principiële keuze: wat is de taak van de
rechter. In de visie van de regering is die taak niet die van oppercontroleur
van het bestuur, die ieder juridisch foutje moet afstraffen. De rechter heeft
pas een taak als belangen worden geschonden die de wet ook beoogt te
beschermen. Natuurlijk moet het bestuur zich aan de wet houden, maar
daaruit volgt niet dat iedereen elke schending van de wet aan de rechter
moet kunnen voorleggen. De rechter is niet de enige kwaliteitsbewaker
van het bestuur. Zo speelt in dit verband ook het bestuurlijk toezicht een
belangrijke rol (vgl. ook het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht,
Kamerstukken 32 389). De interpretatieproblemen en daarmee de
juridiserende effecten, waarvoor de leden van de fractie van de
ChristenUnie met de Raad van State vrezen, zullen naar het oordeel van
de regering meevallen, vooral door het kennelijkheidsvereiste. Huiselijk
gezegd: als de vraag heel moeilijk is, is het antwoord niet evident en dus
niet «kennelijk» in de zin van het voorgestelde artikel 8:69a.
38
Het toepassen van een relativiteitsvereiste kan in principe rekenen op de
steun van de leden van de SGP-fractie. Wel vragen deze leden of
voldoende onderkend wordt dat verplichte toetsing of een beroep
ontvankelijk is allerlei ingewikkelde vragen oproept. Zouden juist de
vragen naar de ontvankelijkheid van een partij niet het risico in zich
dragen dat de besluitvorming door de rechter wordt vertraagd in plaats
van versneld? Is het beschermingsbereik van een wettelijke regel wel
altijd precies vast te stellen?
Er is niet in de wettekst opgenomen dat hetzelfde besluit ook tot stand
gekomen zou zijn als er geen gebrek was. Waarom is dit niet gebeurd?
Zou op deze manier niet voorkomen kunnen worden dat er allerlei
besluiten worden genomen die in strijd zijn met een of meer wettelijke
regels of een bestemmingsplan?
De aan het woord zijnde leden veronderstellen dat een belangrijk deel van
de zaken waarvoor het relativiteitsvereiste nuttig kan zijn, te maken heeft
met het beroepsrecht van behartigers van een algemeen belang. Is enkel
het in de statuten opgenomen doel dat een bepaald algemeen belang
wordt behartigd al voldoende om aan te nemen dat er daadwerkelijk
sprake is van belanghebbende? Hoe wordt voorkomen dat als gevolg van
het relativiteitsvereiste wordt gekozen voor bredere doelomschrijvingen
van algemeen belangbehartigers om op die manier toch te worden gezien
als een van de belangen die vallen onder het beschermingsbereik?
Zoals hiervoor aangegeven betreft het relativiteitsvereiste niet de
ontvankelijkheid van het beroep en valt de ingewikkeldheid wel mee.
De tekstsuggestie van de leden van de SGP-fractie kunnen wij in dit
verband niet goed plaatsen.
Het is zeker niet zo, dat het relativiteitsvereiste slechts van belang is voor
het beroepsrecht van behartigers van het algemeen belang. In de huidige
situatie kan ook een particulier zich beroepen op een regel die niet ter
bescherming van zijn belang is gescheven en dat komt ook voor. De vraag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

