> Retouradres Postbus 20401 2500 EK Den Haag
Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

geaddresserde

Bezoekadres
Bezuidenhoutseweg 73
2594AC Den Haag
Postadres
Postbus 20401
2500 EK Den Haag
Overheidsidentificatienr
00000001858272854000
T 070 379 8911 (algemeen)
F 070 378 6100 (algemeen)
www.rijksoverheid.nl/lnv
Behandeld door

Datum
Betreft

2 april 2020
Besluit op het verzoek van MOB tot handhaving van de inrichting
Luchthaven Schiphol met betrekking tot de Wet natuurbescherming

T 070 379 7976

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Besluit

Uw kenmerk
SchipholVerzoekHandhavingSept
2019

Geachte

Bijlage(n)
4

Op 23 september 2019 ontving ik uw verzoek tot handhaving op grond van artikel
5:2, eerste lid onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten
aanzien van Schiphol Airport. U geeft aan dat de luchthaven geen vergunning op
grond van artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming
(Wnb) heeft. U verzoekt om alle activiteiten die momenteel in strijd met het recht
worden verricht door de Luchthaven Schiphol per direct te (laten) beëindigen en
beëindigd te houden. Dit kan op korte termijn alleen door het aantal
vliegbewegingen (starts en landingen en verder: vtb) op de luchthaven terug te
brengen tot het aantal zoals dat positief was vergund op de referentiedatum.
Procedure
Bij brief van 27 september 2019 (kenmerk: DGNVLG/19225375) heb ik de
ontvangst van uw verzoek bevestigd.
Bij brief van 6 november 2019 (kenmerk DGNVLG/ 19261007) heb ik u
meegedeeld de besluitvormingstermijn voor uw aanvraag te verlengen tot 1 april
2020. In die brief deelde ik ook mee een zienswijze te vragen bij het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat (verder: IenW) en de Luchthaven Schiphol.
Bij brief van 14 november 2019 (kenmerk: Schiphol/VerzoekVliegvelden2019)
deelde u, via uw vertegenwoordiger, mee dat u de termijn onredelijk en
onrechtmatig vond.
Bij brief van 28 november 2019 (kenmerk: DGNVLG /19284096) heb ik u
meegedeeld aan deze datum vast te houden.
Bij e-mail van 15 november 2019 verzocht u mij de zienswijzen uiterlijk
5 december 2019 aan u toe sturen. Per e-mail van 29 november 2019 heb ik uw
verzoek afgewezen, maar wel aangegeven dat ik de zienswijzen als bijlagen bij
mijn besluit mee zal sturen. U treft deze in de bijlagen aan.

Pagina 1 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

Belanghebbenden
Ik stel vast dat Coöperatie Mobilisation for Environment (MOB) op grond van
artikel 1:2, derde lid, van de Awb in deze aangelegenheid als belanghebbende
kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3,
derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Verder zijn Royal Schiphol Group N.V. (Luchthaven Schiphol) en I&W door mij als
(derde) belanghebbende aangemerkt en worden zij om die reden betrokken bij de
afhandeling van uw handhavingsverzoek.
Bij brieven van 9 oktober 2019 respectievelijk 14 oktober 2019 heb ik de
Luchthaven Schiphol (kenmerk: DGNVLG/ 19224892) en I&W (kenmerk: DGNVLG
/19241957) verzocht om hun zienswijzen op het handhavingsverzoek. Ik heb
daarin concreet gevraagd om reactie te geven op het aantal vliegbewegingen op
de in het handhavingsverzoek genoemde verschillende referentiedata, hoe deze
informatie is vastgelegd en waarop de effectboordeling van de activiteit op de
natuurwaarden betrekking op heeft gehad.
Met de brieven van 28 november 2019, respectievelijk 4 december 2019 hebben
zowel Luchthaven Schiphol als IenW hun zienswijze gegeven. Voor de inhoud van
de zienswijzen verwijs ik naar de bijlagen.
Bevoegdheid
Luchthaven Schiphol is op grond van artikel 1.3, vijfde lid, aanhef en onder a,
Wnb opgenomen in artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 4, van het
Besluit natuurbescherming. Dat betekent dat ik, in plaats van Gedeputeerde
Staten van de provincie Noord-Holland, bevoegd ben tot vergunningverlening op
grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2,
tweede lid, onderdeel a, Wnb.
Motivering handhavingsverzoek
Kort weergegeven voert u het volgende aan:
“De sector weg- en vliegverkeer dient substantieel bij te dragen aan de oplossing
van de stikstofcrisis, vermindering van gezondheidsschade door NOx en
ammoniak, en dus ook substantieel in te leveren. (…) De uitstoot door de
vliegtuigen leidt tot stikstofdepositie op een groot aantal Natura-2000 gebieden.
Bovengenoemde luchthavens hebben daarom een vergunning nodig op grond van
artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. (…)
Voor luchthavens bestaat geen uitzondering op de vergunningplicht. (…) Het is
niet toegestaan dat de vijf luchthavens activiteiten verrichten in afwijking van het
vergunde ten tijde van de relevante referentiedatum. (…) Het aantal
vliegbewegingen dient in ieder geval teruggebracht te worden tot het aantal op de
referentiedatum van 7 december 2004. Echter, niet kan worden uitgesloten dat de
juiste referentiedatum nog vroeger is in de jaren negentig van de vorige eeuw,
ten vroegste 7 juni 1994. (…) (De luchthaven is) lokaal en regionaal een
belangrijke bron van N0x/N02 en (ultra) fijn stof. Naast directe schade aan de
gezondheid leidt de stikstofdepositie ook tot forse economische schade.

