Deloitte logo

30 april 2020

Van visie naar actie
Cultuuronderzoek Belastingdienst

Samenvatting
Aanleiding
Op 19 juni 2019 heeft de (voormalige) staatssecretaris aan de Tweede Kamer een extern
onderzoek toegezegd naar de cultuur binnen de Belastingdienst1. Het cultuuronderzoek maakt
onderdeel uit van de vierde pijler ‘Cultuur’ binnen de aanpak ‘Beheerst Vernieuwen’. Deloitte heeft
als externe onafhankelijke partij het onderzoek uitgevoerd. In dit rapport presenteren wij de
uitkomsten van het onderzoek.

Onderzoeksvraag
Deloitte is als extern onderzoeksbureau gevraag om een breed en fundamenteel onderzoek
(nulmeting) te doen naar de cultuur binnen de Belastingdienst. De opdracht aan het externe
bureau was om een brede nulmeting te doen op de huidige cultuur, de gewenste cultuur te
onderzoeken, een gap analyse te doen en advies en handelingsperspectief te geven om de
gewenste cultuur te ontwikkelen.
Het onderzoek moet bijdragen aan verdere invulling van de pijler ‘Cultuur’, voortbouwend op reeds
lopende acties en daarnaast aanvullende acties bepalen. De Belastingdienst wil de uitkomsten van
het onderzoek gebruiken om het lopende programma te valideren.

Onderzoeksmethode
Het onderzoek is verricht via de volgende methoden: een documentanalyse, een online
cultuurenquête verzonden naar alle medewerkers, verdiepende groepsgesprekken en observaties
van het onderzoeksteam. In de documentenstudie zijn bestaande onderzoeken en documenten
(zoals visie, kernwaarden en communicatie) geanalyseerd.
De cultuurenquête is ingevuld door 12.777 (interne en externe) medewerkers, een
responspercentage van 40,4%. Als we in het rapport spreken over medewerkers, hebben we het
zowel over medewerkers als over leidinggevenden, tenzij anders aangeduid.
Aan de 27 groepsgesprekken -met als doel de resultaten van de cultuurenquête te verrijken en
verdiepen- hebben bijna 650 medewerkers deelgenomen. De output uit de groepsgesprekken is bij
de dataverwerking geclusterd naar thema’s op basis van de schriftelijke output en onze
observaties. De meest voorkomende thema’s zijn in dit rapport geïllustreerd middels het
presenteren van het beeld van meerdere medewerkers en aan de hand van quotes. Wanneer we
spreken over ‘sommige’ ‘meerdere’ en ‘meeste’ deelnemers geven we duiding aan hoe sterk
bepaalde onderwerpen in groepsgesprekken aan bod kwamen.
Bepalend voor de keuze van onderzoek en de uitvoering waren: de opdrachtformulering, de tijdlijn
waarbinnen het onderzoek moest plaatsvinden, de wens van de Belastingdienst om te werken met
een anonieme vragenlijst (niet herleidbaar tot de respondent), de focus van het onderzoeksteam
op de perceptie van de medewerkers/leidinggevenden als belangrijke input voor de huidige cultuur
(via vragenlijst en groepsgesprek) en tot slot de focus die in overleg is aangebracht op de primair
proces directies en de combinatie van kaderstellende en ondersteunende directies.

Uitkomsten
Gewenste cultuur
De Belastingdienst heeft vijf aandachtsgebieden gedefinieerd als omschrijving van de gewenste
cultuur: burgers en bedrijven centraal, gaan voor resultaat, samenwerking, open en veilig
werkklimaat en verandering begint bij jezelf. Het onderzoeksteam vindt deze aandachtsgebieden
passend bij een grote organisatie, in het publieke domein, gericht op de uitvoering van wet- en
1

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.

2

regelgeving. In de specifieke context van de Belastingdienst dekken ze ook goed de
cultuurelementen af die de Belastingdienst wil behouden en cultuurelementen die versterkt
moeten worden. Wel missen de aandachtgebieden een concrete beschrijving, zijn begrippen
onduidelijk en zijn deze voor meerdere interpretaties vatbaar. Daarom is onze aanbeveling dat de
aandachtsgebieden zonder uitzondering nadere uitwerking behoeven. Voor het aandachtsgebied
‘gaan voor resultaat’ is onze aanbeveling om op basis van de nadere uitwerking te overwegen dit
aandachtsgebied te hernoemen, bijvoorbeeld naar ‘procedure- en doelgerichtheid in balans’.

Huidige cultuur
De analyse op de huidige cultuur biedt de volgende inzichten:
•

•

•
•

•

•

•

Bij de Belastingdienst voelen medewerkers een sterke betrokkenheid bij het eigen werk en
team, ze zijn loyaal aan de dienst en zijn trots op het maatschappelijk belang wat zij dienen.
Naast trots is echter ook pijn en schaamte voelbaar die worden veroorzaakt door de
negatieve beeldvorming van de organisatie in de externe omgeving. Medewerkers voelen
zich minder verbonden met de organisatie als geheel.
Medewerkers zijn zeer collegiaal, steunen elkaar en werken binnen teams goed en
doelgericht samen. De meerderheid van de medewerkers geeft aan dat ze openlijk zichzelf
kunnen zijn op de werkvloer en dat individuele verschillen binnen de werkomgeving worden
geaccepteerd. Veel medewerkers geven echter het signaal dat er minder sprake is van een
bespreek- en aanspreekcultuur. Daarmee is er ook minder ruimte voor feedback. Daarnaast
is de mate van verbinding, samenwerking en kennisdeling tussen teams en directies lager
dan binnen de eigen eenheden.
Medewerkers voelen een sterke behoefte om meer gehoord te worden door de top van de
organisatie en de politiek-bestuurlijke omgeving.
Er is afstand voelbaar tussen verschillende (hiërarchische) groepen binnen en buiten de
organisatie, waarbij in mindere mate zicht is op en begrip voor elkaars belangen en
drijfveren. Voornamelijk de top versus de werkvloer en de organisatie versus de politiekbestuurlijke omgeving komt veelvuldig naar voren tijdens gesprekken.
De organisatie stuurt onder andere vanuit een bedrijfseconomische focus op resultaat. In de
belevingswereld van veel medewerkers lijkt kwantiteit -gericht op aantallen en snelheid- bij
leidinggevenden van veel directies vaak prioriteit te krijgen boven kwaliteit en inhoud.
Medewerkers geven aan dat er angst binnen de organisatie bestaat om risico’s te nemen en
afgerekend te worden op fouten. Medewerkers hebben tevens de beleving dat er geen
transparantie binnen de organisatie bestaat over het maken van fouten.
Medewerkers hebben de beleving dat niet iedereen binnen de organisatie open staat voor de
andere meningen en/of ideeën. In diverse sessies en gesprekken is veelvuldig naar voren
gekomen dat een deel van de medewerkers gemakkelijk kritiek en wantrouwen uit, maar
niet altijd zelfreflectie lijkt te hebben of verantwoordelijkheid neemt.

Bij aanvang van de nulmeting was de verwachting dat de gemeten verschillen tussen directies als
het gaat om zaken zoals type werk, klantsegment en opbouw van het medewerkersbestand een
indicatie zou kunnen zijn voor het bestaan van subculturen. In de resultaten van de
cultuurenquête zien we echter over het algemeen veel overeenkomsten tussen de directies
wanneer het gaat om de indicatoren waarmee we cultuur omschrijven.

Gap analyse
De vergelijking van de huidige cultuur en de gewenste cultuur biedt de volgende inzichten:
•

•

Burgers en bedrijven centraal: Medewerkers geven aan weinig ruimte te voelen voor het
centraal stellen van de burgers en bedrijven. Dit komt doordat de visie rondom ‘menselijke
maat’ niet helder is, doordat processen, beoordelingssystemen en/of het werk meer
klantgericht werken niet stimuleren en/of toelaten en medewerkers de ruimte die er is niet
benutten.
Gaan voor resultaat: Medewerkers geven aan dat de sturing op kwantiteit en het (te)veel
tijd kwijt zijn met interne, inefficiënte processen en procedures de aandacht van het ‘echte

3

•

•

•

werk’ afleiden en resultaten ondermijnen. Door te sturen op resultaat kan het zicht op de
eigenlijke doelstelling verdwijnen.
Samenwerking: Om dit te bereiken moeten een aantal barrières worden opgeheven.
Medewerkers geven aan dat een kloof tussen verschillende lagen (horizontaal en verticaal)
en gevestigde systemen en processen dit in de weg staat.
Open en veilig werkklimaat: Ondanks de algemene positieve werkervaring van
medewerkers, voelen medewerkers zich niet altijd veilig genoeg om zich uit te spreken,
elkaar aan te spreken en zijn ze bang om fouten te maken.
Verandering begint bij jezelf: De Belastingdienst legt de nadruk op de eigen
verantwoordelijkheid die medewerkers hebben voor hun persoonlijke ontwikkeling,
medewerkers voelen echter weinig bewegingsvrijheid hierin. Er wordt gevraagd om
zelfreflectie en verandervermogen, medewerkers geven echter aan verandermoe te zijn.

Handelingsperspectief
Verschillende handelingsperspectieven worden aangereikt met betrekking tot de
aandachtsgebieden. Generiek leiden de volgende aanbevelingen tot het handelingsperspectief:
1. Behandel de cultuur van de Belastingdienst als groter geheel. De cultuur van de
Belastingdienst wordt niet alleen van binnenuit gevormd. Mede van invloed zijn de klanten
(burgers & bedrijven), het Kerndepartement, de opdrachtgevers, vraagstukken vanuit de
politiek-bestuurlijke context, maar ook de media en via de media de publieke opinie. Maak
dit voor de cultuurtransformatie in de aansturing, besturing, beleidsbepaling, jaarplancyclus
en selectie/benoeming van leidinggevenden concreet.
2. Kom gezamenlijk tot een heldere en inspirerende omschrijving van de gewenste cultuur. Het
is belangrijk dat de Belastingdienst streeft naar een eenduidige en inspirerende omschrijving
van de aandachtsgebieden. Iedereen is eigenaar van cultuur en laat dus formele én
informele leiders meedenken over de gewenste cultuur. Durf datgene te stoppen of te
veranderen wat de gewenste cultuur in de weg staat. Stel de gewenste cultuur bewust vast
en houd deze in stand in elke uiting, zowel intern als extern.
3. Cultuur is een oneindige taak, geen end-to-end proces. Eigenaarschap ligt daarmee per
definitie op het hoogste niveau. Maak cultuur net als beleid en strategie een vast onderdeel
van de taakverdeling en rapportage aan de top. Beleg de transformatie zowel in de lijn als in
stafafdelingen, waarbij directeuren verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de
cultuurtransformatie en het programma een faciliterende taak heeft.
Een programmatische aanpak faciliteert de transitie en ziet daarbij toe op de voortgang. Op gebied
van de herijking van het programma zien we de volgende aanbevelingen:
1. Investeer in cultuurbeïnvloeding als competentie. De cultuurtransformatie vraag om een
combinatie van competenties, die ten doel hebben om incongruenties in de cultuur op te
lossen.
2. Een duidelijke opdracht en ontwerp voor het programma is wenselijk. Maar ook een
duidelijke opdracht voor elke directie. De primaire focus van het programma is gericht op
het faciliteren van inzicht, kennisdeling en het aanreiken van passende interventies (‘het
hoe’). De focus van de directies is eigenaarschap voor resultaten en het grotere geheel (‘het
wat’), passend bij de opgave en ambitie van elke directie in relatie tot de gewenste cultuur.
3. Een heldere tijdslijn en tussendoelen zijn wenselijk, maar in de executie is het belangrijk dat
er ruimte is voor wendbaarheid. Evalueren en reflecteren is essentieel.

4

Inhoudsopgave
Samenvatting ..................................................................................................... 2
Inhoudsopgave .................................................................................................. 5
1

Introductie ................................................................................................... 7
Aanleiding en vraagstelling .................................................................................. 7
Onderzoeksaanpak ............................................................................................ 7
Actualiteit......................................................................................................... 8
Opbouw van het rapport ..................................................................................... 8
Wat is cultuur? .................................................................................................. 9

2

Gewenste cultuur ....................................................................................... 11
Inleiding ......................................................................................................... 11
Reflectie op gewenste cultuur ............................................................................. 11
Reflectie op aandachtsgebieden .......................................................................... 12
2.3.1

Burgers en bedrijven centraal ........................................................................... 12

2.3.2 Gaan voor resultaat ........................................................................................ 13
2.3.3

Samenwerken ................................................................................................ 14

2.3.4

Open en veilig werkklimaat .............................................................................. 14

2.3.5

Verandering begint bij jezelf ............................................................................. 15
Reflectie op gewenste cultuur in relatie tot visie, missie, kernwaarden en gedragingen . 16

2.4.1

Missie en kernwaarden .................................................................................... 18

2.4.2

Visie............................................................................................................. 19

2.4.3 Gewenste gedragingen .................................................................................... 19
Het werken aan de ‘gewenste cultuur’ .................................................................. 20

3

Huidige cultuur .......................................................................................... 21
Inleiding ......................................................................................................... 21
Beschrijving huidige cultuur in kernachtige begrippen ............................................. 21
CulturePath ..................................................................................................... 22
Onderzoeksresultaten ........................................................................................ 22
3.4.1

Basisindicatoren ............................................................................................ 24

3.4.2

Onderscheidende indicatoren........................................................................... 25

3.4.3

Hoogst en laagst scorende stellingen ................................................................ 26

3.4.4

Algemene observaties over mogelijke subculturen .............................................. 27
Verdieping per indicator ..................................................................................... 29

3.5.1

Collectieve Focus........................................................................................... 29

3.5.2

Risico’s & Besturing ....................................................................................... 33

3.5.3

Externe Oriëntatie ......................................................................................... 36

3.5.4

Verandering & Innovatie ................................................................................. 38

3.5.5

Moed........................................................................................................... 41

3.5.6

Betrokkenheid .............................................................................................. 43

5

3.5.7

Inclusie ....................................................................................................... 45

3.5.8

Gedeelde Overtuigingen ................................................................................. 47
Tot slot ........................................................................................................... 50

4

Analyse gewenste versus huidige cultuur .................................................. 52
Inleiding ......................................................................................................... 52
Analyse gewenst versus huidig per aandachtsgebied ............................................... 52
4.2.1

Burgers en bedrijven centraal ........................................................................... 53

4.2.2 Gaan voor resultaat ........................................................................................ 56

5

4.2.3

Samenwerken ................................................................................................ 59

4.2.4

Open en veilig werkklimaat .............................................................................. 62

4.2.5

Verandering begint bij jezelf ............................................................................. 65

Van visie naar actie .................................................................................... 68
Inleiding ......................................................................................................... 68
Het wat en hoe van de cultuurtransformatie .......................................................... 68
Herijking van het leiderschap- en cultuurprogramma .............................................. 70
Monitoring gericht op het wat en het hoe .............................................................. 73
Tot slot ........................................................................................................... 74

Bijlagen ............................................................................................................ 76
Bijlage I: Onderzoeksaanpak & verantwoording ................................................................ 77
Bijlage II: Aanvullende informatie kwantitatieve onderzoeksresultaten ................................. 87
Bijlage III: Bronnenlijst .............................................................................................. 101

6

1 Introductie
Aanleiding en vraagstelling

Op 19 juni 2019 heeft de (voormalig) staatssecretaris aan de Tweede Kamer een extern onderzoek
toegezegd naar de cultuur binnen de Belastingdienst. Dit onderzoek maakt onderdeel uit van de
vierde pijler ‘Cultuur’ binnen Beheerst Vernieuwen.
De opdracht omvat een zowel fundamenteel als breed onderzoek (nulmeting) naar de cultuur van
de Belastingdienst. Het rapport moet ‘een verdiepende reflectie bieden’ en aanbevelingen doen om
tot de gewenste situatie te komen.
De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd2:
1. Beschrijf de huidige cultuur in kernachtige begrippen. Maak het onderzoek bruikbaar als
nulmeting (huidige situatie).
2. Vergelijk de huidige situatie met de gewenste situatie. Wat gaat goed? Wat gaat niet goed
en kan beter (diagnose)? Doe aanbevelingen welke hefbomen en mijlpalen we kunnen
gebruiken om de gewenste situatie te bereiken.
3. Toets de te behouden en te versterken cultuurelementen, zoals bij ‘gewenste cultuur’
opgenomen, en geef aan in hoeverre deze nog actueel zijn en of deze duidelijk genoeg zijn
geformuleerd (gewenste situatie).
4. Bepaal op basis van het onderzoek en aangedragen handelingsperspectieven de gewenste
situatie en concretiseer de jaarlijkse tussendoelen. Draag concrete
mijlpalen/meetmomenten aan om de voortgang van het programma en realisatie van de
doelstellingen te volgen.
De Belastingdienst heeft aangegeven dat in het onderzoek eventueel gebruik kan worden gemaakt
van wat er al ligt aan onderzoeken en documenten (o.a. Kamerbrieven). Hoewel verdieping
belangrijk is, gaat de voorkeur uit naar een pragmatisch inzicht in de achtergrond van patronen
relevant in het hier en nu. En tot slot de vraag om recht te doen aan de omvang, breedte en
diversiteit van de Belastingdienst en waar nodig ook relevante verschillen. De uitkomsten van het
onderzoek dienen het lopende leiderschap- en cultuurprogramma te valideren/herijken en
aanvullende acties te ondernemen. Het onderzoek is gestart op 13 november 2019.

Onderzoeksaanpak

Het onderzoek bestaat uit een documentenanalyse, kwantitatief onderzoek – middels een online
enquête - en kwalitatief onderzoek door middel van groepsgesprekken. De combinatie van de
gewenste doorlooptijd van het onderzoek en de onderzoeksvragen heeft ons doen besluiten om
het medewerkersperspectief op de huidige cultuur te meten middels een enquête, en te zorgen
voor validatie en verdieping in groepsgesprekken.
Voor de online enquête is gebruik gemaakt van een vragenlijst om de huidige cultuur in kaart te
brengen. In de periode van 8 tot en met 24 januari 2020 hebben alle 30.023 medewerkers
(inclusief leidinggevenden) van de Belastingdienst de mogelijkheid gehad om de enquête in te
vullen. In totaal hebben 12.777 (interne en externe) medewerkers de enquête ingevuld, dit staat
gelijk aan een responspercentage van 40,4%. Het streven was een respons van 20%. Met een
respons van 40,4% en een goede spreiding is dit streven ruim gehaald en kunnen we een
representatieve weergave van resultaten opnemen in dit rapport. Na een eerste analyse zijn de
uitkomsten van de enquête verdiept in 27 groepsgesprekken waaraan een representatie van
directies deelnam, naar rato van o.a. de omvang van directies. De input die is opgehaald in de
groepsgesprekken is gecategoriseerd en geteld.
2

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.

7

Alleen statements die meermalen in groepsgesprekken genoemd zijn, zijn ter illustratie
opgenomen in dit rapport. Hierbij maken we expliciet de noot dat inzichten verkregen uit
groepsgesprekken de perceptie en beleving van medewerkers weergeven, en daarmee niet
automatisch een objectieve weergave of feit veronderstellen. Daarmee zijn ze niettemin van groot
belang bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Het is immers een feit dat de resultaten
een dominante perceptie van medewerkers weergeven – en dit hierbij vooral te zien als uiting van
cultuur.
Een nadere toelichting op en verantwoording van de aanpak is te vinden in bijlage I.

Actualiteit

In de periode waarin het onderzoek is uitgevoerd hebben zich diverse ontwikkelingen voorgedaan:
•
•
•
•
•

•

De FNV enquête Belastingdienst (november 2019)3
De publicatie van het onderzoek Adviescommissie (commissie Donner) en de ADR en het
Tweede Kamer debat (december 2019)
Het aftreden van staatsecretaris als gevolg van de toeslagenaffaire (december 2019)
Het vertrek van de directeur-generaal Belastingdienst bij het ministerie van Financiën
(januari 2020)
De Kamerbrief inzake wijzigingen in de besturing van de Belastingdienst. Douane en
Toeslagen zijn onderdelen van de Belastingdienst die ontvlochten worden, om op termijn
zelfstandige onderdelen van het ministerie van Financiën (11 januari 2020) 4 te vormen en
het debat in de Kamer hierover.
De Kamerbrief inzake de aanpak problemen bij Belastingdienst, Douane en Toeslagen (27
februari 2020)5 en het debat in de Kamer hierover.

Deze ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat ten tijde van het onderzoek de Belastingdienst
veel aandacht heeft gekregen, zowel in de politiek als in de media. Voor het onderzoek is van
belang dat in het weekend tussen de twee weken waarin de enquête open stond, het politieke
besluit is genomen om de Belastingdienst te ontvlechten en afscheid te nemen van de directeurgeneraal Belastingdienst. Zowel de ontwikkelingen zelf als de (grotendeels bijzonder kritisch
getinte) berichtgeving in de media hebben veel impact gehad op het klimaat binnen de
Belastingdienst. En daarmee mogelijk ook op de perceptie van de huidige cultuur. Het
onderzoeksteam is daarom in de analyse specifiek nagegaan of de resultaten voor en na deze
aankondiging verschillen. Deze analyse is opgenomen in bijlage II.
Gedurende het onderzoek zijn de Covid-19 maatregelen van kracht geworden. De periode waarin
de dataverzameling heeft plaatsgevonden was reeds afgerond voor de intelligente lockdown
begon. Het onderzoeksteam heeft de activiteiten met betrekking tot het schrijven van de
rapportage en de verdere afstemming virtueel vervolgd.

Opbouw van het rapport

Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van de door de Belastingdienst
zelf geformuleerde gewenste cultuur, inclusief een reflectie op de vraag in hoeverre elementen nog
actueel en duidelijk genoeg geformuleerd zijn (onderzoeksvraag 3).
Hoofdstuk 3 beschrijft de huidige cultuur, op basis van de uitkomsten van de cultuurenquête,
verdiept en aangevuld met uitkomsten van de groepsgesprekken en de documentanalyse
(onderzoeksvraag 1).
3

FNV Overheid. (2019). Hoor de klok luiden: Een pleidooi voor een onafhankelijke externe
integriteitscommissie bij de Belastingdienst, en meer... Geraadpleegd van
https://www.fnv.nl/getmedia/bc950ee8-d458-4d2d-baff-6c5f1213c042/FNV-Enquete-Belastingdienst.pdf in
april 2020.
4
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 588.
5
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 607.

8

We kiezen bewust om eerst in te gaan op de gewenste cultuur alvorens de nulmeting van de
huidige cultuur te presenteren, omdat er niet zoiets is als een ‘beste cultuur’ in het algemeen. De
vraag hoe goed of hoe problematisch de huidige cultuur binnen de Belastingdienst is, moeten we
dus beantwoorden door die te vergelijken met een voor de Belastingdienst specifiek ideaalbeeld.
Hoofdstuk 4 gaat in op de gap analyse tussen de gewenste cultuur en de huidige cultuur en op
incongruenties. Hierop reiken we handelingsperspectieven aan (onderzoeksvraag 2,
onderzoeksvraag 4).
Hierna vervolgen we in hoofdstuk 5 het handelingsperspectief. Concrete mijlpalen en
meetmomenten om de voortgang van het programma en de realisatie van de doelstellingen te
volgen, maken daar deel van uit (onderzoeksvraag 4).
In de bijlages van dit onderzoek geven we een toelichting op de verantwoording en aanpak van
het onderzoek (bijlage I), een aanvulling op de kwantitatieve analyse en mogelijke subculturen
(bijlage II) en inzicht in de bronnenlijst (bijlage III).

Wat is cultuur?

Net zo min als een vis in staat is ‘water’ te beschrijven, kan een organisatie de eigen cultuur
accuraat definiëren. Cultuur is een manier van doen, interpreteren en zijn, die zo normaal is, dat
die de organisatie in kwestie nauwelijks (meer) opvalt.
Er zijn meerdere lenzen waardoor we naar ‘cultuur’ kunnen kijken. Wij gebruiken de lens die past
in de school van wetenschappers als Morgan Gareth6 en Gerry Johnson7 waarin ervan wordt
uitgegaan dat cultuur op zichzelf een manier van kijken naar organisaties is. Daarmee omvat
organisatiecultuur alle onderdelen waaruit een organisatie is opgebouwd inclusief de
tegenstrijdigheden als deze elementen niet congruent zijn met elkaar. Soms zijn deze
tegenstrijdigheden werkelijk onverenigbaar, maar vaker zijn het paradoxen: schijnbare
tegenstellingen waar een organisatie mee moet leren omgaan.

Figuur 1.1 Het Congruentiemodel

Om deze complexiteit hanteerbaar te maken onderscheiden wij drie cultuurdimensies, elk
bestaande uit 3 cultuurelementen (zie figuur 1.1).

6

Gareth, M. (2006). Images of Organization. The Executive Edition. Sage Publications Inc.
Johnson, G. (1992). Managing strategic change— strategy, culture and action. Long Range Planning, 25(1),
28–36.
7

9

De eerste is wat de organisatie zegt en uitdraagt, zoals bijvoorbeeld de geformuleerde visie,
benoemde kernwaarden en de initiatieven waaraan prioriteit wordt gegeven. De tweede gaat over
wat de leden van de organisatie daadwerkelijk doen. Hoe ze zich in het algemeen gedragen, hoe
managers leiding geven, hoe medewerkers volgen, welke gespreksconventies mensen hanteren en
welke taal (jargon) men doorgaans spreekt. De derde dimensie omvat hetgeen de organisatie
heeft: over welke materiële hulpbronnen beschikt men in termen van processen, systemen,
structuren en diensten, maar ook besturings- en beloningsmechanismen? Cultuur is alleen effectief
te beïnvloeden door congruent in te grijpen op deze drie dimensies: wat je zegt, wat je doet en
wat je hebt als organisatie moeten elkaar versterken.
In dit onderzoek hebben we voor de nulmeting gebruik gemaakt van Deloitte’s Culturepath, een
objectieve manier om cultuur van een organisatie in beeld te brengen middels een vragenlijst.
Voor het ordenen en toepasbaar maken van de inzichten hebben we bovenstaand
Congruentiemodel gehanteerd.

10

2 Gewenste cultuur
Inleiding

In dit hoofdstuk staat de derde onderzoeksvraag centraal: Toets de te behouden en te versterken
cultuurelementen, zoals bij ‘gewenste cultuur’ opgenomen, en geef aan in hoeverre deze nog
actueel zijn en of deze duidelijk genoeg zijn geformuleerd (gewenste situatie). Zowel de inhoud als
de formulering van de gewenste cultuur aandachtsgebieden zoals benoemd in de
opdrachtformulering (2.3) komen aan bod, als hoe deze passen binnen de visie, missie en
kernwaarden (2.4). We gaan kort in op hoe hier tot dusver aan gewerkt wordt vanuit het
leiderschap- en cultuurprogramma (2.5). We vangen aan met een reflectie van het
onderzoeksteam (2.2).

Reflectie op gewenste cultuur

De Belastingdienst heeft in juli 2019 bij de formulering van de gewenste cultuur een drietal
cultuuraspecten genoemd die behouden moeten blijven:
•
•
•

Grote betrokkenheid en loyaliteit van werknemers
Prettige omgangsvormen
Groot besef van normen en waarden en rechtsstatelijkheid

De te versterken cultuuraspecten waren al in het missie document van de Belastingdienst
vastgelegd (juni 2018)8, en verder uitgewerkt in de visie op leiderschap en cultuur (sept 2018)9.
Dit zijn:
•
•
•
•
•

Gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de doelstellingen van de Belastingdienst als geheel
Samenwerking en verbinding
Zakelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid
Feedback geven en aanspreken
Zelfkritiek en verandervermogen

Bovenstaande elementen zijn uitgewerkt en geactualiseerd tot vijf aandachtsgebieden voor
gewenste cultuur10, die aansluiten bij de Kamerbrief van juli jl.11.
Het onderzoeksteam gaat uit van deze aandachtsgebieden als omschrijving van de gewenste
cultuur. Hier gaan we in de volgende paragrafen nader op in.
•
•
•
•
•

Burgers en bedrijven centraal
Gaan voor resultaat
Samenwerking
Open en veilig werkklimaat
Verandering begint bij jezelf

Op zichzelf zijn dit aandachtsgebieden die in onze ogen passend zijn bij een grote organisatie, in
het publieke domein, gericht op de uitvoering van wet- en regelgeving. In de specifieke context
van de Belastingdienst dekken ze ook goed de cultuurelementen af die men wil behouden en
versterken. ‘Open en veilig werkklimaat’ is hieraan in onze ogen terecht toegevoegd, gezien dit
steeds meer onderwerp van gesprek en onderzoek is geworden.

De omschrijving van de aandachtsgebieden is echter nog voor meerdere interpretaties vatbaar.
Daarom is onze aanbeveling dat de aandachtsgebieden zonder uitzondering nadere uitwerking
8

Belastingdienst (2018, 1 juni). Missie, visie, strategie en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
10
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
11
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 500.
9

11

behoeven. Hierbij is het belangrijk om eerst terug te gaan naar de visie, hoe laat de visie zich
vertalen naar de aandachtsgebieden?
Vervolgens adviseren wij de Belastingdienst om elk aandachtsgebied scherper te formuleren en de
daarin genoemde paradoxen -die schijnbaar tegenstrijdige intenties of concepten beschrijvenexpliciet te maken. Een goede start zou zijn om vragen te stellen en te beantwoorden als: Wat is
het wel? Wat is het niet? Wat verwachten we concreet van elkaar? Wat is de implicatie? Voor wie?
Vervolgens is van belang om expliciet te kiezen welke woorden centraal komen te staan en daar
consistent in te zijn. Momenteel gebruikt de Belastingdienst veel en verschillende termen door
elkaar, zowel intern als extern. Eenduidigheid en consistentie ontbreekt, waardoor verwarring
ontstaat. En dat geeft het tegenovergestelde resultaat van wat eigenlijk de bedoeling is van de
gewenste cultuur, namelijk om richting te geven aan de organisatie.
Voor twee aandachtsgebieden adviseren we naast nadere uitwerking nog aanvullend het volgende.
Wij zien het aandachtsgebied ‘open en veilig werkklimaat’ als cruciaal onderdeel en als startpunt
van de gewenste cultuur binnen de Belastingdienst. Het aandachtsgebied ‘open en veilig
werkklimaat’ kan daarom gezien worden als ultieme voorwaarde voor het implementeren van de
gewenste cultuur en daarmee als prioriteit voor het cultuurprogramma. Voor het aandachtsgebied
‘gaan voor resultaat’ is onze aanbeveling om op basis van de nadere uitwerking te overwegen dit
aandachtsgebied te hernoemen, bijvoorbeeld naar ‘procedure- en doelgerichtheid in balans’.
Resultaatgericht heeft iets bedrijfsmatigs in zich waardoor het zich leent voor interpretatie als
tegenstelling op ‘burgers en bedrijven centraal’. We gaan hier in 2.3 verder op in per
aandachtsgebied.

Reflectie op aandachtsgebieden

2.3.1

Burgers en bedrijven centraal

Het aandachtsgebied ‘burgers en bedrijven centraal’ omschrijft de Belastingdienst in de Kamerbrief
als: “Niet jijzelf, het team, maar onze gezamenlijke verantwoordelijkheid voor optimaal toezicht en
goede dienstverlening aan burgers en bedrijven staat centraal. Kijk verder dan het eigen proces en
focus op de missie en ambities van de Belastingdienst als geheel. In de relatie met burgers en
bedrijven handelen we integer en houden we oog voor de menselijke maat”12.
In onze documentanalyse zijn onderstaande additionele elementen binnen het aandachtsgebied
‘burgers en bedrijven centraal’ naar voren gekomen:
•

•

•

In de visie wordt naar de bewegingsvrijheid van medewerkers gerefereerd om op die manier
te kunnen voldoen aan de ‘menselijke maat’. Wat betekent dat burgers en bedrijven centraal
gesteld moeten worden in plaats van processen en systemen, van productgericht naar oog
voor individuen en verschillen13.
Er wordt in een Kamerbrief van februari 2020 benadrukt dat dit een gelijke opgave is voor
de Belastingdienst, Toeslagen en Douane: we streven naar een dienstverlenende en open
dienst die handelt met oog voor de menselijke maat en die betrouwbaar is14.
In de visie wordt nog expliciet helder gemaakt dat leidinggevenden hierbij volgens de
leiderschapskwaliteit moeten ‘sturen op resultaat en betekenis’15.

Het onderzoeksteam stelt vast dat de volgende thema’s onderdeel zijn van dit aandachtsgebied:
menselijke maat, van productgericht naar oog voor individuele verschillen, gezamenlijke
verantwoordelijkheid, optimaal toezicht, goede dienstverlening, integer handelen, sturen op
resultaat en betekenis.
Reflectie
12

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
Belastingdienst (2019, 8 maart). Plan van Aanpak Leiderschap en Cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
14
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 607.
15
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
13

12

Tijdens de groepsgesprekken hebben we gevraagd naar verduidelijking van het begrip ‘menselijke
maat’. Deelnemers legden de menselijke maat uit als ‘de ruimte die je neemt en krijgt om binnen
de processen oog te hebben voor de burger’ en ‘het morele kompas dat je hebt’. Daarnaast valt
ons op dat ook in de kamerbrieven steeds meer nadruk wordt gelegd op de menselijke maat,
bijvoorbeeld in de kamerbrief van 27 februari 202016.
Nadere verduidelijking van het aandachtsgebied ‘burgers en bedrijven centraal’ vinden wij
essentieel. Het centraal stellen van burgers en bedrijven kan namelijk op gespannen voet lijken te
staan met het naleven van wetten en regels, die de bewegingsvrijheid juist beperken. De
mogelijkheid om aan alle behoeften van burgers en bedrijven te voldoen lijkt ons per definitie
gelimiteerd. Deze nuance zouden wij haarscherp omschrijven omdat die van cruciaal belang is
voor de gewenste cultuur. Daarnaast kwam in de groepsgesprekken naar voren dat de huidige
beschrijving van het aandachtsgebied ‘burgers en bedrijven centraal’ niet voor alle directies
toepasselijk is (bijvoorbeeld FIOD en Douane), waardoor deze directies zich niet kunnen
committeren aan de ontwikkeling van dit aandachtsgebied. Het onderzoeksteam adviseert een
aangescherpte omschrijving van dit aandachtsgebied, aangevuld met een nadere uitwerking per
directie.