23

van deze leden over de statutaire doelomschrijving betreft eveneens het
belanghebbendebegrip en niet het relativiteitsvereiste. Overigens is het
zeker niet zo dat een algemeen-belangorganisatie kan volstaan met een
aanpassing van de statutaire doelomschrijving. Om als belanghebbende
te worden aangemerkt, is vereist dat de organisatie aantoont dat zij ook
daadwerkelijk activiteiten ontplooit om de in de statuten genoemde
belangen te behartigen, waarbij die activiteiten niet uitsluitend mogen
bestaan uit het voeren van juridische procedures.1
Enkelvoudige kamer in hoger beroep
39
De leden van de PvdA-fractie lezen het voornemen om voor een zaak die
door de rechtbank meervoudig is behandeld de mogelijkheid te bieden die
zaak in hoger beroep enkelvoudig af te doen. Als argument wordt hierbij
gehanteerd dat een zaak die in eerste aanleg meervoudig is behandeld
zijn complexiteit in hoger beroep zou verliezen. Dit komt deze zijnde leden
niet logisch over. Evenmin zijn deze leden overtuigd van het argument dat
zaken in eerste aanleg ook meervoudig worden afgedaan om onervaren
rechters ervaring te laten opdoen. Hoe vaak komt dat laatste voor?
Vooralsnog menen de aan het woord zijnde leden dat het uitgangspunt
zou moeten zijn dat zaken in hoger beroep wel complex zijn en dus door
een meervoudige kamer zouden moeten worden afgedaan en dat de
uitzondering zou moeten zijn dat het in een enkelvoudige kamer zou
gebeuren.
Het is wel degelijk mogelijk dat een zaak in hoger beroep eenvoudiger is
dan in eerste aanleg. Partijen kunnen hun hoger beroep namelijk
beperken tot een deel van de geschilpunten die in eerste aanleg aan de
orde waren. De omvang van het geding in hoger beroep is dus niet per se
dezelfde als in eerste aanleg.
Hoe vaak meervoudige «opleidingskamers» worden ingezet is ons niet
bekend.
De judiciële lus
40
De leden van de PvdA-fractie vragen of de hoger beroeprechter geheel
zelfstandig kan afwegen of in een zaak alleen nog bij hem beroep mogelijk
is? Kunnen de betrokken partijen daar nog op enige wijze invloed op
uitoefenen?
Het is inderdaad de hogerberoepsrechter zelf die beslist of tegen een na
vernietiging genomen nieuw besluit alleen nog bij hem beroep zal
openstaan. Het ligt echter voor de hand dat de rechter die overweegt van
deze bevoegdheid gebruik te maken, dit ter zitting aan de orde stelt zodat
partijen zich daarover kunnen uitlaten. In dat geval zal de rechter de
wensen van partijen uiteraard meewegen bij zijn oordeel. Indien hij de
wens van een partij niet honoreert, zal hij dit in zijn uitspraak motiveren.
IV. HERVERKAVELING RECHTSMACHT BESTUURSRECHTSPRAAK
Overheveling van rechtsmacht naar het College van Beroep voor
het bedrijfsleven

1
ABRS 1 oktober 2008, 200 801 150, LJN
BF3911, AB 2008, 348.

41
In grote lijnen kunnen de leden van de CDA-fractie zich vinden in de
voorgestelde overheveling die logischer aansluit bij de praktijk. Zij hebben
een vraag over de vijf wetten die onder de rechtsmacht van het CBb
worden gebracht. Meestal fungeert het CBb als bestuursrechter in eerste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

