Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

28 638

Mensenhandel

Nr. 237

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 december 2023
Middels deze brief informeer ik u over de stand van zaken van de
uitvoering van een aantal moties en toezeggingen op het dossier
mensenhandel.
In deze brief wordt ingegaan op de toezegging om in het Programma
Samen tegen Mensenhandel terug te komen op gegevensdeling tussen
CoMensha en politie in het licht van de AVG-regelgeving.
Verder wordt ingegaan op de motie van de leden Kuik en Bikker
(Kamerstuk 36 222, nr. 31) met betrekking tot het erkennen dat klanten een
van de kernoorzaken vormen van mensenhandel, en het aanpakken en
ontmoedigen van de klant te betrekken bij de herijking van het
programma Samen tegen mensenhandel. Daarnaast informeer ik u over
de uitvoering van de motie van de leden Bikker en Verkuilen (Kamerstuk
28 638, nr. 231) over het bevorderen dat officieren van justitie bij daders
van seksuele uitbuiting vaker adviesrapportages van de reclassering
aanvragen. Ook deel ik de actuele stand van zaken ten aanzien van het
moderniseringstraject rondom artikel 273f Wetboek van Strafrecht
(strafbaarstelling mensenhandel) en de uitvoering van de motie van de
leden Bikker en Mutluer (Kamerstuk 28 638, nr. 229) over non-punishment.
Verder zal ik ingaan op de motie van de leden Mutluer, Bikker, Kuik en
Podt (Kamerstuk 28 638, nr. 224) over het inrichten van een landelijk
systeem en landelijke aansturing van onder andere politie, gemeenten en
andere ketenpartners, met als doel een effectievere en uniforme aanpak
van mensenhandel. Daarnaast informeer ik u over de stand van zaken van
de online opsporing mensenhandel zoals toegezegd in het mondelinge
vragenuur van 13 juni j.l. Tevens deel ik de stand van zaken van de
uitvoering van de motie van de leden Segers en Asscher (Kamerstuk
35 300, nr. 25) in het kader van de uitbreiding van de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (hierna: AVIM). Tenslotte ga ik in
op de toezeggingen gedaan over het mensenhandel Field Lab Lovitura.

kst-28638-237
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

1

1. Gegevensdeling tussen CoMensha en politie
Tijdens het debat van 19 januari jl. (Kamerstuk 28 638, nr. 216) heb ik uw
Kamer toegezegd in het Programma Samen tegen Mensenhandel terug te
komen op gegevensdeling tussen CoMensha en politie in het licht van de
AVG-regelgeving. Gegevensdeling tussen politie en CoMensha is wettelijk
geregeld in het Besluit Politiegegevens en loopt op die wijze goed. In het
Actieplan programma Samen tegen mensenhandel1 is in Actielijn 5
(Verbetering van de informatiedeling en gegevensverwerking)
opgenomen dat in 2024 wordt verkend in hoeverre aanvullende of
aangepaste regelgeving of afspraken nodig zijn ten behoeve van betere
gegevensdeling tussen ketenpartners, waarin politie en CoMensha ook
zullen worden meegenomen.
2. Aanpak klanten Kuik en Bikker
De motie van de leden Kuik en Bikker ingediend tijdens de behandeling
van de wijziging van het Wetboek van Strafrecht en andere wetten in
verband met de modernisering van de strafbaarstelling van verschillende
vormen van seksueel grensoverschrijdend gedrag (Wet seksuele
misdrijven) verzoekt de regering in lijn met het Verdrag van Warschau en
de Europese Richtlijn mensenhandel 2011 te erkennen dat klanten een van
de kernoorzaken vormen van mensenhandel, en het aanpakken en
ontmoedigen van de klant te betrekken bij de herijking van het
programma Samen tegen mensenhandel.
In het Actieplan Samen tegen mensenhandel zijn de prioriteiten voor de
aanpak van mensenhandel in de komende jaren benoemd en zijn concrete
acties opgenomen waarmee we aan de slag gaan om mensenhandel te
voorkomen, beter te signaleren en te ondersteunen en om daders van
mensenhandel beter aan te pakken. De aanpak van klanten is geen
prioriteit in dit actieplan omdat bij de totstandkoming hiervan niet de
brede wens is uitgesproken om daarin specifiek aandacht te schenken aan
de aanpak van klanten in aanvulling op al bestaande maatregelen. Het
kabinet heeft vorig jaar een integraal pakket opgesteld bestaande uit
verschillende maatregelen die ervoor moeten zorgen dat klanten zich
bewust zijn van hun verantwoordelijkheid. Conform art. 18 van de
Europese Richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan zijn klanten sinds
1 januari 2022 op grond van artikel 273g Wetboek van Strafrecht strafbaar
indien zij een seksuele dienst afnemen van een sekswerker van wie zij
weten of ernstige reden hebben om te vermoeden dat die sekswerker
slachtoffer is van mensenhandel. Met de opsporing, vervolging en
berechting worden inmiddels de eerste ervaringen opgedaan in de
uitvoering van dit wetsartikel.2
Om klanten over het wettelijk kader en verantwoord klantengedrag te
informeren werd eind 2021 de campagne «Niet alles is wat het lijkt» door
het Ministerie van Justitie en Veiligheid gestart. De campagne liep tot en
met januari 2022.
Als laatste onderdeel van dit pakket doet het Centrum tegen Kinderhandel
en Mensenhandel (hierna: CKM) op dit moment onderzoek naar klanten
die seks tegen betaling hebben gehad met een kind jonger dan zestien
jaar. Dit onderzoek zal naar verwachting voor het einde van dit jaar
afgerond zijn. De uitkomsten van dit onderzoek zullen zo nodig bij nadere
beleidsontwikkeling betrokken worden.

