Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en
sociale uitsluiting

Nr. 146

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 februari 2009
In vervolg op de brief van 15 september 2008 (Kamerstukken II 2008/2009,
24 515, nr. 140) en de brief van 30 december 2008 (Kamerstukken II
2008/09, 24 515, nr. 145) stuur ik u hierbij de startnotitie over het wettelijke
kader minnelijke schuldhulpverlening. In deze startnotitie werkt het
kabinet nader uit hoe het wettelijk inbedden van de taak van gemeenten
op het terrein van de minnelijke schuldhulpverlening bijdraagt aan de
effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening. Verbetering van de
effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening levert een belangrijke
bijdrage aan de bevorderen van de participatie, omdat het bijdraagt aan
het voorkomen en oplossen van problematische schulden. Daarnaast is
het uiteraard van groot belang dat het voorkomen en oplossen van
problematische schulden bijdraagt aan het verbeteren van de positie van
personen met (kans op) problematische schulden. Het kabinet heeft al
eerder aangegeven dat alle betrokken partijen een verantwoordelijkheid
hebben rondom de schulden en die verantwoordelijkheid ook moeten
nemen. Maar het kabinet sluit de ogen niet voor de situatie van mensen
die te maken krijgen met problematische schulden. Het leven is voor hen
vaak zwaar en zeker als gezinnen met kinderen daarmee te maken krijgen,
moet er snel hulp geboden kunnen worden.
De meest betrokken partijen in het veld van de schuldhulpverlening zijn
betrokken geweest bij de opstelling van deze startnotitie. Daarnaast is de
startnotitie in een bestuurlijk overleg met de VNG aan de orde geweest.
Partijen uit het veld van de schuldhulpverlening zullen ook worden
betrokken bij de nadere uitwerking van beleidsvoornemens die in de
startnotitie zijn op opgenomen ten behoeve van het op te stellen wetsvoorstel.
Hierbij stuur ik u ook in vervolg op de toezegging van mijn ambtsvoorganger tijdens de behandeling van de begroting van SZW mijn reactie op
de voorstellen van de ChristenUnie over schuldhulpverlening.
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

KST127663
0809tkkst24515-146
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

1

Bijlage 1

Startnotitie wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening
1. Inleiding
Een belangrijk uitgangspunt van kabinetsbeleid is het voorkomen en
wegnemen van drempels die participatie in gevaar brengen of zelfs
belemmeren. Het kabinet vindt het uit sociaal oogpunt niet aanvaardbaar
en economisch niet verantwoord dat mensen buiten de samenleving
staan. Om deze reden investeert het kabinet in maatregelen om de participatie van burgers te vergroten. Arbeidsparticipatie staat daarbij voorop.
Een problematische schuld is een belangrijke belemmerende factor voor
(volwaardige) participatie. Om deze reden heeft het kabinet zich een forse
ambitie gesteld op het terrein van armoedebestrijding en schulden. Bij
schulden gaat het erom problematische schulden zoveel mogelijk te voorkomen, dan wel op te lossen. Dit omdat de maatschappelijke kosten van
schulden vaak hoog zijn: armoede, sociale uitsluiting, huisuitzetting,
onverzekerbaarheid, afsluitingen gas/licht.
In de afgelopen periode heeft het kabinet een groot aantal maatregelen
genomen gericht op de hele keten rondom schuldenproblematiek: het
verbeteren van de financiële bewustwording, het voorkomen van overkreditering, het versterken van de inkomenspositie voor kwetsbare groepen,
het tegengaan van het niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen, het bevorderen van vroegsignalering en de samenwerking
rondom schuldenproblematiek en het verbeteren van de effectiviteit en de
kwaliteit van de schuldhulpverlening.
In de brief van 15 september jl. (Kamerstukken II 2008/09, 24 515, nr. 140),
waarbij het kabinet het onderzoek «Schulden? De Gemeente helpt!» aan
de Kamer heeft gestuurd, constateert het kabinet dat de gemeentelijke
schuldhulpverlening effectiever moet en ook kan en heeft daarvoor een
aanzet gegeven. In vervolg op de genoemde brief schetst het kabinet in
deze notitie de contouren van een wettelijke regeling die tot doel heeft de
effectiviteit van de schuldhulpverlening door gemeenten te vergroten. Op
basis van de wettelijke regeling wordt minnelijke schuldhulpverlening een
wettelijke taak met een regierol voor de gemeenten.
De opbouw van deze notitie is als volgt. Eerst schetst het kabinet het
ideaalbeeld zoals dat het kabinet voor ogen staat (2), dan volgt een
beschrijving van de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende
partijen binnen het beoogde ideaalbeeld (3). Vervolgens wordt de huidige
situatie afgezet tegen het ideaalbeeld en wordt duidelijk op welke onderdelen maatregelen noodzakelijk zijn (4). Dan kondigt het kabinet een
aantal concrete maatregelen aan in het deel «Contouren van de wettelijke
regeling» (5). Tot slot komt de planning van het wetsvoorstel aan de orde
(6).
2. Ideaalbeeld schuldhulpverlening
Het kabinet onderschrijft het ideaalbeeld van de schuldhulpverlening zoals
de onderzoekers schetsen in het onderzoek «Schulden? De gemeente
helpt!». Het stelsel van schuldhulpverlening, zoals dat het kabinet voor
ogen staat, zal echter niet alle problemen op het terrein van schulden
kunnen voorkomen of oplossen. De overheid kan en wil niet alles reguleren. Burgers zelf, maatschappelijke organisaties, schuldeisers en schuldbemiddelaars hebben hierin hun eigen verantwoordelijkheid. De overheid
kan immers niet in alle gevallen voorkomen dat mensen onverantwoorde
financiële risico’s nemen en niet elk schuldhulpverleningstraject zal tot
een duurzame oplossing leiden. Ook zal onverantwoorde kredietverlening
niet altijd voorkomen kunnen worden. Het is voor een goed functionerend
stelsel van schuldhulpverlening noodzakelijk dat alle partijen – inclusief de
overheid – hun verantwoordelijkheid waarmaken. Als dat gebeurt, is het
mogelijk stappen te zetten richting een effectievere schuldhulpverlening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

