Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

24 095

Frequentiebeleid

Nr. 418

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 juli 2017
In de Nota Frequentiebeleid 2016 is beschreven dat draadloze communicatie een onmisbare grondstof is geworden voor de Nederlandse
samenleving.1 Economie en maatschappij worden in toenemende mate
afhankelijk van draadloze communicatie voor innovatie, economische
groei en kansen. Om dat te faciliteren worden de komende jaren
frequenties beschikbaar gesteld voor mobiele communicatie. Daarmee
wordt de uitrol van 5G gefaciliteerd. De belofte van 5G is dat het bedrijfsspecifieke oplossingen mogelijk maakt en het Internet of Things verder
ondersteunt. In 2019 worden frequenties geveild in de zogenaamde 700,
1400 en 2100 MHz-banden. In de jaren daarna volgen er waarschijnlijk nog
meer frequenties naar aanleiding van internationale (ITU2) en Europese
(EU) besluitvorming. Om maximale zekerheid te bieden aan marktpartijen
en investeerders wordt sinds medio 2016 gewerkt aan een algemeen
beleidskader genaamd «Nota Mobiele Communicatie».
In 2016 zijn verschillende bijeenkomsten georganiseerd waarin met tal
van marktpartijen is gesproken over het verdelen van deze frequenties. Er
zijn onder meer ideeën verzameld over onderwerpen als technologische
en marktontwikkelingen, marktordening en vergunningsduur. Mede op
basis daarvan is een concept van de Nota Mobiele Communicatie
opgesteld. Tussen 27 januari en 10 maart 2017 is dat concept openbaar
geconsulteerd.3 De intentie was om het beleidskader na afloop van die
consultatie af te ronden en aan uw Kamer toe te sturen, zoals dat ook is
aangekondigd in mijn Kamerbrief van 7 december 2016 (Kamerstuk
24 095, nr. 409). In de ontvangen reacties is onder meer gesteld dat
marktordenende maatregelen nodig zijn om een efficiënt werkende markt
te blijven waarborgen en is fel gereageerd op het voorstel om frequenties
vergunningsvrij beschikbaar te stellen in de 2100 MHz-band. Deze reacties
1

Kamerstuk 24 095, nr. 409.
International Telecommunications Union. Een VN-orgaan waarin onder meer op wereldwijde
schaal afspraken worden gemaakt over het gebruik van het radiospectrum.
3
https://www.internetconsultatie.nl/nota_mobiele_communicatie.
2

kst-24095-418
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 095, nr. 418

1

nopen mij ertoe om nader advies van onder meer de ACM af te wachten
voordat definitieve keuzes worden gemaakt. Dat advies wordt uiterlijk
begin december verwacht. Kort daarna kan de Nota Mobiele Communicatie aan uw Kamer worden gestuurd.
Vooruitlopend hierop informeer ik uw Kamer in deze brief over de
marktcontext voor de aanstaande verdelingen, de doelstelling die bij deze
verdelingen zal worden nagestreefd, de instrumenten die daarvoor
worden ingezet, de belangrijkste reacties uit de consultatie, waarom die
nopen tot het inwinnen van advies en hoe het proces er de komende
maanden uit ziet.
Marktcontext
Frequenties vormen een essentiële bouwsteen voor het aanbieden van
draadloze en mobiele communicatie. Verdelingen van frequenties voor
mobiele communicatie zijn ingrijpende momenten voor de markt. Ze
bepalen wie het gebruiksrecht van die frequenties heeft en daarmee de
mogelijkheid om mobiele communicatiediensten te leveren, of derden
daartoe in staat te stellen. Het is daarom belangrijk ontwikkelingen in de
markt te begrijpen voordat frequenties worden verdeeld. De twee
belangrijkste marktontwikkelingen zijn (a) convergentie tussen vaste en
mobiele netwerken en diensten, en (b) de toenemende vraag naar
bedrijfsspecifieke mobiele communicatiediensten.4
De convergentie van vaste en mobiele diensten is zichtbaar in de
bundeling van televisie met vast internet en telefonie en met mobiel
internet en telefonie. Die bundel aan diensten staat ook wel bekend als
«quad-play». KPN heeft deze bundel in 2013 geïntroduceerd. De joint
venture tussen Vodafone en Ziggo van afgelopen jaar is hier mede een
reactie op.5 Sinds kort biedt ook deze joint venture quad-play bundels aan.
Alternatieve aanbieders zoals T-Mobile en Tele2 kunnen deze diensten
slechts leveren als zij toegang tot hebben tot de netwerken van KPN en
Ziggo.
Convergentie treedt ook in toenemende mate op tussen vaste en mobiele
netwerken. Door het groeiende gebruik van mobiele communicatie en de
aanstaande komst van 5G moeten de mobiele netwerken steeds fijnmaziger worden en dichter bij eindgebruikers worden gebracht. KPN en
VodafoneZiggo zijn met hun bestaande vaste infrastructuur al tot op een
zeer fijnmazig niveau aanwezig. Die infrastructuur kunnen ze gedeeltelijk
«hergebruiken» voor het aansluiten van nieuwe mobiele antennes.
Alternatieve aanbieders die niet de beschikking hebben over dezelfde
vaste infrastructuur, hebben die uitgangspositie niet of in mindere mate.
In toenemende mate worden (primaire) bedrijfsprocessen verrijkt met ICT.
Dit is zichtbaar in ontwikkelingen als cloud computing en het Internet of
Things. Als gevolg daarvan neemt ook de vraag naar bedrijfsspecifieke
draadloze en mobiele communicatiediensten toe. Daarvoor is veelal
maatwerk vereist. Voor het leveren daarvan is het kunnen beschikken over
frequenties belangrijk. Daarnaast moet er voldoende concurrentiedruk zijn
zodat aanbieders van dit soort diensten de prikkel ervaren om te
innoveren en de gevraagde maatwerkdiensten te ontwikkelen.