2.3.2

Gaan voor resultaat

Het aandachtsgebied ‘gaan voor resultaat’ omschrijft de Belastingdienst in de Kamerbrief als: “We
houden ons aan de beloofde resultaten en doelstellingen en communiceren duidelijk over wat er
wel en niet kan. We maken dingen af en beginnen niet zomaar aan iets nieuws. Goede ideeën zijn
altijd welkom, maar we accepteren het ook als die niet worden gehonoreerd of geen prioriteit
krijgen”17.
Het onderzoeksteam stelt vast dat binnen het aandachtsgebied ‘gaan voor resultaat’ de volgende
thema’s naar voren komen: het houden aan de beloofde resultaten en doelstellingen, duidelijk
communiceren, dingen afmaken en accepteren wanneer ideeën niet worden gehonoreerd of
geprioriteerd.
Reflectie
Het onderzoeksteam adviseert om dit thema verder te nuanceren en uit te werken. Door te sturen
op resultaat kan het zicht op de eigenlijke doelstelling namelijk verdwijnen. Resultaten zijn
indicaties dat het doel bereikt is en worden vaak gemeten via het bijhouden van een score op Key
Performance Indicatoren (hierna: KPI’s). Zo bezien zijn resultaten dus middelen om te bepalen of
gewenste doelen behaald worden, maar zeker geen doel op zich.
Wij constateren dat er een spanningsveld bestaat tussen de aandachtsgebieden ‘burgers en
bedrijven centraal’ en ‘gaan voor resultaat’. Bij ‘burgers en bedrijven centraal’ moet het werk
afgestemd worden op individuele verschillen van burgers en bedrijven, terwijl bij ‘gaan voor
resultaat’ strikte regels gelden en het gevaar is dat kwantiteit in plaats komt van kwaliteit. Het
onderzoeksteam raadt de Belastingdienst daarom aan om de combinatie van
‘proceduregerichtheid’ en ‘doelgerichtheid’ aan te houden in de toekomstige omschrijving van het
aandachtsgebied. Hierbij is niet sprake van een balans, omdat bij een balans meer van het één
noodzakelijkerwijs ten koste gaat van het ander. De kunst is juist om door de juiste procedures op
de juiste wijze te volgen geformuleerde doelstellingen te bereiken. Een zekere mate van spanning
zal hier dus blijven bestaan, echter is de kunst om medewerkers voldoende regelruimte te gunnen
om hier een weg in te vinden.

16
17

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 607.
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.

13

2.3.3 Samenwerken

Het aandachtsgebied ‘samenwerken’ omschrijft de Belastingdienst in de Kamerbrief als: “Samen
weten we meer en kunnen we meer. Problemen waar jij tegenaan loopt, zijn door collega’s in een
andere directie soms al opgelost. Zoek actief de verbinding, zowel intern als met externe
partners”18.
In de documentanalyse zijn onderstaande additionele elementen binnen het aandachtsgebied
‘samenwerken’ naar voren gekomen:
•

•

In de visie van de Belastingdienst wordt het kernbegrip ‘samen(werken)’ ook omschreven.
Hiermee wordt bedoeld dat de Belastingdienst opereert als één overheid19, waarbij er
verbinding is tussen werkvloer en management, tussen de directies onderling, met het
kerndepartement20 en externe partners21. Daarnaast spoort de Belastingdienst aan om
intern en extern verbinding met elkaar te zoeken, met het idee dat we samen meer weten
en meer kunnen.
Cultuuraspecten die de Belastingdienst graag wil behouden zijn de grote betrokkenheid en
loyaliteit van medewerkers en prettige omgangsvormen. En de aspecten die de
Belastingdienst wil versterken zijn gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de doelstellingen
van de Belastingdienst als geheel; en samenwerking en verbinding22.

Het onderzoeksteam stelt vast dat de volgende thema’s naar voren komen in het aandachtsgebied
‘samenwerken’: eén overheid, verbinding tussen werkvloer en management, verbinding tussen de
directies onderling, verbinding met het kerndepartement, interne en externe verbinding,
betrokkenheid, loyaliteit, prettige omgangsvormen, samenwerking, focus op eigen taken en
uitdagingen en op gezamenlijkheid, kennis delen, werkomgeving inrichten op samenwerken,
werkplezier en ontwikkeling.
Reflectie
Ook bij dit aandachtsgebied is concretisering gewenst, zodat duidelijk wordt wat precies met
samenwerken bedoeld en bereikt wordt. Net als bij de andere aandachtgebieden is uitwerking in
richtlijnen voor gewenst gedrag ook hier van belang. Wat wordt van medewerkers verwacht om
samenwerken in het dagelijks werk goed mogelijk te maken? En wat betekent dit voor de wijze
van samenwerken, werkplezier en persoonlijke ontwikkeling?

2.3.4

Open en veilig werkklimaat

Het aandachtsgebied ‘open en veilig werkklimaat’ omschrijft de Belastingdienst in de Kamerbrief
als: “Leidinggevenden gaan voorop in het scheppen van een veilige werkomgeving. Een open
omgeving waar integer handelen leidend is en signalen en fouten op het juiste niveau worden
gemeld. Waar we leren van die fouten en dilemma’s bespreken. En waar we elkaar durven aan te
spreken - uiteraard altijd met respect”23.
In de documentanalyse zijn onderstaande additionele elementen binnen het aandachtsgebied
‘open en veilig werkklimaat’ naar voren komen:
•

In de visie wordt aanvullend nog gesproken over pro-activiteit: fouten voorkomen in plaats
van ze achteraf te herstellen. Processen zijn zo ingericht dat zoveel mogelijk zaken in één
keer goed gaan. Om dat te bereiken is een ‘open voice’ cultuur nodig, waarin verbeteringen
besproken worden en risico’s onderkend24.

18

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
20
Belastingdienst (2019). Plan van Aanpak Leiderschap en Cultuur. Den Haag: Belastingdienst
21
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
22
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
23
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
24
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
19

14

•
•

In dit thema past ook inclusie, zoals dit beschreven is in de visie; men moet beter naar
mensen luisteren met een afwijkende mening, want zij zien vaak wat anderen niet zien25.
In dit thema wordt ook een link gemaakt met integriteit, welke uitgebreid staat beschreven
in de Gedragscode Integriteit Rijk 2019. In de Kamerbrief wordt gesteld dat het ook
belangrijk is dat bepaalde zaken (incidenten) sneller naar boven komen tot de politieke en
ambtelijke top26.

Het onderzoeksteam stelt vast dat de volgende thema’s vallen onder het aandachtsgebied ‘open
en veilig werkklimaat’: een open omgeving waar integer handelen leidend is, signalen en fouten op
het juiste niveau melden, leren van fouten, dilemma’s bespreken en elkaar (respectvol) durven
bespreken en aanspreken.
Reflectie
Het onderzoeksteam ziet ook hier een tegenstrijdigheid in de beschrijving van het
aandachtsgebied. Door van fouten te leren neemt de kans toe dat fouten in de toekomst
voorkomen worden. Andersom geldt ook: als fouten niet als bron van leren worden beschouwd,
maar als bron van repercussies neemt de kans toe dat werknemers niet meer open (durven) te
zijn over fouten. Het onderzoeksteam kan zich voorstellen dat dit verwarrend kan werken voor
zowel leidinggevenden als medewerkers. Het onderzoeksteam ziet een open en veilige
werkomgeving als cruciaal aandachtsgebied van de gewenste cultuur. Het is van de vijf
aandachtsgebieden degene die de voorwaarden creëert om de andere aandachtsgebieden
eveneens te gaan realiseren. Het werken aan samenwerking, resultaatgerichtheid en het
veranderen begint bij jezelf vraagt om een veilige omgeving waarin fouten gemaakt mogelijk
worden en men elkaar durft aan te spreken.

2.3.5

Verandering begint bij jezelf

Het aandachtsgebied ‘verandering begint bij jezelf’ omschrijft de Belastingdienst in de Kamerbrief
als: “We zijn zeer ervaren en deskundig, maar reflecteer ook regelmatig op je eigen gedrag. Bekijk
wat je anders kunt doen om de Belastingdienst beter te maken. Probeer een positieve bijdrage te
leveren door naar oplossingen te zoeken. Vaak is er binnen de regels en richtlijnen meer ruimte
dan je denkt. Benut die.”27
In de documentanalyse zijn onderstaande additionele elementen binnen het aandachtsgebied
‘verandering begint bij jezelf’ naar voren gekomen:
•

•

In het aandachtsgebied ‘verandering begint bij jezelf’ geeft de Belastingdienst aan dat ze
investeert in het vakmanschap en ontwikkeling van zijn medewerkers 28 en dat elke
medewerker hierin ook eigen verantwoordelijkheid neemt. In de leiderschapskwaliteiten
wordt gerefereerd naar ‘leren en experimenteren’ en ‘verantwoordelijkheid nemen29.
Dit element wordt in de kamerbrief naast zelfkritiek ook gekoppeld aan verandervermogen.
Een continue reflectie op wat beter kan30.

Het onderzoeksteam stelt vast dat de volgende thema’s binnen het aandachtsgebied ‘verandering
begint bij jezelf’ vallen: Investeringen vanuit Belastingdienst, vakmanschap, ontwikkeling, eigen
verantwoordelijkheid, leren en experimenteren, deskundigheid, reflectie, zelfkritiek en
verandervermogen.
Reflectie
Dit aandachtsgebied is complex, want het omvat meerdere belangrijke thema’s, zonder dat helder
is wat ermee bedoeld wordt. Daarom ook hier de aanbeveling om aan te scherpen. Bijvoorbeeld
verandervermogen: wat is dat precies? Wanneer heb je verandervermogen? En vakmanschap is
25

Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
27
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
28
Belastingdienst (2018, 1 juni). Missie, visie, strategie en cultuur. Den Haag: Belastingdienst
29
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
30
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
26

15

ook onduidelijk omschreven: Gaat het om ‘inhoudelijke kennis’? Of ook om specifieke
competenties? Een ander voorbeeld: aan de ene kant wil de Belastingdienst investeren in het
vakmanschap en de ontwikkeling van zijn medewerkers, en aan de andere kant is de medewerker
hier zelf verantwoordelijk voor. Wie is dan waarvoor precies verantwoordelijk? Dit is niet de eerste
paradox in de door ons bestudeerde documenten en ook hier gaat het er weer om de juiste
combinatie te vinden van twee behartigenswaardige maar potentieel tegenstrijdige
beleidsdoelstellingen.

Reflectie op gewenste cultuur in relatie tot visie, missie, kernwaarden en
gedragingen

Vaak vertalen organisaties de missie, visie en kernwaarden van een organisatie naar gewenste
gedragingen, die de ambitie van de gewenste cultuur verduidelijken en concreet maken. Wat
uiteindelijk weer leidt tot aandachtsgebieden. Daarom geven we in deze paragraaf een reflectie op
de geformuleerde missie, visie, kernwaarden en gedragingen in relatie tot de gekozen
aandachtsgebieden.
Het onderzoeksteam treft een uitgewerkte missie, visie en kernwaarden aan, welke voor
leiderschap vertaald zijn in gedrag. Ten aanzien van de gewenste cultuur is de Belastingdienst
gekomen tot een overzicht van vijf aandachtsgebieden. Om het samenspel te laten zien zijn deze
elementen samengevat in figuur 2.1.

16

313233

Figuur 2.1: Overzicht missie, visie, kernwaarden en gewenste gedragingen in relatie tot aandachtsgebieden
gewenste cultuur

Kijkend naar de uitwerking valt op dat de Belastingdienst op meerdere abstractieniveaus en met
verschillende termen een beeld heeft geschetst. Wij zien teveel termen en vooral ook teveel
31

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 533.
Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403.
33
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.
32

17

ongedefinieerde termen. De kernwaarden komen daarnaast niet direct zichtbaar terug in de
aandachtsgebieden. Het beeld van dit geheel roept vragen op als: wanneer is de gewenste cultuur
bereikt, wat komt eerst, wat geldt voor wie? Zijn de gewenste cultuurkenmerken voor alle directies
in dezelfde mate van toepassing?
Hierna geven wij een aantal reacties, definities en suggesties die bij de uitwerking van de missie,
visie, kernwaarden en gewenste gedragingen kunnen helpen. Hoe hoger de kwaliteit van de
omschrijving van deze cruciale elementen in ‘het verhaal van de Belastingdienst’, hoe groter de
kans dat er een inspirerende en richtinggevende werking vanuit gaat.

2.4.1

Missie en kernwaarden

De missie beschrijft om te beginnen de bestaansreden van de organisatie. De bestaansreden wordt
ook wel ‘het hogere doel’ genoemd34. Daarnaast zijn kernwaarden, kernovertuigingen en
kernactiviteiten doorgaans onderdeel van de missie. De missie van de Belastingdienst geeft het
bestaansrecht van de Belastingdienst helder weer en tijdens de groepsgesprekken hebben
deelnemers daar meerdere malen met trots naar verwezen. Wij adviseren om de samenhang
tussen bestaansreden, kernactiviteiten en kernwaarden (zie ook hierna) expliciet te maken zodat
overduidelijk is dat ze elkaar versterken.
Kernwaarden beschrijven wat de organisatie bovenal belangrijk vindt: dat wat niet
onderhandelbaar is want eigen aan de identiteit35. Waarden vormen samen met de andere
onderdelen van de missie een moreel kompas voor de organisatie en haar medewerkers: hier staat
iedereen achter en is iedereen op aanspreekbaar. Kijkend naar de kernwaarden van de
Belastingdienst vallen een aantal zaken op.
Ten eerste, komen in het document Visie op Cultuur en Leiderschap veel verschillende elementen
naar voren: naast ‘kernwaarden’, spreekt de BD ook over ‘leiderschapskwaliteiten’ en
‘cultuuraspecten’. Het onderscheid tussen deze termen is niet helder, al was het maar omdat
definities ontbreken. Een model of raamwerk dat de onderlinge samenhang tussen kernwaarden,
leiderschapskwaliteiten, cultuuraspecten en gewenst gedrag (als nog steeds voor deze categorieën
wordt gekozen) laat zien, kan hierbij helpen.
Ten tweede, maakt de pluriformiteit van begrippen die gebruikt wordt binnen de kernwaarden het
complex. De kernwaarden worden namelijk elk opgesplitst in drie termen die ook als kernwaarden
gezien kunnen worden. Een voorbeeld: ‘geloofwaardig betekent onafhankelijk, onkreukbaar en
eerlijk’. Wat is wat? Waar zit het onderscheid?
Wat een kompas zou moeten zijn, geeft uiteindelijk geen richting. Scherpe definities en keuzen bij
kernwaarden zijn voorwaardelijk voor het formuleren van gewenst gedrag. Daarnaast zien we de
kernwaarden niet eenduidig terugkomen in de geformuleerde aandachtsgebieden.
Deze bevindingen worden bevestigd door de observatie dat medewerkers (zowel leidinggevenden
als medewerkers) in de organisatie moeite hadden met het verwoorden van de gewenste cultuur in
hun eigen woorden. Bij de omschrijving van een gewenste cultuur is het belangrijk om na te
streven dat medewerkers en leidinggevenden dit zo goed begrijpen dat zij in staat zijn om dit in
hun eigen woorden uit te leggen.

34

Deloitte (2019). Ready, Set, Activate! Catalyze your culture for sustained results. Geraadpleegd van:
https://www2.deloitte.com/us/en/pages/human-capital/articles/culture-change-in-the-workplace-forsustained-results.html in april 2020.
35
Deloitte (2019). Ready, Set, Activate! Catalyze your culture for sustained results. Geraadpleegd van:
https://www2.deloitte.com/us/en/pages/human-capital/articles/culture-change-in-the-workplace-forsustained-results.html in april 2020.

18

2.4.2

Visie

Een visie kijkt vooruit en creëert een beeld van de ideale situatie die de organisatie wil bereiken.
De visie van een organisatie is een ‘groot en gewaagd doel’ dat inspireert en uitdaagt36. Ons valt
op dat de visie van de Belastingdienst op één abstractieniveau is beschreven: stuk voor stuk
kwalitatieve begrippen waarmee je het moeilijk oneens kunt zijn. Concretisering ontbreekt zodat
de visie moeilijk te begrijpen is en geen kader vormt voor cruciale, strategische beslissingen. Waar
wil de Belastingdienst idealiter zijn en wanneer moet deze ambitie verwezenlijkt zijn? Bovendien is
het contrast met de huidige situatie niet scherp geanalyseerd zodat evenmin blijkt welke obstakels
overwonnen moeten worden om de visie te realiseren.
Uit de groepsgesprekken bleek een sterke behoefte aan een duidelijke visie, ook als hulpmiddel
om effectief en adaptief te zijn bij veranderingen of bij ‘verzoeken’ vanuit de politiek.
Welke elementen zouden in onze ogen aan de visie moeten worden toegevoegd zodat deze als
lange termijn ambitie kan dienen? Een verduidelijking op:
•
•
•
•
•
•

Wat is de gewenste situatie precies? Wat is er dan anders dan vandaag? Waarom doet dat
ertoe? Voor wie?
Wat is de huidige situatie? Wat is daarin de moeite waard? En waarin verschilt de huidige
situatie van de gewenste situatie? Wat is, met andere woorden, de delta?
Wanneer wordt de gewenste situatie bereikt (concrete datum)? En via welke tussenstations?
Hoe gaat de Belastingdienst de gewenste situatie bereiken? Met welke cruciale initiatieven
dan wel strategieën? En dankzij welke tools/middelen/mensen?
Hoe wordt de voortgang gemeten en gemerkt (niet alles hoeft in getallen)?
Met welke fundamentele dilemma’s of paradoxen moet de Belastingdienst leren omgaan?
Hoe te zorgen voor gunstige combinaties? En hoe om te gaan met de onvermijdelijke
conflicten?

Wij missen afwegingen die het ‘doorslaan’ in een op zich gewenste richting voorkomen. Geen
enkele kernwaarde, kwaliteit of gewenste gedraging leidt op zichzelf tot een perfect resultaat. Elke
kernwaarde heeft bijvoorbeeld in haar extreme vorm nadelige gevolgen: te veel moed is
overmoed, overdreven zorgvuldigheid kan leidt tot inefficiëntie en traagheid. ‘Besluitvaardigheid’
klinkt als een fijne kwaliteit, maar een teveel ervan kan leiden tot autocratisch gedrag en
onvoldoende tegenspraak. ‘Anderen betrekken’ is positief gedrag, maar een teveel zorgt voor
Poolse landdagen en gebrek aan eigen regelruimte. Bij het uitwerken van de gewenste cultuur zou
daarom gekeken kunnen worden naar combinaties van twee tegenstrijdige elementen;
formuleringen die erin voorzien dat een op zich gewenste doelstelling niet doorslaat in een
negatieve uitkomst (zie bijvoorbeeld: doelgerichtheid versus proceduregerichtheid). Wat zijn de
fundamentele onderliggende spanningen die bij een dienst als de Belastingdienst horen? En welk
antwoord formuleren we hierop (voor de komende jaren)?

2.4.3

Gewenste gedragingen

De vertaling van kernwaarden in gewenst gedrag is een belangrijke stap om de gewenste cultuur
werkelijk te laden. Het gaat om een vertaling van de kernwaarden in leidende, concrete principes
die bijdragen aan het verwezenlijken van de visie. Richtlijnen voor gewenst gedrag maken helder
hoe naleving van de kernwaarden er in de dagelijkse praktijk uitziet.
De Belastingdienst heeft een goede start gemaakt met de uitwerking van de gewenste
gedragingen in de vorm van leiderschapskwaliteiten37. Deze gewenste gedragingen voor
leidinggevenden zijn los ontwikkeld van gewenste gedragingen voor medewerkers. Wij begrijpen
dat aan leidinggevenden aanvullende eisen worden gesteld. Ons advies is om de formulering van
algemene gewenste gedragingen als basis te nemen, waarna vervolgens aanscherpingen kunnen
36

Deloitte (2019). Ready, Set, Activate! Catalyze your culture for sustained results. Geraadpleegd van:
https://www2.deloitte.com/us/en/pages/human-capital/articles/culture-change-in-the-workplace-forsustained-results.html in april 2020.
37
Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.

19

worden gemaakt voor leidinggevenden. Alles wat voor medewerkers geldt, geldt tenslotte ook voor
leidinggevenden omdat die in de eerste plaats ook ‘gewoon’ medewerkers zijn. En omdat
leidinggeven een specialisatie is, een vak apart waar logischerwijs specifieke eisen voor gelden.
Naast het formuleren van gewenst gedrag is het raadzaam om ook naar andere elementen te
kijken die onderdeel zijn van cultuur. Cultuur is immers breder dan gedrag. Het onderzoeksteam
gebruikt hiervoor het Congruentiemodel, eerder toegelicht in hoofdstuk 1. In hoofdstuk 4 wordt in
de gap analyse verder gebruik gemaakt van dit model.

Het werken aan de ‘gewenste cultuur’

Tot slot gaan we in dit hoofdstuk kort beschouwend in op hoe er aan de gewenste cultuur gewerkt
wordt.
Uit de documentenanalyse en validatie maakt het onderzoeksteam op dat de gewenste cultuur en
aandachtsgebieden voortkomen uit een aantal documenten: het missie document van de
Belastingdienst (juni 2018), de visie op leiderschap en cultuur (september 2018), plan van aanpak
leiderschap en cultuur (2019) en de kamerbrief van juli 2019. Deze documenten zijn gebaseerd op
diverse onderzoeken, waaronder: onderzoek TU-Twente naar leiderschap bij Belastingdienst (met
grote betrokkenheid leidinggevenden en medewerkers), 100-dagenbrief DG, Commissie Onderzoek
Belastingdienst, Medewerkersonderzoek. Daarnaast zijn de documenten tot stand gekomen via
een proces waarbij diverse groepen vanuit de directies, bijvoorbeeld de top 25 als het gaat om
missie/visie, zijn betrokken.
De visie op leiderschap en cultuur is vastgesteld in het directieteam Belastingdienst met als
eigenaar de Plaatsvervangend Directeur Generaal van de Belastingdienst. Het doel was het
realiseren van gedragsverandering en de gewenste cultuur daarmee versterken. In de zomer 2019
is Cultuur toegevoegd als vierde pijler voor Beheerst Vernieuwen. Het plan van aanpak is op dat
moment aangepast en een aantal acties is geïntensiveerd.
De uitvoering van het plan van aanpak is gestart en een aantal stappen is genomen. Acties zijn
met name ingericht op BD-breed en directieniveau en volgen de lijn van inspiratie, leiderschap en
structuur. We noemen in het bijzonder: rondetafelgesprekken en gesprekken met de DG en pDG,
het veranderverhaal en een training storytelling voor de Top 50, dialoogsessies voor medewerkers,
events gericht op leiderschap (Top 200 en pop up events) en een uitgebreide
communicatiecampagne. Hiernaast zijn uitgaande van de diversiteit in directies, maar wel in
afstemming met het programma, directies vrij gelaten om binnen de visie op leiderschap en
cultuur te kiezen voor directie specifieke interventies, passend bij de eigen context. Het onderwerp
cultuur wordt in verschillende gremia besproken, waarbij ook aandacht is voor onderlinge
kennisuitwisseling (o.a. door een sparringgroep met adviseurs van verschillende directies).
Daarnaast wordt hier in de reguliere planning & control cyclus over gerapporteerd.
Directies zijn vanuit het programma gestimuleerd om de centraal geformuleerde richting via
dialoogsessies te vertalen naar acties in de eigen directie, met de centrale boodschap als kader.
Invulling daarvan is naar inzicht van directies. Een centraal overzicht hiervan, toegankelijk voor de
directies, hebben we niet aangetroffen.

20

3 Huidige cultuur
Inleiding

Transformatie richting de gewenste cultuur van de Belastingdienst kan niet zonder inzicht in de
huidige cultuur. Dit hoofdstuk beantwoordt onderzoeksvraag 1: Beschrijf de huidige cultuur in
kernachtige begrippen (nulmeting huidige situatie).

We starten met een totaalbeeld van de huidige cultuur in kernachtige begrippen (3.2), gebaseerd
op resultaten van de kwantitatieve en kwalitatieve meting (3.4 en 3.5).

Beschrijving huidige cultuur in kernachtige begrippen

Op basis van de inzichten uit de kwantitatieve en kwalitatieve data (zie paragraaf 3.3 en 3.4) en
onze analyse omschrijven we als onderzoeksteam de huidige cultuur van de Belastingdienst als
volgt:
Bij de Belastingdienst is een grote mate van betrokkenheid van medewerkers bij het eigen werk en
het vakmanschap. Dit uit zich in een sterke betrokkenheid bij het eigen team of de eigen directie.
Medewerkers zijn trots op de Belastingdienst, in termen van het maatschappelijk belang, het
bijdragen aan een financieel gezond Nederland, het dienen van de burger, de deskundigheid en
collegialiteit onder elkaar. De betrokkenheid bij de identiteit en het succes van de organisatie als
geheel is echter lager, onder andere ingegeven door de vele veranderingen en negatieve
beeldvorming. Naast trots op het vak is daardoor momenteel ook pijn en schaamte voelbaar. Dit
uit zich in het lage vertrouwen in of de leiding de juiste besluiten neemt voor de toekomst van de
organisatie. Terwijl er sterke behoefte is aan een duidelijke koers. Het uit zich ook in de sterke
behoefte van medewerkers om gehoord te worden. Veruit de meeste medewerkers uiten de wil om
zaken ten positieve te veranderen en voelen zich in staat om zich aan te passen en te herstellen
na onverwachte veranderingen of tegenslagen. Wat opvalt is dat er meer wordt bekritiseerd dan
gecomplimenteerd. Er gaat veel aandacht uit naar wat niet of minder goed gaat, terwijl er ook veel
zaken goed gaan.
De combinatie van betrokkenheid bij het werk, aanpassingsvermogen en loyaliteit uit zich vooral
binnen de teams en de eigen directie. Medewerkers zijn collegiaal en steunen elkaar. Binnen teams
wordt over het algemeen goed en doelgericht samengewerkt. Ze kunnen zichzelf zijn op de
werkvloer en individuele verschillen binnen de werkomgeving worden geaccepteerd. Medewerkers
vertrouwen sterk op de gevestigde regels en procedures bij de uitvoering van hun werk om risico’s
te mijden. De procedures zijn veelal ingestoken vanuit de uitvoering van de wet- en regelgeving,
wat leidt tot een worsteling in hoe hiermee om te gaan in relatie tot de menselijke maat en
burgers en bedrijven centraal. Tevens is de beleving van medewerkers dat leidinggevenden
voornamelijk zijn gericht zijn op kwantiteit (gericht op proces, aantallen en snelheid), terwijl
medewerkers meer sturing willen op inhoud en kwaliteit.
We constateren geen bespreek- en aanspreekcultuur, waarin dilemma’s, kansen, risico’s en
onzekerheden worden ingebracht en besproken. Het geven van (kritische of opbouwende)
feedback en het elkaar aanspreken is lastig. Het ‘opsparen van kritiek’ leidt tot ‘wij-zij’ gedrag, op
alle niveaus in de organisatie. Afspraak is lang niet altijd afspraak, maar consequenties blijven uit.
Er wordt over het algemeen wel makkelijk kritiek geuit op het grotere geheel, maar het ontbreekt
aan zelfreflectie en het nemen van verantwoordelijkheid. Conflicten worden niet uitgesproken en
opgelost maar gemeden. Er heerst angst binnen de organisatie om risico’s te nemen en
afgerekend te worden op fouten, en men ervaart weinig ruimte om met initiatieven te komen. Dit
staat een lerende organisatie in de weg.
Samenvattend, zien we een aantal belangrijke spanningen terug in de cultuur bij de
Belastingdienst.
21

•

•

•

Medewerkers zijn betrokken bij het eigen werk en zijn loyaal aan het eigen team. Er is
echter sprake van gebrek aan vertrouwen in de leiding en er is pijn en schaamte voelbaar
voor het imago van de Belastingdienst als organisatie.
Medewerkers zijn sterk inhoudelijk gefocust en kunnen zich goed aanpassen aan
veranderingen, echter vernieuwen en innoveren is een uitdaging omdat er angst is om
fouten te maken en er geen bespreek- en aanspreekcultuur heerst. Tevens ontbreekt
zelfreflectie.
Het volgen van regels, richtlijnen en voorschriften en sturing op kwantiteit krijgt hoge
prioriteit binnen de werkomgeving, echter kan dit soms kwaliteit in de weg zitten.

CulturePath

Voor het kwantitatieve onderzoek is Deloitte’s CulturePath toegepast. CulturePath is een
wetenschappelijk onderbouwd diagnostisch hulpmiddel om de cultuur van een organisatie te
omschrijven. De toepassing bestaat uit een vragenlijst, die via stellingen meet hoe respondenten de
cultuur van de organisatie ervaren. De stellingen zijn gestoeld op een indeling naar vier basis- en
vier onderscheidende indicatoren.

Figuur 3.1: CulturePath indicatoren

De basisindicatoren vormen de uitgangspunten waar een cultuur binnen een organisatie door wordt
gevormd. Dit is voor iedere organisatie anders en afhankelijk van de strategie. Voor een ziekenhuis
is bijvoorbeeld focus op structuur en stabiliteit ondersteunend aan de strategie, terwijl een startup
organisatie meer gericht is op flexibiliteit en verandering om snel te kunnen groeien. De
onderscheidende indicatoren meten de binding van medewerkers met de organisatie. Hoger de
score, hoe meer onderscheidend voor cultuur.
Een cultuurmeting biedt inzicht dat heel eigen is voor de organisatie. De strategische doelen bepalen
de focus en de mate waarin cultuurtransformatie wenselijk is.
Verdere toelichting en uitleg over het CulturePath model is opgenomen in bijlage I.

Onderzoeksresultaten

De cultuurenquête heeft ruim 2 weken opengestaan, van 8 januari tot en met 24 januari 2020. In
totaal hebben 12.777 mensen de enquête ingevuld, van wie 12.143 interne medewerkers en 634
externe medewerkers. Dit is een responspercentage van 40,4%, berekend over de interne populatie
(30.023 medewerkers – peildatum 31-12-2010) van de Belastingdienst.
Spreiding demografische variabelen

22

In de onderstaande grafieken is weergegeven hoe de respons in percentages en aantallen is
verspreid over de diverse demografische variabelen die zijn uitgevraagd.
Medewerkers met een leidinggevende functie: 11% van de respondenten heeft aangegeven een
leidinggevende functie te vervullen binnen de Belastingdienst. Dit komt neer op 1.433 respondenten.

Figuur 3.2: Respons leidinggevenden
Noot: De grafieken ‘respons t.o.v. totale bezetting’ (rechts) is weergegeven voor alleen interne medewerkers.
Er is voor gekozen om externe medewerkers niet mee te nemen in dit overzicht omdat alleen de totale
bezetting exclusief externe medewerkers beschikbaar was voor het onderzoeksteam. Anders zou een vertekend
beeld ontstaan.

Directies: ten opzichte van de omvang van de directies is een representatieve spreiding in de
respons waar te nemen per directie. De directies CAP, Douane en IV hebben een gemiddelde
responspercentage tussen de 20-30% ten opzichte van de totale bezetting. De directies FIOD, GO,
KI&S, MKB, Particulieren (P) en Toeslagen hebben een responspercentage tussen de 40-50%. De
kaderstellende en ondersteunende directies (K&O) hebben een responspercentage boven de 90%.

Figuur 3.3: Respons directies

23

Contract type: 95% van de respondenten heeft een tijdelijke of vaste aanstelling binnen de
organisatie. Dit komt neer op 12.142 medewerkers. 5% van de respondenten betreft externe
medewerkers of uitzendkrachten, dit zijn 634 respondenten.

Figuur 3.4: Respons contract type

Andere demografische factoren zijn aanstellingsduur, opleidingsniveau, geboortejaar, geografische
indicatie van de provincie waar het werk wordt uitgevoerd en functieniveau. Een overzicht van de
respons hierop is opgenomen in de bijlage.
Hierna volgt het resultaat van de nulmeting, omschreven per indicator van het CulturePath model.
Dit geeft een overzicht weer van zowel de basis indicatoren als ook de onderscheidende indicatoren
voor cultuur bij de Belastingdienst.

3.4.1

Basisindicatoren

We starten met een weergave van de gemiddelde scores voor de basisindicatoren.