Pagina 2 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

U verzoekt om alle activiteiten zoals die momenteel in strijd met het recht worden
verricht (…) per direct te beëindigen en beëindigd te houden nu blijkt dat deze
luchthavens niet over een geldige Wnb vergunning beschikken. Dit kan op korte
termijn alleen door het aantal vliegbewegingen (starts en landingen) op de
luchthaven terug te brengen tot het aantal zoals dat positief was vergund op de
referentiedatum.”

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Verder merkt u op dat een eventueel gedoogbesluit in strijd zou zijn met de
Habitatrichtlijn en dat het rechtszekerheidsbeginsel niet zo ver kan gaan dat dit
aan een goede werking van de Habitatrichtlijn in de weg mag staan.
Toetsingskader
Om het handhavingsverzoek te beoordelen moet allereerst worden onderzocht of
er sprake is van een vergunningplicht. Dat wordt onderzocht aan de hand van de
volgende punten.
•

•

•
•

•

•

•

Is er sprake van een project in de zin van artikel 6, derde lid,
Habitatrichtlijn, omdat sprake is van een activiteit die kan leiden tot
significant schadelijke gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van
een Natura 2000-gebied?
Wanneer is de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
gaan gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden (Europese
referentiedatum)?
Was er op die datum naar nationaal recht reeds toestemming verleend
voor het project?
Is het project sinds de Europese referentiedata ongewijzigd voortgezet?
Ongewijzigde voortzetting van één en hetzelfde project is aan de orde, als
sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat
betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder deze activiteit
wordt uitgevoerd.1 Zo ja, dan geldt een vrijstelling van de verplichting uit
artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn. Zo nee, dan is in beginsel een
passende beoordeling vereist voor het project.
In het geval er weliswaar sprake is van wijzigingen in het project, maar
geen toename van het negatieve effect voor natuur ten opzichte van de
referentiedatum, zijn significante gevolgen uitgesloten en hoeft ook geen
passende beoordeling te worden gemaakt.2
In gevallen waarin de toegestane depositie op Natura 2000-gebieden na
de Europese referentiedatum publiekrechtelijk is beperkt, geldt deze
lagere depositie als referentiesituatie. Dat is het geval omdat in die
situatie geen sprake meer is van de ongewijzigde voortzetting van het
project waarvoor toestemming is verleend voor de Europese
referentiedatum.3
Ingevolge artikel 9.4, achtste lid, Wnb is de vergunningplicht uit artikel
2.7, tweede lid, Wnb niet van toepassing, wanneer sprake is van een
project waarvoor een toestemmingsbesluit in overeenstemming met
artikel 6, tweede, derde of vierde lid van de Habitatrichtlijn is genomen na
de Europese referentiedatum en voor 1 februari 2009.