4
5

Deze tweede ontwikkeling is reeds in meer detail besproken in de Nota Frequentiebeleid 2016.
http://www.vodafone.com/content/index/media/vodafone-group-releases/2016/lg-vodafonemerge-dutch-operations.html#.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 095, nr. 418

2

Doelstelling en instrumenten
In de Nota Frequentiebeleid 2016 is bepaald dat de algemene doelstelling
voor het frequentiebeleid «doelmatig frequentiegebruik» is.6 Voor de
frequenties die bestemd zijn voor mobiele communicatie wordt in de
concept Nota Mobiele Communicatie een specifieke doelstelling geformuleerd. Deze houdt in dat de overheid streeft naar kwalitatief hoogwaardige
mobiele dienstverlening die altijd en overal beschikbaar is tegen
concurrerende tarieven. Uitgangspunt is dat deze doelstelling in hoge
mate kan worden behaald via een efficiënt werkende markt. Er is dus een
belangrijke rol weggelegd voor een efficiënt werkende markt in het
nastreven van die doelstelling. De overheid dient wel zeker te stellen dat
die markt goed functioneert. Waar nodig zullen aanvullende regels
worden gesteld om publieke belangen te borgen.
Bij het verdelen van frequenties zijn verschillende instrumenten
beschikbaar die bijdragen aan het realiseren van een efficiënt werkende
markt. Daarvoor moeten de juiste randvoorwaarden worden gecreëerd.
Dat begint met lage toetredingsdrempels. Om die reden is het belangrijk
dat er op gezette tijden een optimale mix van frequenties beschikbaar
komt. Daarvoor zijn vergunningstermijnen van belang. Daarnaast is de
toegang tot frequenties van belang. De voorwaarden waaronder
frequenties beschikbaar worden gesteld – landelijk exclusief, gedeeld
gebruik, vergunningsvrij – spelen daarin een rol. In dit kader is in de
geconsulteerde conceptversie van de Nota Mobiele Communicatie onder
meer voorgesteld frequenties vergunningsvrij beschikbaar te maken in de
zogenaamde 2100 MHz-band. Verder kunnen marktontwikkelingen het
noodzakelijk maken meer ingrijpende marktordenende maatregelen te
treffen. Dit betreft bijvoorbeeld het reserveren van frequenties voor
specifieke categorieën van partijen of het stellen van beperkingen aan het
maximum aantal frequenties dat partijen mogen bezitten
(«spectrumcaps»). Ook van belang is dat frequenties daadwerkelijk
worden gebruikt en niet om strategische redenen worden opgekocht maar
vervolgens niet gebruikt. Daarom worden verplichtingen gesteld om
frequenties in te zetten voor het leveren van diensten («ingebruiknameverplichting»).
Hoewel een efficiënt werkende markt belangrijk is om de doelstelling te
realiseren zijn er (economische) beperkingen aan hetgeen de markt kan
leveren. Het kan daarom nodig zijn aanvullende maatregelen te treffen om
de doelstelling te bereiken. Een voorbeeld hiervan is het doel om mobiele
dienstverlening altijd en overal beschikbaar te hebben. Hoewel de
mobiele netwerken in Nederland tot de absolute top behoren in onder
meer termen van dekking7 is het voor de markt niet altijd mogelijk om die
dekking overal in Nederland te realiseren. Soms zijn daar goede bedrijfseconomische overwegingen voor en in andere gevallen worden de
mogelijkheden door de lokale situatie (verzet burgers, bestemmingsbeleid, natuur, obstakels in de omgeving) beperkt. Gezien de toenemende
economische en maatschappelijke afhankelijkheid van mobiele communicatie is dit echter een onwenselijke uitkomst. Om toch buitenshuis dekking
op die plekken te realiseren wordt een dekkingseis gesteld. De eis wordt
zo vormgegeven dat hij toetsbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar is.
Daarnaast leidt het toenemend gebruik van het radiospectrum tot meer
kans op storing tussen verschillende gebruikers, zelfs wanneer alle
gebruikers zich aan de regels houden. Om in die gevallen economische of
6
7

Kamerstuk 24 095, nr. 409, pagina 2.
http://www.p3-networkanalytics.com/wp-content/uploads/2017/04/
Report_P3_connect_Mobile_Benchmark_NL_2017.pdf & https://opensignal.com/reports/2017/06/
state-of-lte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 095, nr. 418