24

en enige aanleg. Voor de Wet geneesmiddelenprijzen blijft rechtspraak in
twee instanties gehandhaafd. Voor de Kaderwet LNV-subsidies, de
Landbouwkwaliteitswet en de Wet ter voorkoming van witwassen en
financiering van terrorisme wordt de rechtspraak teruggebracht van twee
instanties naar één. Kan de regering een nadere toelichting geven op deze
keuzes?
Het is de leden van de SP-fractie nog niet geheel duidelijk waarom er in
een aantal gevallen voor is gekozen het CBb te laten oordelen in eerste en
enige instantie. Ten aanzien van welke wetten en regels is het niet
wenselijk om eerste aanleg en hoger beroep mogelijk te maken, met
welke redenen? Voor drie wetten geldt dat voorheen beroep in twee
instanties mogelijk was en op grond van dit voorstel voortaan beroep in
een instantie. Inhoudelijke redenen worden hiervoor onvoldoende
gegeven. Graag ontvangen deze leden een toelichting.
De herverkaveling van rechtsmacht heeft als doel om te komen tot een
inhoudelijk gezien meer logische taakverdeling tussen de verschillende
bestuursrechters, in dit geval tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Daartoe zijn onder meer enkele wetten «overgeheveld» van de ABRS naar
het CBB. In sommige gevallen leidt dat ook tot een vervanging van beroep
in twee instanties door beroep in één instantie, omdat beroep in één
instantie bij het CBB nu eenmaal de historisch gegroeide hoofdregel is.
Die hoofdregel is in dit wetsvoorstel als een gegeven aanvaard. Bij nader
inzien stellen wij overigens voor om die hoofdregel ook toe te passen op
de Wet geneesmiddelenprijzen (Wgp). Geneesmiddelenfabrikanten die
door de rechter in eerste aanleg (op dit moment: de rechtbank Den Haag)
in het ongelijk worden gesteld, gaan vrijwel altijd in hoger beroep. Zowel
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) als de geneesmiddelenfabrikanten krijgen bij rechtspraak in één instantie sneller
uitsluitsel. Dat is van belang omdat de Minister van VWS op grond van de
artikelen 2 en 3 Wgp ieder halfjaar een herijking van de maximumgeneesmiddelenprijzen dient vast te stellen. Zolang een geschil niet defnitief
beslecht is, dient daar in deze halfjaarlijkse herijkingen rekening mee te
worden gehouden, hetgeen tot onduidelijkheid kan leiden. Hoe korter de
periode van onduidelijkheid, hoe beter. Derhalve hebben wij de Wgp in de
nota van wijziging toegevoegd aan artikel 4 van bijlage 2 bij de Awb (met
uitzondering van een beroep tegen een bestuurlijke boete, zie de
toelichting bij die bijlage in de nota van wijziging).
Over de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
(Wwft) zegt de memorie van toelichting (blz. 27, 28 en 30) dat deze wet nu
nog valt onder de rechtsmacht van de Afdeling bestuursrechtspraak als
hogerberoepsrechter. Gezien de jurisprudentie over de voorgangers van
deze wet, de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet identificatie bij dienstverlening, mag echter worden aangenomen dat de Wwft nu
al valt onder de rechtsmacht van het CBB als hogerberoepsrechter.1 Het
beroep in twee instanties blijft gehandhaafd (huidig artikel 30 Wwft;
toekomstige artikelen 7 en 11 van bijlage 2 bij de Awb).
ARTIKELSGEWIJS

1
CBB 23 november 2009, LJN BK4209, en
ABRS 8 juni 2011, 201 009 051, LJN BQ7426.

42
Artikel 6:19
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering schrijft dat een aantal
problemen met de vigerende artikelen 6:18 en 6:19 Awb ook nog niet
volledig is opgelost met het nieuwe artikel 6:19. Kan de regering
aangeven welke problemen nu wel zijn opgelost met het nieuwe artikel en
voor welke problemen nog geen oplossing is gevonden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