2

Op hoofdlijnen ziet het stelsel van schuldhulpverlening, zoals het kabinet
dat ziet, er als volgt uit. Het stelsel van schuldhulpverlening bestaat uit
een minnelijk en een wettelijk traject. De rijksoverheid is systeemverantwoordelijk voor het functioneren van het stelsel als geheel. De belangrijkste uitgangspunten van dit stelsel zijn:
• door preventie, door maatregelen die zorgvuldige kredietverstrekking
waarborgen en door tijdig en adequaat in te spelen op signalen dat
problematische schulden dreigen te ontstaan kan de behoefte aan
schuldhulp worden beperkt;
• als een schuldensituatie is ontstaan en burgers hulp nodig hebben om
uit deze situatie te komen, dan moet voor hen in principe gemeentelijke schuldhulpverlening aanwezig zijn;
• de gemeentelijke schuldhulpverlening biedt integrale oplossingen voor
schuldsituaties;
• alleen in die gevallen dat gemeentelijke schuldhulpverlening geen
soelaas kan bieden, is een beroep op de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) mogelijk.
Op basis van het eerder genoemde onderzoek is het kabinet van mening
dat het voor het zoveel mogelijk realiseren van dit ideaalbeeld in aanvulling op al genomen maatregelen noodzakelijk is de taak van gemeenten
bij de minnelijke schuldhulpverlening – inclusief de regierol voor gemeenten – wettelijk in te bedden.
3. Rollen en verantwoordelijkheden binnen een effectief
functionerend systeem van minnelijke schuldhulpverlening
Binnen een effectief functionerend systeem van minnelijke schuldhulpverlening zijn de belangrijkste partijen:
• de schuldenaar;
• de schuldeiser;
• de schuldhulpverlener;
• de gemeente.
De rijksoverheid is systeemverantwoordelijk en schept een aantal belangrijke randvoorwaarden.
Hierna zijn, redenerend vanuit het ideaalbeeld, de belangrijkste rollen en
verantwoordelijkheden van de verschillende partijen in de minnelijke
schuldhulpverlening geschetst.
De schuldenaren:
• zijn zelf verantwoordelijk voor het aangaan van financiële verplichtingen, het betalen van aangegane schulden en het voorkomen van
problematische schulden;
• werken mee aan de uitvoering van de afgesproken schuldregeling,
maken die ook af en maken niet opnieuw problematische schulden;
• werken, indien dit aan de orde is, actief mee aan re-integratie.
De schuldeisers:
• geven alleen krediet of leveren alleen een dienst op afbetaling na toetsing of iemand de nieuwe financiële verplichting op zich kan nemen;
• wijzen schuldenaren vroegtijdig op betalingsachterstanden en wijzen
schuldenaren met financiële problemen op een vroeg moment op de
mogelijkheden van schuldhulpverlening;
• zijn bereid mee te werken aan schuldhulpverlening die werkt op basis
van gestandaardiseerd maatwerk en die van goede kwaliteit is (certificering);
• geven toepassing aan de regeling van de beslagvrije voet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

3

De schuldhulpverleners1:
• gaan bij het bieden van een oplossing uit van gestandaardiseerd maatwerk;
• bieden integrale schuldhulpverlening.
De gemeenten:
• bieden schuldhulpverlening aan die voor iedereen en zonder drempels2 toegankelijk is;
• bieden integrale schuldhulpverlening aan en vervullen de regierol;
• bieden schuldregelingen aan die uitgaan van gestandaardiseerd maatwerk;
• bieden schuldhulpverlening aan die van goede kwaliteit is waarbij op
evenwichtige wijze rekening wordt gehouden met de belangen van de
schuldeisers;
• leggen zo mogelijk sancties op indien een cliënt niet of onvoldoende
meewerkt aan een schuldhulpverleningstraject;
• bieden nazorg aan na afloop van de schuldhulpverlening.
De rijksoverheid:
• is systeemverantwoordelijk voor een participatiebevorderend stelsel
van schuldhulpverlening. Op basis van de informatie over de werking
van het systeem neemt de rijksoverheid haar verantwoordelijkheid;
• neemt maatregelen om overkreditering te voorkomen;
• neemt maatregelen/ontwerpt regelgeving om de effectiviteit van
schuldhulpverlening te verbeteren;
• voorkomt zoveel mogelijk een onnodig beroep op de Wsnp door het
bevorderen van de totstandkoming van minnelijke akkoorden;
• gaat niet gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen actief
tegen.
4. De bestaande situatie in de minnelijke schuldhulpverlening
afgezet tegen het ideaalbeeld

1

Voor een deel van de rollen en verantwoordelijkheden die onder de gemeenten zijn
opgenomen geldt dat die ook opgepakt
kunnen worden door schuldhulpverleners. Dit
hangt af van de in concreto gehanteerde
taakverdeling tussen de gemeente en de
eventuele schuldhulpverlener.
2
Voorbeelden van drempels zijn: wachttijden,
ingewikkelde formulieren en beperkte toegankelijkheid.

