Cahier 2021-14

National Risk Assessment
Witwassen en Terrorismefinanciering 2021
Bonaire, Sint Eustatius en Saba

H.C.J. van der Veen
L.F. Heuts

Cahier
De reeks Cahier omvat de rapporten van onderzoek dat door en in opdracht van het
WODC is verricht. Opname in de reeks betekent niet dat de inhoud van de rapporten
het standpunt van de Minister van Justitie en Veiligheid weergeeft.

Alle rapporten van het WODC zijn gratis te downloaden van www.wodc.nl

Inhoud
Afkortingen — 5
Samenvatting — 7
1

Inleiding — 14
Aanleiding van het onderzoek — 14
Wat is witwassen en terrorismefinanciering? — 15
Doel en onderzoeksvragen — 16
Focus rapportage op onderwerp witwassen — 17
Lessen van de eerste NRA BES — 18
Leeswijzer — 19

2

Onderzoeksmethodiek — 21
Sleutelbegrippen van de NRA — 21
Uitvoering NRA binnen ISO 31000 raamwerk — 22
Ingezette methoden — 23

3

Wat maakt Caribisch Nederland kwetsbaar voor witwassen? — 34
Geografische en demografische kenmerken — 34
Sociaal-culturele kenmerken — 36
Economische kenmerken — 37
Criminaliteitsvormen die voorafgaan aan witwassen — 44

4

Inzicht in de grootste dreigingen op het terrein van witwassen — 48
Identificatie van grootste witwasdreigingen — 48
Inzicht in de grootste witwasdreigingen — 52

5

Weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium — 60
Organisatie van witwasbestrijding — 60
Beschikbaar beleidsinstrumentarium — 62
Internationale wet- en regelgeving — 63
Wet- en regelgeving Caribisch Nederland — 64
Overige beleidsinstrumenten — 65
Wijziging van de Wwft BES — 67
Verbetermogelijkheden weerbaarheid — 68

6

Grootste witwasrisico’s in Caribisch Nederland — 71
Inschatting potentiële impact grootste witwasdreigingen — 71
Inschatting weerbaarheid beschikbaar beleidsinstrumentarium — 73
Grootste witwasrisico’s in Caribisch Nederland — 74

7

Conclusies — 79
Beantwoording van onderzoeksvragen — 79
Evaluatie van de tweede NRA BES — 86
Lessen voor de volgende NRA — 90
Summary — 91
Literatuur — 98

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 3

Bijlagen
1 Samenstelling begeleidingscommissie — 102
2 Lijst van geïnterviewden — 103
3 Lijst van deelnemers expertmeetings — 104
4 FANO-enquêtes — 105
5 Resultaten FANO-enquête witwassen — 109
6 Enquête beleidsinstrumentarium — 116
7 Resultaten enquête beleidsinstrumentarium — 117
8 Resultaten eerste expertmeeting — 119
9 Resultaten tweede expertmeeting — 122
10 Resultaten derde expertmeeting — 124

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 4

Afkortingen
AFM
AIVD
AMLC
bbp
BES
BTWwft
bv
CBA
CBCS
CBS
Covid
DNB
EU
FANO
FATF
FIU
FIOD
FTX
GDR
IND
ISO 31000
KMar
KPCN
LIEC
MCA
NCTV
NOvA
NRA
nv
OESO
OM
OT
RIEC
RPI
RST
RTMG
TIP
TBO
UBO
US
VT

Autoriteit Financiële Markten
Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Anti Money Laundering Center
bruto binnenlands product
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Bureau Toezicht Wwft
besloten vennootschap
Centrale Bank van Aruba
Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten
Centraal Bureau voor de Statistiek
Coronavirus disease
De Nederlandsche Bank
Europese Unie
Feiten/casus, Aannemelijk, Niet aannemelijk, Onbekend
Financial Action Task Force
Financial Intelligence Unit
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
Financiële Top X
Group Decision Room
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Risico Management volgens de standaarden van de International
Organization for Standardization
Koninklijke Marechaussee
Korps Politie Caribisch Nederland
Landelijk Informatie- en Expertise Centrum
Multi Criteria Analyse
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
Nederlandse Orde van Advocaten
National Risk Assessment
naamloze vennootschap
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
Openbaar Ministerie
ongebruikelijke transactie
Regionaal Informatie- en Expertise Centrum
resterende potentiële impact
Recherche Samenwerkingsteam
Risks, Trends and Methods Group
Trafficking In Persons
Team Bestrijding Ondermijning
Ultimate Beneficial Owner
United States
verdachte transactie

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 5

Wet Bibob
WG-HIT
WODC
Wfm BES
WvSr BES
WvSv BES
Wwft BES

Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur
Werkgroep Harmonisatie Integriteit Toezicht
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Wet financiële markten Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Wetboek van Strafrecht Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Wetboek van Strafvordering Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme
Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 6

Samenvatting
Achtergrond onderzoek
Het Nederlandse beleid ter preventie en bestrijding van witwassen is gebaseerd op
de aanbevelingen door de Financial Action Task Force (FATF) en regelgeving van de
Europese Unie (EU). De FATF richt zich op het op mondiaal niveau voorkomen en
bestrijden van witwassen, de financiering van terrorisme en andere hieraan verwante bedreigingen voor de integriteit van het internationale financiële stelsel.
Leden van de FATF, waaronder Nederland, zijn gebonden aan de aanbevelingen
gericht op het nemen van preventieve en repressieve maatregelen door meldingsplichtige instellingen of ‘dienstverleners’, en maatregelen ten aanzien van nationale
rechtsstelsels en internationale samenwerking. Daarnaast ziet de FATF toe op de
juiste werking en de effectiviteit van het (wettelijke) regelstelsel.
In 2017 en 2019/2020 heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een National Risk Assessment (NRA) op de terreinen witwassen
en terrorismefinanciering uitgevoerd voor het Europese deel van Nederland. In
2017/2018 voerde het WODC voor Caribisch Nederland – Bonaire, Sint Eustatius en
Saba (ofwel de BES-eilanden) – een afzonderlijke NRA op het terrein van witwassen
en terrorismefinanciering uit.
Voor Caribisch Nederland is nu een tweede NRA Witwassen en Terrorismefinanciering uitgevoerd, die als doel heeft de grootste risico’s op het terrein van witwassen en terrorismefinanciering in kaart te brengen. Het betreft de risico’s met
de ‘grootste resterende potentiële impact’ ofwel de impact die overblijft nadat
rekening is gehouden met de preventieve en/of mitigerende werking (de ‘weerbaarheid’1) van de beleidsinstrumenten die op deze dreigingen zijn gericht. Daartoe zijn de dreigingen met de grootste potentiële impact geïdentificeerd, is een
inschatting gemaakt van de impact die deze dreigingen kunnen hebben en is de
weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium bepaald. Hiermee is de doelstelling
van deze tweede NRA BES iets breder dan de doelstelling van de eerste NRA BES,
waarin geen inschattingen van de potentiële impact en weerbaarheid zijn gemaakt.
Overeenkomstig met de eerste NRA is dat in het kader van het groeimodel voor de
Nederlandse NRA’s ook in deze NRA enkele geleerde lessen worden beschreven,
waarmee bij de uitvoering van de volgende NRA’s rekening kan worden gehouden.
Om een eerste beeld te krijgen van de bestaande dreigingen op het terrein van
witwassen en terrorismefinanciering op de BES-eilanden vonden in de eerste fase
van het onderzoek de volgende onderzoeksactiviteiten plaats: deskresearch, oriënterende interviews en een enquête om bij organisaties met een taak bij de preventie
en bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering in Caribisch Nederland
informatie te verzamelen over de prevalentie dan wel (on)aannemelijkheid van
witwas- en terrorismefinancieringdreigingen op de drie eilanden. Deze activiteiten
leidden tot veel informatie over het onderwerp witwassen in Caribisch Nederland,
maar leverden geen duidelijke signalen op over de prevalentie van terrorismefinanciering in Caribisch Nederland. Ook de geraadpleegde schriftelijke en online bronnen
1

De weerbaarheid betreft de preventieve en mitigerende werking van het beleidsinstrumentarium, waarbij geldt:
hoe hoger de weerbaarheid, hoe beter de dreigingen worden tegengegaan. Het betreft zowel de inhoud/strekking
als de uitvoering van de beleidsinstrumenten.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 7

leverden geen aanwijzingen op voor het bestaan van terrorismefinancieringdreigingen. De afwezigheid van signalen van terrorismefinancieringdreigingen
betekent overigens niet noodzakelijkerwijs dat terrorismefinanciering op de BESeilanden niet voorkomt. Wel volgt uit deze bevinding dat in de voorliggende
rapportage de nadruk wordt gelegd op het onderwerp witwassen.

Wat is witwassen?
Juridische en economische benadering
Bij witwassen kunnen een juridische en een economische benadering worden onderscheiden. De juridische benadering van witwassen is gebaseerd op de artikelen 435a
tot en met 435d in het Wetboek van Strafrecht BES (WvSr BES). Deze artikelen
beschrijven de omstandigheden waarin iemand zich schuldig maakt aan witwassen.
Witwassen in juridische zin is het verbergen of verhullen van de werkelijke aard,
herkomst, vindplaats, vervreemding of verplaatsing van een voorwerp of het verbergen of verhullen wie de rechthebbende is of het voorwerp voorhanden heeft,
terwijl er wetenschap is of een redelijk vermoeden moet zijn van het feit dat het
‘voorwerp’ (alle zaken en alle vermogensrechten) onmiddellijk of middellijk afkomstig is uit een misdrijf.
Voor de NRA wordt de economische benadering toegepast, waarin de analyse wordt
bepaald door de beschrijving van het proces. De economische benadering richt zich
op de wijze waarop vermogen met criminele oorsprong in het legale geldcircuit
wordt teruggebracht en in economische zin wordt aangewend, zodanig dat de oorsprong van het geld wordt verhuld. In deze NRA is ook het zogenoemde consumptieve witwassen, het besteden van crimineel verkregen middelen aan de eerste
levensbehoeften, in het onderzoek meegenomen. Het witwasproces volgens de
economische benadering kan onderverdeeld worden in drie fasen die niet altijd
allemaal doorlopen worden en elkaar ook niet altijd chronologisch opvolgen. De
FATF onderscheidt de volgende fasen:
 Plaatsing. In deze fase plaatst een crimineel het wit te wassen geld in het
financiële systeem waarmee het een giraal karakter krijgt. Bij een criminaliteitsvorm zoals drugshandel gaat het veelal om grote hoeveelheden contant geld die
een crimineel in het financiële systeem wil plaatsen. Bij sommige vormen van
criminaliteit bevindt het geld zich al in het financiële systeem, bijvoorbeeld in het
geval van fiscale fraude.
 Verhulling. In deze fase – die zowel tijdens als na de plaatsingsfase kan plaatsvinden – verhult een crimineel ter minimalisatie van de pakkans de eigen
identiteit en/of de herkomst van het criminele vermogen. De aard van de
verhullingsmethoden kan variëren van relatief eenvoudig tot zeer complex.
 Integratie. In deze laatste fase integreert een crimineel – al dan niet verhuld –
het crimineel verkregen geld in het financiële systeem, bijvoorbeeld via bestedingen aan het eigen levensonderhoud of investeringen in grootwaardeproducten of
onroerend goed.

Onderzoeksmethodiek
Net als in de eerste NRA BES is de toegepaste onderzoeksaanpak gestructureerd
aan de hand van het ISO 31000 kader voor risicomanagement. Kort samengevat
komt de gehanteerde onderzoeksmethodiek neer op het volgende:

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 8

 Een contextanalyse waarin de specifieke kenmerken van Caribisch Nederland
worden geschetst die van invloed kunnen zijn op de prevalentie van witwassen.
Voor deze contextanalyse is een literatuurstudie verricht.
 Ten behoeve van een inventarisatie van dreigingen op het terrein van witwassen
is een beknopte literatuurstudie verricht en is de FANO-enquête2 uitgezet onder
organisaties waarvan op voorhand werd verwacht dat deze in meer of mindere
mate kennis zouden hebben van witwassen in de Caribisch-Nederlandse context.
 In een eerste expertmeeting identificeerden experts voor de drie BES-eilanden
afzonderlijk de witwasdreigingen met de volgens hen grootste potentiële impact.
 In de periode na de eerste expertmeeting is in verdiepende interviews met
publieke partijen in zowel Caribisch als Europees Nederland en met private partijen in Caribisch Nederland nader ingegaan op de aard en mechanismen van de
geïdentificeerde grootste witwasdreigingen.
 In een tweede expertmeeting hebben experts de potentiële impact van de
grootste witwasdreigingen ingeschat. Voor Bonaire gebeurde dit in kwantitatieve
zin aan de hand van een Multi Criteria Analyse, voor Sint Eustatius en Saba vond
dit plaats via een plenaire bespreking in algemene zin.
 Een enquête onder publieke partijen met een taak bij het tegengaan van witwassen op de BES-eilanden leverde inzicht op in het beleidsinstrumentarium dat
beschikbaar is ter preventie en repressie van witwassen. Dit vormde input voor
de derde expertmeeting.
 In de derde expertmeeting beoordeelden experts de weerbaarheid van het
beschikbare beleidsinstrumentarium ter preventie en repressie van de grootste
witwasdreigingen. Voor Bonaire gebeurde dit in kwantitatieve zin, voor Sint
Eustatius en Saba vond dit plaats via een plenaire bespreking in algemene zin.
 Door het afzetten van de ingeschatte potentiële impact van de grootste witwasdreigingen tegen de ingeschatte weerbaarheid is inzicht verkregen in de grootste
witwasrisico’s in Caribisch Nederland, met voor Bonaire een ordening naar hun
resterende potentiële impact.
 Tot slot zijn in de eindfase van het onderzoek drie validerende interviews afgenomen bij in totaal vijf sleutelexperts met als belangrijkste doel na te gaan in
hoeverre zij (de rangorde van) de geïdentificeerde witwasrisico’s herkenden.
De Covid-19 pandemie maakte face-to-face interviews en een fysieke expertmeeting
in het BES-gebied die voor deze NRA waren voorzien, onmogelijk. Het veldwerk voor
deze NRA moest volledig online worden uitgevoerd. Een fysiek bezoek zou geholpen
hebben bij het kennisnemen van de omgeving waarin witwassen kan plaatsvinden
en waarin de opsporing, handhaving en toezicht gestalte moet krijgen. Het missen
van deze ervaringen bemoeilijkte het op waarde schatten van de verzamelde informatie en hiermee de rapportage van de onderzoeksresultaten. De mogelijkheid dat
er na fysieke face-to-face interviews en een fysieke expertmeeting scherpere resultaten hadden kunnen worden gerapporteerd, kan niet worden uitgesloten.

Wat maakt Caribisch Nederland kwetsbaar voor witwassen?
Wat betreft geografische kenmerken kan de nabijheid van Midden- en ZuidAmerikaanse landen en andere Caribische eilanden (die in relatie gebracht kunnen
worden met de productie van drugs, ineffectieve anti-witwasregelgeving en een

2

De FANO-enquête had als doel in beeld te brengen 1. van welke witwasdreigingen feiten/casussen bekend zijn bij
in Caribisch en Europees Nederland gevestigde organisaties, 2. in hoeverre die organisaties de prevalentie van de
dreigingen al dan niet aannemelijk achten en 3. met welke dreigingen de organisaties onbekend zijn.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 9

strikt bankgeheim) in beginsel van invloed zijn op de prevalentie van witwassen in
Caribisch Nederland vanwege de illegale aanvoer van drugs, wapens en mensen.
Daarnaast heeft de grote afstand van de BES-eilanden tot Europees Nederland
gevolgen voor de inrichting van het toezicht door de in Europees Nederland
gevestigde drie toezichthouders (Autoriteit Financiële Markten, Bureau Toezicht
Wwft en De Nederlandsche Bank) in het kader van de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme voor de BES-eilanden (Wwft BES).
Vanwege de beperkte schaalgrootte is op Sint Eustatius en Saba lokaal basispolitiezorg beschikbaar. Wanneer specialistische politiezorg nodig is, kan deze
worden ingevlogen vanuit Bonaire of Europees Nederland.
Sociaal-culturele kenmerken van Caribisch Nederland zoals de ons-kent-ons-,
zwijg-, angst- en belangencultuur waarbij er sprake is van patronage, nepotisme en
cliëntelisme volgens het ‘voor wat hoort wat’-principe, zorgen voor een vervaging
van de grenzen tussen privé relaties en professionele contacten. Dit kan in beginsel
uitwerken in een verminderde meldings-en aangiftebereidheid van criminaliteit en in
belangenverstrengeling en integriteitsproblemen bij de lokale uitvoering van toezicht, opsporing en handhaving.
Een economisch kenmerk van de BES-eilanden dat mogelijk samenhangt met de
prevalentie van witwassen, is de cashgerichtheid van de eilanden. Een grote mate
van contant geld gebruik in een economie wordt vaak geassocieerd met een
schaduweconomie en de prevalentie van witwassen. Andere relevante economische
kenmerken zijn de armoedeproblematiek en de daarmee samenhangende informele
leencultuur in Caribisch Nederland. De kleinschaligheid van de BES-eilanden in
combinatie met een cultuur van zelfredzaamheid kan uitwerken in een heersende
informele leencultuur die potentieel van invloed is op de prevalentie van witwassen.
In plaats van een lening af te sluiten bij een financiële instelling komt het in kleine
gemeenschappen relatief vaak voor dat inwoners onderling of anderszins informeel,
zoals bij loan sharks die woekerrentes in rekening brengen, een lening afsluiten.
Een economische sector in Caribisch Nederland die gevoelig is voor witwassen, is de
vastgoed-/onroerendgoedsector. Met name Bonaire kan interessant zijn voor investeringen in vastgoed met crimineel geld dat onder andere afkomstig is uit Europees
Nederland.
Aan witwassen kunnen diverse criminaliteitsvormen met wit te wassen opbrengsten voorafgaan. In Caribisch Nederland kan het gaan om een scala aan vormen van
vermogenscriminaliteit, drugscriminaliteit, mensensmokkel/-handel en corruptie.
 Vermogenscriminaliteit. Vermogensdelicten worden vooral op Bonaire geregistreerd en in veel mindere mate op Sint Eustatius en Saba. Aangenomen mag
worden dat er een aanmerkelijk dark number is en dat lang niet alle gepleegde
criminaliteit ook wordt geregistreerd. De werkelijke omvang van de criminaliteit
ligt vermoedelijk aanzienlijk hoger dan de officiële cijfers.
 Drugscriminaliteit. Bonaire wordt genoemd als één van de doorvoerhavens van
drugs uit Zuid-Amerika, met name cocaïne, naar onder andere Europa en de
Verenigde Staten. De ´Caribbean route´ wordt vaak gebruikt door criminele
drugsorganisaties uit Colombia en Venezuela en door Jamaicaanse en Dominicaanse bendes die banden hebben met Spanje en de Canarische eilanden. Saba
en Sint Eustatius zijn hoofdzakelijk eindstations voor drugstransporten.
 Mensensmokkel/-handel. De politiek instabiele situatie in Venezuela wordt in
relatie gebracht met het optreden van mensenhandel en illegaal verblijf van
vreemdelingen op Bonaire. Voor Saba en Sint Eustatius zijn er nauwelijks
signalen voor het optreden van mensenhandel.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 10

 Corruptie. Volgens ander onderzoek komt ambtelijke en politieke corruptie voor
op Bonaire en Sint Eustatius, waarbij onder meer een relatie wordt gelegd met
sociaal-culturele kenmerken als patronage, nepotisme en cliëntelisme. Als
voorbeelden van corruptie op met name Bonaire worden genoemd: de ondoorzichtige wijze van uitgifte van grond in erfpacht en het aanvragen en verlenen
van tewerkstellings- en verblijfsvergunningen. Voor Saba wordt het corruptieprobleem lager ingeschat.

Grootste witwasrisico’s Caribisch Nederland
Bonaire
Figuur S.1 brengt de expertinschattingen voor Bonaire van de potentiële impact en
de weerbaarheid voor de zeven witwasdreigingen die door experts als dreigingen
met de grootste potentiële impact zijn geïdentificeerd, samen. Risicovol zijn de
dreigingen met een hoge potentiële impact en een lage weerbaarheid.
Figuur S.1 Potentiële Impact afgezet tegen Weerbaarheid voor de zeven
grootste witwasdreigingen voor Bonaire
80

A

70

Weerbaarheid

60

50

G
E

F

B

C

40
D

30

20
40

50

60

70

80

Potentiële Impact
A.

Witwassen via banken (kredietinstellingen)

D.

met een vergunning van DNB

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld
via de zee en/of lucht

B.

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

E.

C.

Witwassen via ondergronds bankieren inclusief

F.

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

geldtransactiekantoren die zonder DNB-

G.

Witwassen via loan back constructies

Witwassen via rechtsvormen

vergunning opereren

Uit de figuur blijkt dat deze risicovolle combinatie voor de witwasdreigingen niet
voorkomt; veel witwasdreigingen komen qua potentiële impact en weerbaarheid
dicht bij elkaar uit. Dit is echter niet het geval bij ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’. Bij deze dreiging is sprake van een
relatief hoge potentiële impact en een relatief hoge weerbaarheid. Experts zijn van
mening dat deze dreiging grote schadelijke gevolgen kan hebben, maar dat het
beleidsinstrumentarium deze potentiële impact in relatief grote mate tegengaat. In
de figuur komt deze dreiging dan ook uit in een groen gebied. Bij ‘Witwassen via het

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 11

fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht’ is juist sprake van een
lage inschatting van de potentiële impact en weerbaarheid: experts vinden dat deze
witwasdreiging – in vergelijking met de andere dreigingen – minder grote schadelijke gevolgen kan hebben en dat het beleidsinstrumentarium deze dreiging slechts
beperkt tegengaat. Nog het dichtst bij het rode deel van de figuur dat een hoog
witwasrisico aangeeft, komt de dreiging ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’. Dit is terug te voeren op een relatief hoge potentiële impact bij een middelmatige weerbaarheid tegen deze dreiging.
Figuur S.1 geeft echter nog geen helder uitsluitsel over de mate waarin het beschikbare beleidsinstrumentarium op Bonaire de potentiële impact van de zeven grootste
witwasdreigingen tegengaat. Om hier beter zicht op te krijgen is in een laatste
analysestap voor iedere dreiging nagegaan welke potentiële impact er overblijft
nadat rekening is gehouden met de mitigerende werking van het beleidsinstrumentarium, in casu de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium. Dit resulteert in
de uiteindelijke lijst van de zeven grootste witwasrisico’s op Bonaire die is geordend
naar de potentiële impact die overblijft nadat rekening is gehouden met de mitigerende werking van het beleidsinstrumentarium. In deze NRA wordt dit aangeduid als
de resterende potentiële impact (RPI). De omvang van de RPI bepaalt de omvang
van het witwasrisico. De resultaten van deze analyse zijn opgenomen in tabel S.1.
Tabel S.1

De zeven grootste witwasrisico’s op Bonaire
RPI-score
(schaal van 0-100)

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

35

Witwassen via rechtsvormen

34

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

34

vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

33

Witwassen via loan back constructies

30

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

29

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

19

De RPI-scores voor de zeven witwasrisico’s voor Bonaire hebben een spreiding van
19 tot 35 (op een schaal van 0 tot en met 100). De resterende risico’s komen dus
niet heel hoog uit. Het witwasrisico ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’
komt naar voren als grootste witwasrisico voor Bonaire. Kort daarop gevolgd door
‘Witwassen via rechtsvormen’, ‘Witwassen via ondergronds bankieren inclusief geldtransactiekantoren die zonder DNB vergunning opereren’ en ‘Witwassen via het
fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht’. Het witwasrisico
‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’ bereikt
de laagste RPI-score. Dit witwasrisico valt lager uit dan de andere grootste witwasrisico’s vanwege de door de experts relatief hoog ingeschatte weerbaarheid van het
beleidsinstrumentarium.
Sint Eustatius en Saba
Voor Sint Eustatius en Saba was het niet mogelijk om een MCA uit te voeren3 en
een rangordening van grootste witwasrisico’s zoals die voor Bonaire weer te geven.
3

De meerderheid van de experts gaf in de interviews en de expertmeetings aan de potentiële impact en de
weerbaarheid van de witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba niet goed te kunnen inschatten. In het
rapport wordt dit nader toegelicht.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 12

Voor deze eilanden zijn de dreigingen en de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium kwalitatief besproken.
In vergelijking met Bonaire is de lijst van geïdentificeerde grootste witwasdreigingen
voor Sint Eustatius en Saba iets korter.4 De experts waren eensluidend in hun
oordeel dat voor beide eilanden ‘Witwassen in de vastgoed-/onroerendgoedsector’
het grootste witwasrisico vormt. Om deze reden staat dit risico bovenaan in tabel
S.2. De andere drie grootste witwasrisico’s voor deze eilanden zijn in willekeurige
volgorde weergegeven. Vanwege de verschillen in schaalgrootte, de kleinere
omvang van de lokale economie en de toeristische sector, en de beperktere
mogelijkheden om in vastgoed-/onroerendgoed te investeren, worden de witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba lager ingeschat dan voor Bonaire.
Tabel S.2

De vier grootste witwasrisico’s op Sint Eustatius en Saba

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB
Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

4

Experts hadden voor Sint Eustatius en Saba onvoldoende kennis van de mogelijke prevalentie van de dreigingen
‘Witwassen via loan back constructies’, ‘Witwassen via rechtsvormen’ en ‘Witwassen via fingeren van
bedrijfsomzet’ om deze als grootste witwasdreiging aan te merken.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 13

1

Inleiding
Aanleiding van het onderzoek

Het Nederlandse beleid ter preventie en bestrijding van witwassen is gebaseerd op
de aanbevelingen door de Financial Action Task Force (FATF) en regelgeving van de
Europese Unie (EU). De FATF is een intergouvernementeel orgaan, opgericht door
de G-7 in 1989, dat zich richt op het op mondiaal niveau voorkomen en bestrijden
van witwassen, de financiering van terrorisme en andere hieraan verwante bedreigingen voor de integriteit van het internationale financiële stelsel. Leden van de
FATF, waaronder Nederland, zijn gebonden aan de aanbevelingen gericht op het
nemen van preventieve en repressieve maatregelen door meldingsplichtige instellingen of ‘dienstverleners’5, en maatregelen ten aanzien van nationale rechtsstelsels
en internationale samenwerking. Daarnaast ziet de FATF toe op de juiste werking en
de effectiviteit van het (wettelijke) regelstelsel. In 2017 en 2019/2020 heeft het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een National Risk
Assessment (NRA) op de terreinen witwassen en terrorismefinanciering uitgevoerd
voor het Europese deel van Nederland. In 2017/2018 voerde het WODC voor
Caribisch Nederland – Bonaire, Sint Eustatius en Saba (ofwel de BES-eilanden) –
een afzonderlijke6 NRA op het terrein van witwassen en terrorismefinanciering uit.7
Voor Caribisch Nederland is nu een tweede NRA Witwassen en Terrorismefinanciering uitgevoerd, die als doel heeft de grootste risico’s op het terrein van witwassen en terrorismefinanciering in kaart te brengen. Het betreft de risico’s met
de ‘grootste resterende potentiële impact’ ofwel de impact die overblijft nadat
rekening is gehouden met de preventieve en/of mitigerende werking (de ‘weerbaarheid’8) van de beleidsinstrumenten die op deze dreigingen zijn gericht. Daartoe zijn de dreigingen met de grootste potentiële impact geïdentificeerd, is een
inschatting gemaakt van de impact die deze dreigingen kunnen hebben en is de
weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium bepaald. Hiermee is de doelstelling
van deze tweede NRA BES iets breder dan de doelstelling van de eerste NRA BES,
waarin geen inschattingen van de potentiële impact en weerbaarheid zijn gemaakt.
Overeenkomstig met de eerste NRA is dat ook in deze NRA enkele geleerde lessen
worden beschreven, waarmee bij de uitvoering van de volgende NRA’s rekening kan
worden gehouden.
5

In Caribisch Nederland verplicht de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES (Wwft
BES) een groot aantal ‘dienstverleners’ (zie hoofdstuk 5 voor meer informatie hierover) onder meer ongebruikelijke transacties te melden bij de Financial Intelligence Unit (FIU) Nederland.

6

De BES-eilanden hebben sinds 10 oktober 2010 de status van ‘openbare lichamen’ of ‘bijzondere gemeenten’.
Er is voor de BES-eilanden een afzonderlijke NRA uitgevoerd vanwege de aanzienlijke verschillen tussen het
Caribische en Europese deel van Nederland wat betreft geografische, demografische, economische en sociaalculturele kenmerken die beide gebieden kwetsbaar kunnen maken voor witwassen en terrorismefinanciering.
Ook bestaan er verschillen tussen beide gebieden wat betreft het beschikbare beleidsinstrumentarium om de
risico’s tegen te gaan evenals de wijze waarop daaraan uitvoering wordt gegeven. De Caribische eilanden Aruba,
Curaçao en (het Nederlandse deel van) Sint Maarten hebben de status van land binnen het Koninkrijk der
Nederlanden, en dienen zelf een NRA uit te voeren.

7
8

Van der Veen en Heuts (2017a, 2017b, 2018, 2020a, 2020b).
De weerbaarheid betreft de preventieve en mitigerende werking van het beleidsinstrumentarium, waarbij geldt:
hoe hoger de weerbaarheid, hoe beter de dreigingen worden tegengegaan. Het betreft zowel de inhoud/strekking
als de uitvoering van de beleidsinstrumenten.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 14

Wat is witwassen en terrorismefinanciering?
Witwassen
Juridische en economische benadering
Bij witwassen kunnen een juridische en een economische benadering worden onderscheiden. De juridische benadering van witwassen is gebaseerd op de artikelen 435a
tot en met 435d in het Wetboek van Strafrecht BES (WvSr BES). Deze artikelen
beschrijven de omstandigheden waarin iemand zich schuldig maakt aan witwassen.
Witwassen in juridische zin is het verbergen of verhullen van de werkelijke aard,
herkomst, vindplaats, vervreemding of verplaatsing van een voorwerp of het verbergen of verhullen wie de rechthebbende is of het voorwerp voorhanden heeft,
terwijl er wetenschap is of een redelijk vermoeden moet zijn van het feit dat het
‘voorwerp’ (alle zaken en alle vermogensrechten) onmiddellijk of middellijk afkomstig is uit een misdrijf.9
Voor de NRA wordt de economische benadering, waarin het proces wordt beschreven, toegepast. De economische benadering richt zich op de wijze waarop vermogen
met criminele oorsprong in het legale geldcircuit wordt teruggebracht en in economische zin wordt aangewend, zodanig dat de oorsprong van het geld wordt verhuld.10 In deze NRA is ook het zogenoemde consumptieve witwassen, het besteden
van crimineel verkregen middelen aan de eerste levensbehoeften, in het onderzoek
meegenomen.11 Het witwasproces volgens de economische benadering kan onderverdeeld worden in drie fasen die niet altijd allemaal doorlopen worden en elkaar
ook niet altijd chronologisch opvolgen. De FATF onderscheidt de volgende fasen:12 13
 Plaatsing. In deze fase plaatst een crimineel het wit te wassen geld in het financiële systeem waarmee het een giraal karakter krijgt. Bij een criminaliteitsvorm
zoals drugshandel gaat het veelal om grote hoeveelheden contant geld die een
crimineel in het financiële systeem wil plaatsen. Bij sommige vormen van criminaliteit bevindt het geld zich al in het financiële systeem, bijvoorbeeld in het geval
van fiscale fraude.
 Verhulling. In deze fase – die zowel tijdens als na de plaatsingsfase kan plaatsvinden – verhult een crimineel de eigen identiteit en/of de herkomst van het
criminele vermogen om zo de pakkans te minimaliseren. De aard van de verhullingsmethoden kan variëren van relatief eenvoudig tot zeer complex.
 Integratie. In deze laatste fase integreert een crimineel – al dan niet verhuld –
het crimineel verkregen geld in het financiële systeem, bijvoorbeeld via bestedingen aan het eigen levensonderhoud of investeringen in grootwaardeproducten of
onroerend goed.
Terrorismefinanciering
Artikel 435e van het WvSr BES gaat in op de strafbaarstelling van het financieren
van terrorisme. Hierin staat dat een persoon strafbaar handelt wanneer deze
financiële steun verleent aan het plegen van een terroristisch misdrijf of aan een
misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf. In het

9

Zie literatuurlijst voor formele titels en vindplaats van wet- en regelgeving.

10

Soudijn en Akse (2012).

11

In witwasonderzoek zijn voor- en tegenstanders te vinden voor het opnemen van consumptief witwassen als
object van onderzoek. Van Duyne et al. (2018) gaat op pagina 119-120 in op deze discussie.

12
13

www.fatf-gafi.org/faq/moneylaundering/.
Daarnaast is een vier fasen model ontwikkeld, waarin rechtvaardiging een aparte fase is. Zie onder meer Van
Koningsveld (2013).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 15

artikel wordt verwezen naar andere artikelen van het WvSr BES waarin deze
verschillende typen (terroristische) misdrijven nader worden toegelicht.14
Bij terrorismefinanciering kan het gaan om financiering van terroristische activiteiten in Caribisch Nederland (al dan niet vanuit het buitenland) maar ook om de
financiering van terroristische activiteiten in het buitenland vanuit Caribisch
Nederland. De financiële middelen die gebruikt worden voor terrorismefinanciering,
kunnen zowel een criminele als een legale herkomst hebben.

Doel en onderzoeksvragen
Het doel van deze tweede NRA BES is drieledig. Allereerst heeft het onderzoek als
doel de witwas- en terrorismefinancieringdreigingen met de grootste potentiële
impact te laten identificeren door vertegenwoordigers van organisaties met kennis
van het gebied van witwassen en terrorismefinanciering.15 Deze vertegenwoordigers
worden hierna aangeduid als experts. Ten tweede moet het onderzoek meer inzicht
bieden in de aard en mechanismen16 van de geïdentificeerde dreigingen. Tot slot
moet de NRA de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium gericht op de preventie en bestrijding van de geïdentificeerde dreigingen in kaart brengen. Door het
combineren van de expert-inschattingen van de potentiële impact en de weerbaarheid biedt deze NRA inzicht in de grootste risico’s in Caribisch Nederland, geordend
naar de resterende impact die deze risico’s kunnen hebben.
De structuur van de tweede NRA BES wordt – evenals bij de eerste NRA - bepaald
door het ISO 31000 raamwerk voor risicomanagement. Hieruit volgt dat de NRA is
opgebouwd met de volgende elementen.
 Een contextanalyse waarin de specifieke en relatief vaststaande kenmerken van
Caribisch Nederland worden geschetst die van invloed (kunnen) zijn op de prevalentie van witwassen en terrorismefinanciering.
 In de fase van de risico-identificatie worden de witwas- en terrorismefinancieringdreigingen met de grootste potentiële impact (hierna ook aangeduid als:
grootste witwas- en terrorismefinancieringdreigingen) vastgesteld en geordend.
De grootste witwas- en terrorismefinancieringdreigingen worden door experts
geselecteerd uit een longlist van dreigingen.
 De fase van de risicoanalyse. De analyse levert zicht op de mate waarin het
beschikbare beleidsinstrumentarium ter preventie en bestrijding van witwassen
en terrorismefinanciering de grootste dreigingen tegengaat (‘weerbaarheid’).
Door expert-inschattingen van de potentiële impact en de weerbaarheid tegen
elkaar af te zetten, ontstaat inzicht in de grootste witwas- en terrorismefinancieringrisico’s, geordend naar hun resterende potentiële impact.
De NRA biedt een antwoord op de volgende onderzoeksvragen:
1 Welke contextfactoren zijn (mogelijk) van invloed op de prevalentie van
witwassen en terrorismefinanciering in Caribisch Nederland?

14
15

Zie literatuurlijst voor formele titels en vindplaats van wet- en regelgeving.
Dit zijn de volgende typen organisaties: (1) de toezichthouders in het kader van de Wwft BES; (2) overheidsdiensten of aan de overheid gelieerde organisaties die een rol spelen bij de preventie en/of bestrijding van
witwassen; en (3) private partijen die onder Wwft BES-toezicht vallen.

16

De mechanismen hebben betrekking op het risicoproces, de wijze waarop een bepaald risico precies in elkaar
zit/werkt.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 16

2 Welke witwas- en terrorismefinancieringdreigingen worden door experts
aangemerkt als de dreigingen met de grootste potentiële impact?
3 Wat kan gezegd worden over de aard en mechanismen van de grootste witwasen terrorismefinancieringdreigingen en over de criminaliteitsvormen die hieraan
vooraf kunnen gaan?
4 Welk beleidsinstrumentarium is in Caribisch Nederland beschikbaar ter preventie
en bestrijding van de grootste witwas- en terrorismefinancieringdreigingen?
5 Wat kan gezegd worden over de weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium ter preventie en bestrijding van de grootste witwas- en terrorismefinancieringdreigingen?
6 Welk risico van de witwas- en terrorismefinancieringdreigingen blijft er over
wanneer de potentiële impact van de dreigingen wordt afgezet tegen de
weerbaarheid van het bestaande beleidsinstrumentarium?
7 Welke witwas- en terrorismefinancieringdreigingen zijn in Caribisch Nederland
nog niet gesignaleerd maar zouden in de toekomst actueel kunnen worden?
8 In hoeverre kunnen beschikbare data van expertorganisaties worden gebruikt
voor een kwantitatieve data-analyse van de grootste witwas- en
terrorismefinancieringrisico’s? Welke nu ontbrekende data zijn nodig om beter
inzicht te krijgen in deze risico’s?
Voor het groeimodel van de NRA is het belangrijk om tijdens elke NRA de leermomenten te detecteren en te expliciteren. Om deze leermomenten ook te kunnen
benutten is het cruciaal transparantie te betrachten over de analyses die voor de
NRA zijn uitgevoerd en de resultaten daarvan. Deze transparantie maakt het
mogelijk de analyses te repliceren. Dit is ook belangrijk met het oog op de wetenschappelijke verantwoording. Om deze reden wordt in deze NRA ook de volgende
onderzoeksvraag beantwoord:
9 Welke lessen/leerpunten zijn te benoemen voor volgende NRA’s?

Focus rapportage op onderwerp witwassen
Om een eerste beeld te krijgen van de bestaande dreigingen op het terrein van
witwassen en terrorismefinanciering op de BES-eilanden vonden in de eerste fase
van het onderzoek de volgende onderzoeksactiviteiten plaats: deskresearch, oriënterende interviews en een enquête die is uitgezet onder organisaties waarvan vooraf
verwacht werd dat deze in meer of mindere mate uit eigen ervaring kennis hebben
van de prevalentie dan wel (on)aannemelijkheid van witwassen en/of terrorismefinanciering op één of meer BES-eilanden (zie hoofdstuk 2 voor meer informatie).
Deze activiteiten leidden tot veel informatie over het onderwerp witwassen in
Caribisch Nederland, maar leverden geen duidelijke signalen op over de prevalentie
van terrorismefinanciering in Caribisch Nederland. Ook in de geraadpleegde schriftelijke en online bronnen werden geen aanwijzingen gevonden voor het bestaan van
terrorismefinancieringdreigingen. De afwezigheid van signalen van terrorismefinancieringdreigingen betekent overigens niet noodzakelijkerwijs dat terrorismefinanciering op de BES-eilanden niet voorkomt. Omdat uit het onderzoek geen duidelijke
signalen van terrorismefinancieringdreigingen naar voren zijn gekomen, is ervoor
gekozen om in de voorliggende rapportage de nadruk te leggen op het onderwerp
witwassen. Dit betekent onder meer dat er voor het onderwerp ‘terrorismefinanciering’ geen expertmeetings plaatsvonden.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 17

Lessen van de eerste NRA BES
In de eerste NRA BES die in 2017/2018 is uitgevoerd, is een aantal lessen geleerd
ten aanzien van de uitvoering van het onderzoek.17
Een van de geleerde lessen was dat kwantitatieve onderzoeksresultaten een grotere
rol moeten spelen bij volgende NRA’s. Dit zorgt voor minder afhankelijkheid van de
mogelijk (deels) subjectieve expertinschattingen en verkleint de risico’s die daaraan
verbonden zijn. Hiermee wordt beoogd een hogere betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten te realiseren. In de NRA Witwassen 2019 en NRA Terrorismefinanciering 2019 voor Europees Nederland18 is geprobeerd aan deze aanbeveling
gevolg te geven. Door organisatorische en dataverzamelingsproblemen leverde deze
poging geen tastbare resultaten op, maar werd geadviseerd een dataverkennend
onderzoek uit te voeren om beter zicht te krijgen op de beschikbaarheid van de data
en de relevante indicatoren.
Een andere geleerde les was dat er in volgende NRA’s meer aandacht moet zijn voor
onderbouwing en verdieping van de witwasrisico’s. In deze tweede NRA BES is op
verschillende manieren meer aandacht hieraan besteed:19
 Er is een mailenquête uitgezet onder organisaties waarvan vooraf verwacht werd
dat deze in meer of mindere mate uit eigen ervaring kennis hebben van de
prevalentie van witwassen en terrorismefinanciering op één of meer eilanden in
Caribisch Nederland. Aan hen is gevraagd om bij de toegestuurde longlist van
dreigingen aan te geven of zij bekend zijn met feiten/casus van de dreigingen en
in hoeverre zij de prevalentie van de dreigingen al dan niet aannemelijk achten
op basis van de bij hun organisatie beschikbare informatie.
 In de eerste NRA BES kenmerkte de expertmeeting zich door een volle programmering, waardoor er niet altijd voldoende tijd was om stil te staan bij het onderbouwen van alle expertoordelen en het uitwerken van casusvoorbeelden. In deze
tweede NRA BES is er daarom voor gekozen om drie expertmeetings te organiseren:
 In de eerste expertmeeting is de gehele longlist van witwasdreigingen inclusief
de in de mailenquête toegevoegde dreigingen uitgebreid besproken met alle
deelnemers, waarbij ook gevraagd is naar de bij hen bekende feiten/casus. Na
de plenaire bespreking van de witwasdreigingen identificeerden de experts de
witwasdreigingen met de volgens hen grootste potentiële impact.
 Om meer inzicht in de geïdentificeerde grootste witwasdreigingen te krijgen
zijn na afloop van de eerste expertmeeting verdiepende interviews afgenomen
met vertegenwoordigers van publieke en private organisaties waarvan vooraf
verwacht werd dat deze in meer of mindere mate kennis hebben van de
betreffende dreigingen. In de interviews is gevraagd naar de aard en mechanismen van de witwasdreigingen en naar concrete voorbeelden van casussen
van deze dreigingen. De resultaten hiervan zijn besproken aan het begin van
de tweede expertmeeting, wat heeft geleid tot een nadere aanscherping van de
lijst van grootste witwasdreigingen.
 In tegenstelling tot de eerste NRA BES hebben deelnemers in een tweede en
derde expertmeeting de potentiële impact van de grootste witwasdreigingen

17

Van der Veen en Heuts (2017a).

