Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

30 985

Beleidsdoorlichting Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Nr. 4

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 oktober 2009
Met deze brief ontvangt u de eindrapportage over de beleidsdoorlichting
crisisbeheersing 2004–2007.1
Inleiding
Deze beleidsdoorlichting heeft plaatsgevonden op grond van de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006 (RPE 2006). Naar
aanleiding van de RPE moet elk begrotingsartikel doorgelicht worden op
het niveau van de algemene en/of operationele doelstellingen.
Met een beleidsdoorlichting wordt de vraag gesteld of het uitgevoerde
beleid het juiste beleid was. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een onafhankelijk adviesbureau
een beleidsdoorlichting uitgevoerd naar het beleid crisisbeheersing 2004–
2007.2 De resultaten van dit bureau zijn ter beoordeling voorgelegd aan
een begeleidingscommissie bestaande uit relevante personen uit de
wereld van de crisisbeheersing.
Beleidsdoorlichting: conclusies

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Begroting 2008, art. 15.

In het eindrapport wordt een aantal conclusies getrokken. De eerste
conclusie uit het rapport is dat de probleemanalyse die in het beleidsplan
crisisbeheersing 2004–2007 is verwoord nog steeds door alle relevante
actoren breed wordt onderschreven. De kern van de probleemanalyse uit
het beleidsplan is dat de dreigingen zijn veranderd en dat de crisisbeheersing daarom mee zal moeten veranderen. Ook nu nog zijn de stakeholders van mening dat dit een betere, meer samenhangende aanpak van
crisissituaties vergt. Op nationaal niveau betekent dit meer regie en een
betere aansturing; op decentraal niveau een slagvaardige en intersectorale aanpak van crises. Hoewel de daadwerkelijke crisissituaties van
de afgelopen jaren veelal kleiner en minder intersectoraal van aard waren,
is de aandacht voor grote complexe dreigingen en crisissituaties in het
beleid nu aanzienlijk. Om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op drei-

KST136398
0910tkkst30985-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 985, nr. 4

1

1

gingen, heeft het kabinet in 2007 de Strategie Nationale Veiligheid opgesteld. Met deze Strategie is het kabinet beter dan voorheen in staat om de
veranderende dreigingen integraal en op samenhangende wijze in kaart te
brengen en kan zij beter bepalen hoe te anticiperen op die dreigingen,
ongeacht de herkomst en de aard ervan.
Ten tweede wordt in het rapport gesteld dat de afgelopen jaren vooruitgang is geboekt in het verhelderen van verantwoordelijkheden. Voorbeelden hiervan zijn het werken met een generieke structuur voor crisisbesluitvorming op nationaal niveau en het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s,
dat recent door de Tweede Kamer is aanvaard. De samenwerking met het
bedrijfsleven is ook verbeterd. Dit alles neemt niet weg dat de interdepartementale verdeling van taken en bevoegdheden in de responsfase verder
kan worden verbeterd.
De derde conclusie die uit de beleidsdoorlichting getrokken wordt, is dat
de meeste in het beleidsplan 2004–2007 aangekondigde maatregelen ook
daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Er is veel vooruitgang geboekt op het punt
van crisiscommunicatie, het faciliteren door mijn departement in de
preparatie en respons en bij de analyse van dreigingen.
Tot slot wordt geconcludeerd dat, op basis van een analyse van evaluaties
van crisisoefeningen en daadwerkelijke incidenten, Nederland in vergelijking met 2004, op onderdelen nu beter is voorbereid op crisissituaties.
Deze vooruitgang zit met name in het verbeteren van de crisiscommunicatie. Hierbij zij aangetekend dat het aantal echte crisissituaties in ons
land de afgelopen jaren beperkt is geweest. De bestudeerde incidenten
geven daarom slechts een beperkt inzicht in de kwaliteit van de voorbereiding op grootschalige ramp- en crisissituaties. Opleiden, trainen en
oefenen blijft ook daarom belangrijk.
De conclusies uit het rapport onderschrijf ik voor het grootste gedeelte. Er
zijn de afgelopen jaren veel inspanningen gepleegd om de aangekondigde
maatregelen ter verbetering van de crisisbeheersing uit te voeren. Voor
het een belangrijk deel is dat ook gelukt. In de eindrapportage over de
uitvoering van het Beleidsplan crisisbeheersing 2004–2007 heb ik u daarover al bericht.1 Deze beleidsdoorlichting bevestigt dit beeld. Er is dus al
veel bereikt, maar dat neemt niet weg dat er nog steeds verbeteringen
mogelijk zijn. De veranderende dreigingen vragen een voortdurende alertheid en een hoog kwaliteitsniveau van de crisisbeheersingsorganisaties.
Met de Strategie Nationale Veiligheid is een belangrijk instrument voor de
preventie van en de preparatie op crises ontwikkeld. In tegenstelling tot
het rapport ben ik van mening dat ook op dit punt de interdepartementale
samenwerking sterk is verbeterd en dat alle departementen van de noodzaak doordrongen zijn om de voorbereiding op crises op een hoger plan
te brengen.
Verbetering van de respons is de volgende stap. Ook deze stap vraagt
zowel op nationaal als op regionaal niveau de nodige inspanningen. De
aanbevelingen uit het eindrapport over de beleidsdoorlichting crisisbeheersing 2004–2007 wijzen daar ook op.
Aanbevelingen uit het rapport
Het eindrapport bevat op grond van de conclusies een viertal aanbevelingen.