Wanneer wij de bestaande situatie in de minnelijke schuldhulpverlening
tegen het beoogde ideaalbeeld afzetten moet je vaststellen dat dit ideaalbeeld nog niet is gerealiseerd. Wel zijn een aantal belangrijke stappen
richting het ideaalbeeld gerealiseerd of in gang gezet. Het gaat dan
bijvoorbeeld om maatregelen op het terrein van de financiële bewustwording en overkreditering. Ook is er actief ingezet op het tegengaan van
niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen. Voorbeelden
hiervan zijn de ontwikkeling van de site «Bereken uw recht» en de publicatie «Gemeentelijk armoedebeleid» onder meer gericht op het bevorderen van het gebruik van gemeentelijke inkomensondersteunende maatregelen. Ook zijn maatregelen genomen om de effectiviteit en de kwaliteit
van de schuldhulpverlening te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn het
project gericht op certificering van schuldhulporganisaties (de normen
voor certificering zijn in november 2008 vastgesteld; de certificering kan
starten), en de aanpassing van de Wsnp door de introductie van het moratorium en het dwangakkoord. Een volledig overzicht van het bestaande
beleid op het terrein van overkreditering en schulden is opgenomen in de
brief van 15 september 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 24 515, nr. 140).
Uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» wordt echter ook
duidelijk dat het bestaande beleid onvoldoende is om het ideaalbeeld te
bereiken. Daarvoor is meer nodig. Gegeven dit feit en gegeven de
kabinetsdoelstelling om de participatie van burgers te vergroten zet het
kabinet in aanvulling op het bestaande beleid in op:
• Brede toegankelijkheid van de schuldhulpverlening, omdat beperking
van de toegankelijkheid nadelig is voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening.
• De verplichting van schuldenaren om zich volledig in te zetten voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

4

slagen van de minnelijke schuldhulpverlening, omdat de schuldenaar
als eerste zelf verantwoordelijk is voor het wegnemen van participatie
belemmerende factoren. Indien een schuldenaar deze verplichting niet
nakomt moet het mogelijk zijn een sanctie op te leggen.
• Beperking van wachtlijsten (door beperking van wachttijden) en doorlooptijden, omdat dit belangrijk is voor het gemotiveerd houden van
de schuldenaar en bijdraagt aan het voorkomen en beperken van
problematische schulden. Bedreigende schulden vragen speciale
aandacht1.
• Voorkomen dat individuele rechtsmaatregelen van schuldeisers de
totstandkoming van een minnelijke schuldhulpregeling frustreren,
hetzij door een tijdelijk moratorium, hetzij door een alternatief daarvoor. Dit is belangrijk omdat dit gemeenten en schuldhulpverlenende
organisaties een periode biedt waarin schuldhulpverleners in staat zijn
een voorstel voor bijvoorbeeld een schuldregeling voor te bereiden.
• Integrale schuldhulpverlening, omdat een schuldenaar vaak meer
problemen heeft dan uitsluitend een financieel probleem. Ook blijkt dat
integrale schuldhulpverlening bijdraagt aan het gemotiveerd houden
van de schuldenaar en daarmee de kans vergroot op het oplossen van
de schuldsituatie.
• Regie is essentieel bij integrale schuldhulpverlening. De gemeente is
vanwege haar centrale positie de meest aangewezen instantie om deze
regie op zich te nemen.
• Verbetering van de kwaliteit van de minnelijke schuldhulpverlening.
Belangrijke instrumenten hierbij zijn certificering en het invoeren van
de werkwijze van gestandaardiseerd maatwerk. Afwijking van het
gestandaardiseerd maatwerk kan alleen met toestemming van schuldenaar en schuldeisers. Verbetering van de kwaliteit van de schuldhulpverlening is met name ook belangrijk voor het verkrijgen van het
vertrouwen van schuldeisers in de minnelijke schuldhulpverlening.
• Voor schuldeisers is minnelijke schuldhulpverlening een reëel en
aantrekkelijk alternatief voor een Wsnp-traject.
• Binnen wettelijke kaders is de minnelijke schuldhulpverlening binnen
gemeenten onderwerp van gemeentelijk beleid.
Het aanvullende beleid, zoals hiervoor verwoord draagt bij aan de verbetering van de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening en levert
daarmee een bijdrage aan het bereiken van de participatiedoelstelling van
het kabinet.
De wettelijke inbedding van zorgplicht van gemeenten op het terrein van
de schuldhulpverlening is naar het oordeel van het kabinet een goed
instrument om stappen voorwaarts te zetten op de hiervoor genoemde
onderwerpen. Deze stappen voorwaarts moeten ertoe leiden dat de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening door de gemeenten verbetert en daarmee – samen met het bestaande beleid – bijdraagt aan de
mate van het realiseren van het ideaalbeeld schuldhulpverlening. Het
kabinet realiseert zich dat het in de praktijk niet mogelijk zal zijn om het
ideaalbeeld volledig te realiseren.
5. Contouren van de wettelijke inbedding van de minnelijke
schuldhulpverlening

1

Bedreigende schulden zijn schulden die
betrekking hebben op de levering van energie,
water, de huur van een woning en de premie
voor een zorgverzekering.