3

maatschappelijke schade te voorkomen of minimaliseren kan het nodig
zijn vergunningsvoorwaarden te stellen en de rol van het Agentschap
Telecom te verduidelijken of versterken.
In de Nota Mobiele Communicatie zal worden beschreven hoe deze
instrumenten ingezet gaan worden voor het bereiken van de doelstelling.
Consultatiereacties
Tussen 27 januari en 10 maart 2017 is een concept van de Nota Mobiele
Communicatie geconsulteerd. Er zijn in totaal 18 reacties ontvangen van
diverse belanghebbenden. De doelstelling om te streven naar kwalitatief
hoogwaardige mobiele dienstverlening die altijd en overal beschikbaar is
tegen concurrerende tarieven werd in de reacties onderschreven. Ook
werd waardering uitgesproken voor het voorbereidende proces waarin
belanghebbenden actief zijn betrokken en gevraagd om hun input. De
meeste kritiek kwam op twee onderdelen: (1) de consequenties die
werden getrokken uit de marktontwikkelingen en (2) het voorstel
frequenties vergunningsvrij beschikbaar te stellen. Die kritiek heeft geleid
tot het inwinnen van nader advies voordat definitieve keuzes worden
gemaakt.
De marktontwikkelingen zoals hierboven beschreven werden in de
consultatiereacties herkend. Over de consequenties die hieraan werden
verbonden waren de meningen echter verdeeld. Zo werd gesteld dat het
bezit van vaste en mobiele infrastructuur KPN en VodafoneZiggo een
voorsprong geeft in het aanbieden van quad-play en de uitrol van 5G. Op
termijn heeft dit mogelijk gevolgen voor de concurrentiemogelijkheden
van alternatieve aanbieders en een efficiënte werking van de markt. Indien
de bestaande toegangsregulering op het vaste netwerk van KPN vervalt
en toegang tot vaste netwerken niet langer wordt geleverd kan het zelfs
onmogelijk blijken voor alternatieve aanbieders om überhaupt quad-play
bundels aan te bieden. Verminderde concurrentie zou ook gevolgen
hebben voor de mate waarin de markt inspeelt op de bedrijfsspecifieke
vraag die aan het ontstaan is. Volgens sommige van de reacties was de
huidige markt daar nu al in gebreke. Daarom zouden bij de eerstvolgende
frequentieverdeling(en) maatregelen moeten worden getroffen om dit te
compenseren. De reeds voorgestelde maatregelen waren volgens
sommigen onvoldoende.
Het voorstel frequenties vergunningsvrij beschikbaar te stellen in de 2100
MHz-band trok felle weerstand van een aantal partijen. Investeringen, de
kwaliteit van netwerken en de continuïteit van dienstverlening zouden
hiervoor in gevaar komen. Er zouden bovendien alternatieven mogelijk
zijn die voor laagdrempelige toegang tot frequenties zorgen. Overigens
was er ook steun voor dit voorstel.
In de definitieve Nota Mobiele Communicatie zal ik in meer detail ingaan
op alle ontvangen reacties en hoe die zijn verwerkt.
Verdere proces
De aankomende veiling is een zeer vormend moment voor de markt.
Daarom is het belangrijk de gevolgen van marktontwikkelingen goed te
doorgronden voordat definitieve keuzes worden gemaakt die zich de
komende jaren laten voelen. Uit de consultatiereacties die zijn ontvangen,
blijkt dit ook. Ik hecht er daarom sterk aan advies van de ACM in te
winnen over de eventuele inzet van marktordenende instrumenten. De
ACM heeft aangegeven haar advies dit najaar te consulteren en uiterlijk
begin december te publiceren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 095, nr. 418

4

De ontvangen reacties op het voorstel om frequenties vergunningsvrij
beschikbaar te stellen in de 2100 MHz-band hebben er eveneens toe
geleid dat ik nader onderzoek laat verrichten. In dat onderzoek wordt in
detail gekeken of deze frequenties wel geschikt zijn voor het gestelde doel,
de gevolgen van het voorstel, de voor- en nadelen en eventuele alternatieven. Resultaten verwacht ik deze zomer.
Zodra ik voornoemd onderzoek en het advies van de ACM heb ontvangen,
kunnen definitieve keuzes gemaakt worden kan en de Nota Mobiele
Communicatie worden afgerond. Mijn ambtsopvolger zal dat
waarschijnlijk kort na verschijning van het definitieve advies van de ACM
kunnen doen. Dit betekent dat de Nota Mobiele Communicatie naar
verwachting in december aan uw Kamer wordt gestuurd.
Tot slot merk ik op dat ondanks deze vertraging in de publicatie van de
Nota Mobiele Communicatie de eerstvolgende frequentieveiling van de
700, 1400 en 2100 MHz-banden nog altijd gepland staat in de loop van
2019. Dit is van belang voor de continuïteit van dienstverlening door
bestaande partijen en het tijdig in gebruik kunnen nemen van de
frequenties door de uiteindelijke winnaars. Een concept van de Veilingregeling verschijnt begin 2018.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 095, nr. 418

5