1

TK 2007–2008, 29 668, nr. 23.

1. Zorg voor een heldere en adequate verdeling van
verantwoordelijkheden tussen departementen.
a. Heroverweeg of het bestaande model, waarbij de minister van BZK de
coördinerend minister is en een tandem vormt met de meest
betrokken vakminister, voor alle crisistypen adequaat is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 985, nr. 4

2

b. Wanneer wordt gekozen voor het handhaven van het bestaande model
dan is een politieke uitspraak hierover wenselijk, zodat dit voor alle
betrokken partijen helder is en deze zich scherper bewust worden van
de noodzaak om informatie te delen.
c. Maak bij de afhandeling van crisissituaties, los van het te kiezen
model, in elk geval gebruik van de faciliteiten en systemen die bij het
NCC beschikbaar zijn. Hierdoor wordt een vaste routine opgebouwd
met communicatie en informatie-uitwisseling tussen crisispartners.
Deze aanbeveling sluit aan bij de oproep vanuit de Tweede Kamer tijdens
het Algemeen Overleg Nationale Veiligheid in oktober 2007 om op nationaal niveau de crisisbeheersingsstructuur te verhelderen en eenduidig te
maken. Ook de Raad voor Openbaar Bestuur bepleit in haar advies1 om
één minister wettelijke doorzettingsmacht te geven bij crises die de
verantwoordelijkheid van de diverse departementen overstijgen.
Vanaf het vaststellen van het beleidsplan crisisbeheersing 2004–2007 en
de in mei 2007 vastgestelde Strategie Nationale Veiligheid2 zijn tal van
maatregelen getroffen om de organisatie en effectiviteit van de rampenbestrijding en crisisbeheersing te verbeteren. Het verhelderen en (zo
nodig) aanscherpen van verantwoordelijkheden in de rampenbestrijding
en crisisbeheersing was en is een van de beleidsdoelstellingen van het
Kabinet.
Zoals reeds in de Kabinetsreactie op het ROB-advies is gesteld, acht het
Kabinet het niet nodig doorzettingsmacht wettelijk te regelen, maar ziet
het wel de noodzaak om meer slagkracht en eenduidigheid te creëren bij
crisisbesluitvorming op nationaal niveau, en om dit analoog aan de werkwijze bij crises op regionaal niveau vorm te geven. Om dit te realiseren
heeft het kabinet gekozen voor een meer formele grondslag van de ministeriële crisisbesluitvorming. Het Ministerieel Beleidsteam (MBT) heeft de
status van een ministeriële commissie gekregen, die per intersectorale
crisis wordt samengesteld.3 De commissie is verantwoordelijk voor de
voorbereiding, respons en nazorg van intersectorale crises. De commissie
wordt voorgezeten door de minister van BZK (bij terrorisme door de
minister van Justitie), tenzij de minister-president beslist dat hij voorzit. Bij
het staken van de stemmen geeft de stem van de voorzitter de doorslag.
Op deze manier kan op adequate wijze worden gereageerd op dreigingen
en actuele crises.
Ook zal het kabinet komend jaar de Landelijke Operationele Staf (LOS) een
formele plaats geven in het systeem van crisisbeheersing en zal het kwalitatief verder versterkt worden. Hiervoor zullen de rol, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de LOS verder worden uitgewerkt
en afgestemd met de decentrale bestuurders en betrokken operationele
diensten. Deze Landelijke Operationele Staf zorgt voor operationele
sturing op nationaal niveau. Tijdens de oefening Waterproef is met deze
landelijke operationele staf geëxperimenteerd. Een aantal veiligheidsregio’s, bestuurders en operationele diensten heeft baat gehad bij een
dergelijke landelijke coördinatie. Zonder landelijke regie is een grootscheepse evacuatie bijvoorbeeld niet goed mogelijk.

