Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 572

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in
verband met de herziening van de regels over
werking van de strafwet buiten Nederland
(herziening regels betreffende extraterritoriale
rechtsmacht in strafzaken)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 10 december 2012 en het nader rapport d.d. 5 maart
2013, aangeboden aan de Koningin door de minister van Veiligheid en
Justitie, mede namens de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 14 november 2012, no. 12.002690, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, mede
namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband
met de herziening van de regels over de werking van de strafwet buiten
Nederland (herziening regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in
strafzaken), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot herziening van de regeling in het Wetboek van
Strafrecht (Sr) betreffende de uitoefening van extraterritoriale rechtsmacht door Nederland. Extraterritoriale rechtsmacht houdt in dat
strafbare feiten die in het buitenland zijn begaan, in Nederland kunnen
worden vervolgd en berecht.
Het wetsvoorstel beoogt (a) meer bescherming te bieden aan Nederlanders en met hen in dat opzicht gelijk te stellen vreemdelingen die in het
buitenland slachtoffer worden van een strafbaar feit, (b) de rechtsmacht
uit te breiden ten aanzien van in Nederland woon- of verblijfplaats
hebbende vreemdelingen die zich in het buitenland schuldig hebben
gemaakt aan een strafbaar feit en (c) de rechtsmachtregeling toegankelijker te maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat met het
voorstel de regeling inderdaad aanmerkelijk inzichtelijker en overzichtelijker wordt gemaakt. Zij maakt opmerkingen met betrekking tot de
1

kst-33572-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

1

effectiviteit en uitvoerbaarheid van de uitbreiding van de extraterritoriale
rechtsmacht in het algemeen, de uitbreiding van de extraterritoriale
rechtsmacht ten aanzien van vreemdelingen, de dubbele strafbaarheid,
het nationaliteitsbeginsel en de terugwerkende kracht. Zij is van oordeel
dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Het op de voorgestelde wet gebaseerde ontwerpbesluit inzake internationale verplichtingen is met het ter advisering voorgelegde wetsvoorstel
meegezonden, hetgeen van nut is bij de beoordeling van het
wetsvoorstel. De Afdeling beperkt zich in dit stadium evenwel tot
advisering over het voorstel van wet.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van
14 november 2012, nr. 12.002690, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde
voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 10 december 2012, nr. W03.12.0458/II, bied ik u hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat met het
voorstel de huidige regeling inzake de uitoefening van extraterritoriale
rechtsmacht in strafzaken aanmerkelijk inzichtelijker en overzichtelijker
wordt gemaakt. Zij maakt in haar advies evenwel opmerkingen met
betrekking tot de effectiviteit en uitvoerbaarheid van de uitbreiding van de
extraterritoriale rechtsmacht in het algemeen, de uitbreiding van
extraterritoriale rechtsmacht ten aanzien van vreemdelingen, de dubbele
strafbaarheid, het nationaliteitsbeginsel en de terugwerkende kracht. Naar
aanleiding van dit advies merk ik het volgende op.
1. Effectiviteit en uitvoerbaarheid
Het voorstel betreft een herziening en uitbreiding van de extraterritoriale
rechtsmachtbepalingen in het Wetboek van Strafrecht. In het in de
toelichting genoemde WODC-rapport «Communicerende grondslagen van
extraterritoriale rechtsmacht» wordt gesteld dat van een herziening van
deze rechtsmachtbepalingen niet al te veel moet worden verwacht, als er
geen grotere opsporingscapaciteit beschikbaar is. «Meer nog dan de aard
en structuur van de rechtsmachtbepalingen verklaart de afwezigheid van
een infrastructuur het ontbreken van vervolging van feiten buiten
Nederland in de praktijk.» Volgens het aan het rapport ten grondslag
liggende onderzoek valt uit de resultaten van de aanpak van internationale
misdrijven te leren dat de opsporing en vervolging in de praktijk wel
mogelijk blijken te zijn, maar dat deze een zekere infrastructuur verlangen
en daarvoor een extra inspanning moet worden gedaan. De onderzoekers
bevelen aan de capaciteit van opsporing, vervolging en berechting af te
stemmen op de omvang van de aan Nederland toekomende rechtsmacht.
In de toelichting wordt in reactie op het rapport gesteld dat er omtrent de
toepassing van de rechtsmachtbepalingen niet al te hooggespannen
verwachtingen mogen bestaan. Nederland komt gewoonlijk slechts in
actie, indien de autoriteiten van het land waar het strafbare feit is begaan,
de opsporing niet ter hand nemen. In die gevallen blijkt het doen van
onderzoek in het buitenland vaak echter complex. Dit laat onverlet dat de
wetgeving adequaat moet zijn voor de gevallen waarin deze voor
toepassing in aanmerking komt. De verwachting is volgens de toelichting
dat de omvang en strekking van de uitbreiding van de rechtsmacht geen
noemenswaardige consequenties zullen hebben voor de werklast van de
rechtspraak en het OM.
De Afdeling mist in de toelichting een globale aanduiding van de omvang
van het aantal gevallen waarin ten aanzien van de met het voorstel
bestreken feiten in het land waar die zijn begaan, niet tot vervolging wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