18

Van der Veen en Heuts (2020a, 2020b).

19

Paragraaf 2.3 biedt een uitgebreidere beschrijving van deze aanpassingen. In paragraaf 7.2 worden hieraan nog
enkele andere aanpassingen toegevoegd die hebben geleid tot een verbeterde onderbouwing en verdieping van
de onderzoeksbevindingen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 18

aan de hand van een Multi Criteria Analyse (MCA) ingeschat respectievelijk de
weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium per dreiging ingeschat (zie
hoofdstuk 2 voor meer informatie hierover).
Tot slot was een geleerde les in de eerste NRA BES dat in volgende NRA’s meer
veldwerk in het Caribisch gebied moet plaatsvinden, in de eerste plaats om eigen
ervaring te kunnen rapporteren over (wijzigingen in) de omgeving waarin witwassen
en terrorismefinanciering mogelijk plaatsvinden, in de tweede plaats omdat het
zinvol kan zijn om meer partijen te spreken die op de een of andere wijze betrokken
zijn bij de vastgoedmarkt van Bonaire. Ook zou de expertmeeting in Caribisch
Nederland kunnen plaatsvinden zodat ook de lokale opsporingsdiensten en andere
handhavers hieraan kunnen deelnemen. Ten tijde van de uitvoering van de tweede
NRA BES was sprake van de wereldwijde Covid-19 pandemie die een fysiek bezoek
aan de BES-eilanden en dus fysiek veldwerk in het Caribisch gebied onmogelijk
maakte. In plaats van het voorziene fysieke veldwerk werden online video interviews en expertmeetings uitgevoerd. Vanwege het online karakter van de expertmeetings in deze tweede NRA BES was het echter wel mogelijk om zowel publieke
als private organisaties uit Caribisch Nederland als Europees Nederland te laten
deelnemen. Ook is een groot aantal online interviews afgenomen met publieke en
private organisaties in Caribisch en Europees Nederland.

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 gaat nader in op de onderzoeksmethoden die zijn ingezet bij de voorliggende tweede NRA BES. Ook wordt een beschrijving gegeven van de sleutelbegrippen die in de NRA een belangrijke rol spelen en in deze rapportage gehanteerd worden.
Hoofdstuk 3 beschrijft de Caribisch-Nederlandse kwetsbaarheden voor witwassen
en onderbouwt dit aan de hand van enkele geografische, demografische, sociaalculturele, economische en criminologische kenmerken van Caribisch Nederland die
van invloed (kunnen) zijn op de prevalentie van witwassen.
In hoofdstuk 4 wordt een beschrijving gegeven van de witwasmethoden die in deze
NRA centraal staan. Het betreft methoden die criminelen kunnen hanteren bij het
witwassen van hun criminele opbrengsten. Dit hoofdstuk beschrijft ook de resultaten
van de eerste online expertmeeting, waarin de experts de witwasdreigingen met de
grootste potentiële impact identificeerden.
Hoofdstuk 5 gaat in op het beleidsinstrumentarium dat beschikbaar is voor de
preventie en bestrijding van de grootste witwasdreigingen. Het hoofdstuk besluit
met enkele mogelijkheden om de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium
verder te versterken.
Hoofdstuk 6 beschrijft de resultaten van de tweede en derde expertmeeting, waarin
experts een kwantitatieve inschatting maakten van respectievelijk de potentiële
impact van de grootste witwasdreigingen en de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium. Het hoofdstuk besluit met het relateren van deze twee elementen
wat leidt tot de lijst van grootste witwasrisico’s in Caribisch Nederland, geordend
naar de resterende impact die de risico’s kunnen hebben.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 19

In het conclusiehoofdstuk 7 worden allereerst de onderzoeksvragen die centraal
staan in deze NRA, beantwoord. Vervolgens wordt de uitvoering van de NRA geëvalueerd, waarbij ook enkele geleerde lessen worden getrokken die meegenomen
kunnen worden bij de uitvoering van volgende NRA’s.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 20

2

Onderzoeksmethodiek

Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksaanpak die voor deze tweede NRA BES is
gekozen. Eerst worden de sleutelbegrippen in de NRA geïntroduceerd en gedefinieerd. Het plan voor het onderzoeksproces en de daarin toegepaste methoden
wordt beschreven aan de hand van de drie fasen die in de NRA worden onderscheiden: de context-analyse, de risico-identificatie en de risicoanalyse. Deze
fasen maken deel uit van het ISO 31000 raamwerk voor risicomanagement20
dat – net als in de eerste NRA BES – als centraal kader is gekozen.

Sleutelbegrippen van de NRA
In deze NRA is – net als in de eerste NRA BES – aangesloten bij de definities
volgens de FATF Guidance21 voor de sleutelconcepten Dreigingen, Gevolgen en
Kwetsbaarheden:
 Dreigingen zijn in deze NRA alle methoden die (groepen) personen kunnen
gebruiken om crimineel verkregen geld wit te wassen. Dit betreft methoden
waarmee het criminele geld in het financiële systeem wordt geplaatst en/of
geïntegreerd, evenals de verhullingsmethoden die daarbij gehanteerd kunnen
worden om zo de pakkans te verkleinen. Bij de inzet van deze methoden kan
misbruik worden gemaakt van de diensten van financiële en niet-financiële
instellingen, zoals banken, notarissen en makelaars.
 Gevolgen betreffen de effecten die kunnen optreden als gevolg van het ‘actueel
worden’ van de Dreigingen. In de NRA worden deze gevolgen aangeduid als de
Potentiële Impact van de witwasdreigingen. Witwasdreigingen kunnen verschillen
in de mate waarin ze hun uitwerking hebben op de stabiliteit van het financiële
stelsel, het gezag en de rechtsorde, de reguliere economie, de maatschappelijke
orde, het imago van Caribisch Nederland in het buitenland en de subjectieve en
objectieve veiligheid.22
 Kwetsbaarheden zijn relatief vaststaande factoren die van invloed zijn op de
prevalentie van Dreigingen. In deze NRA gaat het om geografische, demografische, economische, sociaal-culturele en criminologische contextfactoren die van
invloed kunnen zijn op de kans dat Dreigingen zich voordoen en/of die de
gevolgen van Dreigingen beïnvloeden.
Net als in de eerste NRA BES wordt aan de bovengenoemde sleutelconcepten het
element Weerbaarheid toegevoegd:
 Bij Weerbaarheid gaat het om de werking van het beleidsinstrumentarium dat
in Caribisch Nederland beschikbaar is voor de preventie en bestrijding van witwassen. Daarbij gaat het zowel om de inhoud/strekking van de beleidsinstrumenten als de uitvoering van die instrumenten. De Weerbaarheid kan zowel
bepalend zijn voor de kans dat Dreigingen zich voordoen als voor de hoogte van
de Potentiële Impact van de Dreigingen. Hierbij geldt: hoe hoger de weerbaarheid, hoe beter de dreigingen worden tegengegaan. Terwijl Kwetsbaarheden
bestaan uit factoren die relatief ongevoelig zijn voor beleidsveranderingen,

20

Risicomanagement volgens de standaarden van de International Organization for Standardization.

21

FATF (2013).

22

De hier opgesomde elementen vormen de criteria die zijn toegepast in de Multi Criteria Analyse waarmee in deze
NRA de omvang van de Potentiële Impact van de witwasdreigingen is bepaald. Meer hierover in paragraaf 2.2.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 21

bestaat het element Weerbaarheid uit factoren waarop wel invloed kan worden
uitgeoefend. In deze NRA betreft het beleidsbeslissingen omtrent de inrichting
van het beleidsinstrumentarium om het optreden van witwassen tegen te gaan
en de uitvoering daarvan.
Het laatste sleutelconcept Risico brengt de vier bovengenoemde elementen Dreigingen, Gevolgen (of Potentiële Impact), Kwetsbaarheden en Weerbaarheid samen.
De elementen die in de NRA per Dreiging het Risico bepalen, zijn een uitwerking en
verfijning van de aloude en nog steeds gangbare risicodefinitie waarin Risico wordt
bepaald door Impact en Kans.23
 Kans heeft in deze NRA betrekking op de kans dat Dreigingen actueel worden.
Deze kans wordt bepaald aan de hand van de elementen Kwetsbaarheden en
Weerbaarheid. Hierbij wordt een onderscheid aangebracht tussen contextkenmerken die lastig door beleid zijn te beïnvloeden (Kwetsbaarheden) en beleidskenmerken waarop beleidsmakers direct invloed kunnen uitoefenen (Weerbaarheid).
De kans dat een witwasdreiging zich al dan niet voordoet, wordt bepaald door
zowel de contextuele factoren die van invloed zijn op de Caribisch-Nederlandse
Kwetsbaarheden als de Weerbaarheid van het bestaande Caribisch-Nederlandse
beleidsinstrumentarium ter preventie en bestrijding van de grootste witwasdreigingen.
 Impact staat gelijk aan het hierboven beschreven begrip Gevolgen ofwel Potentiële Impact. In deze NRA wordt de Potentiële Impact bepaald op basis van een
Multi Criteria Analyse (MCA), waarbij de Potentiële Impact van de grootste witwasdreigingen op een aantal criteria, zoals de stabiliteit van het financiële stelsel
en de ontregeling van de maatschappelijke orde, wordt ingeschat door deelnemers aan de tweede expertmeeting (zie paragraaf 2.3 voor meer informatie
over de MCA en de daarbij toegepaste criteria).
 Per Dreiging wordt uiteindelijk het Risico bepaald door het bijeenbrengen van de
bovengenoemde sleutelelementen.24

Uitvoering NRA binnen ISO 31000 raamwerk
De NRA is uitgevoerd binnen het ISO 31000 raamwerk voor risicomanagement.25
Binnen dit internationaal gestandaardiseerde kader kunnen allerlei methoden worden
toegepast. Ook de FATF Guidance volgt deze structuur op hoofdlijnen.26 De tweede
NRA BES behandelt – net als de eerste NRA BES – niet de complete ISO 31000
cyclus van risicomanagement, maar beperkt zich tot de contextanalyse, risicoidentificatie en risicoanalyse. De NRA richt zich niet op risico-evaluatie en risicobehandeling omdat daarbij beslissingen dienen te worden genomen over de mate
waarin risico’s acceptabel of tolerabel zijn en of er nieuw of aangepast beleid
noodzakelijk is. Het nemen van dergelijke normatieve beslissingen verhoudt zich
slecht met de wetenschappelijke benadering van de hier voorliggende NRA.

23

24

Lees (1980).
Voor iedere dreiging wordt de volgende vergelijking toegepast: Risico = Kwetsbaarheid * Potentiële Impact *
Weerbaarheid.

25

ISO 31000:2009 (2009a), ISO/IEC 31010:2009 (2009b).

26

FATF (2013).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 22

Het proces van risicomanagement gebaseerd op het ISO 31000
raamwerk, in lichtgroen de focus van de NRA

Communicatie en consult

Figuur 1

Ingezette methoden
Om de onderzoeksvragen van deze tweede NRA BES te kunnen beantwoorden zijn
verschillende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. Per fase wordt aangegeven welke
onderzoeksactiviteiten er zijn verricht.
Fase contextanalyse
In de eerste NRA BES die in 2017/2018 is uitgevoerd, is een uitvoerige contextanalyse uitgevoerd waarbij aandacht is besteed aan de verschillende factoren die
van invloed kunnen zijn op de prevalentie van witwassen in Caribisch Nederland.
Daarbij ging het onder meer om geografische, demografische, sociaal-culturele,
economische en criminologische kenmerken van Caribisch Nederland. Waar nodig
is de informatie over deze kenmerken in deze tweede NRA BES uitgebreid en
geüpdatet met informatie uit relevante openbare bronnen en wetenschappelijke
literatuur.
Fase risico-identificatie
1 Update longlist van witwasdreigingen
Ten behoeve van een update van de longlist van witwasdreigingen die in de eerste
NRA BES27 is opgesteld, zijn recente (sinds 2018 verschenen) rapporten en openbare bronnen geraadpleegd. Ook vonden in de startfase van het onderzoek oriën27

Van der Veen en Heuts (2018). Deze longlist is opgesteld aan de hand van de lijst van geïdentificeerde
witwasdreigingen in de eerste Europees Nederlandse NRA Witwassen (Van der Veen & Heuts, 2017a), een
literatuurstudie gericht op witwassen in Caribisch Nederland, en interviews in Europees en Caribisch Nederland
met publieke en private partijen die een rol spelen bij de preventie en/of bestrijding van witwassen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 23

terende interviews plaats met een aantal Caribisch- en Europees-Nederlandse
organisaties met in meer of mindere mate kennis van witwassen in Caribisch
Nederland. In deze interviews is niet alleen ingegaan op nieuwe ontwikkelingen
op het terrein van witwassen op de BES-eilanden, maar ook op recente (beleids-)
ontwikkelingen in Caribisch Nederland die relevant zijn voor het onderzoek. Daarnaast is in deze interviews gesproken over eventuele signalen over de prevalentie
van terrorismefinanciering in/vanuit Caribisch Nederland. Tabel 1 geeft een overzicht van de in deze fase geïnterviewde organisaties. Vanwege de Covid-19 pandemie in 2020-2021 hebben de interviews online plaatsgevonden.
Tabel 1

Oriënterende interviews
Aantal

Organisatie

geïnterviewden

Anti Money Laundering Center (AMLC)/Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD)

2

Autoriteit Financiële Markten (AFM)

2

Bureau Toezicht Wwft (BTWwft)

1

De Nederlandsche Bank (DNB)

2

Financial Intelligence Unit (FIU) Nederland

2

Financial Intelligence Unit (FIU) Sint Maarten

1

Onderzoeker ‘Veiligheidsbeeld BES 2018’

1

Openbaar Ministerie (OM) Caribisch Nederland

1

Ministerie van Financiën

2

Ministerie van Justitie en Veiligheid

3

Naast bovenstaande interviews was er mailcontact met een medewerker van de
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) en – indirect via
de NCTV – met de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) over eventuele signalen over de prevalentie van terrorismefinanciering in/vanuit Caribisch
Nederland.
2 FANO-enquêtes
Voor zowel witwassen als terrorismefinanciering is een zogeheten FANO-enquête
(zie toelichting hieronder) per mail voorgelegd aan organisaties waarvan op voorhand werd verwacht dat deze in meerdere of mindere mate kennis konden hebben
van één of beide onderwerp(en).28 De FANO-enquête witwassen bevatte een longlist
van 35 witwasdreigingen, de FANO-enquête terrorismefinanciering bevatte een
longlist van 17 terrorismefinancieringdreigingen29 (zie bijlage 4). De voorlopige lijst
met te benaderen organisaties is voorgelegd aan de begeleidingscommissie, wat
ertoe heeft geleid dat de lijst met enkele organisaties is aangevuld. De benaderde
organisaties betreffen in algemene zin:
 toezichthouders in het kader van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme BES (Wwft BES);
28

Met het oog op de anonimiteit van de respondenten wordt niet weergegeven welke organisaties zijn uitgenodigd
voor de enquêtes en welke organisaties deze al dan niet hebben ingevuld. Bij veel organisaties zijn meerdere
medewerkers uitgenodigd om de enquête in te vullen. Binnen de groep responderende organisaties is in alle
gevallen slechts één enquête ingevuld, maar deze is in enkele gevallen wel gezamenlijk door meerdere personen
ingevuld.

29

De longlist van terrorismefinancieringdreigingen is gebaseerd op de lijst van grootste terrorismefinancieringrisico’s volgens de tweede NRA Terrorismefinanciering voor Europees Nederland (Van der Veen & Heuts, 2020b).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 24

 overheidsdiensten of aan de overheid gelieerde organisaties die een rol spelen bij
de preventie en/of bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering;
 private partijen die onder Wwft BES-toezicht vallen en koepel-/brancheorganisaties van die private partijen.
De FANO-enquêtes hadden als doel in beeld te brengen (1) van welke witwas- en
terrorismefinancieringdreigingen feiten/casussen bekend zijn bij in Caribisch en
Europees Nederland gevestigde organisaties (op basis van informatie die bij hun
organisatie via de eigen werkzaamheden beschikbaar is), en (2) in hoeverre die
organisaties de prevalentie van de dreigingen al dan niet aannemelijk achten.
In de enquête konden respondenten dreigingen die naar hun mening ontbraken,
toevoegen aan de longlist.
De enquêtes zijn opgebouwd aan de hand van de zogeheten FANO-systematiek. Aan
respondenten is gevraagd om voor Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba in de longlist
van witwas- dan wel terrorismefinancieringdreigingen bij iedere dreiging een van de
volgende letters te markeren:
 een F indien er volgens de respondent sprake is van deze dreiging en er via
de eigen werkzaamheden één of meer Feiten/casussen bekend zijn bij de
respondent;
 een A indien het volgens de respondent Aannemelijk is dat deze dreiging speelt
maar er via de eigen werkzaamheden geen feiten/casussen bekend zijn bij de
respondent;
 een N indien het volgens de respondent Niet aannemelijk is dat deze dreiging
speelt op basis van de informatie waarover de respondent via de eigen werkzaam-heden beschikt;
 een O indien het voor de respondent Onbekend is of een dreiging speelt, omdat
deze geen zicht heeft hierop via de eigen werkzaamheden of omdat deze de
dreiging niet kent.
Voor de witwas- en terrorismefinancieringdreigingen zijn voor elk van de drie BESeilanden afzonderlijke longlists opgesteld. Om onnodig tijdsbeslag te voorkomen
voor respondenten die niet voor alle eilanden over informatie beschikken over de
dreigingen, is in de begeleidende mail van de FANO-enquêtes een screeningsvraag
opgenomen. Het antwoord daarop bepaalde de in te vullen onderdelen van de
enquêtes.30 Onderstaande tabel 2 geeft een overzicht van de respons op de FANOenquêtes witwassen en terrorismefinanciering.31
Tabel 2

Respons FANO-enquêtes
Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Aantal benaderde

Aantal

Aantal

Aantal

organisaties

respondenten

respondenten

respondenten

FANO-enquête witwassen

28

13

7

7

FANO-enquête terrorismefinanciering

28

2

1

1

30

Het ging om de volgende screeningsvraag: “Beschikt uw organisatie via de eigen werkzaamheden over enige
informatie over de prevalentie van witwassen/terrorismefinanciering op Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba?”. De
antwoordcategorieën waren: (A) Ja, voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba; (B) Ja, maar niet voor alle BESeilanden; (C) Nee, mijn organisatie beschikt via de eigen werkzaamheden niet over informatie over de
prevalentie van witwassen/terrorismefinanciering op de BES-eilanden.

31

Respondenten die in de enquête bij alle dreigingen een ‘O’ invulden, stellen wij gelijk aan respondenten die bij
de screeningsvraag antwoord ‘C’ invulden.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 25

De FANO-enquête witwassen is voor Bonaire door dertien respondenten ingevuld.
Zeven van deze respondenten hebben de enquête ook voor Sint Eustatius en Saba
ingevuld. De enquête over terrorismefinanciering had een zeer beperkte respons:
twee respondenten hebben deze ingevuld, waarvan er één dit alleen voor Bonaire
heeft gedaan. Omdat volgens de FANO-enquête terrorismefinanciering geen
feiten/casus van dreigingen bekend zijn bij respondenten (wat ook uit de oriënterende interviews bleek) en ook de NCTV en de AIVD via de mail aangaven niet
over informatie over de prevalentie van terrorismefinanciering op de BES-eilanden
te beschikken, legde de tweede NRA BES vanaf dat moment de focus op het onderwerp witwassen.
De resultaten van de FANO-enquête zijn gebruikt bij het identificeren van de
organisaties die voor de expertmeetings konden worden uitgenodigd. Ook maakte
de FANO-enquête inzichtelijk welke deelnemers tijdens de eerste expertmeeting
gevraagd konden worden om casusvoorbeelden aan te dragen, en met welke
organisaties op een later moment verdiepende interviews dienden plaats te vinden.
3 Eerste expertmeeting
De resultaten van de FANO-enquête vormden het startpunt van een expertmeeting
waaraan vertegenwoordigers van tien publieke organisaties in Caribisch en Europees
Nederland en van twee private organisaties in Caribisch Nederland deelnamen (zie
tabel 3). Hierboven is al aangegeven dat de selectie van deelnemers grotendeels
plaatsvond op basis van de FANO-enquête, waarbij de mate waarin organisaties
bekend zijn met feiten/casus van witwasdreigingen leidend was. Door de Covid-19
pandemie was het niet mogelijk om de expertmeeting in fysieke vorm te laten
plaatsvinden. De expertmeeting vond daarom online plaats via een Webex videoconference. Voordeel daarvan was dat zowel experts vanuit Caribisch Nederlandse
als Europees-Nederlandse organisaties aan dezelfde meeting konden deelnemen.
Tabel 3

Lijst van deelnemende organisaties eerste expertmeeting

Publieke partijen

Private partijen

AMLC/FIOD

Bank Bonaire

AFM

Notaris Bonaire

Belastingdienst/Douane Caribisch Nederland
BTWwft
DNB
FIU-Nederland
Koninklijke Marechaussee (KMar)
Korps Politie Caribisch Nederland (KPCN)
OM Caribisch Nederland
Recherche Samenwerkingsteam (RST)

In de expertmeeting is in gezamenlijkheid de longlist van 35 witwasdreigingen voor
de drie BES-eilanden besproken. Bij de bespreking van iedere dreiging is aan de
deelnemers gevraagd naar de bij hen bekende casuïstiek op Bonaire, Sint Eustatius
en/of Saba. Door de plenaire bespreking van de witwasdreigingen deden alle deelnemers aan de expertmeeting (op z’n minst basale) kennis op van de aard, mechanismen en prevalentie van de dreigingen op de longlist. Hiermee werden in zekere
zin dus ‘de klokken gelijk gezet’ onder de deelnemers. Ook zorgde de gezamenlijke

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 26

bespreking van witwasdreigingen ervoor dat de longlist werd aangevuld met één
witwasdreiging.
Vervolgens hebben de deelnemers afzonderlijk voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba
uit de longlist maximaal tien dreigingen geselecteerd die naar hun oordeel binnen de
Caribisch-Nederlandse context het hoogst scoorden op impactpotentieel en prevalentie. De deelnemers identificeerden voor Bonaire de meeste witwasdreigingen. De
kennis en ervaring van de deelnemers aan de expertmeeting concentreerde zich ook
vooral op Bonaire. Na een eerste identificatieronde zijn de resultaten besproken met
de deelnemers, waarna de definitieve tweede identificatieronde plaatsvond.
In de expertmeeting is evenals bij de daaropvolgende expertmeetings gebruikgemaakt van de Delphi-methode die toegepast is binnen een Group Decision Room
(GDR) omgeving (meer hierover in box 1). De GDR in combinatie met de Delphimethode wordt gekenmerkt door een afwisseling van ict – met individuele digitale
stemmingen van de experts – en groepsdiscussies en hielp bij het vormgeven en
structureren van de expertmeetings. Geprobeerd is binnen de beperkingen van
de beschikbare tijd de experts zoveel als mogelijk in de gelegenheid te stellen
hun oordelen toe te lichten, te onderbouwen, elkaar erover te bevragen en te
bediscussiëren.
Box 1

Delphi Methode en Group Decision Room

Delphi-methode
De Delphi-methode is ontwikkeld in de jaren vijftig van de twintigste eeuw,a aan
het begin van de Koude Oorlog, toen in een project voor de Amerikaanse luchtmacht bleek dat traditionele wetenschappelijke methoden onvoldoende basis
vormden voor de ontwikkeling van nieuwe technieken voor internationale oorlogsvoering. In de Delphi-methode worden in een iteratief proces oordelen van (een
groep van) experts gecombineerd bij besluitvorming over onderwerpen waarover
geen betrouwbare wetenschappelijk toetsbare inzichten bestaan. De leemtes in de
kennis worden gevuld door expertoordelen, -ervaringen en -intuïties. Door het
(anoniem) terugkoppelen hiervan en door nadere onderbouwing kunnen de
experts hun initiële oordeel herzien. Dit kan leiden tot verhoging van consensus
voor een oplossing. Het proces vindt plaats in een aantal rondes. Voordelen van
de Delphi-methode zijn:
 vergroting van de transparantie en systematisering van complexe besluitvormingsprocessen;
 betere benutting van bestaande kennis en informatie, omdat alle experts hun
kennis en informatie delen;
 vaak leidt dit tot verhoging van de consensus voor de ‘beste’ oplossing.
Aan het toepassen van de Delphi-methode is het gevaar van groepsdenken
verbonden. Groepsdenken kan ontstaan wanneer de focus binnen een besluitvormingsproces zodanig is gericht op het vinden van consensus dat dit ten koste
gaat van de kwaliteit van de besluitvorming.b Experts kunnen er onterecht van
uitgaan dat alle relevante facetten bij de besluitvorming zijn betrokken.
Group Decision Room (GDR)
Voor de expertmeetings is gebruikgemaakt van een GDR, waarbinnen de Delphimethode is toegepast. Een GDR is een elektronisch vergadersysteem dat de deelnemers in staat stelt in korte tijd een grote hoeveelheid aan ideeën en meningen
te genereren door een afwisseling van ict-techniek en plenaire discussies. In de
expertmeetings van deze NRA kregen de deelnemers tijdens de online meeting de
mogelijkheid om digitaal te stemmen ten behoeve van de risico-identificatie

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 27

(eerste expertmeeting), de inschatting van de potentiële impact van de grootste
witwasdreigingen (tweede expertmeeting) en de inschatting van de weerbaarheid
van het beleidsinstrumentarium (derde expertmeeting). De reacties van de deelnemers werden centraal verzameld en opgeslagen. De experts konden hun
oordelen en inschattingen via een website van Spilter – het bedrijf dat de GDRfunctionaliteit leverde - invoeren, waarna de geaggregeerde uitkomsten real-time
werden gepresenteerd en plenair werden besproken.
Bij de vier NRA’sc die tot op heden zijn uitgevoerd voor Europees Nederland, bleek
de inzet van een GDR een vruchtbare benadering te zijn. In de zelfevaluatie bij de
eerste twee NRA’s werd geconcludeerd dat de inzet van de GDR in vergelijking
met een ‘gewone’ bijeenkomst niet alleen tijdsefficiënt was, maar ook de
mogelijkheid creëerde om de resultaten te verdiepen door middel van plenaire
discussies. Ook zorgde het gebruik van de GDR ervoor dat de experts actief
bleven deelnemen aan de gehele bijeenkomst door de afwisseling van groepsdiscussie en het aanleveren van inschattingen/oordelen. Een ander voordeel van
de GDR was dat het cijfermatige eindoordeel over de potentiële impact van de
dreigingen (zie paragraaf over de tweede expertmeeting) en de weerbaarheid (zie
paragraaf over de derde expertmeeting) bepaald werd aan de hand van de oordelen die alle aanwezige experts inbrachten in de GDR-omgeving. In de eindoordelen zijn dus alle relevante invalshoeken vertegenwoordigd. Tot slot vergemakkelijkte de inzet van de GDR het verzamelen van de data.
a

www.rand.org/topics/delphi-method.html.

b

Kroon (1992).

c

Van der Veen & Heuts (2017a, 2017b, 2020a, 2020b).

Het gevaar van groepsdenken dat verbonden is aan de toepassing van de Delphimethode is tegengegaan door een professionele onafhankelijke en ervaren voorzitter voor de expertmeetings aan te stellen, drs. P.J.M. Wilms. Bij de eerder NRA’s
trad hij ook op als voorzitter van de expertmeetings. Hij stimuleerde – samen met
de onderzoekers – de experts om hun oordelen in de GDR-omgeving, te onderbouwen, uit te leggen, daarop door te vragen en er casusvoorbeelden voor aan te
dragen.
Onderzoeksbureau Significant verzorgde de verslaglegging. De GDR-functionaliteit
en de technische ondersteuning tijdens de expertmeetings werden geleverd door het
bedrijf Spilter.
Fase risicoanalyse
1 Verdiepende interviews expertorganisaties
Om meer inzicht te verkrijgen in de precieze aard en mechanismen van de geïdentificeerde grootste witwasdreigingen zijn na afloop van de eerste expertmeeting
verdiepende interviews afgenomen met elf publieke partijen in Caribisch en
Europees Nederland, en zes private partijen in Caribisch Nederland (zie tabel 4).32
Vanwege de wereldwijde Covid-19 pandemie vonden de interviews online plaats.
In de interviews is gevraagd naar de aard en mechanismen van de geïdentificeerde
grootste witwasdreigingen en concrete casusvoorbeelden. De interviews hebben het
zicht op zowel de onderlinge relatie tussen witwasdreigingen als de relatie tussen de

32

Voor het onderzoek zijn meer publieke en private partijen benaderd voor een verdiepend interview, maar dit
heeft niet daadwerkelijk geleid tot meer interviews. Met het oog op de anonimiteit van deze respondenten geven
wij niet weer welke partijen wij hebben uitgenodigd voor een interview.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 28

dreigingen en de onderliggende delicten vergroot. Ook hebben de interviews geleid
tot een aanpassing van de lijst van de grootste witwasdreigingen, die aan het begin
van de tweede expertmeeting is besproken met de experts.
Tabel 4

Verdiepende interviewsa

Publieke partijen

Private partijen

Belastingdienst/Douane Caribisch Nederland

Bank Bonaire I

BTWwft

Bank Bonaire II

DNB

Bonaire Hotel and Tourism Association

FIU-Nederland

Handelaar in bouwmaterialen

Kadaster Bonaire

Notaris Bonaire

Kamer van Koophandel en Nijverheid Bonaire

Notaris Sint Maarten

KMar
KPCN
OM Caribisch Nederland
Openbaar Lichaam Bonaire
Openbaar Lichaam Saba
RST
a

Er is geprobeerd ook een interview af te nemen met het Openbaar Lichaam Sint Eustatius, maar het is ondanks enkele
reminders per mail niet gelukt om dit interview te plannen.

2 Tweede expertmeeting
Aan de tweede expertmeeting namen vertegenwoordigers van 11 organisaties deel
(zie bijlage 3). Het betrof in grote mate dezelfde personen die deelnamen aan de
eerste expertmeeting.33 In de vorige subparagraaf kwam al aan bod dat de verdiepende interviews hebben geleid tot een voorlopige aanpassing van de lijst van
grootste witwasdreigingen. De verdiepende interviews maakten inzichtelijk dat
het voor geïnterviewden lastig bleek om enkele afzonderlijke witwasdreigingen zo
precies van elkaar te onderscheiden als in de eerste expertmeeting was gedaan.
Dit gold met name voor vastgoedgerelateerde dreigingen, omdat in de praktijk
verschillende vastgoedgerelateerde witwasmethoden naast elkaar kunnen worden
ingezet. Omdat dit het inschatten van de potentiële impact door de deelnemende
experts erg lastig maakt, zijn de tien grootste witwasdreigingen geclusterd tot een
lijst van zes grootste witwasdreigingen (zie paragraaf 4.1 voor nadere informatie
hierover). Deze clustering is aan het begin van de tweede expertmeeting besproken
met en geaccordeerd door de experts. Deze bespreking leidde ook tot de aanvulling
van de lijst met een extra witwasdreiging. Nadat de experts in de tweede expertmeeting in gezamenlijkheid waren gekomen tot een definitieve lijst van zeven
grootste witwasdreigingen hebben de experts een inschatting gemaakt van de
potentiële impact van die dreigingen. Dit hebben zij gedaan aan de hand van een
Multi Criteria Analyse (box 2).

33

In vergelijking met de deelnemers aan de eerste expertmeeting waren er een paar verschillen: (1) andere
vertegenwoordigers van AFM en FIU-Nederland namen deel aan de meeting; en (2) er nam geen vertegenwoordiger van een Bonairiaanse bank deel aan de meeting (die wel uitgenodigd was).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 29

Box 2 Multi Criteria Analyse (MCA)
Een MCA is een methode om een zo rationeel mogelijke ordening aan te brengen
in een reeks van beleids- of besluitvormingsalternatieven. Het afwegen van deze
alternatieven gebeurt aan de hand van een set van criteria die het mogelijk maakt
de besluitvormingsalternatieven te beoordelen en te ordenen, bijvoorbeeld op
aspecten als kosten, veiligheid, milieukwaliteit, sociale gevolgen, haalbaarheid en
aanvaardbaarheid. Voor ieder alternatief en ieder beoordelingscriterium worden
door experts of betrokkenen wegingsscores toegekend die vervolgens worden
gestandaardiseerd. Vervolgens worden per besluitvormingsalternatief de scores
gesommeerd. Het alternatief met de hoogste score geldt als alternatief dat het
meest tegemoetkomt aan de eisen die de specifieke besluitvormingssituatie stelt.
Bijvoorbeeld: als het gaat om de aankoop van een nieuwe auto, dan kunnen
criteria als aankoopkosten, energiekosten en kleur een rol spelen bij de besluitvorming. De besluitvormingsalternatieven bestaan uit de twee auto’s die na
voorselectie zijn overgebleven: een blauwe Tesla en een rode Ford. De aankoopbeslissing vindt plaats aan de hand van de criteria aankoopkosten, energiekosten
en kleur. Deze criteria kunnen verschillen in de mate waarin ze belangrijk geacht
worden voor de te nemen beslissing. In een MCA krijgen de criteria daartoe een
gewicht, (bijvoorbeeld) op een schaal van 1 t/m 10. Bijvoorbeeld: aankoopkosten
krijgen het gewicht 8, energiekosten krijgt het gewicht 9 en kleur krijgt het
gewicht 6. Vervolgens is voor de auto’s bepaald hoe ze scoren op de criteria (op
een schaal van 0 t/m 100). Er ontstaat dan een tabel met de volgende vorm:
Criteria

Criteriumgewicht

Tesla

Ford

Aankoopkosten

8

60

75

Energiekosten

9

90

60

Kleur

6

80

60

De aankoopkosten van de Tesla zijn hoger dan de Ford, maar de energiekosten
zijn een stuk lager en de kopers vinden de kleur van de Tesla mooier. Toepassing
van een MCA brengt ordening aan in de besluitvormingsalternatieven. De effectenmatrix die resulteert uit de bovenstaande data, laat zien dat de keuze voor de
Tesla de meest rationele keuze is.
Criteria

Tesla

Ford

Aankoopkosten

48

60

Energiekosten

81

54

Kleur

48

36

177

150

Totaalscore

In de NRA is de MCA toegepast binnen de eerder beschreven GDR-omgeving (zie
box 2). Met de inzet van een MCA is beoogd te bereiken dat het effect van enkele
mogelijke knelpunten van een expert-georiënteerde benadering, namelijk dat de
oordelen (deels) subjectief zijn en/of worden bepaald door (organisatie)belangen,
wordt verminderd. De criteria die onderdeel uitmaken van de MCA (zie tabel 5),
zijn geaccordeerd door zowel de begeleidingscommissie van het onderzoek als de
deelnemers aan de expertmeeting.
In de tweede expertmeeting is de experts allereerst gevraagd een gewicht toe te
kennen aan de criteria. Daarmee werd duidelijk welke criteria de experts belang-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 30

rijker en minder belangrijk achtten bij de bepaling van de potentiële impact van de
dreigingen. Van de gewichten die de experts toekenden, zijn de gemiddelde waarden bepaald. Deze gemiddelde waarden vormden de toegepaste criteriumgewichten
die gebruikt zijn bij de berekening van de potentiële impact.
Tabel 5

Criteria MCA

Criteria
Verslechtering van de stabiliteit van het financiële stelsel
Ondermijning van gezag en rechtsorde
Aantasting van de reguliere economie
Ontregeling van de maatschappelijke orde
Inbreuk op het imago
Vermindering van de subjectieve/objectieve veiligheid

Vervolgens hebben de experts per dreiging en per criterium een inschatting
gemaakt van de mogelijke gevolgen van de witwasdreigingen op de bovenstaande
zes criteria (op een schaal van 0 tot en met 100). De deelnemers aan de tweede
expertmeeting hebben alleen voor Bonaire de potentiële impact van de grootste
witwasdreigingen aan de hand van een MCA ingeschat, omdat de deelnemers over
te weinig kennis van de witwasdreigingen op Sint Eustatius en Saba beschikten om
een dergelijke inschatting ook voor die eilanden te maken. In de tweede expertmeeting is voor die twee eilanden in algemene zin gesproken over de potentiële
impact van de grootste witwasdreigingen.
Bij het inschatten van de potentiële impact werd de experts gevraagd om rekening
te houden met de Caribisch-Nederlandse context waarbinnen de witwasdreigingen
zich kunnen voordoen. De experts is gevraagd geen inschatting te maken van de
potentiële impact van de witwasdreigingen indien zij hier naar hun eigen oordeel
niet toe in staat waren. De resultaten34 van de eerste inschattingsronde zijn in realtime berekend en geprojecteerd en werden vervolgens in gezamenlijkheid besproken. Hierna volgde de tweede en definitieve inschattingsronde waarin de experts de
mogelijkheid kregen om – als gevolg van de plenaire bespreking van de resultaten
van de eerste ronde – de toegekende scores aan te passen.
Box 3

Verschil in risicobepaling met de eerste NRA BES

In de eerste NRA BES hebben deelnemers aan een expertmeeting geen kwantitatieve inschatting gemaakt van de potentiële impact aan de hand van een MCA. De
reden daarvan was dat het aantal deelnemers (6) aanmerkelijk kleiner was dan het
aantal deelnemers aan de expertmeeting(s) van de tweede NRA BES (10 tot 12
deelnemers). Het aggregeren van een dataset die gebaseerd is op de inschattingen
van een dergelijk klein aantal deelnemers, zou weinig meerwaarde hebben want het
zou leiden tot een zeer grove kwantitatieve meting. Om dezelfde reden hebben
experts in de eerste NRA BES ook geen kwantitatieve inschatting gemaakt van de
weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium. Vanwege het kleine
aantal deelnemers aan de expertmeeting van de eerste NRA BES bood de inzet van
een GDR ook onvoldoende meerwaarde om hiervan gebruik te maken. In de eerste
NRA BES speelde de Delphi-methode een beperkte rol.