1
2

Zie Kamerstuk 28 638, nr. 233.
Zie Rb. Midden-Nederland 23 augustus 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:4838.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

2

3. Adviesrapportages reclassering Bikker en Verkuilen
Tijdens het tweeminutendebat over mensenhandel en prostitutie op
27 september jl. is de motie van de leden Bikker en Verkuijlen3 ingediend.
De motie is op 3 oktober jl. aangenomen en roept de regering op om in
gesprek met het openbaar ministerie te gaan en officieren van justitie te
stimuleren om vaker adviesrapportages bij de reclassering aan te vragen
bij daders van seksuele uitbuiting. Dit om reclassering beter te laten
onderzoeken of en onder welke voorwaarden reclasseringstoezicht kan
worden opgelegd. Middels onderstaande passage wordt deze motie
afgedaan.
Op dit moment hanteert het OM al het uitgangspunt dat in elke mensenhandelzaak een reclasseringsadvies kan worden aangevraagd. Echter niet
alle verdachten willen hun medewerking verlenen aan de rapportage. Als
dit op voorhand duidelijk is, heeft het aanvragen van een advies weinig
zin. Dan volgt er namelijk al snel een terugmelding dat de verdachte niet
heeft meegewerkt aan het opstellen van de rapportage. Om tot een
succesvolle resocialisatie van een veroordeelde mensenhandelaar te
komen, de wens die aan de indiening van deze motie ten grondslag ligt,
zijn er nog andere mogelijkheden die dit kunnen verwezenlijken. Hierbij
kan gedacht worden aan een voorwaardelijke invrijheidstelling. Dit maakt
het mogelijk om aan gedetineerden voorwaarden te stellen zoals een
behandelverplichting of medewerking verlenen aan een gedragsinterventie. Ook hierbij wordt er door de reclassering advies uitgebracht.
Daarnaast is er in de beleidsreactie op het onderzoek van de Nationaal
Rapporteur aangekondigd dat de Minister voor Rechtsbescherming in
gesprek gaat met drie reclasseringsorganisaties, het openbaar ministerie
en de Raad voor de Kinderbescherming gaat om nader te bekijken of het
resocialisatieproces van de 3RO en de Jeugdreclassering om aanpassingen vraagt. En, zo ja, in welke vorm dit is. De Minister voor Rechtsbescherming zal de Tweede Kamer hierover begin volgend jaar nader
informeren.
4. Modernisering strafbaarstelling mensenhandel en motie
Bikker/Mutluer over wettelijk verankeren non-punishmentbeginsel
Tijdens het tweeminutendebat over mensenhandel van 27 september jl. is
de motie van de leden Bikker en Mutluer4 ingediend en op 3 oktober jl.
aangenomen. De motie verzoekt de regering om het non-punishmentbeginsel (het beginsel van niet-bestraffing van slachtoffers van mensenhandel) wettelijk te verankeren.
Op 22 november 2023 is het wetsvoorstel dat voorziet in de modernisering en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel voor
advies aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: de Afdeling). In de adviesaanvraag is bijzondere aandacht van de
Afdeling gevraagd voor de keuze die in het wetsvoorstel is gemaakt om
het non-punishmentbeginsel niet specifiek in de wet neer te leggen. Aan
de hand van dit advies zal het kabinet verder besluiten over de uitvoering
van deze motie en uw Kamer daarover informeren.