2

overgegaan. Die informatie is van belang in verband met de aanbeveling
in genoemd onderzoek om de capaciteit van opsporing, vervolging en
berechting af te stemmen op de omvang van de rechtsmachtregeling.
Uitbreiding van die regeling dient immers niet te leiden tot een navenante
verlaging van de ophelderingspercentages. De Afdeling wijst in dat
verband met name op de voorgestelde uitbreiding van de rechtsmacht ten
behoeve van Nederlanders en vreemdelingen die slachtoffer zijn
geworden van in het buitenland gepleegde strafbare feiten en op de
beoogde uitbreiding van de rechtsmacht voor in het buitenland door
vreemdelingen begane strafbare feiten. Dat de wetgeving adequaat dient
te zijn voor de gevallen waarin deze voor toepassing in aanmerking komt,
houdt ook in dat daaraan effectief uitvoering dient te kunnen worden
gegeven.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de noodzaak de
capaciteit voor de opsporing, vervolging en berechting aan te passen aan
de voorgestelde uitbreiding, gerelateerd aan het te verwachten aantal
gevallen dat het land waar het strafbare feit is begaan, de opsporing niet
ter hand neemt. In dat verband dient tevens nader te worden ingegaan op
de te verwachte toename van artikel 12 Sv-procedures, ten aanzien
waarvan in toelichting nu slechts wordt gesteld dat die toename verregaand is ingedamd door te kiezen voor een hoge toepasselijkheidsgrens
voor de extraterritoriale rechtsmacht.
1. Effectiviteit en uitvoerbaarheid
Het wetsvoorstel strekt tot herstructurering en uitbreiding van de regels
over de toepasselijkheid van de Nederlandse strafwet op strafbare feiten
die in het buitenland zijn begaan. Daarbij is, zoals de Afdeling ook
memoreert, in de toelichting onder opgave van redenen de kanttekening
geplaatst dat omtrent de toepassing van de herziene rechtsmachtbepalingen niet al te hooggespannen verwachtingen bestaan. Dit neemt niet
weg dat de wetgeving op dit punt adequaat moet zijn voor de gevallen
waarin zij wel voor toepassing in aanmerking komt.
De Afdeling mist in de toelichting een globale aanduiding van de omvang
van het aantal gevallen waarin ten aanzien van de met het voorstel
bestreken feiten in het land waar die zijn begaan, niet tot vervolging wordt
overgegaan. Een reële inschatting van specifiek die gevallen moet naar
mijn overtuiging ondoenlijk worden geacht. In het kader van het
onderzoek dat mede ten grondslag ligt aan dit wetsvoorstel is getracht
een beeld te verkrijgen over de huidige omvang van de opsporings- en
vervolgingspraktijk betreffende strafbare feiten die in het buitenland zijn
begaan. Geconcludeerd wordt dat er thans – terwijl reeds sprake is van
ruime rechtsmachtbepalingen – «nauwelijks tot geen praktijk op feiten
met een locus buiten Nederland is.» Dat beeld is volgens de onderzoekers
overigens volledig identiek aan het beeld van de drie andere onderzochte
landen België, Duitsland, Engeland en Wales. Overigens moet hierbij wel
worden bedacht dat zich in de praktijk zaken kunnen voordoen waarbij
sprake is geweest van feiten die gedeeltelijk in Nederland hebben
plaatsgevonden en gedeeltelijk in een ander land. Ook voor dergelijke
gevallen is het van belang dat onze extraterritoriale rechtsmachtvoorzieningen toereikend zijn. Nochtans verwacht ik, mede gelet op de nader
ingekaderde uitbreiding van de rechtsmachtbepalingen – zoals ook door
de Raad voor de rechtspraak wordt aangegeven; de Raad spreekt van een
beperkt aantal extra zaken per jaar – dat de nieuwe regeling geen
noemenswaardige consequenties zal hebben voor de werklast van het
openbaar ministerie en de rechtspraak. Dat betekent ook dat de bij de
strafrechtspleging betrokken organen – dat belang onderken ik met de
Afdeling – effectief uitvoering kunnen geven aan deze nieuwe wetgeving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