34

In de MCA is de Potentiële Impact van de dreigingen berekend door toepassing van de volgende formule:
𝑃𝑜𝑡𝑒𝑛𝑡𝑖ë𝑙𝑒 𝐼𝑚𝑝𝑎𝑐𝑡

∑

,

∑

waarbij C en G staan voor de expertscores op de Criteria en de Gewichten, i

specificeert het criterium. De gebruikte criteria zijn opgenomen in tabel 5.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 31

3 Enquête beleidsinstrumentarium
Naast de FANO-enquêtes is ook een mailenquête uitgezet die handelt over het
bestaande beleidsinstrumentarium ter preventie en/of bestrijding van witwassen.
Vanwege het gebrek aan terrorismefinanciering-signalen richtte de enquête zich
alleen op het onderwerp witwassen. Onder ‘beleidsinstrumentarium’ vallen alle
relevante instrumenten die voortvloeien uit internationale en nationale wet- en
regelgeving, wet- en regelgeving op gemeentelijk niveau, sectorale en branchegerichte regelgeving, en regelgeving op organisatieniveau. Het begrip ‘beleidsinstrument’ is echter breder opgevat dan alleen wet- en regelgeving: ook richtlijnen,
handreikingen en beleidsplannen van organisaties die een rol spelen bij de preventie
en/of bestrijding van witwassen, evenals verschillende typen samenwerkingsverbanden maken deel uit van het inzetbare beleidsinstrumentarium.
Doel van de enquête was het inventariseren van het voor de BES-eilanden beschikbare beleidsinstrumentarium en na te gaan of deze instrumenten volgens respondenten al dan niet een substantiële bijdrage leveren aan de preventie en/of bestrijding van witwassen. Ook werd in de enquête gevraagd welke nu niet bestaande
beleidsinstrumenten mogelijk een substantiële bijdrage kunnen leveren aan de
preventie en/of bestrijding van witwassen. Er zijn in totaal zeventien organisaties
uitgenodigd voor deelname aan deze enquête; zeven Caribisch- en EuropeesNederlandse organisaties hebben de enquête ingevuld (zie tabel 6). Verder hebben
vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie en Veiligheid en het ministerie
van Financiën aangegeven welke beleidsinstrumenten volgens hen ontbraken in de
lijst. Daarbij hebben zij geen oordeel gegeven over de weerbaarheid van deze
beleidsinstrumenten. De opbrengst van de enquête vormde input voor de derde
expertmeeting, waarin de deelnemers de weerbaarheid van de beleidsinstrumenten
ter preventie en/of repressie van de witwasdreigingen hebben bepaald.
Tabel 6

Lijst respondenten enquête beleidsinstrumentarium witwassen

Organisatie
AFM
AMLC/FIOD
Belastingdienst/Douane Caribisch Nederland
BTWwft
DNB
KMar
KPCN

4 Derde expertmeeting
Aan de derde expertmeeting namen tien organisaties deel; dit waren veelal dezelfde
personen die deelnamen aan de eerste en tweede expertmeeting (zie bijlage 3).35
Voorafgaande aan de expertmeeting is een longlist van beleidsinstrumenten door
middel van een mailenquête voorgelegd aan de experts. Aan hen werd gevraagd of
de genoemde beleidsinstrumenten volgens hen al dan niet een substantiële bijdrage
leveren aan de preventie en/of repressie van witwassen. Ook werd hen gevraagd
naar bestaande beleidsinstrumenten die ontbraken in de toegestuurde longlist en
naar niet-bestaande beleidsinstrumenten die een grote bijdrage zouden kunnen
leveren aan de preventie en/of repressie van witwassen. De bevindingen van de
35

Vertegenwoordigers van het Bonairiaanse notariskantoor en RST namen niet deel aan de derde expertmeeting.
Voor AFM en FIU-Nederland namen de vertegenwoordigers deel die ook bij de eerste expertmeeting aanwezig
waren.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 32

mailenquête vormden de input voor de derde expertmeeting. De plenaire bespreking
van de verschillende beleidsinstrumenten heeft geleid tot een overzicht van het
bestaande beleidsinstrumentarium dat volgens experts een substantiële bijdrage
levert bij de preventie en repressie van witwassen op de BES-eilanden (zie hoofdstuk 5).
Vervolgens werden de experts gevraagd om in de GDR omgeving voor de zeven
grootste witwasdreigingen met de grootste potentiële impact voor Bonaire een
inschatting te maken van de mate waarin het totale pakket aan bestaande beleidsinstrumenten ter preventie en repressie van witwassen deze dreigingen tegengaat.
De experts konden hiertoe per witwasdreiging een weerbaarheidsscore toekennen
op een schaal van 0 tot en met 100, waarbij 0 staat voor geen enkele weerbaarheid
tegen de dreiging en 100 voor een totale weerbaarheid waarbij de strekking en
uitvoering van het beleidsinstrumentarium de witwasdreiging volledig wegnemen.
Na een eerste inschattingsronde vond een uitvoerige plenaire bespreking van de
resultaten plaats. Hierna kregen de experts de mogelijkheid om – in het geval dat
de plenaire bespreking tot nieuwe inzichten had geleid bij hen – de eerdere inschatting aan te passen in de tweede inschattingsronde.
Voor de kleinere BES-eilanden, Sint Eustatius en Saba, is evenals bij de potentiële
impact bepaling geen getalsmatige inschatting gemaakt, maar is volstaan met het
aangeven van een kwalificatie van de weerbaarheid in vergelijking met de inschattingen voor Bonaire. Aangegeven kon worden of de weerbaarheid per dreiging (veel)
groter, gelijk of (veel) kleiner uitvalt.
Na afloop van de derde expertmeeting zijn de expert-inschattingen van de potentiële impact van de grootste witwasdreigingen (tweede expertmeeting) en de
weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium (derde expertmeeting) voor Bonaire
kwantitatief en voor Saba en Sint Eustatius kwalitatief tegen elkaar afgezet. Dit
leverde de uiteindelijke opbrengst van de NRA op: voor Bonaire een lijst met de
grootste witwasrisico’s, geordend naar de resterende impact die deze risico’s
kunnen hebben en voor de kleinere eilanden een kwalitatieve beschrijving van de
resterende impact.
5 Validerende interviews
In de eindfase van het onderzoek is de lijst van de grootste witwasrisico’s voor de
drie BES-eilanden voorgelegd en besproken met in totaal vijf vertegenwoordigers
van het OM Caribisch Nederland, de FIU-Nederland, het ministerie van Justitie en
Veiligheid en het ministerie van Financiën. In de interviews is de lijst nagelopen
waarbij gevraagd werd of zij de potentiële impact van de grootste witwasdreigingen,
de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium tegen deze dreigingen, de resterende risico’s en de rangorde daarin die in dit onderzoek is aangebracht herkenden.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 33

3

Wat maakt Caribisch Nederland kwetsbaar voor
witwassen?

De eerste stap binnen de uitvoering van de NRA is het verrichten van een contextanalyse. Dit hoofdstuk begint met een korte beschrijving van de geografische,
demografische, sociaal-culturele en economische factoren die van invloed kunnen
zijn op de prevalentie van witwassen op de BES-eilanden. Vervolgens wordt ingegaan op de vormen van criminaliteit op de BES-eilanden die op het verwerven van
opbrengsten zijn gericht en vooraf kunnen gaan aan witwassen.

Geografische en demografische kenmerken
Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn eilanden in de Caribische zee en zijn sinds 10
oktober 2010 ‘openbare lichamen’ of ‘bijzondere gemeenten’ van Nederland. Sint
Eustatius en Saba, beide circa 50 kilometer ten zuiden van Sint Maarten gelegen,
maken deel uit van de Bovenwindse eilanden en liggen ongeveer 800 kilometer ten
noordoosten van Bonaire. Bonaire behoort samen met Aruba en Curaçao tot de
Benedenwindse Eilanden en ligt circa 80 kilometer voor de kust van Venezuela.
Bonaire is qua oppervlakte en populatie het grootste van de BES-eilanden. De BESeilanden hebben een lange kustlijn die controles op illegale aanvoer vanuit de zee
van drugs, wapens en mensen bemoeilijkt.
Bonaire had volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) begin 2020 circa
21.000 inwoners, waarvan 36% is geboren op Bonaire. Circa één op de vijf Bonairianen (21%) is geboren in een Midden- of Zuid-Amerikaans land (zie tabel 7), in de
meeste gevallen gaat het om de Dominicaanse Republiek, Colombia en Venezuela.
Hiernaast maken illegale vreemdelingen deel uit van de Bonairiaanse bevolking
waaronder naar verwachting veel Venezolanen en Colombianen. Verder is 18% van
de Bonairianen geboren op Curaçao36 en komt 15% oorspronkelijk uit Europees
Nederland.
Op 1 januari 2020 had Sint Eustatius circa 3.100 inwoners, waarvan 34% is geboren
op dit eiland. In totaal is 30% geboren in een Midden- of Zuid-Amerikaans land;
veelal betreft het de Dominicaanse Republiek en het nabijgelegen Saint Kitts and
Nevis. Verder komen immigranten met name uit het nabijgelegen Sint Maarten37
(13%). Op Saba lag het aantal inwoners begin 2020 iets lager dan 2.000. Ruim een
kwart (27%) van de inwoners van Saba is op dit eiland geboren; 16% is geboren op
Sint Maarten.38 Ook voor Saba geldt dat een groot deel (22%) van de bevolking
geboren is in een Midden- of Zuid-Amerikaans land; in veel gevallen gaat het om de
Dominicaanse Republiek en Colombia. Daarnaast komt een aanzienlijk deel van de
inwoners uit de Verenigde Staten (10%) en Canada (3%); er zijn veel Amerikaanse
36

Hierbij dient opgemerkt te worden dat een deel van de Bonairianen die geboren zijn op Curaçao, waarschijnlijk
geen migranten is maar op Curaçao werd geboren vanwege de afwezigheid van een ziekenhuis op het eigen
eiland.

37

Hierbij dient opgemerkt te worden dat een deel van de inwoners van Sint Eustatius die geboren zijn op Sint
Maarten, waarschijnlijk geen migranten is maar op Sint Maarten werd geboren vanwege de afwezigheid van een
ziekenhuis op het eigen eiland.

38

Hierbij dient opgemerkt te worden dat Saba geen geboortezorg heeft en dat bevallingen in principe plaatsvinden
op Sint Maarten. Het percentage betreft dus niet allemaal migranten.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 34

en Canadese studenten die onderwijs volgen aan de Saba University School of
Medicine, een medische faculteit die sinds 1992 op het eiland is gevestigd.
Tabel 7 laat zien dat er nauwelijks migratie plaatsvindt tussen Saba en Sint
Eustatius, die slechts op 30 kilometer afstand van elkaar liggen. Voor beide eilanden geldt dat minder dan 1% van de inwoners afkomstig is van het andere eiland.
Tabel 7

Geboorteland/-regio inwoners BES-eilanden op 1 januari 2020

Totale aantal inwoners afkomstig uit

Bonaire

Sint Eustatius

Saba

20.915

3.139

1.933
6

Caribisch Nederland
Bonaire

7.604

6

Sint Eustatius

22

1.082

3

Saba

6

11

514

Aruba

523

104

48

Curaçao

3.687

172

50

48

420

304

3.196

189

101

Europese Unie

392

73

68

Overig

52

14

6

Verenigde Staten van Amerika

389

68

193

Canada

45

4

54

China

322

40

13

Overig

148

16

121

Landen in het Koninkrijk der Nederlanden

Sint Maarten (Nederlands deel)
Europees Nederland
Europa (excl. Europees Nederland)

Noord-Amerika

Azië

Midden- en Zuid-Amerika
Colombia

941

29

94

1.311

291

99

Ecuador

76

2

0

Guyana

35

89

12

Haïti

177

21

26

Jamaica

61

47

27

Peru

565

13

1

6

182

16

Suriname

327

43

19

Trinidad en Tobago

18

32

12

Venezuela

777

25

7

Overig

131

162

111

Afrika

48

4

27

Oceanië

8

0

1

Dominicaanse Republiek

Saint Kitts en Nevis

Bron: CBS Statline (2021)

De nabijheid van Midden- en Zuid-Amerikaanse landen en andere Caribische
eilanden, risicolanden die in relatie gebracht kunnen worden met de productie van
drugs, ineffectieve anti-witwasregelgeving en een strikt bankgeheim,39 kan in
beginsel van invloed zijn op de prevalentie van witwassen vanwege de illegale
aanvoer van drugs, wapens en mensen. De grote afstand van de BES-eilanden tot
39

OESO (2019).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 35

Europees Nederland heeft gevolgen voor de inrichting van het toezicht door de in
Europees Nederland gevestigde drie Wwft BES-toezichthouders (AFM, BTWwft en
DNB; zie hoofdstuk 5 voor meer informatie hierover), wat ook van invloed kan zijn
op de prevalentie van witwassen in Caribisch Nederland. Op Saba en Sint Eustatius
is lokaal alleen basispolitiezorg beschikbaar. Indien specialistische politiedeskundigheid noodzakelijk is, kan deze worden ingevlogen vanuit Bonaire of Europees
Nederland.

Sociaal-culturele kenmerken
De kleinschaligheid van de BES-eilanden gaat gepaard met enkele sociaal-culturele
kenmerken die van invloed kunnen zijn op de prevalentie van witwassen. Deze
kenmerken zijn ook in de eerste NRA BES beschreven.40
Bonaire, Sint Eustatius en Saba kenmerken zich door hun gesloten gemeenschappen, waarbij geldt: hoe kleiner de gemeenschap, hoe groter de mate van geslotenheid.41 In deze kleinschalige gesloten gemeenschappen bestaat een ons-kent-onscultuur: veel mensen kennen elkaar en komen op de een of andere manier wel eens
met elkaar in contact op het werk, de school of het sportveld. Ten aanzien van de
prevalentie van witwassen is een risico van een ons-kent-ons-cultuur dat medewerkers van meldingsplichtige dienstverleners (in het kader van de Wwft BES; zie
hoofdstuk 5 voor meer informatie hierover) mogelijk minder snel een diepgravend
cliëntonderzoek verrichten wanneer zij een cliënt persoonlijk kennen. Ook bestaat
het risico dat ongebruikelijke transacties door ‘bekenden’ minder snel worden
gemeld bij de FIU-Nederland. Vanwege de kleinschaligheid, geslotenheid en de
ons-kent-ons-cultuur bestaat het risico dat inwoners criminele activiteiten liever
verzwijgen en minder bereid zijn aangifte bij de politie te doen. Het doorbreken
van de zwijgcultuur kan immers gevolgen hebben voor de verhoudingen in de
gemeenschap.
Een ander sociaal-cultureel kenmerk van Caribisch Nederland dat van invloed kan
zijn op de prevalentie van witwassen, is het bestaan van een ‘belangencultuur’.
Mooij et al. omschrijven dit als het (creatief) combineren van belangen.42 Deze
belangencultuur kon ontstaan omdat de bewoners van de kleinschalige, geïsoleerd
gelegen eilanden op zichzelf en op elkaar waren aangewezen; er was lang geen
sprake van een overheid die een publieke en rechtvaardige afweging van deelbelangen bewaakte. Hiermee verklaart de Commissie Integer Openbaar Bestuur
de cultuur van patronage en cliëntelisme in het Caribische gebied dat gekenmerkt
wordt door het ‘voor wat hoort wat’-principe. Daarnaast leeft een aanzienlijk deel
van de inwoners van de BES-eilanden in armoede (meer hierover in paragraaf 3.3).
Rijke families maken hier gebruik van en binden minder welvarende families aan
zich in ruil voor diensten en gunsten, bijvoorbeeld het betalen van rekeningen voor
een artsbezoek of de aanschaf van schoolboeken in ruil voor een stem bij de lokale
verkiezingen. Daarbij kan ook worden genoemd dat in machtsongelijke culturen,
zoals Caribisch Nederland, de angst voor autoriteiten ertoe leidt dat ondergeschikten
er niet naar neigen ‘meerderen’ te vragen rekenschap af te leggen voor hun daden.
Deze angstcultuur verkleint de pakkans voor het plegen van onrechtmatigheden

40

Van der Veen en Heuts (2018).

41

Mooij et al. (2013).

42

Mooij et al. (2013).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 36

aanzienlijk.43 Overigens is het niet altijd de elite die de machtsrelatie initieert. Ook
andersom komt voor, bijvoorbeeld wanneer kandidaat-politici worden benaderd
door burgers met de vraag wat een stem hen oplevert.44 Patronage en cliëntelisme
kunnen leiden tot een overlap van privérelaties en professionele contacten. Hierbij
komt dat de lage lonen en de heersende armoedeproblematiek het voor inwoners
van de BES-eilanden vaker dan voor inwoners van Europees Nederland noodzakelijk
maken meerdere banen te combineren. Een en ander kan er toe leiden dat er op de
BES-eilanden belangenverstrengeling en integriteitsschendingen zoals vriendjespolitiek en corruptie kunnen optreden.45 De risico’s op deze ’kwalijke conflicterende
belangen’ worden het grootst geacht bij overheidsfunctionarissen, bestuurders en
politici.46 Van der Zee en Hoebé geven in het Veiligheidsbeeld BES 2018 (2019) aan
dat patronage, cliëntelisme en nepotisme vaak worden geassocieerd met lokale
ambtenaren en bestuurders, maar volgens hen is de reputatie van de Rijksoverheid
ook niet brandschoon. Zo kan sprake zijn van snoepreisjes van Europees-Nederlandse ambtenaren, het ‘wegpromoveren’ van medewerkers met een vlekje en het
binnenhalen van vertrouwelingen op bepaalde posten.47 In Caribisch Nederland
werken politici veelal parttime.48 Naast hun politieke functie vervullen zij ook vaak
een functie in het bedrijfsleven en/of hebben zij een andere publieke functie.49
Hierdoor is er grote overlap tussen de economische en politieke elite op de BESeilanden. Deze verwevenheid van functies blijkt ook uit de financiering van politieke
campagnes vanuit het bedrijfsleven waarover Veenendaal voor Bonaire rapporteert.50 Dit creëert extra mogelijkheden voor belangenconflicten.
Samengevat zorgen enkele sociaal-culturele kenmerken zoals de ons-kent-ons-,
zwijg-, angst- en belangencultuur waarbij er sprake is van patronage, nepotisme
en cliëntelisme volgens het ‘voor wat hoort wat’-principe, voor een vervaging van
de grenzen tussen privé relaties en professionele contacten. Dit kan in beginsel uitwerken in een verminderde meldings-en aangiftebereidheid van criminaliteit en in
belangenverstrengeling en integriteitsproblemen bij de lokale uitvoering van toezicht, opsporing en handhaving.

Economische kenmerken
Algemeen
Caribisch Nederland heeft een aantal algemene economische kenmerken:
 Cash based economy. Op de BES-eilanden zijn betalingen met contact geld
gebruikelijk. Zo kan in veel winkels alleen met contant geld worden afgerekend,
krijgen werknemers in sommige sectoren hun salaris contant uitbetaald en
betaalt een deel van de bewoners de huur van de eigen woning geregeld met
contant geld. Een grote mate van contant geld gebruik in een economie wordt

43

Nauta (2011).

44

Commissie Integer Openbaar Bestuur (2014).

45

Nauta (2015); Veenendaal (2017).

46

Commissie Integer Openbaar Bestuur (2014).

47

Van der Zee en Hoebé (2019).

48

Nauta (2015).

49

Veenendaal (2017).

50

Veenendaal (2017).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 37

vaak geassocieerd met een schaduweconomie51 en de prevalentie van witwassen.52
 Informele leencultuur. De kleinschaligheid van de BES-eilanden in combinatie
met een cultuur van zelfredzaamheid op die eilanden kan uitwerken in een
heersende informele leencultuur die potentieel van invloed is op de prevalentie
van witwassen. In plaats van een lening af te sluiten bij een financiële instelling
komt het in kleine gemeenschappen relatief vaak voor dat inwoners onderling of
anderszins informeel, zoals bij de woekerrentes in rekening brengende loan
sharks, een lening afsluiten.
 Informele handelsstromen. De kleinschaligheid van de eilanden zorgt ook voor
een relatief grote aanwezigheid van informele handelsstromen tussen de BESeilanden en de nabijgelegen Caribische eilanden. Veel bewoners van de BESeilanden hebben familie, vrienden of kennissen op buureilanden, en im- en
exporteren producten die op het eigen eiland moeilijk verkrijgbaar zijn. De
aanwezigheid van zulke informele handelsstromen kan van invloed zijn op de
prevalentie van witwassen.
 US-dollar als munteenheid. Als uitvloeisel van de staatkundige hervorming van
10 oktober 2010 vervangt de Amerikaanse US dollar sinds 1 januari 2011 de
Antilliaanse gulden als officiële munteenheid op de BES-eilanden.53 Het beperken
van wisselkoersrisico’s was volgens DNB een belangrijk argument voor deze
keuze. Andere redenen waren:
 import en export op de BES-eilanden vinden vooral plaats met landen die de
US dollar (of een daaraan gekoppelde munt) als betaalmiddel hebben;
 het merendeel van de toeristen op de BES-eilanden komt uit dollargebieden;
 de meeste eilanden in het Caribische gebied hebben de US dollar (of een
daaraan gekoppelde munt) als betaalmiddel.
Bruto binnenlands product
Volgens het CBS bedroeg het bruto binnenlands product (bbp) van Caribisch
Nederland in 2018 680 miljoen US dollar, waarvan 505 miljoen US dollar het bbp
van Bonaire betreft. Het bbp per hoofd van de bevolking is op Sint Eustatius het
hoogst (33.300 US dollar in 2018). Ter vergelijking, het bbp per hoofd van de
bevolking in Europees Nederland bedroeg in 2018 53.045 US dollar.54

51

Ministerie van Financiën en Ministerie van Justitie en Veiligheid (2019).

52

FATF (2015); Europol (2015).

53

Ingevolge de Wet geldstelsel BES (2010).

54

https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2019&locations=NL&start=1960&view=chart.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 38

Tabel 8

Bbp in Caribisch Nederland
2016

2017

2018

Caribisch Nederland

666

670

680

Bonaire

487

480

505

Sint Eustatius

131

142

128

Saba

48

48

48

Bonaire

25.300

24.800

25.400

Sint Eustatius

34.200

36.400

33.300

Saba

24.500

22.900

23.500

Bbp, waarde in werkelijke prijzen (in miljoenen US dollar)

Bbp per hoofd van de bevolking (in US dollar)

Bron: CBS (2021)

Financiële sector
Op Bonaire zijn veelal kredietinstellingen actief waarvan het hoofdkantoor elders is
gevestigd, met name op Curaçao. Er zijn op Bonaire vijf bijkantoren en één hoofdvestiging van kredietinstellingen gevestigd (zie tabel 9). Op zowel Sint Eustatius als
Saba is momenteel één bijkantoor van een kredietinstelling gevestigd.
Tabel 9

Banken/kredietinstellingen in Caribisch Nederland

Sector

Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Banken/kredietinstellingen met zetel op eiland

1

0

0

Banken/kredietinstellingen met bijkantoor op eiland *

6

1

1

* De zetels van bijkantoren op Bonaire zijn gevestigd op Curaçao. De zetels van het bijkantoor op Sint Eustatius en Saba zijn
gevestigd op Sint Maarten.
Bron: DNB (23 april 2021)

Onderstaande tabel 10 geeft weer dat er op Bonaire twee geldtransactiekantoren en
op Sint Eustatius één geldtransactiekantoor zijn gevestigd. Verder heeft een internationaal actief geldtransactiekantoor een DNB-vergunning voor het verlenen van
betaaldiensten op de BES-eilanden, maar deze wordt momenteel niet benut. De
geldtransactiekantoren op Bonaire zijn sinds enige tijd niet meer actief (maar
beschikken wel nog over een DNB-vergunning), omdat dit – zo kwam naar voren in
de verdiepende interviews – onvoldoende rendabel zou zijn voor deze partijen. De
afwezigheid van actieve geldtransactiekantoren kan ertoe leiden dat mensen zoeken
naar andere manieren om geldtransacties te verrichten, wat kansen biedt aan
(groepen) personen die onvergund geldtransactiekantoor-diensten verlenen. DNB
heeft signalen ontvangen die erop wijzen dat betaaldiensten op onvergunde wijze
worden verleend op Bonaire. Mogelijk is dit te relateren aan het grote aantal
Midden- en Zuid-Amerikanen dat illegaal op het eiland verblijft (zie ook paragraaf
3.1) en daardoor geen eigen bankrekening kan afsluiten bij een Bonairiaanse bank.
Om geld over te maken naar bijvoorbeeld familie in het land van herkomst zijn zij
mogelijk genoodzaakt gebruik te maken van alternatieve geldtransactiemethoden,
zoals fysieke verplaatsing van contant geld via de zee en/of lucht, ondergronds
bankieren zoals hawala-bankieren of de diensten van (groepen) personen die
onvergund geldtransactiekantoor-diensten verlenen (zie hoofdstuk 4 voor meer
informatie hierover).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 39

Tabel 10

Geldtransactiekantoren in Caribisch Nederland

Sector

Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Geldtransactiekantoren (gevestigd op eiland)

2

1

0

Geldtransactiekantoren (niet gevestigd op eiland)

1

1

1

Bron: DNB (23 april 2021)

Er zijn geen zelfstandige verzekeraars met een zetel in Caribisch Nederland (zie
tabel 11). Op Bonaire zijn wel zes bijkantoren van verzekeraars actief. Op Sint
Eustatius zijn geen bijkantoren van verzekeraars geregistreerd. Op Saba zijn twee
bijkantoren van verzekeraars gevestigd. Op Bonaire is verder één
administratiekantoor dat trustdiensten verleent, gevestigd.
Tabel 11

Verzekeraars en trustkantoren

Sector

Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Levensverzekeraars (bijkantoor op eiland)

2

0

1

Schadeverzekeraars (bijkantoor op eiland)

4

0

1

Natura-uitvaartverzekeraars (bijkantoor op eiland)

1

0

0

Trustkantoren (gevestigd op eiland)

1

0

0

Bron: DNB (23 april 2021)

Economische bedrijvigheid
Bonaire
De belangrijkste economische sectoren van Bonaire zijn toerisme en zoutwinning.
Het toerisme op Bonaire heeft een forse klap gekregen van de maatregelen en
vliegbeperkingen ten gevolge van de Covid-19 pandemie.55 In 2020 kwam op
Bonaire 58% minder bezoekers met het vliegtuig aan dan in 2019. In maart 2020
stopte het cruiseverkeer voor de rest van het jaar, waardoor het aantal cruisepassagiers dat Bonaire aandeed in 2020 circa 62% lager lag dan in 2019.56
In 2019 waren er bijna 11.000 werknemersbanen op Bonaire. De horecasector is
met 1.600 banen de grootste werkgever, gevolgd door de sectoren ‘handel’ (1.340
banen), ‘zakelijke dienstverlening’ (1.320 banen), ‘openbaar bestuur en overheidsdiensten’ (1.200 banen) en ‘gezondheids- en welzijnszorg’ (1.180 banen). Figuur 2
geeft dit weer. Volgens het CBS nam het aantal banen op Bonaire in de periode
2011-2019 gemiddeld met 5% per jaar toe.57

55

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/08/ruim-60-procent-minder-luchtvaartpassagiers-op-caribisch-nederland-in-2020.

56

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/09/toerisme-caribisch-nederland-in-2020-hard-geraakt-door-coronapandemie.

57

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/46/horeca-grootste-werkgever-op-bonaire.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 40

Figuur 2

Aantal werknemersbanen op Bonaire
0

200

400

600

800

1000 1200 1400 1600 1800

Horeca

1.600

Handel

1.340

Zakelijke dienstverlening

1.320

Openbaar bestuur en overheidsdiensten

1.200

Gezondheids- en welzijnszorg

1.180

Bouwnijverheid

860

Cultuur, recreatie en overige diensten

820

Vervoer, informatie en communicatie

690

Onderwijs

560

Verhuur en handel van onroerend goed

290

Financiële dienstverlening

260

Industrie

250

Energie, water en afvalbeheer

230

Delfstoffenwinning

50

Landbouw, bosbouw en visserij

10

Bron: CBS (2021)

Ondanks de Covid-19 pandemie is het aantal inschrijvingen in het handelsregister
van de Kamer van Koophandel en Nijverheid Bonaire sterk toegenomen, namelijk
van circa 4.800 in 2019 tot meer dan 5.200 in 2020. Er blijkt een aanzienlijke
discrepantie te bestaan tussen het aantal bedrijven dat in het handelsregister staat
ingeschreven en het aantal bedrijven dat bij de Belastingdienst bekend is. In de
interviews is naar voren gebracht dat mogelijk een deel van bedrijven uit het
handelsregister niet meer actief is. Momenteel wordt onderzocht hoe het handelsregister kan worden opgeschoond.
Onderstaande tabel 12 laat zien dat de pandemie in 2020 niet heeft geleid tot een
groter aantal faillissementen, opheffingen en liquidaties dan in voorgaande jaren.
Tabel 12

Ontwikkeling aantal rechtsvormen op Bonaire
2018

2019

2020

4.506

4.833

5.233

Totale aantal oprichtingen

577

620

566

Totale aantal faillissementen

1

2

3

Totale aantal opheffingen

170

266

165

Totale aantal liquidaties

71

42

47

Totale aantal inschrijvingen

Bron: Kamer van Koophandel en Nijverheid Bonaire (2021)

De stijging van het aantal inschrijvingen in de periode 2018-2020 wordt met name
veroorzaakt door een toename van het aantal besloten vennootschappen (bv’s)
(+478) en eenmanszaken (+189). Tabel 13 geeft dit weer.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 41

Tabel 13

Ontwikkeling aantal inschrijvingen naar rechtsvorm op Bonairea
2018

2019

2020

Besloten vennootschap

1.798

2.020

2.276

Eenmanszaak

1.121

1.192

1.310

Naamloze vennootschap

866

850

849

Stichting

342

360

373

Nevenvestiging met hoofdvestiging buiten Bonaire

152

159

164

Vereniging met volledige rechtsbevoegdheid

132

147

154

Particulier fonds

41

44

42

Vennootschap onder firma

24

28

30

Vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid

15

18

19

Coöperatie

9

10

11

Maatschap

4

4

4

Commanditaire vennootschap met 1 beherend vennoot

1

0

1

Commanditaire vennootschap met meerdere beherende vennoten

1

1

-

4.506

4.833

5.233

Totaal
a

Niet alle in tabel 13 opgenomen rechtsvormen hebben ook rechtspersoonlijkheid. Zie voor meer informatie Burgerlijk
Wetboek BES Boek 2.

Bron: Kamer van Koophandel en Nijverheid Bonaire (2021)

Sint Eustatius en Saba
Toerisme op Sint Eustatius en Saba is veel kleinschaliger dan op Bonaire en ook op
deze eilanden heeft het toerisme flinke nadelige gevolgen ervaren van de maatregelen en vliegbeperkingen ten gevolge van de Covid-19 pandemie. In 2020 lag
het aantal bezoekers dat per vliegtuig naar Sint Eustatius kwam 69% lager dan het
jaar ervoor. Wat Saba betreft ging het in 2020 om een daling van 67% van het
aantal bezoekers ten opzichte van 2019.58
Op Sint Eustatius waren er in 2019 1.340 werknemersbanen en op Saba ging het
dat jaar om 870 werknemersbanen. Op Sint Eustatius zijn de sectoren ‘openbaar
bestuur en overheidsdiensten’ (240 banen), ‘vervoer, informatie en communicatie’
(180 banen) – waaronder ook de werknemersbanen van het Amerikaanse bedrijf
NuStar dat er een olieterminal heeft –, ‘gezondheids- en welzijnszorg’ (180 banen)
en ‘bouwnijverheid’ (160 banen) de grootste werkgever. Op Saba zijn de sectoren
‘openbaar bestuur en overheidsdiensten’ (240 banen), ‘onderwijs’ (150 banen)
– met name vanwege de Saba University School of Medicine – en ‘gezondheidsen welzijnszorg’ (90 banen) de grootste sectoren.59
Woningmarkt
Sinds 10 oktober 2010, toen Bonaire de status van bijzondere gemeente kreeg, zijn
honderden miljoenen euro’s geïnvesteerd in vastgoed, horecacomplexen en toeristische trekpleisters.60 Mooij et al. gaven in 2013 aan dat Bonaire interessant kan
zijn voor investeringen in vastgoed met crimineel geld dat onder andere afkomstig
is uit Europees Nederland.61 Van der Zee en Hoebé bevestigen in het Veiligheidsbeeld BES 2018 (2019) deze bevinding waarbij ze aangeven dat transparantie bij
investeringen op Bonaire ontbreekt, waardoor er geen goed zicht is op ‘wie feitelijk
betaalt of wie betrokken is’. Volgens hen was bij een aantal vastgoedtransacties op
58

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/09/toerisme-caribisch-nederland-in-2020-hard-geraakt-door-coronapandemie.

59

www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/46/horeca-grootste-werkgever-op-bonaire.

60

Korse (2012).

61

Mooij et al. (2013).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 42

Bonaire – waarbij personen met een Venezolaanse en Chinese nationaliteit
betrokken waren – de legale herkomst van de middelen onduidelijk.62 In diverse
interviews voor deze NRA BES kwam naar voren dat dit ook geldt voor een aantal
van de vastgoedtransacties vanuit Europees Nederland en enkele Oost-Europese
landen zoals Rusland en Polen.
Mede onder invloed van de buitenlandse interesse voor het aankopen van vastgoed
stegen de afgelopen jaren de verkoopprijzen van woningen op Bonaire. Sinds 2011
was er een prijsstijging van bijna 50% en was er overall sprake van een toename
van het aantal verkochte woningen van meer dan 40%. Wel waren in deze periode
enorme jaarschommelingen in het aantal verkochte woningen. Tabel 14 geeft de
prijs- en volumeontwikkeling van de verkochte woningen op Bonaire sinds 2011.
Mede door de gestegen woningprijzen worden Bonairiaanse huishoudens met een
laag inkomen (zonder eigen woning), grotendeels noodgedwongen aangewezen op
het huren van woningen in de particuliere huurmarkt.63
Over Sint Eustatius en Saba zijn geen accurate statistieken beschikbaar over de
voorraad van particuliere huurwoningen en koopwoningen.64
Tabel 14

Prijsontwikkeling woningen en aantal verkochte woningen in
Bonaire
Prijsontwikkeling

Ontwikkeling t.o.v.

Aantal verkochte

Ontwikkeling t.o.v.

(2011=100)

een jaar eerder

woningen

een jaar eerder

2011

100

-

155

2012
2013

102,7

2,7%

151

-2,6%

102,3

-0,4%

168

11,3%

2014
2015

102,2

0%

156

-7,1%

95,2

-6,8%

150

-3,8%

2016

110,5

16,1%

215

43,3%

2017

109,4

-1,1%

214

-0,5%

2018

133

21,6%

327

52,8%

2019

135,5

1,9%

266

-18,7%

2020

148,1

9,3%

182

-31,6%

Bron: CBS (2021)

Werkloosheid en armoede
Op Sint Eustatius is sprake van de hoogste werkloosheid in Caribisch Nederland. In
2018 was 4,3% van de beroepsbevolking van dit eiland werkloos. De werkloosheidscijfers voor Bonaire en Saba bedragen voor 2018 respectievelijk 3,2% en 2,4%.65
Ter vergelijking: in Nederland lag in 2018 het werkloosheidspercentage op 3,8%.66
Werk levert op de BES-eilanden echter lang niet altijd voldoende op om in de kosten
voor de basislevensbehoeften te kunnen voorzien. Sinds de staatskundige hervorming in 2010 stegen de kosten van levensonderhoud sterk en bleef tegelijkertijd de
loonontwikkeling achter. Circa de helft van de bevolking van de drie BES-eilanden

62

Van der Zee en Hoebé (2019).

63

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020).

64

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020).

65

CBS Statline.

66

CBS Statline.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 43

had te maken met een dalende koopkracht.67 Voor Bonaire trof de dalende koopkracht in 2018 53% van de bevolking, voor Saba 50% en voor Sint Eustatius 44%.
Veel van de bewoners van de BES-eilanden zijn dan ook gedwongen meerdere
banen te combineren om rond te kunnen komen.68 In een rapport van de Nationale
Ombudsman wordt een grove schatting gedaan waarin berekend wordt dat in
Caribisch Nederland circa 40% van de huishoudens te weinig inkomen heeft om
rond te komen.69
De evaluatie van de nieuwe staatkundige structuur die de Commissie-Spies in 2015
uitvoerde, liet zien dat de al bestaande armoedeproblematiek na de overgang naar
de nieuwe staatkundige structuur op 10 oktober 2010 eerder verder is toegenomen
dan is gedaald.70 Recentelijk uitgevoerd onderzoek door de Nationale Ombudsman
bevestigt deze conclusie.71 De armoede op de BES-eilanden lijkt samen te hangen
met criminaliteit, met name met kleine criminaliteit zoals diefstal van eerste levensbehoeften, bijvoorbeeld voedsel en kleding. Het Sociaal en Cultureel Planbureau
wijst in dit verband op het plegen van criminaliteit als overlevingsstrategie.72 Ook de
Nationale Ombudsman en Kinderombudsman wijzen op de mogelijke relatie tussen
armoede en het plegen van criminaliteit.73
Terwijl de armoede onder de lokale bevolking groter is geworden, is het aantal
kapitaalkrachtige Europese Nederlanders dat zich op de eilanden vestigt en het
aantal goedbetaalde Europees-Nederlandse en buitenlandse expats, toegenomen.
De groei van de inkomensongelijkheid zorgt volgens Mooij et al. voor ontevredenheid en onrust onder de lokale bevolking.74

Criminaliteitsvormen die voorafgaan aan witwassen
Aan witwassen kunnen diverse criminaliteitsvormen met wit te wassen illegale
opbrengsten voorafgaan. Het gaat hierbij om een scala aan vormen van vermogenscriminaliteit, drugscriminaliteit en mensensmokkel/-handel.
Vermogensdelicten
Volgens het KPCN waren er in 2019 op Bonaire bijna 200 geregistreerde inbraken en
bijna 300 geregistreerde diefstallen. Op Sint Eustatius en vooral op Saba was het
aantal geregistreerde vermogensdelicten dat jaar veel lager. Tabel 15 geeft een en
ander weer.

67

Meindert et al. (2017).

68

College voor de rechten van de mens (2016).

69

Nationale Ombudsman en Kinderombudsman (2020).

70

Spies et al. (2015).

71

Nationale Ombudsman en Kinderombudsman (2020).

72

Pommer en Bijl (2015).

73

Nationale Ombudsman en Kinderombudsman (2020).

74

Mooij et al. (2013).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 44

Tabel 15

Aantal geregistreerde vermogensdelicten BES-eilanden in 2019
Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Woninginbraak

100

4

2

Inbraak toeristenaccommodatie

41

0

1

Bedrijfsinbraak

47

7

2

Diefstal van motorrijtuig

32

3

0

Diefstal uit auto bij duikplaats

44

0

0

Diefstal vanaf/uit voertuig overig

92

0

0

Diefstal vanuit toeristenaccommodatie

3

0

0

Diefstal overig

118

17

5

Verduistering

8

1

0

Bron: KPCN (2020)

Drugshandel
In het Veiligheidsbeeld BES 2018 wordt Bonaire genoemd als één van de doorvoerhavens van drugs uit Zuid-Amerika, met name cocaïne, naar onder andere Europa
en de Verenigde Staten.75 Volgens de Raad voor de Rechtshandhaving wordt de
´Caribbean route´ vaak gebruikt door criminele drugsorganisaties uit Colombia en
Venezuela en daarnaast door Jamaicaanse en Dominicaanse bendes die sterke
banden hebben met Spanje en de Canarische eilanden.76 Uit Europa worden
cannabisproducten en synthetische drugs geïmporteerd.77 De aanscherping van
controles die andere landen in de regio uitvoeren ging gepaard met het populairder
worden van de drugstransport via Bonaire.78 Het jaarverslag van het OM Caribisch
Nederland over 2019 bevestigt dat Bonaire nog steeds geldt als doorvoerhaven voor
drugs.79 Het jaarverslag beschrijft een ‘spraakmakende zaak’ uit 2018 van cocaïnesmokkel vanuit Bonaire naar Nederland via een luchtbagagecontainer en brievenpost. Op Schiphol werd 60 kg cocaïne in beslag genomen. De zaak leidde tot het
opleggen van een gevangenisstraf van zes jaar. Bij het verzenden van de drugs per
brievenpost bleken drie medewerkers van het postkantoor betrokken te zijn; ook zij
werden veroordeeld tot een gevangenisstraf.
Voor Saba en Sint Eustatius zijn geen recente ontwikkelingen op het terrein van
drugshandel gevonden. Het jaarverslag van het OM Caribisch Nederland voor 2016
vermeldt dat beide eilanden hoofdzakelijk eindstations voor drugstransporten zijn.
Recente KPCN-cijfers van het aantal geregistreerde drugsdelicten en aanhoudingen
met betrekking tot aangetroffen drugs konden ten tijde van de voorliggende NRA
BES niet beschikbaar worden gesteld. In 2017 registreerde het KPCN voor Bonaire
circa dertig drugsdelicten en ongeveer twintig aanhoudingen. Op Saba werden in dat
jaar een paar drugsdelicten en aanhoudingen geregistreerd en op Sint Eustatius
werden in 2017 zowel geen drugsdelicten als aanhoudingen geregistreerd. Tabel 16
geeft dit weer.

75

Van der Zee en Hoebé (2019).

76

Raad voor de Rechtshandhaving (2020).

77

Liem, Meinema en Van der Zee (2019).

78

Analistennetwerk Nationale Veiligheid (2020).