Figuur 3.5: Gemiddelde scores basisindicatoren. De weergegeven percentages in de tekst zijn de percentages
van de respondenten die hebben geantwoord met “Altijd” en “Meestal” bij elkaar opgeteld

24

Deze indicatoren worden gemeten op een uniek spectrum met aan beide uiteinden tegengestelde
oriëntaties (bijvoorbeeld teamwerk versus individualisme), die inzicht geven hoe de bedrijfsvoering
van een organisatie is ingericht. De scores geven aan in welke mate een organisatie neigt naar een
uiteinde.
Zoals in bovenstaande afbeelding te zien is, prevaleert de focus op teamwerk ten opzichte van
individueel werken. Structuur en flexibiliteit zijn met elkaar in balans. De externe oriëntatie is iets
hoger dan de interne oriëntatie en verandering en stabiliteit zijn met elkaar in balans.
Bij een aantal sub-elementen binnen een indicator is in meerdere mate een voorkeur te zien naar
een uiteinde van een schaal. Zoals bijvoorbeeld bij Risico’s & Besturing: bij het thema ‘flexibiliteit
van de werkomgeving’ is een sterkere neiging (70%) te zien richting flexibiliteit, terwijl bij het
thema ‘naleving van richtlijnen’ een sterkere neiging (68%) te zien is richting structuur. Bij
Collectieve focus is bij het thema ‘samenwerking’ een sterke tendens (64%) richting teamwerk.

Reflectie
De uitkomsten uit de cultuurenquête geven een neutraal beeld over de huidige situatie met
betrekking tot de basisindicatoren. Per indicator tonen de resultaten geen uitgesproken of sterke
oriëntatie richting een uiteinde van een schaal – dit geldt zowel voor de Belastingdienst als geheel,
als voor de afzonderlijke directies. In hoeverre deze uitkomsten wenselijk zijn, is afhankelijk van
de mate waarin de huidige situatie afwijkt van de ambitie en gewenste situatie van de organisatie.
Op basis van de gewenste situatie en de geformuleerde aandachtsgebieden zoals beschreven in
hoofdstuk 2, verwacht je een meer uitgesproken beeld per indicator. Kijkend naar het
aandachtsgebied ‘samenwerken’ – waarin samenwerking en verbinding veelvuldig terugkomt –
zouden we verwachten dat de Belastingdienst in de resultaten van de enquête naar een sterkere
oriëntatie richting teamwerk zou willen streven dan het beeld nu laat zien. Hoofdstuk 4 geeft een
uitgebreide analyse van de afwijking tussen de gewenste en huidige situatie per aandachtsgebied.
Daarnaast zijn de overeenkomsten tussen de directies, die we over het algemeen in de uitkomsten
van de cultuurenquête zien, opvallend. Gezien de diversiteit in het type werkzaamheden, de
doelstellingen en focus per directie, het klantsegment en de opbouw van het medewerkersbestand,
hadden we meer onderscheid in de cultuurkenmerken tussen de directies verwacht. Ook hier geldt
de richtlijn om per directie te kijken naar de afwijking tussen gewenste en huidige situatie, om
vast te kunnen stellen in hoeverre de uitkomsten van de nulmeting wenselijk zijn. Zo is het
bijvoorbeeld voor de ene directie meer wenselijk om extern georiënteerd te zijn dan voor de
andere directie. Bijlage II geeft een gedetailleerd overzicht van directies met afwijkende resultaten
van het gemiddelde, die in beperkte mate zijn waargenomen.

3.4.2

Onderscheidende indicatoren

Op de onderscheidende indicatoren is het gemiddelde hieronder weergegeven.

Figuur 3.6: Gemiddelde scores onderscheidende indicatoren. De weergegeven percentages in de tekst zijn de
percentages van de respondenten die hebben geantwoord met “Helemaal mee eens” en “Mee eens” bij elkaar
opgeteld.

25

Deze indicatoren geven aan in hoeverre medewerkers zich verbonden voelen met de organisatie.
Hoe hoger deze indicatoren scoren, hoe sterker onderscheidend de indicatoren zijn voor de cultuur
van een organisatie. Ze worden gezien als versnellers van een cultuurtransformatie.

Reflectie
Vanuit onderzoek weten we dat een sterke, goed presterende cultuur hoog scoort op de volgende
vier indicatoren: moed, inclusie, betrokkenheid en gedeelde overtuigingen. Het doel voor
organisaties is om zo dicht mogelijk bij 100% te liggen.

In kwalitatief onderzoek (zoals tevredenheidsmetingen) zitten de scores doorgaans tussen de 7 en
8 (in percentages: 70-80%). Hierbij zeggen we op basis van ervaring over het algemeen dat een
score >80% erg sterk is, een score van 70-80% redelijk goed is (waarschijnlijk niet veel aandacht
nodig heeft), een score van 60-70% aandacht nodig heeft en een score <60% veel werk nodig
heeft.
Bovenstaande richtlijnen in acht nemend, geven de gemiddelde scores van de Belastingdienst van
57-63% een duidelijk signaal af en behoeven alle vier de indicatoren aandacht.

3.4.3

Hoogst en laagst scorende stellingen

In de volgende twee figuren is zichtbaar welke van de onderliggende stellingen van de basis en
onderscheidende indicatoren het hoogst en laagst scoren.

Basisindicatoren

Figuur 3.7: Hoogste en laagste scores basisindicatoren. De weergegeven percentages in de tekst zijn de
percentages van de respondenten die hebben geantwoord met “Altijd” en “Meestal” bij elkaar opgeteld

De onderwerpen die het meest voorkomen bij stellingen die het hoogst scoren, hebben te maken
met de onderwerpen ‘teamverband’ en het ‘volgen van richtlijnen en procedures’. De onderwerpen
die het meest voorkomen bij stellingen die laag scoren zijn voornamelijk gerelateerd aan
‘verandering en innovatie’, waarbij vooral de houding van de organisatie ten opzichte van
innovatie terug komt.
26

In de resultaten valt het op dat medewerkers geneigd zijn om in teamverband te werken en regels
en procedures te volgen. Maar medewerkers voelen weinig ruimte voor innovatie – de organisatie
is minder in staat om de juiste middelen in te zetten en erkent en beloont medewerkers niet voor
het aangrijpen van kansen en het nemen van risico’s.
Onderscheidende indicatoren

Figuur 3.8: Hoogste en laagste scores onderscheidende indicatoren. De weergegeven percentages in de tekst
zijn de percentages van de respondenten die hebben geantwoord met “Helemaal mee eens” en “Mee eens” bij
elkaar opgeteld.

In de hoogst scorende onderwerpen valt op dat dit stellingen zijn waar medewerkers in meerdere
mate invloed op hebben. Deze hebben betrekking op de directe werkomgeving of het werk wat ze
zelf uitvoeren. Hierbij is de score op betrokkenheid bij het werk dat medewerkers voor de
organisatie doen uitzonderlijk hoog en een mooi resultaat om als organisatie op voort te bouwen.
In de stellingen waar deelnemers het minst bevestigend hebben geantwoord, zie je vooral
onderwerpen terugkomen die meer op afstand staan van medewerkers. Dit zijn stellingen die
reflecteren op: ofwel de organisatie als geheel (het imago), de strategie (inclusie), of op leiding en
besluiten die plaatsvinden buiten het directe team van een medewerker. Deze laagst scorende
onderwerpen tonen afstand tussen de werkvloer en de organisatie als geheel. Er is weinig
vertrouwen in de leiding, weinig kennis over de strategie en beleid en het huidige imago van de
organisatie heeft een impact op de mate van betrokkenheid. Het geeft aan dat medewerkers zich
vooral betrokken voelen bij hun eigen werk en omgeving, en minder bij het geheel.

3.4.4

Algemene observaties over mogelijke subculturen

Bij aanvang van de nulmeting was de verwachting dat verschillen tussen directies als het gaat om
zaken zoals type werk, klantsegment en opbouw van het medewerkersbestand een indicatie zou
kunnen zijn voor het bestaan van subculturen.
In de resultaten van de cultuurenquête zien we echter over het algemeen veel overeenkomsten
tussen directies op de acht indicatoren. Bij het merendeel van de directies is er geen tot weinig
afwijking waargenomen ten opzichte van het gemiddelde van de Belastingdienst. Voor
een
klein aantal directies zien we in wat meerdere mate (op meer dan 1 indicator en meer dan 3%)
afwijkende resultaten van het gemiddelde. Samengevat, zijn deze afwijkingen als volgt:

27

•

•

Basis indicatoren:
o FIOD scoort 6% hoger op teamwerk (collectieve focus: 65%) en is 8% meer
gericht op verandering (verandering en innovatie: 43%)
o KI&S scoort 11% hoger op structuur (risico’s & besturing: 63%) en is 6% meer
gericht op de externe omgeving (externe oriëntatie: 62%)
Onderscheidende indicatoren:
o FIOD scoort op drie van de vier indicatoren het hoogst (moed: 72%,
betrokkenheid: 79%, gedeelde overtuigingen: 67%)
o Toeslagen (moed: 57%, betrokkenheid: 54%) en MKB (inclusie: 56%, gedeelde
overtuigingen: 53%) scoren op twee van de vier indicatoren het laagst

Zoals eerder benoemd is de Belastingdienst een grote organisatie met een diversiteit aan
processen, taken en opdrachten per directie. Afwijkingen tussen directies op basisindicatoren zijn
goed verklaarbaar, gezien de aard van activiteiten per procesdirectie. Zo is FIOD als
opsporingsdienst van een ander karakter dan bijvoorbeeld de directies die zijn georganiseerd naar
klantsegment. En KI&S richt zich in meerdere mate dan andere directies op de externe omgeving,
aangezien zij het eerste aanspreekpunt zijn voor burgers. Deze afwijkingen op basisindicatoren,
die verklaarbaar zijn onder andere gezien de aard van activiteiten per procesdirectie, hadden we
derhalve in grotere mate verwacht bij meerdere directies.
De lagere scores van Toeslagen op de onderscheidende indicatoren is te verklaren door het effect
van de huidige actualiteit rondom de toeslagenaffaire op de respondenten. Zo is er een significant
verschil in het resultaat te constateren nadat op 10 januari onverwacht in de media de
ontvlechting is aangekondigd onder andere naar aanleiding van de toeslagenaffaire. In de dagen
voor deze berichtgeving (8 t/m 10 januari) scoort Toeslagen 60% op ‘moed’ en 58% op ‘gedeelde
overtuigingen’. In de weken na de berichtgeving (11 t/m 24 januari) daalt deze score met 7%
(moed: 53%; gedeelde overtuigingen: 51%). Een dergelijke daling in scores op de
onderscheidende indicatoren is niet in die hoedanigheid gevonden bij andere directies. In sommige
gevallen is er een daling van 1% tot 3% te zien. Tevens tonen sommige directies zelfs een positief
verschil van 1% – 5% in de periode voor en na de berichtgeving. Een gedetailleerd overzicht van
de resultaten per directie is opgenomen in bijlage II.
Met betrekking tot de overige demografische variabelen die zijn uitgevraagd zien we een aantal
groepen – en daarmee mogelijk subculturen - die in meerdere mate afwijken van het gemiddelde
van de Belastingdienst. Dit zijn:
•
•

•

•

Medewerkers met een leidinggevende functie scoren met name op onderscheidende
indicatoren relatief hoger dan medewerkers zonder leidinggevende functie;
Externe medewerkers tonen afwijkende resultaten ten opzichte van medewerkers met een
vaste of tijdelijke aanstelling. Deze groep scoort hoger op structuur (risico’s & besturing), is
meer gericht op de externe omgeving (externe oriëntatie) en op verandering (verandering &
innovatie). Ze scoren relatief hoger op alle onderscheidende indicatoren, behalve
Betrokkenheid.
Medewerkers met een kort dienstverband (0-1 jaar) tonen afwijkende resultaten ten
opzichte van medewerkers die langer in dienst zijn bij de Belastingdienst. Deze groep scoort
hoger op teamwerk (collectieve focus), is meer gericht op de externe omgeving (externe
oriëntatie) en op verandering (verandering & innovatie). Ze scoren relatief hoger op alle
onderscheidende indicatoren en voornamelijk op Gedeelde overtuigingen.
Regio’s tonen ook verschillen in de resultaten. Met name de onderscheidende indicatoren
tonen grotere afwijkingen tussen regio’s: moed, betrokkenheid en inclusie verschillen 9%
tussen de hoogste en laagste score; bij gedeelde overtuigingen is dit 6%. Bij de
basisindicatoren er een verschil van 10% bij risico’s en besturing; 7% bij externe oriëntatie;
en 4% bij collectieve focus en verandering & innovatie. De grootste afwijkingen zijn wel te
zien bij de regio’s met de laagste responsaantallen (zoals Drenthe, Groningen, Friesland en
Flevoland).

Hierbij is het goed te benoemen dat afwijkingen op overige demografische variabelen in de lijn der
verwachting liggen. Opgedane ervaring bij eerdere onderzoeken wijst uit dat de bovenstaande
doelgroepen (medewerkers met een leidinggevende functie, externe medewerkers en
medewerkers met een kort dienstverband) doorgaans positiever of vanuit een ander uitgangspunt

28

een enquête invullen (door bijvoorbeeld een ander referentiekader, zoals in het geval van externe
medewerkers of medewerkers met een kort dienstverband).
Afwijkingen van het gemiddelde, zowel op directieniveau als bij demografische variabelen, worden
verder toegelicht in bijlage II.

Verdieping per indicator

Per CulturePath-indicator volgt hierna meer in detail het resultaat van de nulmeting. Dit betreft de
resultaten van de enquête, verdiept en aangevuld met uitkomsten van het kwalitatieve onderzoek
(groepsgesprekken) en de documentenanalyse.
Leeswijzer
Een belangrijke noot bij het lezen van de komende sub-paragrafen: kwantitatieve resultaten uit de
enquête zijn tijdens de groepsgesprekken verdiept en geduid door deelnemers. Aanvullende
inzichten uit de groepsgesprekken op de bovenstaande scores worden hieronder beschreven.
De output uit de groepsgesprekken is bij de dataverwerking geclusterd naar thema’s op basis van
de schriftelijke output en onze observaties. De meest voorkomende thema’s zijn in dit rapport
geïllustreerd middels het presenteren van het beeld van meerdere medewerkers en aan de hand
van quotes. Wanneer we spreken over ‘sommige’ ‘meerdere’ en ‘meeste’ deelnemers geven we
duiding aan hoe sterk bepaalde onderwerpen in groepsgesprekken aan bod kwamen.
Hierbij maken we expliciet de opmerking dat inzichten verkregen uit de groepsgesprekken de
perceptie en beleving van medewerkers weergeven, en daarmee niet automatisch een objectieve
weergave of feit veronderstellen.
Aanvullingen op de kwantitatieve resultaten bevatten tevens inzichten uit de documentanalyse, die
de scores bevestigen dan wel een afwijkend beeld laten zien.

3.5.1

Collectieve Focus

Collectieve focus heeft betrekking op de mate waarin de organisatie in haar bedrijfsvoering nadruk
legt op samenwerking en het werken in teams. De nadruk kan zich in meerdere mate richten op
teamwerk of op individualisme. Het bestaat uit de sub-indicatoren: samenwerking, kennisdelen en
gezamenlijke prestaties.

Resultaten uit de enquête
De indicator collectieve focus laat in de meting een lichte tendens richting teamwerk zien (59%
teamwerk, tegenover 41% individualisme). Dit geldt voor alle sub-elementen binnen collectieve
focus.

Figuur 3.9: Gemiddelde scores Collectieve focus

29

Hierbij vallen de volgende uitkomsten op:
•

•

•

Inzoomend op het sub-element ‘samenwerking’ geven respondenten aan dat indien
medewerkers in teamverband werken, ze doelgericht samenwerken (74%). Echter, minder
dan de helft van de respondenten (48%) vindt dat de organisatie voorzieningen biedt die
gemakkelijk en frequent teamwerk en samenwerking mogelijk maakt.
Ten aanzien van ‘kennisdeling’, vindt minder dan de helft (41%) van de respondenten dat
medewerkers informatie en kennis delen tussen verschillende afdelingen in hun dagelijks
werk. 39% van de respondenten vindt dat de organisatie een open communicatieklimaat
stimuleert. En iets meer dan de helft (59%) geeft aan dat de organisatie de benodigde
middelen biedt om ervoor te zorgen dat informatie/kennis voor iedereen toegankelijk is.
Met betrekking tot ‘gezamenlijke prestaties’ zijn medewerkers collegiaal en steunen elkaar
(78%). Terwijl slechts 30% van de medewerkers meer waarde hecht aan hoe hun werk
bijdraagt aan teamprestaties dan aan individuele prestaties. Daarnaast wordt maar 17%
beloond voor teamprestaties.

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse

Samenwerking
Vooral bij de groepsgesprekken van CD & SSO, Douane, IV, MKB en Toeslagen is het thema
samenwerken veel aan bod gekomen. Tijdens groepsgesprekken is er veel discussie over het
niveau van samenwerking, waarbij de ervaringen verschillen. Over het algemeen is er een grote
wil om samen te werken. Er is meermalen genoemd door deelnemers dat zij erg te spreken zijn
over de samenwerking binnen hun team. Dit sluit aan bij de resultaten van het
medewerkersonderzoek (MO) over samenwerken; “samen werk gedaan krijgen” (score 7,6) en
“goede samenwerking met collega’s” (score 8,0). 38
Anderzijds geven deelnemers aan dat er vaak “onduidelijkheid over te halen doelen op
teamniveau” is. Dit heeft een wisselwerking op de elementen ‘kennisdeling’ en ‘gezamenlijke
prestaties’. Het zorgt er voor dat teamprestaties niet altijd zichtbaar zijn. Deelnemers geven aan
dat in eilanden wordt gewerkt. Kennis blijft daarbij vaak binnen het team en wordt niet daarbuiten
gedeeld. Medewerkers weten elkaar buiten teams minder te vinden door de complexiteit van de
organisatie. Ook geven sommige deelnemers aan dat ze alles zelf uit moeten zoeken en weinig
ondersteuning ervaren. In de groepsgesprekken bij Particulieren, KI&S, GO en FIOD kwam het
niveau van samenwerken minder aan bod.
Inzichten uit het MO39 geven in aanvulling de volgende inzichten en conclusies: de organisatie is
“georganiseerd in eilanden met eigen belangen en doelen” en er is “weinig/nauwelijks verbinding
en communicatie tussen directies / afdelingen”. Ook wordt de rol van de leidinggevende genoemd;
“vooral de ervaren steun en waardering valt op” maar kan verbeteren op het gebied van sturing
geven (“direct leidinggevende zorgt voor goede samenwerking”: score 6.4).
In de documentenanalyse constateert het onderzoeksteam nog een laatste punt ten aanzien van
samenwerking, ook al heeft het onderhavige onderzoek zich gericht op een kleine doelgroep (33
interviews verdeeld over het Kerndepartement (10) en de Belastingdienst (23)): “De
samenwerkingsrelatie tussen het Kerndepartement en de Belastingdienst wordt volgens de
geïnterviewden beïnvloed door negatieve ervaringen die elkaar versterken. De gesprekken tussen
de werelden van het ministerie is, volgens de geïnterviewden, sterk gericht op de naleving van
procedures en behalen van het beoogde resultaat in plaats van het maken van verbinding (elkaar
daadwerkelijk opzoeken en met elkaar in gesprek zijn).”40 De inzichten uit het ADR rapport geven

38

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
39
Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
40
Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag: Ministerie van
Financiën

30

aan dat er ook verbetering wenselijk is in de samenwerking en onderlinge verbinding tussen de
Belastingdienst en het Kerndepartement.
Een ander thema dat deelnemers aangeven in de groepsgesprekken is dat er gemengde gevoelens
zijn over de voorzieningen en faciliteiten die binnen de organisatie aanwezig zijn om de
samenwerking te bevorderen. Een minderheid ervaart goede voorzieningen (zoals op het gebied
van ICT, flexwerken en samenwerking) die altijd bereikbaar zijn. Echter, geeft een grotere groep
aan dat er wel voorzieningen zijn, maar dat deze niet altijd voldoen aan de behoefte. Zo is het
aanbod te groot en creëert de veelheid aan systemen en applicaties verwarring. Deelnemers geven
aan dat bepaalde systemen verouderd zijn of onvoldoende op elkaar aansluiten, wat meer werk of
vertraging in het werk kan opleveren. Daarnaast vinden deelnemers dat de werkplekken de mate
van samenwerking vaak beperken. Deelnemers werken op verschillende locaties, waarbij sommige
deelnemers worden gestimuleerd om thuis te werken. Er zijn te weinig ruimtes voor overleg of om
in stilte te kunnen werken. Ook voor leidinggevenden is het soms lastig om het team aan te sturen
op afstand. Verbeteringen in ICT voorzieningen kwam voornamelijk bij MKB en GO veelvuldig in de
gesprekken terug, en voor MKB specifiek de kantoortuinen.
De documentanalyse bevestigt dit beeld: “Activiteit Gerelateerd Huisvesten (AGH) leidt ook tot een
extra belasting van de medewerkers. De sociale binding staat onder druk, medewerkers voelen
zich meer geïsoleerd van het werk en collega’s. Ongestoord en geconcentreerd kunnen werken is
essentieel voor veel van de huidige werkzaamheden. Door AGH ontbreken deze essentiële
randvoorwaarden en hebben veel medewerkers moeite om zich te concentreren door alle
afleidingen om hen heen. Ook dit leidt tot energie-en kwaliteitsverlies in het werk en kan leiden tot
langdurige stressklachten."41

Kennisdeling
De manier van interactie tussen verschillende groepen binnen de organisatie in de vorm van
communicatie wordt vaak benoemd bij het thema kennisdeling. Dit heeft invloed op de mate
waarin verbinding, samenwerking en kennisdeling wordt beleefd. Voorbeelden die het meest
genoemd zijn in de groepsgesprekken volgen hieronder.
De intranetpagina (Belastingdienst.Vandaag) wordt veel gebruikt als middel om te communiceren
en bevat actuele informatie. De reacties van medewerkers op berichten op intranet zijn vaak
echter erg negatief en ongenuanceerd. Niet alle deelnemers aan de groepsgesprekken identificeren
zich hiermee. Deelnemers geven aan dat hier aandacht voor moet worden gevraagd (dit is
voornamelijk genoemd in de gesprekken bij CAP en CD & SSO).
Ondanks intranet als veelgebruikt communicatiemiddel, vaak aangevuld met communicatie die via
de verschillende managementlagen de medewerkers bereikt, geven deelnemers in de
groepsgesprekken aan dat zij tijdige en transparante communicatie vanuit de top / leiding missen.
Deelnemers hebben behoefte aan meer en duidelijke argumentatie en toelichting voor gemaakte
keuzes, meer aandacht voor het creëren van draagvlak bij de werkvloer en proactieve opvolging.
Hierbij is bij de meeste directies benoemd dat er beter naar de werkvloer geluisterd moet worden.
Als het gaat over kennisdeling (interactie) tussen verschillende niveaus in de organisatie zijn de
meningen over de directies verdeeld. We doelen hier op de interactie tussen ambtelijke leiding,
directeuren, afdelingshoofden, teamleiders en medewerkers – de managementlagen zoals
geïmplementeerd bij de topstructuur. Volgens sommige deelnemers zijn verschillende
managementlagen zichtbaar en toegankelijk. De meerderheid ervaart echter een sterke top-down
(en hiërarchische) benadering en heeft hierdoor het gevoel passieve ontvanger te zijn van
informatie. Het aandachtspunt wat hierbij meermaals is genoemd, is de tendens dat mensen
onvoldoende ruimte ervaren voor open communicatie. Ervaringen (of verhalen) uit het verleden
spelen hierin een rol en vormen een barrière bij de bottom-up communicatie. Deelnemers geven
aan: “Het heeft toch geen zin. Het wordt niet gehoord.” Er wordt ook opgemerkt dat “veel
informatie blijft hangen op de lagere niveaus” en de top niet bereikt, of dat genomen beslissingen
vanuit de top onvoldoende worden toegelicht door het middenmanagement.

41

Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig perspectief. Den
Haag: Belastingdienst.

31

Gezamenlijke prestaties
Ten aanzien van gezamenlijke prestaties is collegialiteit een thema bij de groepsgesprekken dat
veel genoemd is. Het overgrote deel van de deelnemers is zeer te spreken over de collegialiteit
van collega’s. Er is een grote bereidheid om elkaar te helpen, zowel op werk- als privégebied.
Voornamelijk deelnemers aan de groepsgesprekken bij Cd, CD & SSO, CAP, Douane, IV, MKB en
Particulieren gaven aan trots te zijn op collega’s in de algemene zin, de onderlinge steun, de
hechte band en de mate van collegialiteit. Echter geven diverse deelnemers ook aan dat er niet
altijd sprake is van prettige omgangsvormen en dat er soms wordt genegeerd, geroddeld en
gepest. Dit is bijvoorbeeld genoemd in de gesprekken bij IV, MKB, Particulieren en Toeslagen.
Deze beleving sluit aan bij resultaten uit het MO: “medewerkers voelen zich in toenemende mate
genegeerd / onheus bejegend”42.
Over collegialiteit en een ‘open voice’ cultuur komt in de documentanalyse daarnaast het volgende
naar voren: “Een sterk netwerk om op terug te kunnen vallen zorgt volgens de managers voor
persoonlijk welbevinden en helpt bij een volgende carrière-stap. Door aardig voor elkaar te zijn en
elkaar niet af te vallen kan een vertrouwd netwerk worden opgebouwd.” Dit heeft als positief effect
dat managers elkaar helpen en steunen. Als negatief effect dat zaken wel worden besproken met
collega’s maar dat men elkaar niet aanspreekt.43
Een ander thema dat genoemd is bij de groepsgesprekken is ‘belonen op teamniveau’. Het beeld
van deelnemers is dat dit nauwelijks voorkomt (dit is voornamelijk genoemd in de gesprekken bij
Douane, IV, MKB en Toeslagen). Het beleid binnen de organisatie is gericht op belonen op
individueel niveau, niet op teamniveau. Diverse deelnemers geven echter aan dat individuele
beloningen ook niet vaak worden toegekend. Een reden die hiervoor wordt gegeven is dat
management weinig zicht heeft op wat iedereen doet en dat prestaties niet inzichtelijk zijn. Ook
wordt gedeeld dat medewerkers niet op hun functioneren worden aangesproken en dit geen
impact heeft op hun beoordeling. Daarnaast zijn vaak de teamdoelstellingen onvoldoende duidelijk
– medewerkers werken voor zich. Deelnemers geven daarbij aan zich onvoldoende gewaardeerd
en gestimuleerd te voelen om samen te werken. Ter illustratie: “Beloning is niet congruent met de
wens en het gevoel dat we graag samenwerken.”

Reflectie
Over het algemeen vinden medewerkers bij de Belastingdienst samenwerking belangrijk en zijn zij
trots op collega’s en de teams waar zij deel van uitmaken. De meting laat een hoge score zien op
de onderwerpen ‘collegiaal zijn’, elkaar steunen en in teamverband doelgericht samenwerken
binnen de eigen eenheden.
Doelstellingen op teamniveau zijn echter vaak niet helder en teamwerk wordt in de beleving van
medewerkers in onvoldoende mate beloond of gefaciliteerd. Het belonen of faciliteren van
teamwerk is echter cruciaal voor teamperformance, waarbij gezamenlijk behaalde successen
worden gevierd en teamleden erkenning krijgen voor unieke kwaliteiten en significante inbreng die
bijdragen aan het verder brengen van de gezamenlijke taak van het team.44
Ook lijkt er in mindere mate verbinding, samenwerking en kennisdeling tussen teams en directies
– dit wordt ook wel het werken in eilanden genoemd. Het is echter van belang om een
samenwerkende basis te hebben binnen de organisatie als geheel – en tussen teams – om de
effectiviteit van teams zelf te maximaliseren.45

42

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
43
Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag: Ministerie van
Financiën
44
Li, N., Zheng, X., Harris, T. B., Liu, X., & Kirkman, B. L. (2016). Recognizing “me” benefits “we”:
Investigating the positive spillover effects of formal individual recognition in teams. Journal of Applied
Psychology, 101(7), 925-939.
45
Gratton, L., & Erickson, T. J. (2007). Eight ways to build collaborative teams. Harvard business review,
85(11), 100-109

32

Een laatste punt ter reflectie is dat communicatie in de beleving van medewerkers voornamelijk
top-down lijkt plaats te vinden. Medewerkers voelen zich niet gehoord. Symmetrie in
communicatie kan leiden tot onder andere meer vertrouwen, betrokkenheid en tevredenheid bij
medewerkers,46 wat impliceert dat luisteren naar en anticiperen op de input van de werkvloer
zeker van waarde kan zijn.

3.5.2

Risico’s & Besturing

Risico’s en besturing geeft aan in hoeverre de organisatie in haar bedrijfsvoering de nadruk legt op
het naleven en uitvoeren van richtlijnen, kwaliteit en structuur. De nadruk kan zich in meerdere
mate richten op structuur of op flexibiliteit. Het bestaat uit de sub-indicatoren: naleving van
richtlijnen, kwaliteit, flexibiliteit van de werkomgeving en besluitvorming.

Resultaten uit de enquête
Er is een heel lichte tendens richting structuur (52%). Hierbij valt wel op dat per sub-element een
andere tendens te zien is: ‘besluitvorming’ en ‘flexibiliteit van de werkomgeving’ neigen sterker
richting flexibiliteit, terwijl ‘naleving van de richtlijnen’ en ‘kwaliteit’ meer richting structuur
neigen.

Figuur 3.10: Gemiddelde scores Risico’s & besturing

Hierbij vallen de volgende uitkomsten op:
•

•

•

•

77% van de respondenten geven aan dat het volgen van gevestigde regels, richtlijnen en
voorschriften hoge prioriteit krijgen binnen de werkomgeving. Daarnaast geeft 78% van de
respondenten aan dat medewerkers vertrouwen op de gevestigde regels en procedures om
hun werk uit te voeren en onnodige risico’s te vermijden. De respondenten geven echter
relatief minder (57%) vaak aan dat de organisatie de medewerkers de juiste kennis en
middelen biedt om richtlijnen en risico’s te beheersen.
56% van de respondenten geeft aan dat binnen hun werkomgeving kwaliteit van het werk
belangrijker is dan de snelheid en/of kosten van het werk. 31% van de respondenten geeft
aan dat kosten en/of snelheid van het werk belangrijker zijn dan het bereiken van kwaliteit.
Minder dan de helft (43%) van de respondenten vindt dat de organisatie geschikte
processen en maatstaven hanteert om de kwaliteit van werk, producten en diensten te
garanderen.
Er is een hoge mate van flexibiliteit binnen de werkomgeving. Respondenten geven aan dat
de organisatie veel vrijheid biedt wat betreft wanneer en hoe werk wordt uitgevoerd, zolang
het maar goed en volgens planning wordt gedaan (77%). Het merendeel (73%) van de

46

Park, S. H., Kim, J. N., & Krishna, A. (2014). Bottom-up building of an innovative organization: Motivating
employee intrapreneurship and scouting and their strategic value. Management Communication Quarterly,
28(4), 531-560.

33

•

respondenten vindt dat medewerkers succesvol kunnen zijn, ook wanneer ze gebruik maken
van flexibele werkmogelijkheden.
Met betrekking tot besluitvorming:
o 47% van de respondenten geeft aan dat de leiding de besluitvormingscapaciteit
vertrouwt van de medewerkers die het meest met de kwestie te maken hebben,
ongeacht hun rol of niveau
o 45% vindt dat medewerkers binnen hun werkomgeving de vrijheid hebben om
beslissingen te nemen en uit te voeren zonder dat ze daarvoor toestemming
hoeven te vragen
o 53% van de respondenten geeft aan dat medewerkers binnen hun werkomgeving
snel beslissingen kunnen nemen wanneer dit nodig is

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse

Naleving van richtlijnen
Deelnemers geven in de groepsgesprekken aan dat zij in de praktijk niet altijd beschikken over de
benodigde processen en werkinstructies bij het uitvoeren van werkzaamheden. De processen die
er zijn, zijn niet altijd actueel, stimuleren niet altijd kwaliteit, en zijn niet altijd voldoende goed
beschreven, dan wel vindbaar. Deelnemers geven als voorbeeld aan: “We lopen te vaak achter de
feiten aan met werkpakketten die niet goed geregeld zijn en brandjes blussen.”
Er is verdeeldheid bij deelnemers over in hoeverre de juiste kennis en middelen aanwezig zijn om
risico’s te beheersen. Enerzijds is het beeld dat de juiste kennis aanwezig is, maar de middelen in
onvoldoende mate. Anderzijds is het beeld dat de middelen wel aanwezig zijn, maar dat de kennis
de organisatie verlaat. Over het algemeen ervaren deelnemers dat er weinig aandacht is voor
risico’s. Deze worden niet regelmatig geanalyseerd. Daarnaast worden ze soms niet meer gezien
als risico, maar als status quo. Ter illustratie: “Risico's blijven ongewijzigd. Eenmaal opgesteld
gaan ze jaren mee.” En: “Problemen worden niet meer als zodanig herkend. Het is gewoon
geworden.” Dat resulteert er ook in dat er niet altijd op risico’s wordt geacteerd. Deelnemers
geven hierbij het volgende aan: “Rode vlaggen in project rapportages leiden niet zichtbaar tot
acties van management.” Ook worden er enkele opmerkingen gemaakt dat medewerkers met een
langer dienstverband “het allemaal wel prima vinden”.
Inzichten uit de documentanalyse geven tevens aan dat de kwaliteit van managementinformatie
en risicomanagement nog steeds een prioriteit is voor de organisatie: “Aanbevelingen van EY
richten zich op het verbeteren van sturing en de kwaliteit van de managementinformatie, de
resultaatgerichtheid en het verbeteren van de procesbeheersing. Deze managementinformatie is
binnen de Belastingdienst onvoldoende op orde waardoor managers binnen de Belastingdienst
onvoldoende in staat zijn om goed te kunnen sturen. Daarop moet de Belastingdienst een
inhaalslag maken. Eind 2019 bleek dat er een intensievere aanpak nodig was omdat de
Belastingdienst hiertoe onvoldoende in staat bleek.
Actief risicomanagement is eveneens essentieel voor een goed functionerende organisatie. Tijdige
signalering en erkenning van risico’s helpen om deze vervolgens te beheersen. Daarom is
risicomanagement onderdeel van het programma dat in 2019 is ingezet. Dit vraagt naast kennis
van risicomanagement ook om een andere sturing. Duidelijkheid over het strategische doel van de
Belastingdienst en de vertaling hiervan naar doelen binnen de organisatie, is onontbeerlijk.
Vervolgens moet worden geïnvesteerd in bewustwording van risico’s en de beheersing daarvan
binnen de organisatie. In de beoogde cultuur vertalen we signalen vanaf de werkvloer in actief
risicomanagement, waardoor de organisatie haar doelen kan behalen.”47

Kwaliteit
Deelnemers geven in het kader van kwaliteit meermalen aan dat er meer focus moet komen op
kwalitatieve output, niet alleen op kwantiteit. Dit thema is voornamelijk genoemd in de
47

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 607.