1

«Beter besturen bij rampen», 10 juli 2008.
TK, 2006–2007, 30 821, nr. 3.
3
Besluit van de Minister-President,
3 juli 2009, nr. 3080014.
2

Interdepartementaal zijn inmiddels afspraken gemaakt over de verbetering van de rijkscrisisstructuur. Belangrijke elementen hierin zijn: de
omvorming van het NCC naar het informatieloket van de rijksoverheid en
de verbetering van de voorbereiding op crisis door 1) het maken van
crisisplannen, door 2) gezamenlijk beleidsdilemma’s in beeld te brengen
en door 3) gezamenlijk opleiden, trainen en oefenen. In de eerstvolgende
voortgangsrapportage Nationale Veiligheid zal ik u hierover nader informeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 985, nr. 4

3

2. Actualiseer de positie van de verschillende rijksheren in de
crisisbesluitvorming. Breng hier meer samenhang in aan, rekening
houdend met de diversiteit van de verschillende crisissituaties.
Rijksheren zijn bij AMvB aangewezen functionarissen die in buitengewone
omstandigheden noodbevoegdheden namens de vakminister kunnen
uitoefenen. Ze komen in beeld als er een vitaal belang wordt bedreigd en
de normale bevoegdheden ontoereikend zijn om die dreiging aan te
pakken. Verschillende ministeries hebben functionarissen die tijdens
noodtoestand als Rijksheer kunnen optreden.
In het wetsvoorstel Veiligheidregio’s wordt de veiligheidsregio aangewezen als dé regisserende instantie voor rampenbestrijding en crisisbeheersing op lokaal en regionaal niveau. De veiligheidsregio wordt
geacht nauw contact te onderhouden met alle crisispartners, waaronder
de rijksheren. De samenhang moet op dat niveau worden aangebracht.
Dat geldt zowel bij het maken van crisisplannen, als het organiseren van
oefeningen alsook bij het daadwerkelijk optreden bij rampen en crises. In
het wetsvoorstel wordt ook de rol van de Commissaris van de Koningin
nader ingevuld. Dat wordt momenteel uitgewerkt in de Ambtinstructie. De
dijkgraaf wordt zowel in de warme als de koude fase uitgenodigd deel te
nemen aan bestuursvergaderingen van de veiligheidsregio. De andere
rijksheren worden als crisispartner uitgenodigd als daartoe aanleiding is.
3. Versterk de leeropbrengst van crisisoefeningen, door bijv. oefenen aan
de hand van een meerjarig oefenprogramma; grootschalig én kleinschalig
oefenen met aandacht voor vaardigheden van sleutelfiguren op
individueel niveau; en systematisch evalueren en verspreiden van
evaluaties.

1
2

TK 2007–2008, 29 668, nr. 23.
TK 2008–2009, 31 117, nr. 31.

Ik hecht zeer aan het leren van crisisoefeningen. In juli 2008 heb ik u in
mijn brief en in de eindrapportage over de uitvoering van het Beleidsplan
Crisisbeheersing 2004–20071 geïnformeerd over de versterkte inzet op
crisisoefeningen.
Voor het decentrale niveau is het steunpunt Effectief Oefenen bij het
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra (NIFV) opgericht waar een
oefenbank is opgezet en vragen kunnen worden gesteld over bijvoorbeeld
het opzetten van oefeningen. Deze oefenbank is onder andere gevuld met
oefeningen waarvoor ik via een regeling subsidies heb verstrekt.
Daarnaast heeft BZK het NIFV een financiële bijdrage verstrekt om de
opleidingen Procesmanager Multidisciplinair Oefenen en Evaluator te
ontwikkelen en te verzorgen. Deze functies zijn van strategisch belang
voor het op regionaal organiseren van de oefencyclus en het vakkundig
evalueren. Van de opbrengst van de evaluaties van oefeningen kan
immers bij uitstek worden geleerd en de evaluaties dienen als input voor
een nieuwe oefencyclus. De huidige kennis op het gebied van leren van
evaluaties wordt geborgd in het door BZK gesubsidieerde programma
CENS2 (Center of Excellence for National Safety and Security). CENS2 is
een gezamenlijk programma van het NIFV, de Politieacademie en de
Defensieacademie om de organisatie en inhoud van het multidisciplinair
opleiden en oefenen, in samenhang met kennisontwikkeling, te
versterken.
In het ontwerp van het Besluit personeel veiligheidsregio’s, dat ik op
12 juni 2009 aan de Tweede Kamer heb aangeboden2, heb ik zeven multidisciplinaire sleutelfuncties voor de crisisbestrijding opgenomen. Thans
worden in mijn opdracht de kerntaken en bijbehorende competenties voor
deze functies beschreven, en deze zullen het uitgangspunt vormen voor
het opleiden, bijscholen en oefenen. Op deze wijze kan het oefenen meer
functiegericht worden, zoals in het eindrapport wordt aanbevolen.
Immers, er ontstaat duidelijkheid over de benodigde vaardigheden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 985, nr. 4