1

ABRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, r.o. 5.5

2

Zie bijv. ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449, r.o. 61

3

Zie noot 2

Pagina 3 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

Mocht uit bovenstaande volgen dat een Wnb-vergunning nodig is dan moet
handhavend worden opgetreden en dient de activiteit, voor zover
vergunningplichtig, te worden beëindigd na een begunstigingstermijn. In het
geval sprake is van een concreet zicht op legalisatie of wanneer handhaving
onevenredig zou zijn, dient het verzoek te worden afgewezen.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Is sprake van een project met mogelijk significante gevolgen?
Uit het MER Schiphol 20034 en het MER Nieuwe Normen en Handhavingsstelsel
Schiphol5 begrijp ik dat wordt gevlogen over de onderstaande Vogel- en
Habitatrichtlijngebieden.
Het betreft gebieden die in het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS)
waren opgenomen, waar zich stikstofgevoelige natuurlijke habitattypen of habitats
van soorten bevinden waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

llperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske
Botshol
Polder Westzaan
Kennemerland-Zuid
Oostelijke Vechtplassen
Nieuwkoopse Plassen & De Haeck
Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder
Naardermeer
Eilandspolder
Schoorlse Duinen
Coepelduynen
Meijendel & Berkheide
Westduinpark en Wapendal
Solleveld & Kapittelduinen
Noord-Hollands Duinreservaat
Polder Zeevang
Markermeer en IJmeer
De Wilck

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als uitgangspunt
dat een plan of project dat kan leiden tot een toename van stikstofdepositie op
overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied,
significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van dat
gebied, zodat daarvoor in beginsel een passende beoordeling moet worden
gemaakt, en een vergunning is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb.6
Conclusie

Effecten van het vliegverkeer van en naar Schiphol op vogels en andere fauna in relatie tot
de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet, Een bijdrage in MER
Schiphol 2003, Eindconcept, Bureau Waardenburg bv, tabel 5.1 en 5.2
5
Effecten van vliegverkeer van en naar Schiphol op beschermde natuur. Een bijdrage in het
MER Nieuwe Normen en Handhavingsstelsel Schiphol, 7 oktober2019, nummer 19-0543,
tabel 4.1
6
zie bijv. ABRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 35
4

Pagina 4 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

Er is sprake van een project, nu niet kan worden uitgesloten dat het vliegverkeer
van en naar de luchthaven kan leiden tot stikstofdepositie op in ieder geval de
genoemde Natura 2000-gebieden en daarmee significante gevolgen kan hebben
voor de instandhoudingsdoelen van de relevante Natura 2000-gebieden.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Wat zijn de Europese referentiedata van de betrokken Natura 2000gebieden?
De Europese referentiedatum is voor Habitatrichtlijngebieden de datum waarop de
Europese Commissie de gebieden heeft geplaatst op de communautaire lijst in de
zin van artikel 4 Habitatrichtlijn; 7 december 2004, of later, als het gaat om een
nieuw gebied dat later is geplaatst op de communautaire lijst.
De Europese referentiedatum is voor Vogelrichtlijngebieden op zijn vroegst 10 juni
1994 (uiterste implementatiedatum Habitatrichtlijn, waarin in artikel 7 is bepaald
dat artikel 6 ook geldt voor Vogelrichtlijngebieden), of later als het gebied later
nationaal is aangewezen.
Voor de hiervoor genoemde gebieden betekent dat het volgende:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

llperveld:
Botshol:
Polder Westzaan:
Kennemerland-Zuid:
Oostelijke Vechtplassen:
Nieuwkoopse Plassen
Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder
Naardermeer
Eilandspolder
Schoorlse Duinen
Coepelduynen
Meijendel & Berkheide
Westduinpark en Wapendal
Solleveld & Kapittelduinen
Noord-Hollands Duinreservaat
Polder Zeevang
Markermeer en IJmeer
De Wilck

Vrl 24 maart 2000
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Vrl 24 maart 2000
Hrl 7 december 2004
Vrl 24 maart 2000
Vrl 10 juni 1994
Vrl 24 maart 2000
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Hrl 7 december 2004
Vrl 29 september 2005
Hrl 24 maart 2000
Hrl 24 maart 2000