34

gesprekken bij CD & SSO, CAP, Douane, KI&S, MKB en Particulieren. Tijdens groepsgesprekken
geven de deelnemers aan dat er voornamelijk gestuurd wordt op aantallen. “Bij ons is productie
belangrijk. Kwaliteit wordt niet naar gekeken.” Dit wordt vaak benoemd als een ‘vinkjes cultuur’
die men momenteel ervaart. Hierbij is de beleving dat leidinggevenden (teamleiders en
afdelingshoofden) voornamelijk zijn gericht zijn op het proces en aantallen, terwijl medewerkers
benoemen meer sturing te willen hebben op inhoud en kwaliteit. Een voorbeeld: “We krijgen
opdracht om per jaar x-aantal aangiften te doen. Alleen snelheid telt voor beoordeling.”
Daartegenover gaven deelnemers in de gesprekken bij Toeslagen aan dat de focus op kwaliteit wel
groter is geworden. In de gesprekken bij GO gaven deelnemers daarnaast aan dat zaken die niet
perse met het werk zelf te maken hebben (zoals checklijsten en procedures) minder waarde
toevoegen aan de kwaliteit en als inefficiënt worden gezien. Structuren en processen worden soms
belangrijker gevonden dan het doel waarvoor ze zijn ontworpen.
Aanvullende context vanuit de documentanalyse geeft het volgende aan: "Medewerkers ervaren
dat zij niet meer mogen gaan voor kwaliteit, maar moeten gaan voor de cijfers en dat geeft
spanning met de leidinggevende. Zeker voor die leidinggevende die onvoldoende inhoudelijk
proceskennis heeft.” 48
Sommige deelnemers vragen zich daarnaast af of de huidige KPI’s de juiste zijn. Een voorbeeld
hiervan in de groepsgesprekken is sturing op afhandeltijd (AT) van medewerkers bij KI&S. Volgens
deelnemers aan het groepsgesprek zou de maatstaf idealiter de afhandeltijd van de klant moeten
zijn. Ter illustratie wordt genoemd: “Resultaat medewerker belangrijker dan klanttevredenheid”.
Door de huidige KPI richten medewerkers zich op een zo kort mogelijk contact met burgers en
bedrijven. Dit heeft doorverwijzing naar andere collega’s als gevolg, waardoor burgers en
bedrijven telkens opnieuw hun verhaal moeten doen en meer tijd kwijt zijn om de vraag opgelost
te krijgen. In de groepsgesprekken bij GO geven deelnemers aan dat KPI’s voornamelijk een
procesmatige focus hebben, en onvoldoende inhoudelijk gericht.
Een deel van de deelnemers aan de groepsgesprekken is daarnaast van mening dat de teamleiders
die geen fiscale en / of juridische achtergrond of kennis hebben, hen ook niet kunnen beoordelen
op de inhoud.
Deelnemers aan de groepsgesprekken zijn zich terdege bewust dat de Belastingdienst een
uitvoerende organisatie is, waarbij enkel de focus op kwaliteit niet realistisch is. Er is een behoefte
aan sturing op de balans tussen kwantiteit en kwaliteit. De inzet van vaktechnische
aanspreekpunten (VTA’s) wordt als voorbeeld genoemd om de kwaliteit van de uitvoering te
waarborgen.

Flexibiliteit van de werkomgeving
Over het algemeen wordt door deelnemers een hoge mate van flexibiliteit binnen de organisatie
ervaren in de uitvoering van werkzaamheden. Het merendeel van de deelnemers geeft ook aan
deze flexibiliteit als wenselijk te ervaren en behoefte te hebben aan autonomie en professionele
ruimte in het uitvoeren van werkzaamheden, zonder teveel regels.
Anderzijds wordt door sommige deelnemers ook het signaal afgegeven dat er in bepaalde gevallen
juist meer behoefte is aan sturing, richting en kaders vanuit leiderschap op specifieke thema’s.
Zoals: “Sinds we Agile zijn gaan werken kijken we niet of onvoldoende naar richtlijnen en kaders.”

Besluitvorming
Er is een gemengd beeld bij deelnemers over de mate waarin zij de vrijheid en het vertrouwen van
leidinggevenden ervaren om zelf beslissingen te nemen. We zien een variatie van deelnemers die
veel vrijheid ervaren en beslissingen kunnen nemen (binnen kaders en het eigen team) zonder
hierop afgerekend te worden. Tevens is er een groep deelnemers die aangeeft angst te ervaren
voor risico’s en vaak toestemming moet vragen en dan soms ook nog langs diverse personen te

48

Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig perspectief. Den
Haag: Belastingdienst.

35

moeten voordat er een besluit genomen wordt. Bij een vraag worden sommige collega’s meerdere
keren doorverwezen met de reactie “daar ben ik niet van”.
Aanvullende context vanuit de documentanalyse geeft het volgende aan: “Je moet met veel
mensen afstemmen voor er een besluit wordt genomen” en “Het afstemmingsproces kost veel
capaciteit, wat volgens de managers van de Belastingdienst ten koste gaat van inzetbaarheid op
andere gebieden.”49

Reflectie
Bij het uitvoeren van werkzaamheden moeten richtlijnen worden gevolgd die vastliggen in wet- en
regelgeving. Dit wordt onderbouwd door de resultaten uit de meting die laten zien dat structuur
(net) iets meer nadruk krijgt dan flexibiliteit. De meting laat zien dat het volgen van gevestigde
regels, richtlijnen en voorschriften hoge prioriteit krijgt en medewerkers in hun dagelijks werk op
de regels en procedures vertrouwen. Ook ervaren medewerkers flexibele werkmogelijkheden.
De vertaling van wet- en regelgeving in heldere kaders met zinvolle en –dus- geaccepteerde KPI’s
waarbinnen medewerkers regelruimte c.q. autonomie ervaren, is echter nadrukkelijk voor
verbetering vatbaar. De juiste balans tussen kwantiteit en kwaliteit is duidelijk nog niet gevonden.
We zijn behartigenswaardige ideeën tegengekomen om hier verbetering in aan te brengen.
Bijvoorbeeld het bestrijden van ‘risico-gewenning’ (rode vlaggen vragen om actie),
‘afhandelingstijd per burger/klant’ als KPI (waarbij snelheid alleen nooit doorslaggevend mag zijn)
en het doorgaan met / intensiveren van inhoudelijke begeleiding van vaktechnische specialisten.
Daarnaast is het verbeteren van de kwaliteit van managementinformatie en risicomanagement
reeds een prioriteit voor de organisatie en krijgt dit ook aandacht in actuele programma’s en
initiatieven.

3.5.3

Externe Oriëntatie

Externe oriëntatie betreft de mate waarin de organisatie in haar bedrijfsvoering nadruk legt op
burgers, bedrijven en de externe omgeving. Voor sommige organisaties wordt succes in hoge mate
bepaald door een sterke interne focus terwijl voor andere organisaties succes in sterkere mate van
interactie of concurrentie met externen afhangt. Deze dimensie bestaat uit de volgende subindicatoren: klantgerichtheid, focus op soortgelijke instellingen en resultaatgerichtheid.

Resultaten uit de enquête
Er is een tendens richting externe oriëntatie (56%), dit geldt voor alle sub-elementen.

Figuur 3.11: Gemiddelde scores Externe oriëntatie

49

Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag: Ministerie van
Financiën

36

Hierbij vallen de volgende uitkomsten op:
Klantgerichtheid:
•

•

Meer dan de helft (53%) van de respondenten geeft aan dat het voldoen aan de behoefte
van de burgers, bedrijven en klanten een topprioriteit is in deze organisatie. 47% van de
respondenten antwoordt op deze stelling met ‘soms’, ‘zelden’ of ‘nooit’.
Minder dan de helft (43%) van de respondenten geeft aan continu bezig te zijn met de
impact van hun handelen op de tevredenheid van burgers, bedrijven en klanten. 57% van
de respondenten antwoordt op deze stellingen met ‘soms’, ‘zelden’ of ‘nooit’.

Focus op soortgelijke instellingen:
•
•

13% van de respondenten vindt het belangrijk om in de top 3 beste werkgevers binnen de
Rijksoverheid te staan.
45% van de respondenten geeft aan binnen hun werkomgeving hard te werken aan het
onderscheiden van de organisatie.

Resultaatgerichtheid:
•
•
•

50% van de respondenten geeft aan dat de organisatie het snel en efficiënt leveren van
resultaten benadrukt.
60% van de respondenten vindt dat medewerkers binnen hun werkomgeving
verantwoordelijk worden gehouden voor het behalen van resultaten.
44% van de respondenten vindt dat medewerkers binnen hun werkomgeving competitief en
resultaatgericht zijn ingesteld. Daarnaast geeft 35% van de respondenten aan dat
medewerkers worden geacht zichzelf ambitieuze doelen te stellen en te behalen.

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse
Klantgerichtheid
In een groot aantal groepsgesprekken is de menselijke maat in relatie tot verscherping van weten regelgeving benoemd onder het thema klantgerichtheid. Deelnemers geven aan dat door de
verscherping van wet- en regelgeving het steeds lastiger wordt om de menselijke maat toe te
passen en ervaren op dit vlak weinig begeleiding. Dit is voornamelijk aan bod gekomen in de
gesprekken bij CD & SSO, CAP, KI&S, MKB en Particulieren. Sommige deelnemers geven
daarnaast aan meer vrijheid te ervaren om aan de menselijke maat te kunnen voldoen dan
voorheen (Toeslagen). Daarnaast geven deelnemers aan dat er ook weinig ruimte voor de
menselijke maat wordt ervaren in de (verschillende) systemen, procedures en formulieren (CAP,
MKB, GO). Tevens geven deelnemers aan dat het contact met de klant en collega’s onderling
vergroot moet worden, waarbij medewerkers goed benaderbaar en vindbaar moeten zijn om de
klant te helpen (MKB). In de groepsgesprekken bij Douane en FIOD is de menselijke maat in
mindere mate besproken.
Ten aanzien van klantgerichtheid is ook de associatie met klanttevredenheid veel gemaakt tijdens
de groepsgesprekken. Tijdens de groepsgesprekken zijn hierin drie groepen te onderscheiden. Bij
de ene groep speelt klanttevredenheid een erg belangrijke rol, zoals bij KI&S. Zij hebben immers
direct contact met de burger en beantwoorden vragen. Sommige teams gebruiken een
klanttevredenheidsmonitor. Een tweede groep staat verder van de burgers en bedrijven af en voelt
hier minder invloed op te hebben – zij zijn meer gericht op het tevredenstellen van de interne
klant en/of het behalen van aantallen (zoals de concern- en kaderstellende directies). Tot slot ziet
een derde groep zijn taak als toezichthouden, heffen en/of controleren (bijvoorbeeld Douane en
FIOD). Hierbij is het belangrijker dat dingen correct gebeuren en kan het zijn dat de burger of het
bedrijf minder tevreden is over de uitkomst daarvan: “Het echte doel is juist toezicht houden.”
Daarbij wordt door deelnemers aangegeven dat dit niet betekent dat zij hun werk niet goed doen.

Focus op soortgelijke instellingen
Deelnemers geven aan dat er weinig aandacht wordt besteed aan het onderscheiden van de
organisatie. Medewerkers zijn doorgaans meer bezig met het tevredenstellen van de (interne)

37

klant, het behalen van resultaten voor het eigen team, proces of kantoor, of het onderscheiden
van de eigen directie (in plaats van de organisatie als geheel). Bij de meeste deelnemers wordt het
‘in de top 3 beste werkgevers staan’ ook niet altijd als noodzaak gezien. Er zijn wisselende beelden
bij deelnemers of de organisatie zich moet willen onderscheiden; er zijn deelnemers die aangeven
dat dit te weinig gebeurt en hier te weinig aandacht voor is, terwijl anderen zich afvragen waarom
dit nodig is. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven dat de organisatie binnen Nederland uniek is,
deelnemers vragen zich af ten opzichte van wat en wie de organisatie zich moeten onderscheiden.
Daarnaast vinden deelnemers dat het onderscheiden van de organisatie van nature gebeurt
wanneer zij hun werk goed doen en werken vanuit de gemeenschappelijke / maatschappelijke
verantwoordelijkheid. Tenslotte, zijn er ook deelnemers die aangeven dat leidinggevenden meer
aandacht hebben voor het onderscheiden van de organisatie en dit minder leeft of voorkomt bij de
werkvloer.

Resultaatgerichtheid
Deelnemers geven tijdens de groepsgesprekken aan dat medewerkers over het algemeen geen of
weinig ambitieuze doelen stellen. De voornaamste reden die men hiervoor geeft, is dat er hoge
(productie)doelen van bovenaf worden gesteld en dat dit vaak weinig ruimte overlaat voor eigen
doelen. Daarnaast geven deelnemers aan dat er wel doelen gesteld kunnen worden, maar dat
medewerkers vaak niet kiezen voor ambitieuze doelen. Er is geen sanctie als de doelen niet
ambitieus zijn, en een beloning ontbreekt voor het behalen van doelen. Dit leidt tot “vrijheid
blijheid van medewerkers.” Tevens wordt aangegeven dat niet iedereen verantwoordelijk
gehouden wordt voor (het uitblijven van) acties.
Er was redelijke overeenstemming dat het niet wenselijk is dat medewerkers competitief zijn.
Medewerkers gaan liever voor een goede samenwerking om tot goed resultaten te komen.
“Resultaatgericht wordt niet altijd bereikt met competitie onderling. Goede samenwerking is
beter.” Daarnaast zien deelnemers het nut niet om een andere reden. “Het salaris komt toch wel
binnen, waarom zou je je druk maken?”.

Reflectie
Zoals gesteld, hangt de –gewenste– mate van externe oriëntatie af van het type dienstverlening.
Voor de Belastingdienst als geheel geldt dat meer dan de helft van de respondenten aangeeft het
voldoen aan de behoefte van de burgers, bedrijven en klanten als een topprioriteit te zien, terwijl
minder dan de helft aangeeft daar continu mee bezig te zijn. Deze kloof tussen wenselijkheid en
werkelijkheid lijkt ons cruciaal. Net als de constatering dat (ambitieuze) doelen niet worden benut
als instrument om mensen te motiveren; eerder in tegendeel doordat deze door de top of
leidinggevenden worden opgelegd en doordat consequenties (positief of negatief) van het (niet)
halen van doelen ontbreken.

3.5.4

Verandering & Innovatie

Verandering en innovatie geeft aan in hoeverre de organisatie in haar bedrijfsvoering nadruk legt
op het omarmen van onduidelijkheid, leren en risico's om daarmee verbetering en vernieuwing te
stimuleren of juist stabiliteit te prefereren. Een neiging tot flexibiliteit helpt een organisatie om zich
snel aan te passen aan externe en interne veranderingen, terwijl een neiging tot stabiliteit duidt op
een overwogen en methodische aanpak om op veranderingen te reageren. Deze dimensie bestaat
uit de sub-indicatoren: behendigheid, innovatie, risicobewustzijn en organisatieleren.

38

Resultaten uit de enquête
De indicator verandering & innovatie toont een lichte tendens richting stabiliteit (51%). Hierbij zijn
de sub-elementen ‘behendigheid’, ‘innovatie’ en ‘risico bewustzijn’ meer gericht op stabiliteit,
terwijl ‘organisatieleren’ meer is gericht op verandering.

Figuur 3.12: Gemiddelde scores Verandering & innovatie

Verder vallen de volgende uitkomsten op:
•

•

•

•

Ten aanzien van ‘behendigheid’ vindt een minderheid (25%) dat de organisatie de
benodigde middelen en vaardigheden heeft om zich aan te passen aan veranderende eisen
en omstandigheden. Daarnaast geeft 23% van de respondenten aan dat leidinggevenden
binnen de organisatie in staat zijn om snel van richting te veranderen bij nieuwe
ontwikkelingen en medewerkers hierbij sturing te geven.
Inzoomend op ‘innovatie’ vindt 49% van de respondenten dat medewerkers in het dagelijks
werk streven naar het ontwikkelen van nieuwe en betere manieren om dingen te doen, maar
dat de organisatie dit in mindere mate (15%) erkent of beloont. Daarnaast vindt 10% van
de respondenten dat de organisatie middelen inzet om veelbelovende ideeën snel verder te
ontwikkelen.
Met betrekking tot ‘risicobewustzijn’ geeft 16% van de respondenten aan dat medewerkers
binnen hun werkomgeving weloverwogen risico’s nemen om nieuwe ideeën en innovatie te
bevorderen. Medewerkers worden volgens respondenten ook zelden (8%) beloont voor het
aangrijpen van mogelijk risicovolle kansen. Daarnaast vindt een minderheid (32%) van
respondenten dat fouten die worden gemaakt bij het streven naar nieuwe oplossingen
worden geaccepteerd als onderdeel van het creatieve proces.
Ten aanzien van ‘organisatieleren’ streeft de meerderheid (61%) in het dagelijks werk
ernaar om hun kennis voortdurend te ontwikkelen en deze kennis toe te passen in hun werk,
maar dat de organisatie dit in mindere mate (18%) erkent of beloont.

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse
Behendigheid
Deelnemers geven op dit thema terug dat ze als gevolg van alle reorganisaties en veranderingen
binnen de organisatie moe zijn. Deelnemers geven aan behoefte te hebben aan een lange termijn
koers en consistent beleid waar veranderingen en initiatieven worden afgemaakt, in plaats van ad
hoc koerswijzigingen (gedreven vanuit de politiek-bestuurlijke context of incidenten). Dit is
voornamelijk genoemd in de gesprekken bij K&O, CAP, Douane, IV, KI&S en Toeslagen. Ook is de
samenhang tussen veranderingen voor hen onduidelijk. Sommigen zeggen letterlijk
“verandermoe” te zijn, want “er wordt toch niet geluisterd”. Uitkomsten uit het MO sluiten hierbij
aan met de volgende verbeterpotentie: “bepaal koers en creëer rust vanuit meer structurele en
heldere toekomstvisie”.50

50

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst

39

Dit komt overeen met het beeld uit de documentanalyse: "Op dit moment zijn er veel
veranderingen binnen de dienst, complexe veranderingen die elkaar ook nog eens in een hoog
tempo opvolgen en die veelal door externe factoren ingegeven zijn. Voor veel medewerkers is het
niet meer goed te volgen met welk doel en verwacht resultaat de veranderingen (in structuur,
werkwijze, werkplekken, effecten vertrekregeling en wijzigingen in teamleiders) zijn ingestoken."51

Innovatie
Veel medewerkers hebben de wil om zaken positief te veranderen. Medewerkers voelen dat
innovatie echter vaak wordt beperkt door onder andere (niet uitsluitend) formele procedures, niet
luisteren naar goede ideeën, het type leidinggevende, traagheid, te veel hiërarchische lagen,
gebrek aan opvolging of gebrek aan de wil om te veranderen. Dit is voornamelijk genoemd in de
gesprekken bij Douane, FIOD, GO en KI&S. Veel medewerkers lopen aan tegen uitspraken als:
“Wij doen dit altijd al zo.” Wat veel wordt benoemd is dat de meeste medewerkers ‘gewoon’ bezig
zijn met het volgen van de richtlijnen. Daarbij wordt soms de vraag gesteld of de Belastingdienst
wel zou moeten innoveren, gezien de aard van het werk. Overigens wordt aangegeven dat het
voornamelijk langer zittende collega’s zijn “die verandering niet zien zitten” en tevreden zijn met
de status quo. In de gesprekken wordt vaak genoemd dat medewerkers met een lang
dienstverband veel negatiever tegenover veranderingen staan. “Nieuwe instroom heeft goede
ideeën, maar loopt tegen oubollig management aan.”
Een aanvulling op bovenstaande uit de documentanalyse geeft het volgende aan: "Veel nieuwe en
jonge medewerkers lopen aan tegen de weinig veranderings-en vernieuwingsgezinde cultuur
binnen de organisatie. De ongeschreven cultuurregels hinderen nieuwe collega’s om hun
professionele talenten en kwaliteiten tot uiting te laten komen. Terwijl de organisatie als geheel
deze professionals hard nodig heeft"52

Risicobewustzijn
Medewerkers nemen doorgaans geen risico’s en worden hier tevens niet voor beloond. Dit heeft
voor een groot deel te maken met de wet- en regelgeving die leidend is, waarbij het nemen van
risico’s kan resulteren tot een overtreding. Hierbij geven deelnemers aan dat het meer wenselijk is
om risico’s te vermijden, ook al ondermijnd dit innovatie. Het nemen van risico’s wordt tevens
gekoppeld aan de angst om gestraft te worden voor fouten (zie ook ‘organisatieleren’).
Diverse medewerkers ervaren dat “over het algemeen nieuwe ideeën niet worden gewaardeerd”.
Sommige deelnemers geven daarnaast aan dat ideeën van lager opgeleide medewerkers minder
snel worden gewaardeerd dan die van hoger opgeleide medewerkers en dat managers beslissen
over de inhoud. Zo ervaren meerdere leidinggevenden minder problemen met het opperen van
ideeën: “Binnen management mag ik met ideeën komen.” In sommige gevallen zijn er wel nieuwe
ideeën, maar is er gebrek aan opvolging. Deelnemers geven aan dat er niet altijd wordt geluisterd
(vanuit MT) of iets wordt gedaan met ideeën en dat er geen budget voor wordt vrij gemaakt.

Organisatieleren
Het thema organisatieleren wordt in het merendeel van de groepsgesprekken gekoppeld aan
transparantie over het maken van fouten. Dit onderwerp kwam in het merendeel van de directies
terug (Cd, CAP, Douane, IV, KI&S, MKB en Particulieren). Deelnemers hebben behoefte aan een
boodschap vanuit de organisatie dat in sommige gevallen fouten kunnen en mogen worden
gemaakt. Enkele medewerkers hebben het gevoel dat ze fouten mogen maken en hiervan kunnen
leren. Maar in het merendeel van de groepsgesprekken geven deelnemers aan bang te zijn om
fouten te maken en risico’s te nemen. Ter illustratie geven deelnemers aan: dat ze “geen risico’s
nemen uit angst om het fout te doen” en “fouten worden ook echt als fouten gezien”. Er wordt
soms ook gesproken over een afrekencultuur, waarbij deelnemers vrezen voor de consequenties
51

Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig perspectief. Den
Haag: Belastingdienst
52
Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig perspectief. Den
Haag: Belastingdienst

40

van gemaakte fouten. Zo zijn er voorbeelden door deelnemers gedeeld dat medewerkers na het
maken van een fout van taken zijn afgehaald of dat een beoordeling in negatieve zin is bijgesteld
als gevolg van een fout.
De resultaten uit het MO scheppen een positiever beeld over het leren van fouten: waar een score
van 6,8 is bij “ruimte om te leren van fouten”.53 De Belastingdienst scoort op dit item hoger dan
de benchmark van Effectory (score benchmark: 6,2).
Daarnaast geven deelnemers in de gesprekken aan dat er ook veel goed gaat, maar dat daar de
laatste tijd weinig aandacht voor is en dat successen tevens ook onvoldoende worden gevierd.
Met betrekking tot het erkennen en belonen van medewerkers in het ontwikkelen en doorgroeien
van kennis, vaardigheden en vakbekwaamheid geven deelnemers aan dat ze waardering ervaren
vanuit collega’s en ook meestal vanuit hun leidinggevende, maar dat ze minder waardering
ervaren vanuit de organisatie. Verder noemen deelnemers dat het beschikken over diploma’s als
eis / belemmering wordt ervaren in het ontwikkelen en doorgroeien van medewerkers. De beleving
van deze deelnemers is dat er veel nadruk wordt gelegd op opleiding, terwijl er minder oog is voor
ervaring, kennis, competenties en vaardigheden. Dit beeld sluit aan bij de MO resultaten over de
mate waarin medewerkers waardering ervaren: “Ik voel dat ik door BD gewaardeerd word (score:
5.3)”. Als verbeterpotentieel wordt aandacht en waardering genoemd: “het gevoel van waardering
vanuit de organisatie blijft achter”.54

Reflectie
Over het algemeen zien we dat medewerkers goed om kunnen gaan met veranderingen, ze voelen
zich echter beperkt om met ideeën te komen en risico nemen wordt niet gewaardeerd. Ook de
angst om fouten te maken kan vernieuwing remmen.
De middelen en de vaardigheden om te veranderen ontbreken volgens de overgrote meerderheid;
en het management is daar geen uitzondering in. Verandervermogen ontwikkelen is een kwestie
van lange adem en lange termijn denken.
Bij het nastreven van innovatie zijn bepaalde elementen in een cultuur belangrijk55: het vermogen
om ideeën te generen door discussie, om beslissingen te maken die ongelijksoortige of misschien
wel tegengestelde ideeën bevatten en om te testen middels experiment, reflectie en het
vervolgens bijstellen. Bij de Belastingdienst worden nu elementen gezien die dit tegenhouden:
leiderschap dat hier niet op stuurt, de angst om fouten te maken, het ontbreken van reflectie en
het gebrek aan luisteren zijn voorbeelden hiervan. Het is niet gezegd dat elke directie of elk team
moet sturen op innovatie – wel is het belangrijk dat waar dit wel wordt nagestreefd, er wordt
gezorgd dat er aandacht is voor deze elementen.

3.5.5

Moed

De indicator Moed gaat om de mate waarin medewerkers bereidwillig zijn om de status quo uit te
dagen voor het welzijn van de organisatie, in hoeverre medewerkers ondanks angst, conflict en
tegenslag handelen naar eigen geweten en hoe veerkrachtig medewerkers zijn om te herstellen
van moeilijke tijden.

53

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
54
Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
55
Harvard Business Review. (2017, 6 december). The Capabilities Your Organization Needs to Sustain
Innovation. Geraadpleegd van https://hbr.org/2015/01/the-capabilities-your-organization-needs-to-sustaininnovation in april 2020

41

Resultaten uit de enquête:
Moed scoort als hoogste (63%) van de vier onderscheidende indicatoren:
•
•
•
•

80% van de respondenten geeft aan zich in staat te voelen om zich aan te passen na
onverwachte veranderingen.
Iets meer dan de helft (51%) geeft aan zich op hun gemak te voelen om zich te houden aan
principes.
65% van de deelnemers voelt zich op zijn gemak bij het ter discussie stellen van de normen
in zijn dagelijkse werk.
Iets meer dan de helft (55%) geeft aan binnen de werkomgeving niet bang te zijn om
kansen aan te grijpen, ondanks mogelijke tegenslagen of falen. Daarnaast heeft 64% de
mogelijkheid om daadkrachtig op te treden, ondanks mogelijk verlies of falen.

Figuur 3.13: Gemiddelde scores Moed

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse
Tijdens de groepsgesprekken komt het onderwerp ‘veiligheid’ veel aan bod als het gaat over de
indicator Moed. Er bestaan wisselende beelden en ervaringen over dit onderwerp. In de
groepsgesprekken zijn integriteit en de rol van het afdelingshoofd en teamleider meermaals
genoemd, hieronder volgt meer toelichting.
In de groepsgesprekken komt naar voren dat integriteit een belangrijk thema is in de uitvoering
van werkzaamheden. Vooral bij de groepsgesprekken van Douane, GO, IV, MKB en Particulieren is
het thema veel aan bod gekomen. Deelnemers achten de mate van integriteit hoog. Ter illustratie
geven deelnemers aan: “Collega’s houden zich aan de integriteitsregels van de Belastingdienst”.
“Integriteit op de werkvloer is top”. In de gesprekken ging het ook om onduidelijkheid over de
regels rondom integriteitskwestie en consequenties die hieraan verbonden kunnen worden. Door
deelnemers wordt veelvuldig aangegeven dat ze bang zijn om fouten te maken. Voorbeelden die
worden genoemd hebben gemeen dat mogelijke consequenties als gevolg van gemaakte fouten
medewerkers belemmeren in het nemen van initiatief en maken dat ze zich onveilig voelen. Ter
illustratie: “Integriteit is zeer belangrijk, maar vergeet niet dat medewerkers ook maar mens zijn
en geen robot – fouten maken kan en mag!” En: “Er is daadkrachtig opgetreden (ontslag) tegen
een medewerker die niet integer heeft gehandeld.”
Ook komt meermaals naar voren dat er verschillen zijn per team / kantoor in de mate waarin een
open en veilig klimaat wordt ervaren door medewerkers. Hierbij werd aangegeven dat
afdelingshoofden en teamleiders een grote invloed hebben op het al dan niet ervaren van
een veilig klimaat.
Een ander punt wat veel naar voren komt in de groepsgesprekken is dat er niet altijd sprake is van
een aanspreek- en bespreekcultuur binnen de organisatie. Het geven van (zowel positieve als
negatieve) feedback, het elkaar aanspreken en waardering uitspreken vindt een deel van de
medewerkers, teamleiders en leidinggevenden lastig. Ook werden er voorbeelden gedeeld van
42

medewerkers die dit eerder hebben geprobeerd en vervolgens werden genegeerd, hun taken /
werkzaamheden werden aangepast of negatieve consequenties hebben ervaren in hun
beoordeling. Een ander deel van de deelnemers geeft echter aan geen moeite te hebben met het
aanspreken. Het vertrouwen om dit te kunnen doen wisselt vaak per leidinggevende.
Uitkomsten van het MO over veiligheid tonen de volgende resultaten: “Voel vrij om mening te
geven” score: 6,6. Uitkomsten over aanspreken en feedback tonen de volgende resultaten:
“Aanspreken als iets niet goed gaat” score: 6,9; “Veilig om collega’s feedback te geven” score:
7,3; “Veilig om direct leidinggevende feedback te geven” score: 7.2.56 Deze scores geven een
positiever beeld en wijken hiermee af van de inzichten uit de groepsgesprekken. De
Belastingdienst laat op deze onderdelen zelfs een licht hogere score zien ten opzichte van de
benchmark resultaten van Effectory. Een mogelijke verklaring voor het afwijkend beeld tussen de
MO resultaten en het kwalitatief onderzoek kan zijn dat medewerkers bij het invullen van vragen
achter een laptop zich per definitie veiliger en anoniemer voelen, wat zich kan vertalen in hogere /
positievere scores. Het is een andere ervaring wanneer medewerkers zich in een
groepssamenstelling moeten uiten in een dialoog en er verdieping wordt gezocht. In de
groepsgesprekken werd gesuggereerd door deelnemers dat medewerkers sociaal wenselijker
antwoorden bij een enquête.
Het ontbreken van een aanspreekcultuur komt ook terug in resultaten uit de documentanalyse:
“Op je collega’s moet je niet te kritisch zijn”: Je bent aardig voor je collega’s. Je valt collega’s niet
af. Je bespreekt zaken met collega’s, maar spreekt ze niet aan.57

Reflectie
Openheid en veiligheid zien we als randvoorwaarden om de gewenste cultuur tot stand te brengen.
Wanneer teamleden zich veilig voelen en onderlinge steun ervaren presteren zij beter.58 Opvallend
is dat deelnemers ‘veiligheid’ primair als verantwoordelijkheid van leidinggevenden zien en niet als
eigen taak of verantwoordelijkheid. Leidinggevenden moeten zeker het goede voorbeeld geven,
medewerkers c.q. het team is machteloos als zij de moed niet tonen om zich uit te spreken.
Deelnemers ervaren wel een afrekencultuur maar geen aanspreekcultuur. Medewerkers worden
afgerekend op fouten maar feedback wordt niet gedeeld. Ook het openhartig bespreken van
dilemma’s, kansen en risico’s gebeurt te weinig. Het is belangrijk hier aandacht voor te hebben,
want zonder vertrouwen geen samenwerking, en zonder constructief conflict59 en feedback geen
vertrouwen. Als medewerkers spanningen tussen verschillende perspectieven leren gebruiken om
alternatieve opties te onderzoeken, er een feedback-vriendelijke cultuur60 aanwezig is, zeker
wanneer feedback op een juiste manier wordt gegeven61 draagt dit bij aan een succesvolle
organisatie.