79

OM Bonaire, Sint Eustatius en Saba (2020).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 45

Tabel 16

Aantal geregistreerde drugsdelicten en aantal aanhoudingen op
de BES-eilanden in 2017
Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Drugsdelicten (m.b.t. verkoop en het aantreffen van drugs)

32

0

4

Aanhoudingen drugsdelicten (m.b.t. aangetroffen drugs)

21

0

3

Bron: KPCN (2018)

Mensenhandel/-smokkel
De handel en smokkel in drugs is nauw gelieerd met die van mensen (en wapens).
Veelal gaat het om dezelfde routes, criminele groeperingen en zelfs transporten.80
De politiek instabiele situatie in Venezuela wordt in relatie gebracht met het optreden van mensenhandel en illegaal verblijf van vreemdelingen op Bonaire. Voor Saba
en Sint Eustatius worden er nauwelijks signalen opgevangen voor het optreden van
mensenhandel.81
Het jaarverslag van het OM Caribisch Nederland voor 2019 vermeldt dat mensenhandel en -smokkel één van haar speerpunten was voor dat jaar.82 Ondanks deze
extra aandacht constateert deze organisatie dat er nog steeds sprake is van een
gebrekkige informatiepositie op deze thema's. Het themaregister mensenhandel dat
de informatiepositie zou moeten verbeteren, bleek slecht te worden gevuld door de
keten. In 2019 voerde de KMar aanpassingen door in haar werkprocessen waardoor
meer signalen konden worden opgewerkt. Dit leidde echter nog niet tot strafrechtelijke zaken. Het Trafficking In Persons (TIP) Report 2020 bevestigt dat in 2019 geen
strafrechtelijke vervolgingen en veroordelingen op het terrein van mensenhandel
voor de BES-eilanden hebben plaatsgevonden. 83 Bij het KPCN zijn de afgelopen
jaren geen mensenhandeldelicten op de BES-eilanden geregistreerd.
TIP geeft ook inzicht in de verschijningsvormen die mensenhandel op de BESeilanden kan hebben. Het kan gaan om seksuele uitbuiting van met name Venezolaanse vrouwen en arbeidsuitbuiting van zowel mannen als vrouwen in huishoudelijk
werk, landbouw en de bouw. Een andere vorm van menshandel is het gedwongen
uitvoeren van werkzaamheden in restaurants en andere lokale bedrijven als gevolg
van schulden.
Corruptie
Corruptie vormt volgens de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) één van de grootste belemmeringen voor een duurzame economische, politieke en sociale ontwikkeling. Het leidt tot inefficiency en verspilling en
leidt tot stijging van consumentenprijzen en andere dienstverlening. Voor burgers
die niet tot de hogere inkomensgroepen behoren, kunnen deze onbereikbaar
worden. Corruptie houdt armoede in stand.84
Het Veiligheidsbeeld BES 2018 vermeldt over ambtelijke en politieke corruptie dat
het zeker voorkomt op Bonaire en Sint Eustatius. Voor Saba wordt het corruptieprobleem lager ingeschat.85 Bij corruptie wordt onder meer een relatie gelegd met
80

Van der Zee en Hoebé (2019).

81

Van der Zee en Hoebé (2019).

82

OM Bonaire, Sint Eustatius en Saba (2020).

83

United States Department of State (2020).

84

https://maritimecyprus.files.wordpress.com/2017/09/oecd.pdf

85

Van der Zee en Hoebé (2019).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 46

kenmerken als patronage, nepotisme en cliëntelisme, die al in de paragraaf over
sociaal-culturele kenmerken van de BES-eilanden zijn beschreven. Als voorbeelden
van corruptie op de BES-eilanden worden genoemd: de ondoorzichtige wijze van
uitgifte van grond in erfpacht en het aanvragen en verlenen van tewerkstellingsen verblijfsvergunningen. Hoewel er geen sprake lijkt te zijn van grootschalige
georganiseerde criminaliteit op de BES-eilanden, bestaat het vermoeden dat er wel
vertegenwoordigers van georganiseerde criminaliteit aanwezig zijn op Bonaire en
dat zij, zoals bij georganiseerde criminaliteit gangbaar is,86 gebruikmaken van
omkoping.
In de eerste NRA BES kwam naar voren dat er bij het KPCN geen corruptiedelicten
op de BES-eilanden waren geregistreerd in de voorafgaande jaren.87 Recentere
KPCN-cijfers over eventuele corruptiedelicten konden ten tijde van de voorliggende
NRA BES niet beschikbaar worden gesteld. Ook in het Veiligheidsbeeld BES 2018
wordt gemeld dat cijfers over de mate waarin corruptie voorkomt, ontbreken.88
Ten tijde van de eerste NRA BES werd gewerkt aan de totstandkoming van een
themaregister voor corruptie op de BES-eilanden.89 Dit themaregister is op 1 januari
2020 gerealiseerd.90 Tevens zijn sinds 2020 tijdelijk, voor de duur van drie jaar,
twee medewerkers van de Rijksrecherche gestationeerd op Bonaire.

86

UNODC (2017).

87

Van der Veen en Heuts (2018).

88

Van der Zee en Hoebé (2019).

89

Van der Veen en Heuts (2018).

90

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2019-475.html.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 47

4

Inzicht in de grootste dreigingen op het terrein
van witwassen

De NRA beoogt een risico-gebaseerde ordening aan te brengen in de methoden die
criminelen in Caribisch Nederland kunnen inzetten bij het witwassen van crimineel
verkregen middelen. Om deze reden wordt in de NRA de primaire focus gelegd op
de witwasmethoden en slechts secundair op de voorafgaande criminaliteit.91 In
Caribisch Nederland is het voor de strafbaarstelling van witwassen niet noodzakelijk
de onderliggende criminaliteit te bewijzen. Om crimineel geld wit te wassen kan een
veelheid aan methoden – al dan niet in combinatie met elkaar – worden ingezet.
Witwasmethoden kunnen plaatsvinden in de drie verschillende fasen van het witwasproces die het FATF onderscheidt, namelijk de plaatsings-, verhullings- en
integratiefase (zie hoofdstuk 1).
Eerder is vermeld dat de NRA is opgebouwd vanuit een longlist van witwasdreigingen (zie hoofdstuk 2 en bijlage 4). Niet al deze dreigingen worden in dit hoofdstuk beschreven. Dit hoofdstuk concentreert zich op de methoden die in de eerste
expertmeeting zijn geïdentificeerd als witwasdreigingen die de grootste impact
kunnen hebben (paragraaf 4.2) gezien de specifieke kwetsbaarheden van Caribisch
Nederland (hoofdstuk 3). Het vorige hoofdstuk maakte duidelijk dat de kenmerken
van de afzonderlijke BES-eilanden onderlinge verschillen vertonen. Deze bevinding
maakt dat de grootste witwasdreigingen voor de BES-eilanden niet in één ‘overall’
analyse konden worden bepaald en dat de exercitie voor het identificeren van de
grootste witwasdreigingen voor ieder eiland afzonderlijk is uitgevoerd.

Identificatie van grootste witwasdreigingen
De resultaten van de FANO-enquête (zie hoofdstuk 2) vormden het startpunt voor
de eerste expertmeeting waaraan vertegenwoordigers van tien publieke organisaties
in Caribisch en Europees Nederland en twee private organisaties in Caribisch Nederland deelnamen. In deze expertmeeting stond de identificatie van de grootste witwasdreigingen centraal waarbij de eerste stap was het vaststellen van de definitieve
longlist die uiteindelijk bestond uit 36 witwasdreigingen.
Aan de deelnemers werd vervolgens gevraagd om, rekening houdend met de
Caribisch-Nederlandse kwetsbaarheden (zie hoofdstuk 3), uit deze longlist van
36 witwasdreigingen per eiland maximaal tien dreigingen met de grootste potentiële impact te identificeren. Van de mogelijkheid om minder dan tien dreigingen
te identificeren, is door veel experts gebruikgemaakt. Naast de prevalentie van de
witwasdreigingen die voor de eilanden uiteraard kan verschillen, hangt dit naar
verwachting ook samen met het kennisniveau van de experts wat betreft witwassen
op Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba. Voor Bonaire hebben de deelnemers (in de
tweede identificatieronde) gemiddeld 7,8 dreigingen geïdentificeerd. Voor Sint
Eustatius en Saba benoemden de experts gemiddeld respectievelijk 6,4 en 4,8
witwasdreigingen.
Na de eerste identificatieronde voor Bonaire vond een uitvoerige plenaire bespreking
van de resultaten plaats, waarbij is ingegaan op de feitelijkheid, aannemelijkheid of
91

Dit bijvoorbeeld in tegenstelling tot de Amerikaanse NRA waarin juist de voorafgaande criminaliteit centraal staat.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 48

juist onaannemelijkheid van de dreigingen. Hierbij is de deelnemers ook gevraagd
casus van de witwasdreigingen in te brengen. Dit leverde echter geen concrete
witwascasuïstiek op; wel bood het inzicht in een aantal casus waarbij mogelijk
sprake is van witwassen. De bespreking leidde ertoe dat sommige dreigingen
werden samengenomen: de dreigingen ‘witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van
contant geld via de lucht’ en ‘witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant
geld via de zee’ zijn samengevoegd tot één witwasdreiging, en de dreiging ‘witwassen via offshore vennootschappen’ werd onderdeel van de dreiging ‘witwassen via
rechtsvormen’. Hierna kregen de experts de mogelijkheid hun eerste oordelen aan
te passen en volgde de tweede en definitieve identificatieronde voor Bonaire. Vervolgens vonden voor Sint Eustatius en Saba de eerste en tweede identificatierondes
(inclusief een bespreking van de resultaten van de eerste ronde) plaats.
Tabel 17

Grootste witwasdreigingen BES-eilanden
Bonaire (n=11)

Sint Eustatius (n=9)

Saba (n=9)

Aantal deelnemers

Aantal deelnemers

Aantal deelnemers

9

7

9

9

6

5

8

6

5

 Witwassen via besteding van grote
hoeveelheden contant geld in
vastgoed/onroerend goed
 Witwassen via ondergronds bankieren
(bijv. Hawala-bankieren)
 Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen
van contant geld via de zee en/of lucht
 Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

7

4

2

 Witwassen via rechtsvormen (stichtingen,

6

3

2

6

3

3

5

3

-

 Witwassen via projectontwikkelaars

4

5

 Witwassen via notarissen

4

4

5

 Witwassen via geldtransactiekantoren die

4

3

2

bv’s, offshore, e.d.)
 Witwassen via banken
(kredietinstellingen) met een vergunning
van DNB (girale transacties/stortingen of
contante stortingen)
 Witwassen via aannemers (nieuwbouw /
vastgoed)

zonder DNB-vergunning opereren
 Witwassen via makelaars

-

-

2

 Witwassen via constructies bij

-

-

2

trustkantoren zonder DNB-vergunning

Tabel 17 geeft de resultaten van de tweede identificatieronde voor ieder eiland
weer,92 waarbij de kolom ‘aantal deelnemers’ inzicht biedt in het aantal deelnemers
dat de betreffende dreiging heeft geïdentificeerd. Hoewel de BES-eilanden qua
contextkenmerken behoorlijk van elkaar verschillen (zie hoofdstuk 3), identificeerden de experts voor de drie eilanden grotendeels dezelfde grootste witwasdreigingen. Voor elk eiland zijn meerdere vastgoedgerelateerde witwasmethoden
aangemerkt als grootste witwasdreiging. ‘Witwassen via besteding van grote
hoeveelheden contant geld in vastgoed/onroerend goed’ is voor elk eiland het
vaakst geïdentificeerd als grootste witwasdreiging. Hierbij kan het, zo blijkt uit de
92

Het totale overzicht van deze exercitie waarin ook de minder grote witwasdreigingen zijn opgenomen, is te
vinden in bijlage 5.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 49

verdiepende interviews, ook gaan om (gedeeltelijke) betaling van verbouwingen aan
aannemers in contanten of de aanschaf van bouwmaterialen met contant geld. Ook
‘witwassen via ondergronds bankieren’ en ‘witwassen via het fysiek (ver)plaatsen
van contant geld via de zee en/of lucht’ zijn voor elk eiland relatief vaak aangemerkt
als grootste witwasdreiging.
De in tabel 17 weergegeven witwasdreigingen vormden het uitgangspunt voor de
verdiepende interviews die na de eerste expertmeeting plaatsvonden. In deze
interviews is meer inzicht verkregen in de precieze aard en (het gebrek aan)
bestaande casuïstiek van de dreigingen. Deze verdiepende interviews maakten
inzichtelijk dat het voor geïnterviewden lastig bleek om de afzonderlijke witwasdreigingen zo precies van elkaar te onderscheiden. Dit gold met name voor
vastgoedgerelateerde dreigingen, omdat in de praktijk verschillende vastgoedgerelateerde witwasmethoden naast elkaar ingezet kunnen worden. Zo kunnen
bij ‘witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in vastgoed/
onroerend goed’ in beginsel ook de diensten van projectontwikkelaars, aannemers,
notarissen, makelaars en/of banken worden misbruikt. Ook het onderscheid tussen
‘witwassen via ondergronds bankieren’ en ‘witwassen via geldtransactiekantoren die
zonder DNB-vergunning opereren’ werd niet door iedere deelnemer dan wel geïnterviewde even goed herkend. Omdat dit het inschatten van de potentiële impact per
witwasmethode naar verwachting erg lastig voor deelnemers maakte, is voorgesteld
om de tien grootste witwasdreigingen voor elk eiland te clusteren tot een lijst van
zes grootste witwasdreigingen die in principe voor alle BES-eilanden zou gelden.
Deze clustering is aan het begin van de tweede expertmeeting besproken met en
geaccordeerd door de experts. Deze bespreking leidde ook tot één aanvulling van de
lijst met grootste witwasdreigingen, ‘witwassen via loan back constructies’. De reden
van deze toevoeging was dat er volgens een van de deelnemers sterke vermoedens
bestaan van de inzet van deze witwasmethode op Bonaire. Ook is besproken of een
belangrijke witwasdreiging uit de vorige NRA BES, witwassen via loterijen, nog aan
de lijst van dreigingen zou moeten worden toegevoegd. Hoewel er in 2018 een
strafrechtelijke casus was voor witwassen via loterijen,93 vonden de deelnemers dit
onvoldoende reden om deze witwasmethode aan te merken als een substantiële
dreiging. Genoemd werd dat witwassen in de betreffende casus slechts een bijvangst was en dat er in de afgelopen jaren geen aanwijzingen zijn geweest om
‘witwassen via loterijen’ als grote dreiging te zien voor de drie BES-eilanden. Ook
in de validerende interviews is dit nogmaals nagegaan, wat leidde tot een bevestiging van deze bevinding. De bespreking leidde tot de volgende definitieve lijst van
grootste witwasdreigingen (tabel 18). Hoewel deze definitieve lijst volgens de deelnemers in beginsel voor alle BES-eilanden geldt, lijken bepaalde witwasdreigingen
met name voor Bonaire te spelen.

93

OM Bonaire, Sint Eustatius & Saba (2020).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 50

Tabel 18

Definitieve lijst van zeven grootste witwasdreigingen BESeilanden

1 Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale transacties/stortingen of
contante stortingen)
2 Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector
• via dienstverleners die onder Wwft BES-toezicht vallen: notarissen en makelaars;
• via dienstverleners die niet onder Wwft BES-toezicht vallen: aannemers, projectontwikkelaars en handelaren
in bouwmaterialen;
• via besteding van grote hoeveelheden contant geld;
• via ABC-transacties.
3 Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
4 Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht
5 Witwassen via rechtsvormen
6 Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet
7 Witwassen via loan back constructies

Box 4

Weinig witwascasuïstiek maar veel verdachte transactie
dossiers

Uit de expertmeetings, interviews en deskresearch blijkt dat er sinds de eerste NRA
BES weinig daadwerkelijke witwascasuïstiek bekend is in Caribisch Nederland. Het
beperkt aantal casus wordt in dit hoofdstuk beknopt beschreven. Het feit dat er
weinig casuïstiek is, betekent echter niet dat witwassen niet of nauwelijks voorkomt
op de BES-eilanden. Uit de FANO-enquête, interviews en expertmeetings blijkt dat
de prevalentie van een groot aantal witwasdreigingen in meer of mindere mate
aannemelijk wordt geacht. Bij sommige witwasmethoden bestaan (zeer) sterke
vermoedens dat criminelen deze hanteren op (één van) de BES-eilanden.
De ongebruikelijke transacties (OT’s) die door de FIU-Nederland verdacht zijn
verklaard en waartoe een dossier is opgesteld, wijzen ook op de aannemelijkheid
van bepaalde witwasdreigingen op Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba. Volgens het
jaarverslag van de FIU-Nederland over het jaar 2020 ontving deze organisatie dat
jaar 858 meldingen van OT’s in Caribisch Nederland, waarvan 107 transacties
verdacht zijn verklaard (VT’s). Verreweg de meeste OT’s zijn in 2020 door banken
gemeld (701). Verder heeft de Douane Caribisch Nederland relatief veel OT’s
gemeld (97). De overige meldingen kwamen van notarissen (22), handelaren in
voertuigen (16), belastingadviseurs (15), handelaren in edelstenen (6) en makelaars (1). Zowel het aantal OT’s als het aantal VT’s is in 2020 een stuk lager dan in
2019 (1.031 OT’s en 276 VT’s). De VT’s in 2020 zijn gebundeld in 31 dossiers. In
2019 lag het aantal dossiers op 26 dossiers (met een gezamenlijke waarde van
meer dan 21 miljoen euro).94
De FIU-Nederland heeft op verzoek van het WODC op geaggregeerde wijze een
overzicht gegeven van de potentiële witwasmethoden en vormen van criminaliteit in
de VT-dossiers voor de jaren 2019 en 2020 in Caribisch Nederland. De genoemde
aantallen hebben betrekking op het totaal voor alle BES-eilanden; aantallen per
eiland konden niet worden aangeleverd door de FIU-Nederland.

94

FIU-Nederland (2020, 2021).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 51

Tabel 19

Aantal VT-dossiers naar type witwasmethode en onderliggende
vorm van criminaliteit in 2019 en 2020 in Caribisch Nederland

Witwasmethoden

2019

2020

Witwassen via banken met een vergunning van DNB (incl. cheques)

16

14

Witwassen via onroerend goed / notaris

14

15

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

3

5

Witwassen via (offshore) vennootschappen constructie

4

1

Witwassen via money transfer via vergunde geldtransactiekantoren die actief zijn in

3

0

Witwassen via casino, loterijen enz.

3

0

Witwassen via het fysiek verplaatsen van contant geld

0

1

Witwassen via ondergronds bankieren

0

1

Witwassen via handelaren

1

0

Vormen van criminaliteit

2019

2020

Drugs

0

5

Corruptie

0

4

Arbeidsuitbuiting

0

1

Fraude

0

1

Europees Nederland

*

Alleen doorgemelde dossiers die werden opgemaakt naar aanleiding van LOvJ-verzoeken en eigen onderzoeken van de
FIU-Nederland bevatten een omschrijving van de mogelijke gerelateerde criminaliteitsvorm en/of witwasmethode. Eén
dossier kan betrekking hebben op verschillende criminaliteitsvormen en/of witwasmethoden. Indien sprake is van
meer dan één criminaliteitsvorm/witwasmethode, is dit dossier even zo vaak meegeteld in bovenstaande tabel. Om
die reden ligt het totaal in bovenstaande tabel hoger dan het aantal unieke dossiers waarbij een
criminaliteitsvorm/witwasmethode is ingevuld.

Een vergelijking tussen bovenstaande tabel en de lijst van grootste witwasdreigingen maakt duidelijk dat veel VT-dossiers wijzen op de aannemelijkheid van veel
van de grootste witwasdreigingen. Voor de jaren 2019 en 2020 tezamen kan het
volgende worden gezegd over de VT-dossiers in relatie tot de grootste witwasdreigingen:
 30 VT-dossiers hebben mogelijk betrekking op witwassen via banken
(kredietinstellingen) met een vergunning van DNB;
 29 VT-dossiers wijzen mogelijk op witwassen in de vastgoed-/onroerendgoedsector;
 8 VT-dossiers wijzen mogelijk op witwassen via het fingeren van bedrijfsomzet;
 5 VT-dossiers wijzen mogelijk op witwassen via rechtsvormen;
 1 VT-dossier wijs mogelijk op witwassen via ondergronds bankieren;
 1 VT-dossier wijst mogelijk op witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant
geld via de zee en/of lucht;
 Er bestaat in 2019 en 2020 geen VT-dossier dat mogelijk wijst op witwassen via
loan back constructies.
Drie VT-dossiers wijzen mogelijk op witwassen via casino’s/loterijen en één VTdossier wijst mogelijk op witwassen via handelaren. Deze witwasmethoden zijn
door de deelnemers aan de expertmeeting niet geïdentificeerd als grootste witwasdreiging.

Inzicht in de grootste witwasdreigingen
Witwassen via vergunde banken
Op grond van de Wet financiële markten BES (Wfm BES) moet een bank (of kredietinstelling) op de BES-eilanden beschikken over een vergunning van DNB. Criminelen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 52

kunnen op verschillende manieren misbruik maken van de diensten van banken:
misbruik van bancaire producten en diensten via geldstortingen of -transacties
onder het niveau van registratie- en rapportage-drempels;95 het openen van
bankrekeningen waarbij gevolmachtigden (of stromannen) de identiteit van de
beheerders verhullen; het wisselen van bankbiljetten met een lage coupure voor
bankbiljetten met een hoge coupure; contant geld in het girale systeem inbrengen
en dergelijke. Witwassen via vergunde banken wordt bemoeilijkt voor criminelen
doordat de Wwft BES kredietinstellingen verplicht op basis van objectieve en/of
subjectieve indicatoren ongebruikelijke transacties aan de FIU-Nederland te melden;
ook dienen banken op basis van deze wet cliëntonderzoek te verrichten.
Binnen het witwasproces gericht op de integratie van crimineel geld kan een
crimineel misbruik maken van verschillende kanalen. Om contant crimineel geld
in het financiële systeem te plaatsen kan een crimineel misbruik maken van de
diensten van vergunde banken, en ook van bijvoorbeeld aannemers en handelaren
in bouwmaterialen. Kanalen die kunnen worden misbruikt om giraal crimineel geld
wit te wassen, zijn onder meer notarissen en makelaars. Bij misbruik van deze
kanalen worden – vanwege het girale karakter van transacties – veelal ook de
diensten van vergunde banken misbruikt. Witwassen via girale transacties via
vergunde banken kan dan ook vaak onderdeel zijn van andere witwasmethoden.
Concrete casuïstiek van witwassen via vergunde banken in Caribisch Nederland in
de afgelopen jaren is niet bekend, maar – zoals genoemd in box 4 – heeft de FIUNederland in de periode 2019-2020 in totaal 30 VT-dossiers opgesteld die mogelijk
betrekking hebben op deze witwasdreiging.
Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector
De vastgoed-/onroerendgoedsector in Caribisch Nederland is gevoelig voor witwaspraktijken, zo blijkt uit het literatuuronderzoek, de expertmeetings en verdiepende
interviews. Onder de witwasdreiging ‘witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’
vallen verschillende witwasmethoden. Er kan worden witgewassen via dienstverleners die onder Wwft BES-toezicht vallen (notarissen en makelaars), via dienstverleners die niet onder Wwft BES-toezicht vallen (aannemers, projectontwikkelaars
en handelaren in bouwmaterialen96), via besteding van grote hoeveelheden contant
geld (bijvoorbeeld bij dienstverleners die niet onder de reikwijdte van de Wwft BES
vallen) en via ABC-transacties.
Hoewel daadwerkelijke casuïstiek van witwassen in de vastgoed-/onroerendgoedsector in de afgelopen jaren zeer beperkt is (de FIU-Nederland meldt één casus op
de eigen website, zie box 5), bestaan er sterke vermoedens dat crimineel geld wordt
witgewassen in deze sector. De FIU-Nederland heeft in de periode 2019-2020 in
totaal 29 VT-dossiers opgesteld die mogelijk betrekking hebben op witwassen in de
vastgoed-/onroerendgoedsector. Omdat investeerders in de Caribisch-Nederlandse
vastgoed-/onroerendgoedsector meestal Europees-Nederlanders of (in mindere
mate) Oost-Europeanen (meer specifiek: Russen en Polen) zijn, is het voor Caribisch
Nederlandse opsporingsdiensten lastig te achterhalen of het geld dat in de vast-

95

Een overzicht van objectieve indicatoren waarbij in het kader van de Wwft BES een transactie gemeld dient
te worden aan het meldpunt ongebruikelijke transacties, is te vinden op de website van de FIU-Nederland. Zie:
https://bes.fiu-nederland.nl/nl/dienstverleners/kredietinstellingen-geldtransactiekantoren-ea/objectieveindicatoren.

96

Vanaf 1 juli 2021 vallen handelaren in bouwmaterialen wel onder Wwft BES-toezicht.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 53

goed-/onroerendgoedsector wordt gestoken, al dan niet een criminele herkomst
heeft.
Door de aanschaf van particuliere woningen, resorts/vakantieparken en bedrijfspanden of via nieuwbouw, verbouw of projectontwikkeling van vastgoed kan crimineel
geld worden witgewassen. Bij het witwassen via de vastgoed-/onroerendgoedsector
kunnen de diensten van notarissen en makelaars worden misbruikt. Criminelen
kunnen via deze kanalen de aanschaf van vastgoed/onroerend goed met criminele
gelden een schijn van legaliteit geven. Wanneer deze beroepsgroepen – die onder
Wwft BES-toezicht vallen en daarmee cliëntenonderzoek moeten verrichten en
ongebruikelijke transacties aan de FIU-Nederland moeten melden – onvoldoende op
de hoogte zijn van het criminele handelen van een cliënt, kan er onbewust worden
meegewerkt aan witwassen. In beginsel bestaat eveneens de mogelijkheid dat deze
beroepsgroepen wel degelijk op de hoogte zijn van de witwasdoeleinden van een
cliënt, en dat zij dus bewust meewerken aan de witwaspraktijken. Binnen de vastgoed-/onroerendgoedsector kunnen ook andere beroepsgroepen die (nog) niet
onder de reikwijdte van de Wwft BES vallen, namelijk aannemers, projectontwikkelaars en handelaren in bouwmaterialen, onbewust dan wel bewust meewerken aan
witwassen. Witwassen kan bijvoorbeeld plaatsvinden wanneer deze dienstverleners
grote hoeveelheden contant geld accepteren van criminelen.
Uit de verdiepende interviews blijkt dat er sterke vermoedens bestaan dat binnen de
vastgoed-/onroerendgoedsector zogeheten ABC-transacties voorkomen. Bij een
ABC-transactie verkopen drie of meer partijen vastgoed/onroerend goed in korte tijd
aan elkaar door, waarbij bij iedere verkoop veelal sprake is van een stijging van de
prijs van het vastgoed/onroerend goed. Zo proberen de partijen legaal inkomen te
creëren door een valse waardevermeerdering (of soms een waardevermindering)
die ontstaat doordat het vastgoed/onroerend goed boven (of onder) de marktprijs
wordt doorverkocht of door een incorrecte waarde als gevolg van een valse taxatie.97 In de praktijk komen ABC-transacties in de vastgoed-/onroerendgoedsector
voor en is er meestal geen sprake van witwassen, bijvoorbeeld wanneer de waardestijging terug te voeren valt op reëel toegevoegde waarde aan het object door een
verbouwing. ABC-transacties kunnen een legitiem doel hebben, bijvoorbeeld wanneer een gemeente grond verkoopt aan een bouwer/projectontwikkelaar en deze
verkoopt een bouwkavel aan een particulier. Daarbij kan het voorkomen dat de
gemeente haar eigendom rechtstreeks overdraagt aan de particulier. ABC-transacties zijn wel gevoelig voor witwassen, onder meer omdat katvangers kunnen
worden ingezet.
Witwassen via de vastgoed-/onroerendgoedsector speelt volgens deelnemers aan de
expertmeeting en geïnterviewden vooral op Bonaire, wat te verklaren is door – in
vergelijking met de andere BES-eilanden – de grotere omvang van het eiland (zowel
qua oppervlakte als qua inwoneraantal), het sterkere toeristische karakter van het
eiland en daarmee de aantrekkelijkere mogelijkheden voor de ontwikkeling van
vastgoed voor (buitenlandse) investeerders.

97

Soudijn (2017).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 54

Box 5

Casus “Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector”

De FIU-Nederland beschrijft op de eigen website een witwascasus waarbij crimineel
verkregen geld onder meer werd gebruikt voor de aankoop van onroerend goed op
Bonaire. Het betreft een casus van een producent van biodiesel die jarenlang op
verschillende manieren fraude heeft gepleegd en geld heeft witgewassen. Tijdens
een opsporingsonderzoek naar de valsheid in geschrifte werd ontdekt dat er mogelijk ook sprake was van witwassen. Tijdens het opsporingsonderzoek bleken meerdere meldingen van ongebruikelijke transacties bij de FIU-Nederland te zijn gedaan,
die varieerden van overboekingen naar bankrekeningen (derdengelden-rekeningen)
op Bonaire tot de contante aankoop van een auto door een van de bv’s van de verdachte. Daarnaast bleek een hoeveelheid bankbiljetten van € 500 door zijn onderneming te zijn afgestort en was er een melding van de Douane over documenten
met betrekking tot de aankoop van onroerend goed op Bonaire. Het onderzoek
wees uit dat 2 miljoen euro op privé-bankrekeningen op Bonaire terechtkwam. Deze
bankrekeningen waren niet bekend bij de Nederlandse fiscus. Het geld werd onder
meer gebruikt voor de aankoop van onroerend goed op Bonaire. Dit leidde tot
vonnissen (ECLI:NL:RBOVE:2019:3019) in eerste aanleg voor valsheid in geschrifte
en (gewoonte-) witwassen van een bedrag van 3 miljoen euro, variërend van voorwaardelijke celstraffen voor ondersteunende handelingen tot 2,5 jaar gevangenisstraf, waarvan 10 maanden voorwaardelijk voor de directeur zelf. Het hoger beroep
loopt nog.
a

www.fiu-nederland.nl/nl/geld-uit-de-hoge-hoed-0.

Witwassen via ondergronds bankieren inclusief onvergunde geldtransactiekantoren
Ondergronds bankieren is een vorm van financiële dienstverlening die buiten het
formele financiële stelsel wordt aangeboden en waarbij voornamelijk contant geld
naar het buitenland wordt overgeboekt. Onder de noemer ‘ondergronds bankieren’
vallen niet alleen hawala-bankieren (zie hieronder) en soortgelijke vormen van
bankieren maar kunnen ook de diensten van onvergunde geldtransactiekantoren
worden geschaard. Voor criminelen hebben de verschillende vormen van ondergronds bankieren een aantal voordelen. Zo kunnen internationale betalingen worden
gedaan zonder dat gebruik wordt gemaakt van de diensten van dienstverleners die
onder de reikwijdte van de Wwft BES vallen, waardoor het risico van een melding
als ongebruikelijke transactie kan worden vermeden.
Ondergronds bankieren kent in het Midden-Oosten en Verre Oosten een eeuwenoude traditie en wordt ook wel aangeduid als ‘hawala’ (Midden-Oosten en India),
‘hundi’ (Pakistan) of ‘Fei–chien’ (China). Bij ondergronds bankieren wordt gebruikgemaakt van een systeem dat gebaseerd is op vertrouwen en verrekening. Volgens
dit systeem zorgt een netwerk van bankiers ervoor dat ingelegd geld aan de ene
kant van de wereld aan de andere kant van de wereld uitbetaald kan worden. Het
geld wordt onderling door de bankiers verrekend, met als gevolg dat fysiek transport van contant geld bij deze vorm van ondergronds bankieren slechts in beperkte
mate nodig is.98 Uit de verdiepende interviews wordt niet geheel duidelijk in
hoeverre en op welke wijze sprake is van ondergronds bankieren in Caribisch
Nederland. Genoemd is dat ondergronds bankieren mogelijk voorkomt binnen de
Chinese gemeenschap op de drie BES-eilanden en binnen de gemeenschap van
illegale Zuid-Amerikaanse werknemers op Bonaire. Harde bewijzen hiervan ont-

98

https://magazines.openbaarministerie.nl/inzicht/2019/03/ondergronds-bankieren.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 55

breken echter en evenmin is het duidelijk of ondergronds bankieren binnen die
gemeenschappen daadwerkelijk aan witwassen is te relateren.
Ook de diensten van onvergunde geldtransactiekantoren kunnen, zoals gezegd,
worden geschaard onder deze witwasdreiging. Een geldtransactiekantoor is een
niet-bancaire partij die zijn bedrijf maakt van het verlenen van betaaldiensten aan
eindgebruikers. Onder betaaldiensten vallen onder meer het ondersteunen en
verwerken van pintransacties, het faciliteren van online betaaltransacties, het
uitgeven en accepteren van betaalkaarten zoals creditcards, en het aanbieden van
internationale money transfers. In hoofdstuk 3 kwam naar voren dat in Caribisch
Nederland enkele geldtransactiekantoren een DNB-vergunning hebben voor hun
dienstverlening. In de praktijk zijn er op Bonaire sinds enige tijd, zo blijkt uit de
verdiepende interviews, echter geen actieve vergunde geldtransactiekantoren meer
actief. De reden daarvan zou zijn dat de vergunde geldtransactiekantoren het
onvoldoende rendabel achten om diensten op het eiland aan te bieden. Het ontbreken van actieve vergunde geldtransactiekantoren biedt mogelijkheden voor het
optreden van een waterbedeffect waarbij personen zonder DNB-vergunning de
diensten van een geldtransactiekantoor aanbieden. Wat Bonaire betreft ontvangt
DNB signalen dat er inderdaad personen zijn die zonder vergunning dergelijke
diensten aanbieden.
Hoewel er dus geen concrete casus van deze witwasdreiging bekend is, heeft de
FIU-Nederland in de periode 2019-2020 wel een VT-dossier opgesteld dat mogelijk
betrekking heeft op witwassen via ondergronds bankieren.
Witwassen via fysiek (ver)plaatsen van contant geld via zee en/of lucht
Criminelen die contant geld willen plaatsen in het financiële systeem, kunnen dit
eerst fysiek (laten) verplaatsen naar een ander (ei)land (al dan niet door tussenpersonen). Na verplaatsing van het contant geld moet het in/op het betreffende
(ei)land in het financiële systeem worden geplaatst. Het is voor een crimineel vooral
interessant om het geld te verplaatsen naar landen waar financiële of niet-financiële
instellingen minder diepgravend cliëntenonderzoek verrichten en/of transacties
monitoren. Het fysiek verplaatsen van contant geld betreft in feite een voorfase van
het plaatsen van het geld in het financiële systeem.
Het fysiek verplaatsen van contant geld via de lucht en/of zee, bijvoorbeeld door
geldkoeriers via vliegtuigen of schepen, is een witwasmethode die, zo kwam naar
voren in de expertmeetings en de verdiepende interviews, vermoedelijk ook in
Caribisch Nederland plaatsvindt. Daadwerkelijke witwascasuïstiek ontbreekt echter.
 Via de lucht. Uit de verdiepende interviews blijkt dat de Douane Caribisch Nederland en de Koninklijke Marechaussee tijdens een controle op de luchthaven van
Bonaire personen met grote hoeveelheden contant geld – vaak net onder de
Wwft BES-meldplicht – aantroffen. Het is echter niet aangetoond dat hierbij daadwerkelijk sprake was van witwassen. Voor Sint Eustatius en Saba zijn geen
gevallen bekend waarbij personen met grote hoeveelheden contant geld op de
luchthavens van die eilanden zijn aangetroffen. Toch wordt deze witwasdreiging
ook voor deze eilanden aannemelijk geacht.
 Via de zee. Er zijn in Caribisch Nederland geen gevallen bekend van personen
die via de zee grote hoeveelheden contant geld hebben verplaatst. Toch wordt
dit voor alle BES-eilanden aannemelijk geacht. In een rapport van de Raad voor
de Rechtshandhaving (2019) worden zorgen geuit over de bewaking van de
Bonairiaanse kustlijn en wordt aangegeven dat het grenstoezicht rondom de

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 56

kustlijn van Bonaire geïntensiveerd moet worden.99 Hoewel de Raad voor de
Rechtshandhaving dit opmerkt ten aanzien van het onderwerp ‘mensenhandel en
-smokkel’, biedt een slecht bewaakte kustlijn ook mogelijkheden voor fysieke
verplaatsing van contact geld via de zee.
Er bestaan zoals gezegd geen concrete casus van deze witwasdreiging. Wel heeft
de FIU-Nederland in de periode 2019-2020 één VT-dossier opgesteld dat mogelijk
betrekking heeft op witwassen via fysiek verplaatsen van contant geld via zee en/of
lucht.
Witwassen via rechtsvormen
Criminelen kunnen ten behoeve van het witwassen van het crimineel verkregen geld
gebruikmaken van rechtsvormen. Een crimineel kan tussenpersonen inzetten die
voor hem of haar rechtsvormen oprichten, waarmee de identiteit van de Ultimate
Beneficial Owner (UBO) van de rechtsvorm – in casu de crimineel – verhuld kan
worden. Hoe meer rechtsvormen een crimineel – al dan niet via tussenpersonen –
hanteert, hoe hoger de complexiteit van de witwasmethode. Criminelen kunnen
tussen de verschillende rechtsvormen ook betalingen (laten) verrichten, wat ook
weer mogelijkheden biedt om andersoortige witwasmethoden te hanteren. Zo kan
witwassen bijvoorbeeld plaatsvinden via over-/onderfacturering tussen verschillende
bv’s die in feite in handen zijn van dezelfde crimineel. Sommige rechtsvormen zijn
relatief eenvoudig op te richten, omdat er (nagenoeg) geen kapitaalvereiste aan
verbonden is, zoals eenmanszaken, stichtingen, bv's en cv's. Bij bepaalde rechtsvormen is een notariële akte ook niet vereist. Bij onder meer de oprichting van bv’s,
naamloze vennootschappen (nv’s) en stichtingen is dit wel vereist.
Offshore vennootschappen zijn ook een rechtsvorm waarmee in beginsel crimineel
verkregen geld witgewassen kan worden. Een offshore vennootschap is een naar
buitenlands recht opgerichte, rechtspersoonlijkheid bezittende privaatrechtelijke
kapitaalvennootschap die in het rechtsgebied van oprichting en/of statutaire vestiging geen economische bedrijvigheden mag ontplooien c.q. ontplooit en waarvan de
werkelijke gerechtigde(n) in een ander land woont (wonen) dan waar de vennootschap gevestigd is. Een offshore vennootschap bevat elementen die de anonimiteit
van de personen vergroten, zoals een minimum aan deponeringsverplichtingen in
openbare registers.100
In de verdiepende interviews kwam naar voren dat het in Caribisch Nederland
mogelijk zou zijn om de aandelenoverdracht bij bv’s en nv’s onderhands te laten
plaatsvinden, dus zonder dat daarbij een notaris een rol speelt. Dit zou een
crimineel in beginsel mogelijkheden bieden om op verhulde wijze bijvoorbeeld
vastgoed/onroerend goed dat ondergebracht is in een bv of nv, over te dragen naar
een ander persoon. Voorbeeld: persoon A draagt zijn aandelen van een bv – met

99
100

Raad voor de Rechtshandhaving (2019).
Van Koningsveld (2015) noemt enkele bijkomende kenmerken van offshore vennootschappen (die niet voor elk
rechtsgebied hoeven te gelden): (1) de overheid in het land van oprichting heft geen directe belasting (wel dient
de offshore vennootschap jaarlijks een vaste vergoeding te betalen aan de overheid); (2) de offshore vennootschap heeft geen eigen fysiek kantoor(adres), personeel, communicatiemiddelen en dergelijke; (3) de offshore
vennootschap moet in het land van vestiging beschikken over een agent (registered agent) en kantooradres
(registered office); (4) de offshore vennootschap wordt beheerd en bestuurd door (een medewerker van) een
lokaal trust- of advocatenkantoor; (5) het gaat feitelijk vaak om ‘eenmansvennootschappen’ met transacties
tussen verbonden ondernemingen in dezelfde structuur. Volgens Van Koningsveld vallen publieke rechtspersonen, allerlei vormen van stichtingen en trusts niet onder het begrip offshore vennootschap.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 57

daarin vastgoed dat met crimineel geld is aangeschaft – op verhulde wijze over aan
persoon B die vervolgens het vastgoed verkoopt aan persoon C. De criminele herkomst van het geld waarmee het vastgoed is aangeschaft, is hierdoor niet meer
eenvoudig te achterhalen.
De FIU-Nederland beschrijft een casus op zijn website waarin sprake is van witwassen via rechtsvormen op Bonaire. De expertmeetings en interviews hebben geen
andere concrete casus van deze witwasdreiging opgeleverd. Wel heeft de FIUNederland in de periode 2019-2020 vijf VT-dossiers opgesteld die mogelijk wijzen
op witwassen via rechtsvormen.
Box 6

Casus ‘Witwassen via rechtsvormen’

Een op Bonaire woonachtige zakenman was met zijn vele vennootschappen langere
tijd onderwerp van een opsporingsonderzoek naar fiscale onregelmatigheden en
criminele aangelegenheden. Van meerdere meldingsplichtige dienstverleners ontving de FIU-Nederland meldingen over ongebruikelijke transacties, die varieerden
van het ‘kriskrassen’ van grote bedragen tussen rekeningen van vele verschillende
vennootschappen zonder dat er toereikende of valide documentatie werd overlegd
tot het aangaan van leenovereenkomsten waarbij onderliggende zekerheden ontbraken. In weer andere gevallen was er sprake van financieringen van projecten
die onjuist waren verantwoord of deels contant waren uitgevoerd waarbij onregelmatigheden waren geconstateerd. Het netwerk aan financiële transacties werd
inzichtelijk gemaakt waarna de analyse aan het opsporingsteam ter beschikking
werd gesteld.a
a

www.fiu-nederland.nl/nl/financiele-escapades-onder-de-zon.