Conclusie
Blijkens het voorgaande overzicht is de vroegste Europese referentiedatum 10 juni
1994.
Was er op de referentiedatum al toestemming verleend voor het project
naar nationaal recht?
Volgens publicatie in de Staatscourant van 31 augustus 1962 wordt bij
beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 17 augustus 1962,
nummer 131917, Luchthaventerrein Schiphol aangewezen en op 17 september
1965 wordt gepubliceerd dat het Luchthaventerrein Schiphol wordt uitgebreid.
Hiermee wordt Luchthaven Schiphol toestemming gegeven om als luchthaven te
fungeren. Aan deze toestemmingen zijn geen voorwaarden of beperkingen
verbonden.

Pagina 5 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

Conclusie
Op de referentiedatum 10 juni 1994 was aan Luchthaven Schiphol toestemming
naar nationaal recht verleend om als luchthaven te fungeren en aan deze
toestemming waren geen beperkingen verbonden.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Is het project sinds de Europese referentiedatum ongewijzigd
voortgezet?
Nee, Luchthaven Schiphol heeft zich in de periode van 1965 tot aan de dag van
vandaag ontwikkeld van luchthaven tot mainport. Dat is enerzijds een autonome
ontwikkeling geweest vanwege de uitbreiding van het mondiale luchtvaartverkeer.
Luchthaven Schiphol heeft na 10 juni 1994 haar luchthavenactiviteiten een aantal
keren gewijzigd door onder meer de ingebruikname van een vijfde baan, een
(steeds voortgaande) intensivering van het aantal vliegtuigbewegingen en
uitbreiding van de onlosmakelijk met de luchthaven gebonden activiteiten
verbonden gebouwen. Anderzijds zijn via wet- en regelgeving voorwaarden en
beperkingen gesteld aan de manier waarop Luchthaven Schiphol kon en mocht
fungeren. Hieronder zet ik uiteen hoe die ontwikkeling zich heeft voltrokken.
17 Februari 1995 Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving (verder:
PKB Schiphol)
Een eerste publiekrechtelijke beperking en daarmee wijziging van het project, is
ingetreden bij de inwerkingtreding van de PKB Schiphol. In deze PKB werd
opgenomen dat voor Luchthaven Schiphol een geluidscontour gold van 35
Kosteneenheden (Ke). Voor het beschermingsniveau werd niet uitgegaan van
aantallen vliegtuigbewegingen maar van bescherming van een aantal woningen.
Deze bescherming werd en wordt aangegeven met een geluidscontour van 35Ke.
Ook werd met deze PKB de basis gelegd voor de uitbreiding van Luchthaven
Schiphol van een vierbanenstelsel naar een vijfbanenstelsel.
26 november 2002 Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (verder: LVB 2003)
Op 20 februari 2003 treedt LVB 2003 in werking waarmee onder meer de
mogelijkheid tot in gebruik name van de Polderbaan ontstaat. PKB Schiphol
vervalt met ingang van deze datum. De bepalingen over Schiphol worden in de
Wet luchtvaart, het Luchthavenindelingbesluit (LIB) Schiphol en het
Luchthavenverkeerbesluit (LVB) Schiphol vastgelegd. Daarbij wordt als
uitgangspunt gehanteerd dat de gewijzigde Wet luchtvaart voor de onderwerpen
milieu en veiligheid een bescherming moet bieden die minstens gelijkwaardig is
aan de bescherming die de PKB op dat moment bood. In de Wet luchtvaart is
opgenomen dat elk nieuw Luchthavenindelingbesluit en elk nieuw
luchthavenverkeerbesluit voor de aspecten externe veiligheid, geluidsbelasting en
lokale luchtverontreiniging een beschermingsniveau moet bieden dat gelijkwaardig
is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door de eerste besluiten
uit 2003. Deze waarden zijn de zogeheten criteria voor gelijkwaardige
bescherming of gelijkwaardigheidscriteria. In het LVB 2002 wordt overgestapt op
een nieuwe systematiek. De milieugebruiksruimte wordt niet meer beschikbaar
gesteld in de vorm van een geluidscontour, maar in de vorm van een systeem van
handhavingspunten met grenswaarden.
In het besluitvormingsproces is een MER opgemaakt waarbij toetsing aan artikel
6, derde lid, Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden.
Pagina 6 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