3
4

Kamerstukken II 2023/24, 28 638, nr. 231.
Kamerstukken II 2023/24, 28 638, nr. 229.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

3

5. Landelijk systeem en landelijke aansturing Mutluer, Bikker,
Kuik en Podt
De motie van de leden Mutluer, Bikker, Kuik en Podt5 ingediend tijdens het
tweeminutendebat op 27 september 2023 verzoekt de regering om een
landelijk systeem en landelijke aansturing van onder andere politie,
gemeenten en andere ketenpartners in te richten met als doel een
effectievere en uniforme aanpak van mensenhandel. Met onderstaande
passage wordt invulling gegeven aan deze motie.
De afgelopen jaren is onder het programma Samen tegen mensenhandel
sterk ingezet op het ontwikkelen van beleid mensenhandel door alle
gemeenten. Ook in het Actieplan programma Samen tegen mensenhandel
wordt via Actielijn 4 (Verbeteren van de (bovenregionale en regionale)
samenwerking) sterk ingezet op het maken van beleid en het verbeteren
van bovenregionale en regionale samenwerking. Landelijke richtlijnen
ondersteunen de regionale en/of lokale aanpak van mensenhandel en
maken deze effectiever. Er wordt met de doelen uit het Actieplan ingezet
op een meer uniforme werkwijze van samenwerken, zodat samenwerken
over regio’s heen makkelijker gaat en verbanden kunnen worden gelegd
om georganiseerde netwerken aan te pakken. Daarnaast is het van belang
dat de samenwerkingsstructuur wordt geborgd door structurele inbedding
van sleutelfuncties en samenwerkingstafels bij betrokken organisaties en
dat er (waar mogelijk) op landelijk/bovenregionaal niveau zicht op is. Nu
zijn bijvoorbeeld de belangrijke rollen van ketenregisseurs en zorgcoördinatoren per regio belegd bij verschillende organisaties. Om de uniformiteit te borgen, wordt gebruik gemaakt van bestaande structuren zoals
het RIEC-verband en de zorg- en veiligheidshuizen. Het creëren van
samenhang sluit aan bij het huidige gedecentraliseerde systeem in de
aanpak van mensenhandel.
Bij de start en oprichting van de Nationale Politie is er bewust voor
gekozen om de aanpak van mensenhandel per eenheid onder de AVIM te
brengen. Het is echter wel bekend dat voor een effectieve aanpak van het
delict mensenhandel steeds vaker een eenheidsoverstijgende aanpak
benodigd is. In dit kader is het goed te benoemen dat in de Veiligheidsagenda 2023–2026 als landelijke beleidsdoelstelling is opgenomen dat
politie vormgeeft aan een eenheidsoverstijgende prioriteringsstrategie en
werkwijze. Daarnaast wordt ingezet op een groei aan eenheidsoverstijgende onderzoeken. Politie is in het kader van het eenheidsoverstijgend
werken een pilot gestart, waarmee wordt ingezet op een verbeterde
eenheidsoverstijgende samenwerking tussen de eenheden (AVIM) door
middel van landelijke coördinatie. Binnen deze pilot wordt, naast
opsporing, ingezet op het toepassen van alternatieve interventies.
Specifieke doelstellingen van deze pilot zijn het voorkomen van (inter)nationale carrousels, interventies ten aanzien van snel verplaatsende
slachtoffers en/of verdachten en het efficiënt inzetten van opsporingscapaciteit.
Ook draagt aan het meer eenheidsoverstijgend samenwerken bij dat de
Domeinoverstijgende Informatiegestuurde Werkwijze (hierna: DIGW)
binnen alle politie-eenheden is geïmplementeerd. De werkwijze is binnen
het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (hierna: EMM)
geborgd. De DIGW ondersteunt de eenheden om eenduidig signalen
mensenhandel te duiden en te wegen. Dit heeft grote meerwaarde voor
de regionale en landelijke informatiebeelden rond de manifestatie van
mensenhandel. Vanuit het EMM wordt ingezet op een uitrol van de DIGW
bij andere partners van het EMM. Daarnaast wordt door de politie, het
CCV, CoMensha, Zorg- en Veiligheidshuis Groningen en het EMM gewerkt
aan het DIGW-scoremodel voor gemeenten.
5