3

in de gevallen waarin zij voor toepassing in aanmerking komt. Naar
aanleiding van de gemaakte opmerkingen is de memorie van toelichting
aangevuld met een passage waarin nader wordt ingegaan op de beperkte
gevolgen voor de opsporings- en vervolgingspraktijk, ook in relatie tot de
artikel 12 Sv-procedures.
2. Rechtsmacht ten aanzien van vreemdelingen
a. Het criterium van een vaste woon- of verblijfplaats
De bestaande artikelen 5a en 5b Sr vestigen rechtsmacht ten aanzien van
in het buitenland gepleegde strafbare feiten, waaraan vreemdelingen zich
hebben schuldig gemaakt, respectievelijk waarvan vreemdelingen
slachtoffers zijn die in Nederland een vaste woon- of verblijfplaats
hebben. Het betreft onder meer misdrijven waarvan het beschermde
belang en de strekking bestaan uit het tegengaan van seksuele uitbuiting,
seksueel misbruik van kinderen en mensenhandel.
De voorgestelde artikelen 5 en 7 Sr vestigen een ruimere rechtsmacht ten
aanzien van door vreemdelingen begane strafbare feiten in het
buitenland, respectievelijk strafbare feiten waarvan vreemdelingen in het
buitenland slachtoffer zijn geworden. Voorgestelde voorwaarde voor het
uitoefenen van rechtsmacht is echter dat de desbetreffende vreemdeling
een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland heeft gedurende een
onafgebroken periode van ten minste vijf jaar (artikel 86b). Deze wijziging
van de vereiste verblijfsduur wordt niet toegelicht.
De Afdeling wijst er allereerst op dat de wetsgeschiedenis van in het
bijzonder het in 2002 ingevoerde artikel 5a Sr uitwijst, dat er bij die
bepaling vanuit is gegaan dat aan het criterium van een vaste woon- en
verblijfplaats is voldaan, indien betrokkene in Nederland woont en in de
regel alhier mag verblijven. De eis van ten minste vijf jaar onafgebroken
verblijf in Nederland wordt niet gesteld. Ten tweede merkt de Afdeling op
dat voor de toepassing van bepalingen bij en krachtens de Vreemdelingenwet 2000 geldt, dat een vreemdeling een vaste woon- of verblijfplaats
in Nederland heeft, indien hij op een gesteld adres in de GBA is
ingeschreven, voor welke inschrijving rechtmatig verblijf van de vreemdeling een vereiste is. Aan laatstgenoemd vereiste kan al zijn voldaan bij
korter verblijf van de vreemdeling in Nederland dan vijf jaren. Ten slotte
wijst de Afdeling erop dat het begrip ingezetene, waar de toelichting naar
verwijst voor de gelijkstelling met de Nederlander, in het algemeen ziet op
een persoon die voor een periode van vier maanden of langer in
Nederland woont.
De bestaande artikelen 5a en 5b Sr vatten derhalve een ruimere categorie
vreemdelingen onder de werkingssfeer van de rechtsmachtbepalingen
dan het wetsvoorstel doet. De eis van rechtmatig en onafgebroken verblijf
van de vreemdeling in Nederland voor ten minste vijf jaren als invulling
van het criterium van het hebben vaste woon- of verblijfplaats van de
vreemdeling behoeft in dat licht een motivering.
Het in de toelichting gehuldigde uitgangspunt dat de vervolging van
vreemdelingen plaatsvindt in het land waar het feit is begaan en dat de
verdachte in beginsel aan dat land wordt uit- of overgeleverd, neemt niet
weg dat hier sprake is van een aanmerkelijke inperking van de vervolgingsmogelijkheid van vreemdelingen. Evenmin kan het voorgestelde
artikel 8c Sr, dat rechtsmacht vestigt over strafbare feiten begaan door
vreemdelingen die korter dan vijf jaar in Nederland verblijven, in dit
verband als voldoende vangnetbepaling worden beschouwd. Genoemd
artikel geldt immers slechts voor ernstige misdrijven (met strafbedreiging