23 augustus 2004 Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (verder LVB 2004)
Op 31 augustus 2004 wordt het LVB 2002 vervangen door LVB 2004. Dit was
nodig in verband met het herstellen van een invoerfout bij de totstandkoming van
het LVB 2002. Ook wordt met dit gewijzigde besluit een wijziging aangebracht in
de uitvliegroutes in westelijke richting vanaf de Polderbaan. Uitdrukkelijk wordt
aangegeven dat in de LVB 2002/2004 geen aantallen vliegtuigbewegingen worden
opgenomen omdat het uitgangspunt van bescherming van woningen leidend blijft.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

18 september 2008 Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (verder LVB 2008)
Op 8 oktober 2008 treedt het LVB 2008 in werking. Met de inwerkingtreding van
dit LVB 2008 werd ook een aantal wijzigingen beoogd, nl. een betere benutting
van de milieuruimte en wijziging van de uitvliegroutes in oostelijke richting vanaf
de Zwanenburgbaan. Het systeem van het beschikbaar stellen van
milieugebruiksruimte in de vorm van handhavingspunten met grenswaarden blijft
ongewijzigd. Ook in dit besluit zijn geen maximale aantallen vliegbewegingen
opgenomen. Door de keuze van de handhavingspunten in het LVB 2008 werd het
aantal vliegtuigbewegingen wel feitelijk beperkt. Niet geheel duidelijk is hoeveel
vliegtuigbewegingen binnen die milieugebruiksruimte feitelijk mogelijk waren,
maar uit de toelichting blijkt dat de milieugebruiksruimte is gebaseerd op 480.000
vliegtuigbewegingen per jaar.
Conclusie
Het LVB 2008 is het laatste besluit waarin de milieugebruiksruimte voor de
Luchthaven Schiphol is vastgelegd. Feitelijk is daarmee het aantal
vliegtuigbewegingen beperkt tot het aantal dat past binnen de beschikbare
milieugebruiksruimte.
Bij mij zijn, na het besluit van 2008, geen andere besluiten bekend waarbij een
wijziging van het project, het fungeren als luchthaven of het laten uitvoeren van
vliegtuigbewegingen, tot een verdere beperking heeft geleid.
Daar waar in de LVB’s 2002 en 2004 uitdrukkelijk werd opgenomen dat niet werd
uitgegaan van aantallen vliegtuigbewegingen maar van bescherming van aantallen
woningen, is bij de totstandkoming van het LVB 2008 – na advies van de
Alderstafel7 - uitdrukkelijk besloten om wel een maximum aantal
vliegtuigbewegingen te noemen, en op basis hiervan de handhavingspunten te
actualiseren 8 en 9.
Artikel 9.4, achtste lid, Wnb niet van toepassing
De genoemde wijziging van het project heeft plaatsgevonden in 2008, dat wil
zeggen na de Europese referentiedatum, maar voor dat op 1 februari 2009 de
Habitatrichtlijn op een correcte wijze was geïmplementeerd in de Nederlandse
natuurregelgeving.

Overlegtafel opgericht in december 2016 ter advisering van het Kabinet over de ontwikkeling van de luchthaven
Schiphol in samenhang met de luchthavens Eindhoven en Lelystad.
8
Overleg 26 juni 2007, Kamerstuk 29665, nummer 66, onder meer pagina’s 2, 8 en 10.
9
Brief van de ministers van WenW en VROM van 25 juni 2007, Par 2 en 3, Kamerstuk 29667, nummer 49
7