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet
Een witwasmethode om een schijnbaar legale herkomst aan crimineel contant geld
te geven is via kleine ondernemingen die in het bezit zijn van de crimineel zelf of
van stromannen van de crimineel. Niet alleen kunnen alle bedrijfsinvesteringen
met het (criminele) contante geld worden afgerekend, daarnaast kan de omzet
gefingeerd worden. Contant crimineel geld kan gemengd worden met de legale
omzet van het bedrijf, waarna het totaalbedrag als de gerealiseerde omzet wordt
opgevoerd richting Belastingdienst. Uit de verdiepende interviews wordt niet geheel
duidelijk op welke wijze sprake is van deze witwasmethode in Caribisch Nederland.
Er bestaan vermoedens dat witwassen via het fingeren van bedrijfsomzet plaatsvindt binnen kleine Chinese ondernemingen op de BES-eilanden, maar harde
bewijzen hiervoor ontbreken. Er is geen daadwerkelijke casuïstiek van deze
witwasdreiging bekend. Wel heeft de FIU-Nederland in de periode 2019-2020
acht VT-dossiers opgesteld die mogelijk wijzen op witwassen via het fingeren van
bedrijfsomzet.
Witwassen via loan back constructies
In het geval van witwassen via een loan back constructie leent een crimineel zijn
eigen crimineel verkregen vermogen aan zichzelf waarbij hij de schijn ophoudt dat
het geld aan iemand anders toebehoort. Op die manier lijkt het alsof er sprake is
van een legitieme leningsovereenkomst tussen twee partijen.101 Soudijn geeft in zijn
studie het volgende concrete voorbeeld van een loan back constructie. Persoon A
koopt een huis in het buitenland met een groot bedrag dat persoon A van persoon B
101

Soudijn (2017).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 58

heeft geleend. Hoewel het bij de notaris of makelaar lijkt alsof persoon A een reguliere hypotheek heeft afgesloten, heeft hij in werkelijkheid zijn eigen crimineel verkregen vermogen bij persoon B (bijvoorbeeld een familielid of vriend) ondergebracht
met de instructie om zogenaamd een privélening met persoon A overeen te komen.
Bij grote bedragen worden loan back constructies complexer van aard. In die gevallen wordt niet meer gebruikgemaakt van particuliere leners, maar worden er financiële instellingen, bedrijven, trustkantoren en buitenlandse offshore vennootschappen bij betrokken.
Van deze witwasdreiging zijn geen casus bekend. Ook heeft de FIU-Nederland in de
periode 2019-2020 geen VT-dossiers opgesteld die mogelijk wijzen op de prevalentie van deze witwasdreiging. In de verdiepende interviews en tweede expertmeeting
kwam echter wel naar voren dat DNB signalen heeft ontvangen dat loan back constructies voorkomen op Bonaire.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 59

5

Weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium

Dit hoofdstuk beschrijft allereerst de wijze waarop de preventie en bestrijding van
witwassen in Caribisch Nederland is georganiseerd, waarna wordt ingegaan op het
beschikbare beleidsinstrumentarium om witwassen tegen te gaan. In deze NRA ligt
de focus op het beleidsinstrumentarium dat ten tijde van de derde expertmeeting in
mei 2021 bestond. Het hoofdstuk besluit met een paragraaf waarin enkele mogelijkheden tot een versterking van de weerbaarheid worden besproken.

Organisatie van witwasbestrijding
In Caribisch Nederland houden vele partijen zich bezig met de preventie en bestrijding van witwassen. Sinds Bonaire, Sint Eustatius en Saba als ‘bijzondere gemeenten’ onderdeel uitmaken van het Nederlandse staatsbestel, dragen het ministerie
van Justitie en Veiligheid en het ministerie van Financiën en de verantwoordelijkheid
voor de preventie en repressie van witwassen en de aansturing daarvan in Caribisch
Nederland.
Bij het voorkomen van witwassen in Caribisch Nederland staat de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES (Wwft BES, zie paragraaf
5.4 voor meer info) centraal. In het kader van de Wwft BES zijn er drie toezichthouders:102
 AFM houdt toezicht op bemiddelaars in levensverzekeringen, beleggingsmaatschappijen en vermogensbeheerders.103
 BTWwft houdt toezicht op notariskantoren, advocatenkantoren, administratiekantoren, belastingadviseurs, accountants, makelaars, autohandelaren en
juweliers.104
 DNB houdt toezicht op kredietinstellingen (banken), kredietaanbieders, verzekeraars, trustkantoren, geldtransactiekantoren en casino’s.
Op grond van de Wwft BES hebben de hierboven genoemde financiële instellingen
en beroepsgroepen een meldplicht: zij moeten ongebruikelijke transacties melden
aan het Meldpunt ongebruikelijke transacties (onderdeel van c.q. ondergebracht
bij de FIU-Nederland) en zijn verplicht onderzoek te doen naar hun cliënten. In
Caribisch Nederland heeft de FIU-Nederland een relatiemanager te werk gesteld om
in verbinding te staan tussen de BES-eilanden, de FIU-Nederland en andere FIU’s in
de regio. De FIU-Nederland analyseert de ongebruikelijke transacties, kan deze
verdacht verklaren en stelt deze daarna beschikbaar aan de diverse (bijzondere)
opsporings-, inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze partners kunnen de verdachte transacties gebruiken voor verschillende doeleinden: als (onderdeel van)
startinformatie voor een opsporingsonderzoek, als direct onderdeel van het bewijs in
een strafzaak en als richtinggevend instrument. Indien het OM een strafrechtelijke
102

In Europees Nederland zijn er in het kader van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van
terrorisme (Wwft) zes toezichthouders. Met ingang van 1 juli 2021 is er in Caribisch Nederland een vierde
toezichthouder, namelijk een van de dekens van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), die toezicht zal
houden op advocaten (deze vallen nu onder het toezicht van BTWwft).

103
104

AFM (2019).
Met ingang van 1 juli 2021 vallen ook handelaren in bouwmaterialen in Caribisch Nederland onder het toezicht
van BTWwft en worden advocatenkantoren onder toezicht geplaatst van de NOvA.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 60

interventie niet opportuun acht en de verdachte transacties ter beschikking stelt aan
andere overheidsdiensten conform de wettelijke mogelijkheden, kunnen ze een
bijdrage leveren aan andere, bijvoorbeeld bestuursrechtelijke of fiscaal-rechtelijke,
interventies. Naast deze operationele insteek kunnen zij ook worden gebruikt als
analysedata op zowel tactisch als strategisch niveau, bijvoorbeeld om meer inzicht
te krijgen in opvallende financiële gedragingen van een bepaald type verdachte of
om bij te dragen aan in- en overzicht ten aanzien van ondermijnings- en criminaliteitsbeelden.105
Het KPCN heeft tot taak te zorgen voor de handhaving van de rechtsorde en het
verlenen van hulp. De organisatie wordt bij een deel van haar taken ondersteund
door de KMar die op de BES-eilanden de volgende politietaken uitvoert: (1) het
bestrijden van criminaliteit samen met de lokale politie en de kustwacht, (2) grensbewaking op de eilanden van Caribisch Nederland, (3) alle voorkomende politietaken
op Flamingo Airport op Bonaire, en (4) het verzorgen van basispolitiezorg op Saba
en Sint Eustatius (samen met de politie).106
Sinds 10 oktober 2010 hebben Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden elk een
eigen OM met een eigen hoofdofficier van justitie. Het OM Caribish Nederland is
belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij wet
vastgestelde taken. Deze hoofdtaak is te verdelen in de opsporing van strafbare
feiten, de vervolging van strafbare feiten en het toezicht op de uitvoering (executie)
van strafvonnissen.107 Personen die worden verdacht van witwassen of terrorismefinanciering, kunnen door het OM Caribish Nederland worden vervolgd om daarna
eventueel te worden berecht. Het ontnemen van vermogen dat uit strafbare feiten
is verkregen, is ook de verantwoordelijkheid van het OM Caribish Nederland. Sinds
2020 is er binnen Caribish Nederland een officier van justitie aangesteld die zich
specifiek richt op het onderwerp witwassen.
Het RST is een samenwerkingsverband binnen het Koninkrijk der Nederlanden dat
verantwoordelijk is voor de bestrijding van zware en georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit op Aruba, Bonaire, Curaçao, Saba, Sint Maarten en Sint
Eustatius. Bij dit rechercheteam werken zowel rechercheurs van de politie die
vanuit Europees Nederland zijn uitgezonden als rechercheurs die afkomstig zijn
uit de verschillende korpsen van de eilanden. Sinds begin 2016 is het Team
Bestrijding Ondermijning (TBO) ondergebracht bij het RST. Het TBO, gevestigd
op Curaçao, is een specialistisch rechercheteam dat bestaat uit medewerkers van
de politie, de FIOD en het OM. De strategische partners van het TBO zijn de lokale
Landsrecherches die een taakstelling hebben gelijk aan de Rijksrecherche.
De Douane Caribisch Nederland, onderdeel van de Belastingdienst Caribisch
Nederland, speelt ook een rol bij het tegengaan van witwassen. De douane richt
zich enerzijds op particulieren als het gaat om de reizigersbagage en bij het eventueel importeren van persoonlijke goederen, anderzijds op ondernemingen die
handelsgoederen, grond- en hulpstoffen naar Caribisch Nederland importeren.
De douane ziet ook toe op het grensoverschrijdend verkeer van liquide middelen.
De Belastingdienst Caribisch Nederland is ook een afzonderlijke entiteit met een
taak bij het tegengaan van witwassen in Caribisch Nederland. In dit kader zijn

105

FIU-Nederland (2020).

106

www.defensie.nl/onderwerpen/taken-in-nederland/caribisch-gebied.

107

Leertouwer en Zaalberg (2015).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 61

belangrijke taken van de Belastingdienst Caribisch Nederland het uitvoeren van controles op onverklaarbaar vermogen en fiscale fraude, wat een gronddelict is voor
witwassen.

Beschikbaar beleidsinstrumentarium
De wet- en regelgeving van de voormalige Nederlandse Antillen vormde het ‘vertrekpunt’ bij het opstellen van de wet- en regelgeving die vanaf 10 oktober 2010
voor de ‘bijzondere gemeenten’ Bonaire, Sint Eustatius en Saba zouden gelden.
De nieuwe wet- en regelgeving houdt het midden tussen de voormalige Antilliaanse
wet- en regelgeving en de Europees-Nederlandse wet- en regelgeving, waarbij de
bijzondere positie van de BES-eilanden, de lokale situatie, de geringe omvang van
de markt en de sterke verwevenheid van de BES-eilanden met Curaçao en Sint
Maarten factoren waren die tot maatwerk hebben geleid. De nieuwe wet- en regelgeving was daardoor voor de lokaal werkzame financiële dienstverleners herkenbaar
en zo werden zij niet geconfronteerd met volledig nieuwe regels. Ook werd zo
rekening gehouden met het gegeven dat de meeste dienstverleners hun zetel in
Curaçao of Sint Maarten hadden en dat het grootste deel van hun activiteiten onder
de wet- en regelgeving van die landen valt. Het zou voor hen moeilijk werkbaar en
kostbaar zijn als zij binnen het gebied van de voormalige Nederlandse Antillen, dat
al van oudsher hun werkterrein vormt, aan geheel verschillende regels zouden
moeten voldoen. Dat zou ook tot een verstoring van het level playing field leiden.
Om marktverstoring en verschraling van de financiële dienstverlening op de BESeilanden te voorkomen werd onderkend dat het van belang was dat er tussen
enerzijds deze eilanden en anderzijds Curaçao en Sint Maarten een level playing
field zou blijven bestaan.108
Het beschikbare beleidsinstrumentarium ter voorkoming en bestrijding van witwassen omvat alle relevante instrumenten die voortvloeien uit internationale en nationale wet- en regelgeving, wet- en regelgeving op gemeentelijk niveau, sectorale
en branchegerichte regelgeving, en regelgeving op organisatieniveau. Het begrip
‘beleidsinstrument’ is echter breder op te vatten dan alleen wet- en regelgeving.
Via een enquête is een longlist met beleidsinstrumenten (zie bijlage 6) voorgelegd
aan publieke partijen die een rol spelen bij de preventie en/of bestrijding van witwassen in Caribisch Nederland. In de enquête konden zij de longlist aanvullen met
volgens hen ontbrekende relevante beleidsinstrumenten. Ook richtlijnen, handreikingen en beleidsplannen van organisaties die een rol spelen bij de preventie
en/of bestrijding van witwassen, evenals samenwerkingsverbanden met betrekking
tot het tegengaan van witwassen en onderliggende criminaliteit kunnen gezien
worden als beleidsinstrument.
Aan het begin van de derde expertmeeting zijn de bevindingen van de beleidsinstrumentarium-enquête in gezamenlijkheid besproken. Deze bespreking heeft het
onderstaande overzicht van het beleidsinstrumentarium met een naar het oordeel
van de experts substantiële bijdrage in de preventie en bestrijding van witwassen
opgeleverd (zie tabel 20). Een korte toelichting op ieder beleidsinstrument volgt in
de daaropvolgende paragrafen. Een belangrijke kanttekening bij de onderstaande
tabel is dat de derde expertmeeting in mei 2021 plaatsvond. Experts zijn bij hun
inschatting van de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium uitgegaan van de
beleidsinstrumenten die op dat moment bestonden. Zij hebben daarbij dus geen

108

Kamerstukken II 2010-2011,32 784, nr. 6.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 62

rekening gehouden met wijzigingen van bestaande wet- en regelgeving of nieuwe
wet- en regelgeving en andere beleidsinstrumenten die na mei 2021 zijn of worden
ingevoerd. In deze NRA ligt daarom ook de focus op het beleidsinstrumentarium dat
tot en met mei 2021 bestond. In paragraaf 5.6 wordt wel uitvoerig ingegaan op de
wijziging van de Wwft BES die per 1 juli 2021 van kracht wordt.
Tabel 20

Beleidsinstrumentarium met substantiële bijdrage in preventie
en bestrijding witwassen

Internationale wet- en
regelgeving

Nationale wet- en regelgevinga

Overige beleidsinstrumenten

• FATF-instrumenten

• Wet ter voorkoming van witwassen en

• Beleidsregel AFM en DNB toepassing en

(aanbevelingen,
publicaties, e.d.)

financieren van terrorisme BES
• Wet financiële markten BES
• Wetboek van Strafrecht BES
• Wetboek van Strafvordering BES
• Belastingwet BES
• Douane- en accijnswet BES

uitvoering Wfm BES en Wwft BES 2012
• Richtlijnen, handreikingen en
beleidsplannen
• Samenwerkingsverbanden:
 tussen organisaties op Bonaire, Sint
Eustatius en/of Saba
 met andere eilanden in het Koninkrijk
(Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten)

 met organisaties in Europees Nederland
a

Ook de Wet op het notarisambt BES, de Wet op de Kamers van Koophandel en Nijverheid BES, de Kadasterwet BES en de
Wet politiegegevens BES werden besproken in de derde expertmeeting. Naar het oordeel van de experts leveren deze
vooral een ondersteunende bijdrage. Deze zijn niet opgenomen in de lijst van beleidsinstrumenten met een directe
substantiële bijdrage bij de preventie en bestrijding van witwassen op de BES-eilanden.

Internationale wet- en regelgeving
FATF-instrumenten
Het Caribisch-Nederlandse beleid ter preventie en bestrijding van witwassen is
gebaseerd op de aanbevelingen van de FATF. Leden van de FATF, waaronder Nederland, zijn gebonden aan de aanbevelingen gericht op het nemen van preventieve en
repressieve maatregelen door meldingsplichtige dienstverleners, en maatregelen ten
aanzien van nationale rechtsstelsels en internationale samenwerking. Daarnaast ziet
de FATF toe op de juiste werking en de effectiviteit van die (wettelijke) regels. In dit
kader voert de FATF periodiek een landenevaluatie uit om na te gaan in hoeverre
het land tegemoetkomt aan de aanbevelingen. In 2020/2021 wordt voor Nederland
weer zo’n landenevaluatie uitgevoerd.
Beleid gebaseerd op de FATF-aanbevelingen biedt aangrijpingspunten voor de opsporing, handhaving en het toezicht ten behoeve van de preventie en repressie van
witwassen. Anti-witwasbeleid richt zich veelal op het onaantrekkelijk maken van het
gebruik van bepaalde witwasmethoden en het voorkomen en bestrijden van nieuwe
witwasmethoden door criminelen, het zogenoemde waterbedeffect. Met het oog
hierop verschijnen er periodiek publicaties van de FATF, opgesteld binnen de Risks,
Trends and Methods Group (RTMG), om landen te ondersteunen bij het identificeren
en tegengaan van deze nieuw ontwikkelde witwasmethoden of nieuwe verschijningvormen binnen gangbare witwasmethoden.109

109

https://www.fatf-gafi.org/publications/methodsandtrends/?hf=10&b=0&s=desc(fatf_releasedate).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 63

Wet- en regelgeving Caribisch Nederland
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES
(Wwft BES)
Op 1 juli 2012 trad de Wwft BES in werking,110 die als doel het voorkomen van het
gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen en financieren van terrorisme
heeft. De wet verplicht dienstverleners met een meldingsplicht op basis van objectieve en/of subjectieve indicatoren ongebruikelijke transacties bij de FIU-Nederland
te melden. Daarnaast moeten dienstverleners een cliëntenonderzoek verrichten.
Onderdeel hiervan is onder meer het identificeren van de cliënt en het verifiëren
van diens identiteit, alsmede het identificeren van de uiteindelijk begunstigde of
UBO van een cliënt en het nemen van redelijke maatregelen om diens identiteit te
verifiëren. De meldingsplicht en de verplichting een cliëntonderzoek te verrichten
gelden voor ‘dienstverleners’ die worden gedefinieerd als 'een ieder die beroepsof bedrijfsmatig een dienst verleent’ waaronder zowel organisaties als natuurlijke
personen vallen. De Wwft BES kent een risicogeoriënteerde benadering, wat inhoudt
dat dienstverleners zelf een inschatting maken van de risico's die bepaalde cliënten
of producten met zich meebrengen. Dit schept de mogelijkheid hun inspanningen
aan te passen op deze risico's.
Een van de verschillen tussen de Wwft BES en de Wwft die voor Europees Nederland
geldt, is dat er in de Wwft BES niet wordt verwezen naar Europese richtlijnen of verordeningen; deze zijn in Caribisch Nederland niet van toepassing. Regulering van
het grensoverschrijdend verkeer van liquide middelen is bijvoorbeeld in de Wwft
BES opgenomen, terwijl dit in Europees Nederland geregeld is door middel van een
Europese verordening. Een ander verschil is dat de regels voor cliëntonderzoek voor
trustkantoren in de Wwft BES zijn opgenomen, terwijl deze in Europees Nederland
apart zijn opgenomen in de Wet toezicht trustkantoren. Een derde verschil is dat de
meldingsplicht van ongebruikelijke transacties en de meldingsplicht gerelateerd aan
sanctiewetgeving is gebundeld in de Wwft BES, terwijl deze laatste meldingsplicht in
Europees Nederland apart is geregeld in de Sanctiewet 1977 en onderliggende weten regelgeving.
Per 1 juli 2021 wijzigt de Wwft BES op verschillende onderdelen waarmee de wet in
lijn komt met de Europees-Nederlandse Wwft. Paragraaf 5.6 gaat nader in op de
wijzigingen.
Wet financiële markten BES (Wfm BES)
De Wfm BES vormt de basis voor het prudentieel toezicht (gericht op solide financiële ondernemingen en een stabiel financieel systeem), het integriteitstoezicht
(gericht op een schone en integere financiële sector) en het gedragstoezicht van
kredietinstellingen op de BES-eilanden. In het kader van de Wfm BES zijn er drie
toezichthouders: AFM, DNB en de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten
(CBCS). Kredietinstellingen en verzekeraars op de BES-eilanden en grote bijkantoren van kredietinstellingen en verzekeraars waarvan de hoofdvestiging is gevestigd op Curaçao of Sint Maarten, vallen onder het prudentieel en integriteitstoezicht
van DNB. Op kleine bijkantoren houdt DNB alleen integriteitstoezicht; het prudentieel toezicht wordt, voor zover de hoofdvestiging is gevestigd op Curaçao of Sint
Maarten, uitgeoefend door de CBCS.

110

Deze wet heeft de eerdere Wet identificatie bij dienstverlening BES, de Wet melding ongebruikelijke transacties
BES en de Wet overschrijdende geldtransporten BES samengevoegd en vervangen.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 64

Wetboek van Strafrecht BES (WvSr BES) en Wetboek van Strafvordering
(WvSv BES)
WvSr BES bepaalt wat de strafbare feiten zijn en welke straffen ervoor kunnen
worden uitgesproken, WvSv BES bepaalt hoe strafbare feiten vervolgd worden.
De artikelen 435a-435d van het WvSr BES beschrijven de omstandigheden waarin
iemand zich schuldig maakt aan witwassen.
Belastingwet BES en Douane- en accijnswet BES
De fiscale bepalingen zijn met name gebaseerd op de Belastingwet BES en de
Douane- en accijnswet BES.111 De Belastingwet BES regelt de heffing en invordering
van de meeste rijksbelastingen in Caribisch Nederland. Fiscale fraude, een gronddelict van witwassen, wordt door middel van fiscale wetgeving tegengegaan. Verder
controleert de Belastingdienst Caribisch Nederland op basis van fiscale wetgeving op
onverklaarbaar vermogen. Het toezicht van de Douane Caribisch Nederland bij de
in-, uit- en doorvoer van goederen (onder meer) plaats op basis van de Douane- en
accijnswet BES.

Overige beleidsinstrumenten
Richtlijnen, handreikingen en beleidsplannen
Onder de FATF instrumenten is al gewezen op de publicaties van de FATF. Deze
periodiek verschijnende publicaties bieden informatie over nieuwe witwasfenomenen, -methoden of indicatoren voor de identificatie van deze witwasfenomenen
of -methoden. De Wwft BES-toezichthouders, opsporingsdiensten en andere handhavers en de FIU-Nederland hanteren en ontwikkelen een grote diversiteit aan
richtlijnen, beleidsplannen en handreikingen, waaronder de Beleidsregel AFM en
DNB toepassing en uitvoering Wfm BES en Wwft BES 2012 (zie hieronder). In de
derde expertmeeting werd genoemd dat ook seminars een rol kunnen spelen bij de
voorlichting over de preventie en/of bestrijding van witwassen en over de inhoud
van wet- en regelgeving. Daarnaast kunnen seminars helpen bij het verspreiden van
handreikingen.
De Beleidsregel AFM en DNB toepassing en uitvoering Wfm BES en Wwft BES 2012
richt zich op markttoegang en dienstverrichting van financiële ondernemingen
vanuit een vestiging in het buitenland, de geschiktheid van de dagelijkse beleidsbepalers en commissarissen, toetsingen van hun betrouwbaarheid en eventueel
conflicterende belangen, toezicht op de naleving van een integere beleidsuitoefening, waaronder tegemoetkoming aan ‘Provisions and Guidelines on the Detection
and Deterrence of Money Laundering and Terrorist Financing’ van de CBCS, te
volgen procedures en maatregelen met betrekking tot het melden van incidenten
en op de harmonisatie van beleid van AFM, DNB en CBCS.
Samenwerkingsverbanden
Er zijn diverse samenwerkingsverbanden ingericht met het oog op de preventie en
repressie van witwassen op de BES-eilanden. Het betreft samenwerkingsverbanden
tussen organisaties op Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba, met de andere eilanden
in het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten) en met organisaties in
Europees Nederland. Omdat de samenwerkingsverbanden vaak niet alleen in deze
kaders te plaatsen zijn, wordt hieronder dit onderscheid losgelaten.

111

www.belastingdienst-cn.nl/bcn/nl/organisatie/taken-van-de-douane.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 65

 De FIU-Nederland werkt in Koninkrijksverband nauw samen en wisselt kennis
en expertise uit met de FIU’s van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Via FIU.NET
verbindt de FIU-Nederland op anonieme wijze haar database met die van de
Meldpunten ongebruikelijke transacties in de overige landen van het Koninkrijk.112
FIU.Net zal worden vervangen door FCI.NET, dat op dezelfde wijze gaat werken.
 Het RST is – zoals al beschreven in paragraaf 5.1 – een samenwerkingsverband
binnen het Koninkrijk der Nederlanden, dat verantwoordelijk is voor de bestrijding van zware en georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit op Aruba,
Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland. Bij het RST werken zowel rechercheurs van de politie vanuit Europees Nederland als rechercheurs die afkomstig
zijn uit de respectievelijke eilandkorpsen.
 In het Memorandum of Understanding tussen DNB, de AFM, de Centrale Bank
van Aruba (CBA) en de CBCS zijn samenwerkingsafspraken gemaakt tussen de
vier toezichthouders.113
 In het bilateraal Memorandum of Understanding tussen de AFM en de CBCS zijn
samenwerkingsafspraken gemaakt met betrekking tot het toezicht in Caribisch
Nederland, Curaçao en Sint Maarten.114 Het bilateraal Memorandum of Understanding bevat samenwerkingsafspraken tussen de AFM en de CBA met betrekking tot het toezicht in Aruba, Europees Nederland en de BES-eilanden.115
 DNB werkt samen met de CBCS bij het uitvoeren van het toezicht op kredietinstellingen in Caribisch Nederland. Met het oog op het handhaven van een level
playing field wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht met de regulering in de
regio. Op het terrein van integriteitsregelgeving en de toepassing daarvan werken
DNB, de CBCS en ook de CBA samen om (te) grote divergentie van regelgeving
en handhaving te voorkomen. Ook kunnen gezamenlijke onderzoeken bij onder
toezicht staande kredietinstellingen plaatsvinden en vindt er informatie-uitwisseling plaats tussen deze toezichthouders.116
 Werkgroep Harmonisatie Integriteit Toezicht (WG-HIT) is een overlegforum
waarbinnen de FIU-Nederland samen met de FIU’s van Aruba, Curaçao en Sint
Maarten en de financiële toezichthouders binnen het Caribisch gebied, te weten
DNB, CBA, CBCC, met elkaar verschillende onderwerpen op het gebied van
witwassen en terrorismefinanciering bespreken. Het WG-HIT stelt zich tot doel
recente ontwikkelingen en prioriteiten binnen de regio te bezien, typologieën en
methodes met betrekking tot witwassen en terrorismefinanciering binnen het
Caribisch gebied te ontwikkelen en meer samenwerking tussen de verschillende
FIU’s en toezichthouders te bevorderen. De WG-HIT beoogt bij te dragen aan de
versterking van de integriteit van het financiële stelsel in deze regio.
 Sinds 2017 geldt een convenant ten behoeve van versterking van de financiële
sector op de BES-eilanden. De leden van de Financiële Top X (FTX) maakten
afspraken over het delen van informatie en het gezamenlijk opwerken van
informatieproducten ten behoeve van het bevorderen van bestuursrechtelijke,
fiscaalrechtelijke en strafrechtelijke interventies. Leden zijn de Belastingdienst
Caribisch Nederland, het KPCN, het RST, de FIU-Nederland, de FIOD, de KMar,
het Afpakteam Curaçao117 en het OM Caribisch Nederland.
112

https://bes.fiu-nederland.nl/nl/over-fiu/internationale-samenwerking.

113

https://antilliaansdagblad.com/nieuws-menu/22824-samenwerking-cbcs-en-dnb.

114

www.afm.nl/~/profmedia/files/afm/externe-samenwerking/mou/mou-bes-afm.pdf?la=nl-NL.

115

www.afm.nl/~/profmedia/files/afm/externe-samenwerking/mou/afm-cba.pdf?la=nl-NL.

116

www.cn.dnb.nl/nl/toezicht/toezicht_kredietinstellingen/integriteittoezicht#integriteittoezicht.

117

De volgende organisaties maken deel uit van het Afpakteam Curaçao: het Korps Politie Curaçao, de Belastingdienst Curaçao, het Belasting Accountants Bureau (BAB), de KMar, de Douane, de Kustwacht en het OM. Zie:
Raad voor de Rechtshandhaving (2017).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 66

 Ter versterking van de gezamenlijke aanpak van financieel-economische criminaliteit ondertekenden OM Caribisch Nederland, het KPCN, de KMar, het RST, FIUNL, de FIOD en het Afpakteam Curaçao in maart 2018 een samenwerkingsconvenant. Het convenant beoogt de informatie-uitwisseling tussen de diensten met
betrekking tot de aanpak van fraude en witwassen te verbeteren.118
Naast genoemde samenwerkingsverbanden worden momenteel de mogelijkheden
voor een Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (RIEC) voor de BES-eilanden
verkend. In Europees Nederland bestaan er tien RIEC’s, die zijn opgericht met het
oog op de bestrijding van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit. Deze
organisaties verbinden de informatie, expertise en krachten van verschillende
overheidsinstanties, zoals gemeenten, provincies, het OM, de Nationale Politie, de
Belastingdienst, de Belastingdienst/Toeslagen, de Douane, de FIOD, de Inspectie
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de KMar en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Het Landelijk Informatie- en Expertise Centrum (LIEC) heeft een
ondersteunende en faciliterende rol.119

Wijziging van de Wwft BES
In paragraaf 5.4 werd al opgemerkt dat de Wwft BES per 1 juli 2021 op verschillende onderdelen wijzigt. Daarmee komt de wet in lijn met de EuropeesNederlandse Wwft. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wwft
BES120 wordt een beschrijving gegeven van de verschillende wijzigingen. Deze
paragraaf beschrijft op beknopte wijze de meest relevante wijzigingen:
 Financiële instellingen worden verplicht om gedragslijnen, procedures en maatregelen op te stellen om de risico’s op witwassen en terrorismefinanciering te
beperken en beheersen, de compliancefunctie te verankeren in de bedrijfsvoering
en ook op groepsniveau zorg te dragen voor naleving van de regels. Ook worden
zij verplicht de identificatie en beoordeling van hun risico’s op witwassen en
terrorismefinanciering vast te leggen, actueel te houden en op verzoek aan de
Wwft BES-toezichthouders te verstrekken.
 De reikwijdte van de Wwft BES wordt uitgebreid met handelaren in bouwmaterialen. Deze worden verplicht cliëntenonderzoek te verrichten en ongebruikelijke
transacties te melden bij contante betalingen boven de grens van USD 11.000.
 De Wwft BES en ook de Wfm BES worden aangepast zodat AFM, BTWwft en DNB
gegevens of inlichtingen kunnen verstrekken aan de Belastingdienst, de FIOD, de
KMar, KPCN, de FIU-Nederland en het OM Caribisch Nederland. De informatiedeling betreft het verstrekken van toezichtvertrouwelijke informatie die de toezichtautoriteit in het kader van haar toezichttaak op grond van de Wwft BES of
de Wfm BES heeft verkregen. Ook wordt een aparte grondslag gecreëerd voor de
FIU-Nederland om gegevens te delen met het OM Caribisch Nederland en andere
opsporingsautoriteiten.
 In de aangepaste Wwft BES wordt expliciet opgenomen dat de geheimhoudingsplicht waaraan notarissen en advocaten zijn gehouden uit hoofde van hun beroep
niet onverkort geldt voor hen die onder de reikwijdte van de Wwft BES vallen.
Daarnaast wordt ook geëxpliciteerd dat notarissen en advocaten niet gehouden
zijn aan de geheimhoudingsplicht bij het voldoen aan hun meldplicht aan de FIU-

118

www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2019/06/30/plan-van-aanpakwitwassen/plan-van-aanpak-witwassen.pdf.

119

Van der Veen en Heuts (2020a).

120

Kamerstuk 13 mei 2020. Memorie van toelichting wijziging van de Wwft BES.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 67

Nederland. Eén van de dekens van de NOvA zal in plaats van BTWwft het Wwfttoezicht op advocaten gaan uitoefenen.
 In de aangepaste Wwft BES wordt het begrip ‘geld’ gewijzigd naar ‘liquide middelen’. Daarbij worden goud en diamanten onder de definitie van het nieuwe
begrip liquide middelen gebracht.
 Er worden regels gesteld voor onbegeleide geldtransporten zoals postcolli,
koerierzendingen, onbegeleide bagage of containervracht. In de Wwft BES wordt
een kennisgevingsverplichting materieel overgenomen. Voorheen vielen onbegeleide transporten van liquide middelen onder regulier transport van goederen,
waarvoor de douane geen aanvullende bevoegdheden had.
 Er wordt een bevoegdheid voor de douane opgenomen om bij vervoer van liquide
middelen onder het drempelbedrag waarbij aanwijzingen zijn dat dit vervoer
verband houdt met criminele activiteiten, een kennisgeving te verzoeken. Deze
bevoegdheid geldt zowel voor vervoer door personen als onbegeleid vervoer.
Hierdoor wordt er meer informatie verzameld over geldtransporten en wordt de
FIU-Nederland beter in staat gesteld patronen die verband houden met andere
ongebruikelijke transactie te herkennen.

Verbetermogelijkheden weerbaarheid
In de interviews en in de derde expertmeeting is ook gesproken over hoe de
preventie en bestrijding van witwassen – naast de wijzigingen in de Wwft BES –
verder kan worden verbeterd. Hieronder worden de genoemde verbetermogelijkheden kort beschreven.
Gegevensdeling
In de eerste NRA BES werd al genoemd dat de data waarover toezichthouders,
opsporingsdiensten en andere handhavers beschikken, onderling niet altijd mogen
worden gedeeld.121 De aangepaste Wwft BES biedt per 1 juli 2021 meer mogelijkheden voor gegevensdeling tussen toezichthouders en andere publieke partijen die
betrokken zijn bij de preventie en/of repressie van witwassen (zie vorige paragraaf).
Ondanks deze verbetering in gegevensdeling werd genoemd dat de mogelijkheden
tot effectieve gegevensdeling verder vergroot zouden moeten worden. Mede om
die reden worden momenteel de mogelijkheden voor een RIEC voor de BES-eilanden
verkend. Er is verder genoemd dat politiële en justitiële gegevensdeling met Europees Nederland via een rechtshulpverzoek moet plaatsvinden wat als ongewenst
arbeidsintensief wordt ervaren. Ook is aangegeven dat meer mogelijkheden tot
gegevensdeling tussen banken in Caribisch Nederland onderling welkom zou zijn.
Banken zijn onvoldoende geëquipeerd om onderling informatie uit te wisselen,
bijvoorbeeld rondom personen die witwasrisico’s meebrengen. Wel kan fenomeengerichte informatie onderling worden verstrekt.

121

Van der Veen en Heuts (2018).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 68

Specialistische politie- en justitiekennis en ervaring
In Caribisch Nederland is sprake van een gebrek aan kennis en data over financieeleconomische criminaliteit bij lokale opsporingsdiensten en andere handhavers. Zo
bleek al uit de eerste NRA BES122 en dit kwam in de interviews en de derde expertmeeting van de voorliggende NRA BES opnieuw naar voren. Met het oog hierop is
geïnvesteerd in een driejarig leergang voor medewerkers van het KPCN om deze
specialistische kennis te vergroten.123 Daarnaast wordt in het RST samengewerkt
om zware en georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden, ook
op de BES-eilanden. Ook worden specialisten ingevlogen vanuit Europees Nederland
voor kortlopende projecten om de lokaal aanwezige kennis en expertise in Caribisch
Nederland aan te vullen. In andere gevallen werken specialisten via een tijdelijke
aanstelling een aantal jaren in Caribisch Nederland. Daarbij plaatsen sommige
geïnterviewden wel de kanttekening dat die personen na enkele jaren weer worden
vervangen door nieuwkomers, hetgeen mogelijk ingrijpt op de continuïteit van de
preventie en bestrijding van witwassen op de BES-eilanden.
Wet Bibob-achtig instrument
In de eerste NRA BES kwam aan bod dat een beleidsinstrument zoals de Wet
bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) in
Europees Nederland momenteel ontbreekt op de BES-eilanden.124 Met dit instrument
kan de integriteit van houders en/of aanvragers van vergunningen en subsidies
worden getoetst. Met name op Bonaire kan dit nuttig zijn, meer specifiek als toets
richting ondernemers/investeerders op de Bonairiaanse vastgoedmarkt. In de derde
expertmeeting bleek dat er nog steeds een grote behoefte bestaat aan een dergelijk
instrument, en dat de mogelijkheden hiervoor momenteel worden onderzocht.
UBO-register
Om de mate van anonimiteit waarmee methoden om te kunnen witwassen of
terrorisme te financieren te beperken, is in Europees Nederland in 2020 het UBOregister in werking gesteld. In dit register worden UBO’s van vennootschappen en
andere juridische entiteiten geregistreerd. De verplichting om de UBO te registreren
geldt voor een groot deel van de juridische entiteiten in het handelsregister; dit
betreft onder meer bv’s, nv’s, stichtingen, verenigingen, coöperaties, commanditaire
vennootschappen en vennootschappen onder firma’s. 125 Nu het Europees-Nederlandse UBO-register is geïmplementeerd, zijn er volgens geïnterviewden en deelnemers aan de expertmeetings aanwijzingen dat Europees-Nederlandse bedrijven
zich proberen in te schrijven bij de Kamers van Koophandel en Nijverheid op de
BES-eilanden, met name Bonaire.
Reikwijdte Wwft BES
In de vorige paragraaf kwam aan bod dat per 1 juli 2021 de reikwijdte van de Wwft
BES wordt uitgebreid met handelaren in bouwmaterialen. In de derde expertmeeting
werd genoemd dat aannemers en projectontwikkelaars ook onder de Wwft BES
zouden kunnen vallen, gezien het risico van witwassen in de vastgoed-/onroerendgoedsector op de BES-eilanden. In de eerste NRA BES kwam al aan bod dat de Wwft
BES ook voor deze dienstverleners zou moeten kunnen gelden.126 Op Sint-Maarten

122
123

Van der Veen en Heuts (2018).
Zie www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2020Z11556&did=2020D24837 en https://bonaire.nu/
2021/06/08/eerste-leergang-finec-afgerond-met-groot-aantal-ketenpartners-in-caribisch-nederland/.

124

Van der Veen en Heuts (2018).

125

Van der Veen en Heuts (2020a).

126

Van der Veen en Heuts (2018).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 69

zijn aannemers en projectontwikkelaars verplicht om OT’s te melden. In het geval
van een dergelijke uitbreiding van de reikwijdte van de Wwft BES is het voor het
level playing field van belang dat dit niet alleen geldt voor de BES-eilanden maar
ook voor de nabijgelegen andere eilanden, waaronder Curaçao127.
Onderhandse aandelenoverdracht
Uit de interviews bleek dat het in Caribisch Nederland mogelijk zou zijn om aandelen
in bv’s en nv’s onderhands, dus zonder dat daar een notaris bij betrokken wordt,
over te dragen van persoon A naar persoon B. Hieruit zou dan volgen dat er slechts
beperkt zicht is op dergelijke transacties, waarbij de mogelijkheid van witwassen
niet altijd kan worden uitgesloten. Een aanpassing die het zicht op dergelijke
onderhandse transacties kan verbeteren is, zo bleek uit de derde expertmeeting, het
betrekken van een notaris bij een aandelenoverdracht.

127

In Curaçao vallen aannemers en projectontwikkelaars niet onder de daar geldende witwasgerelateerde weten regelgeving. Zie: www.mot.cw/web/motweb/motweb.nsf/a61721b0b7293b3204257685006d44ed/
3f138a325bb578a5042578200064a56a/$FILE/99._GT_Landsverordening_melding_ongebruikelijke_transacties%
20_1_.pdf.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 70

6

Grootste witwasrisico’s in Caribisch Nederland

Dit hoofdstuk beschrijft de resultaten van de tweede en derde expertmeeting. In de
tweede expertmeeting hebben experts voor Bonaire de potentiële impact van de
zeven grootste witwasdreigingen aan de hand van een Multi Criteria Analyse (MCA)
ingeschat. Dit hebben zij alleen gedaan voor Bonaire, omdat de meerderheid van de
experts in de interviews en de eerste expertmeeting had aangegeven de potentiële
impact van de witwasdreigingen die in het onderzoek centraal staan voor Sint
Eustatius en Saba, niet goed te kunnen inschatten vanwege beperkte kennis van
en ervaring met witwascasuïstiek voor deze kleinere BES-eilanden, onder meer
vanwege de Covid-19 maatregelen die in 2020 reizen naar deze eilanden bemoeilijkten of onmogelijk maakten. Hierop is in de tweede expertmeeting besloten
voor Sint Eustatius en Saba geen MCA uit te voeren voor de bepaling van de
potentiële impact van de witwasdreigingen. In de tweede expertmeeting is voor
die eilanden in algemene zin gesproken over de potentiële impact van de grootste
witwasdreigingen. In de derde expertmeeting hebben experts voor de grootste
witwasdreigingen een inschatting gemaakt van de weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium ofwel de mate waarin dat de potentiële impact van de
witwasdreigingen tegengaat. Ook hierbij geldt dat experts alleen voor Bonaire een
kwantitatieve inschatting van de weerbaarheid hebben gemaakt; voor Sint Eustatius
en Saba is de weerbaarheid in algemene zin en in vergelijking met de resultaten
voor Bonaire besproken. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk worden de expertinschattingen van de potentiële impact en de weerbaarheid tegen elkaar afgezet
hetgeen resulteert in een lijst met de grootste witwasrisico’s voor Caribisch Nederland, met voor Bonaire een ordening naar het niveau van hun resterende potentiële
impact.