25

Het nieuwe artikel 6:19 verduidelijkt onder meer dat het ook van
toepassing is op besluiten die zijn genomen ter vervanging van een door
de rechtbank vernietigd besluit, alsook op wijzigingsbesluiten die zijn
genomen nog voordat beroep werd ingesteld. Het verduidelijkt voorts dat
artikel 6:19 ook van toepassing is in hoger beroep als uitsluitend het
bestuursorgaan hoger beroep heeft ingesteld. In de memorie van
toelichting zijn op blz. 36 en 37 enige voorbeelden genoemd van
problemen die niet goed door wetgeving kunnen worden opgelost. Het
belangrijkste voorbeeld daarvan is de soms lastige afgrenzing tussen een
wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 en een geheel nieuw besluit.
Wat dat betreft merken wij nog op dat artikel 6:19 ook van toepassing is
als het bestuursorgaan een herstelbesluit neemt ter uitvoering van een
tussenuitspraak (bestuurlijke lus). Een dergelijk besluit vervangt immers
het bestreden besluit. Als constructieve afspraken op een (regie)zitting
leiden tot een nieuw besluit, dan is dat in beginsel een 6:19-besluit, ook
als aan het nieuwe besluit een gewijzigde aanvraag voorafgaat. Belangen
van derden zijn daarbij gewaarborgd doordat de bestuurlijke lus niet mag
worden toegepast als dat kan leiden tot onevenredige benadeling van
belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen (artikel
8:51a, eerste lid) en doordat de rechter het beroep tegen het nieuwe
besluit kan verwijzen naar een ander orgaan, bijvoorbeeld naar het
bestuursorgaan, dat het beroepschrift dan eerst moet behandelen als
bezwaarschrift (artikel 6:19, vijfde lid).
43
Artikel 6:22
De leden van de VVD-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel
6:22 Awb een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is
ingesteld, ondanks schending van een geschreven/ongeschreven
rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het
bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk
is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Aangegeven is
dat voor «aannemelijk» is gekozen aangezien in het vergelijkbare artikel
1.5, lid 1 Crisis- en Herstelwet voor dezelfde lichtere maatstaf is gekozen.
Zij vragen wat onder de term aannemelijk moet worden verstaan.
Indien het belang van de burger bij een goed leefmilieu in het geding is,
kan de rechter dan het voorgestelde artikel 6:22 Awb dan niet toepassen
omdat het verdrag van Århus een te ruime interpretatie van het voorgestelde artikel 6:22 Awb in de weg zou staan?
Voor het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie wat onder
«aannemelijk» moet worden verstaan, verwijzen wij naar het antwoord op
een soortgelijke vraag van de leden van de CDA-fractie (nr. 22). Indien het
belang van de burger bij een goed leefmilieu in het geding is, is het niet
zozeer het Verdrag van Århus dat zich tegen toepassing van artikel 6:22
verzet, maar zal zich niet snel de situatie voordoen dat geen belanghebbenden zijn benadeeld.
44
De leden van de PvdA-fractie hebben enkele vragen over het voorgestelde nieuwe artikel 6:22 Awb, om de mogelijkheden om bij een gebrek
een besluit te laten passeren te verruimen. De aan het woord zijnde leden
kunnen zich weliswaar vinden in het gestelde dat bij het passeren van een
gebrek niet de aard van het geschonden gebrek bepalend moet zijn, maar
wel het antwoord op de vraag of bij het passeren van dat gebrek iemand
wordt benadeeld. Dat neemt echter niet weg dat verruiming van artikel
6:22 Awb probleemloos is. Deze leden vragen hoe precies kan worden
vastgesteld dat er sprake is van een gebrek dat gepasseerd kan worden
zonder dat daar een belanghebbende door wordt benadeeld? Hoe wordt
in dit verband het begrip «nadeel» bepaald? Hoe en door wie wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