Een belangrijk uitgangspunt bij de nadere uitwerking van de wettelijke
kaders voor de minnelijke schuldhulpverlening zijn de afspraken die rijk
en gemeenten hebben gemaakt in het bestuursakkoord «Samen aan de
slag» van 4 juni 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 30 800 B, nr. 17). Kernpunten uit dit bestuursakkoord zijn het gezamenlijk (rijk, gemeenten,
burgers en maatschappelijke organisaties) oplossen van maatschappelijke
vraagstukken, waaronder de bevordering van participatie, decentralisatie
en versterking van de gemeentelijke autonomie.
In deze afspraken tussen rijk en gemeenten past enerzijds dat wettelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

5

kaders worden gesteld, omdat hiermee een aantal belemmeringen voor
het effectiever maken van de minnelijke schuldhulpverlening worden
weggenomen, maar past anderzijds dat de wettelijke kaders zodanig
moeten zijn dat deze voldoende ruimte laten voor maatwerk door
gemeenten.
Het komt er op aan om per onderdeel waarop de wettelijke kaders betrekking zullen hebben tot een evenwichtige invulling te komen. Daarvoor
doet het kabinet hierna een aantal voorstellen rekening houdend met
rollen en verantwoordelijkheden van betrokken personen en instanties,
zoals hiervoor beschreven.
Gegeven het voorgaande en gegeven de inhoud van het onderzoek
«Schulden? De gemeente helpt!» en de daarop gebaseerde beleidsvoornemens stelt het kabinet voor in de wet een kader te creëren voor de
wettelijke inbedding van de minnelijke schuldhulpverlening met een
regierol voor de gemeenten die in ieder geval betrekking heeft op de
volgende onderwerpen:
• de minimale eisen ten aanzien van de duur van wacht- en doorlooptijden;
• de brede toegankelijkheid van schuldhulpverlening voor burgers;
• de rechten en plichten van de schuldenaar;
• het pakket en de kwaliteit van producten;
• de integrale benadering.

Minimale eisen ten aanzien van de duur van wacht- en doorlooptijden

1

Een moratorium heeft tot doel om crediteuren te verplichten tijdelijk hun feitelijke
invordereringsmaatregelen te staken, zodat
gemeenten tijd en rust hebben om een oplossing voor de schulden van de schuldenaar uit
te werken.
2
Wachttijd is de periode die verstrijkt tussen
het moment waarop iemand duidelijk om hulp
vraagt en het moment waarop de gemeente
aan een oplossing begint te werken.
3
Bedreigende schulden zijn schulden die
betrekking hebben op de levering van energie,
water, de huur van een woning en de premie
voor een zorgverzekering.
4
Voor energie geldt er een regeling die tot
doel heeft dit soort acute noodsituaties zoveel
mogelijk te voorkomen. Voor de premies
zorgverzekeringen is een vergelijkbare
regeling opgenomen in het wetsvoorstel
«structurele maatregelen wanbetalers
zorgverzekering». Een wettelijke regeling om
de afsluiting van water zoveel mogelijk te
voorkomen is in voorbereiding. Tussen
gemeenten en woningcorporaties zijn in een
aantal gevallen convenanten gesloten om
gedwongen huisuitzetting zoveel mogelijk te
voorkomen. Daarnaast is van belang dat
huisuitzetting vanwege huurachterstand niet
mogelijk is zonder toets door de rechter.

Uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» blijkt dat lange wachten doorlooptijden een negatieve invloed hebben op de motivatie van de
schuldenaar om mee te doen aan een schuldhulpverleningstraject. Beperking van wacht- en doorlooptijden is positief voor bereidheid van schuldeisers om mee te werken aan een schuldhulpverleningstraject en draagt
bij aan het voorkomen en beperken van problematische schulden. Daarnaast is van belang dat de schuldenaar vooraf een globaal beeld heeft van
de doorlooptijd en dat rekening wordt gehouden met de individuele
situatie van de schuldenaar.
Naast wacht- en doorlooptijden gaat het kabinet in dit onderdeel van de
startnotitie ook in op verhaal en invordering door schuldeisers (moratorium1), omdat dit van invloed is op de doorlooptijd.

Wachttijden
Met betrekking tot de wachttijd2 stelt het kabinet voor om in de wet een
nader te bepalen maximale termijn op te nemen. In aanvulling daarop
krijgt de gemeenteraad de taak om op basis van een door hen vast te
stellen plan nader beleid te formuleren met betrekking tot wachttijden in
hun gemeente.
De redenen om een maximale wachttijd in de wet op te nemen zijn dat
een wachttijd van beperkte duur van belang is voor de motivatie van de
schuldenaar en dat het helpt te voorkomen dat de schulden in deze
periode toenemen. Het is mogelijk een maximale wachttijd in de wet op te
nemen, omdat er in de periode tussen het moment van de eerste hulpvraag en het moment waarop de gemeente aan een oplossing gaat
werken nog nauwelijks sprake is van maatwerk.
Een belangrijk aandachtspunt is de maximaal geldende wachttijd ingeval
van bedreigende schulden3. Uitgangspunt van het kabinet is het zoveel
mogelijk voorkomen van bedreigende schulden4 en dat, ingeval dat niet
lukt, bij bedreigende schulden elke wachttijd te lang is. Het is immers van
belang verergering van de situatie van de schuldenaar te voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

6

Het kabinet zal met partijen op het terrein van de schuldhulpverlening
overleggen op welke wijze het uitgangspunt m.b.t. de bedreigende
schulden het best gerealiseerd kan worden.