Pagina 7 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

Het LVB 2008 is een algemene maatregel van bestuur (AMvB) en dus vastgesteld
in overeenstemming met het parlement. Het heeft daarmee een democratische
legitimatie. Echter, het is geen besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar
en beroep bij de bestuursrechter mogelijk is., Het heeft daarmee dus geen
formele rechtskracht en valt daarmee strikt juridisch niet onder de reikwijdte van
artikel 9.8, vierde lid, Wet natuurbescherming. Dit artikel is niet van toepassing.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Welke toestemming is aan Luchthaven Schiphol verleend?
Het LVB 2008 is het laatst genomen besluit om binnen de daarin vastgelegde
milieugebruiksruimte vliegtuigbewegingen uit te voeren. Op basis van dit besluit
zijn de handhavingspunten gebaseerd op 480.000 vliegtuigtuigbewegingen met
daar uit voort vloeiende stipstofdepositie. Het is daarmee het meest beperkende
besluit vanaf de Europese referentiedatum.
Verwerken uitgebrachte zienswijzen en overleg met IenW en Luchthaven
Schiphol
Zowel namens Luchthaven Schiphol als de Minister van IenW werd een zienswijze
op het handhavingsverzoek uitgebracht. Luchthaven Schiphol gaf als zienswijze
dat zij van mening is dat vanwege de bestaande rechten op de referentiedatum er
geen sprake is van vergunningplicht voor de Wet natuurbescherming. Namens de
Minister van IenW wordt als zienswijze ingebracht dat de wijzigingen van het LVB
2004 na 7 december 2004 (één van de mogelijke Europese referentiedata) geen
zodanige wijziging met zich bracht dat de milieugebruiksruimte was aangepast.
Deze zienswijzen zijn, zoals uit dit besluit blijkt, niet gevolgd.
Huidige situatie
Luchthaven Schiphol heeft tot op dit moment bestaande rechten voortvloeiend uit
het LVB 2008. In 2017 heeft Luchthaven Schiphol 496.740 vliegtuigbewegingen
laten plaatsvinden. In 2018 en 2019 werden 499.444, respectievelijk 496.826
vliegtuigbewegingen uitgevoerd.10 De verwachting voor 2020 is dat het zeer
aannemelijk is dat het aantal vliegtuigbewegingen veel lager zal zijn dan in de
jaren 2017 tot en met 2019 gezien de wereldwijde terugloop als gevolg van het
COVID-19 virus (coronavirus).
Voor het commerciële luchtverkeer gelden ook internationale regels waaronder de
Verordening (EG) nr. 793/2004, kortheidshalve de Europese Slotverordening.
Deze wordt in Nederland uitgevoerd door Stichting Airport Coördination
Netherlands (SACN).
Door middel van de uitgifte van slots wordt de beschikbare ruimte op de
Luchthaven voor het commerciële burgerluchtverkeer op een onpartijdige,
doorzichtige en niet-discriminerende wijze verdeeld en benut. Bij de vaststelling
van beschikbare slots, wordt rekening gehouden met alle relevante technische,
operationele en milieubeperkingen. Luchthaven Schiphol geeft aan de
slotcoördinator aan hoeveel vliegtuigbewegingen zij kan faciliteren in enig
gebruiksjaar dat globaal loopt van oktober tot oktober. Vervolgens geeft de
slotcoördinator slots uit aan vliegmaatschappijen. Een gebruiksjaar is verdeeld in
twee halve jaren.
Door de slotcoördinator zijn voor het gebruiksjaar 27 oktober 2019 tot en met 24
10

https://www.schiphol.nl/nl/schiphol-group/pagina/verkeer-en-vervoer-cijfers/
Pagina 8 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