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

4

van 8 jaren of meer) ten aanzien van vreemdelingen van wie de uitlevering door Nederland is geweigerd of niet mogelijk is. Dit laatste is onder
de bestaande regeling niet het geval.
De Afdeling adviseert de keuze voor de eis van het rechtmatig verblijf van
de vreemdeling in Nederland gedurende een onafgebroken periode van
ten minste vijf jaar in de toelichting dragend te motiveren en het voorstel
zo nodig aan te passen. Tevens dient in de toelichting te worden ingegaan
op het feit dat in het voorgestelde artikel 86b Sr niet wordt bepaald of aan
het criterium van het hebben van een vaste woon- of verblijfplaats moet
zijn voldaan op het moment waarop het feit is begaan, of dat voldoende is
dat daaraan is voldaan op het moment waarop wordt beslist tot
vervolging over te gaan, zoals de bestaande artikelen 5, tweede lid, en 5a,
vierde lid, Sr ten aanzien van het actieve personaliteitsbeginsel bepalen.
Zo nodig dient het voorstel op dit punt te worden aangevuld.
b. Feiten begaan jegens een onderdaan van het land waar het feit is
begaan
Het voorgestelde artikel 5 Sr, dat toepassing geeft aan het passieve
personaliteits-beginsel, stelt alle vreemdelingen met een vaste woon- of
verblijfplaats voor de uitoefening van rechtsmacht gelijk met Nederlanders. De Afdeling acht het niet vanzelfsprekend dat de ratio van het
passieve personaliteitsbeginsel – de beschermende functie en de speciale
verantwoordelijkheid van Nederland daarvoor – ook buiten de speciale
gevallen van misbruikdelicten jegens bijzonder kwetsbare groepen
gelijkelijk geldt met betrekking tot vreemdelingen jegens wie het feit is
begaan in het land waarvan zij de nationaliteit bezitten en waar het feit
eveneens strafbaar is gesteld. Aan dit onderscheid wordt noch in de
voorgestelde bepalingen noch in de toelichting aandacht besteed.
De Afdeling adviseert dit alsnog te doen en het voorstel zo nodig op dit
punt aan te passen.
c. Andere belemmeringen dan uitleveringsbeletselen
Het voorgestelde artikel 8c Sr breidt de extraterritoriale rechtsmacht uit
over in Nederland verblijvende vreemdelingen die zich in het buitenland
schuldig maken aan een misdrijf waarop een gevangenisstraf van 8 jaar of
meer is gesteld, indien uitlevering a. door Nederland is geweigerd of
b. niet mogelijk is wegens het ontbreken van een uitleveringsverdrag
tussen Nederland en het andere land.
De Afdeling wijst er met het College van Procureurs-Generaal op dat naast
uitleveringsbeletselen tevens andere belemmeringen in het land waar het
feit is gepleegd kunnen ontstaan, die het opportuun maken dat betrokkene
in Nederland wordt vervolgd. Gewezen kan worden op onvoldoende
opsporingsactiviteiten, capaciteit of medewerking van landen waar het feit
is begaan en waarmee Nederland (wel) een uitleveringsrelatie heeft.
Hoewel in laatstgenoemde gevallen het opportuniteitsbeginsel kan leiden
tot het afzien van vervolging, adviseert de Afdeling de bepaling zodanig te
formuleren dat daarmee ook de bedoelde andere belemmeringen worden
bestreken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