Inschatting potentiële impact grootste witwasdreigingen
Bonaire
Nadat witwasexperts aan het begin van de tweede expertmeeting de definitieve lijst
van zeven grootste witwasdreigingen hadden vastgesteld, hebben zij voor Bonaire
de potentiële impact van die dreigingen ingeschat aan de hand van een MCA.128 Als
eerste stap in de MCA is de experts gevraagd een gewicht toe te kennen aan de
verschillende criteria waarmee de MCA is opgebouwd. Daarmee werd duidelijk welke
criteria door hen belangrijker en minder belangrijk werden geacht bij het vaststellen
van de potentiële impact van de dreigingen (zie tabel 21). Volgens de experts zijn
‘verslechtering van de stabiliteit van het financiële stelstel’ en ‘ondermijning van
gezag en rechtsorde’ de belangrijkste criteria (score: 7,5 respectievelijk 7,1) voor
het meten van de impact die de witwasdreigingen kunnen hebben. ‘vermindering
van de subjectieve/objectieve veiligheid’ zien zij als het minst belangrijke criterium
(score 5,1). De criteriumgewichten zijn in twee rondes bepaald; na de eerste
inschatting volgde een plenaire bespreking, waarna de experts in de tweede ronde
de definitieve inschatting van de criteriagewichten maakten.

128

Er is gebruikgemaakt van de MCA-module die deel uitmaakt van de standaard software van GDR aanbieder
Spilter.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 71

Tabel 21

Toegekende gewichten criteria MCA
Gemiddelde waarde
(schaal van 0-10)

Verslechtering van de stabiliteit van het financiële stelsel

7,5

Ondermijning van gezag en rechtsorde

7,1

Aantasting van de reguliere economie

6,1

Ontregeling van de maatschappelijke orde

6,0

Inbreuk op het imago

5,4

Vermindering van de subjectieve/objectieve veiligheid

5,1

Vervolgens hebben de elf experts die aan de tweede expertmeeting deelnamen,
voor iedere witwasdreiging per criterium een inschatting gemaakt van de mogelijke
gevolgen van de dreigingen op de zes criteria. Per criterium kon een score van 0 tot
100 worden toebedeeld, waarbij geldt: hoe hoger de score, hoe hoger de potentiële
impact. De experts is gevraagd om geen inschatting te maken indien zij voor één of
meerdere witwasdreigingen zichzelf hiertoe niet in staat achtten. Na een eerste
inschattingsronde vond een plenaire bespreking van de resultaten plaats, waarna de
experts de mogelijkheid kregen om – in het geval dat de plenaire bespreking hen tot
nieuwe inzichten had gebracht – de eerdere inschatting aan te passen in een tweede
inschattingsronde.
De resultaten van de tweede en definitieve inschatting van de potentiële impact
worden weergegeven in tabel 22. De tabel laat zien dat de inschattingen van de
potentiële impact van de witwasdreigingen redelijk dicht bij elkaar liggen, variërend
van een impactscore van circa 52 tot 67. De witwasdreiging met de grootste
potentiële impact (score 67 van de 100) is ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’. ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
en/of lucht’ en ‘Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet’ scoren qua potentiële
impact het laagst (score 52 van de 100).
Tabel 22

Potentiële impact van de grootste witwasdreigingen Bonaire
Gemiddelde potentiële impact
(schaal 0-100)

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

67

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

66

Witwassen via rechtsvormen

62

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder

56

DNB-vergunning opereren
Witwassen via loan back constructies

54

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

52

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

52

Sint Eustatius en Saba
Bij de algemene bespreking van de potentiële impact van de witwasdreigingen voor
Sint Eustatius en Saba gaven de experts aan dat – ondanks de eerdere vaststelling
van de zeven grootste witwasdreigingen aan het begin van de tweede expertmeeting – niet alle dreigingen voor die eilanden (lijken te) spelen. Over de aannemelijkheid van de prevalentie van de dreigingen ‘Witwassen via loan back constructies’,
‘Witwassen via rechtsvormen’ en ‘Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet’ op de
beide eilanden is weinig bekend bij de experts. Dit leidde ertoe dat de definitieve

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 72

lijst van grootste witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba werd ingekort tot de
volgende vier dreigingen:
 Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector. Vastgoedtransacties voor Sint
Eustatius en Saba verlopen via notarissen op Sint Maarten die ongebruikelijke
transacties niet melden aan de FIU-Nederland maar aan de FIU Sint Maarten.
Hierdoor is er minder zicht op de vastgoedmarkt op deze kleinere BES-eilanden.
Wel lijkt er een verschil te zijn tussen Sint Eustatius en Saba. Voor Sint Eustatius
lijken met vastgoedtransacties gemiddeld kleinere bedragen en hypothecaire
leningen gemoeid te zijn dan voor Saba. De experts zien deze dreiging als de
belangrijkste witwasdreiging, zowel voor Sint Eustatius als Saba.
 Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB. Hoewel
er slechts een zeer beperkte aanwezigheid van banken op de kleinere BES-eilanden is, zien de experts dit toch als een belangrijke witwasdreiging.
 Witwassen via ondergronds bankieren inclusief geldtransactiekantoren die zonder
DNB-vergunning opereren. Vanwege de slechts zeer beperkte aanwezigheid van
een formeel banksysteem op Sint Eustatius en Saba wordt aangenomen dat op de
beide eilanden deze mogelijkheid wordt benut en dat het hiermee gaat om een
witwasdreiging.
 Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht.
Er zijn aanwijzingen dat contant geld wordt overgebracht vanuit andere eilanden,
maar er is geen zicht op de mate waarin en of daarbij sprake is van witwasverdenkingen. Wel bestaat het vermoeden dat vooral lijndiensten kwetsbaar zijn
voor witwassen via fysieke verplaatsing van contant geld.
De kwalitatieve bespreking van de potentiële impact van deze vier witwasdreigingen
voor Saba en Sint Eustatius heeft niet geleid tot een duidelijke rangordening voor al
deze witwasdreigingen. Wel zien de experts witwassen via de vastgoed-/onroerendgoedsector als de belangrijkste witwasdreiging voor Sint Eustatius en Saba. Vanwege de verschillen in schaalgrootte, de kleinere omvang van de lokale economie en
de toeristische sector, en de beperktere mogelijkheden om in vastgoed-/onroerendgoed te investeren, worden de witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba lager
ingeschat dan voor Bonaire.

Inschatting weerbaarheid beschikbaar beleidsinstrumentarium
Bonaire
In de derde expertmeeting is aan de tien experts die aan deze meeting deelnamen,
gevraagd voor de zeven grootste witwasdreigingen voor Bonaire een inschatting te
maken van de mate waarin het totale pakket aan bestaande beleidsinstrumenten de
potentiële impact van de dreigingen tegengaat. Per witwasdreiging kon een score
van 0 tot 100 worden toebedeeld, waarbij geldt: hoe hoger de score, hoe hoger de
weerbaarheid. Na een eerste inschattingsronde vond een plenaire bespreking van de
resultaten plaats. Hierna kregen de experts de mogelijkheid om – in het geval dat
de plenaire bespreking tot nieuwe inzichten had geleid bij hen – de eerdere inschatting aan te passen in de tweede inschattingsronde.
De resultaten van de tweede en definitieve inschatting van de weerbaarheid worden
weergegeven in tabel 23. Bij één witwasdreiging scoort de weerbaarheid meer dan
70, namelijk bij ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning
van DNB’ (score 71). Dit betekent dat de mitigerende werking van het totale
beschikbare beleidsinstrumentarium – volgens experts – bij deze witwasdreiging
relatief groot is en dat 71% van de ingeschatte potentiële impact van deze witwas-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 73

dreiging wordt tegengegaan. Bij vijf witwasdreigingen ligt de ingeschatte weerbaarheid binnen een range van 41-47. De weerbaarheid tegen witwassen via het fysiek
(ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht wordt door experts het laagst
ingeschat (score 36).
Tabel 23

Weerbaarheid totale beleidsinstrumentarium per witwasdreiging
Bonaire
Gemiddelde weerbaarheid
(schaal 0-100)

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

71

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

47

Witwassen via loan back constructies

45

Witwassen via rechtsvormen

45

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

44

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

41

vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

36

Sint Eustatius en Saba
Voor Sint Eustatius en Saba is in algemene zin gesproken over de weerbaarheid
van het beleidsinstrumentarium. De weerbaarheid werd bij twee witwasdreigingen
ongeveer op hetzelfde niveau ingeschat als de weerbaarheidsinschatting van deze
dreigingen voor Bonaire, namelijk bij ‘Witwassen via ondergronds bankieren inclusief geldtransactiekantoren zonder DNB-vergunning’ en ‘Witwassen via het fysiek
(ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht’. Wat betreft de dreiging
‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’ is volgens de experts sprake van
een lagere weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium op Sint Eustatius en Saba.
Dit komt doordat Wwft BES-toezichthouder BTWwft geen toezicht kan houden op
het notarissen (die niet op deze eilanden maar op Sint Maarten zijn gevestigd) en
dat deze OT’s moeten melden aan de FIU Sint Maarten en niet aan de FIU-Nederland. Ook wat betreft de dreiging ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met
DNB-vergunningen’ wordt een lagere weerbaarheid ingeschat. Als reden hiervoor
werd genoemd dat het beperkt aantal kredietinstellingen op deze eilanden op
kleinere schaal actief zijn en daardoor een lager dienstverleningsniveau (minder
medewerkers) kunnen aanbieden.

Grootste witwasrisico’s in Caribisch Nederland
Bonaire
Figuur 3 brengt de expertinschattingen voor Bonaire van de potentiële impact
(tweede expertmeeting) en de weerbaarheid (derde expertmeeting) voor de zeven
witwasdreigingen samen. Risicovol zijn de dreigingen met een hoge potentiële
impact en een lage weerbaarheid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 74

Figuur 3

Potentiële Impact afgezet tegen Weerbaarheid voor de zeven
grootste witwasdreigingen voor Bonaire
80

A

70

Weerbaarheid

60

50

G
E

F

B

C

40
D

30

20
40

50

60

70

80

Potentiële Impact
A.

Witwassen via banken (kredietinstellingen)

D.

met een vergunning van DNB

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld
via de zee en/of lucht

B.

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

E.

C.

Witwassen via ondergronds bankieren inclusief

F.

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

geldtransactiekantoren die zonder DNB-

G.

Witwassen via loan back constructies

Witwassen via rechtsvormen

vergunning opereren

Uit de figuur blijkt dat deze risicovolle combinatie voor de witwasdreigingen niet
voorkomt; veel witwasdreigingen komen qua potentiële impact en weerbaarheid
dicht bij elkaar uit. Dit is echter niet het geval bij ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’: bij deze dreiging is sprake van een
relatief hoge potentiële impact en een relatief hoge weerbaarheid. Dit betekent dat
experts van mening zijn dat deze dreiging grote schadelijke gevolgen kan hebben,
maar dat het beleidsinstrumentarium de impact die deze dreiging kan hebben, in
relatief grote mate tegengaat. In de figuur komt deze dreiging dan ook uit in een
groen gebied. Bij ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de
zee en/of lucht’ is juist sprake van een lage inschatting van de potentiële impact
en weerbaarheid: experts vinden dat deze witwasdreiging – in vergelijking met de
andere dreigingen – minder grote schadelijke gevolgen kan hebben en dat het
beleidsinstrumentarium deze dreiging slechts beperkt tegengaat. Nog het dichtst bij
het rode deel van de figuur dat een hoog witwasrisico aangeeft, komt de dreiging
‘Witwassen in vastgoed/onroerendgoedsector’. Dit is terug te voeren op een relatief
hoge potentiële impact bij een middelmatige weerbaarheid tegen deze dreiging.
Figuur 3 geeft echter nog geen helder uitsluitsel over de mate waarin het beschikbare beleidsinstrumentarium op Bonaire de potentiële impact van de zeven grootste
witwasdreigingen tegengaat. Om hier beter zicht op te krijgen is in een laatste
analysestap voor iedere dreiging nagegaan welke potentiële impact er overblijft
nadat rekening is gehouden met de mitigerende werking van het beleidsinstrumentarium, in casu de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium. Het resultaat
hiervan is de uiteindelijke lijst van de zeven grootste witwasrisico’s op Bonaire,
geordend naar de potentiële impact die overblijft nadat rekening is gehouden met

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 75

de mitigerende werking van het beleidsinstrumentarium. In deze NRA wordt dit,
evenals in de Europees-Nederlandse NRA’s voor witwassen en terrorismefinanciering, aangeduid als de resterende potentiële impact (RPI).129 De omvang van de
RPI bepaalt de omvang van het witwasrisico. De resultaten van deze analyse zijn
opgenomen in tabel 24.
Tabel 24

De zeven grootste witwasrisico’s op Bonaire
RPI-score
(schaal van 0-100)

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

35

Witwassen via rechtsvormen

34

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

34

vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

33

Witwassen via loan back constructies

30

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

29

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

19

De RPI-scores voor de zeven witwasrisico’s voor Bonaire hebben een spreiding van
19 tot en met 35 (op een schaal van 0 tot en met 100). De resterende risico’s
komen dus niet heel hoog uit. Het witwasrisico ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’ komt naar voren als grootste witwasrisico voor Bonaire. Kort daarop
gevolgd door ‘Witwassen via rechtsvormen’, ‘Witwassen via ondergronds bankieren
inclusief geldtransactiekantoren die zonder DNB vergunning opereren’ en ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht’. Het
witwasrisico ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van
DNB’ bereikt de laagste RPI-score. Dit witwasrisico wordt lager ingeschat dan de
andere grootste witwasrisico’s vanwege een relatief hoge weerbaarheid van het
beleidsinstrumentarium.
Box 7

Vergelijking van aanpak en resultaten eerste NRA BES - Bonaire

De belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de resultaten van de voorliggende NRA en de vorige NRA BES (2018) zijn de volgende:
 ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’ was in de eerste NRA BES één
van de grootste witwasrisico’s maar dit risico was opgesplitst in zes verschillende
witwasrisico’s gerelateerd aan de vastgoed-/onroerendgoedsector.a Dit verklaart
ook deels waarom in de eerste NRA BES tien risico’s naar voren zijn gekomen
ten opzichte van de zeven witwasrisico’s in de voorliggende NRA.
 ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’ was
in de eerste NRA BES één van de grootste witwasrisico’s, zij het met een ietwat
andere formulering van het witwasrisico (‘Witwassen via geldtransacties/-stortingen via vergunde kredietinstellingen’). Mede door de toepassing van de MCA
maakt de tweede NRA BES de aanzienlijke weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium inzichtelijk voor dit risico waardoor het de laagste RPI-score bereikt
in de lijst met grootste witwasrisico’s voor Bonaire. De preciezere meting (door
de toepassing van een MCA en de daaruit ontstane mogelijkheid voor een betekenisvolle kwantitatieve weerbaarheidsschatting maakte dit inzicht mogelijk).

129

Formule Resterende Potentiële Impact = ( Potentiële Impact * (100 – Weerbaarheid) ) / 100.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 76

 ‘Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet’ was in de eerste NRA BES ook één
van de grootste witwasrisico’s, maar dit werd wel geschaard onder een overkoepelend risico (‘Omzetmanipulatie, prijsmanipulatie en/of over- en onderfacturering bij (internationale) handelsstromen’).
 In de voorliggende NRA BES komen vier witwasrisico’s naar voren die in de
vorige NRA niet als grootste risico zijn aangemerkt, te weten: ‘Witwassen via
rechtsvormen’, ‘Witwassen via loan back constructies’, ‘Witwassen via ondergronds bankieren inclusief geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning
opereren’ en ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de
zee en/of lucht’.
 In de eerste NRA BES kwamen twee witwasrisico’s naar voren die niet uit de
voorliggende NRA blijken: ‘Witwassen via geldtransacties/-stortingen via vergunde geldtransactiekantoren’ en ‘Witwassen via middelen die verkregen zijn via
criminaliteit, in het financiële systeem inbrengen via casino’s, online kansspelen
en/of loterijen’.
Enkele methodologische aanpassingen in het onderzoeksdesign van de voorliggende tweede NRA BES hebben mogelijk bijgedragen aan de hierboven beschreven
verschillen in resultaten met de eerste NRA BES. Zo is het aantal expertmeetings
opgehoogd van één naar drie, namen per expertmeeting meer experts deel (van
6 naar 10 tot 12) en hebben zowel experts vanuit Europees als Caribisch Nederland deelgenomen. Hierdoor konden de dreigingen uitgebreider en meer diepgaand
worden besproken dan in de eerste NRA BES, wat heeft bijgedragen aan de clustering van de dreigingen in de vastgoed-/onroerendgoedsector. In de tweede NRA
BES is in tegenstelling tot de eerste NRA BES gebruikgemaakt van de GDR-functionaliteit die het mogelijk maakte een MCA uit te voeren. De toepassing van de MCA
voor Bonaire leidde tot een verbeterd inzicht in de mate waarin de toepassing van
de beschikbare beleidsinstrumenten de potentiële impact van de dreigingen tegengaat. Het meest duidelijk wordt dat voor ‘Witwassen via geldtransacties/-stortingen via vergunde kredietinstellingen’ waar vanwege de hoge weerbaarheidsinschatting van de experts nog een slechts beperkte resterende potentiële impact
overblijft. De resultaten van de MCA voor Bonaire en de kwantitatieve inschatting
van de weerbaarheid creëerden daarnaast een ijkpunt voor de kwalitatieve risicoanalyse voor Sint Eustatius en Saba. Een ander verschil is dat vanwege Covid-19
veldwerk op de BES-eilanden niet mogelijk was en dat alle bijeenkomsten en
interviews online hebben plaatsgevonden.
a

Het betrof de volgende zes witwasrisico’s: witwassen via de aanschaf van particuliere woningen, via de aanschaf van
resorts/vakantieparken, via projectontwikkeling van vastgoed, via de aanschaf van bedrijfspanden, via nieuwbouw van
vastgoed, en via het misbruik van de diensten van notarissen.

Sint Eustatius en Saba
Voor Sint Eustatius en Saba is het – vanwege het ontbreken van een kwantitatieve
inschatting van de potentiële impact en de weerbaarheid – niet mogelijk om een
MCA uit te voeren en een rangordening van grootste witwasrisico’s zoals die voor
Bonaire weer te geven. Voor deze eilanden zijn de dreigingen en de weerbaarheid
van het beleidsinstrumentarium kwalitatief besproken. De experts waren eensluidend in hun oordeel dat voor beide eilanden ‘Witwassen in de vastgoed-/onroerendgoedsector’ het grootste witwasrisico vormt. Om deze reden staat dit risico
bovenaan in tabel 25. De andere drie grootste witwasrisico’s voor deze eilanden zijn
in willekeurige volgorde weergegeven.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 77

Tabel 25

De vier grootste witwasrisico’s op Sint Eustatius en Saba

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB
Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

Box 8

Vergelijking met resultaten eerste NRA BES – Sint Eustatius
en Saba

Voor Sint Eustatius en Saba werd in tegenstelling tot Bonaire een meer algemene,
kwalitatieve risicoanalyse uitgevoerd. De andere verschillen in de aanpak zijn
identiek aan de verschillen tussen de twee NRA’s voor Bonaire en staan vermeld in
box 7.
De belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de resultaten van de voorliggende NRA en de vorige NRA BES (2018) zijn de volgende:
 Sint Eustatius. In de eerste NRA BES zijn voor Sint Eustatius vijf grootste witwasrisico’s genoemd ten opzichte van vier grootste witwasrisico’s in de voorliggende
NRA. Twee witwasrisico’s komen terug in beide NRA’s: ‘Witwassen via ondergronds bankieren inclusief geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning
opereren’ en ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
en/of lucht’. Een verschil met de eerste NRA BES is daarbij dat het eerstgenoemde witwasrisico was opgesplitst in twee risico’s.a Verder komen in de voorliggende
NRA BES twee witwasrisico’s naar voren die in de vorige NRA niet als grootste
risico zijn aangemerkt, te weten ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’
en ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’.
Tot slot kwamen in de eerste NRA BES twee witwasrisico’s naar voren die niet
uit de voorliggende NRA blijken, namelijk ‘Witwassen via omzetmanipulatie,
prijsmanipulatie en/of over- en onderfacturering via eigen onderneming(en)’
en ‘Witwassen via middelen die verkregen zijn via criminaliteit, in het financiële
systeem inbrengen via casino’s, online kansspelen en/of loterijen’.
 Saba. Voor Saba werd in de eerste NRA BES slechts één witwasrisico vastgesteld,
namelijk ‘Witwassen via middelen die verkregen zijn via criminaliteit, in het financiële systeem inbrengen via casino’s, online kansspelen en/of loterijen’. In de
voorliggende NRA zijn vier witwasrisico’s voor Saba als grootste risico aangemerkt; witwassen via casino’s, online kansspelen en/of loterijen is niet één van
die risico’s.
a

Het betrof de volgende twee witwasrisico’s: ‘Geldtransacties/-stortingen via onvergunde kredietinstellingen /ondergronds
bankieren’ en ‘Omwisselen van contant geld van kleine coupures naar grote coupures (en andersom) via onvergunde
kredietinstellingen /ondergronds bankieren)’.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 78

7

Conclusies

Dit slothoofdstuk beschrijft allereerst de belangrijkste resultaten van deze tweede
NRA BES. Hierbij staat de beantwoording van de onderzoeksvragen centraal. Vervolgens wordt – in het kader van het groeimodel van de NRA-onderzoeksmethodiek –
de NRA geëvalueerd, waarbij zowel de sterke punten als de verbeterpunten van de
gehanteerde onderzoeksmethodiek worden belicht. Tot slot komen in het hoofdstuk
enkele geleerde lessen aan bod waarvan gebruikgemaakt kan worden bij de vormgeving van een volgende NRA.
In de tweede NRA BES lag – net als in de vorige NRA BES – de focus op witwassen
en niet op terrorismefinanciering omdat uit het onderzoek geen duidelijke signalen
van terrorismefinancieringdreigingen naar voren zijn gekomen. In de volgende
paragraaf komt in de formulering van de onderzoeksvragen daarom alleen het
onderwerp witwassen terug.

Beantwoording van onderzoeksvragen
In deze paragraaf worden onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van de
elementen waarmee de NRA voor de BES-eilanden is opgebouwd: de contextanalyse, de risico-identificatie en de risicoanalyse.
Onderzoeksvraag 1: Welke contextfactoren zijn (mogelijk) van invloed op
de prevalentie van witwassen in Caribisch Nederland?
Wat betreft geografische kenmerken kan de nabijheid van Midden- en ZuidAmerikaanse landen en andere Caribische eilanden (die in relatie gebracht kunnen
worden met de productie van drugs, ineffectieve anti-witwasregelgeving en een
strikt bankgeheim) in beginsel van invloed zijn op de prevalentie van witwassen in
Caribisch Nederland vanwege de illegale aanvoer van drugs, wapens en mensen.
Daarnaast heeft de grote afstand van de BES-eilanden tot Europees Nederland
gevolgen voor de inrichting van het toezicht door de in Europees Nederland gevestigde drie Wwft BES-toezichthouders (AFM, BTWwft en DNB). Vanwege de beperkte
schaalgrootte is op Sint Eustatius en Saba lokaal basispolitiezorg beschikbaar.
Wanneer specialistische politiezorg nodig is, kan deze worden ingevlogen vanuit
Bonaire of Europees Nederland.
Sociaal-culturele kenmerken van Caribisch Nederland zoals de ons-kent-ons-,
zwijg-, angst- en belangencultuur waarbij er sprake is van patronage, nepotisme en
cliëntelisme volgens het ‘voor wat hoort wat’-principe, zorgen voor een vervaging
van de grenzen tussen privé relaties en professionele contacten. Dit kan in beginsel
uitwerken in een verminderde meldings- en aangiftebereidheid van criminaliteit en
in belangenverstrengeling en integriteitsproblemen bij de lokale uitvoering van toezicht, opsporing en handhaving.
Een economisch kenmerk van de BES-eilanden dat mogelijk samenhangt met de
prevalentie van witwassen, is de cashgerichtheid van de eilanden. Een grote mate
van contant geld gebruik in een economie wordt vaak geassocieerd met een schaduweconomie en de prevalentie van witwassen. Andere relevante economische
kenmerken zijn de armoedeproblematiek en de informele leencultuur in Caribisch
Nederland. De kleinschaligheid van de BES-eilanden in combinatie met een cultuur

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 79

van zelfredzaamheid kan uitwerken in een heersende informele leencultuur die
potentieel van invloed is op de prevalentie van witwassen. In plaats van een lening
af te sluiten bij een financiële instelling komt het in kleine gemeenschappen relatief
vaak voor dat inwoners onderling of anderszins informeel, zoals bij de woekerrentes
in rekening brengende loan sharks, een lening afsluiten. Een economische sector in
Caribisch Nederland die gevoelig is voor witwassen, is de vastgoed-/onroerendgoedsector. Met name Bonaire kan interessant zijn voor investeringen in vastgoed
met crimineel geld dat onder andere afkomstig is uit Europees Nederland.
Aan witwassen kunnen diverse criminaliteitsvormen met wit te wassen opbrengsten voorafgaan. In Caribisch Nederland kan het gaan om een scala aan vormen van
vermogenscriminaliteit, drugscriminaliteit, mensensmokkel/-handel en corruptie.
 Vermogenscriminaliteit. Vermogensdelicten worden vooral op Bonaire geregistreerd en in veel mindere mate op de ook veel kleinere eilanden Sint Eustatius en
Saba. Aangezien criminaliteit een dark number fenomeen is (lang niet alle criminaliteit komt ter kennis van de politie en wordt geregistreerd), ligt de werkelijke
omvang van de criminaliteit vermoedelijk hoger dan de officiële cijfers.
 Drugscriminaliteit. Bonaire wordt genoemd als één van de doorvoerhavens van
drugs uit Zuid-Amerika, met name cocaïne, naar onder andere Europa en de
Verenigde Staten. De ‘Caribbean route’ wordt vaak gebruikt door criminele
drugsorganisaties uit Colombia en Venezuela en daarnaast door Jamaicaanse en
Dominicaanse bendes die sterke banden hebben met Spanje en de Canarische
eilanden. Saba en Sint Eustatius zijn hoofdzakelijk eindstations voor drugstransporten.
 Mensensmokkel/-handel. De politiek instabiele situatie in Venezuela wordt in
relatie gebracht met het optreden van mensenhandel en illegaal verblijf van
vreemdelingen op Bonaire. Voor Saba en Sint Eustatius worden er nauwelijks
signalen opgevangen voor het optreden van mensenhandel.
 Corruptie. Ambtelijke en politieke corruptie komt volgens ander onderzoek zeker
voor op Bonaire en Sint Eustatius. Daarbij wordt onder meer een relatie gelegd
met sociaal-culturele kenmerken als patronage, nepotisme en cliëntelisme. Als
voorbeelden van corruptie op met name Bonaire worden genoemd: de ondoorzichtige wijze van uitgifte van grond in erfpacht en het aanvragen en verlenen
van tewerkstellings- en verblijfsvergunningen. Voor Saba wordt het corruptieprobleem lager ingeschat.
Onderzoeksvraag 2: Welke witwasdreigingen worden door experts
aangemerkt als de dreigingen met de grootste potentiële impact?
Hoewel de BES-eilanden qua contextkenmerken behoorlijk van elkaar verschillen,
identificeerden de experts in de eerste expertmeeting aanvankelijk dezelfde grootste
witwasdreigingen voor de drie BES-eilanden. In de tweede expertmeeting hebben
experts voor Bonaire de potentiële impact van de zeven grootste witwasdreigingen
aan de hand van een Multi Criteria Analyse (MCA) ingeschat. Dit hebben zij alleen
gedaan voor Bonaire, omdat in de interviews en expertmeetings duidelijk werd dat
de experts veel minder zicht hadden op de prevalentie van een aantal van de
witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba. Dit leidde tot het besluit om geen
dergelijke inschatting voor die eilanden te maken. In de expertmeeting is voor deze
kleinere BES-eilanden in algemene zin gesproken over de potentiële impact van de
grootste witwasdreigingen.
Tabel 26 laat zien dat de inschattingen van de potentiële impact van de witwasdreigingen voor Bonaire redelijk dicht bij elkaar liggen, variërend van een impactscore van 52 tot 67 (op een schaal van 0 tot en met 100). De witwasdreiging met

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 80

de grootste potentiële impact (score 67 van de 100) is ‘Witwassen in vastgoed-/
onroerendgoedsector’. ‘Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet’ scoort qua
potentiële impact het laagst (score 52 van de 100).
Tabel 26

Potentiële impact van de grootste witwasdreigingen Bonaire
Gemiddelde potentiële impact
(schaal 0-100)

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

67

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

66

Witwassen via rechtsvormen

62

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder

56

DNB-vergunning opereren
Witwassen via loan back constructies

54

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

52

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

52

Bij de algemene bespreking van de potentiële impact van de witwasdreigingen voor
Sint Eustatius en Saba gaven de experts aan dat zij – ondanks de eerdere vaststelling van de grootste witwasdreigingen aan het begin van de tweede expertmeeting – onvoldoende kennis hebben van de mogelijke prevalentie van een aantal
witwasdreigingen. Het betreft de dreigingen ‘Witwassen via loan back constructies’,
‘Witwassen via rechtsvormen’ en ‘Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet’. Bij
nader inzien was bij de experts te weinig bekend om deze als grootste witwasdreiging aan te merken. Dit leidde ertoe dat een inkorting van de definitieve lijst van
grootste witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba:
 witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector;
 witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB;
 witwassen via ondergronds bankieren inclusief geldtransactiekantoren die zonder
DNB-vergunning opereren;
 witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht.
Hierbij was er een door de experts gedeeld oordeel over het aanmerken van ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’ als belangrijkste witwasdreiging voor
zowel Sint Eustatius als Saba. Vanwege de verschillen in schaalgrootte, de kleinere
omvang van de lokale economie en de toeristische sector, en de beperktere
mogelijkheden om in vastgoed-/onroerendgoed te investeren, worden de witwasdreigingen voor Sint Eustatius en Saba lager ingeschat dan voor Bonaire.
Onderzoeksvraag 3: Wat kan gezegd worden over de aard en mechanismen
van de grootste witwasdreigingen en over de criminaliteitsvormen die
hieraan vooraf kunnen gaan?
Om crimineel geld wit te wassen kan een veelheid aan methoden – al dan niet in
combinatie met elkaar – worden ingezet. Witwasmethoden kunnen plaatsvinden in
de verschillende fasen van het witwasproces. De FATF onderscheidt drie fasen,
namelijk de plaatsings-, verhullings-en integratiefase. In hoofdstuk 4 van dit rapport
is voor iedere geïdentificeerde witwasdreiging – voor zover mogelijk – ingegaan op
de aard en mechanismen van de dreiging. Door de afwezigheid van concrete witwascasuïstiek in Caribisch Nederland en de beperkte kennis van en ervaring met
casuïstiek bij de geraadpleegde experts heeft het onderzoek niet voor iedere dreiging tot een even goed inzicht in de aard en mechanismen geleid.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 81

De zeven witwasdreigingen die in de voorliggende NRA centraal staan, zijn:
 Witwassen via vergunde banken. Criminelen kunnen op verschillende manieren
misbruik maken van de diensten van vergunde banken: misbruik van bancaire
producten en diensten via geldstortingen of -transacties onder het niveau van
registratie- en rapportage-drempels; het openen van bankrekeningen waarbij
gevolmachtigden (of stromannen) de identiteit van de beheerders verhullen; het
wisselen van bankbiljetten met een lage coupure voor bankbiljetten met een hoge
coupure; contant geld in het girale systeem inbrengen en dergelijke. Witwassen
via girale transacties via vergunde banken is vaak onderdeel van andere witwasmethoden. Zo worden bij misbruik van de diensten van notarissen en makelaars
– vanwege het girale karakter van transacties – veelal ook de diensten van vergunde banken misbruikt.
 Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector. Onder deze witwasdreiging vallen
verschillende witwasmethoden: witwassen via dienstverleners die onder Wwft
BES-toezicht vallen (notarissen en makelaars), via dienstverleners die (nog) niet
onder Wwft BES-toezicht vallen (aannemers, projectontwikkelaars en handelaren
in bouwmaterialen), via besteding van grote hoeveelheden contant geld (bijvoorbeeld bij dienstverleners die niet onder de reikwijdte van de Wwft BES vallen) en
via ABC-transacties.
 Witwassen via ondergronds bankieren inclusief onvergunde geldtransactiekantoren. Criminelen kunnen via ondergronds bankieren en onvergunde geldtransactiekantoren (internationale) betalingen doen zonder gebruik te maken van de
diensten van dienstverleners die onder de reikwijdte van de Wwft BES vallen,
waardoor het risico van een melding als ongebruikelijke transactie kan worden
vermeden. Mogelijk komt ondergronds bankieren voor binnen de Chinese
gemeenschap op de drie BES-eilanden en binnen de gemeenschap van illegale
Zuid-Amerikaanse werknemers op Bonaire, maar harde bewijzen hiervan ontbreken en evenmin is het duidelijk of ondergronds bankieren binnen die gemeenschappen daadwerkelijk aan witwassen is te relateren. Wat betreft onvergunde
geldtransactiekantoren ontvangt DNB signalen dat er op Bonaire personen zijn die
zonder vergunning de diensten van geldtransactiekantoren aanbieden.
 Witwassen via fysiek (ver)plaatsen van contant geld via zee en/of lucht.
Criminelen die contant geld willen plaatsen in het financiële systeem, kunnen dit
eerst fysiek (laten) verplaatsen naar een ander (ei)land (al dan niet door tussenpersonen). Na verplaatsing van het contant geld moet het in/op het betreffende
(ei)land in het financiële systeem worden geplaatst. Het fysiek verplaatsen van
contant geld via de lucht en/of zee, bijvoorbeeld door geldkoeriers via vliegtuigen
of schepen, is een witwasmethode die vermoedelijk ook in Caribisch Nederland
plaatsvindt.
 Witwassen via rechtsvormen. Een crimineel kan tussenpersonen inzetten die voor
hem of haar rechtsvormen oprichten, waarmee de identiteit van de UBO van de
rechtsvorm – in casu de crimineel – verhuld kan worden. Hoe meer rechtsvormen
een crimineel – al dan niet via tussenpersonen – hanteert, hoe hoger de complexiteit van de witwasmethode. Criminelen kunnen tussen de verschillende rechtsvormen ook betalingen (laten) verrichten, wat ook weer mogelijkheden biedt om
andersoortige witwasmethoden te hanteren.
 Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet. Een witwasmethode om een schijnbaar
legale herkomst aan crimineel contant geld te geven is via kleine ondernemingen
die in het bezit zijn van de crimineel zelf of van stromannen van de crimineel.
Niet alleen kunnen alle bedrijfsinvesteringen met het (criminele) contante geld
worden afgerekend, daarnaast kan de omzet gefingeerd worden. Contant crimineel geld kan gemengd worden met de legale omzet van het bedrijf, waarna
het totaalbedrag als de gerealiseerde omzet wordt opgevoerd richting Belasting-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 82

dienst. Er bestaan vermoedens dat witwassen via het fingeren van bedrijfsomzet
plaatsvindt binnen kleine Chinese ondernemingen op de BES-eilanden, maar
harde bewijzen hiervoor ontbreken.
 Witwassen via loan back constructies. In het geval van witwassen via een loan
back constructie leent een crimineel zijn eigen crimineel verkregen vermogen aan
zichzelf waarbij hij de schijn ophoudt dat het geld aan iemand anders toebehoort.
DNB heeft signalen ontvangen dat loan back constructies voorkomen op Bonaire.
Wat betreft de criminaliteitsvormen die vooraf kunnen gaan aan witwassen in
Caribisch Nederland, is het een en ander al gezegd bij de beantwoording van de
eerste onderzoeksvraag. Het kan gaan om een scala aan vormen van vermogenscriminaliteit, drugscriminaliteit, mensensmokkel/-handel en corruptie. In 2020
stelde de FIU-Nederland voor de BES-eilanden enkele dossiers op met VT’s in relatie
tot deze voorafgaande vormen van criminaliteit. Het gaat om vijf drugsgerelateerde
dossiers, vier corruptiegerelateerde dossiers en één dossier voor zowel arbeidsuitbuiting als fraude.
Onderzoeksvraag 4: Welk beleidsinstrumentarium is in Caribisch Nederland
beschikbaar ter preventie en bestrijding van de grootste witwasdreigingen?
Het beschikbare beleidsinstrumentarium ter voorkoming en bestrijding van witwassen omvat alle relevante instrumenten die voortvloeien uit internationale en nationale wet- en regelgeving, wet- en regelgeving op gemeentelijk niveau, sectorale en
branchegerichte regelgeving, en regelgeving op organisatieniveau. Het begrip
‘beleidsinstrument’ is echter breder op te vatten dan alleen wet- en regelgeving.
Tabel 27

Beleidsinstrumentarium met substantiële bijdrage in preventie
en bestrijding witwassen

Internationale wet- en
regelgeving

Nationale wet- en regelgeving

Overige beleidsinstrumenten

• FATF-instrumenten

• Wet ter voorkoming van witwassen en

• Beleidsregel AFM en DNB toepassing en

(aanbevelingen,
publicaties, e.d.)

financieren van terrorisme BES
• Wet financiële markten BES
• Wetboek van Strafrecht BES
• Wetboek van Strafvordering BES
• Belastingwet BES
• Douane- en accijnswet BES

uitvoering Wfm BES en Wwft BES 2012
• Richtlijnen, handreikingen en
beleidsplannen
• Samenwerkingsverbanden:
 tussen organisaties op Bonaire, Sint
Eustatius en/of Saba
 met organisaties in Europees
Nederland

 met andere eilanden in het Koninkrijk
(Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten)

Via een enquête is een longlist met beleidsinstrumenten voorgelegd aan publieke
partijen die een rol spelen bij de preventie en/of bestrijding van witwassen in
Caribisch Nederland (zie bijlage 6 tabel B.17). In de enquête konden zij de longlist
aanvullen met volgens hen ontbrekende relevante beleidsinstrumenten. Aan het
begin van de derde expertmeeting zijn de bevindingen van de beleidsinstrumentarium-enquête in gezamenlijkheid besproken. Deze bespreking heeft het onderstaande overzicht van het beleidsinstrumentarium met een naar het oordeel van
de experts substantiële bijdrage in de preventie en bestrijding van witwassen
opgeleverd. Een belangrijke kanttekening bij de hierboven weergegeven tabel is
dat dit het beleidsinstrumentarium tot en met mei 2021 betreft.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 83

Onderzoeksvraag 5: Wat kan gezegd worden over de weerbaarheid van het
beschikbare beleidsinstrumentarium ter preventie en bestrijding van de
grootste witwasdreigingen?
In de derde expertmeeting hebben experts voor de grootste witwasdreigingen een
inschatting gemaakt van de weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium ofwel de mate waarin dat de potentiële impact van de witwasdreigingen
tegengaat. Hierbij geldt dat experts alleen voor Bonaire een kwantitatieve inschatting van de weerbaarheid hebben gemaakt. Voor Sint Eustatius en Saba is de
weerbaarheid in algemene zin en in vergelijking met de resultaten voor Bonaire
besproken.
Tabel 28 geeft voor Bonaire de ingeschatte weerbaarheid van het beschikbare
beleidsinstrumentarium per witwasdreiging weer. Bij één witwasdreiging scoort
de weerbaarheid meer dan 70 (op een schaal van 0 tot en met 100), namelijk
bij ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’
(score 71). Dit betekent dat de mitigerende werking van het totale beschikbare
beleidsinstrumentarium – volgens experts – bij deze witwasdreiging relatief groot
is. Deze score houdt in dat 71% van de ingeschatte potentiële impact van deze
witwasdreiging wordt tegengegaan. Bij vijf witwasdreigingen ligt de ingeschatte
weerbaarheid binnen een range van 41-47. De weerbaarheid tegen witwassen via
het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht wordt door experts
het laagst ingeschat (score 36).
Tabel 28

Weerbaarheid totale beleidsinstrumentarium per witwasdreiging
Bonaire
Gemiddelde weerbaarheid
(schaal 0-100)