oktober 2020 496.170 slots uitgegeven aan de diverse luchtvaartmaatschappijen
die op Schiphol Airport vliegen. Luchthaven Schiphol is gehouden vluchten van
luchtvaartmaatschappijen waaraan slots zijn toegekend af te handelen. Een half
jaar voor het nieuwe gebruiksjaar (rond 1 mei) moet Luchthaven Schiphol aan
SACN aan geven hoeveel vliegtuigbewegingen zij het volgend gebruiksjaar
(oktober 2020/oktober 2021) kan faciliteren.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Conclusie
Op grond van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat Luchthaven Schiphol
een vergunningplichtige activiteit uitvoert en sinds december 2017 mogelijk meer
vliegtuigbewegingen uitvoert en daardoor mogelijk ook meer stikstofdepositie
veroorzaakt dan is toegestaan op grond van het LVB 2008. Daarvoor en voor de
daarmee samenhangende luchthavengebonden activiteiten is een vergunning op
grond van de Wet natuurbescherming noodzakelijk. Deze vergunning heeft
Luchthaven Schiphol niet en daarmee begaat Luchthaven Schiphol een
overtreding van deze wet.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van
overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel handhavend moeten worden
opgetreden. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State kan slechts onder bijzondere
omstandigheden van handhaving worden afgezien. Dit kan zich voordoen indien
concreet zicht op legalisering bestaat, en verder kan handhavend optreden
zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat
van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Een concreet zicht op legalisering bestaat op dit moment niet, omdat er nog geen
aanvraag is ingediend. Niettemin kan ik niet voorbijgaan aan het feit dat in elk
geval het overgrote deel van de vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol Airport
kan worden uitgevoerd. Er zijn immers aanzienlijke bestaande rechten op basis
van het LVB 2008, tot de daarin vastgelegde (milieu)gebruiksruimte.
Om te beoordelen of de huidige vliegtuigbewegingen met de huidige vliegtuigen
grotere depositie-effecten veroorzaken dan de vliegbewegingen die op basis van
het LVB 2008 zijn toegestaan, zal ik van Luchthaven Schiphol verlangen dat voor
1 oktober 2020 een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wet
natuurbescherming wordt ingediend.
Bij deze aanvraag zal een passende beoordeling moet worden gevoegd waarvan
de stikstofberekening deel uitmaakt. Die stikstofberekening moet bestaan uit een
zogeheten verschilberekening waarbij inzichtelijk wordt gemaakt wat de depositie
was op basis van het maximum gebruik op grond van het LVB 2008 en de
depositie op grond van het aantal aan te vragen vliegtuigbewegingen bij de
aanvraag. In de passende beoordeling zullen ook de effecten van alle andere
luchthavengebonden activiteiten op de instandhoudingsdoelen van de relevante
Natura 2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Luchthaven Schiphol zal
moeten bezien of en in welke mate het niet beschikken over een
natuurvergunning van invloed is op het beschikbaar gestelde aantal
vliegbewegingen bij het SACN.
Ik acht nu het onevenredig bezwarend om in afwachting daarvan handhavend op
te treden. Niet alleen is niet duidelijk hoeveel vliegtuigbewegingen dit jaar zullen
Pagina 9 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

plaatsvinden, maar evenmin is nu duidelijk in welke mate de vliegtuigbewegingen
zouden moeten worden beperkt ten opzichte van de bestaande rechten op basis
van het LVB 2008.

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

Tegen die achtergrond acht ik voldoende reden aanwezig om gerechtvaardigd af
te wijken van de beginselplicht tot handhaving.
Zodra, op basis van de uiterlijk op 1 oktober 2020 door Luchthaven Schiphol in te
dienen aanvraag voor een Wnb-vergunning met de daarbij de passende
beoordeling inclusief een stikstofberekening, zicht bestaat over het antwoord op
de vraag of er een concreet zicht op legalisering van de luchthaven en de huidige
vliegtuigbewegingen zal ik een nieuwe afweging maken.
Besluit
Ik wijs het door u ingediende handhavingsverzoek af.
Hoogachtend,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze,
w.g.

MT-lid van het Directoraat-generaal Natuur, Visserij en Landelijk gebied
Bijlagen
Zienswijze Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Zienswijze Luchthaven Schiphol
Nadere informatie Luchthaven Schiphol
Nadere informatie Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat m.b.t. uitgegeven
slots

Pagina 10 van 11

Directoraat-generaal Natuur,
Visserij en Landelijk gebied

Bezwaar
Tegen dit besluit staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor een
belanghebbende de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen. Een
bezwaarschrift moet binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit worden
ingediend bij:

Ons kenmerk
DGNVLG / 20001459

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
afdeling Juridische Zaken
Postbus 40219
8004 DE Zwolle
Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en moet ten minste de volgende
elementen bevatten:
a) de naam en het adres van de indiener;
b) de dagtekening;
c) een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, en
d) de gronden van bezwaar.
Het is raadzaam een kopie van dit besluit bij het bezwaarschrift te voegen.
Publicatie
Op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur zal het Ministerie
van LNV onderhavig besluit openbaar maken. De besluiten op grond van de Wnb,
waaronder onderhavige, zullen, onder anonimisering van de persoonsgegevens,
geplaatst worden op https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen.

Pagina 11 van 11