26

nagegaan of het in stand houden van een besluit met een gebrek niet toch
een belangenorganisatie of natuurlijk persoon benadeelt?
Het is de rechter die beoordeelt of er belanghebbenden (kunnen) zijn die
door het gebrek in het besluit zijn benadeeld. Bij serieuze twijfel daarover
zal hij artikel 6:22 niet toepassen.
45
De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om het woord
«vormvoorschrift», in art. 6:22, te vervangen door «geschreven of
ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel». Deze leden
vragen of de regering uiteen kan zetten of het hierbij gaat om alle
geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen.
Zo nee, kan de regering uiteenzetten welke geschreven rechtsregels of
ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen van belang zijn
bij de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan
worden gepasseerd?
In artikel 6:22 zijn in beginsel alle geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen bedoeld. Echter, bij bepaalde
fundamentele rechtsregels, zoals bijvoorbeeld grondrechten, zal zich
minder snel de situatie voordoen dat door schending daarvan geen
belanghebbenden zijn benadeeld.
46
De leden van de CDA-fractie begrijpen dat vereist is dat «de», dus alle
belanghebbenden zijn benadeeld. De bestuursrechter kan artikel 6:22 dus
niet toepassen als de mogelijkheid bestaat dat derdebelanghebbenden
zijn benadeeld ook niet als die derdebelanghebbenden niet als partij aan
het proces deelnemen. De aan het woord zijnde leden vragen de regering
hierop een nadere toelichting. Wanneer kan de bestuursrechter dan wel
dit artikel toepassen? Hoe kan hij er zeker van zijn dat er geen derdebelanghebbenden zijn, zoals hierboven genoemd?
Er zijn veel gevallen waarbij de rechter er zeker van kan zijn dat geen
derde-belanghebbenden door het besluit zijn benadeeld. Er zijn immers
heel veel besluiten – bijvoorbeeld in de sfeer van belastingen en sociale
zekerheid – waarbij er in het geheel geen derde-belanghebbenden zijn. In
andere gevallen eist artikel 6:22 niet dat de rechter er absoluut zeker van is
dat geen derden zijn benadeeld; dat is een onrealistische maatstaf.
Voldoende is dat, mede op basis van ervaringsregels, aannemelijk is dat
geen derden zijn benadeeld.
47
Artikel 7.3
De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om uitdrukkelijk
te bepalen dat van het horen mag worden afgezien indien de indiener van
het bezwaar-, beroep- of klaagschrift niet binnen een daartoe gestelde
redelijke termijn heeft aangegeven of hij van deze uitnodiging gebruik wil
maken. Deze leden vragen waarom de regering heeft gekozen voor een
«redelijke termijn» en niet een strikte termijn gehanteerd heeft ten aanzien
van het gebruik maken van deze uitnodiging.
Er is gekozen voor «een redelijke termijn» om bestuursorganen enige
flexibiliteit te gunnen bij het uitnodigen voor het horen. De ene bezwaarschriftprocedure is spoedeisender dan de andere.
48
Artikel 7:15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

27

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het advies van de Raad van State
en het nader rapport is aangegeven dat de voorgestelde wijziging van de
artikelen 7:15 en 7:28 Awb de verrekening van proceskostenvergoeding
met toevoegvergoedingen vergemakkelijken. Aangegeven is dat hiermee
op jaarbasis een bedrag van circa 1,2 miljoen euro kan worden bespaard
op de gesubsidieerde rechtsbijstand. Graag vernemen de aan het woord
zijnde leden hoe tot dit bedrag is gekomen.
Dit bedrag berust op een schatting van het aantal gevallen waarin de
verrekening van de proceskostenveroordeling met de toevoeging thans
op problemen stuit, rekening houdend met de verhoging van het
proceskostenforfait in 2009.
49
Artikel 8:69a
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat kort
wordt gerefereerd aan de correctie-Langemeijer, bekend uit het privaatrecht met betrekking tot het relativiteitsvereiste. Het gaat er dan om dat
iemand zich weliswaar niet rechtstreeks kan beroepen op schending van
het beschermde belang, maar wel op de rechtszekerheid die hij kan
ontlenen aan een ongeschreven regel die wel zijn belang beschermt. De
memorie van toelichting stelt dat het er om gaat wiens rechtszekerheid
het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mag ontlenen. De aan het woord zijnde leden vragen
hierop een nadere toelichting. Kan dit uitgangspunt ertoe leiden dat het
relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven
regel, bijvoorbeeld een algemene regel van behoorlijk bestuur?
Het is beginsel niet de bedoeling dat het relativiteitsvereiste wordt
verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel van behoorlijk
bestuur. In de memorie van toelichting is gewezen op de zaak van de
Amelandse benzinepompen, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een
soort correctie-Langemeijer toepaste.1 Daarbij is er echter ook op
gewezen dat dit een schadevergoedingszaak betrof en dat het in een
gewoon vernietigingsberoep anders zou kunnen en moeten liggen.
Inmiddels lijkt ook de Afdeling bestuursrechtspraak op laatstgenoemde
lijn te zitten. In de tot nu toe beschikbare jurisprudentie over het relativiteitsvereiste onder de Crisis- en herstelwet wordt de correctieLangemeijer niet toegepast.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten

1
ABRS 24 december 2008, 200 802 629, LJN
BG8294, AB 2009, 213.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 450, nr. 7

28