3.5.6

Betrokkenheid

Betrokkenheid geeft aan in hoeverre medewerkers trots zijn op de organisatie en zichzelf als
mede-eigenaar beschouwen van het succes en het imago van de organisatie.

56

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
57
Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag: Ministerie van
Financiën
58
Frazier, M. L., Fainshmidt, S., Klinger, R. L., Pezeshkan, A., & Vracheva, V. (2017). Psychological safety: A
meta‐analytic review and extension. Personnel Psychology, 70(1), 113-165.
59
Mello, A. L., & Delise, L. A. (2015). Cognitive diversity to team outcomes: The roles of cohesion and conflict
management. Small Group Research, 46(2), 204-226.
60
Baker, N. (2010). Employee feedback technologies in the human performance system. Human Resource
Development International, 13, 477 – 485.
61

Baker, A., Perreault, D., Reid, A., & Blanchard, C. M. (2013). Feedback and organizations: Feedback is good,
feedback-friendly culture is better. Canadian Psychology, 54(4), 260–268.
43

Resultaten uit de enquête
60% van de respondenten staat positief tegenover de vragen gerelateerd aan Betrokkenheid. In
de resultaten vallen de volgende uitkomsten op:
•
•
•
•

Bijna alle respondenten (91%) voelen zich betrokken bij het werk dat ze doen voor de
organisatie.
Een groot gedeelte (71%) voelt zich ook verbonden met de organisatie en ervaart een
gevoel van voldoening door hun werk.
Slechts een laag percentage (29%) van de respondenten geeft aan zich gemotiveerd en
geïnspireerd te voelen door het imago van de organisatie.
Een kleine meerderheid (53%) van de respondenten vindt dat medewerkers op een manier
handelen die de identiteit van de organisatie positief weergeeft, zowel tijdens werktijd als
daarbuiten.

Figuur 3.14: Gemiddelde scores Betrokkenheid

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse
De hoge mate van betrokkenheid en loyaliteit van medewerkers bij het eigen werk (91%)
kenmerkt sterk de huidige cultuur. Medewerkers geven aan met name trots te zijn op:
•
•

•
•
•
•

Het maatschappelijk belang van het werk
Bijdragen aan een financieel gezond NL – de missie van de belastingdienst. Met uitzondering
van Douane, zij gaven tijdens de groepsgesprekken aan met name een ‘groen hart’ te
hebben.
Het dienen van de burger
Het vak (fiscaliteit) en de deskundigheid
Het eigen onderdeel (directie, afdeling, team)
Collegialiteit onder medewerkers

Deelnemers geven tijdens de groepsgesprekken aan betrokkenheid, een familiegevoel, loyaliteit en
hart voor het vak te ervaren. De hoge mate van betrokkenheid is voornamelijk gericht op het
eigen team of de directie. In de groepsgesprekken is meermalen genoemd dat er een gevoel van
schaamte is als gevolg van recente publicaties in de media en de negatieve beeldvorming over de
Belastingdienst. Diverse keren wordt benoemd dat medewerkers zich schamen voor de dienst en
momenteel niets kunnen benoemen waar ze trots op zijn. Er is een gevoel van machteloosheid
aangezien medewerkers zich niet kunnen verdedigen tegen de mediaberichten. Positieve publiciteit
heeft daarentegen een positief effect op de betrokkenheid van medewerkers, zoals het tvprogramma ‘Douane in Actie’ bij medewerkers van Douane.
Deelnemers voelen zich minder verbonden met de Belastingdienst als geheel. Ter illustratie geven
deelnemers het volgende aan: “Wel betrokken bij eigen team / afdeling, maar de gehele
organisatie staat toch ver weg.” “Ik voel mij niet gemotiveerd en geïnspireerd door het imago,
maar louter door de inhoud van mijn werk”. “Het succes van de organisatie is voor mij een
44

abstract begrip. Ik voel me betrokken met de mensen waarmee ik samenwerk.” “Bijdrage aan
succes van de totaal organisatie is niet duidelijk. Wel eigen succes.” En: “Betrokkenheid bij eigen
team is groot. Betrokkenheid Belastingdienst neemt af, mede door beeldvorming vanuit de
politiek.”
Resultaten uit het MO sluiten hierbij aan: er is een “stijging in bevlogenheid en loyaliteit van
medewerkers”. Medewerkers zijn “tevreden over inhoud werk” (score: 7,2); “werk inspireert”
(score: 6,6) en “werk geeft energie” (score: 6,7). Met betrekking tot wederzijdse betrokkenheid
geven de resultaten echter een minder positief beeld: “Trots op de Belastingdienst” (score: 5,3);
“Ik voel dat ik door de Belastingdienst gewaardeerd word” (score: 5,3); “Tevreden over mate van
invloed” (score: 4,7).62
Dit beeld wordt bevestigd door de documentanalyse: "De impact van de veranderingen is groot.
Het gevoel van zekerheid en duidelijkheid verdwijnt en dat geeft een gevoel van onveiligheid en
angst. De hieruit voortkomende stress, versterkt door onder andere over-en onder belasting, leidt
tot terugtrekgedrag van de medewerkers naar de gebieden waar zij nog wel invloed op hebben.
Dit is meestal alleen het eigen werk en het eigen team."63

Reflectie
In de resultaten is te zien dat de mate van betrokkenheid bij het eigen werk hoog is, maar dat
trots op de Belastingdienst als geheel ontbreekt. In de kwalitatieve meting is naar voren gekomen
dat de negatieve beeldvorming in de media invloed heeft op de mate van trots die medewerkers
voelen voor de organisatie. Onderzoek bevestigd dat media-aandacht een negatief effect kan
hebben op de mate waarin medewerkers zich identificeren met een organisatie.64
Het lijkt ons cruciaal om de onderlinge afhankelijkheid van de onderdelen van de Belastingdienst
expliciet te benoemen en zo de bijdrage van eenieder aan het grote geheel zichtbaar te maken.
Ook hier ligt een potentieel krachtige motivatie voor medewerkers. Daarnaast is uit onderzoek
gebleken dat wanneer de organisatie betrokken is bij het algemeen welzijn van medewerkers in
combinatie met waardering voor hun persoonlijke bijdrage, dit een positieve invloed heeft op de
mate waarin medewerkers de organisatie als geheel steunen.65

3.5.7

Inclusie

Inclusie is de mate waarin de organisatie diversiteit, uniekheid en eigenheid accepteert en
bevordert in de werkomgeving.

Resultaten uit de enquête
Inclusie is de op een na laagst scorende index onder de onderscheidende indices (59%). In de
resultaten vallen de volgende uitkomsten op:
•

De vragen over inclusie in de werkomgeving en op de werkvloer worden grotendeels
bevestigend beantwoord door de respondenten:
o “Binnen mijn werkomgeving werken medewerkers met verschillende
achtergronden goed samen.” (81%)
o “Ik kan openlijk mezelf zijn op de werkvloer, zonder dat ik bang ben om
veroordeeld of buitengesloten te worden.” (75%)

62

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
63
Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig perspectief. Den
Haag: Belastingdienst.
64
Andrews, K. T., & Caren, N. (2010). Making the news: Movement organizations, media attention, and the
public agenda. American sociological review, 75(6), 841-866.
65
Krishnan, J., & Mary, V. S. (2012). Perceived organisational support–an overview on its antecedents and
consequences. International Journal of Multidisciplinary Research, 2(4), 1-13.

45

“Individuele verschillen worden binnen mijn werkomgeving gerespecteerd en
gewaardeerd.” (66%)
De vragen over de strategie en het beleid van de organisatie worden relatief minder
bevestigend beantwoord – en trekken hiermee het gemiddelde naar beneden:
o “Diversiteit en inclusie worden gezien als belangrijk onderdeel van de strategie van
de organisatie.” (33%)
o “Er bestaan binnen deze organisatie beleid en projecten die gericht zijn op het
bevorderen van diversiteit en inclusie op de werkvloer (38%)
o

•

Figuur 3.15: Gemiddelde scores Inclusie

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse
Over de mate van diversiteit op de werkvloer delen deelnemers wisselende beelden en
ervaringen. Vooral bij de groepsgesprekken van Douane, FIOD, GO, IV, MKB en Particulieren is het
thema diversiteit aan bod gekomen. In diverse gesprekken geven deelnemers aan trots te zijn op
de diversiteit die ze hebben binnen teams. Hierbij noemen deelnemers voornamelijk de manvrouw verhouding en de mix van verschillende leeftijden. Tevens delen deelnemers in meerdere
sessies trots te zijn dat de organisatie gericht is op het aantrekken van medewerkers met een
beperking of een afstand tot de arbeidsmarkt.
Tegelijkertijd zijn er ook gesprekken waarin wordt aangegeven dat er juist winst te behalen is op
het gebied van diversiteit binnen de organisatie en teams. Dit dient een nog betere afspiegeling te
zijn van de maatschappij. Verschillende deelnemers geven tijdens de sessie als voorbeeld aan dat
er bij werving meer aandacht mag komen voor het aantrekken van medewerkers met diverse
etnische / migratie achtergronden (FIOD). Daarnaast wordt aangegeven dat de mate van
diversiteit op de werkvloer goed is en verschillende achtergronden, maar dat de perceptie leeft dat
de mate van diversiteit lager is in de hogere lagen van de organisatie (Douane).
Er zijn ook wisselende beelden over de samenwerking tussen medewerkers met verschillende
achtergronden. Een deel geeft aan dat de samenwerking tussen medewerkers met verschillende
achtergronden goed gaat. Echter zijn er ook deelnemers die aangeven dat samenwerking wordt
gehinderd doordat collega’s zich niet zouden willen aanpassen. Sommige deelnemers geven
bijvoorbeeld aan zich minder geaccepteerd te voelen doordat zij geen fiscale achtergrond hebben
(Particulieren). Daarnaast komt veelvuldig het verschil tussen langer zittende medewerkers en
nieuwe en/of jongere medewerkers naar voren. Dit is in lijn met uitkomsten uit paragraaf 3.5.4
(verandering & innovatie). Deelnemers geven aan dat de medewerkers met een relatief langere
dienstverband binnen de organisatie het wel goed vinden zo, dat ze hun tijd uitzitten en niet altijd
mee willen bewegen. Hier lopen jongere medewerkers en medewerkers met een kort
dienstverband tegenaan. “Lang zittende collega’s vinden het wel prima”; “Deels leeftijdsgebonden.
Werknemers die langer in dienst zijn willen vaak gewoon werken, verandering hoeft niet. Nieuwe
instromers hebben andere en nieuwe ideeën wat leidt tot bepaalde verandering.”
Tot slot is het beeld in de groepsgesprekken dat er onduidelijkheid is over of een gebrek aan
kennis over strategie en beleid rondom inclusie. Veruit de meeste deelnemers hadden geen
46

weet van een duidelijke strategie of van projecten gericht op Inclusie; “Er wordt te vaak gehandeld
vanuit oude patronen en gedachten, voornamelijk op het gebied van oude en nieuwe
medewerkers.” Daarbij is niet iedereen te spreken over de huidige mate van diversiteit en inclusie.
Sommige deelnemers hebben het gevoel dat projecten gericht op diversiteit en inclusie “geen
belang hebben”, of dat het voelt als een verplichting: "oh ja, we moeten ook nog iets met
diversiteit".

Reflectie
De meting toont dat medewerkers niet bekend zijn met een strategie of beleid voor diversiteit en
inclusie. Ook zonder expliciete strategie voor diversiteit en inclusie kunnen medewerkers met
verschillende achtergronden goed samenwerken en openlijk zichzelf zijn. Maar mét zo’n strategie
en daarvan afgeleid beleid is logischerwijs verbetering mogelijk. Om te beginnen door het
ontwikkelen van een gunstig referentiekader van medewerkers binnen de organisatie over de
gehanteerde begrippen diversiteit en inclusie.
Demografische diversiteit wordt doorgaans als positief beoordeeld door medewerkers, maar
verschillen in stijl en percepties niet altijd in dezelfde mate, zoals al bleek uit eerdere indicatoren.
Het is daarom de vraag in hoeverre er werkelijk sprake is van inclusie: de mate waarin je wordt
gestimuleerd om de beste versie van jezelf mee te nemen naar je werk. Organisaties die hoog
scoren op inclusie presteren significant beter op vernieuwing, klanttevredenheid en
samenwerking.66

3.5.8

Gedeelde Overtuigingen

Het onderdeel gedeelde overtuigingen richt zich op de mate waarin medewerkers de missie van de
organisatie begrijpen, vertrouwen hebben in besluiten die door de leiding en anderen worden
genomen en uitgaan van de positieve intentie van anderen.
Resultaten uit de enquête
Gedeelde Overtuigingen heeft de laagste score (57%) van de onderscheidende indicatoren. Hierbij
vallen de volgende uitkomsten op:
•
•

•

71% van de respondenten denkt dat medewerkers handelen vanuit een positieve intentie.
Slechts 35% vertrouwt er op dat directeuren en afdelingshoofden de juiste besluiten nemen
voor de toekomst van de organisatie. Het vertrouwen van respondenten is een stuk hoger
(65%) in besluiten van direct leidinggevenden.
71% van de respondenten vertrouwt de besluiten die door anderen worden genomen
binnen het team, maar slechts 37% van de respondenten vertrouwt de beslissingen die
worden genomen door anderen buiten het team.

66

Deloitte (2017). Waiter is that inclusion in my soup? A new recipe to improve business performance..
Geraadpleegd van: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/human-capital/deloitteau-hc-diversity-inclusion-soup-0513.pdf in april 2020.

47

Figuur 3.16: Gemiddelde scores Gedeelde overtuigingen

Aanvullingen uit kwalitatieve onderzoeksresultaten en documentanalyse
Deelnemers geven tijdens de groepsgesprekken aan dat ze een afstand tussen diverse
(hiërarchische) lagen ervaren binnen en buiten de organisatie. Onderstaande beschrijving geeft
meer toelichting en context over hoe de afstand tussen diverse lagen wordt beleefd.
Afstand tussen directeuren / afdelingshoofden en de werkvloer. Deelnemers geven tijdens de
gesprekken aan dat zij veel wisselingen in de top van de organisatie ervaren. Tevens is daarbij de
beleving van medewerkers dat er onvoldoende fiscale / juridische kennis aanwezig is in de top. Dit
resulteert bij de werkvloer in een gebrek aan vertrouwen in de leiding en onduidelijkheid over de
visie. “Werkvloer begrijpt niet waarom bepaalde besluiten worden genomen. Gebrek aan draagvlak
en besluiten lijken niet goed doordacht”. Medewerkers voelen zich niet gehoord en ze ontvangen
onvoldoende terugkoppeling over besluiten. Deze afstand leidt tot wantrouwen. Wel geven
sommige deelnemers aan dat medewerkers de laatste tijd beter gehoord worden door onder
andere werkgroepen. Tevens is in de gesprekken bij IV, Particulieren en Douane genoemd dat een
duidelijke hiërarchie wordt ervaren tussen de top en werkvloer, waarbij de wens bestaat om deze
gelaagdheid te verminderen.
Uitkomsten van het MO bevestigen het bovenstaande beeld dat er onduidelijkheid bestaat bij
medewerkers over de visie en de koers van de organisatie. Met betrekking tot het thema ‘visie en
doelen’ zien we de volgende resultaten: “Duidelijke toekomstvisie” (score: 4,2); “Gericht op het
verwezenlijken van doelstellingen” (score: 5,4); “Verwezenlijken afgesproken doelen” (score:
4,7).67
Deelnemers geven tijdens de groepsgesprekken aan dat er sprake is van een top-down
benadering, waarbij medewerkers onvoldoende door leidinggevenden worden betrokken in het
maken van keuzes. Dit raakt ook aan het thema ‘verbinding’. Er zijn zorgen over politiekbestuurlijke besluiten en de uitvoerbaarheid daarvan. Een groot deel van de medewerkers geeft
aan meer verdedigd te willen worden door de leiding van de Belastingdienst in de media. Dat de
top ook ‘nee’ durft te zeggen of een weerwoord geeft – en niet lijdzaam volgt.
Aanvullende inzichten uit de documentanalyse geven tevens aan: ''De minder effectieve
leidinggevenden hebben meer aandacht voor het negatieve en/of voor het vergaderproces. De
meest effectieve leidinggevenden richten zich op de korte termijn, waarbij zij de doelen door
vertalen naar de concrete taken van het team. Daarnaast besteden zij regelmatig kort aandacht

67

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst

48

aan de onderlinge relaties, door middel van bijvoorbeeld positieve feedback en persoonlijke
aandacht.''68
Afstand tussen teamleiders en de werkvloer. In de groepsgesprekken geven deelnemers aan dat
zij ook veel wisselingen ervaren op het niveau van teamleiders. Dat de teamleider een groot effect
heeft op het welbevinden van het team en de mate waarin een veilig klimaat wordt ervaren. Het
vertrouwen in teamleiders is wisselend. Bij sommige teams is roddelen en veiligheid benoemd als
een probleem.
Afstand tussen top 25 en top 1500. Afdelingshoofden en teamleiders ervaren steeds minder
mandaat, verantwoordelijkheid, invloed en waardering. Mandaat is in hun beleving steeds hoger in
de organisatie belegd. De invoering van de topstructuur, waarbij beleid en uitvoering zijn
gescheiden, is hierin een kantelpunt. Leidinggevenden geven aan weinig invloed te hebben op
besluiten van het hoger management, die zij leiding noemen. “Leiding is speelbal van politiek.
Leiding moet daarin krachtiger tegenwicht bieden.”
Belastingdienst en de externe (politieke-bestuurlijke) omgeving. Medewerkers geven aan
impactvolle besluiten soms te vernemen in de media (zoals het vertrek van de DG), in plaats van
via de interne communicatiekanalen. Daarnaast is de beleving dat er teveel focus in de media is op
wat er niet goed gaat; deelnemers vinden dat de Belastingdienst positiever gepositioneerd dient te
worden. Het slechte imago van de Belastingdienst doet iets met de medewerkers – diverse
medewerkers geven aan zich momenteel te schamen voor de dienst. Dit onderwerp kwam bij
nagenoeg alle directies aan bod.
Dit sluit aan bij inzichten uit het ADR rapport waar ook naar gerefereerd is in 3.5.1 (Collectieve
focus), en aangeeft dat er verbetering wenselijk is in de samenwerking en onderlinge verbinding
tussen de Belastingdienst en het Kerndepartement.69
Reflectie
In wetenschappelijk onderzoek is de relatie tussen identificatie en vertrouwen meermaals
onderzocht. Er wordt onder andere een vicieuze cirkel beschreven van de identiteit van de
organisatie, identificatie met de organisatie, vertrouwen en betrokkenheid.70 Wanneer de identiteit
van de organisatie onduidelijk is of identificatie met de organisatie laag, wordt dus verondersteld
dat vertrouwen en betrokkenheid afnemen. Dit is ook terug te zien bij de Belastingdienst. Hoe
groter de afstand van de medewerker tot de leidinggevende, hoe lager het vertrouwen in zijn of
haar beslissingen. Medewerkers geven aan in meerdere mate vertrouwen te hebben in hun direct
leidinggevende en besluiten die worden genomen binnen het team. Het vertrouwen daalt
aanzienlijk als dit gaat over besluiten die worden gemaakt door de top of besluiten die door
anderen worden gemaakt buiten het eigen team. Deze afstand heeft een negatieve impact op het
vertrouwen tussen de onderdelen in de organisatie, in de leiding en in de koers van de organisatie
en kan uiteindelijk leiden dat medewerkers helemaal geen feedback meer terug durven te geven
aan de organisatie wat uiteindelijk verandering tegen houdt.71
Het vergroten van het vertrouwen van de werkvloer kan worden bewerkstelligd door waardering
uit te spreken naar de werkvloer (bijvoorbeeld wanneer zij voorbeeldgedrag vertonen of een
collega helpen); door transparante, open en eerlijke communicatie en het geven van autonomie
(door vertrouwen te geven aan de werkvloer, kunnen managers dit vaak ook terug verwachten).72
Tevens is het belangrijk om het vertrouwen tussen medewerkers onderling te faciliteren.73

68

Universiteit Twente (2016). Effectief leiderschap bij de Belastingdienst. Den Haag: Belastingdienst
Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag: Ministerie van
Financiën
70
Puusa, A., & Tolvanen, U. (2006). Organizational identity and trust. EJBO-Electronic Journal of Business
Ethics and Organization Studies, 11(2), 29-33
71
Morrison, E.W., & Milliken, F. J. (2000). Organizational Silence: A Barrier to Change and Development in a
Pluralistic World. The Academy of Management Review, 25(4), 706-725.
69

72

Zak, P. J., & Nadler, A. (2010). Using brains to create trust: a manager’s toolbox. Neuroeconomics and the
Firm, 69-77
73
Six, F., & Sorge, A. (2008). Creating a high‐trust organization: An exploration into organizational policies
that stimulate interpersonal trust building. Journal of Management Studies, 45(5), 857-884

49

Tot slot

De resultaten van de meting hebben geleid tot een omschrijving van de huidige cultuur in
paragraaf 3.2.
Voordat we overgaan naar de gap analyse tussen huidige en gewenste cultuur in hoofdstuk 4
toetsen we of de aannames bij de gewenste cultuur bevestigd worden in dit onderzoek. Het gaat
hier om de ‘huidige’ cultuurkenmerken waarvan de Belastingdienst aangeeft dat die behouden
moeten blijven, dan wel versterkt worden in de gewenste cultuur.
Te behouden cultuuraspecten

Onderwerp

Toelichting

Grote betrokkenheid en loyaliteit
van medewerkers

De grote betrokkenheid en loyaliteit is bevestigd in de
meting. Hierbij is wel vastgesteld dat de betrokkenheid bij
het eigen team en het werk hoog is en de betrokkenheid
bij de identiteit en het succes van de organisatie als geheel
lager is.

Prettige omgangsvormen

De prettige omgangsvormen zijn bevestigd in de meting,
ten aanzien van collegialiteit in de teams. Hierbij is vanuit
de groepsgesprekken het volgende op toe te voegen: 1. de
stijl van de teamleider is benoemd als bepalend voor de
sfeer in het team en 2. omgangsvormen werden negatief
geassocieerd met de stijl die in reacties op intranet
berichten wordt gebruikt en 3. in sommige gevallen zijn
voorbeelden gedeeld waarin de beleving bestaat dat er
genegeerd en onheus bejegend wordt.

Groot besef van normen en
waarden en rechtsstatelijkheid

Vanuit de meting leiden we af dat medewerkers het
naleven van procedures en richtlijnen belangrijk vinden in
de uitvoering van werkzaamheden en dit hoog in acht
nemen. De uitvoering van wet- en regelgeving in relatie tot
de menselijke maat is een aandachtspunt.

Te versterken cultuuraspecten

Onderwerp

Toelichting

Gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor de doelstellingen van de
Belastingdienst als geheel

De meting laat ten aanzien van betrokkenheid bij het
imago van de organisatie als geheel zien dat dit nog steeds
een te versterken cultuurelement is. Het gezamenlijke
belang van de Belastingdienst en gezamenlijk gevoelde
verantwoordelijkheid is uit beeld geraakt. In de huidige
situatie zijn er veel reorganisaties en veranderingen binnen
de organisatie. Daarbij is het onduidelijk hoe deze
veranderingen bijdragen aan de missie en doelstellingen
van de Belastingdienst en wat de verwachte resultaten
zijn.

Samenwerking en verbinding

De meting laat zien dat samenwerking binnen de teams
positief scoort. Medewerkers werken doelgericht samen als
ze in teamverband werken. De samenwerking en
verbinding tussen teams en verschillende (hiërarchische)

50

lagen binnen de organisatie als geheel scoort minder goed.
Ook is er minder vertrouwen in besluiten die genomen
worden buiten het eigen team. Daarom is dit nog steeds
een te versterken cultuurelement.
Zakelijkheid en
resultaatverantwoordelijkheid

Het onderzoek laat zien dat dit cultuurelement (vertaald in
het aandachtsgebied ‘gaan voor resultaat’) nadere duiding
behoeft, met name in relatie tot de menselijke maat.
Daarnaast toont de meting dat er ruimte is voor
verbetering op resultaatgerichtheid. Medewerkers worden
niet altijd verantwoordelijk gehouden voor het behalen van
resultaten. Daarnaast zijn medewerkers over het algemeen
niet erg competitief en resultaatgericht ingesteld of geacht
zichzelf ambitieuze doelen te stellen en behalen.

Feedback geven en aanspreken

De meting laat zien dat het geven van (positieve en
negatieve) feedback, en elkaar aanspreken nog steeds een
te versterken cultuurelement is. Dit is onder andere
zichtbaar in resultaten die vallen onder collectieve focus en
moed. Een minderheid vindt dat de organisatie een open
communicatieklimaat stimuleert. En slechts iets meer dan
de helft van de respondenten geeft aan zich op zijn / haar
gemak te voelen om zich te houden aan principes. Ook
met betrekking tot fouten durven maken en transparantie
over het maken van fouten is dit terug te zien. In de
meting geeft een stevige minderheid aan dat het maken
van fouten wordt geaccepteerd als onderdeel van een
creatieve (leer)proces.

Zelfkritiek en verandervermogen

De meting laat zien dat zelfkritiek en verandervermogen
nog steeds een te versterken cultuurelement is. Laag
scorende items in de meting richten zich voornamelijk op
onderwerpen die meer op afstand staan van de
medewerker zelf, en richten zich op de organisatie als
geheel (imago, mate van erkenning en beloning, inzet van
juiste middelen), de strategie of op leiding en besluiten die
plaatsvinden buiten het directe team. Medewerkers geven
aan de wil te hebben om zaken positief te veranderen,
echter dat ontwikkeling hierin onvoldoende gestimuleerd
wordt binnen de organisatie. Dit begint bij zelfreflectie en
(erkenning van) verandervermogen, dat zien we minder
terug in de meting.

Hiermee sluiten we de omschrijving van de huidige cultuur af. We stellen vast dat elementen die
‘in beeld’ waren voor behoud en versterking nog steeds aandacht behoeven in de transformatie
naar gewenste cultuur. Daarmee sluiten de resultaten van de meting aan bij eerdere onderzoeken
naar de huidige cultuur.

51

4 Analyse gewenste versus huidige cultuur
Inleiding

In dit hoofdstuk geven wij als onderzoeksteam antwoord op onderzoeksvraag 2: ‘Vergelijk de
huidige situatie met de gewenste situatie. Wat gaat goed? Wat gaat niet goed en kan beter
(diagnose). Doe aanbevelingen welke hefbomen en mijlpalen we kunnen gebruiken om de
gewenste situatie te bereiken.’ In dit hoofdstuk maken we een start met aanbevelingen in de vorm
van handelingsperspectief, in het volgende hoofdstuk (5) gaan we verder in op aanbevelingen.
De vijf aandachtsgebieden zoals omschreven in de gewenste cultuur (hoofdstuk 2) vormen in dit
hoofdstuk de basis. Per aandachtsgebied volgt een vergelijking tussen de gewenste en de huidige
situatie. Wat gaat er goed en wat kan er beter (diagnose). Vervolgens maken we incongruenties
zichtbaar aan de hand van het Congruentiemodel (zie figuur 4.1). Paragraaf 1.5 en bijlage I geven
meer informatie en achtergrond over dit model. Tot slot gaan we in op enkele
handelingsperspectieven, die als hefboom kunnen fungeren voor het oplossen van incongruenties .

Figuur 4.1: Het Congruentiemodel

Analyse gewenst versus huidig per aandachtsgebied

De analyse gewenst versus huidig per aandachtsgebied komt voort uit de kwalitatieve en
kwantitatieve onderzoeksresultaten van de voorgaande hoofdstukken. Hieronder volgt een
toelichting over de structuur en opbouw per sub-paragraaf.
Iedere sub-paragraaf start met een korte beschrijving van het aandachtsgebied, gerefereerd aan
hoofdstuk 2 (gewenste cultuur). Vervolgens is de diagnose ‘wat gaat goed’ en ‘wat kan beter’
gebaseerd op de uitkomsten van de kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksresultaten uit
hoofdstuk 3 (huidige cultuur). Omdat het een onderzoek naar de cultuur van de Belastingdienst als
geheel betreft en de gewenste cultuur ook zo is geformuleerd, dient de gemene deler van
deelnemers uit de groepsgesprekken hierbij onder andere als input. Dit betreffen kwalitatieve
uitkomsten die meerdere keren en in verschillende groepsgesprekken van verschillende directies
terugkwamen. De diagnose richt zich vervolgens in meer generieke zin op incongruenties, die
52

gebaseerd zijn op de perceptie van medewerkers. Vervolgens beschrijven we incongruenties
tussen de dimensies wat je zegt, wat je doet en wat je hebt.
De conclusie en het handelingsperspectief gaan in op het verkleinen van incongruenties en het
realiseren van de gewenste situatie. Hierbij trekken we algemene conclusies en
handelingsperspectieven. Op basis van de uitgewerkte gewenste cultuur dient prioritering plaats te
vinden, zowel op programmaniveau als op directieniveau (zie ook hoofdstuk 5). Door de
incongruentie te verkleinen tussen verhaal, substantie en stijl is een organisatie in staat cultuur
effectiever te beïnvloeden. Over het algemeen heeft dit ook effect op de onderscheidende
indicatoren, want wanneer cultuur effectiever kan worden beïnvloed is een organisatie in staat een
cultuurtransformatie te versnellen. De aangereikte handelingsperspectieven zijn gebaseerd op
kennis en ervaringen die we hebben opgedaan uit eerdere cultuurtransformaties en
verandertrajecten, toegepast op de specifieke context van dit onderzoek en het aandachtsgebied.

4.2.1

Burgers en bedrijven centraal

Zoals besproken in hoofdstuk 2 zijn de volgende thema’s onderdeel van dit aandachtsgebied:
menselijke maat, van productgericht naar oog voor individuele verschillen, gezamenlijke
verantwoordelijkheid, optimaal toezicht, goede dienstverlening, integer handelen, sturen op
resultaat en betekenis.

Diagnose
Onderstaand geeft een overzicht wat goed gaat en wat beter kan in de vergelijking tussen de
gewenste situatie (hoofdstuk 2) met de huidige situatie (hoofdstuk 3).

Wat gaat goed?
Uit de enquête blijkt dat medewerkers betrokken zijn bij het werk wat ze doen voor de organisatie.
Medewerkers ervaren een gevoel van voldoening uit het werk. Dit werd bevestigd in de
groepsgesprekken. Hierin gaven deelnemers aan dat ze trots zijn op het maatschappelijk belang
en het dienen van de burger en/of bedrijf.
Uit de enquête blijkt dat medewerkers met een positieve intentie handelen in hun dagelijks werk.
Uit de groepsgesprekken werd aangevuld dat medewerkers de intentie hebben om de ‘menselijke
maat’ (in de groepsgesprekken meestal vertaald als de ruimte die je krijgt binnen het proces om
oog te hebben voor de burger) zo goed mogelijk toe te passen.

Wat kan er beter?
Uit de enquête komt naar voren dat medewerkers zich minder betrokken voelen bij het succes van
de organisatie en het imago. Dit werd ondersteund in de groepsgesprekken. Zowel uit de
groepsgesprekken als uit de documentanalyse blijkt dat er een duidelijke toekomstvisie wordt
gemist74.
Uit de enquête blijkt dat medewerkers sterk vasthouden aan gevestigde regels en procedures. In
de groepsgesprekken blijkt dat het beeld bestaat dat procedures en werkinstructies vooral gericht
zijn op de uitvoering van wet- en regelgeving, en in zichzelf niet direct en in alle gevallen burgers
en bedrijven centraal stellen.
De indicator externe oriëntatie uit de enquête laat geen overtuigend beeld zien dat de
Belastingdienst in haar interne bedrijfsvoering nadruk legt op burgers, bedrijven en de externe
omgeving. Ook laat het zien dat minder dan de helft van de respondenten continu bezig is met de
impact van hun handelen op tevredenheid van burgers, bedrijven en klanten. Daarnaast geeft net
74

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst

53

iets meer dan de helft van de respondenten aan hier proactief op te anticiperen. Uit de
groepsgesprekken komt duidelijk naar voren dat dit verschilt per type directie. De directies die
direct werken met de klant (zoals KI&S) ervaren dat klanttevredenheid een grotere rol speelt. De
beleving van deelnemers is dat de huidige manier waarop processen en procedures ingericht zijn
in deze directies, de gewenste bewegingsvrijheid in de weg staan, en daarmee de menselijke
maat. Door de sturing van leidinggevenden op productie (volume) voelen medewerkers
onvoldoende ruimte voor de relatie met en het leveren van goede dienstverlening aan burgers en
bedrijven.

Samenvatting incongruenties
Hierna volgt een overzicht van de voornaamste incongruenties binnen het aandachtsgebied
‘burgers en bedrijven centraal’.

Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je doet’
•

•

De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat medewerkers bewegingsvrijheid
moeten hebben om af te kunnen wijken voor individuen en verschillen, maar medewerkers
geven aan voornamelijk beoordeeld te worden op kwantitatieve resultaten (proces en
aantallen) en minder op de klanttevredenheid (is de klant inhoudelijk geholpen).
Daarnaast ervaren zij weinig ruimte om af te kunnen wijken van gevestigde regels in hun
dagelijks werk om dit te kunnen bewerkstellingen.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat burgers en bedrijven centraal moeten
staan, waarbij er sprake moet zijn van een goede dienstverlening, maar medewerkers
geven aan dat leidinggevenden niet primair op klanttevredenheid sturen.