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

71

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

47

Witwassen via loan back constructies

45

Witwassen via rechtsvormen

45

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

44

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

41

vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

36

Voor Sint Eustatius en Saba is in algemene zin gesproken over de weerbaarheid van
het beleidsinstrumentarium. De weerbaarheid werd bij twee witwasdreigingen ongeveer op hetzelfde niveau ingeschat als de weerbaarheidsinschatting van deze dreigingen voor Bonaire, namelijk bij ‘Witwassen via ondergronds bankieren inclusief
geldtransactiekantoren zonder DNB-vergunning’ en ‘Witwassen via het fysiek (ver-)
plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht’. Wat betreft de dreiging ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’ is volgens de experts sprake van een lagere
weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium op Sint Eustatius en Saba. Dit komt
doordat Wwft BES-toezichthouder BTWwft geen toezicht kan houden op het notariaat (dat niet op deze eilanden maar op het nabijgelegen Sint Maarten is gevestigd). Ook wat betreft de dreiging ‘Witwassen via banken (kredietinstellingen) met
DNB-vergunningen’ wordt een lagere weerbaarheid ingeschat. Dit komt doordat het
beperkt aantal kredietinstellingen op deze eilanden op kleinere schaal actief is en
daardoor een lager dienstverleningsniveau (minder medewerkers) kan aanbieden.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 84

Onderzoeksvraag 6: Welk risico van de witwasdreigingen blijft er over
wanneer de potentiële impact van de dreigingen wordt afgezet tegen de
weerbaarheid van het bestaande beleidsinstrumentarium?
Om beter inzicht te krijgen in de mate waarin het beschikbare beleidsinstrumentarium op Bonaire de potentiële impact van de zeven grootste witwasdreigingen
tegengaat, is de resterende potentiële impact (RPI) berekend. Het resultaat hiervan
is de uiteindelijke lijst van de zeven grootste witwasrisico’s op Bonaire. De omvang
van de RPI bepaalt de omvang van het witwasrisico. De RPI-scores voor de zeven
grootste witwasrisico’s voor Bonaire hebben een spreiding van 19 tot en met 35
(op een schaal van 0 tot en met 100). Dit betekent dat een aanzienlijk deel van
de potentiële impact van de grootste witwasrisico’s wordt weggenomen door de
strekking en uitwerking van het beleidsinstrumentarium. Het witwasrisico ‘Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector’ komt naar voren als grootste witwasrisico
voor Bonaire, vooral vanwege de hoge potentiële impact. Het risico ‘Witwassen via
banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB’ bereikt de laagste RPIscore. Hoewel aan dit risico een hoge potentiële impact werd toegekend, werd de
weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium relatief hoog ingeschat. Tabel 29
geeft dit weer.
Tabel 29

De zeven grootste witwasrisico’s op Bonaire
RPI-score
(schaal van 0-100)

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

35

Witwassen via rechtsvormen

34

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

34

vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

33

Witwassen via loan back constructies

29

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

29

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

19

Voor Sint Eustatius en Saba is het – vanwege het ontbreken van een kwantitatieve inschatting van de potentiële impact en de weerbaarheid – niet mogelijk om
een rangordening van grootste witwasrisico’s zoals die voor Bonaire weer te geven.
Wel waren de experts het erover eens dat ‘Witwassen in vastgoed/-onroerendgoedsector’ voor Sint Eustatius en Saba – net als voor Bonaire – als belangrijkste witwasrisico moet worden aangemerkt. In tabel 30 staat daarom dit risico bovenaan.
De andere risico’s staan in willekeurige volgorde.
Tabel 30

De vier grootste witwasrisico’s op Sint Eustatius en Saba

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB
Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

Onderzoeksvraag 7: Welke witwasdreigingen zijn in Caribisch Nederland
nog niet gesignaleerd maar zouden in de toekomst actueel kunnen worden?
Het onderzoek kan geen duidelijk antwoord bieden op de vraag welke witwasrisico’s
op de BES-eilanden nog niet zijn gesignaleerd maar in de toekomst mogelijk actueel
kunnen worden. In de interviews en expertmeetings van deze NRA is vooral stilge-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 85

staan bij de risico’s op het terrein van witwassen die op dit moment spelen. Het
onderwerp ‘toekomstige risico’s’ leverde weinig informatie op.
Onderzoeksvraag 8: In hoeverre kunnen beschikbare data van expertorganisaties worden gebruikt voor een kwantitatieve data-analyse van de
grootste witwasrisico’s? Welke nu ontbrekende data zijn nodig om beter
inzicht te krijgen in deze risico’s?
Eén van de geleerde lessen van de eerste NRA BES was dat kwantitatieve onderzoeksresultaten een grotere rol moeten spelen bij volgende NRA’s. Dit zorgt voor
minder afhankelijkheid van de mogelijk (deels) subjectieve expertinschattingen en
verkleint de risico’s die daaraan verbonden zijn. Hiermee wordt beoogd een hogere
betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten te realiseren. In de tweede NRA’s op
het terrein van witwassen en terrorismefinanciering voor Europees Nederland is
geprobeerd aan deze aanbeveling gevolg te geven.130 Door organisatorische en
dataverzamelingsproblemen leverde deze poging geen tastbare resultaten op. In
deze studies werd geadviseerd een dataverkennend onderzoek uit te voeren om
beter zicht te krijgen op de beschikbaarheid van de data en de relevante indicatoren. Opgemerkt zij dat de kennis-, informatie- en datapositie voor Caribisch
Nederland duidelijk achterloopt met die voor Europees Nederland. In dit verband
wordt opgemerkt dat niet alle relevante partijen die betrokken zijn bij de handhaving, opsporing van en het toezicht op witwassen in Caribisch Nederland ieder
jaar een jaarverslag publiceren dat zicht biedt op de resultaten van hun inspanningen. Gezien de achterstand van Caribisch Nederland op Europees Nederland in
dit opzicht lijkt het niet reëel om te veronderstellen dat een meer datagedreven NRA
voor Caribisch Nederland al snel mogelijk zal zijn.
Onderzoeksvraag 9: welke lessen/leerpunten zijn te benoemen voor
volgende NRA’s?
In onderstaande paragrafen van dit hoofdstuk wordt deze onderzoeksvraag uitvoerig
beantwoord. Eerst worden de sterke punten en verbeterpunten van de in deze NRA
gehanteerde onderzoeksmethodiek belicht, vervolgens worden enkele geleerde
lessen beschreven, waarmee bij de uitvoering van een volgende NRA rekening
gehouden kan worden.

Evaluatie van de tweede NRA BES
In hoofdstuk 2 is uitvoerig beschreven op welke wijze deze tweede NRA BES is
uitgevoerd. De gekozen aanpak bouwt voort op de ervaringen uit de vijf eerdere
NRA’s voor Europees en Caribisch Nederland die sinds 2017 zijn uitgevoerd door het
WODC, en past binnen het gekozen groeimodel voor methodologieontwikkeling van
de Nederlandse NRA’s. Om te kunnen leren van de opgedane ervaringen is geprobeerd zo transparant mogelijk te rapporteren en is de zelfevaluatie uitgevoerd die in
deze paragraaf wordt beschreven.
Sterke punten van deze NRA
Ten aanzien van de uitvoering van deze tweede NRA BES is een aantal sterke
punten te benoemen:
 Nauwe betrokkenheid van het veld. Vrijwel alle publieke organisaties die op een
bepaalde manier een rol spelen bij de preventie en/of repressie van witwassen in
Caribisch Nederland, zijn op één of meerdere momenten betrokken bij het

130

Van der Veen en Heuts (2020a, 2020b).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 86

onderzoek. Het betrof publieke partijen in zowel Caribisch als Europees Nederland. Daarnaast zijn diverse private partijen in Caribisch Nederland bij het
onderzoek betrokken.
 Transparante beschrijving van de toegepaste methodologie. De toegepaste
methodologie, waaronder de wijze van dataverzameling en de toegepaste MCA,
is transparant beschreven met het oog op het groeimodel van de NRA (leren van
ervaringen) en een verdere aanscherping van de toegepaste methodologie.
Beoogd is de reproduceerbaarheid van het onderzoek te maximaliseren.
 Meer aandacht voor onderbouwing en verdieping. Een geleerde les in de eerste
NRA BES was dat er in volgende NRA’s meer aandacht moest zijn voor
onderbouwing en verdieping van de witwasrisico’s. In deze tweede NRA BES is op
verschillende manieren meer aandacht hieraan besteed:
 Er is een FANO-enquête uitgezet onder organisaties waarvan vooraf verwacht
werd dat deze in meer of mindere mate uit eigen ervaring kennis hebben van
de prevalentie van witwassen en terrorismefinanciering op één of meer eilanden in Caribisch Nederland. Aan hen is gevraagd om bij de toegestuurde longlist van dreigingen aan te geven of zij bekend zijn met feiten/casus van de
dreigingen en in hoeverre zij de prevalentie van de dreigingen al dan niet
aannemelijk achten op basis van de informatie die bij hun organisatie beschikbaar is.
 In de eerste NRA BES is slechts één expertmeeting uitgevoerd die zich kenmerkte door een volle programmering, waardoor er niet altijd voldoende tijd
was om stil te staan bij het onderbouwen van alle expertoordelen en het
uitwerken van casusvoorbeelden. Met het oog hierop zijn in de tweede NRA
BES er, evenals bij de in 2019/2020 uitgevoerde Europees-Nederlandse NRA’s,
drie expertmeetings georganiseerd. In de eerste expertmeeting is de gehele
longlist van witwasdreigingen inclusief de in de mailenquête toegevoegde
dreigingen uitgebreid besproken met alle deelnemers, waarbij ook gevraagd
is naar de bij hen bekende feiten/casus. Na de plenaire bespreking van de
witwasdreigingen identificeerden de experts de witwasdreigingen met de
volgens hen grootste potentiële impact.
 Om meer inzicht in de geïdentificeerde grootste witwasdreigingen te krijgen
zijn na afloop van de eerste expertmeeting verdiepende interviews afgenomen
met vertegenwoordigers van publieke en private organisaties waarvan vooraf
werd verwacht dat deze in meer of mindere mate kennis hebben van de betreffende dreigingen. In de interviews is gevraagd naar de aard en mechanismen
van de witwasdreigingen en naar concrete voorbeelden van casussen van deze
dreigingen. De resultaten hiervan zijn besproken aan het begin van de tweede
expertmeeting, wat heeft geleid tot een aangepaste lijst van grootste witwasdreigingen.
 In tegenstelling tot de eerste NRA BES hebben deelnemers in een tweede en
derde expertmeeting voor Bonaire de potentiële impact van de grootste witwasdreigingen via een MCA en de weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium per dreiging kwantitatief ingeschat. Dit hebben zij alleen
gedaan voor Bonaire, omdat de meerderheid van de experts in de interviews
en de eerste expertmeeting had aangegeven de prevalentie van de witwasdreigingen die in het onderzoek centraal staan voor Sint Eustatius en Saba,
niet goed te kunnen inschatten vanwege de lagere toezichts- en opsporingsintensiteit voor deze kleinere BES-eilanden en de Covid-19 maatregelen die in
2020 en 2021 reizen naar deze eilanden bemoeilijkten of onmogelijk maakten.
 Voorafgaande aan de derde expertmeeting is een longlist van beleidsinstrumenten door middel van een mailenquête voorgelegd aan de experts. Aan hen
werd gevraagd welke bijdrage de genoemde beleidsinstrumenten volgens hen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 87











leveren aan de preventie en/of repressie van witwassen. Ook werd hen gevraagd naar bestaande beleidsinstrumenten die ontbraken in de toegestuurde
longlist en naar niet-bestaande beleidsinstrumenten die een grote bijdrage
zouden kunnen leveren aan de preventie en/of repressie van witwassen. De
bevindingen van de mailenquête vormden de input voor de derde expertmeeting. De plenaire bespreking van de verschillende beleidsinstrumenten heeft
geleid tot een overzicht van het bestaande beleidsinstrumentarium dat volgens
experts een substantiële bijdrage levert aan de preventie en/of repressie van
de grootste witwasdreigingen.
Grote meerwaarde van GDR. De GDR is in vergelijking met een ‘gewone’ bijeenkomst tijdsefficiënt en creëert de mogelijkheid voor verdieping van de resultaten
door middel van plenaire discussies. De GDR draagt ertoe bij dat experts actief
blijven deelnemen aan de bijeenkomst (door de afwisseling van groepsdiscussie
en het aanleveren van inschattingen/oordelen op een laptop). Daarnaast vereenvoudigt de GDR het verzamelen van data. Ten slotte zorgt de GDR ervoor dat
de cijfermatige inschattingen van alle aanwezige experts meegenomen worden en
dat dus ook alle relevante invalshoeken in de uiteindelijke risico-inschatting worden meegenomen. Alle relevante invalshoeken zijn hierin vertegenwoordigd.
Structurerende werking van MCA. De MCA voor Bonaire werd uitgevoerd in de
GDR-omgeving en droeg bij aan het structureren van de bijeenkomst, de dataverzameling en transparantie van de resultaten en de wijze waarop de resultaten
zijn behaald. In de MCA is gebruikgemaakt van vooraf vastgestelde criteria aan
de hand waarvan de experts de potentiële impact van de grootste witwasdreigingen beoordeelden. Hierdoor ontstond er voor de experts minder ruimte hun
eventuele belangenposities te laten meewegen bij het beoordelen van de ernst
van de witwasdreigingen.
Delphi-methode belangrijk bij risico-identificatie. De Delphi-methode werd ingezet
bij het identificeren van de grootste witwasdreigingen voor de drie BES-eilanden,
het bepalen van de potentiële impact van de dreigingen voor Bonaire en het
inschatten van de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium voor Bonaire.
In twee rondes met een tussentijdse groepsdiscussie konden experts aangeven
en motiveren wat hun keuzes dan wel inschattingen waren. Naar aanleiding van
de groepsdiscussie stelden experts hun aanvankelijke oordelen zodanig bij dat
witwasdreigingen die na de eerste identificatieronde buiten de lijst van grootste
witwasdreigingen waren gebleven, alsnog een plaats in die lijst bereikten. In de
eerste NRA BES speelde de Delphi-methode een beperkte rol.
Expertmeetings met partijen in Caribisch en Europees Nederland. Vanwege het
online karakter van de drie expertmeetings was het mogelijk om zowel publieke
als private organisaties uit Caribisch Nederland als Europees Nederland te laten
deelnemen aan de meetings. In de eerste NRA BES namen alleen publieke
partijen uit Europees Nederland deel aan de expertmeeting.
Validatie resultaten NRA. In de eindfase van de NRA werden drie validerende
interviews uitgevoerd (met vijf sleutelexperts). Dit leidde tot een bevestiging
van de belangrijkste resultaten van het onderzoek.

Aandachtspunten van deze NRA
Er zijn ook aandachtspunten te benoemen waarmee rekening gehouden dient te
worden bij het op waarde schatten van de resultaten van de NRA. Deze aandachtpunten zijn grotendeels inherent aan de gekozen aanpak. In de keuze voor de
toegepaste onderzoeksmethodologie is geprobeerd een zorgvuldige afweging te
maken van zowel de voordelen als de nadelen die te verbinden zijn aan onderzoeksinstrumenten.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 88

 Uit de verschillende onderzoeksactiviteiten blijkt dat kennis van en ervaring met
witwascasuïstiek in Caribisch Nederland dun is gezaaid. Op de BES-eilanden is
sprake van een gebrek aan kennis en data over financieel-economische criminaliteit bij lokale opsporingsdiensten en andere handhavers. Door de afwezigheid
van concrete witwascasuïstiek evenals de beperkte kennis van en ervaring met
casuïstiek bij de geraadpleegde experts heeft het onderzoek niet voor iedere
dreiging tot een even goed inzicht in de aard en mechanismen geleid.
 De NRA is met name gebaseerd op de oordelen en inschattingen van
vertegenwoordigers van toezichthouders, opsporingsdiensten, andere handhavers
en enkele meldingsplichtige instellingen in Caribisch Nederland met een taak bij
de preventie en repressie van witwassen. Hoewel geprobeerd is in de gekozen
onderzoeksaanpak de voorwaarden voor een betrouwbare dataverzameling te
optimaliseren, kan niet worden uitgesloten dat bij het identificeren van de
grootste witwasdreigingen, het inschatten van de potentiële impact daarvan
en het beoordelen van de weerbaarheid van het beleidsinstrumentarium ook
subjectieve elementen hebben meegespeeld en dat deze mogelijk (deels) op
perceptie/persoonlijke inschatting hebben plaatsgevonden.
 De Covid-19 pandemie maakte een fysiek bezoek aan de BES-eilanden en dus
fysiek veldwerk in het Caribisch gebied onmogelijk. Dit hinderde de uitvoering
van het onderzoek. Het maakte het lastig kennis te nemen van de (wijzigingen)
in de context sinds de eerste NRA BES. Ook bij het beoordelen van de potentiële
impact van de risico’s en de weerbaarheid had fysiek uitgevoerd veldwerk geholpen met het beoordelen van de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten. Ten derde zorgde het online karakter van de expertmeetings ervoor
dat sommige deelnemers aan de meetings niet altijd even actief meededen in een
discussie, hetgeen in fysieke meetings mogelijk beter te voorkomen was. Tot slot
had de Covid-19 pandemie echter ook een positief gevolg voor het onderzoek:
dankzij het online karakter van de expertmeetings was het mogelijk om zowel
publieke als private organisaties uit Caribisch Nederland als Europees Nederland
te laten deelnemen.
 Vanwege de Covid-19 pandemie konden de toezichthouders die hun taak vanuit
Europees Nederland uitvoeren, geen fysieke bezoeken brengen aan de BESeilanden. Hierdoor moest hun risico-oordeel worden gebaseerd op eerder opgedane ervaringen en op nieuwe inzichten die via videobellen of andere communicatie is opgedaan. Daarnaast bemoeilijkte de pandemie ook de opsporing en
handhaving ter plekke. Zo was reizen vanuit Bonaire naar de kleinere eilanden
slechts beperkt mogelijk voor specialistische politiediensten en voor het OM
Caribisch Nederland. Ook dit had z’n uitwerking op de informatiepositie.
 Een kwantitatieve datagedreven analyse voor de NRA BES lijkt gezien de geconstateerde gebrekkige informatie- en datapositie van centrale partijen bij de witwasbestrijding voor Caribisch Nederland voorlopig nog niet haalbaar. Hierbij is
het relevant te melden dat bij de in 2019/2020 uitgevoerde NRA’s voor Europees
Nederland, met een veel betere informatie- en datapositie, een dergelijke analyse
ook niet mogelijk bleek. Dit leidde tot de aanbeveling voor de uitvoering van een
dataverkennend onderzoek. Het onderzoek zou inzichtelijk moeten maken welke
informatie en data beschikbaar moeten worden gemaakt voor de uitvoering van
een meer datagedreven NRA witwassen.
 De hier voorliggende NRA richt zich op witwassen, terwijl de opdracht was een
NRA voor Caribisch Nederland uit te voeren voor zowel witwassen als terrorismefinanciering. In diverse onderzoeksfasen is nagegaan welke mogelijkheden er zijn
terrorismefinanciering in de NRA te betrekken. In de FANO-enquête, interviews en
in expertmeetings is hier aandacht aan besteed en dit leverde geen signalen op

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 89

dat terrorismefinanciering in Caribisch Nederland momenteel een belangrijk risico
vormt.

Lessen voor de volgende NRA
In deze paragraaf wordt een aantal lessen geformuleerd waarmee bij de uitvoering
van de volgende NRA’s rekening gehouden kan worden.
 Hoewel de FANO-enquête in deze tweede NRA BES een duidelijke meerwaarde
had, kan de opzet van de enquête verder worden versterkt. Respondenten
hadden bij bepaalde dreigingen aangegeven dat zij uit eigen ervaring bekend
waren met feiten/casus van die dreigingen. Later, in de eerste expertmeeting,
bleek dat er maar weinig concrete witwascasus in Caribisch Nederland te bestaan.
Tijdens de meeting bleek dat experts de prevalentie van bepaalde dreigingen wel
(zeer) aannemelijk achten, maar daadwerkelijke feiten/casus konden zij niet
aandragen. Het verdient de aanbeveling om in de enquête nog duidelijker te
maken dat er gevraagd wordt naar feiten/casus op basis van eigen ervaringen.
 Fysiek uitgevoerd veldwerk in Caribisch Nederland was voor deze tweede NRA
BES weliswaar gepland, maar niet mogelijk vanwege de Covid-19 pandemie.
Een fysiek bezoek zou geholpen hebben bij het kennisnemen van de omgeving
waarin witwassen kan plaatsvinden en waarin de opsporing, handhaving en
toezicht gestalte moet krijgen. Het missen van deze ervaringen bemoeilijkte het
op waarde schatten van de verzamelde informatie en hiermee de rapportage van
de onderzoeksresultaten. De mogelijkheid dat er na fysieke face–to-face interviews en een fysieke expertmeeting scherpere resultaten hadden kunnen worden
gerapporteerd, kan niet worden uitgesloten.
 Gezien de gebrekkige datapositie van centrale partijen bij de preventie en repressie van witwassen in Caribisch Nederland ligt het niet voor de hand dat een bij
een volgende NRA BES een volledig datagedreven NRA al mogelijk is en dan zeker
niet voor alle BES-eilanden. Wel zou de mogelijkheid kunnen bestaan dat voor
enkele witwasrisico’s voor Bonaire dat wel al haalbaar is.
 Bij deze NRA zijn geen signalen opgevangen dat terrorismefinanciering een risico
vormt voor de BES-eilanden en de NRA focust zich dan ook op witwassen. Dit
betekent uiteraard niet dat dit ook zou gelden voor een volgende NRA BES. Ook
dan weer zou moeten worden nagegaan of er risico’s op het terrein van terrorismefinanciering aanwezig zijn in Caribisch Nederland.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 90

Summary
Background
Dutch policy to prevent and combat money laundering is based on recommendations by the Financial Action Task Force (FATF) and European Union (EU) directives
and regulations. The FATF focuses on preventing and combating money laundering,
terrorist financing and other related threats to the integrity of the international
financial system at a global level. Members of the FATF, including the Netherlands,
have committed themselves to implementing the 40 FATF recommendations on
taking preventive and repressive measures by obliged entities, and to implementing
measures to improve national legal and regulatory systems and international
cooperation. In addition, the FATF supervises the correct functioning and effectiveness of those (legal) measures.
In 2017 and 2019/2020, the WODC Research and Documentation Centre conducted
a National Risk Assessment (NRA) in the areas of money laundering and terrorist
financing for the European part of the Netherlands. In 2017/2018, the WODC
conducted a separate NRA for the Caribbean Netherlands – Bonaire, Sint Eustatius
and Saba (or the BES islands) – in the fields of money laundering and terrorist
financing.
A second NRA on Money Laundering and Terrorist Financing has now been carried
out for the Caribbean Netherlands, which aims to identify the greatest risks in the
field of money laundering and terrorist financing. This concerns the risks with the
'greatest residual potential impact', or the impact that remains after taking into
account the preventive and/or mitigating effect (the 'resilience'131) of the policy
instruments that target these threats. To this end, the threats with the greatest
potential impact have been identified, and estimates have been made of the impact
that these threats may have and the resilience of the policy instruments. The objective of this second NRA BES is therefore slightly broader than the objective of the
first NRA BES, in which no estimates of the potential impact and resilience have
been made. In line with the first NRA, this NRA also describes a number of lessons
learned in the context of the growth model for the Dutch NRAs, which can be taken
into account in the implementation of the following NRAs.
In order to obtain a first insight into existing threats in the field of money laundering
and terrorist financing on the BES islands, the following research activities took
place in the first stage of the study: desk research, exploratory interviews and a
survey that was sent out to organizations with a role in the prevention and combating of money laundering and terrorist financing in the Caribbean Netherlands
that aimed to collect information about the prevalence or (im)plausibility of moneylaundering and terrorist financing threats on the three islands. These activities led
to a lot of information on the subject of money laundering in the Caribbean Netherlands, but did not provide clear signals about the prevalence of terrorist financing in
the Caribbean Netherlands. The written and online sources consulted also did not
provide any indications of the existence of terrorist financing threats. Although the
131

Resilience concerns the preventive and mitigating effect of the policy instruments, whereby the following applies:
the higher the resilience, the better the threats are countered. This concerns both the content/purpose and the
implementation of the policy instruments.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 91

absence of signals of terrorist financing threats does not necessarily mean that
terrorist financing does not occur on the BES islands, it follows from this finding that
the present report emphasizes on the subject of money laundering.

What is money laundering?
Legal and economic approach
In money laundering a legal and an economic approach can be distinguished. The
legal approach to money laundering is based on Articles 435a to 435d of the Dutch
Penal Code for the BES islands (Wetboek van Strafrecht BES, WvS BES). These
articles describe the circumstances in which someone is guilty of money laundering.
Money laundering is when somebody hides or conceals the true nature, origin, place
where it was found, disposal or relocation of an object, or hides or conceals who the
legal owner is or who is in possession of the object, despite knowing or being in a
position in which they should reasonably suspect that the object in question was
either directly or indirectly obtained as a result of any crime. For the purpose of this
definition, ‘object’ includes any good and any property rights.
For the NRA, the economic approach is applied, in which the analysis is determined
by the description of the process. The economic approach focuses on the way in
which assets of criminal origin are returned to the legal money circuit and used in
an economic sense, in such a way that the origin of the money is concealed. This
NRA also includes so-called consumer money laundering, the spending of criminally
obtained proceeds on basic necessities. The money-laundering process according to
the economic approach can be divided into three stages that are not always completed and do not always follow each other chronologically. The FATF distinguishes
the following stages:
 Placement. In this stage, a criminal places the money to be laundered into the
financial system, giving it a book-entry character. A form of crime such as drug
trafficking often involves large amounts of cash that a criminal wants to place in
the financial system. In some forms of crime, the money is already in the financial system, for example in the case of tax fraud.
 Concealment. In this stage – which can take place both during and after the
placement stage – a criminal conceals his own identity and/or the origin of the
criminal assets to minimize the chance of being caught. The nature of the concealment methods can vary from relatively simple to very complex.
 Integration. In this last stage, a criminal integrates the criminally obtained money
into the financial system – whether concealed or not – via, for example, spending
on his own livelihood or investing in high-value products or real estate.

Research methodology
As in the first NRA BES, the applied research approach is structured according to the
ISO 31000 framework for risk management. In short, the research methodology
used boils down to the following:
 A context analysis outlining the specific characteristics of the Caribbean Netherlands that may influence the prevalence of money laundering. A literature study
was performed for this context analysis.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 92

 For the purpose of an inventory of threats in the field of money laundering, a brief
literature study was conducted and the FANO survey132 was conducted among
organizations that were expected to have knowledge of money laundering in the
Caribbean-Dutch context.
 In a first expert meeting, experts individually identified the money-laundering
threats with the greatest potential impact for the three BES islands.
 After the first expert meeting, in-depth interviews with public parties in both the
Caribbean and European Netherlands, and with private parties in the Caribbean
Netherlands were held to examine the nature and mechanisms of the identified
largest money-laundering threats.
 In a second expert meeting, experts estimated the potential impact of the largest
money-laundering threats. For Bonaire this was done in a quantitative sense on
the basis of a Multi Criteria Analysis, for Sint Eustatius and Saba this was done
through a plenary discussion in a general sense.
 A survey among public parties with a task in preventing and combating money
laundering on the BES islands provided insight into the policy instruments
available for the prevention and repression of money laundering. This formed
input for the third expert meeting.
 In the third expert meeting, experts assessed the resilience of the available policy
instruments for the prevention and repression of the largest money-laundering
threats. For Bonaire this was done in a quantitative sense, for Sint Eustatius and
Saba this took place through a plenary discussion in a general sense.
 By comparing the estimated potential impact of the largest money-laundering
threats against the estimated resilience, insight has been gained into the largest
money-laundering risks in the Caribbean Netherlands, with a ranking for Bonaire
according to their residual potential impact.
 Finally, in the last stage of the study, three validating interviews were conducted
with a total of five key experts with the main aim of examining to what extent
they recognized (the ranking of) the identified money-laundering risks.
The Covid-19 pandemic made face-to-face interviews and a physical expert meeting
in the BES area that had been foreseen for this NRA impossible. As a consequence
fieldwork for this NRA had to be done entirely online. A physical visit would have
helped to become acquainted with the environment in which money laundering can
take place and in which the investigation, law enforcement and supervision must
take shape. The lack of this experience formed a complication in valuing the
collected information and thus to report the research results. The possibility that
more clear-cut results could have been reported after conducting physical face-toface interviews and a physical expert meeting cannot be ruled out.

What makes the Caribbean Netherlands vulnerable to money laundering?
In terms of geographic characteristics, the proximity to Central and South
American countries and other Caribbean islands (which are associated with drug
production, ineffective anti-money-laundering regulations and strict banking
secrecy) may in principle influence the prevalence of money laundering in the
Caribbean Netherlands because of the illegal supply of drugs, weapons and people.
In addition, the great distance between the BES islands and the European Nether-

132

The purpose of the FANO survey was to identify 1. the facts/cases of which money-laundering threats are known
to organizations based in the Caribbean and European Netherlands, 2. the extent to which those organizations
consider the prevalence of the threats plausible or not, and 3. which threats are unknown to the organizations.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 93

lands has consequences for the organization of supervision by the three Wwft BES133
supervisors located in the European Netherlands (the Dutch Authority for the
Financial Markets (Autoriteit Financiële Markten, AFM), the Wwft Supervision Office
(Bureau Toezicht Wwft, BTWwft) and the Dutch Central Bank (De Nederlandsche
Bank, DNB)). Due to the limited scale, basic police service is available locally on Sint
Eustatius and Saba. When specialist police service is needed, this can be flown in
from Bonaire or the European Netherlands.
Socio-cultural characteristics of the Caribbean Netherlands, such as a culture in
which everyone knows each other, a culture of silence, fear and interest, in which
there is patronage, nepotism and clientelism according to the principle of ‘give a
little, take a little’, cause a blurring of the boundaries between private relationships
and professional contacts. In principle, this can result in a reduced willingness to
report crime, in conflicts of interest and in integrity problems in the local
implementation of supervision, investigation and law enforcement.
An economic feature of the BES islands that may be related to the prevalence of
money laundering is the islands' cash orientation. A high degree of cash use in an
economy is often associated with a shadow economy and the prevalence of money
laundering. Other relevant economic features are the poverty problem and the
associated informal borrowing culture in the Caribbean Netherlands. The small scale
of the BES islands combined with a culture of self-reliance can work out into a prevailing informal lending culture that potentially influences the prevalence of money
laundering. Instead of taking out a loan from a financial institution, it is relatively
common in small communities that residents take out a loan among themselves or
otherwise informally, such as with loan sharks that charge usury. An economic
sector in the Caribbean Netherlands that is sensitive to money laundering is the real
estate/realty sector. Bonaire in particular can be interesting for investments in real
estate with criminal money that comes from, among other places, the European
Netherlands.
Various forms of crime can precede money laundering. In the Caribbean Netherlands, this can involve a range of forms of property crime, drug crime, human
smuggling/trafficking and corruption.
 Property crime. Property crimes are mainly registered on Bonaire and to a much
lesser extent on Sint Eustatius and Saba. It can be assumed that there is a
considerable dark number and that not all crimes committed are registered. The
actual level of crime is probably considerably higher than the official figures.
 Drug crime. Bonaire is mentioned as one of the transit ports of drugs from South
America, especially cocaine, to Europe and the United States, among other
places. The 'Caribbean route' is often used by criminal drug organizations from
Colombia and Venezuela and by Jamaican and Dominican gangs with ties to Spain
and the Canary Islands. Saba and Sint Eustatius are mainly final destinations for
drug transport.
 Human smuggling/trafficking. The politically unstable situation in Venezuela is
related to the occurrence of human trafficking and the illegal residence of foreign
nationals on Bonaire. For Saba and Sint Eustatius there are hardly any signs of
the occurrence of human trafficking.
 Corruption. According to other studies, official and political corruption occurs on
Bonaire and Sint Eustatius, in which there can be a relationship with sociocultural characteristics such as patronage, nepotism and clientelism. Examples of

133

Money Laundering and Terrorist Financing Prevention Act for Bonaire, Sint Eustatius and Saba.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 94

corruption in Bonaire in particular are: the untransparent way of issuing land on
long-term lease and applying for and granting employment and residence
permits. For Saba, the corruption problem is estimated to be lower.

Largest money-laundering risks in the Caribbean Netherlands
Bonaire
Figure S.1 brings together the expert estimates for Bonaire of the potential impact
and resilience for the seven money-laundering threats identified by experts as
threats with the greatest potential impact. Threats with a high potential impact and
low resilience are risky.
Figure S.1 Potential Impact compared to Resilience for the seven largest
money-laundering threats for Bonaire
80

A

70

Resilience

60

50

G
E

F

B

C

40
D

30

20
40

50

60

70

80

Potential Impact
A.

Money laundering via banks (credit

D.

institutions) licensed by DNB

Money laundering through the physical placement or
transfer of cash by sea and/or air

B.

Money laundering in real estate/realty sector

E.

C.

Money laundering via underground banking,

F.

Money laundering via falsification of company turnover

including money transfer offices that operate

G.

Money laundering via loan-back constructions

Money laundering via legal entities

without a DNB license

The figure shows that this high-risk combination for money-laundering threats does
not occur; many money-laundering threats are close to each other in terms of
potential impact and resilience. However, this is not the case with 'Money laundering
via banks (credit institutions) licensed by DNB'. This threat has a relatively high
potential impact and relatively high resilience. Experts are of the opinion that this
threat can have major harmful consequences, but that the policy instruments
counteract this potential impact to a relatively large extent. In the figure, this threat
therefore results in a green area. ‘Money laundering through the physical placement
or transfer of cash by sea and/or air’ has low estimates for the potential impact and
resilience: experts believe that this money-laundering threat – in comparison with
the other threats – has less significant harmful consequences and that the policy
instruments only counteract this threat to a limited extent. Closest to the red part of

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 95

the figure, which indicates a high money-laundering risk, comes the threat 'Money
laundering in real estate/realty sector'. This can be traced back to a relatively high
potential impact with moderate resilience to this threat.
However, Figure S.1 does not yet provide a clear answer about the extent to which
the available policy instruments on Bonaire counteract the potential impact of the
seven largest money-laundering threats. In order to gain a better insight into this,
a final analysis step was carried out for each threat to determine what potential
impact remains after taking into account the mitigating effect of the policy
instruments, in this case the resilience of the policy instruments. This results in the
final list of the seven largest money-laundering risks for Bonaire, which is classified
according to the potential impact that remains after taking into account the
mitigating effect of the policy instruments. In this NRA, this is referred to as the
residual potential impact (RPI). The size of the RPI determines the size of the
money-laundering risk. The results of this analysis are included in table S.1.
Table S.1

The seven largest money-laundering risks for Bonaire
RPI-score
(scale from 0-100)

Money laundering in real estate/realty sector

35

Money laundering via legal entities

34

Money laundering via underground banking, including money transfer offices that

34

operate without a DNB license
Money laundering through the physical placement or transfer of cash by sea and/or air

33

Money laundering via loan-back constructions

30

Money laundering via falsification of company turnover

29

Money laundering via banks (credit institutions) licensed by DNB

19

The RPI scores for the seven money-laundering risks for Bonaire are spread from
19 to 35 (on a scale from 0 to 100). The remaining risks are therefore not very
high. The money laundering risk 'Money laundering in real estate/realty sector'
emerges as the largest money laundering risk for Bonaire. Shortly followed by
'Money laundering via legal entities’, 'Money laundering via underground banking
including money transfer offices that operate without a DNB license' and 'Money
laundering via the physical placement or transfer of cash by sea and/or air'. The
money-laundering risk 'Money laundering via banks (credit institutions) licensed by
DNB' has the lowest RPI score. This money-laundering risk is lower than the other
largest money laundering risks because of the relatively high resilience of the policy
instruments, estimated by the experts.
Sint Eustatius en Saba
For Sint Eustatius and Saba it was not possible to perform an MCA134 and to display
a ranking of the largest money-laundering risks such as that for Bonaire. The
threats and resilience of the policy instruments for these islands have been qualitatively discussed.

134

The majority of the experts indicated in the interviews and the expert meetings that they were unable to properly
estimate the potential impact and resilience of the money-laundering threats for Sint Eustatius and Saba. This is
explained in more detail in the report.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 96

Compared to Bonaire, the list of identified largest money-laundering threats for Sint
Eustatius and Saba is slightly shorter.135 The experts were unanimous in their
opinion that for both islands 'Money laundering in real estate/realty sector' represents the largest money-laundering risk. For this reason, this risk is at the top of
table S.2. The other three largest money-laundering risks for these islands are listed
in no particular order. Due to the differences in scale, the smaller size of the local
economy and the tourism sector, and the more limited opportunities to invest in the
real estate/realty sector, the money-laundering threats for Sint Eustatius and Saba
are estimated to be lower than for Bonaire.
Tabel S.2

The four largest money-laundering risks for Sint Eustatius and
Saba

Money laundering in real estate/realty sector
Money laundering via banks (credit institutions) licensed by DNB
Money laundering via underground banking, including money transfer offices that operate without a DNB license
Money laundering through the physical placement or transfer of cash by sea and/or air

135

For Sint Eustatius and Saba, experts had insufficient knowledge of the possible prevalence of the threats 'Money
laundering via loan-back constructions', 'Money laundering via legal entities' and 'Money laundering via
falsification of company turnover ' to designate these as the largest money-laundering threat.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 97

Literatuur
Analistennetwerk Nationale Veiligheid (2020). Geïntegreerde risicoanalyse Caribisch
Nederland. RIVM 2020.
Autoriteit Financiële Markten (2019). Handleiding Wwft BES en Sanctieregelgeving.
Amsterdam: AFM.
College voor de rechten van de mens (2017). Armoede, sociale uitsluiting en
mensenrechten. Jaarlijkse rapportage 2016. Utrecht: College voor de rechten
van de mens.
Commissie Integer Openbaar Bestuur (2014). Doing the right things right: Eindrapport van de commissie Integer openbaar bestuur. Philipsburg, Sint Maarten:
Commissie Integer Openbaar Bestuur .
De Nederlandsche Bank (2021). Afschrift per 23-4-2021 van het register financiële
markten voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (‘Caribisch
Nederland’). Amsterdam: DNB.
Duyne, P. van, Harvey, J., Gelemerova, L. (2018). The critical handbook of money
laundering: Policy, analysis and myths. Londen: Palgrave Macmillan.
Europol (2015). Why is cash still king? A strategic report on the use of cash by
criminal groups as a facilitator for money laundering. Den Haag: Europol.
Financial Action Task Force (2013). Guidance national money laundering and
terrorist financing risk assessment. Parijs: FATF.
Financial Action Task Force (2015). Money laundering through the physical
transportation of cash. October 2015. Paris/Manama: FATF/MENAFATF.
FIU-Nederland (Financial Intelligence Unit Nederland) (2019). FIU-Nederland
Jaaroverzicht 2018. Zoetermeer: FIU-Nederland.
FIU-Nederland (Financial Intelligence Unit Nederland) (2020). FIU-Nederland
Jaaroverzicht 2019. Zoetermeer: FIU-Nederland.
FIU-Nederland (Financial Intelligence Unit Nederland) (2021). FIU-Nederland
Jaaroverzicht 2020. Zoetermeer: FIU-Nederland.
ISO 31000:2009 (2009a). Risk management: Principles and guidelines. Genève:
International Organization for Standardization.
ISO/IEC 31010:2009 (2009b). Risk management: Risk assessment techniques.
Genève: International Organization for Standardization.
Kamerstukken II 2010-2011,32 784, nr. 6.
Kamerstuk 13 mei 2020. Memorie van toelichting. Wijziging van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES en de Wet financiële
markten BES in verband met het aanpakken van geconstateerde risico’s op
witwassen en financieren van terrorisme op de BES en het in overeenstemming
brengen van deze wetgeving met de aanbevelingen van de Financial Action Task
Force.
Koningsveld, J. van (2013). Money laundering – ‘You don’t see it until you understand it’: rethinking the stages of the money laundering process to make
enforcement more effective. In B. Unger & D. van der Linde (red.), Research
handbook on money laundering (pp. 435-451). Cheltenham: Edward Elgar.
Koningsveld, T.J. van (2015). De offshore vennootschap: Het ideale verhullingsinstrument voor de witwasser? Justitiële verkenningen, 41(1), 54-68.
Korse, R. (2012). Corruptieschandaal Bonaire. De Stentor, 17 augustus 2012.
Kroon, M. (1992). Effects of accountability on groupthink and intergroup relations:
Laboratory and field studies. Proefschrift Rijksuniversiteit Utrecht. Amsterdam:
Thesis Publishers.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 98

Leertouwer, E.C., & Zaalberg, A. (2015). Achtergronden van de detentieratio in
Caribisch Nederland. Den Haag: WODC. Cahier 2015-12.
Lees, F.P. (1980). Loss Prevention in the Process Industries. Londen: ButterworthHeinemann.
Liem, M., Meinema, B., & Zee, S. van der (2019). Hoe doen de buren dat? Verslag
van een zoektocht naar regionale good practices naar rechtshandhaving en
veiligheid in Caribisch Nederland.
Meindert, L., Briene, M., Merkus, E., Bergh, R. van den, & Vierbergen, F. (2017).
Onderzoek naar prijzen in Caribisch Nederland: Deel I: Eindrapport. Rotterdam:
Ecorys/Curconsult.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020). Staat van de
Woningmarkt. Jaarrapportage 2020.
Ministers van Financiën en Justitie en Veiligheid (2019). Plan van aanpak witwassen.
Juni 2019.
Mooij, A.J.M., Tijssens I., & Mark, J. van der (2013). Veiligheidsbeeld BES-eilanden
2013: Criminaliteit, regelovertreding en overlast op Bonaire, Sint Eustatius en
Saba. Zoetermeer: DLIO Zoetermeer.
Nationale ombudsman en de Kinderombudsman (2020). Het maakt uit waar je wieg
heeft gestaan. Rapportnr: 2020/030. Den Haag: Nationale Ombudsman en de
Kinderombudsman.
Nauta, O. (2011). Goed bestuur in de West: Institutionele en maatschappelijke
beperkingen voor goed bestuur in de Caribische rijksdelen. Oisterwijk: Uitgeverij
BOXPress.
Nauta, O. (2015). Vijf jaar Caribisch Nederland: Werking van de nieuwe bestuurlijke
structuur. Amsterdam: DSP.
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (2019). Indicatoren
van witwassen en terrorismefinanciering. Handboek voor medewerkers van de
Belastingdienst. Parijs: OESO.
Openbaar Ministerie Bonaire, Sint Eustatius & Saba (2020). Jaarverslag 2019.
Kralendijk: Openbaar Ministerie Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Pommer, E., & Bijl, R. (red.) (2015). Vijf jaar Caribisch Nederland: Gevolgen
voor de bevolking. SCP-publicatie 2015-23. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.
Raad voor de Rechtshandhaving (2017). Afpakteam Curaçao. Inspectieonderzoek
van de Raad voor de rechtshandhaving naar de taakuitoefening van het afpakteam in Curaçao. Willemstad: Raad voor de Rechtshandhaving.
Raad voor de Rechtshandhaving (2019). Inspectieonderzoek naar de aanpak van
mensenhandel en mensensmokkel. Willemstad: Raad voor de Rechtshandhaving.
Raad voor de Rechtshandhaving (2020). Aanpak drugscriminaliteit.
Inspectieonderzoek van de Raad voor de rechtshandhaving naar de wijze waarop
de aanpak van drugscriminaliteit in Curaçao en tussen de landen binnen het
Koninkrijk is vormgegeven. Willemstad: Raad voor de Rechtshandhaving.
Soudijn, M., & Akse, Th. (2012). Witwassen Criminaliteitsbeeldanalyse 2012.
Driebergen: KLPD.
Soudijn, M. (2017). Witwassen. Criminaliteitsbeeldanalyse 2016. Driebergen: Politie
Landelijke Eenheid Dienst Landelijke Informatieorganisatie.
Spies, J., Soons, A., Thodé, G.,Verhey, L., & Weekers, F. (2015). Vijf jaar verbonden. Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland: Evaluatie Caribisch
Nederland. Commissie evaluatie uitwerking nieuwe staatkundige structuur
Caribisch Nederland.
United Nations Office on Drugs and Crime (2017). The drug problem and organized
crime, illicit financial flows, corruption and terrorism. Wenen: UNODC.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 99

United States Department of State - Office to Monitor and Combat Trafficking in
Persons (2020). Trafficking In Persons report. Washington: United States
Department of State
Veen, H.C.J. van der, & Heuts, L.F. (2017a). National Risk Assessment Witwassen.
Den Haag: WODC. Cahier 2017-13.
Veen, H.C.J. van der, & Heuts, L.F. (2017b). National Risk Assessment Terrorismefinanciering. Den Haag: WODC. Cahier 2017-14.
Veen, H.C.J. van der, & Heuts, L.F. (2018). National Risk Assessment Witwassen en
Terrorismefinanciering Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Den Haag: WODC. Cahier
2018-17.
Veen, H.C.J. van der, & Heuts, L.F. (2020a). National Risk Assessment Witwassen
2019. Den Haag: WODC. Cahier 2020-11.
Veen, H.C.J. van der, & Heuts, L.F. (2020b). National Risk Assessment Terrorismefinanciering 2019. Den Haag: WODC. Cahier 2020-12.
Veenendaal, W. (2017). Iedereen kent iedereen: De invloed van kleinschaligheid en
informele politiek op bestuur in Caribisch Nederland. Beleid en Maatschappij,
44(4), 259-281.
Zee, S. van der, & Hoebé, D. (2019). Veiligheidsbeeld BES 2018. Een onderzoek
naar praktische handvatten om criminaliteit en onveiligheid op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba aan te pakken. Kralendijk: Openbaar Ministerie Bonaire, Sint
Eustatius en Saba.