5

2. Rechtsmacht ten aanzien van vreemdelingen
a. Het criterium van vaste woon- of verblijfplaats
De Afdeling wijst erop dat de bestaande artikelen 5a en 5b Sr rechtsmacht
vestigen ten aanzien van in het buitenland gepleegde strafbare feiten
waaraan vreemdelingen zich hebben schuldig gemaakt, respectievelijk
waarvan vreemdelingen slachtoffers zijn die in Nederland een vaste
woon- of verblijfplaats hebben. Het betreft onder meer misdrijven
waarvan het beschermde belang en de strekking bestaan uit het
tegengaan van seksuele uitbuiting, seksueel misbruik van kinderen en
mensenhandel. Daarbij zij benadrukt dat het hier om een bijzondere
categorie vreemdelingen gaat, te weten – zoals ook blijkt uit het door de
Afdeling aangehaalde Gemeenschappelijk Optreden van 24 februari
1997 – de categorie van vaste ingezetenen.
Zoals de Afdeling advisering terecht opmerkt, vestigen de voorgestelde
artikelen 5 en 7 Sr een ruimere rechtsmacht ten aanzien van de door deze
categorie van vreemdelingen begane strafbare feiten in het buitenland en
bieden zij ruimere mogelijkheden tot strafrechtelijk optreden indien de
betrokkenen in het buitenland slachtoffer zijn geworden van een strafbaar
feit. De achtergrond daarvan vormt het in dit voorstel gekozen
uitgangspunt dat een verdergaande gelijkstelling tussen Nederlanders en
vaste ingezetenen wordt nagestreefd vanwege het feit dat een verdachte
of een slachtoffer die in Nederland een vaste woon- of verblijfplaats heeft,
een vergelijkbare grondslag voor de toepasselijkheid van de Nederlandse
strafwet vormt als het Nederlanderschap.
In het kader van deze gelijkstelling wordt als voorwaarde voor het
uitoefenen van extraterritoriale rechtsmacht gesteld dat betrokkene een
vaste woon- of verblijfplaats in Nederland heeft gedurende een onafgebroken periode van ten minste vijf jaar (artikel 86b Sr). Naar aanleiding
van de opmerkingen van de Afdeling is de introductie van dit vereiste van
een onafgebroken verblijfsduur van vijf jaar in paragraaf 3.4.1 van de
memorie van toelichting nader toegelicht. Daarbij wordt eveneens
aandacht besteed aan de verschillende aspecten van deze voorwaarde die
de Afdeling in haar advies aanstipt. Tegelijkertijd wordt daarbij steeds
vooropgesteld dat de nadere omlijning van het begrip vaste woon- of
verblijfplaats voortvloeit uit de gedachte dat de grondslag voor de
uitoefening van rechtsmacht op basis van het ingezetenenschap
gekoppeld is aan de (hechte) band met de Nederlandse samenleving.
Met de Afdeling advisering kan worden vastgesteld dat de bestaande
artikelen 5a en 5b Sr een ruimere categorie vreemdelingen onder de
werkingssfeer van de rechtsmachtbepalingen vatten dan het wetsvoorstel
doet; de nadere eisen van artikel 86b Sr worden niet gesteld en ook de
wetsgeschiedenis waarnaar in het advies van de Afdeling wordt
verwezen, wijst in die richting. De stellingname dat daardoor sprake is van
een aanmerkelijke inperking van de mogelijkheden tot vervolging van
vreemdelingen wordt dezerzijds evenwel niet gedeeld. Over de exacte
actieradius van het begrip vaste woon- of verblijfplaats voor de
toepassing van de strafwet bestaat op dit moment geen volledige
duidelijkheid. En de bestaande artikelen 5a en 5b Sr beperken zich tot
bepaalde categorieën van misdrijven, terwijl de voorgestelde artikelen 5
en 7 Sr ten opzichte van de huidige wet juist voorzien in veel ruimere
mogelijkheden om op te treden tegen strafbare feiten die in het
buitenland door vreemdelingen zijn begaan of waarvan vreemdelingen in
het buitenland slachtoffer zijn geworden. Daarnaast geldt dat de ook door
de Afdeling genoemde voorziening van artikel 8c Sr in de door de
artikelen 5a en 5b Sr bestreken gevallen de uitoefening van extraterrito-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