Doorlooptijden
Met betrekking tot de doorlooptijd1 is het veel lastiger om een maximale
termijn in de wet op te nemen, omdat het bieden van maatwerk aan de
schuldenaar bij uitstek in deze periode aan de orde is. Dit maakt het ook
voor gemeenten moeilijk in een verordening termijnen op te nemen als
het gaat om de maximale lengte van de doorlooptijd.
Een alternatief voor het in de wet of een verordening opnemen van een
maximale doorlooptijd is de verplichting van de gemeente om aan de
schuldenaar vooraf een globaal inzicht te geven in de verwachte doorlooptijd. Dit kan mogelijk aan de hand van op gemeentelijk niveau te
ontwikkelen streefcijfers voor de doorlooptijden, met mogelijk een onderscheid naar bijvoorbeeld type schuldsituatie, zodat de gemeente hierop in
de toekomst beter kan sturen. Op deze wijze blijft geborgd dat gemeenten
rekening houden met de omstandigheden van het individuele geval. Ook
krijgen de betrokken schuldeisers inzicht in de verwachte doorlooptijd. Het
kabinet stelt voor deze verplichtingen voor de gemeente in de wet op te
nemen.

1

Doorlooptijd is het aantal weken dat
verstrijkt tussen het moment waarop de
hulpverlening start en het resultaat (het
opstarten van een schuldregeling, betalingsregeling, herfinanciering, uitval van de schuldenaar of een adviesgesprek op basis
waarvan de schuldenaar de situatie zelf kan
oplossen).

Verhaal en invordering door schuldeisers (moratorium)
Belangrijk voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening is het zoveel
mogelijk voorkomen dat individuele rechtsmaatregelen van schuldeisers,
ingesteld tot (verzekering van) verhaal van hun vordering, de totstandkoming van een minnelijke schuldhulpregeling frustreren. Het is van belang
hierbij op evenwichtige wijze rekening te houden met de belangen van de
schuldeisers.
Het kabinet onderzoekt of dit het beste kan worden gerealiseerd in de
vorm van een moratorium, of dat een alternatieve oplossing de voorkeur
verdient. Het voorstel wordt betrokken bij het advies van de commissie
Kortmann tot herziening van de Faillissementswet. Dit leidt ertoe dat deze
maatregel mogelijk geen onderdeel zal kunnen uitmaken van het wetsvoorstel tot wettelijke inbedding van de gemeentelijke zorgplicht op het
terrein van de gemeentelijke schuldhulpverlening. In dat geval zal het
kabinet alsnog bezien hoe en waar dit het beste kan worden gerealiseerd.
Het kabinet onderzoekt nog of er nog andere mogelijkheden zijn om – los
van de besluitvorming over de herziening van de Faillissementswet –
zoveel mogelijk te voorkomen dat individuele rechtsmaatregelen van
schuldeisers de totstandkoming van een minnelijke schuldhulpregeling
frustreren. Dit omdat de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening hierdoor zal toenemen.
Overigens zijn er ontwikkelingen die er naar verwachting toe zullen leiden
dat het minder vaak voor zal komen dat een individuele schuldeiser de
totstandkoming van een minnelijke schuldhulpregeling zal kunnen frustreren. Deze ontwikkelingen zijn:
• Ingeval een schuldeiser of meerdere schuldeisers niet willen meewerken aan een akkoord, dan is het mogelijk een beroep te doen op het
dwangakkoord, zoals dat in de Wsnp is opgenomen. Dit houdt in dat
een schuldeiser of meerdere schuldeisers die op onredelijke gronden
weigeren akkoord te gaan met een redelijk minnelijk akkoord alsnog
door de rechter kunnen worden gedwongen daaraan mee te doen.
• Het ministerie van Justitie zal begin 2009 samen met recofa (rechterscommissarissen in faillissementen) en de raad voor de rechtsbijstand
in Den Bosch, in afstemming met de NVVK, bezien op welke wijze het
aanvragen van de minnelijke middelen uit de Wsnp – zoals het dwangakkoord en het moratorium – kan worden vereenvoudigd.
• Ook wordt gewerkt aan een wijziging van de vergoedingensystematiek
bewindvoering Wsnp teneinde een meer substantieel financieel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

7

verschil tussen het Wsnp-traject en het minnelijk traject te bewerkstelligen. Dit zal er naar verwachting toe leiden dat schuldeisers in minder
gevallen zullen aansturen op een WSNP-traject. Het streven is erop
gericht deze wijziging medio 2009 in werking te laten treden.