Incongruentie tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je hebt’
•

•

•

•

De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat medewerkers bewegingsvrijheid
moeten hebben om af te kunnen wijken voor individuen en verschillen, maar de
Belastingdienst werkt als uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Financiën en is
verplicht om wet- en regelgeving als uitgangspunt te nemen. De gevestigde regels en
procedures (ingegeven vanuit wet- en regelgeving), alsook de mate waarin het politieke en
maatschappelijke debat het thema menselijke maat zich ontwikkelt, maken dat
medewerkers gelimiteerde bewegingsvrijheid ervaren en zoekende zijn in hoe de
menselijke maat toe te passen.
De Belastingdienst zegt dat er een gezamenlijk gevoelde verantwoordelijkheid moet zijn
voor het centraal stellen van burgers en bedrijven, maar door verschillende werktaken en
verantwoordelijkheden is binnen de meeste directies ‘burgers en bedrijven centraal’ niet
altijd goed toepasbaar.
Medewerkers zeggen dat ze meer willen focussen op de klantbeleving en
klanttevredenheid, maar de inrichting van het proces zet de klantreis en individuele
verschillen niet overal centraal. Hierbij merken we op dat niet elke directie en ook niet elke
klantgroep zich leent voor een zelfde mate van integrale klantbehandeling.
Medewerkers zeggen dat ze meer willen focussen op de klantbeleving en
klanttevredenheid, maar ze geven ook aan zelden feedback op te vragen bij burgers en
bedrijven (klanten).

Conclusie
Samenvattend, geven medewerkers (en leidinggevenden) aan richting en ondersteuning te missen
op het omgaan met het centraal stellen van de burgers en bedrijven in relatie tot de taak die de
Belastingdienst uitvoert. De mate waarin dit spanningsveld zich uit verschilt per directie,
afhankelijk van het type proces en klant.
Successen worden niet primair afgemeten aan de mate van tevredenheid en ervaringen van
burgers en bedrijven. Medewerkers geven zelf ook aan minder aandacht te hebben voor het
doorleven van de impact van hun handelen op de klanttevredenheid. Daarnaast stimuleren de
54

huidige processen, maatstaven en beoordelingssystemen in onvoldoende mate het klantgericht
werken. Aandachtspunt hierbij zijn beoogde klantreizen en klantbeelden op basis waarvan men het
werk uitvoert.
Wij stellen vast dat een heldere definitie, visie en uitwerking van het begrip ‘menselijke maat’
ontbreekt, waardoor leidinggevenden noch medewerkers goed weten hoe ze aan dit criterium van
de gewenste cultuur kunnen voldoen.
Deze conclusie leidt tot een aantal vervolgvragen (opgenomen in figuur 4.2) die kunnen helpen bij
de aanpak.

Figuur 4.2: Vervolgvragen in het Congruentiemodel voor ‘burgers en bedrijven centraal’

Handelingsperspectief
Het formuleren van een heldere definitie voor het aandachtsgebied ‘Burgers en bedrijven centraal’
is een eerste belangrijke stap. Wat is precies het doel? En voor wie? Wat betekent het begrip
menselijke maat? Een heldere definitie en uitwerking is belangrijk.
Op basis van de diagnose en incongruenties stellen we vervolgens onderstaande
oplossingsrichtingen voor om de incongruenties te verkleinen en de gewenste situatie te
realiseren. Keuzes in de mogelijke oplossingsrichtingen dienen gemaakt te worden op basis van de
formulering van de gewenste cultuur en de prioritering die vervolgens plaatsvindt per directie.
•

•

•

Ondersteun en begeleid medewerkers bij het ervaren spanningsveld tussen burgers en
bedrijven centraal stellen, in relatie tot het uitvoeren van wet- en regelgeving. Investeer in
de gebieden: 1. procedurele rechtvaardiging (de manier waarop een boodschap naar
burgers en bedrijven wordt overgebracht); en 2. binnen de wet- en regelgeving op formeel
recht kijken waar en hoe het toepassen van de menselijke maat juist wel kan (het grijze
gebied). Leg de beperking in de ruimte buiten wet- en regelgeving voor aan de politiek en
zorg dat er een goede afstemmingslijn is om die beperkingen te signaleren.
Inventariseer de momenten in processen dan wel ketens die burger- en bedrijvencontact
hebben met de Belastingdienst. Betrek – als dit beschikbaar komt – de uitkomsten van het
onderzoek naar de fundamentele transformatie van de dienstverlening, wat momenteel in
uitvoering is. Integreer het klantperspectief daar waar maar enigszins mogelijk in de
processen en systemen, zowel richting burgers en bedrijven als naar interne afdelingen. Het
werken met klantreizen kan helpen om het proces te verrijken met de klantbeleving. Onze
aanbeveling is om hierbij de combinatie processen of ketens in relatie tot een klantgroep als
uitgangspunt te nemen.
Het werken met klantreizen is in onze ogen alleen succesvol als ook aandacht wordt besteed
aan opleiding en begeleiding (continue dialoog, lerende organisatie) van medewerkers die
55

•

•

•

4.2.2

verantwoordelijk zijn voor de klantcontacten in de processen. Het opleidingsaanbod gelieerd
aan het burgers en bedrijven centraal stellen zou indien nodig voor de medewerkers die
klantcontact hebben aangepast kunnen worden. Maar even zo belangrijk is het inbedden in
dagelijkse werkzaamheden (‘dagstarts’, ‘benen op tafel sessies’ waarin ervaringen worden
gedeeld) in de teams waarin zij werken.
Op verschillende plekken in de organisatie wordt al gewerkt met klantpanels, de
ombudsman brengt rapporten uit en er zijn klanttevredenheidonderzoeken. Ons advies is
om per klantgroep een selectie te maken van waar het meest essentieel is dat klantfeedback
gestructureerd binnen komt. En dit ook te realiseren, dit betekent ook dat andere
initiatieven hierop kunnen stoppen.
Veranker in de sturing van medewerkers en leidinggevenden de nadruk op kwaliteit (onder
andere menselijke maat) en gebruik kwantiteit (procesmatige indicatoren, getallen) als
indicatoren (niet als doelen op zich).
Organiseer over de processen of ketens heen - bijvoorbeeld met de verantwoordelijk
directeuren, fiscaal juridische zaken en vaktechniek - open (wederzijdse) communicatie om
dilemma’s op de werkvloer te bespreken. Denk hierbij aan een vaste lijn waarin vanuit de
vaktechnische structuur het gesprek met de werkvloer plaatsvindt vanuit het
klantperspectief.
Gaan voor resultaat

In de gewenste situatie omschrijft de Belastingdienst het ‘gaan voor resultaat’ als het zich houden
aan de beloofde resultaten en doelstellingen en duidelijk communiceren over wat er wel en niet
kan. Thema’s die tevens onder het aandachtsgebied vallen zijn: dingen afmaken voordat er aan
iets nieuws wordt gestart en accepteren als ideeën niet worden gehonoreerd of geprioriteerd.

Diagnose
Onderstaand geeft een overzicht wat goed gaat en wat beter kan in de vergelijking tussen de
gewenste situatie (hoofdstuk 2) met de huidige situatie (hoofdstuk 3).

Wat gaat goed?
Uit de enquête blijkt dat medewerkers collegiaal zijn en elkaar steunen in het kader van
gezamenlijke prestaties. Uit de groepsgesprekken bleek daarnaast dat medewerkers de wil hebben
om te gaan voor resultaat, ze zijn trots op de missie van de Belastingdienst.
Daarnaast blijkt uit de enquête dat medewerkers zich in een hoge mate betrokken voelen bij het
eigen werk. In de groepsgesprekken werd daarnaast duidelijk dat medewerkers een sterk
inhoudelijke focus hebben en het als een uitdaging zien om complexe problemen op te lossen.
In de enquête komt naar voren dat het volgen van regels, richtlijnen en voorschriften hoge
prioriteit heeft binnen de werkomgeving. Medewerkers vertrouwen op deze gevestigde regels en
procedures om hun werk uit te voeren en onnodige risico’s te vermijden. Dit werd benadrukt in de
in de groepsgesprekken van de meeste directies.

Wat kan beter?
Uit de enquête komt naar voren dat bijna de helft van de respondenten niet verantwoordelijk
wordt gehouden voor zijn of haar resultaten. Het stellen en behalen van ambitieuze doelen is niet
evident. Dit wordt bevestigd in de groepsgesprekken. De voornaamste reden die men voor het niet
stellen van ambitieuze doelen geeft, is dat er hoge (productie)doelen van bovenaf worden gesteld
en dat dit vaak weinig ruimte overlaat voor eigen doelen. Daarnaast geven deelnemers aan dat er
wel doelen gesteld kunnen worden, maar dat medewerkers vaak niet kiezen voor ambitieuze
(leer)doelen.

56

Hoewel uit de enquête naar voren kwam dat collega’s elkaar steunen, geeft slecht een klein deel in
de enquête aan waarde te hechten aan hoe hun werk bijdraagt aan teamprestaties boven
individuele prestaties. Uit de groepsgesprekken komt naar voren dat er vaak onduidelijkheid is
over te behalen doelen op teamniveau. Daarnaast zijn teamprestaties niet altijd zichtbaar.
De enquête laat zien dat de organisatie maar in de helft van de keren het snel en efficiënt leveren
van resultaten benadrukt. Daarnaast geeft net iets meer dan de helft van de respondenten aan dat
kwaliteit belangrijker is dan snelheid en/of kosten van het werk. Minder dan de helft van de
respondenten vindt dat de organisatie geschikte processen en maatstaven hanteert om de
kwaliteit van werk, producten en diensten te garanderen. Uit de groepsgesprekken blijkt dat
medewerkers voornamelijk gestuurd worden op het behalen van bedrijfseconomische resultaten en
het kunnen verantwoorden van werkzaamheden aan de hand van controlemechanismen en
procedures.
In de enquête wordt tevens duidelijk dat medewerkers niet altijd de mogelijkheid ervaren om snel
beslissingen te kunnen nemen binnen hun werkomgeving wanneer dit nodig is. De
groepsgesprekken laten hier een verdeeld beeld op zien.
Op gebied van kennis en middelen geeft meer dan de helft van de respondenten aan dat de
organisatie medewerkers de juiste middelen en kennis biedt om richtlijnen en risico’s te
beheersen. Dit werd ook duidelijk in de documentenanalyse75. In de groepsgesprekken was hier
verdeeldheid over. Enerzijds is het beeld dat de juiste kennis aanwezig is, maar de middelen in
onvoldoende mate. Anderzijds is het beeld dat de middelen wel aanwezig zijn, maar dat de kennis
de organisatie verlaat. Deelnemers ervaren over het algemeen weinig aandacht voor risico
beheersing.
Tevens werd in vrijwel alle groepsgesprekken benoemd dat in de huidige situatie veel
onderzoeken, reorganisaties en veranderingen binnen de organisatie elkaar in hoog tempo
opvolgen, veelal ingegeven door externe factoren. Deelnemers geven aan dat het onduidelijk is
hoe besluitvorming en veranderingen bijdragen aan de missie en doelstellingen van de
Belastingdienst en wat de verwachte resultaten zijn. Er is behoefte aan een lange termijn koers, in
plaats van ad hoc koerswijzigingen gedreven vanuit de externe (politiek-bestuurlijke) omgeving en
incidenten.

Samenvatting incongruenties
Hieronder volgt een overzicht van de voornaamste incongruenties binnen het aandachtsgebied
‘gaan voor resultaat’.

Incongruenties binnen de cultuurdimensie ‘wat je zegt’
•

•

De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat de organisatie zich moet houden aan
beloofde resultaten en doelstellingen. Medewerkers geven echter aan dat de visie van de
organisatie onvoldoende helder is en resultaatafspraken onvoldoende concreet.
De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat dingen afgemaakt moeten worden
voordat er aan iets nieuws wordt gestart. In de huidige situatie volgen reorganisaties en
veranderingen elkaar echter in hoog tempo op, waardoor het ene project start voordat het
andere is afgerond en zonder dat projecten worden gestopt om ruimte te maken voor de
nieuwe initiatieven.

Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je doet’
•

De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat de organisatie zich moet houden aan
beloofde resultaten en doelstellingen. Medewerkers geven echter aan dat momenteel veel
tijd en capaciteit gaat naar procesadministratie en het voldoen aan procedures, wat afleidt
van het resultaat.

75

Belastingdienst (2020, 27 februari). Kamerbrief Aanpak problemen Belastingdienst, Douane en Toeslagen
Kamerstuk 2019/20, 31066, nr. 588. Den Haag: Belastingdienst.

57

•

De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat de organisatie duidelijk moet
communiceren wat wel en niet kan. Medewerkers geven echter aan dat zij zich onvoldoende
gehoord voelen door de top o.a. ten aanzien van de input die zij geven op de
uitvoerbaarheid van politieke-bestuurlijke besluitvorming.

Incongruentie tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je hebt’
•

•

•

De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat de organisatie zich moet houden aan
beloofde resultaten en doelstellingen. Medewerkers geven echter aan dat zij niet altijd
voldoende ruimte ervaren om beslissingen te nemen binnen hun werkomgeving wanneer dit
nodig is en dit kan resultaten vertragen.
De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat de organisatie duidelijk moet
communiceren wat wel en niet kan. Medewerkers geven aan dat de kwaliteit van
sturingsinformatie echter niet optimaal is, wat heldere communicatie over wat wel en niet
kan bemoeilijkt.
De Belastingdienst zegt in de gewenste situatie dat dingen afgemaakt moeten worden
voordat er aan iets nieuws wordt gestart. Medewerkers ervaren echter veel wisselingen in
leidinggevende posities – deze wisselingen leiden nogal eens tot nieuwe of andere
perspectieven, manieren van werken en wijzigingen in aansturing.

Conclusie
Sturing op kwantiteit (proces en aantallen) en het volgen van procedures levert hetzelfde dilemma
op als beschreven bij ‘burgers en bedrijven centraal’, namelijk dat dit ten koste gaat van het
resultaat en doelstellingen van de organisatie. Medewerkers geven aan (te)veel tijd kwijt te zijn
met interne, inefficiënte processen en procedures die van het ‘echte werk’ afleiden en resultaten
ondermijnen. Door te sturen op kwantitatieve resultaten kan het zicht op de eigenlijke doelstelling
verdwijnen.
Het is daarnaast voor medewerkers onvoldoende helder hoe besluitvorming in de top bijdraagt aan
resultaten en doelstellingen van de organisatie.
Om congruentie te realiseren tussen verhaal, stijl en substantie op het thema ‘gaan voor resultaat’
helpen de vervolgvragen in de onderstaande afbeelding (figuur 4.3).

Figuur 4.3: Vervolgvragen in het Congruentiemodel voor ‘gaan voor resultaat’

58

Handelingsperspectief
Een definitie van hoe een goed resultaat eruit ziet is belangrijk om eerst helder te hebben. Welke
uitkomsten zijn het belangrijkst en krijgen voorrang (kwantiteit of kwaliteit)? Verleg de huidige
bedrijfseconomische gepercipieerde focus van management en medewerkers meer naar de balans
tussen uitvoering wet- en regelgeving en burgers en bedrijven centraal. Ook is er behoefte aan
een duidelijke koers en visie waar beoogde resultaten en doelen uit afgeleid kunnen worden.
Op basis van de diagnose en incongruenties stellen we vervolgens onderstaande
oplossingsrichtingen voor om de incongruenties te verkleinen en de gewenste situatie te
realiseren. Keuzes in de mogelijke oplossingsrichtingen dienen gemaakt te worden op basis van de
formulering van de gewenste cultuur en de prioritering die vervolgens plaatsvindt per directie.
•

•

•

•

•

•

4.2.3

Integreer samenhang tussen strategische doelen, initiatieven en besluiten consistent in de
interne en externe communicatie. Hiermee doelen we onder andere op de Blogs, de uitingen
in het kader van ‘De Belastingdienst dat zijn wij’ en de communicatie op social media en
andere externe kanalen.
Betrek de werkvloer proactief in dit proces. De initiatieven op het betrekken van de
werkvloer bij het realiseren van strategische doelen (strategie-alignment) dragen hier goed
aan bij en onze aanbeveling is om dit structureler vorm te geven in alle directies en voor de
Belastingdienst in zijn geheel.
Maak afdelingshoofden en teamleiders bewust van hun rol. Een top 1500 waarin het verband
tussen alle initiatieven en de gewenste cultuur gezamenlijk wordt vastgesteld is ons advies.
Het doel hiervan is dat de top 1500 hiermee eens start maakt om het ‘verhaal’ zelf te
kunnen gaan vertellen en uitdragen.
Ook medewerkers hebben een rol en verantwoordelijkheid. Als zij op basis van het ‘verhaal’
inzichten hebben of verbetersuggesties is een open dialoog noodzakelijk. Organiseer deze
open dialoog, bijvoorbeeld door middel van evenementen per kwartaal waarbij een selectie
van medewerkers per proces of keten uitgenodigd wordt door het hoger management om
hun inzichten te delen. Toetsing op strategische doelen, opvolging en terugkoppeling is
vervolgens essentieel. Dit is een kans om de betrokkenheid en het vakmanschap optimaal te
benutten.
Heroverweeg of de huidige meetpunten in processen (zoals targets, KPIs en cijfers),
controlemechanismen en procedures werkelijk inzicht geven in het wel of niet goed
functioneren van een team of directie – en het behalen van de gewenste resultaten en
doelstellingen.
Maak het behalen van resultaten leuk. Het vieren van successen is belangrijk. Dit gaat om
het als directie ‘belonen’ in termen van erkenning, waardering, het geven van complimenten
etc. Ons advies is om successen behaald in de cultuurtransformatie hierbij centraal te
stellen. Belangrijk is dit niet op teamniveau maar op directieniveau te doen en hiermee als
bijeffect dat het vertrouwen in en betrokkenheid bij de gewenste cultuur een positief effect
zal hebben op de betrokkenheid bij de organisatie als geheel.

Samenwerken

In het onderzoek naar de gewenste cultuur komt naar voren dat onder het aandachtsgebied
‘samenwerken’ een aantal thema’s vallen: Eén overheid, verbinding tussen werkvloer en
management, tussen de directies onderling, met het kerndepartement, interne en externe
verbinding, betrokkenheid, loyaliteit, prettige omgangsvormen, samenwerking, focus op eigen
taken en uitdagingen en op gezamenlijkheid, kennis delen, werkomgeving inrichten op
samenwerken, werkplezier en ontwikkeling.

Diagnose
Onderstaand geeft een overzicht wat goed gaat en wat beter kan in de vergelijking tussen de
gewenste situatie (hoofdstuk 2) met de huidige situatie (hoofdstuk 3).
Wat gaat goed?
59

Uit de resultaten van de enquête komt naar voren dat medewerkers zichzelf als collegiaal zien,
elkaar steunen en dat zij, indien zij in teamverband werken, doelgericht samenwerken. Dit werd in
de groepsgesprekken meermaals benadrukt; er is een grote wil is om samen te werken. Ook bleek
dit uit de documentenanalyse76.
Ook komt naar voren uit de enquête dat medewerkers een groot vertrouwen hebben in besluiten
die worden gemaakt door hun direct leidinggevende of mensen binnen hun team.
Uit de enquête blijkt tevens dat werknemers over het algemeen vinden dat de organisatie de
benodigde middelen biedt om er voor te zorgen dat informatie/kennis voor iedereen toegankelijk
is.

Wat kan beter?
Uit de enquête blijkt dat er over het algemeen een neiging is tot samenwerken binnen de teams,
maar niet daarbuiten of in de organisatie. Betrokkenheid richt zich op het eigen team en niet op
organisatie als geheel. Deelnemers in de groepsgesprekken leggen uit dat de problemen bij de
Belastingdienst en de negatieve media aandacht daardoor iets doen met de medewerkers: zij
geven aan zich minder betrokken te voelen en soms zelfs dat ze zich schamen voor de organisatie.
Uit de enquête komt naar voren dat medewerkers over het algemeen besluiten van directeuren en
afdelingshoofden over de toekomst van de organisatie niet vertrouwen. Ook heeft een klein deel
van de respondenten vertrouwen in de beslissingen die worden gemaakt buiten hun team. In de
groepsgesprekken komt ook naar voren dat de interactie tussen verschillende (hiërarchische)
lagen in de organisatie kan worden verbeterd. Deelnemers geven aan dat beter geluisterd moet
worden naar de werkvloer en besluitvorming en communicatie niet alleen top-down, maar ook
bottom-up zou moeten plaatsvinden. Er wordt een duidelijke kloof ervaren. Daarnaast bestaat de
beleving dat men op eilanden werkt.
In de enquête geeft minder dan de helft van de werknemers aan dat informatie en kennis delen
tussen verschillende lagen dagelijks plaatsvindt. Ook wordt een open communicatieklimaat niet
gestimuleerd. In de groepsgesprekken geeft men hier duiding aan dat het ook gaat om de manier
van interactie tussen verschillende groepen, een voorbeeld hiervan is het intranet.
Hoewel in de enquête medewerkers wel aangeven dat er middelen zijn om informatie en kennis te
delen, geeft minder dan de helft van de respondenten ook aan dat de voorzieningen die de
organisatie biedt niet gemakkelijk en frequent teamwerk en samenwerking mogelijk maakt. In de
groepsgesprekken verduidelijken deelnemers dat de middelen er wel zijn, maar dat deze niet altijd
aansluiten op de behoefte van medewerkers. De documentenanalyse bevestigt dit beeld77.

Samenvatting incongruenties
Hieronder volgt een overzicht van de voornaamste incongruenties binnen het aandachtsgebied
‘samenwerken.
Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je doet’
•

•
•

De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat er verbinding moet zijn tussen de
werkvloer en management, maar de medewerkers (werkvloer) geven aan dat zij een minder
goede verticale samenwerking en kennisdeling tussen top (hoger management) en
werkvloer ervaren, dat zij niet worden meegenomen in besluitvorming en dat zij
onvoldoende terugkoppeling ontvangen op issues die medewerkers geëscaleerd hebben.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat er verbinding moet zijn tussen de
directies en met het Kerndepartement, maar medewerkers geven aan dat er momenteel
weinig wordt samengewerkt tussen teams, directies en met het Kerndepartement.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat de Belastingdienst als één
overheidsdienst moet opereren. Medewerkers geven aan trots te zijn op het
maatschappelijke belang (om Nederland financieel gezond te houden), maar eveneens dat

76

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst
77
Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig perspectief. Den
Haag: Belastingdienst.

60

ze zich niet identificeren en noch betrokken voelen bij het grotere geheel, onder andere
vanwege het imago van de Belastingdienst.
Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je hebt’
•
•
•

•

•

De Belastingdienst zegt samenwerken en verbinding te willen stimuleren, maar
beoordelingssystemen meten voornamelijk individuele doelen/resultaten.
De Belastingdienst zegt samenwerken en verbinding te willen stimuleren, maar
medewerkers geven aan dat het werk dit soms niet toe laat om te kunnen samenwerken
door bijvoorbeeld individuele verantwoordelijkheden.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat de Belastingdienst als één overheid moet
opereren, maar de Belastingdienst is gelaagd, hiërarchisch en een grote, complexe
organisatie (+/- 30.000 medewerkers, 24 directies, verspreid over het hele land, werkend
aan verschillende belastingmiddelen en -systemen voor verschillende klantgroepen),
waardoor opereren als één in de praktijk niet zo eenvoudig is. Tevens geven medewerkers
aan dat er in het beleid minder focus ligt op het integrale proces (end-to-end).
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat er verbinding moet zijn tussen de
werkvloer en management, de directies en met het Kerndepartement, maar medewerkers
geven aan dat nieuwe manieren van werken (kantoortuinen, thuiswerken, flexplekken)
zorgen voor meer anonimiteit en minder persoonlijk contact.
De Belastingdienst zegt dat er meer nuttige en relevante kennis gedeeld moet worden, maar
medewerkers geven aan dat er weinig kennis- en informatiedeling plaatsvindt tussen
verschillende afdelingen en directies (communicatieklimaat).

Conclusie
Samenwerken is duidelijk een ambitie van de Belastingdienst, maar om dit te bereiken moeten een
aantal barrières worden opgeheven. Medewerkers ervaren een kloof tussen verschillende lagen
(horizontaal en verticaal), die de samenwerking en verbinding in de weg staan. In sommige
gevallen is er een verklaring voor doordat men individuele of onafhankelijke werkzaamheden
heeft. In het andere geval wil men of moet men eigenlijk wel samenwerken en kennisdelen maar
wordt dit ontmoedigd door gevestigde systemen, processen en manieren van werken (bijv. AGH).
Ook hebben negatieve ervaringen in het verleden invloed op de bereidheid om samen te werken.
Deze inzichten leiden tot een aantal vervolgvragen (zie figuur 4.4) die zullen helpen bij het
aanpakken van deze incongruentie.

Figuur 4.4: Vragen in het Congruentiemodel voor ‘samenwerken’

Handelingsperspectief

61

Wederom is helderheid over de definitie ‘samenwerken’ belangrijk. Wat is het doel? Welke
gewenste vormen van samenwerking zijn er? Op welke plekken in de organisatie moet zich dit
manifesteren? Welke attitude is nodig en wie voldoet daar aan? Hoe ziet goede samenwerking
eruit? Hoe meet je het effect daarvan? Welke effect heeft de ontvlechting van de organisatie op
gewenste/noodzakelijke vormen van samenwerking?
Op basis van de diagnose en incongruenties stellen we vervolgens onderstaande
oplossingsrichtingen voor om de incongruenties te verkleinen en de gewenste situatie te
realiseren. Keuzes in de mogelijke oplossingsrichtingen dienen gemaakt te worden op basis van de
formulering van de gewenste cultuur en de prioritering die vervolgens plaatsvindt per directie.
•

•

4.2.4

Maak vanuit de inhoud van het werk keuzes voor de processen, ketens, teams en directies
waarbij samenwerking sterk moet zijn. Investeer vervolgens in verschillende
samenwerkingsvormen, vaardigheden, interventies en in ‘nudges’ (waarbij je in de
omgeving gedrag stimuleert) om samenwerken aan te moedigen. Voorbeelden van
interventies: Geef inzicht in wat andere afdelingen en functies precies doen (medewerkers
voor een paar uur uitwisselen). Maak afspraken over hoe je het best contact met elkaar kunt
onderhouden (communicatie planningen en middelen). Introduceer een stimulerende en
motiverende manier om teamdoelen en erkenning voor het behalen daarvan onderdeel van
de dagelijkse werkzaamheden te maken, door bijvoorbeeld in team overleggen een moment
in te plannen om te reflecteren over de tops en tips van samenwerking.
Zorg dat de top van de Belastingdienst een rolmodel wordt. Zonder voorbeeldgedrag wordt
‘de norm’ van samenwerking niet consistent uitgedragen en blijft het een vrijblijvende
ambitie.

Open en veilig werkklimaat

In de gewenste situatie omschrijft de Belastingdienst een ‘open en veilig werkklimaat’ als: een
open omgeving waar integer handelen leidend is. Thema’s die tevens onder het aandachtsgebied
vallen zijn: signalen en fouten op het juiste niveau melden, leren van fouten, dilemma’s bespreken
en elkaar (respectvol) durven aanspreken.

Diagnose
Onderstaand geeft een overzicht wat goed gaat en wat beter kan in de vergelijking tussen de
gewenste situatie (hoofdstuk 2) met de huidige situatie (hoofdstuk 3).
Wat gaat goed?
Uit de enquête blijkt dat medewerkers zich over het algemeen in staat voelen om zich aan te
passen na onverwachte veranderingen. Daarnaast geeft een groot deel van de respondenten aan
daadkrachtig op te durven treden, ondanks mogelijk verlies of falen.
Respondenten geven in de enquête terug dat zij met name werken vanuit een positieve intentie.
In de groepsgesprekken komt daarnaast naar voren dat integriteit een belangrijk thema is in de
uitvoering van werkzaamheden en dat medewerkers dit hoog achten.
Uit zowel de enquête als de groepsgesprekken blijkt dat binnen de eigen teams over het algemeen
sprake is van een hechte onderlinge band, waarbij medewerkers collegiaal zijn en elkaar steunen
op de werkvloer. Medewerkers geven terug in de enquête dat zij openlijk zichzelf kunnen zijn. In
de groepsgesprekken geven deelnemers aan dat zij goed samenwerken met verschillende
achtergronden en ook trots te zijn op de diversiteit die ze hebben binnen teams.
Wat gaat minder goed?
Uit de enquête komt naar voren dat meer dan de helft van de respondenten zich openhartig durft
uit te spreken, ook wanneer dit moeilijk is. Daarnaast wordt ook duidelijk in de enquête dat
medewerkers zich niet erkend en beloond voelen wanneer zij nieuwe kennis, vaardigheden en/of
bekwaamheden aanleren. Tijdens groepsgesprekken wordt duidelijk dat er in onvoldoende mate
sprake is van een bespreek- en aanspreekcultuur en een open omgeving waarin dilemma’s,
kansen, risico’s en onzekerheden worden ingebracht en besproken. Het geven van feedback; het
62

elkaar aanspreken en waardering uitspreken, vinden veel medewerkers binnen alle lagen van de
organisatie lastig. Binnen negen directies is dit expliciet aan bod gekomen in de
groepsgesprekken.
Zoals al bleek bij het aandachtsgebied gaan voor resultaat kwam uit de enquête naar voren dat
niet iedereen verantwoordelijk wordt gehouden voor het behalen van resultaten. Medewerkers en
leidinggevenden geven in de groepsgesprekken hierbij ter verdieping aan dat zij niet actief aan
worden gesproken op hun functioneren en daarnaast vaak niet verantwoordelijk worden gehouden
voor (het uitblijven van) acties. Doordat issues niet besproken worden, escaleert het soms en
voelt het uiteindelijk als een ‘afrekencultuur’.
Zoals eerder genoemd komt in de enquête naar voren dat een open communicatieklimaat niet
altijd wordt gestimuleerd. Uit de groepsgesprekken blijkt dat er niet altijd sprake is van prettige
omgangsvormen. Dit komt naar voren in de manier van reageren op intranet en uit voorbeelden
van medewerkers die aangeven dat er in sommige teams wordt genegeerd en gepest.
Leidinggevenden hebben een grote invloed op de mate waarin een open en veilig klimaat wordt
ervaren. Uit de groepsgesprekken blijkt dat de beleving van een veilige omgeving echter sterk
verschilt per team.
Uit de enquête komt naar voren dat een minderheid van de medewerkers vindt dat fouten die
worden gemaakt bij het streven naar nieuwe oplossingen worden geaccepteerd als onderdeel van
een creatief proces. Uit de groepsgesprekken komt echter naar voren dat dit thema breder speelt.
Deelnemers geven aan bang te zijn om fouten te maken en hier op afgerekend te worden. Het kan
zijn dat deze angst deels gevoed wordt door (verhalen over) incidenten uit het verleden en de
wijze waarop door zowel de interne als externe omgeving is geacteerd op deze incidenten. Een
thema wat zeer actueel was ten tijde van de groepsgesprekken. Het gevolg is dat bij medewerkers
het gevoel heerst dat er geen transparantie is over het maken van fouten, terwijl dit belangrijk is
voor het leervermogen van de organisatie en het streven naar nieuwe oplossingen.
De uitkomsten van het MO geven een gemixt beeld. Aanspreken, feedback geven en gevoel van
veiligheid scoort hoger dan de benchmark, maar andere elementen zoals omgangsvormen in de
directie, het gevoel van genegeerd worden en eerlijke behandeling scoren lager dan de benchmark
78
.
Samenvatting incongruenties
Hieronder volgt een overzicht van de voornaamste incongruenties binnen het aandachtsgebied
‘open en veilig werkklimaat’.

Incongruenties binnen de cultuurdimensie ‘wat je zegt’
•

•

In de gewenste situatie streeft de Belastingdienst naar een omgeving waar men leert van
fouten en dilemma’s bespreekt. Tegelijkertijd moeten fouten zoveel mogelijk worden
voorkomen. Dit is een tegenstrijdigheid en kan verwarring creëren bij medewerkers en bij
leidinggevenden.
In de gewenste situatie geeft de Belastingdienst aan dat leidinggevenden voorop gaan in
het scheppen van een veilige werkomgeving. Medewerkers voelen zich echter onvoldoende
gehoord door de top van de Belastingdienst.

Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je doet’
•
•
•

In de gewenste situatie wil de Belastingdienst een omgeving waar men elkaar durft aan te
spreken op een respectvolle manier. Medewerkers geven echter aan dat ze het geven en
ontvangen van feedback en elkaar aanspreken lastig vinden.
In de gewenste situatie wil de Belastingdienst een omgeving waar men leert van fouten en
dillema’s bespreekt. Medewerkers ervaren echter angst om fouten te maken, doordat men
bang is voor consequenties.
In de gewenste situatie wil de organisatie dat verbeteringen worden besproken en risico’s
onderkend. Medewerkers geven echter aan dat er geen transparantie en open

78

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek. Presentatie van de
resultaten. Den Haag: Belastingdienst

63

communicatie is over gemaakte fouten. Daarnaast missen zij terugkoppeling over risico’s
die zijn geëscaleerd.