Kamerstuk 28 638, nr. 224.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

4

Verder zijn in de praktijk verschillende organisaties en professionals
betrokken bij de aanpak mensenhandel (o.a. de VNG, Veilig Thuis, politie,
ketenregisseurs, aandachtsfunctionarissen en zorgcoördinatoren) bezig
met een verkenning om een leernetwerk te initiëren. Een leernetwerk
bespreekt scenario’s en hulpvragen op casusniveau met als doel de
ketensamenwerking te verbeteren en de aanpak van mensenhandel op
lokaal, regionaal of bovenregionaal niveau beter inzichtelijk te krijgen. De
VNG volgt de verschillende al bestaande initiatieven op dit vlak en verkent
of het mogelijk is om pilots in te zetten om tot regionale vergelijkbare
werkwijzen voor training en versterken van de aanpak mensenhandel te
komen, met een meer uniforme rol en taakverdeling voor ketenregisseur,
zorg coördinator en aandachtfunctionaris. Ik zet derhalve in op overzicht,
inzicht en samenwerking op verschillende niveaus. Directe aansturing van
de verschillende partners op landelijk niveau past niet in het huidige
systeem van verantwoordelijkheden. Ik word op de hoogte gehouden van
deze initiatieven en zal uw Kamer hierover informeren via de reguliere
voortgangsrapportages van het Actieplan programma Samen tegen
mensenhandel.
6. Stand van zaken online opsporing mensenhandel
Tijdens het Mondelinge Vragenuur van 13 juni 2023 heb ik u toegezegd u
nader te informeren over de stand van zaken van de online opsporing van
daders mensenhandel.
Het is bekend, onder andere vanuit de meest recente Dadermonitor
2017–2021 van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen, dat onder andere rekrutering en uitbuiting van
slachtoffers mensenhandel in toenemende mate online plaatsvindt. In dat
kader is het van belang dat ook de opsporing op dat gebied voldoende
toegerust is en zich waar nodig versterkt.
Eerder heb ik u over de voortgang en verbetering van de online opsporing
van het delict mensenhandel binnen politie geïnformeerd middels brieven
opsporing en vervolging mensenhandel in 2020 en 2021.6 Hierin is onder
andere toegelicht dat specialisten van de politie publiek toegankelijke
websites doorzoeken waarover zij signalen hebben ontvangen dat hier
aanwijzingen van mensenhandel kunnen worden aangetroffen. Door de
werving van digitaal specialisten, mogelijk gemaakt door de middelen
afkomstig uit de motie van de leden Segers en Asscher7, is hier een
impuls aan gegeven. Inmiddels is er binnen elke eenheid minimaal één
digitaal specialist toegevoegd voor de aanpak van mensenhandel. Dit leidt
tot focus op digitale opsporing binnen de eenheden en meer zicht op
digitale ontwikkelingen, digitale tools en platforms waar uitbuiting
mogelijk kan plaatsvinden.
Daarnaast is middels deze brieven een toelichting gegeven op de inzet
van het lokprofiel en de webcrawler. Ten aanzien van het lokprofiel zijn er
geen aanvullende ontwikkelingen te vermelden. Het lokprofiel kan als
opsporingsmiddel worden ingezet wanneer dit door het OM en politie
opportuun en meest effectief wordt geacht. Dit vergt een zorgvuldige
afweging waarbij de inzet van het middel geen doel op zich is. Dit geldt
evenzeer voor de inzet van de webcrawler. In de brief opsporing en
vervolging 20218 heb ik u aangegeven dat politie en OM aan de hand van
concrete casuïstiek stap voor stap de reikwijdte van de huidige juridische
kaders verkennen. Er is derhalve een werkende politiewebcrawler die,
voor zover mogelijk, door politie wordt gebruikt en wordt meegenomen in
onderzoeken mensenhandel, primair om een geschikte rechtsvraag aan
6

Kamerstukken II 2020/21, 28 638, nr. 184 en 203.
Kamerstuk 35 300, nr. 25.
8
Kamerstukken II 2020/21, 28 638, nr. 203.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