6

riale rechtsmacht voor deze categorie van (kort verblijvende) vreemdelingen mogelijk maakt in situaties waarin strafrechtelijk optreden
opportuun kan zijn. Daarvan kan, gezien de zwakke band tussen feit en
dader enerzijds en de Nederlandse rechtsorde anderzijds, naar mijn
oordeel eerst sprake zijn wanneer het gaat om zeer ernstige misdrijven.
Aan het advies van de Afdeling om de keuze voor de eis van rechtmatig
verblijf van de vreemdeling in Nederland gedurende een onafgebroken
periode van ten minste vijf jaar nader te motiveren is gevolg gegeven.
Daarnaast hebben de opmerkingen met betrekking tot de artikelen 5a en
5b Sr mij ertoe gebracht om daarop nog nader in de memorie van
toelichting in te gaan. Tot slot wordt overeenkomstig het advies van de
Afdeling in de memorie van toelichting aangegeven dat aan het hebben
van een vaste woon- of verblijfplaats moet zijn voldaan op het moment
waarop wordt beslist om tot vervolging over te gaan.
b. Feiten begaan jegens een onderdaan van het land waar het feit is
begaan
De Afdeling vraagt zich af of de ratio van het passieve personaliteitsbeginsel – de beschermende functie en de verantwoordelijkheid van
Nederland daarvoor – ook buiten de speciale gevallen van misbruikdelicten jegens bijzonder kwetsbare groepen gelijkelijk geldt met betrekking
tot vreemdelingen jegens wie het feit is begaan in het land waarvan zij de
nationaliteit bezitten en waar het feit eveneens strafbaar is gesteld. Naar
aanleiding van het advies om hieraan in het kader van dit wetsvoorstel
nadere aandacht te besteden, heb ik de memorie van toelichting
aangevuld. Kern van deze aanvulling is dat vreemdelingen die ten minste
vijf jaar onafgebroken rechtmatig in Nederland verblijven, gelijkelijk
aanspraak hebben op de beschermende functie van de Nederlandse
strafwet. Dit geldt ook wanneer zij het slachtoffer zijn geworden van een
strafbaar feit in het land waarvan zij de nationaliteit bezitten. Een en ander
laat onverlet dat ook voor de rechtsmachtgrondslag van artikel 5 Sr
opgaat, dat personen die misdrijven in het buitenland hebben begaan,
zoveel mogelijk worden berecht en bestraft in het land waar deze feiten
hebben plaatsgevonden. En het ligt in de rede dat die voorrangsregel
doorgaans nog zwaarder weegt als het slachtoffer (ook) de nationaliteit
bezit van het land waar het feit begaan is. In dit soort gevallen krijgt
artikel 5 Sr dan ook veeleer het karakter van een vangnetbepaling. Als
feiten gepleegd zijn jegens een onderdaan van het land waar het begaan
is, zullen de aanknopingspunten voor het uitoefenen van jurisdictie door
de locusstaat dermate sterk zijn dat Nederland ter voorkoming van
rechtsmachtconflicten als regel zal afzien van het instellen van een
strafvervolging.
c. Andere belemmeringen dan uitleveringsbeletselen
Onder verwijzing naar het voorgestelde artikel 8c Sr wijst de Afdeling erop
dat naast uitleveringsbeletselen tevens andere belemmeringen in het land
waar het feit is gepleegd kunnen bestaan die het naar het oordeel van de
Afdeling opportuun maken dat betrokkene in Nederland wordt vervolgd.
Als voorbeeld worden gegeven onvoldoende opsporingsactiviteiten,
capaciteit of medewerking van landen waar het feit begaan is en waarmee
Nederland (wel) een uitleveringsrelatie heeft. Aan het advies om het
voorgestelde artikel 8c Sr zodanig te formuleren dat daarmee ook deze
belemmeringen worden bestreken, is geen gevolg gegeven. Vertrekpunt
bij artikel 8c Sr is het al dan niet bestaan van een uitleveringsrelatie.
Ontbreekt een dergelijke relatie met het land waarin het desbetreffende
feit is begaan, dan kan ter zake extraterritoriale rechtsmacht worden
uitgeoefend onder de voorwaarde van dubbele strafbaarheid. Wanneer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