4

sleutelfunctionarissen. Ook op nationaal niveau is er veel aandacht voor
oefenen. Zo wordt er jaarlijks een nationale oefening op hoog ambtelijk/
ministerieel niveau georganiseerd, waarbij crisisbesluitvorming centraal
staat. Hoewel was toegezegd jaarlijks tweemaal te oefenen leert de
huidige praktijk dat de politieke agenda vaak in de weg staat van een
tweede oefening. Wat blijkt is dat één oefening dan ook wel voldoende is.
Elke twee jaar vindt namelijk ook nog een grootschalige multidisciplinaire
oefening plaats, waarbij de hele keten, van operationeel leidinggevenden
tot aan het kabinet, geoefend wordt. In oktober 2007 is een interdepartementaal oefenbeleidsplan vastgesteld, waarin onder andere is vastgelegd
aan welke eisen oefeningen op nationaal niveau moeten voldoen en hoe
tot een oefencyclus te komen is waarbij kan worden voortgebouwd op
lessen uit vorige oefeningen. Oefeningen worden geëvalueerd en de
bevindingen worden ondermeer verstuurd aan de Tweede Kamer.
4. Werk verder aan de continuïteit van de vitale sectoren. Overweeg
daarbij de volgende acties:
a. Zorg ervoor dat de sectoren waarvoor BZK verantwoordelijk is (openbare orde en veiligheid en de bestuurlijke kolom) een voorbeeldrol
voor andere vitale sectoren kunnen vervullen.
b. Zorg ervoor dat alle vakdepartementen binnen een jaar afspraken
hebben gemaakt met hun vitale sectoren over de manier waarop zij het
beginsel van goed huisvaderschap invullen.
Sinds 2005 wordt er elke vier jaar een integrale analyse gedaan door het
verantwoordelijke ministerie in samenwerking met de eigen vitale sector:
wat is de stand van zaken, is dit voldoende, welke maatregelen moeten
worden genomen en welke afspraken zijn er tussen het ministerie en de
sector? Dit is de invulling van het beginsel van goed huisvaderschap door
elk sectorministerie in samenwerking met de sector. Deze invulling is ook
gedaan door mijn ministerie voor de sector openbare orde en veiligheid
en openbaar bestuur in 2005. Met de tweede integrale analyse eind 2009
zal mijn ministerie, net als de andere ministeries, opnieuw kijken naar de
bescherming van de vitale sector en indien nodig aanvullende maatregelen voorstellen. Los van deze analyse wordt er interdepartementaal en
door de sectoren zelf structureel geïnvesteerd in de bescherming van de
vitale sectoren. De beleidsdoorlichting noemt bijvoorbeeld al het Strategisch Overleg Vitale Infrastructuur, waar ook bijzondere aandacht bestaat
voor intersectorale afhankelijkheden. Daarnaast worden er op dit moment
concrete afspraken gemaakt tussen de vitale sectoren en de veiligheidsregio’s over de samenwerking voor en tijdens een crisis. Mede op verzoek
van mijn ministerie heeft het Veiligheidsberaad hier een sturende rol in
opgepakt. Ik heb op nationaal niveau in april 2009 concrete afspraken
gemaakt met het bedrijfsleven over de betrokkenheid van het bedrijfsleven tijdens een crisis. Om structurele aandacht voor de bescherming
van de vitale infrastructuur te borgen zal dit onderwerp steeds meer een
integraal onderdeel uit gaan maken van de Strategie Nationale Veiligheid.
Tot slot
Het verheugt mij dat de beleidsdoorlichting aantoont dat de uitgangspunten voor crisisbeheersing nog steeds actueel zijn en dat er door de
verschillende partners, zowel nationaal als decentraal, zo voortvarend is
ingezet om de crisisbeheersing te verbeteren. Het resultaat is mooi, maar
het betekent niet dat we er al zijn. Ook de komende tijd wordt er nog
ambitieus gewerkt aan het verbeteren van de crisisbeheersing. Dit sluit
aan bij mijn doelstelling om eind 2009 te komen tot een adequate en
kwalitatief op orde zijnde voorbereiding op de rampenbestrijding door de
veiligheidsregio’s. Om dit te bereiken is het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s opgesteld en zijn er, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 985, nr. 4

5

wet, convenanten met veiligheidsregio’s afgesloten om de rampenbestrijding op regionaal niveau op orde te brengen. Op nationaal niveau
wordt met alle departementen gewerkt aan het periodiek opstellen van
dreigingsanalyses, het maken van crisisplannen en het verbeteren van de
interdepartementale samenwerking binnen het Nationaal Crisiscentrum
en de nationale crisisbeheersing. Ik vertrouw erop dat ook deze inspanningen de komende tijd hun vruchten zullen afwerpen. Over de voortgang
op deze inspanningen wordt u geïnformeerd in de voortgangsbrief nationale veiligheid.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 30 985, nr. 4

6