Incongruentie tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je hebt’
•

In de gewenste situatie geeft de Belastingdienst aan dat leidinggevenden een voorbeeldrol
hebben. Op de werkvloer zijn echter hiërarchische verschillen voelbaar waarbij
medewerkers leidinggevenden hoog in de organisatie ervaren als minder benaderbaar en
toegankelijk.

Conclusie
Uit het onderzoek blijkt dat medewerkers collegiaal zijn, zich verbonden voelen met hun team en
veerkrachtig zijn. Anderzijds geven zij aan zich niet erkend te voelen, zich niet altijd veilig te
voelen, niet altijd fouten durven te escaleren of elkaar niet durven aan te spreken. De uitkomsten
van dit onderzoek laten op sommige onderdelen een ander beeld zien dan de uitkomsten van het
MO. Onze ervaring is dat resultaten over deze onderwerpen vaak een negatiever beeld laten zien
in groepsgesprekken, omdat medewerkers dan minder geneigd zijn ‘wenselijk’ te antwoorden.
Medewerkers gaven zelf ook tijdens de groepsgesprekken aan dat de kans groot is dat tijdens
enquêtes sociaal wenselijk geantwoord wordt.
Een duidelijke vervolgstap is het bepalen van de ambitie op veilig en open werkklimaat. In
hoofdstuk 2 benadrukten we al het belang van een open en veilig klimaat als voorwaarde om de
andere aandachtsgebieden te gaan realiseren. De huidige cultuur laat zien dat dit thema duidelijk
aandacht behoeft. Het eerlijke gesprek voeren en elkaar aan durven spreken zien wij als een
belangrijke en essentiële stap van de cultuurtransformatie.
Om congruentie te realiseren tussen verhaal, stijl en substantie op het thema ‘open en veilig
werkklimaat’ helpen de vervolgvragen in de onderstaande afbeelding (figuur 4.5).

Figuur 4.5: Vragen in het Congruentiemodel voor ‘open en veilig werkklimaat’

Handelingsperspectief
Op basis van de diagnose en incongruenties stellen we onderstaande oplossingsrichtingen voor om
de incongruenties te verkleinen en de gewenste situatie te realiseren. Zoals ook in hoofdstuk 5
verder wordt toegelicht zien wij dit aandachtsgebied als prioriteit. Keuzes in de mogelijke
oplossingsrichtingen dienen gemaakt te worden op basis van de formulering van de gewenste
cultuur en de prioritering die vervolgens plaatsvindt per directie.

64

•

•

•

•
•

4.2.5

Omschrijf heel expliciet hoe een veilig en open klimaat eruit ziet en wat je ambitie daarop is.
En markeer als top van de Belastingdienst de vaststelling daarvan. Het is van belang dit te
markeren, omdat dit een nieuw ‘normaal’ zal inluiden. Sta als leidinggevenden van de
Belastingdienst stil bij de incidenten van de Belastingdienst in de afgelopen tijd. Wat heeft
het met mensen gedaan (emoties)? Wat hebben mensen nodig? Wat kunnen we doen om de
Belastingdienst hier samen sterker uit te laten komen? Hoe kunnen we de relatie met het
Ministerie van Financiën verbeteren? Dit kan via communicatie, bijvoorbeeld via persoonlijke
video’s van elke directeur, waarin zij ingaan op wat wel en wat niet meer ok is, in het kader
van dit onderwerp. Wat er ook gekozen wordt, het gaat hier om het uitstralen van
geloofwaardigheid en commitment.
Moed is niet voor niets een onderscheidende factor van hoog presterende organisaties. Het
betekent namelijk ‘actie ondernemen ondanks het feit dat je bang bent’. De cruciale vraag
die aan ‘systeemverandering’ ten grondslag ligt is ‘wie zet de eerste stap?’. En ja, dat mag
je van de top vragen. Ook voor hen geldt dat feedback geven en ontvangen om moed
vraagt. Aandacht voor leiderschapsontwikkeling op dit punt is cruciaal. Dit gebeurt al door
het huidige ontwikkelassessment voor leidinggevenden. Een vervolg daarop is bijvoorbeeld
‘BMT’, behavioral model training, dit is gericht op dat voortdurende herhaling van de cyclus
‘demonstreer, experimenteer, repeteer’ tot het ontwikkelen van ‘organisatie-kritische’
vaardigheden kan leiden.
Zet actief in op het creëren van een veilig klimaat binnen de organisatie in teams – uit
onderzoek blijkt dat dit een veilige en effectieve situatie biedt om gedrag te veranderen - te
richten op constructief conflict79 (het geven van feedback en het verzamelen van
verschillende perspectieven) en waardering en erkenning80. (van de unieke kwaliteiten van
teamleden). Een instrumentele aanpak om dit te bewerkstelligen, zoals begeleiding bij het
proces en hoe je feedback geeft, kan hierbij helpen.
Herzie of het geven van feedback voldoende is verankerd in de huidige
beoordelingssystematiek. Door dit structureel in een systeem te borgen worden
leidinggevenden en medewerkers gestimuleerd om hier periodiek bij stil te staan.
Het meest effectief is dit ook in de praktijk van alledag te verankeren. Blijf daarom
investeren in de rol van leidinggevenden, in het perspectief van het ontwikkelen van
leiderschapskwaliteiten gericht op het creëren van een open dialoog als de norm, flexibele
communicatie op alle niveaus binnen de organisatie door benaderbaar te zijn, actief te
luisteren en oprechte interesse te tonen en medewerkers hierin te coachen.

Verandering begint bij jezelf

In het onderzoek naar de gewenste cultuur komt naar voren dat onder het aandachtsgebied
‘verandering begint bij jezelf’ een aantal thema’s vallen: Vakmanschap, ontwikkeling, eigen
verantwoordelijkheid, leren en experimenteren, deskundigheid, reflectie, zelfkritiek en
verandervermogen.

Diagnose
Onderstaand geeft een overzicht wat goed gaat en wat beter kan in de vergelijking tussen de
gewenste situatie (hoofdstuk 2) met de huidige situatie (hoofdstuk 3).

Wat gaat goed?
In de enquête geeft de meerderheid van de medewerkers aan in het dagelijks werk te streven
naar het voortdurend ontwikkelen van kennis en deze toe te passen in hun werk. Uit de
groepsgesprekken blijkt tevens dat medewerkers de wil hebben om zaken positief te veranderen.
Zoals eerder genoemd komt ook naar voren uit de enquête dat medewerkers zich in staat voelen
zich gemakkelijk aan te passen na onverwachte veranderingen.

79

Mello, A. L., & Delise, L. A. (2015). Cognitive diversity to team outcomes: The roles of cohesion and conflict
management. Small Group Research, 46(2), 204-226.
80
Li, N., Zheng, X., Harris, T. B., Liu, X., & Kirkman, B. L. (2016). Recognizing “me” benefits “we”:
Investigating the positive spillover effects of formal individual recognition in teams. Journal of Applied
Psychology, 101(7), 925-939.

65

Wat kan beter?
Uit de enquête komt een duidelijke veerkracht naar boven van medewerkers, dit beeld uit de
enquête is anders over leidinggevenden en de begeleiding van leidinggevenden hierbij.
Medewerkers geven aan dat een klein deel van de leidinggevenden slecht in staat is om snel van
richting te veranderen bij nieuwe ontwikkelingen en medewerkers hierbij sturing te geven. Ook
wanneer het gaat om ontwikkeling komt uit de enquête naar voren dat er weinig erkenning of
beloning tegenover staat. In de groepsgesprekken wordt dit beeld bevestigd. Hieruit blijkt dat de
ontwikkeling van medewerkers – het ontwikkelingen van nieuwe en betere manieren om dingen te
doen, het aangrijpen van risicovolle kansen en het ontwikkelen en verbeteren van kennis en
vaardigheden – onvoldoende gewaardeerd en daarmee gestimuleerd wordt door de organisatie.
Het gewenste gedrag wordt onvoldoende erkend en beloond door leiderschap.
Daarnaast komt in de groepsgesprekken naar voren dat dit ook wordt tegengehouden door de
huidige procedures, richtlijnen en organisatiestructuur (hiërarchische lagen, stroperigheid).
Medewerkers geven tevens aan het gevoel te hebben dat er onvoldoende draagvlak gecreëerd
wordt voor ingeslagen richtingen en dat de ene na de andere reorganisatie elkaar opvolgt.
Het viel het onderzoeksteam wel op dat bij de meeste groepsgesprekken zelfreflectie ontbrak.
Problemen werden vaak buiten de invloed van de medewerker geplaatst (dit gold voor zowel
medewerkers als leidinggevenden).
Samenvatting incongruenties
Hieronder volgt een overzicht van de voornaamste incongruenties binnen het aandachtsgebied
‘verandering begint bij jezelf’.

Incongruenties in de cultuurdimensie ‘wat je zegt’
•

De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat het verandervermogen van
medewerkers vergroot moet worden, maar medewerkers zeggen verandermoe te zijn.

Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je doet’
•
•

•

De Belastingdienst geeft aan dat medewerkers eigen verantwoordelijkheid, reflectie en
zelfkritiek moeten hebben, dit wordt door het onderzoeksteam niet ervaren bij alle
medewerkers. Veel medewerkers plaatsen problemen buiten zichzelf of bij de leiding.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat het verandervermogen van
medewerkers vergroot moet worden, maar uit de enquête blijkt dat medewerkers over het
algemeen makkelijk met veranderingen omgaan, ondanks dat zij aangeven verandermoe
te zijn.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat medewerkers zelf een positieve
bijdrage moeten leveren om de Belastingdienst te verbeteren, maar medewerkers geven
aan dat er over het algemeen weinig tijd en ruimte gegeven wordt voor (bottom-up)
verbeteringsinitiatieven, dat eigen initiatief nemen niet gewaardeerd wordt en sommige
leidinggevenden het ontmoedigen om deel te nemen aan veranderinitiatieven (bijvoorbeeld
om deel te nemen aan het cultuuronderzoek).

Incongruenties tussen ‘wat je zegt’ en ‘wat je hebt’
•

•

•

De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat ze investeren in het vakmanschap en
de ontwikkeling van medewerkers, maar medewerkers ervaren dat ze weinig
loopbaanontwikkeling en begeleiding krijgen en weinig mogelijkheden zien om door te
kunnen groeien vanwege het ‘opleidingsplafond’, waarbij medewerkers zonder hboopleiding beperkte doorgroeimogelijkheden hebben.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat medewerkers zelf een positieve
bijdrage moeten leveren om de Belastingdienst te verbeteren, maar het onderzoeksteam
observeert dat de vele onderzoeken naar problemen binnen de Belastingdienst niet altijd
stimuleren dat dit van binnen uit gebeurt.
De Belastingdienst zegt in de gewenste cultuur dat er ruimte moet zijn voor medewerkers
om te leren en experimenteren, maar medewerkers geven aan geen ruimte te voelen in
processen om zelfstandig veranderingen door te voeren.Conclusie
66

Samenvattend, zijn er een aantal tegenstrijdigheden te vinden in dit aandachtsgebied. Ten eerste,
legt de Belastingdienst de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid die medewerkers hebben voor
hun eigen ontwikkeling. Daartegenover staat dat medewerkers een beperkte bewegingsvrijheid
voelen om dit daadwerkelijk te verwezenlijken. Ten tweede, vraagt de Belastingdienst om
zelfreflectie en verandervermogen van medewerkers. Verandervermogen is merkbaar bij
medewerkers, echter zelfreflectie wordt tot nu toe niet ervaren bij medewerkers. Medewerkers
geven aan verandermoe te zijn (voornamelijk medewerkers die al langer in dienst zijn). De
perceptie leeft dat er in de vele reorganisaties onvoldoende is geluisterd naar de medewerkers en
initiatieven op de werkvloer (voornamelijk van jonge/ nieuwe medewerkers) niet gewaardeerd
worden.
Deze inzichten leiden tot een aantal vervolgvragen (zie figuur 4.6) die zullen helpen bij het
aanpakken van deze incongruentie.

Figuur 4.6: Vragen in het Congruentiemodel voor ‘veranderen begint bij jezelf’

Handelingsperspectief
Creëer in eerste instantie duidelijkheid over het aandachtsgebied ‘verandering begint bij jezelf’.
Wat wordt hiermee bedoeld? Verandering begint bij jezelf, dit geldt voor alle medewerkers.
Medewerkers moeten de ruimte ervaren om input te kunnen leveren, maar ook de ruimte pakken
die er wel is.
Op basis van de diagnose en incongruenties stellen we vervolgens onderstaande
oplossingsrichtingen voor om de incongruenties te verkleinen en de gewenste situatie te
realiseren. Keuzes in de mogelijke oplossingsrichtingen dienen gemaakt te worden op basis van de
formulering van de gewenste cultuur en de prioritering die vervolgens plaatsvindt per directie.
•

•

•

Open bottom-up communicatie tot stand brengen, is een permanente en bijzonder
veeleisende verantwoordelijkheid van de top. Iedere leidinggevende moet daarom geschoold
worden in ‘humble inquiry’ oftewel ‘nederig onderzoeken’: luisteren, het oordeel uitstellen en
waardering tonen voor de bijdrage van medewerkers. Als eerste initiatief zou een ‘Actief
Luister Campagne’ passend kunnen zijn.
Investeer in het ontwikkelen van een open en transparant strategie- en leiderschapsproces,
bijvoorbeeld aan de hand van de visie van de Belastingdienst en de jaarplancyclus. Door
kwartaalgewijs te rapporteren en te reflecteren met steeds wisselende groepen
medewerkers, ontstaat er gelijk een mooi podium voor het delen van successen en
mislukkingen.
Zorg dat medewerkers zelf gecoördineerd verantwoordelijkheid kunnen nemen over hun
ontwikkeling. Zoek naar mogelijkheden binnen het centraal leercurriculum om medewerkers
meer regie en verantwoordelijkheid te kunnen laten nemen over hun eigen ontwikkeling;
geef ze bijvoorbeeld een persoonlijk investeringsbudget. Stem het beoordelingssysteem af
op jaarlijkse ontwikkeldoelen van medewerkers. Daarnaast kan gekeken worden naar
loopbaanbegeleiding en meer doorgroeimogelijkheden.

67

5 Van visie naar actie
Inleiding

Het antwoord op de vierde onderzoeksvraag met betrekking tot handelingsperspectief en het
programma staat in dit hoofdstuk centraal. In hoofdstuk 4 is reeds een aantal
handelingsperspectieven opgenomen per aandachtsgebied in de gewenste cultuur. Zonder
uitzondering is de aanscherping van de aandachtsgebieden nodig. We gaan hierna in op het ‘wat’
en het ‘hoe’ van de cultuurtransformatie. Waarbij het ‘wat’ doorborduurt op de analyse en reflectie
van de gewenste cultuur en de gap analyse. Het ‘hoe’ ziet op de executie en biedt handvatten oor
de herijking van het bestaande leiderschap- en cultuurprogramma.

Het wat en hoe van de cultuurtransformatie

De volgende aanbevelingen leiden tot het handelingsperspectief:
1. Behandel de cultuur van de Belastingdienst als deel van een groter geheel
2. Kom gezamenlijk tot een heldere & inspirerende omschrijving van de gewenste cultuur.
3. Cultuur is een oneindige taak, geen end-to-end proces
Aanbeveling 1: Behandel de cultuur van de Belastingdienst als deel van een groter geheel
In de omschrijving van de huidige cultuur is weergegeven hoe 40,4% van de Belastingdienst
aankijkt tegen de verschillende indicatoren die bepalend zijn voor cultuur. Doelgroep van dit
onderzoek waren medewerkers (zowel medewerkers als leidinggevenden) van de Belastingdienst.
Duidelijk is dat de cultuur van de Belastingdienst niet alleen van binnenuit bepaald en gevormd
wordt. Mede van invloed zijn het kerndepartement, de opdrachtgevers voor wie de Belastingdienst
regelingen uitvoert, de politiek, burger en bedrijven, maar ook de media en via de media de
publieke opinie.
Het eerder uitgevoerde onderzoek ‘ongeschreven regels’81 is meer gericht op de connectie tussen
het Ministerie en de Belastingdienst op topmanagementniveau. De beelden die in het onderhavige
cultuuronderzoek zijn over afstand tussen de top en de werkvloer kun je niet los zien van het
kerndepartement. Het onderzoeksteam vraagt aandacht om ‘De cultuurtransformatie van de
Belastingdienst’ als transformatie zodanig te gaan beschouwen dat ook de relatie met het
kerndepartement onderdeel is.
De Belastingdienst blijft eigenaar van deze transformatie maar zowel de politieke als de
bestuurlijke context is van invloed op cultuur van de Belastingdienst en vice versa. Dit is ook een
belangrijk inzicht als het gaat om de cultuurtransformatie en het concreet maken van de besturing
c.q de governance, de beleidsbepaling, de jaarplancyclus en in de selectie/benoeming/beoordeling
van leidinggevenden.
Aanbeveling 2: Kom gezamenlijk tot een heldere & inspirerende omschrijving van de gewenste
cultuur
De reflectie op de gewenste cultuur in dit onderzoek laat een veelheid van gewenste ‘kenmerken’
zien. Deze zijn niet altijd helder gedefinieerd, worden niet consistent gebruikt en zijn niet vertaald
in congruentie tussen ‘wat je zegt, hebt en doet’. Onze aanbeveling is daarom: Werk aan de
ambitie op gebied van cultuur en aan de vertaling van de gewenste cultuur naar een scherpere en
daarmee heldere, maar ook inspirerende omschrijving van de aandachtsgebieden.
Beschrijf niet alleen het ideaalbeeld, maar maak ook haarscherp duidelijk wat de gewenste cultuur
in de weg staat. Geef de gewenste cultuur expliciet vorm in gezichtsbepalende uitingen, zowel
81

Auditdienst Rijk, Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag:
Ministerie van Financiën.

68

intern als extern. Zonder helder en herkenbaar toekomstperspectief ontbreekt de zo dringend
gewenste gezamenlijke richting.
Gelet op de actualiteit ten aanzien van de ontvlechting bevelen wij aan om de gewenste cultuur
voor Douane, Toeslagen en Belastingen apart te gaan aanscherpen. En hierbij voor zowel Douane,
Toeslagen als Belastingen de vijf aandachtsgebieden als startpunt te gebruiken. Bij de uitwerking
van de gewenste cultuur is onze eerste aanbeveling - om naast de eigen organisatie en het
kerndepartement, ook de opdrachtgevers van de Belastingdienst en een vertegenwoordiging van
burgers en bedrijven te betrekken - van kracht voor alle drie de onderdelen.
Cultuur is van iedereen. Het is belangrijk dat de gewenste cultuur de gehele organisatie
aanspreekt, maar het is ook goed om te beseffen dat alle medewerkers en leidinggevenden
eigenaar zijn van cultuur. Onze aanbeveling is dan ook om de uitwerking van de gewenste cultuur
in dialoog te doen, en vanuit het principe ‘veranderen begint bij jezelf’ te starten bij de formele én
de informele leiders. Laat meteen zien: cultuur is van iedereen, niet alleen van de top. Zorg dat
het proces symbool staat voor het open en veilige werkklimaat waar de BD naar streeft: het
medium is ‘the message’.
Het werken aan de nieuwe omschrijving van ‘wat is de gewenste cultuur’ markeert de doorstart
van de cultuurtransformatie. In dit onderzoek is een aantal elementen in de huidige cultuur
benoemd die goed passen bij aspecten uit de gewenste cultuur. Zoals bijvoorbeeld de hoge
betrokkenheid die medewerkers laten zien. Ons advies is om deze elementen te benutten bij het
uitwerken van de gewenste cultuur.
Het geven van richting aan de gewenste cultuur is voorwaardelijk voor het bepalen van de scope
van de cultuurtransformatie. Cultuurtransformatie begint vanaf het moment dat je het plan
bedenkt om de gewenste cultuur aan te scherpen: de wijze waarop je cultuur ontwerpt is
onderdeel van de oplossing (of van het probleem). En vervolgens gaat het erom wat je zegt, hebt
en doet consequent met elkaar in samenhang te brengen. Dit vraagt om aandacht, een lange
adem en soms moeilijke keuzes.
Ons advies is om de aanscherping van gewenste cultuur niet eenmalig te agenderen, maar er een
tweejaarlijks terugkerend onderdeel van de planning- en begrotingscyclus van te maken om de
mate waarin de aanwezige formele en informele leiders de cultuur doorleven te bepalen en bij te
stellen als daar aanleiding toe is.
Aanbeveling 3: Cultuur is een oneindige taak, geen end-to-end proces
Cultuur is toegevoegd als vierde pijler aan de Beheerst Vernieuwen agenda. Wij zien cultuur als
iets was veelomvattend is en gaat over het congruente beeld van wat een organisatie zegt, doet
en heeft. Het laat zich in onze ervaring niet besturen als een end-to-end proces met een eigenaar,
maar leent zich veel meer als integraal onderdeel van de strategische agenda. Dat is dan ook onze
aanbeveling.
Wij zien het als een organisatie-kritische verantwoordelijkheid om een cultuur te ontwerpen en tot
leven te roepen die past bij de bestaansreden van de organisatie. Eigenaarschap ligt daarmee per
definitie op het hoogste niveau en cultuur is net als beleid en strategie een vast onderdeel van de
taakverdeling en rapportage aan de top, directies en teams. Beschouw de cultuurtransformatie als
verantwoordelijkheid van alle directies, waarbij directeuren verantwoordelijk zijn voor de
resultaten van de cultuurtransformatie. De transformatie wordt op deze manier belegd bij de lijn
(het ‘wat’). Het ‘hoe’ gefaciliteerd door het programma onderschrijven wij, waarbij we aanbevelen
het programma strategisch te positioneren.
Zorg dat de gewenste cultuur consequenties heeft: bij naleving positief, bij niet naleving correctief.
Geen afrekencultuur, maar wel een aanspreekcultuur (conform de gewenste cultuur). Dit kan via
een impliciete weg, zoals nudging (vorming, reminding, priming & framing), waarbij je met ‘een
klein duwtje in de rug’ gedrag probeert te bevorderen door bijvoorbeeld elementen in de omgeving
aan te passen. Maar dit kan ook via benoemingen, expliciete waardering, invloed, boeiend werk
geven, autonomie vergroten. En het omgekeerde bij niet-naleving.

69

Herijking van het leiderschap- en cultuurprogramma

Een programmatische aanpak ziet op voortgang in de toepassing van interventies, kennisdeling
alsook in voortgang in termen van Medewerkerstevredenheid. De verandering zelf wordt dicht bij
de werkvloer gedaan, in samenwerking met directies.
De hoe van een cultuurtransformatie faciliteren middels een programmatische aanpak
onderschrijven wij. Het herijken van het programma wat reeds ingericht is ten aanzien van
Leiderschap en Cultuur is al aangekondigd. De volgende aanbevelingen zien wij op gebied van de
herijking:
4. Investeren in cultuurbeïnvloeding als competentie
5. Een duidelijke opdracht en ontwerp voor het programma
6. Heldere tijdlijn en tussendoelen, en wendbaar in de executie
Aanbeveling 4: Investeren in cultuurbeïnvloeding als competentie
Een programmatische aanpak helpt om het onderwerp ‘cultuur beïnvloeding als
organisatiecompetentie’ ‘oneindig’ als taak in de lijn te gaan beleggen. De cultuurtransformatie
vraagt om een combinatie van competenties rondom leiderschap, strategie, communicatie,
organisatie ontwikkeling en cultuur. Belangrijk is ook om te kijken naar andere competenties die
benodigd zijn ten aanzien van het oplossen van de incongruenties. Kijk daarvoor verder dan
experts op gebied van communicatie en gedrag, zoek ook de verbinding met strategie, HR,
risicomanagement, IT systemen & processen. Omdat, zoals weergegeven in het
Congruentiemodel, cultuur uit meerdere elementen bestaat.
Aanbeveling 5: Een duidelijke opdracht en ontwerp voor het programma
Cultuurtransformatie kost tijd en vraagt aandacht. Het hernieuwde leiderschap- en
cultuurprogramma zal naar verwachting een tijdlijn kennen tot 2023. De doorstart zal gepaard
moeten gaan met een duidelijke opdracht en rol voor het programma. Maar ook met een duidelijke
opdracht voor elke directie. Bijvoorbeeld in (een update van) jaarcontracten en/of met een
‘opdrachtbrief’ voor elke verantwoordelijke directeur. De primaire focus van het programma is
gericht op het faciliteren van inzicht, kennisdeling en het aanreiken van passende interventies
(‘het hoe’). De primaire focus van de directies is eigenaarschap voor resultaten en het grotere
geheel (‘het wat’), passend bij de opgave en ambitie van elke directie in relatie tot de gewenste
cultuur.
Als ontwerpprincipes voor het programma geven wij de volgende mee:
•
•

•

•

•

Met, niet voor de lijn: ontwerp het programma expliciet met de medewerkers, niet alleen
voor de medewerkers.
Circulair, niet lineair: beschouw de transformatie als een adaptief proces. Cultuur is
veelomvattend, waar niet een eenduidige, rechtlijnige aanpak voor is. Het is daarom
belangrijk om met verschillende lenzen en perspectieven naar verbeteringen en de
transformatie te blijven kijken. Evalueer, herhaal en stel bij. Reflectie is cruciaal.
Waarderend onderzoeken: versterk wat werkt. Begin daarom ook niet opnieuw. Reflecteer
op de interventies die al zijn gedaan. Evalueer en stel ook deze interventies bij met de
elementen die belangrijk zijn in de gewenste cultuur in het achterhoofd.
Eenheid in verscheidenheid: heb oog als programma voor de diversiteit van de organisatie.
Spreek met directies af waar hun prioriteit ligt ten aanzien van gewenste cultuur
aandachtsgebieden en biedt hen interventies aan waaruit zij kunnen kiezen en op maat
kunnen maken, passend bij de eigen context van het werk. Maak dit proces centraal
inzichtelijk.
Dialoog is niet onderhandelbaar: stimuleer met het programma kennisdeling, dialoog en
reflectie. Door initiatieven te delen en hier de gezamenlijkheid in te zoeken kan geleerd
worden van elkaar.

Aanbeveling 6: Heldere tijdlijn en tussendoelen, en wendbaar in de executie
Voor het programma zien we in de eerste 12 maanden de volgende fases met bijbehorende
tussendoelen voor ons (zie figuur 5.2). De fases overlappen elkaar vanwege het feit dat een aantal
70

zaken parallel kan lopen en de wisselwerking die resultaten per fase hebben. Hierna volgt een
toelichting op de tijdlijn en tussendoelen.

Figuur 5.1: Tijdlijn en tussendoelen

Ad: Identificeer, richt in & reflecteer op interventies
•

•

Organiseer en faciliteer middels sprints / design sessies de uitwerking van de gewenste
cultuur. De ervaring leert dat dit een iteratief proces is en ons advies is om hier een periode
van maximaal 6 maanden te gebruiken. Het gaat in deze periode om bewustwording en
reflectie vanuit de top, vertrouwen en gezamenlijk eigenaarschap nemen en laten zien en
richting geven.
Een effectieve start is in onze ervaring om een design-sessie met een afvaardiging van
formele en informele leiders te organiseren: oftewel met ‘het hele systeem in de zaal’. Om
dit concreet te maken is in figuur 5.2 een suggestie opgenomen voor een programma
bestaand uit drie onderdelen (dagen).

Figuur 5.2: Voorbeeld programma driedaagse design-sessie

•

De opbrengst van designsessies vormen de start voor uitwerking in werkgroepen per
aandachtsgebied. Hierin adviseren we te werken in samengestelde groepen met een brede
representatie uit de organisatie. Kies een iteratieve werkwijze met sprints, bijvoorbeeld
zoals ten tijde van de herijking van de investeringsagenda waarin ook op deze manier te
werk is gegaan.

Zet sturing en programma op:
•

Parallel kan de herijking van het programma en de opname van gewenste resultaten in de
jaarcontracten van elke directie plaatsvinden. Ons advies is om hier een programmaplan
voor op te stellen en de competenties benodigd te werven in een combinatie van intern en
extern (frisse blik). Ons advies is om te kiezen voor één programma dat faciliterend is aan
zowel de Douane, Toeslagen als Belastingen. De DG’s van Douane, Toeslagen en Belastingen
zijn eindverantwoordelijk voor het vaststellen van de gewenste cultuur, alsook de voor de

71

•

•

voortgang van de transformatie. Binnen Belastingen zijn de DG en de verantwoordelijk
directeuren idealiter verantwoordelijk voor het collectief behaalde resultaat, en daarnaast
elke directeur neemt verantwoordelijk voor de eigen directie.
Onze advies is om de programmaverantwoordelijkheid te beleggen bij het grootste DG,
Belastingen, waarbij het programma ten dienste staat van alle drie de dienstonderdelen tot
een nader te bepalen moment in relatie tot de ontvlechting.
In lijn met het advies om voort te bouwen op wat er al is, stellen we voor om in deze fase
per directie de inventarisatie van reeds genomen initiatieven en best practices in beeld te
brengen, te categoriseren naar toepasbaarheid voor de aandachtsgebieden van de gewenste
cultuur en te ontsluiten voor alle directies (lerende organisatie, samenwerking). Reflecteer,
evalueer en stel bij waar nodig.

Ons advies is om al in deze fase bijzondere aandacht te besteden aan ‘Open en veilig werkklimaat’.
Hiervoor is een planning van activiteiten als suggestie toegevoegd. In lijn met de voorgestelde
handelingsperspectieven uit hoofdstuk 4 bij dit aandachtsgebied een voorstel om hiermee aan de
slag te gaan met leidinggevenden, teams en in de structuur. Zie het voorstel in figuur 5.3.

Figuur 5.3: Cultuur journey voor een open en veilig werkklimaat

Ad: Breng focus aan & activeer
De tweede fase begint met het uitdragen van het narratief passend bij de gewenste cultuur, met
een uitwerking per directie waar nodig om aan te sluiten bij de werkvloer. Het narratief is
belangrijk voor de interne en externe communicatie. Dit betekent aandacht voor het aanscherpen
van het ‘verhaal’ o.a. in ‘De Belastingdienst dat zijn wij’, op intranet (Belastingdienst.Vandaag), in
werving- en voorlichtingscampagnes extern, maar ook cultuur agenderen op reguliere overleggen
op alle niveaus in de organisatie en de top 1500 helpen bij het uitdragen van deze boodschap (o.a.
in toonzetting van informatie die gecascadeerd wordt via hen).
In dit onderzoek is een aantal elementen benoemd die in de huidige cultuur bepalend is voor de
perceptie van medewerkers (bijvoorbeeld de inrichting van systemen en processen), maar ons
72

onderzoek heeft zich niet gericht op het checken van dergelijke uitspraken. Wij raden aan om
keuzes te maken op welke beelden een uitzoekpunt en mogelijk bijstelling middels communicatie
nodig is, bijvoorbeeld omdat ze feitelijk niet juist zijn, of achterhaald zijn.
Daarnaast is op basis van de ambitie focus en keuzes maken belangrijk, niet alles kan tegelijk en
cultuur transformeer je niet van de ene op de andere dag. In het licht van de verandermoeheid die
we hebben gevonden en de opgave die er ligt -om te komen tot de gewenste cultuur- adviseren
wij scherp te prioriteren in de tijd. Dit betekent ook soms dingen te stoppen om andere activiteiten
te starten. Afhankelijk van de gap tussen huidige en gewenste cultuur is het per directie mogelijk
om keuzes te maken afhankelijk van hun specifieke context. Hier kan het programma bij helpen
door bijvoorbeeld ‘plannings- en prioriterings challenges’ te organiseren. In hoofdstuk 4 zijn ten
aanzien van elk aandachtsgebied voor gewenste cultuur handelingsperspectieven opgenomen als
startpunt.
Ad: Ontwikkel & implementeer
De derde fase richt zich op het ontwikkelen en toepassen van interventies op maat. Hierbij is het
van belang dat naast ‘verhaal’ de verschillende lenzen (substantie en stijl) worden toegevoegd bij
het uitvoeren van activiteiten.
Handelingsperspectieven zoals benoemd in hoofdstuk 4 zijn richtinggevend, mits dit ook past bij
de nadere uitwerking van gewenste cultuur.
Ad: Meet, stel bij & evalueer
Een cultuurtransformatie is complex. Daarom is het belangrijk om soms te experimenteren, maar
om altijd te monitoren, feedback op te halen, te evalueren en eventueel bij te stellen of te borgen.
Communicatie en dialoog is hierbij essentieel. Tussen teams en leidinggevenden en medewerkers,
om van elkaar te leren maar ook om successen te delen.

Monitoring gericht op het wat en het hoe

Een expliciete vraag in de onderzoeksformulering betrof monitoring van de transformatie. Hierbij is
ons advies gesplitst in het ‘wat’ en het ‘hoe’.
Het monitoren van het ‘wat’ van de transformatie ziet op het resultaat en de ambities die je
hebt ten aanzien van gewenste cultuur. Advies is om dit zoveel mogelijk aan bestaande
sturingsinstrumenten en het medewerkersonderzoek te koppelen. Meet hierop maximaal 1 maal
per jaar. Een cultuurtransformatie en het effect van interventies kost nu eenmaal tijd.
Het eigenaarschap van deze monitoring en sturing ligt bij de directies. De KPI’s en gewenste
uitkomsten worden in gezamenlijkheid afgesproken, maar hierbij wordt wel rekening gehouden
met de typologie van directies.
Het ‘hoe’ monitoren is gericht op het proces en kan frequenter, bijvoorbeeld in de regulier p&c
cyclus, plaatsvinden vanuit het programma. Het gaat hier om de acties zijn uitgezet en het
bereiken van de tussentijdse mijlpalen zoals reeds benoemd.
Het eigenaarschap van deze monitoring en sturing ligt bij het programma.