De brede toegankelijkheid van de minnelijke schuldhulpverlening voor
burgers
Uit het onderzoek «Schulden? De gemeente helpt!» blijkt dat het slecht is
voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening om de toegankelijkheid
ervan te beperken. Daarom stelt het kabinet voor om in de wet op te
nemen dat de minnelijke schuldhulpverlening toegankelijk moet zijn voor
natuurlijke personen die problematische schulden hebben of die voorzien
op termijn mogelijk problematische schulden te krijgen. Dit leidt ertoe dat
de groep die toegang heeft tot de minnelijke schuldhulpverlening in hoge
mate vergelijkbaar is met de groep die toegang heeft tot de Wsnp.
In vervolg op de brede toegankelijkheid van de schuldhulpverlening dringt
de vraag zich op of dit ook inhoudt dat een cliënt steeds weer opnieuw
een beroep kan doen op de minnelijke schuldhulpverlening.
Het kabinet neigt naar het standpunt dat de omstandigheid dat een cliënt,
die een beroep doet op schuldhulpverlening, hiervan eerder gebruik heeft
gemaakt geen reden is om de toegang tot de schuldhulpverlening te
weigeren. Immers het feit dat een cliënt eerder een beroep op schuldhulpverlening heeft gedaan doet niets af aan het feit dat problematische
schulden, of de dreiging van het ontstaan daarvan, belemmerend zijn
voor de (volwaardige) participatie van de cliënt.
Anderzijds heeft het kabinet oog voor het feit dat cliënten, die wellicht
eigenlijk niet geholpen willen worden, of steeds maar weer opnieuw
schulden maken (recidive), een onevenredig groot beroep kunnen doen
op de schuldhulpverlening. Dat is niet gewenst.
Het voorgaande is voor het kabinet reden op dit moment nog geen definitief voorstel te doen over de ongeclausuleerde toegankelijkheid van de
schuldhulpverlening. Het kabinet zal dit met betrokken partijen nog nader
overdenken.

Rechten en plichten van de schuldenaar

1

Een experiment met een positieve prikkel
loopt op dit moment in Assen (Innovatie
Programma Werk en bijstand).

Een problematische schuld is een belemmerende factor voor (volwaardige) participatie. Dit is voor het kabinet aanleiding in te zetten op de
brede beschikbaarheid en toegankelijkheid van effectieve minnelijke
schuldhulpverlening. Dit is voor de schuldenaar echter niet vrijblijvend.
Het kabinet is van mening dat van de schuldenaar verwacht mag worden
dat deze zich volledig inzet voor het slagen van de minnelijke schuldhulpverlening, omdat de schuldenaar als eerste zelf verantwoordelijk is
voor het wegnemen van participatie belemmerende factoren.
Het is daarvoor noodzakelijk dat tijdens een schuldhulptraject tussen
gemeente en schuldenaar de door de gemeente opgelegde verplichtingen
van de schuldenaar duidelijk vastliggen en dat de schuldenaar ook
gehouden is deze verplichtingen na te komen. Bij het opleggen van
verplichtingen denkt het kabinet aan de verplichting mee te werken aan
stabilisatie van inkomsten en uitgaven en de verplichting om een schuldhulptraject volledig af te maken.
Het kabinet zal daarnaast in overleg met betrokken partijen nagaan in
hoeverre het mogelijk en wenselijk is om tot positieve1 en/of negatieve
prikkels voor schuldenaren te komen om mee te werken aan schuldhulpverlening.
Een al bestaande negatieve prikkel om mee te blijven werken aan een
schuldhulptraject is de dreiging voor de schuldenaar terug te vallen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

8

situatie dat deze opnieuw wordt geconfronteerd met schuldeisers en alle
daaraan verbonden gevolgen.
De WWB biedt nu al de mogelijkheid een sanctie op te leggen indien een
uitkeringsgerechtigde niet of niet meer meewerkt aan schuldhulpverlening. Dit is het geval indien de gemeente de schuldenaar de verplichting
heeft opgelegd mee te werken aan schuldhulpverlening. Met UWV zal
overleg plaatsvinden over de mogelijkheden om sancties op te leggen
ingeval van de werknemersverzekeringen.

De producten en de kwaliteit ervan
Voor de verbetering van de effectiviteit van de schuldhulpverlening zijn de
producten die de gemeente inzet van belang.
De producten die een gemeente kan inzetten zijn in te delen in drie categorieën. Deze zijn:
• advies en informatie (in een of enkele adviesgesprekken wordt de
schuldenaar uitgelegd hoe hij zijn schuldsituatie zelfstandig kan
oplossen);
• het stabilisatietraject (het in balans brengen van inkomsten en uitgaven waardoor een stabiele situatie ontstaat op basis waarvan een
regeling om de schulden af te betalen mogelijk is);
• een regeling om de schulden volledig of gedeeltelijk af te betalen
(schuldsanering, schuldbemiddeling, herfinanciering of betalingsregeling).
Voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening is het essentieel dat de
schuldeisers vertrouwen hebben in de wijze waarop de minnelijke schuldhulpverlening wordt uitgevoerd. Essentieel voor het verkrijgen en behouden van het vertrouwen van schuldeisers is van belang dat zij er
vertrouwen in hebben dat recht gedaan wordt aan hun belangen, dat de
kwaliteit van de geleverde diensten goed is en dat een eventueel Wsnptraject geen lonend alternatief is. Funest voor het vertrouwen van landelijk
opererende schuldeisers in de minnelijke schuldhulpverlening zijn
verschillen tussen gemeenten als het gaat om bijvoorbeeld gehanteerde
normen in het kader van schuldhulpverlening.
Het werken volgens standaardafspraken levert een belangrijke bijdrage
aan het vertrouwen van schuldeisers in minnelijke schuldsanering. Het
belang van cliënten vraagt echter in een aantal gevallen om het bieden
van maatwerk. Voor het behoud van het vertrouwen van schuldeisers is
afwijking van de standaardafspraken alleen mogelijk ingeval de schuldenaar en de schuldeisers daarmee instemmen.
Belangrijke stappen op weg naar de hiervoor beschreven werkwijze van
gestandaardiseerd maatwerk zijn de vaststelling van de normen waaraan
schuldhulpverleners voor certificering moeten voldoen en de vernieuwde
werkwijze voor leden van de NVVK, die uiterlijk 1 januari 2010 integraal
ingevoerd zal zijn.
Over invoering van de werkwijze van gestandaardiseerd maatwerk en
welke randvoorwaarden hiervoor eventueel in de wet geregeld moeten
worden, zal nog nader overleg plaatsvinden met de betrokken partijen.
Uitgangspunt van het kabinet daarbij is het zoveel mogelijk aansluiten bij
ontwikkelingen in de sector.