7

daarentegen wel sprake is van een uitleveringsrelatie, dient te worden
uitgegaan van het vertrouwen in de (organisatie) van de strafrechtspleging van het desbetreffende land. Bij het bestaan van een uitleveringsrelatie tussen landen gaat het niet aan om in de wet tot uitdrukking te
brengen dat de in dat kader geregelde procedures eenzijdig kunnen
worden doorkruist indien het ene land van oordeel is dat het andere land
onvoldoende bereid of bij machte is het onderzoek of de vervolging
daadwerkelijk in gang te zetten.
3. Dubbele strafbaarheid
In het voorgestelde artikel 5 Sr wordt voor alle daar geregelde gevallen
voor de uitoefening van extraterritoriale rechtsmacht de voorwaarde
gesteld dat het desbetreffende feit zowel naar Nederlands recht als naar
het recht van het land waar het is begaan, strafbaar is; de dubbele
strafbaarheid.
Hoewel dubbele strafbaarheid bij extraterritoriale rechtsmachtsregelingen
uitgangspunt is, wordt daarvan op grond van het beschermingsbeginsel
in bepaalde gevallen afgeweken, omdat «afdoende bescherming van
eigen staatsbelangen als regel niet in het buitenland wordt gevonden».
In de toelichting wordt ten aanzien van de in artikel 5 Sr geregelde
gevallen gesproken van «specifieke nationale rechtsbelangen» ter
onderscheiding van de «algemene nationale rechtsbelangen», geregeld in
artikel 4.
Voor enkele van de in het voorgestelde artikel 5 Sr geregelde gevallen
geldt naar huidig recht niet de voorwaarde van dubbele strafbaarheid.
Genoemd kunnen worden misdrijven begaan tegen luchtvaartuigen en
vaartuigen (artikel 4 sub 7 respectievelijk sub 8 Sr).
De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom voor de in
artikel 5 geregelde gevallen als algemene voorwaarde dubbele strafbaarheid is gesteld en aan te geven hoe dit zich verhoudt tot het volgens
de toelichting voor het wetsvoorstel gekozen uitgangspunt van «de
versterking van de beschermende functie van de Nederlandse strafwet».
3. Dubbele strafbaarheid
In overeenstemming met het advies van de Afdeling is paragraaf 4.2 van
de memorie van toelichting aangevuld met een passage over de mogelijkheden tot het uitoefenen van extraterritoriale rechtsmacht op basis van
het voorgestelde artikel 5 Sr en de voorwaarde van dubbele strafbaarheid
die daarbij wordt gesteld. Daaruit blijkt ook dat voor de gevallen waarvoor
op grond van het huidige artikel 4 Sr niet de voorwaarde van dubbele
strafbaarheid wordt gesteld, deze voorwaarde evenmin onder de nieuwe
regeling zal gelden. De bestaande rechtsmachtvoorzieningen die door de
Afdeling worden genoemd, zullen dan krachtens artikel 6 Sr hun regeling
vinden in de algemene maatregel van bestuur die op grond van artikel 6,
tweede lid, Sr zal worden vastgesteld (het ontwerp-besluit inzake
internationale verplichtingen extraterritoriale rechtsmacht).
4. Nationaliteitsbeginsel
Het bestaande artikel 5, tweede lid, Sr regelt dat in de daar genoemde
gevallen de vervolging ook kan plaatshebben, als de verdachte eerst na
het begaan van het feit Nederlander wordt.
De Afdeling beveelt aan deze mogelijkheid ook in de voorgestelde
regeling te voorzien, voor overeenkomstige gevallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