5

een rechter voor te leggen. In maart 2023 is het voorstel voor een nieuw
Wetboek van Strafvordering bij de Tweede Kamer ingediend. Dit voorstel
geeft belangrijke handvatten voor het gebruik van webcrawlers ten
behoeve van de opsporing. Het nieuwe wetboek bevat bepalingen die het
stelselmatig, op geautomatiseerde wijze overnemen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen mogelijk maken. Op dit moment
zijn deze bepalingen nog niet van kracht.
In de Veiligheidsagenda is als landelijke beleidsdoelstelling opgenomen
dat politie zich versterkt op de aanpak van uitbuiting die online plaatsvindt. Hiertoe is afgesproken dat politie vorm en uitvoering geeft aan een
online opsporingsstrategie gericht op het signaleren, voorkomen en
opsporen van de verschillende vormen van (faciliteren van) uitbuiting die
online plaatsvinden en dat de politie de samenwerking met partners voor
wat betreft de uitbuiting die online plaatsvindt versterkt.
Een ontwikkeling die in dit kader speelt is de doorontwikkeling van de
Landelijke Coördinatie Online Mensenhandelsignalen (hierna: LCOM).
Doelstelling van het LCOM is om effectief en efficiënt signalen mensenhandel van platformen te verkrijgen om te gebruiken in opsporingsonderzoeken binnen de eenheden. Hiertoe worden innovatieve landelijke
projecten gestart, aangedragen of besproken die gericht zijn op het
creëren van een duurzame structuur in het kader van het LCOM binnen
politie. Voorbeelden van middelen die gedurende deze projecten worden
ingezet zijn burgerparticipatie, samenwerking met (ngo)partners en online
platformen en het verbeteren van de eigen opsporing, bijvoorbeeld door
de inzet van Virtual Agents. In 2023 zijn alle eenheden bij het LCOM
aangesloten. Daarnaast zoekt politie in het kader van de online opsporing
ook naar mogelijkheden voor internationale samenwerking.
7. Uitbreiding AVIM vanuit middelen motie Segers-Asscher
Tijdens de begrotingsbehandeling Justitie en Veiligheid over het jaar 2020
is de motie van de leden Segers en Asscher9 ingediend, waarin structureel
10 miljoen euro extra beschikbaar wordt gesteld ten behoeve van de
AVIM. In de brief Opsporing en Vervolging Mensenhandelzaken 202110 is
toegelicht op welke wijze deze middelen besteed worden. Allereerst wordt
er ingezet op een uitbreiding van de specialistische en tactische opsporingscapaciteit mensenhandel, onder andere door de werving van
specialisten op het gebied van mensenhandel, maar ook digitale,
intelligence en financiële specialisten. Het betreft hier een versterking van
in totaal 58 fte.
Daarnaast wordt vanuit de middelen extra inzet op het onderdeel
identiteitsonderzoek mogelijk gemaakt, ten behoeve van de uitvoering van
het Identificatie en Registratie proces. Het gaat hier om een versterking
van 29 fte.
Vanaf 2020 is de formatie en de bezetting gefaseerd uitgebreid met de, in
totaal, benoemde 87 fte. In 2023 zijn hiervoor de laatste fte geworven,
waarmee de motie van de leden Segers en Asscher is afgerond. Politie
heeft mij geïnformeerd dat het doel van de bijdragen is gerealiseerd, de
kosten hebben een permanent karakter verkregen. Per 2024 worden de
middelen toegevoegd aan de algemene bijdrage van politie. Monitoring
loopt via de reguliere gesprekken tussen de Korpsleiding en het
ministerie.

9
10

Kamerstuk 35 300, nr. 25.
Kamerstuk 28 638, nr. 203.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

6

8. Toezegging Mensenhandel Field Lab Lovitura
Op donderdag 24 augustus 2023 is op verzoek van het Mensenhandel
Fieldlab Lovitura het bestuurlijk signaal «Seksuele uitbuiting van
Roemeense vrouwen in Nederland» door het Landelijk Informatie- en
Expertise Centrum (LIEC) aangeboden aan de Minister van Justitie en
Veiligheid en de Minister van Buitenlandse Zaken. Op 14 december 2023 is
hieraan tegemoet gekomen middels een brief met mijn reactie die is
aangeboden aan het LIEC. Deze brief is door het LIEC vervolgens
aangeboden aan Lovitura. In een eerder stadium heb ik toegezegd de
bevindingen en aanbevelingen van Mensenhandel Field Lab Lovitura mee
te nemen in het Programma Samen tegen Mensenhandel11. Dit wordt in
de brief – mijn reactie op het bestuurlijk signaal – geadresseerd. Mijn
reactie op het bestuurlijk signaal Lovitura vindt u in de bijlagen. Hiermee
doe ik mijn eerdere toezegging gestand.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

11

Toezegging nr. 118836.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 28 638, nr. 237

7