Websites
 https://bes.fiu-nederland.nl/nl/over-fiu/internationale-samenwerking
 https://bes.fiu-nederland.nl/nl/dienstverleners/kredietinstellingengeldtransactiekantoren-ea/objectieve-indicatoren
 https://bes.fiu-nederland.nl/nl/dienstverleners/kredietinstellingengeldtransactiekantoren-ea/objectieve-indicatoren
 https://bonaire.nu/2021/06/08/eerste-leergang-finec-afgerond-met-groot-aantalketenpartners-in-caribisch-nederland/
 https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD?end=2019&locations=NL&
start=1960&view=chart
 https://magazines.openbaarministerie.nl/inzicht/2019/03/ondergronds-bankieren
 https://maritimecyprus.files.wordpress.com/2017/09/oecd.pdf
 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/
 www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/09/toerisme-caribisch-nederland-in-2020-hardgeraakt-door-coronapandemie
 www.fiu-nederland.nl/nl/geld-uit-de-hoge-hoed-0
 www.fiu-nederland.nl/nl/financiele-escapades-onder-de-zon
 www.fatf-gafi.org/publications/methodsandtrends/?hf=10&b=0&s=desc(fatf_
releasedate).
 www.afm.nl/~/profmedia/files/afm/externe-samenwerking/mou/afmcba.pdf?la=nl-NL
 www.belastingdienst-cn.nl/bcn/nl/organisatie/taken-van-de-douane
 www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/46/horeca-grootste-werkgever-op-bonaire
 www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/08/ruim-60-procent-minder-luchtvaartpassagiersop-caribisch-nederland-in-2020
 www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/09/toerisme-caribisch-nederland-in-2020-hardgeraakt-door-coronapandemie
 www.cn.dnb.nl/nl/toezicht/toezicht_kredietinstellingen/integriteittoezicht#integrit
eittoezicht
 www.defensie.nl/onderwerpen/taken-in-nederland/caribisch-gebied

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 100






www.fatf-gafi.org/faq/moneylaundering/
www.fiu-nederland.nl/nl/financiele-escapades-onder-de-zon
www.fiu-nederland.nl/nl/geld-uit-de-hoge-hoed-0
www.mot.cw/web/motweb/motweb.nsf/a61721b0b7293b3204257685006d44ed/3
f138a325bb578a5042578200064a56a/$FILE/99._GT_Landsverordening_melding_
ongebruikelijke_transacties%20_1_.pdf
 www.rand.org/topics/delphi-method.html
 www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2020Z11556&did=2020D24837
Vindplaatsen wet- en regelgeving
Titel

Afkorting

Vindplaats *

Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES

Wwft BES

Stb. 2020, 465

Wet financiële markten BES

Wfm BES

Stb. 2020, 465

Wetboek van Strafrecht BES

WvSr BES

Stb. 2020, 396

Wetboek van Strafvordering BES

WvSv BES

Burgerlijk Wetboek BES Boek 2

Stb. 2019, 142
Stb. 2019, 107

Belastingwet BES

-

Stb. 2019, 512

Douane- en accijnswet BES

-

Stb. 2019, 512

*

De vindplaats heeft betrekking op de inwerkingtreding van de meest recente wijziging van de wet.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 101

Bijlage 1

Samenstelling begeleidingscommissie

Voorzitter
Prof. dr. W.F.M. Bams

Leden
Dr. P.C.M. Schotborgh-Van de Ven CFE
Dr. W.P. Veenendaal

Mr. drs. Z. Zuidema

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Universiteit Maastricht, School of Business
and Economics

SRA-Caribbean & Partners
Universiteit Leiden, Faculteit der Sociale
Wetenschappen, Instituut Politieke
Wetenschap
Ministerie van Justitie en Veiligheid,
Directie Rechtshandhaving en
Criminaliteitsbestrijding

Cahier 2021-14 | 102

Bijlage 2

Lijst van geïnterviewden

Met het oog op de anonimiteit van de respondenten wordt in deze lijst alleen de
naam van de organisaties waar respondenten werkzaam zijn, weergegeven. Per
organisatie wordt aangegeven hoeveel medewerkers geïnterviewd zijn.
Tabel B.1

Lijst van geïnterviewden
Oriënterende

Verdiepende

interviews

interviews

Validerende
interviews

Aantal geïnterviewden

Aantal geïnterviewden

Aantal geïnterviewden

AMLC/FIOD

2

-

-

AFM

2

-

-

Bank Bonaire I

-

3

-

Bank Bonaire II

-

1

-

Belastingdienst/Douane Caribisch

-

2

-

Nederland
Bonaire Hotel and Tourism Association

-

2

-

BTWwft

1

1

-

DNB

2

2

-

FIU-Nederland

2

1

1

FIU-Sint Maarten

1

-

-

Handelaar in bouwmaterialen

-

1

-

Kadaster Bonaire

-

1

-

Kamer van Koophandel en Nijverheid

-

2

-

-

3

-

KPCN

-

4

-

Onderzoeker ‘Veiligheidsbeeld BES 2018’

1

-

-

OM Caribisch Nederland

1

1

1

Bonaire
KMar

Openbaar Lichaam Bonaire

-

1

-

Openbaar Lichaam Saba

-

1

-

Notaris Bonaire

-

1

-

Notaris Sint Maarten

-

1

-

Ministerie van Financiën

2

-

1

Ministerie van Justitie en Veiligheid

3

-

1

RST

-

1

-

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 103

Bijlage 3

Lijst van deelnemers expertmeetings

Met het oog op de anonimiteit van de deelnemers wordt in deze lijst alleen de naam
van de organisaties waar deelnemers werkzaam zijn, weergegeven.
Tabel B.2

Deelnemers expertmeetings
1e expertmeeting

2e expertmeeting

3e expertmeeting

AFM

Ja

Ja

Ja

AMLC/FIOD

Ja

Ja

Ja

Bank

Ja

Nee*

Ja

Belastingdienst/Douane Caribisch Nederland

Ja

Ja

Ja

BTWwft

Ja

Ja

Ja

DNB

Ja

Ja

Ja

FIU-Nederland

Ja

Ja

Ja

KMar

Ja

Ja

Ja

KPCN

Ja

Ja

Ja

Notaris

Ja

Ja

Nee*

OM Caribisch Nederland

Ja

Ja

Ja

RST

Ja

Ja

Nee*

Organisatie

*

Wel uitgenodigd voor de expertmeeting.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 104

Bijlage 4

FANO-enquêtes

FANO-enquête witwassen
Introductie
Via deze mailenquête willen wij achterhalen of uw organisatie via de eigen werkzaamheden (dus niet via berichten uit de media, via andere organisaties of andere
bronnen) ervaring heeft met feiten/casussen van ‘dreigingen’ op het terrein van
witwassen. Bij ‘dreigingen’ gaat het om methoden die (kunnen) worden ingezet om
crimineel geld wit te wassen.
De enquête moet ook inzichtelijk maken in hoeverre uw organisatie de prevalentie
van de dreigingen al dan niet aannemelijk acht (op basis van informatie die bij uw
organisatie via de eigen werkzaamheden beschikbaar is). Dit geschiedt volgens de
zogeheten FANO-systematiek.
Aan u wordt gevraagd om voor Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba (afhankelijk van
de beantwoording van de vragen in de begeleidende mail) in de longlist van
witwasdreigingen bij iedere dreiging een van de volgende letters te markeren:
 een F indien er volgens u sprake is van deze dreiging en er via de eigen werkzaamheden één of meer Feiten/casussen bekend zijn bij uw organisatie;
 een A indien het volgens u Aannemelijk is dat deze dreiging speelt maar er via
de eigen werkzaamheden geen feiten/casussen bekend zijn bij uw organisatie;
 een N indien het volgens u Niet aannemelijk is dat deze dreiging speelt op basis
van de informatie waarover uw organisatie via de eigen werkzaamheden beschikt;
 een O indien het voor u Onbekend is of een dreiging speelt, omdat uw organisatie
geen zicht heeft hierop via de eigen werkzaamheden, of omdat u de dreiging niet
kent.
U kunt uw keuze voor het betreffende vakje (F, A, N, O) markeren via een kruisje.
Doe dit voor elke dreiging in de tabel. Wanneer u dit bij een bepaalde dreiging niet
doet, dan interpreteren wij dit in de analysefase als een O (van Onbekend). Het is
de bedoeling dat u per dreiging slechts één keuze maakt.
Onderaan de beide longlisten bestaat de mogelijkheid om dreigingen die volgens u
ontbreken, toe te voegen. Indien u hier een toevoeging doet, wilt u dan ook aangeven of het gaat om een dreiging waar uw organisatie via eigen werkzaamheden
ervaring mee heeft (F) of om een dreiging die u aannemelijk acht op basis van de
informatie waarover uw organisatie via de eigen werkzaamheden beschikt (A).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 105

Tabel B.3

Longlist van witwasdreigingen
F

A

N

O

Kanalen van plaatsing (incl. selectie plaatsingsmethoden)
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale
transacties/stortingen of contante stortingen)
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)
Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning
Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
Witwassen via accountants
Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via belastingadviseurs
Witwassen via notarissen
Witwassen via advocaten
Witwassen via verzekeraars
Witwassen via makelaars
Witwassen via projectontwikkelaars
Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen
Witwassen via casino’s
Witwassen via online kansspelen
Witwassen via loterijen
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via juweliers
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)
Witwassen via offshore vennootschappen
Overige plaatsingsmethoden
Witwassen via virtuele valuta
Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in
vastgoed/onroerend goed
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere
producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Verhullingsmethoden
Witwassen via loan back constructies
Witwassen via ABC-transacties
Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen
Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet
Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)

Tabel B.4

Welke witwasdreigingen ontbreken volgens u in bovenstaande
lijst?
F

1

…

2

…

3

…

4

…

5

…

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

O

Cahier 2021-14 | 106

FANO-enquête terrorismefinanciering
Introductie
Via deze mailenquête willen wij achterhalen of uw organisatie via de eigen
werkzaamheden (dus niet via berichten uit de media, via andere organisaties of
andere bronnen) ervaring heeft met feiten/casussen van ‘dreigingen’ op het terrein
van terrorismefinanciering. Bij ‘dreigingen’ gaat het om methoden die (kunnen)
worden ingezet om terrorisme te financieren.
De enquête moet ook inzichtelijk maken in hoeverre uw organisatie de prevalentie
van de dreigingen al dan niet aannemelijk acht (op basis van informatie die bij uw
organisatie via de eigen werkzaamheden beschikbaar is). Dit geschiedt volgens de
zogeheten FANO-systematiek.
Aan u wordt gevraagd om voor Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba (afhankelijk van
de beantwoording van de vragen in de begeleidende mail) in de longlist van
terrorismefinancieringdreigingen bij iedere dreiging een van de volgende letters te
markeren:
 een F indien er volgens u sprake is van deze dreiging en er via de eigen werkzaamheden één of meer Feiten/casussen bekend zijn bij uw organisatie;
 een A indien het volgens u Aannemelijk is dat deze dreiging speelt maar er via
de eigen werkzaamheden geen feiten/casussen bekend zijn bij uw organisatie;
 een N indien het volgens u Niet aannemelijk is dat deze dreiging speelt op basis
van de informatie waarover uw organisatie via de eigen werkzaamheden beschikt;
 een O indien het voor u Onbekend is of een dreiging speelt, omdat uw organisatie
geen zicht heeft hierop via de eigen werkzaamheden, of omdat u de dreiging niet
kent.
U kunt uw keuze voor het betreffende vakje (F, A, N, O) markeren via een kruisje.
Doe dit voor elke dreiging in de tabel. Wanneer u dit bij een bepaalde dreiging niet
doet, dan interpreteren wij dit in de analysefase als een O (van Onbekend). Het is
de bedoeling dat u per dreiging slechts één keuze maakt.
Onderaan de beide longlisten bestaat de mogelijkheid om dreigingen die volgens u
ontbreken, toe te voegen. Indien u hier een toevoeging doet, wilt u dan ook aangeven of het gaat om een dreiging waar uw organisatie via eigen werkzaamheden
ervaring mee heeft (F) of om een dreiging die u aannemelijk acht op basis van de
informatie waarover uw organisatie via de eigen werkzaamheden beschikt (A).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 107

Tabel B.5 Longlist van terrorismefinancieringdreigingen
F

A

N

O

Financieringsbronnen
Verwerving van en/of financiering met legaal verkregen eigen middelen
Verwerving van en/of financiering met middelen verkregen uit eigen
onderneming
Verwerving van en/of financiering met giften of leningen van particulieren
waaronder familie/vrienden
Verwerving van en/of financiering met middelen verkregen via fraude
(horizontaal en verticaal)
Financieringsmethoden en -kanalen
Financiering via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van De
Nederlandse Bank (DNB) (girale transacties/stortingen of contante stortingen)
Financiering via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)
Financiering en/of verplaatsing via geldtransactiekantoren met een DNBvergunning
Financiering en/of verplaatsing via geldtransactiekantoren zonder DNBvergunning
Verwerving en/of financiering via online platforms/payment service providers
Financiering met betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)
Verwerving van, verplaatsing van en/of financiering met virtuele valuta’s
Verplaatsing via al dan niet fictieve goederenstromen
Verhullingsmethoden
Financiering via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
Financiering via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht
Verwerving en/of financiering via stichtingen of andere rechtsvormen
(charitatief, religieus, educatief) in Caribisch Nederland
Verwerving en/of financiering via stichtingen of andere rechtsvormen
(charitatief, religieus, educatief) in buitenland
Verwerving van en/of financiering met middelen verkregen via ‘goede doelen’
zonder rechtsvorm

Tabel B.6 Welke terrorismefinancieringdreigingen ontbreken volgens u in
bovenstaande lijst?
F
1

…

2

…

3

…

4

…

5

…

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

O

Cahier 2021-14 | 108

Bijlage 5
Tabel B.7

Resultaten FANO-enquête witwassen

Respons FANO-enquêtes

FANO-enquête

Bonaire

Sint Eustatius

Saba

Aantal benaderde

Aantal

Aantal

Aantal

organisaties

respondenten

respondenten

respondenten

Witwassen

28

13

7

7

Terrorismefinanciering

28

2

1

1

Bonaire
Tabel B.8

Witwasdreigingen waarvan feit/casus bekend is (n=13)
Aantal

Witwasdreiging
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale

respondenten
6

transacties/ stortingen of contante stortingen)
Witwassen via notarissen

5

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in vastgoed/onroerend goed

4

Witwassen via loan back constructies
Witwassen via ABC-transacties
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

3

Witwassen via loterijen
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren

2

Witwassen via makelaars
Witwassen via projectontwikkelaars
Witwassen via juweliers
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere
producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning

1

Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via belastingadviseurs
Witwassen via advocaten
Witwassen via casino’s
Witwassen via offshore vennootschappen
Toegevoegd: Witwassen via horecaondernemingen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 109

Tabel B.9

Witwasdreigingen met aannemelijke prevalentie (n=13)
Aantal

Witwasdreiging
Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

respondenten
8

Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)
Witwassen via accountants

7

Witwassen via casino’s
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere
producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning

6

Witwassen via belastingadviseurs
Witwassen via makelaars
Witwassen via projectontwikkelaars
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in vastgoed/onroerend goed
Witwassen via ABC-transacties
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

5

Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via notarissen
Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen
Witwassen via juweliers
Witwassen via offshore vennootschappen
Witwassen via loan back constructies
Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

4

Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning
Witwassen via online kansspelen
Witwassen via loterijen
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale

3

transacties/ stortingen of contante stortingen)
Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via advocaten
Witwassen via verzekeraars
Witwassen via virtuele valuta
Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-vergunning

1

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
Toegevoegd: Witwassen via mensenhandel vanuit buurlanden (Zuid-Amerika)
Toegevoegd: Witwassen via niet-bestaande dienstverlening (bijv. overfacturering)
Toegevoegd: Witwassen via aannemers (nieuwbouw vastgoed)

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 110

Tabel B.10

Witwasdreigingen met niet-aannemelijke prevalentie (n=13)
Aantal

Witwasdreiging

respondenten

Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

2

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-vergunning
Witwassen via verzekeraars
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

1

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
Witwassen via accountants
Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via belastingadviseurs
Witwassen via notarissen
Witwassen via advocaten
Witwassen via makelaars
Witwassen via projectontwikkelaars
Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)
Witwassen via offshore vennootschappen
Witwassen via virtuele valuta
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in vastgoed/onroerend goed
Witwassen via loan back constructies
Witwassen via ABC-transacties

Sint Eustatius
Tabel B.11

Witwasdreigingen waarvan feit/casus bekend is (n=7)
Aantal

Witwasdreiging
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale

respondenten
3

transacties/ stortingen of contante stortingen)
Witwassen via loterijen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 111

Tabel B.12

Witwasdreigingen met aannemelijke prevalentie (n=7)
Aantal

Witwasdreiging
Witwassen via projectontwikkelaars

respondenten
7

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht

6

Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

5

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in vastgoed/onroerend goed
Witwassen via ABC-transacties
Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet
Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)
Witwassen via makelaars

4

Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere
producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Witwassen via accountants

3

Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via notarissen
Witwassen via loan back constructies
Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen
Witwassen via online kansspelen

2

Witwassen via autohandelaren
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)
Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)
Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

1

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
Witwassen via belastingadviseurs
Witwassen via advocaten
Witwassen via verzekeraars
Witwassen via loterijen
Witwassen via juweliers
Witwassen via virtuele valuta
Toegevoegd: Witwassen via slotmachines in combi met fingeren van bedrijfsomzet

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 112

Tabel B.13

Witwasdreigingen met niet-aannemelijke prevalentie (n=7)
Aantal

Witwasdreiging

respondenten

Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning

3

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-vergunning
Witwassen via casino’s
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via juweliers
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning

2

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
1

Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via virtuele valuta
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere
producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed

Saba
Tabel B.14

Witwasdreigingen waarvan feit/casus bekend is (n=7)
Aantal

Witwasdreiging
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale

respondenten
1

transacties/ stortingen of contante stortingen)
Witwassen via loterijen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 113

Tabel B.15

Witwasdreigingen met aannemelijke prevalentie (n=7)
Aantal

Witwasdreiging

respondenten

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht

6

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee

5

Witwassen via ABC-transacties
Witwassen via projectontwikkelaars

4

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in vastgoed/onroerend goed
Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere
producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

3

Witwassen via makelaars
Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen
Witwassen via loterijen
Witwassen via loan back constructies
Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen
Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet
Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)
Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB (girale

2

transacties/ stortingen of contante stortingen)
Witwassen via notarissen
Witwassen via advocaten
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)
Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)
Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

1

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
Witwassen via accountants
Witwassen via administratiekantoren
Witwassen via belastingadviseurs
Witwassen via verzekeraars
Witwassen via casino’s
Witwassen via online kansspelen
Witwassen via juweliers
Witwassen via offshore vennootschappen

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 114

Tabel B.16

Witwasdreigingen met niet-aannemelijke prevalentie (n=7)
Aantal

Witwasdreiging
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning

respondenten
3

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-vergunning
Witwassen via casino’s
Witwassen via online kansspelen
Witwassen via autohandelaren
Witwassen via juweliers
Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

2

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning
Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-vergunning
Witwassen via offshore vennootschappen
Witwassen via administratiekantoren

1

Witwassen via virtuele valuta

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 115

Bijlage 6
Tabel B.17

Enquête beleidsinstrumentarium
Welke bijdrage leveren bestaande beleidsinstrumenten aan de
preventie/bestrijding van witwassen?*
Levert geen

Levert

substantiële

substantiële

Onbekend met
beleids-

bijdrage

bijdrage

instrument

FATF aanbevelingen
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van
terrorisme BES
Wet financiële markten BES
Wetboek van Strafrecht BES
Wetboek van Strafvordering BES
Douane- en accijnswet BES
Belastingwet BES
Wet op de Kamers van Koophandel en Nijverheid BES
Handelsregisterwet 2009 BES
Kadasterwet BES
Loterijwet BES
Wet op het notarisambt BES
Samenwerkingsverbanden tussen organisaties op
Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba
Samenwerkingsverbanden met andere eilanden in het
Koninkrijk (Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten)
Samenwerkingsverbanden met andere (ei)landen in de
Caribische regio
Samenwerkingsverbanden met andere (ei)landen
buiten de Caribische regio
Sectorale regelgeving en voorwaarden (bijv. algemene
bankvoorwaarden)
Richtlijnen, handreikingen en beleidsplannen van
toezichthouders, opsporingsdiensten en andere
handhavers
*

NB: hierbij dient uitgegaan te worden van de situatie in januari 2021 (het moment waarop de enquête is uitgezet).

Tabel B.18

1

…

2

…

3

…

Tabel B.19

1

…

2

…

3

…

Welke beleidsinstrumenten die een substantiële bijdrage
leveren aan de preventie/bestrijding van witwassen ontbreken
in de bovenstaande lijst? (graag een toelichting geven)

Welke nu niet bestaande beleidsinstrumenten kunnen mogelijk
een substantiële bijdrage leveren aan de preventie/bestrijding
van witwassen? (graag een toelichting geven)

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 116

Bijlage 7

Tabel B.20

Resultaten enquête
beleidsinstrumentarium
Welke bijdrage leveren bestaande beleidsinstrumenten aan de
preventie/bestrijding van witwassen? (n=7)*
Levert geen

Levert

substantiële

substantiële

beleids-

bijdrage

bijdrage

instrument

0

6

1

• Wet financiële markten BES

0

6

1

• Wetboek van Strafrecht BES

1

6

0

• FATF aanbevelingen

0

5

2

• Samenwerkingsverbanden met andere eilanden in

0

5

2

1

5

1

• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren

Onbekend met

van terrorisme BES

het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten)
• Samenwerkingsverbanden tussen organisaties op
Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba
• Wetboek van Strafvordering BES

1

5

1

• Richtlijnen, handreikingen en beleidsplannen van

0

4

3

toezichthouders, opsporingsdiensten en andere
handhavers
• Wet op het notarisambt BES

0

2

5

• Wet op de Kamers van Koophandel en Nijverheid

0

2

5

• Belastingwet BES

2

2

3

• Samenwerkingsverbanden met andere (ei)landen

0

2

5

• Loterijwet BES

0

1

6

• Kadasterwet BES

0

1

6

• Douane- en accijnswet BES

2

1

4

• Handelsregisterwet 2009 BES

0

0

7

• Samenwerkingsverbanden met andere (ei)landen in

1

0

6

1

0

6

BES

buiten de Caribische regio

de Caribische regio
• Sectorale regelgeving en voorwaarden (bijv.
algemene bankvoorwaarden)
*

Hierbij is uitgegaan van de situatie in januari 2021 (het moment waarop de enquête is uitgezet).

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 117

Tabel B.21

Welke beleidsinstrumenten die een substantiële bijdrage
leveren aan de preventie/bestrijding van witwassen ontbreken
in de bovenstaande lijst? (n=8)*

• FIU indicatoren (feitelijk de nationale uitwerking van een deel van de FATF aanbevelingen
• FATF aanbevelingen is wat mij betreft te beperkt. Het is veel meer dan de aanbevelingen het zijn ook de
indicatoren; RTMG projecten etc
• Gezien de nauwe relatie is vaak aanpak op basis van NL (SR/SV of bestuurlijke)wetgeving ook mogelijk. Dus
resp. SR NL; SV NL; WED NL en AWR AWDA NL. Maar dit is wel een ruime interpretatie van beleidsinstrumenten
die mogelijk een substantiële bijdrage kunnen leveren. Gezien de bijzondere relatie tussen NL en de BES is deze
wel te overwegen. Veel van de personen op de BES hebben naast een historische ook vaak nog een zeer
intensieve relatie met NL. Dus een historische duale relatie kan aan de orde zijn waardoor ook NL instrumenten
in te zetten zijn bij de bestrijding van witwassen.
• De Sanctiewet en sanctieregelgeving
• NRA
• Seminars, tenzij dit reeds valt onder de bullet ‘richtlijnen …’
• Advocatenwet BES
• Beleidsregel AFM en DNB toepassing en uitvoering Wfm BES en Wwft BES 2012
• Burgerlijk Wetboek BES
• Regeling beheer politiecorps BES
• Besluit bewaring inbeslaggenomen voorwerpen BES
• Uitleveringswet BES
• Wet hazardspelen BES I
• Wet politiegegevens BES
• Veiligheidswet BES
• Wet administratieve rechtspraak BES
*

Het aantal respondenten bij deze tabel wijkt af van de twee andere tabellen omdat deze vraag ook is beantwoord door de
ministeries van JenV en Financiën (gezamenlijk).

Tabel B.22

Welke nu niet bestaande beleidsinstrumenten kunnen mogelijk
een substantiële bijdrage leveren aan de preventie/bestrijding
van witwassen? (n=7)

• Aanvullende regelgeving voor zelfde groep poortwachters als in NL. denk aan notarissen; advocaten (volgens mij
is het deels al in gang gezet)
• Aanvullende regelgeving voor nieuwe aanbieders van fenomenen cf in NL. Denk aan aanbieders/ ondersteuners
nieuwe betaalmethoden. Heb geen zicht of dit al in werking gezet is cf NL.
• Regulering betaalinstellingen en crypto-instellingen
• Bij casino’s heeft DNB een beperkt handhavingsinstrumentarium. Verlening en intrekking van vergunningen of
registraties zijn niet bij DNB belegd, toezicht wel.
• ECTF; vanuit mijn vorige werkveld (cybercrime) veelvuldig samenwerking gehad rechtstreeks met banken
tijdens strafrechtelijke onderzoeken. Binnen het ECTF (electronic crimes taskforce) werd een medewerker van
politie gestationeerd met als taak direct informatie van tussen politie en banken uit te wisselen tijdens
strafrechtelijke onderzoeken. Dit zou ook voor witwassen een perfect middel zijn. In gesprekken met
medewerkers van banken hier krijg ik mee dat er veel informatie ligt waar ze nu niets mee doen of mee naar toe
kunnen, omdat het niet hun taak/werk is en in het kader van de privacy/klantgegevens kunnen ze het niet
uitwisselen. Een soortgelijk orgaan zou hier uitkomst bieden, weliswaar zou het dan wel breder moeten worden
opgezet dan alleen electronic crimes.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 118

Bijlage 8
Tabel B.23

Resultaten eerste expertmeeting
Identificatie grootste witwasdreigingen Bonaire (naar aantal
deelnemers)

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in

1e ronde

2e ronde

(n=12)

(n=11)

9

9

vastgoed/onroerend goed
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

8

9

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht

3

8*

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee

3

8*

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

6

7

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

8

6

(girale transacties/stortingen of contante stortingen)
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)

6

6

Witwassen via aannemers (nieuwbouw / vastgoed)

4

5

Witwassen via notarissen

8

4

Witwassen via projectontwikkelaars

6

4

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren

3

4

Witwassen via makelaars

7

3

Witwassen via ABC-transacties

5

3

Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning

2

3

Witwassen via autohandelaren

4

2

Witwassen via loan back constructies

3

2

Witwassen via loterijen

1

2

Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)

4

1

Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen

3

1

Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen

2

1

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere

2

1

producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Witwassen via administratiekantoren

2

1

Witwassen via virtuele valuta

1

1

Witwassen via juweliers

1

1

Witwassen via casino’s

1

1

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-

1

1

vergunning
Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

2

0

Witwassen via online kansspelen

1

0

Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)

0

0

Witwassen via verzekeraars

0

0

Witwassen via advocaten

0

0

Witwassen via belastingadviseurs

0

0

Witwassen via accountants

0

0

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-

0

0

vergunning
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning

0

0

Witwassen via offshore vennootschappen

2

**

*

Dit betreft een samenvoeging van de dreigingen ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht’ en
‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee’.

** Deze dreiging is onderdeel geworden van de dreiging ‘Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)’.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 119

Tabel B.24

Identificatie grootste witwasdreigingen Sint Eustatius (naar
aantal deelnemers)

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in

1e ronde

2e ronde

(n=10)

(n=9)

3

7

vastgoed/onroerend goed
Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

5

6

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht

4

6*

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee

3

6*

Witwassen via projectontwikkelaars

5

5

Witwassen via notarissen

2

4

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

0

4

Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)

3

3

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren

3

3

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

3

3

Witwassen via aannemers (nieuwbouw / vastgoed)

2

3

Witwassen via makelaars

3

2

Witwassen via ABC-transacties

1

2

Witwassen via loterijen

1

2

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-

1

2

(girale transacties/stortingen of contante stortingen)

vergunning
Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning

0

2

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere

1

1

Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen

1

1

Witwassen via administratiekantoren

1

1

Witwassen via loan back constructies

0

1

Witwassen via casino’s

1

0

Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)

0

0

Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen

0

0

Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)

0

0

producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed

Witwassen via virtuele valuta

0

0

Witwassen via juweliers

0

0

Witwassen via autohandelaren

0

0

Witwassen via online kansspelen

0

0

Witwassen via verzekeraars

0

0

Witwassen via advocaten

0

0

Witwassen via belastingadviseurs

0

0

Witwassen via accountants

0

0

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-

0

0

Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning

0

0

Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

0

0

Witwassen via offshore vennootschappen

1

**

vergunning

*

Dit betreft een samenvoeging van de dreigingen ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht’ en
‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee’.

** Deze dreiging is onderdeel geworden van de dreiging ‘Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)’.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 120

Tabel B.25

Identificatie grootste witwasdreigingen Saba (naar aantal
deelnemers)

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in

1e ronde

2e ronde

(n=9)

(n=9)

1

9

vastgoed/onroerend goed
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee

4

5*

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht

3

5*

Witwassen via ondergronds bankieren (bijv. Hawala-bankieren)

4

5

Witwassen via notarissen

2

5

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

4

3

(girale transacties/stortingen of contante stortingen)
Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)

2

2

Witwassen via makelaars

2

2

Witwassen via geldtransactiekantoren die zonder DNB-vergunning opereren

2

2

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

1

2

Witwassen via constructies bij trustkantoren zonder DNB-vergunning

0

2

Witwassen via loterijen

2

1

Witwassen via besteding van grote hoeveelheden contant geld in andere

1

1

producten/goederen dan vastgoed/onroerend goed
Witwassen via administratiekantoren

1

1

Witwassen via aannemers (nieuwbouw / vastgoed)

0

1

Witwassen via projectontwikkelaars

0

1

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen zonder AFM-

0

1

Witwassen via verkopers van / handelaars in bouwmaterialen

1

0

Witwassen via geldtransactiekantoren met een DNB-vergunning

1

0

Witwassen via inzet van tussenpersonen (stromannen, katvangers)

0

0

Witwassen via handelsconstructies met diensten of goederen

0

0

vergunning

Witwassen via ABC-transacties

0

0

Witwassen via loan back constructies

0

0

Witwassen via betaalkaarten (prepaidkaarten, telefoonkaarten, e.d.)

0

0

Witwassen via virtuele valuta

0

0

Witwassen via juweliers

0

0

Witwassen via autohandelaren

0

0

Witwassen via online kansspelen

0

0

Witwassen via casino’s

0

0

Witwassen via verzekeraars

0

0

Witwassen via advocaten

0

0

Witwassen via belastingadviseurs

0

0

Witwassen via accountants

0

0

Witwassen via beleggingsinstellingen/-ondernemingen met een AFM-

0

0

vergunning
Witwassen via constructies bij trustkantoren met een DNB-vergunning

0

0

Witwassen via offshore vennootschappen

0

**

*

Dit betreft een samenvoeging van de dreigingen ‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de lucht’ en
‘Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee’.

** Deze dreiging is onderdeel geworden van de dreiging ‘Witwassen via rechtsvormen (stichtingen, bv’s, e.d.)’.

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 121

Bijlage 9

Resultaten tweede expertmeeting

Gewichten criteria MCA
Tabel B.26

Gewichten criteria MCA (1e schattingsronde)

Criteria

Gemiddelde score
(op een schaal van 0-10)

Verslechtering van de stabiliteit van het financiële stelsel

7,8

Ondermijning van gezag en rechtsorde

7,5

Inbreuk op het imago

6,1

Vermindering van de subjectieve/objectieve veiligheid

5,9

Aantasting van de reguliere economie

5,9

Ontregeling van de maatschappelijke orde

5,8

Tabel B.27

Gewichten criteria MCA (2e schattingsronde)

Criteria

Gemiddelde score
(op een schaal van 0-10)

Verslechtering van de stabiliteit van het financiële stelsel

7,5

Ondermijning van gezag en rechtsorde

7,1

Aantasting van de reguliere economie

6,1

Ontregeling van de maatschappelijke orde

6,0

Inbreuk op het imago

5,4

Vermindering van de subjectieve/objectieve veiligheid

5,1

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 122

Inschatting potentiële impact grootste witwasdreigingen
Tabel B.28

Potentiële impact grootste witwasdreigingen Bonaire (1e
schattingsronde, op een schaal van 0-100)
Verslechtering

• Witwassen in vastgoed-/onroerend-

Vermindering

stabiliteit

Ondermijning

Aantasting

Ontregeling

subjectieve/

Gemiddelde

financiële

gezag en

reguliere

maatschap-

Inbreuk op

objectieve

gewogen

stelsel

rechtsorde

economie

pelijke orde

het imago

veiligheid

score

88,5

75,0

75,1

62,9

57,8

38,9

66,4

99,5

79,1

63,5

55,9

59,4

32,5

65,0

goedsector
• Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning
van DNB
• Witwassen via rechtsvormen

83,6

80,2

59,9

50,1

49,1

31,8

59,1

• Witwassen via ondergronds

74,2

70,8

53,7

53,2

38,0

42,6

55,4

64,9

65,1

51,0

47,9

43,2

25,8

55,1

66,0

69,2

57,7

48,8

47,5

41,1

50,2

68,2

62,5

56,8

47,5

37,6

28,4

49,6

bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNBvergunning opereren
• Witwassen via loan back
constructies
• Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
en/of lucht
• Witwassen via fingeren van
bedrijfsomzet

Tabel B.29

Potentiële impact grootste witwasdreigingen Bonaire (2e
schattingsronde, op een schaal van 0-100)
Verslechtering

• Witwassen in vastgoed-/onroerend-

Vermindering

stabiliteit

Ondermijning

Aantasting

Ontregeling

subjectieve/

Gemiddelde

financiële

gezag en

reguliere

maatschap-

Inbreuk op

objectieve

gewogen

stelsel

rechtsorde

economie

pelijke orde

het imago

veiligheid

score

78,1

82,2

74,2

65,1

60,6

41,5

67,0

93,5

82,2

64,4

60,7

57,0

36,3

65,7

goedsector
• Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning
van DNB
• Witwassen via rechtsvormen

82,5

81,7

60,4

59,4

50,3

37,8

62,0

• Witwassen via ondergronds

77,0

67,9

55,5

56,3

43,9

37,0

56,3

68,2

68,2

53,7

51,5

46,3

35,5

53,9

63,2

66,1

50,5

51,5

43,5

39,3

52,4

64,9

67,7

55,0

47,9

43,2

31,8

51,7

bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNBvergunning opereren
• Witwassen via loan-back
constructies
• Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee
en/of lucht
• Witwassen via fingeren van
bedrijfsomzet

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Cahier 2021-14 | 123

Bijlage 10
Tabel B.30

Resultaten derde expertmeeting

Weerbaarheid totale beleidsinstrumentarium per witwasdreiging Bonaire (1e schattingsronde, op een schaal van 0-100)
Gemiddelde weerbaarheid
(schaal 0-100)

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

70,1

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

52,1

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

51,3

Witwassen via rechtsvormen

48,7

Witwassen via loan back constructies

47,9

Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

43,4

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

39,7

vergunning opereren

Tabel B.31

Weerbaarheid totale beleidsinstrumentarium per witwasdreiging Bonaire (2e schattingsronde, op een schaal van 0-100)
Gemiddelde weerbaarheid
(schaal 0-100)

Witwassen via banken (kredietinstellingen) met een vergunning van DNB

70,9

Witwassen in vastgoed-/onroerendgoedsector

47,4

Witwassen via loan back constructies

45,3

Witwassen via rechtsvormen

45,0

Witwassen via fingeren van bedrijfsomzet

43,8

Witwassen via ondergronds bankieren incl. geldtransactiekantoren die zonder DNB-

40,5

vergunning opereren
Witwassen via het fysiek (ver)plaatsen van contant geld via de zee en/of lucht

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

36,4

Cahier 2021-14 | 124