8

4. Nationaliteitsbeginsel
De Afdeling merkt op dat het huidige artikel 5, tweede lid, Sr regelt dat in
de daar genoemde gevallen de vervolging ook kan plaatshebben als de
verdachte pas na het begaan van het feit Nederlander wordt. Het
voorgestelde artikel 7, derde lid, Sr voorziet, weliswaar in andere
bewoordingen, in dezelfde gelijkstelling. En voor zover de in artikel 5,
tweede lid, Sr bedoelde gevallen thans voortvloeien uit internationale
verplichtingen vindt de mogelijkheid tot het uitoefenen van extraterritoriale rechtsmacht in het toekomstig stelsel regeling in artikel 6 Sr en de
daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur. Aan de aanbeveling
van de Afdeling om bedoelde gelijkstelling ook in dit voorstel door te
voeren is derhalve reeds gevolg gegeven.
5. Terugwerkende kracht
De consultatieversie van het wetsvoorstel bevatte een voorziening waaruit
volgde dat de voorgestelde regels voor de uitoefening van extraterritoriale rechtsmacht alleen betrekking hadden op feiten die na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zouden plaatsvinden. Op advies van het
College van Procureurs-Generaal is de overgangsrechtelijke regeling
geschrapt: «Er is bij nader inzien geen aanleiding om de uitoefening van
extraterritoriale rechtsmacht te beperken tot feiten die na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zij begaan.», aldus de toelichting.
De onmiddellijke werking brengt mee dat Nederland rechtsmacht kan
uitoefenen over feiten, gepleegd in een land waar zulks ten tijde van het
plegen nog niet strafbaar was. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan
gedragingen die onder een bepaald politiek regime niet strafbaar waren of
zelfs werden opgedragen. De Afdeling is van oordeel dat voorzichtigheid
is geboden bij het toekennen van terugwerkende kracht aan de rechtsmachtbepalingen, aangezien rechtsmacht vervolgbaarheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid impliceert. De Afdeling wijst erop dat artikel 7,
eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat niemand mag
worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar
feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het
handelen of nalaten geschiedde (het nulla poenabeginsel). Artikel 7,
tweede lid, EVRM maakt een uitzondering op het nulla poenabeginsel
voor de berechting of bestraffing van iemand die schuldig is aan een
handelen of nalaten, dat ten tijde van het handelen of nalaten een misdrijf
was overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door beschaafde
volken worden erkend.
De Afdeling beveelt aan met het oog op de rechtszekerheid en
kenbaarheid van strafbaarheid de inwerkingtreding van de wet zodanig te
regelen dat aan de uitbreiding van de rechtsmacht slechts terugwerkende
kracht toekomt ten aanzien van feiten die ten tijde van het handelen of
nalaten strafbaar waren in het land waar deze zijn begaan dan wel
misdrijven waren overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door
beschaafde volken worden erkend.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande het in artikel IV
bepaalde te nuanceren.
5. Terugwerkende kracht
Het voorstel van wet, zoals het ter advisering aan de Afdeling advisering
werd voorgelegd, voorzag in onmiddellijke werking van de nieuwe
rechtsmachtregeling. De Afdeling geeft aan dat als gevolg hiervan
Nederland rechtsmacht zou kunnen uitoefenen over feiten, gepleegd in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

9

een land waar die feiten ten tijde van het plegen nog niet strafbaar waren.
Met de Afdeling ben ik van mening dat voorzichtigheid is geboden bij het
toekennen van terugwerkende kracht aan rechtsmachtbepalingen. Die
terugwerkende kracht ware slechts toe te kennen aan de voorschriften
betreffende feiten die ten tijde van het handelen of nalaten strafbaar
waren in het land waar deze zijn begaan dan wel misdrijven waren
overeenkomstig de algemene rechtsbeginselen die door de beschaafde
volken worden erkend. Om zeker te stellen dat in de gevallen waarin het
vorenstaande niet van toepassing is geen strafvervolging op basis van
extraterritoriale rechtsmacht wordt uitgeoefend, wordt dit thans,
overeenkomstig de aanbeveling van de Afdeling advisering, in het
overgangsrecht tot uitdrukking gebracht.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet, de gewijzigde memorie van toelichting alsmede – als bijlage – een ontwerp voor
het op het wetsvoorstel te baseren besluit inzake internationale verplichtingen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 572, nr. 4

10