De integrale benadering van de schuldhulpverlening
Bij veel schuldenaren met problematische schulden of dreigende problematische schulden zijn de schulden niet het enige probleem. Er is vaak
sprake van een samenloop met andere problemen zoals bijvoorbeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

9

verslavingsproblemen, relatieproblemen, problemen met het opvoeden
van kinderen, werkloosheid enz. Het geïntegreerd oplossen van deze
problemen draagt bij aan het gemotiveerd houden van de schuldenaar en
daarmee aan de oplossing van het schuldenprobleem.
Uit het rapport «Schulden? De gemeente helpt!» blijkt dat veel gemeenten
wel de intentie hebben om de problemen geïntegreerd aan te pakken,
maar dat het in veel gevallen aan een concrete invulling ontbreekt. Het
blijft nu vaak bij het vrijblijvend doorverwijzen van cliënten naar (schuld-)
hulpverlening.
Het is van belang dat gemeenten inzetten op een werkelijk integrale benadering van de schuldhulpverlening. Indien de gemeente erin slaagt de
integrale benadering werkelijk toe te passen is het mogelijk forse winst te
behalen bij het op weg helpen van schuldenaren naar een schuldenvrije
toekomst en zo een bijdrage te leveren aan de vergroting van de participatie. Immers problematische schulden vervallen als belemmering voor
participatie.
Om de integrale benadering op gemeentelijk niveau te bewerkstelligen is
een forse inspanning van veel gemeenten noodzakelijk. Het vereist van
gemeenten dat zij hun regierol op het terrein van de hulpverlening aan
hun burgers echt handen en voeten geven.
Het kabinet stelt voor in de wet de norm op te nemen dat de minnelijke
schuldhulpverlening een integraal karakter heeft en onder regie van de
gemeente staat. De gemeenteraad krijgt de taak plannen vast te stellen die
richting geven aan de beslissingen die de gemeenteraad en het college
van B en W nemen over het integrale karakter van de minnelijke schuldhulpverlening en de regierol daarbij van de gemeente. Deze systematiek is
vergelijkbaar met de systematiek die is vastgelegd in de WMO.

Financiering
Voor wat betreft de financiering verwijst het kabinet naar de eerder
genoemde brief van 15 september 2009.
6. Planning van de voorgestelde wetgeving
Om tot een wetsvoorstel te komen zal continue overleg met partijen in de
schuldhulpverlening noodzakelijk zijn. Ook sluit het kabinet niet uit dat op
een enkel punt nog nader onderzoek noodzakelijk zal zijn. Dit maakt het
lastig nu een precieze planning af te geven. Het streven is er echter op
gericht om in tweede helft van 2009 een wetsvoorstel bij de Kamer in te
dienen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

10

Bijlage 2

Reactie op de aanbevelingen van de ChristenUnie opgenomen in
de nota «De last van schulden»
Registreer alimentatieschulden bij het BKR
In het voorstel bepleit de ChristenUnie om alimentatieschulden in het
BKRregister (Bureau Krediet Registratie) op te nemen.
Uit het overleg, zoals dat tijdens de behandeling van de begroting van
SZW is gevoerd, is gebleken dat het de ChristenUnie gaat om de vermelding van kinderalimentatie in het LIS (Landelijk Informatiesysteem
Schulden).
Het kabinet onderschrijft het uitgangspunt van de ChristenUnie dat het
van belang is zoveel mogelijk inzicht te krijgen in betalingsachterstanden.
Stichting LIS is opgericht door (koepelorganisaties van) marktpartijen om
betalingsachterstanden te kunnen registreren. Deelnemers aan de Stichting LIS vullen het systeem met achterstallige betalingen. Bij het aangaan
van een nieuwe financiële verplichting/dienst, kunnen kredietverstrekkers
het LIS raadplegen (eventueel in combinatie met een toetsing van geregistreerde gegevens bij het BKR, omdat beide systemen gekoppeld worden)
om na te gaan of iemand deze nieuwe financiële verplichting op zich kan
nemen.
Alimentatie kan door partijen onderling worden afgesproken of door de
rechter worden vastgesteld. Er is geen organisatie die registreert wat
tussen ex-partners geldt met betrekking tot alimentatie of die controleert
op de naleving ervan. Dit is wel noodzakelijk voor mogelijke opname in
het LIS van betalingsachterstanden die verband houden met alimentatie.
Er is wel het Landelijk Bureau Inning Ouderbijdragen (LBIO). Het LBIO
houdt zich bezig met het innen van achterstallige kinderalimentatie die de
rechter heeft vastgesteld. Dit doet het LBIO uitsluitend op verzoek van
degene die recht heeft op de alimentatie. Het LBIO beperkt zich daarbij tot
de periode van 6 maanden voorafgaand aan het verzoek om inning. Het
LBIO heeft dus geen totaaloverzicht van de achterstallige kinderalimentatie. Een betrokkene kan er immers ook voor kiezen om de alimentatie
door bijvoorbeeld een deurwaarder te laten innen of om de alimentatie
niet te innen. Indien het LBIO zich op basis van het bij u aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van Boek I van het Burgerlijk Wetboek en van de Wet
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen in verband met de inning
van partneralimentatie (31 575) in de toekomst ook bezig zal gaan houden
met de inning van achterstallige partneralimentatie gelden hiervoor
dezelfde beperkingen. Dit betekent dat vermelding van alimentatieschulden in het LIS maar beperkte toegevoegde waarde kan hebben,
omdat deze betrekking heeft op slechts een beperkt deel van de alimentatieschulden.
Stichting LIS hanteert eigen toegangsvoorwaarden voor deelnemers en
zal bekijken of het (op termijn) mogelijk is deze betalingsachterstanden op
nemen in het LIS.
Beheerrekeningen
Het voorstel is SHV-rekeningen (Schuldhulpverlening) een aparte status te
geven, namelijk vrij van beslag, zodat het schuldsaneringstraject niet
wordt doorkruist.
Het kabinet hanteert het uitgangspunt dat zoveel mogelijk dient te worden
voorkomen dat individuele rechtsmaatregelen van schuldeisers, ingesteld
tot (verzekering van) verhaal van hun vordering, de totstandkoming van
een minnelijke schuldhulpregeling frustreren. In vervolg daarop hecht het
kabinet aan een ongestoorde uitvoering van een overeengekomen schuld-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

11

sanering. Het feit dat namens schuldeisers – ook tijdens een lopende
schuldsanering – beslag kan worden gelegd op het tegoed op een beheerrekening van een cliënt met schulden (SHV-rekening) kan de uitvoering
van de schuldsanering frustreren. Dit past niet bij het door het kabinet
gehanteerde uitgangspunt. De door de ChristenUnie voorgestelde beheerrekening kan mogelijk bijdragen aan het realiseren van het door het
kabinet gehanteerde uitgangspunt. Het kabinet zal dan ook in overleg met
betrokken partijen nagaan of het mogelijk is om een beheerrekening van
een cliënt met schulden (SHV-rekening) eventueel onder voorwaarden te
vrijwaren van beslag. Voorwaarden waar het kabinet aan denkt zijn dat de
schuldenaar zich houdt aan de afspraken die over schuldsanering zijn
gemaakt en dat de schuldenaar geen nieuwe schulden maakt.
Wachtlijsten
Het voorstel is om bij overschrijding van de toegezegde termijn waarop
een plan van aanpak schuldhulpverlening klaar moet zijn, de schuldenaar
het recht te geven zich op kosten van de gemeente aan te melden bij een
andere gecertificeerde schuldhulpverlener.
Ik acht het met de ChristenUnie van belang de problematiek van de wachtlijsten te beperken. In bijgaande startnotitie doet het kabinet daar ook
voorstellen voor. Dit is de reden dat ik het voorstel van de ChristenUnie
om de problematiek van de wachtlijsten te beperken op dit moment niet
nodig acht.
Betrek het hele gezin bij schuldhulpverlening
Het voorstel is om bij een schuldhulpverleningstraject het hele gezin tot
uitgangspunt te nemen.
Een van de voorstellen die ik in de startnotitie doe is om in de wet de
norm op te nemen dat de schuldhulpverlening een integraal karakter heeft
en onder regie van de gemeente staat. Integrale schuldhulpverlening kan
zeker inhouden dat het in een aantal gevallen wenselijk is het gehele gezin
daarbij te betrekken. Feitelijk betekent dit dat ik het voorstel van de
ChristenUnie onderschrijf.
Bewindvoerder minnelijk traject
De ChristenUnie stelt voor om een minnelijk traject voor een schuldenaar
minder vrijblijvend te maken en om vaker een bewindvoerder beschermingsbewind meerderjarigen aan te stellen.
Ik onderschrijf het uitgangpunt van de ChristeUnie, dat het noodzakelijk is
dat een minnelijk traject voor een schuldenaar minder vrijblijvend wordt.
In bijgaande startnotitie ga ik in op de rechten en plichten van de schuldenaar. De invalshoek daarbij is om de minnelijke schuldhulpverlening voor
schuldenaren meer verplichtend te maken. Indien het aanstellen van een
bewindvoerder in een concreet geval bijdraagt aan het meer verplichtend
maken van de minnelijke schuldhulpverlening, dan is het uiteraard wenselijk hiertoe over te gaan in de gevallen dat dit mogelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 24 515, nr. 146

12