73

Figuur 5.4: Voorstel monitoring

Tot slot

De cultuur van de Belastingdienst is de afgelopen periode als oorzaak van ellende, noodzakelijke
maar ingewikkelde oplossing en zelfs als ‘straf’ genoemd, zowel in het politieke debat als in de
media.
Het belang van het aanscherpen van de omschrijving van de gewenste cultuur, en het reflecteren
op het beeld van de huidige cultuur is ons inziens groot. Dit is een onderwerp voor leiders, niet
alleen om te doorleven, maar ook om vervolgens uit te dragen zowel intern als extern. Leiders die
we overigens nadrukkelijk niet alleen in de rangen van ‘bazen’ c.q. ‘leidinggevenden’ moeten
zoeken, maar juist ook onder medewerkers in de gedaante van ‘informele leiders’ of ‘beïnvloeders’.
Met die kanttekening onderschrijven we de combinatie van Leiderschap en Cultuur.
De pijler cultuur is in juli 2019 toegevoegd als vierde pijler voor de Beheerst vernieuwen agenda.
En ons beeld is dat er stappen genomen zijn, bijvoorbeeld met het instellen van het leiderschapsen cultuurprogramma, de campagne ‘De Belastingdienst dat zijn wij’, de dialoogsessies en andere
meer directie-specifieke initiatieven.
Het is ons inziens nog niet genoeg. De te behouden en te versterken elementen van de huidige
cultuur zijn bevestigd in deze meting. Cultuur vraagt om een duidelijker richting en een continue
dialoog over het wat en hoe van de gewenste cultuur. Om dit tastbaarder te maken heeft het
onderzoeksteam gekozen voor de lens van het Congruentiemodel. Na richting is het vooral tijd
voor actie, maar ook voor een lange adem. De aangereikte handelingsperspectieven bieden hierin
een richting voor een tijdhorizon van ca 3 tot 4 jaar. Onderzoek en overleg zijn belangrijk, maar
nu is het tijd om aan de slag te gaan.
Tijdens de groepsgesprekken uitten veel deelnemers hun zorgen over wat er zou worden gedaan
met de uitkomsten van het onderzoek. Deze zorg kwam desgevraagd voort uit het feit dat er in de
afgelopen jaren veel onderzoeken zijn verricht, en het beeld leeft dat er niets (zichtbaar) met de
uitkomsten en aanbevelingen is gedaan. Als onderzoeksteam stellen wij ook vast dat een aantal
van de bevindingen in de huidige cultuur herkend worden vanuit voorgaande onderzoeken. Ook
daarom zijn onze aanbevelingen en het handelingsperspectief erop gericht om te stoppen met
onderzoeken en de transformatie onverwijld ter hand te nemen.
74

Ook wij hebben ervaren hoe het is om in de huidige cultuur te werken aan dit onderzoek. We
hebben de betrokkenheid, maar ook de angst voor de resultaten en mogelijke consequenties van
het onderzoek ervaren. Het is veel gegaan over de verschillen in de directies, op basis van het
type werk wat zich hierin afspeelt. En toch zien we op cultuurkenmerken zoals gemeten in de
enquête juist ook veel overeenkomsten om op voort te bouwen. Wij wensen de Belastingdienst toe
dat de betrokkenheid en trots weer prominent worden geleefd niet alleen binnen de eigen teams,
maar voor het imago van de hele organisatie. En dat de zaken die beter moeten met commitment
en op een integrale en duurzame manier in gezamenlijkheid worden opgepakt.

75

Bijlagen
De eerste bijlage geeft inzicht in de onderzoeksaanpak en de verantwoording bij keuzes die in het
onderzoeksproces zijn gemaakt. De tweede bijlage gaat in op afwijkingen in de cultuur enquête die
mogelijk inzicht geven in subculturen en ten slotte geeft de derde bijlage inzicht in de bronnenlijst
die is geraadpleegd tijdens de documentanalyse en literatuur die is gebruikt.

76

Bijlage I: Onderzoeksaanpak & verantwoording
De onderzoeksmethodiek die is gekozen voor het komen tot een nulmeting van de cultuur bij de
Belastingdienst is ‘triangulatie’. Dit betekent dat meerdere bronnen en meetinstrumenten zijn
gebruikt om onderzoekdata te verkrijgen, analyseren en interpreteren. Dit zijn:
•
•
•

Documentenanalyse: zie bijlage III voor de geraadpleegde bronnen;
Kwantitatief onderzoek, middels een online vragenlijst;
Kwalitatief verdiepend onderzoek door middel van groepsgesprekken.

Alvorens in te gaan op deze drie onderzoeksmethoden, worden eerst de projectplanning van het
onderzoek en de gehanteerde modellen toegelicht.

Projectplanning onderzoek
De tijdslijnen en activiteiten van het onderzoek zagen er als volgt uit (zie figuur 1).

Figuur 1: Projectplanning onderzoek

Toevoegingen planning op detail:
•
•

•
•
•

•

Start van het onderzoek op 13 november,
Toelichting onderzoeksaanpak en vragenlijst aan GOR op 18 december
Cultuurenquête: De cultuurenquête is uitgezonden op 8 januari, en heeft ruim 2 weken
opengestaan, tot en met 24 januari;
Groepsgesprekken: Er hebben 27 groepsgesprekken plaatsgevonden, in de periode van 10
tot en met 20 februari; En op 12 maart heeft een laatste groepsgesprek plaatsgevonden met
een afvaardiging van de top 25
Gewenste cultuur: tijdens 2 verschillende sessies is de geformuleerde gewenste cultuur
gevalideerd:
o Afvaardiging van top 25 en aanspreekpunten: 18 december
o Afvaarding van drie stafdirecties (CDC, SSO, O&P en Cd O&P), mensen die
betrokken zijn bij het leiderschap- en cultuurprogramma: 4 maart
Reviewproces: de volgende sessies hebben plaatsgevonden om diverse gremia te informeren
over de hoofdlijnen van de resultaten:
o Aanspreekpunten: 11 maart en 8 april
o GOR: 31 maart
o Opdrachtgever: Meerdere review calls (check op feitelijkheden) per hoofdstuk

77

Gehanteerde modellen

CulturePath
Voor het kwantitatieve onderzoek is gebruik gemaakt van Deloitte’s CulturePath. Een
wetenschappelijk onderbouwde methodiek dat verdiepende inzichten biedt op het gebied van
cultuur binnen organisaties. CulturePath is een diagnostisch hulpmiddel ontwikkeld door
onderzoekers van het Deloitte’s Survey Research and Analytics Center (SRC). Dit team bestaat uit
PhD psychologen, wiskundigen en methodologen en hebben ruime ervaring met het ontwikkelen
van wetenschappelijke enquêtes. De Engelse versie is vertaald in het Nederlands door Deloitte
Nederland samen met de Vrije Universiteit van Amsterdam. De rol van de VU was nadrukkelijk
gericht op het waarborgen van de methodologie.
Het CulturePath model bestaat uit vier basis- en vier onderscheidende indicatoren (zie figuur 2).
Per indicator is de CulturePath vragenlijst opgebouwd uit stellingen.

Figuur 2: CulturePath model

Basis indicatoren
Op basis van de basis indicatoren maken organisaties strategische keuzes en die zijn voor iedere
organisatie verschillend. Voor een ziekenhuis is focus op structuur en stabiliteit bijvoorbeeld
ondersteunend aan de missie en visie, terwijl een startup organisatie meer gericht zal zijn op
flexibiliteit en verandering om snel te kunnen groeien. Zie tabel 1 voor meer informatie.

Tabel 1: Uitleg basis indicatoren

78

Onderscheidende indicatoren
De onderscheidende indicatoren meten de emotionele verbinding van medewerkers met de
organisatie en zijn versnellers van een cultuurtransformatie. Hierbij is belangrijk om vast te stellen
dat er geen goed of fout is. Een cultuurmeting biedt inzicht dat heel eigen is voor de organisatie.
De strategische doelen bepalen de mate waarin cultuurtransformatie wenselijk is. Zie tabel 2 voor
meer informatie.

Tabel 2: Uitleg onderscheidende indicatoren

De vragen behorend bij gedeelde overtuigingen worden in elke toepassing van CulturePath
aangepast op de kernwaarden en missie van de desbetreffende organisatie. De vragen binnen
deze indicator richten zich o.a. op de missie van de organisatie, het vertrouwen van medewerkers
in besluiten die door de leiding en anderen worden gemaakt en het geloof in de positieve intentie
van anderen.

Congruentiemodel
Het Congruentiemodel is gebruikt om de meting van de huidige cultuur en de gewenste cultuur om
te zetten naar handelingsperspectieven. Het Congruentiemodel biedt een lens om op basis van de
meting een integrale aanpak te formuleren voor de gewenste cultuurverandering. Hierbij zijn drie
dimensies van belang: wat je als organisatie ‘zegt’ (verhaal), wat je als organisatie ‘doet’ (stijl) en
wat je ‘hebt’ (substantie). Zie figuur 3 voor meer uitleg.
Het Congruentiemodel geeft inzicht in mogelijke incongruentie tussen de drie dimensies en in waar
stappen gezet dienen te worden. Onze ervaring is dat er een uitdaging ligt voor organisaties om de
ambitie op gebied van cultuur in alle drie de dimensies (en de onderliggende elementen) terug te
laten komen en congruent met elkaar te laten zijn. Als je bijvoorbeeld iets nastreeft in je visie en
kernwaarden (verhaal), moet dit ook geborgd zijn processen (substantie) en attitudes (stijl).

79

Figuur 3: Het Congruentiemodel

Documentenanalyse

In de documentenanalyse zijn alleen de officieel, vastgestelde stukken meegenomen die
(desgevraagd) ter beschikking zijn gesteld aan het onderzoeksteam per uiterlijk 31 januari 2020
(datafreeze). De hierna verschenen kamerbrieven waarin cultuur is genoemd zijn aanvullend in de
documentenanalyse meegenomen. Inzichten uit de documentanalyse zijn gerelateerd aan de acht
indicatoren van CulturePath. Deze inzichten zijn vervolgens gevalideerd tijdens diverse sessies
(groepsgesprekken, top 25 en leiderschap- en cultuurprogramma). De opbrengst hiervan is
gebruikt in hoofdstukken 2 en 3.

Kwantitatief onderzoek

Waarom een enquête?
Kwantitatief onderzoek heeft plaatsgevonden door middel van het uitzetten van de vragenlijst van
CulturePath en is uitgezet naar alle medewerkers, zowel intern als extern via een massmail.
De reden dat is gekozen voor deze methodiek, is dat gelet op het tijdspad en het budgetkader, dit
de meest effectieve manier is om het medewerkersperspectief op een representatieve manier te
meten. Dit is gebruikt als startpunt voor de rest van de analyse.

Respons
Zoals genoemd hebben in totaal 12.777 mensen de enquête ingevuld, van wie 12.143 interne
medewerkers en 634 externe medewerkers. Dit is een responspercentage van 40,4%, berekend
over de interne populatie (30.023 medewerkers – peildatum 31-12-2010) van de Belastingdienst.
Voor een overzicht hoe dit is verspreid over de directies, zie tabel 3.

80

Tabel 3: Spreiding van respons over directies.

Het streven was een respons van 20%. Met een respons van 40,4% en een goede spreiding is dit
streven ruim gehaald en kunnen we een representatieve weergave van resultaten opnemen in dit
rapport, mede gelet op het feit dat het Medewerker onderzoek (MO) kort voor de cultuurenquête
had plaatsgevonden en medewerkers ook daarin is gevraagd een vragenlijst in te vullen.

Vragenlijst
De vragenlijst bestaat uit drie verschillende delen:
•
•
•

Demografische vragen welke van te voren zijn afgestemd met de opdrachtgever.
Vragen omtrent de basisindicatoren
Vragen omtrent de onderscheidende indicatoren

Op enkele elementen is in overleg met de organisatie die de vragenlijst gaat gebruiken aanpassing
mogelijk, zo ook voor de Belastingdienst. Hierbij gaat het om:
•
•

Terminologie passend bij de organisatie
De indicatie ‘gedeelde overtuigingen’. De focus is gelegd op het vertrouwen van
medewerkers in besluiten die door de leiding en anderen worden gemaakt en het geloof in
de positieve intentie van anderen.

De finale versie van de vragenlijst is op 20 december 2019 geaccordeerd door de opdrachtgever.

CulturePath
Om accurate en betekenisvolle psychometrische data te aggregeren maakt CulturePath gebruik
van de volgende technieken:
•

•

•

Precieze en objectieve taal. De taal die is gekozen is zo objectief mogelijk gebracht. Zoals
eerder aangegeven is de Nederlandse vragenlijst samen met de Vrije Universiteit
ontwikkeld.
Gefocuste inhoud. Om reacties van hoge kwaliteit te bevorderen en overtolligheid te
voorkomen, behandelt elk item een specifiek en uniek aspect van cultuur. De verschillende
items zijn de bouwstenen van de indicatoren, die samen de essentiële dimensies van cultuur
beslaan.
Omgekeerde gecodeerde items. Items binnen een bepaalde indicator worden soms in
semantisch tegengestelde richtingen geformuleerd. Door beide soorten items te hebben,
zullen gevallen van berusting op instemming (respondenten die het eens zijn met uitspraken
die een positieve connotatie hebben) of onoplettendheid van respondenten (respondenten
die voor de meeste items dezelfde responsoptie kiezen) de resultaten minder beïnvloeden.

81

•

Willekeurige volgorde van items. Door items aan elke respondent in een willekeurige
volgorde te presenteren, is CulturePath robuust voor ‘volgorde-effecten’ of de invloed die
één item heeft op het antwoord van een later item.

Privacy
Afspraken omtrent privacy zoals gemaakt met de Belastingdienst:
•
•
•
•
•
•

Het betreft een anonieme vragenlijst. Er zijn geen persoonsgegevens gevraagd; resultaten
zijn op geen enkele manier herleidbaar tot individuen.
Uitgangspunt is dat dwarsdoorsnedes (demografische variabelen in de enquête) in
responspercentage en relevant genoeg zijn voor het in kaart brengen van subculturen.
Er zijn geen open vragen opgenomen.
Indien op onderdelen sprake is van een lage respons, wordt dit geaggregeerd tot een hoger
niet herleidbaar niveau in de rapportage.
De survey wordt door de Belastingdienst via mail verspreid. Er zijn geen e-mail adreslijsten
gedeeld.
IP adressen zijn niet zichtbaar en kunnen niet worden gelinkt aan de respondenten.

Beperkingen kwantitatieve onderzoek
Beperkingen als gevolg van gemaakte keuzes:
•

•

•

Er is gekozen voor een anonieme vragenlijst waarbij IP-adressen niet te achterhalen zijn.
Hierdoor is het mogelijk dat een werknemer de vragenlijst meerdere keren heeft ingevuld.
Hierbij is echter uitgegaan van vertrouwen in de professionaliteit en integriteit van
medewerkers, dit is in communicatie en FAQ ondervangen.
In het onderzoek heeft Belastingdienst aangegeven de focus te willen leggen op directies
primair proces. En de kaderstellende en ondersteunende directies te combineren, ook tijdens
de groepsgesprekken. In de demografische vragen was er eerst de keuze voor een
medewerker of hij/zij bij een primaire of een kaderstellende/ondersteunende directie werkt.
In het geval het een directie primair proces betrof, kreeg hij/zij vervolgens de keuze had bij
welke specifieke directie. Het signaal heeft ons bereikt dat medewerkers die in een
ondersteunende rol werken bij een primaire proces directie mogelijk hebben geantwoord dat
zij bij een kaderstellende/ondersteunende directie werkzaam waren. De respons op dit
onderdeel was in vergelijking met de andere directies ook significant hoger. De verklaring
hiervoor kan gelegen zijn in het hiervoor genoemde.
Een ander signaal, gedurende de openstelling van de vragenlijst, was dat een deel van de
vragen in de vragenlijst moeilijk te beantwoorden was en/of niet duidelijk geformuleerd was.
Hierop is in de groepsgesprekken nadrukkelijk diepgang en duiding ter validatie gezocht.

Kwalitatief onderzoek

Het kwalitatieve onderzoek bestond met name uit groepsgesprekken. Ten aanzien van de
gewenste cultuur is de documentenanalyse aangevuld met twee Gewenste Cultuursessies.

Doel groepsgesprekken
In de periode van 10 tot 20 februari hebben 27 groepsgesprekken plaats gevonden. In totaal
waren ruim 800 mensen uitgenodigd voor deze groepsgesprekken en hebben bijna 650 mensen
deel genomen.
Het doel van de groepsgesprekken was om:
•
•

De resultaten uit de vragenlijst te verrijken, duiden en te verdiepen
Aanvullende thematiek te verzamelen

82

•

Het identificeren van verbeterrichtingen volgens medewerkers voor het
handelingsperspectief om de gewenste cultuur te kunnen

Naast de groepsgesprekken met medewerkers heeft een groepsgesprek plaatsgevonden met een
afvaardiging van de top 25. Dit vond plaats op 12 maart, ten tijde van het begin van de Corona
crisis, met als gevolg de keuze om deze sessie te houden met een afvaardiging van 12 van de top
25.

Selectie deelnemers groepsgesprekken
Proces uitnodiging deelnemers / samenstelling groepsgesprekken:

•

Het aantal groepsgesprekken dat heeft plaatsgevonden per directie is gekozen op basis van
de omvang van de directie in aantal FTE. Met uitzondering van Toeslagen. Gezien de
actualiteit heeft hier een extra groepsgesprek plaatsgevonden.

Tabel 4: Aantal groepsgesprekken per directie

Vooraf heeft het onderzoeksteam selectiecriteria aangegeven om te zorgen voor een evenwichtige
indeling in elke groep:
•
•
•

Deelnemers uit verschillende generaties (leeftijdscategorieën);
Een samenstelling van medewerkers met zowel een kort, middellang en lang dienstverband;
Deelnemers met verschillende functies; zowel leidinggevende en niet leidinggevende
functies als ook diverse functieschalen.

De selectie van uit te nodigen medewerkers is uitgevoerd door aanspreekpunten per directie.
Groepen bestaan uit een mix van deelnemers die gericht zijn benaderd en medewerkers die
zichzelf hebben aangemeld. In enkel geval middels gedeeltelijke aselecte steekproef. Overall beeld
is dat er veel animo is om mee te doen, er is vastgehouden aan aantal groepen en groepsgrootte.
De selectie van uit te nodigen medewerkers is uitgevoerd door aanspreekpunten per
directie/Groepen bestaan uit een mix van deelnemers die gericht zijn benaderd en medewerkers
die zichzelf hebben aangemeld. In een enkel geval middels gedeeltelijke aselecte steekproef.
Er is een kwalitatieve toets uitgevoerd op de lijsten uit te nodigen medewerkers. Dit is op basis
van de selectiecriteria gedaan door Cd O&P alvorens de deelnemers uit te nodigen. Dit heeft
plaatsgevonden door uitgevraagde toelichting en steekproefsgewijs door de bestanden heen te
lopen en ze te controleren. In het kader van de AVG is geen kwantitatieve toets uitgevoerd met
persoonsgegevens op individueel niveau.

Kwalitatieve inhoudelijke toets:
83

•
•
•
•

In bijna alle gevallen zijn er OR leden onder de deelnemers.
Er is gekeken naar spreiding over de kantoren.
In sommige gevallen zijn deelgroepen van medewerkers te klein om iedereen
vertegenwoordigd te hebben.
In bijna alle groepen zijn 5-7 leidinggevenden vertegenwoordigd. Alleen bij Douane op 1 dag
niet in verband met een ‘manager dag’. Op andere dagen is dit bij Douane wel het geval,
waardoor het een representatief geheel blijft.

Werkwijze
Door de onderstaande interventies is een veilige situatie gecreëerd voor deelnemers tijdens
groepsgesprekken:
•

•

•

•

•
•

Vooraf is per mail getoetst of iedereen zich voldoende veilig voelt om zich uit te spreken in
de groep waarin zij zijn ingedeeld. Indien dit niet het geval is gezocht naar een oplossing
(eventueel verplaatsing naar een andere groep)
De sessie is begeleid door professionele facilitators van Deloitte. Deze facilitators (ervaren
Human Capital consultants van Deloitte Consulting) zijn onafhankelijke en objectieve
onderzoekers en getraind op dit thema
De consistentie en kwaliteit van de groepsgesprekken werd bewaakt middels een
gedetailleerde planning en draaiboek. Voorafgaand, tijdens en direct na de
groepsgesprekken was er onderlinge afstemming tussen alle facilitators over de bevindingen
en het verloop van de groepsgesprekken
Aan het begin van de sessie zijn regels opgesteld en besproken (er is bijvoorbeeld uitgelegd
dat alles wat binnen de kamer gezegd is ook echt binnen de groep moet blijven en dat de
resultaten anoniem zijn)
Leidinggevenden en medewerkers zijn tijdens werkvormen gescheiden en in verschillende
subgroepen ingedeeld
Alles wat is opgeschreven of opgehangen tijdens de sessies op whiteboards of flipovers, is
ook weggehaald en/of vernietigd (en bevat geen persoonlijke informatie /
persoonsgegevens)

Opdrachten en uitwerking groepsgesprekken
De groepsgesprekken bestonden uit verschillende opdrachten. De output van de groepsgesprekken
is gevangen door de facilitators, na elk groepsgesprek hebben zij hun observaties vastgelegd en
hebben deelnemers zelf de essentie opgeschreven in de daarvoor bestemde templates en post-its.
Deze is bij de dataverwerking geclusterd naar thema’s op basis van de schriftelijke output en onze
observaties. De meest voorkomende thema’s zijn in dit rapport geïllustreerd middels het
presenteren van het beeld van meerdere medewerkers en aan de hand van quotes. Wanneer we
spreken over ‘sommige’ ‘meerdere’ en ‘meeste’ deelnemers geven we duiding aan hoe sterk
bepaalde onderwerpen in groepsgesprekken aan bod kwamen.
Per groepsgesprek hebben we deze exacte teksten per vraag overgenomen in een databestand om
dit te kunnen documenteren en analyseren. Iedere opdracht is uitgewerkt op een passende
manier.
Opdracht 1 – Deze opdracht bestond uit drie vragen: ‘Waar ben je trots op als het gaat om werken
bij de Belastingdienst?’, ‘Wat moet er absoluut worden besproken vandaag?’ en ‘Met welke
verbeterrichting moet de organisatie aan de slag?’. Deelnemers hebben deze vragen uitgewerkt
met een deelnemer naar keuze. Deze opdracht had als doel om in ieder geval de essentie te
vangen over wat deelnemers überhaupt kwijt wilden over de cultuur bij de Belastingdienst.
Zoals genoemd zijn de antwoorden letterlijk verwerkt per groepsgesprek om de data analyse te
doen. Elke individuele reactie is gelabeld door deze te koppelen aan een thema. Thema’s zijn
gekozen op basis van de antwoorden en zijn zo specifiek mogelijk gehouden om geen informatie te
verliezen. Wanneer een antwoord niet binnen de bestaande thema’s geplaatst kon worden is een
nieuw thema gecreëerd. Vervolgens is geteld hoe vaak een thema per groepsgesprek voorkomt.
De meest voorkomende thema’s komen terug in het rapport met onderzoeksresultaten.
84

Opdracht 2 – Deze opdracht was gericht op het verrijken en laden van de inzichten voortkomend
uit de vragenlijst. Tijdens ieder groepsgesprek zijn 5 à 6 indicatoren met enkele vragen en
resultaten uit de survey gepresenteerd. Gezorgd is dat deze evenredig waren verdeeld over de
verschillende groepsgesprekken. Naast dat deze evenredig waren verdeeld is gezorgd dat per
directie in ieder geval de meest afwijkende resultaten ten opzichte van het gemiddelde van de
Belastingdienst, de hoogst en laagst scorende items en de items waarop leidinggevenden en
medewerkers het meest verschilden van elkaar aan bod kwamen, omdat verwacht werd dat hier
grote verschillen te zien waren.
Wederom zijn de reacties van deelnemers verwerkt in een databestand. Per groepsgesprek en per
besproken vraag uit de vragenlijst zijn de antwoorden hierin weergegeven. Per indicator is over
alle input de meest voorkomende opmerkingen verzameld. Deze opmerkingen zijn verwerkt in het
hoofdstuk huidige cultuur. Deze opdracht is niet gelabeld. Dit komt omdat bij iedere directie er
verschillende vragen per indicator zijn gesteld. Daardoor is het niet mogelijk om een indicatoren
over directies vergelijken. Daarnaast is de interpretatie soms lastig. Het is dan niet duidelijk of
iemand reageerde op de stelling of op het percentage van de resultaten. Om zo goed mogelijk de
waarde van de input mee te nemen, is gekozen voor de reeds beschreven aanpak.
Opdracht 3 – Bij deze opdracht gingen deelnemers aan de slag met de verbeterrichting voor de
organisatie. Waar moet de Belastingdienst mee stoppen, starten en doorgaan voor de drie
hoofdonderdelen uit het Congruentiemodel: ‘Substantie’, ‘Verhaal’ en ‘Stijl’. Deze input heeft tot
waardevolle inzichten geleidt op het gebied van aanbevelingsrichtingen (starten), maar ook wat nu
in de organisatie speelt (stoppen en doorgaan).
Ook deze input is weer verwerkt in het databestand. Vervolgens zijn deze gelabeld aan de hand
van elk van de vijf aandachtsgebieden (burgers en bedrijven centraal, gaan voor resultaat,
samenwerken, open en veilig werkklimaat en veranderen begint bij jezelf). Uitkomsten die
meerdere keren (+/- 4 keer) vermeld zijn en in verschillende groepsgesprekken van verschillende
directies terug kwamen zijn opgekomen in het rapport. De verwoording is zo precies mogelijk
overgenomen.

Privacy
Afspraken omtrent privacy:
•

Bij het kwalitatieve onderzoek is ook gebruik gemaakt van geaggregeerde data. Hierbij is
data op persoonsniveau is niet te herleiden.

Beperkingen kwalitatief onderzoek
Beperkingen kwalitatief onderzoek:
•

•

De aanspreekpunten hebben de selectie gedaan ten aanzien van de groepsgesprekken, dit is
gedeeltelijk random gebeurd. Omdat we een zo goed mogelijke afspiegeling wilden van de
Belastingdienst, dit is gedaan aan de hand van criteria. Het kan echter zijn dat hier
onbewuste vooroordelen (unconscious bias) een rol hebben gespeeld.
Deelnemers zijn ten tijde van de sessies gestimuleerd om hun output zo goed mogelijk op te
schrijven, echter soms is de interpretatie hiervan lastig. Dit is gedeeltelijk ondervangen
doordat facilitators die aanwezig waren zo goed mogelijk hebben geluisterd en notities
hebben gemaakt tijdens en na de sessies.

Observatie over het onderzoek tijdens groepsgesprekken
•

Het onderzoeksteam observeerde dat er weinig vertrouwen was dat er iets mee gedaan gaat
worden met de uitkomsten van het onderzoek door de Belastingdienst. Dit punt kwam in alle
27 groepsgesprekken naar voren.

85

Gewenste cultuursessies
Er hebben twee Gewenste Cultuursessies plaats gevonden. Eén met een afvaardiging van de top
25 en aanspreekpunten en één met een afvaardiging van drie stafdirecties (CDC, SSO, O&P en Cd
O&P), mensen die betrokken zijn bij het leiderschap- en cultuurprogramma.
Gezien de beperkte afspiegeling van de organisatie zijn deze sessies gebruikt als validatiesessies
om te toetsen of we de eerder genoemde documenten correct hebben begrepen ten aanzien van
de documentanalyse voor zowel de huidige als de gewenste cultuur.

Opdrachtgeverschap en governance
De opdrachtgever van het onderzoek was de plaatsvervangend Directeur-Generaal van de
Belastingdienst. De opdrachtgever was verantwoordelijk voor de afstemming met p(DG) en
reguliere voortgangsgesprekken met het onderzoeksteam. Gedelegeerd opdrachtgever was de
directeur van Cd O&P. Een projectleider vanuit Cd O&P was ons dagelijks aanspreekpunt. En per
directie zijn er aanspreekpunten aangewezen. Zij hebben de volgende rollen vervuld:
•
•
•

De cultuurenquête promoten en medewerkers stimuleren deel te nemen;
Helpen bij de invulling van de groepsgesprekken;
Feedback van sentiment op de werkvloer terugkoppelen.

In totaal waren er 9 aanspreekpunten uit het primair proces, 1 aanspreekpunt uit de
kaderstellende directies en 1 aanspreekpunt uit de ondersteunende directies.

86

Bijlage II: Aanvullende informatie kwantitatieve onderzoeksresultaten
Deze bijlage geeft aanvullende informatie over de kwantitatieve onderzoeksresultaten (nulmeting
huidige cultuur).

Impact van actualiteit op nulmeting
In de periode waarin het onderzoek is uitgevoerd hebben zich diverse ontwikkelingen voorgedaan
(zie ook hoofdstuk 1.3). Hieronder volgt de analyse van resultaten in de periode van 8 t/m 10
januari ten opzichte van de periode 11 t/m 24 januari. Deze analyse geeft inzicht in de impact van
de aankondiging van de ontvlechting van de onderdelen Toeslagen en Douane van de rest van de
Belastingdienst en het vertrek van de directeur-generaal Belastingdienst bij het ministerie van
Financiën op de perceptie van respondenten van de huidige cultuur. De analyse richt zich specifiek
op verschillen in resultaten voor en na deze aankondiging.

Gemiddelde resultaten Belastingdienst
BD (N = 9.065)

BD (N = 3.712)

Individueel: 42% Individueel: 41%
Team: 58%
Team: 59%
Collectieve Focus
Intern: 44%
Intern: 43%
Extern: 56%
Extern: 57%
Externe Orientatie
Basis indicatoren
Structuur: 51%
Structuur: 52%
Flexibiliteit: 49% Flexibiliteit: 48%
Risico en Besturing
Stabiliteit: 51%
Stabiliteit: 50%
Verandering en Innovatie Verandering: 49% Verandering: 50%
Moed
Onderscheidende Inclusie
indicatoren
Betrokkenheid
Gedeelde Overtuigingen

Legenda:
8 - 10 januari

63%

62%

11- 24 januari

58%

59%

Verandering

60%

61%

Negatieve afwijking

57%

58%

Positieve afwijking

Tabel 4: gemiddelde resultaten Belastingdienst

In de gemiddelde resultaten van de Belastingdienst als geheel heeft de aankondiging geen invloed
op de perceptie van respondenten op de huidige cultuur – er zijn geen zichtbare verschillen in de
wijze waarop respondenten de enquête hebben ingevuld in de periode voor en na de aankondiging.
Resultaten op de verschillende indicatoren verschillen maximaal 1%. Daarbij is op de
onderscheidende indicatoren op drie van de vier indicatoren zelfs een lichte stijging te zien.

Resultaten per directie
CAP (N = 654)

CAP (N = 296)

MKB (N = 2.174) MKB (N = 658)

GO (N = 877)

GO (N = 299)

Douane (N = 849) Douane (N = 341) FIOD (N = 483)

Individueel: 42% Individueel: 42% Individueel: 44% Individueel: 43% Individueel: 41% Individueel: 38% Individueel: 41%
Team: 58%
Team: 58%
Team: 56%
Team: 57%
Team: 59%
Team: 62%
Team: 59%
Intern: 44%
Intern: 43%
Intern: 46%
Intern: 46%
Intern: 44%
Intern: 42%
Intern: 44%
Extern: 56%
Extern: 57%
Extern: 54%
Extern: 54%
Extern: 56%
Extern: 58%
Extern: 56%
Externe Orientatie
Basis indicatoren
Structuur: 52%
Structuur: 51%
Structuur: 50%
Structuur: 50%
Structuur: 51%
Structuur: 51%
Structuur: 51%
Flexibiliteit: 48% Flexibiliteit: 49% Flexibiliteit: 50% Flexibiliteit: 50% Flexibiliteit: 49% Flexibiliteit: 49% Flexibiliteit: 49%
Risico en Besturing
Stabiliteit: 53%
Stabiliteit: 53%
Stabiliteit: 54%
Stabiliteit: 53%
Stabiliteit: 52%
Stabiliteit: 49%
Stabiliteit: 50%
Verandering en Innovatie Verandering: 47% Verandering: 47% Verandering: 46% Verandering: 47% Verandering: 48% Verandering: 51% Verandering: 50%
Collectieve Focus

Moed
Onderscheidende Inclusie
indicatoren
Betrokkenheid
Gedeelde Overtuigingen

FIOD (N = 168)

Individueel: 42% Individueel: 35% Individueel: 36%
Team: 58%
Team: 65%
Team: 64%
Intern: 44%
Intern: 46%
Intern: 47%
Extern: 56%
Extern: 54%
Extern: 53%
Structuur: 52%
Structuur: 53%
Structuur: 52%
Flexibiliteit: 48% Flexibiliteit: 47% Flexibiliteit: 48%
Stabiliteit: 50%
Stabiliteit: 43%
Stabiliteit: 44%
Verandering: 50% Verandering: 57% Verandering: 56%

62%

59%

62%

62%

66%

66%

63%

62%

72%

69%

58%

56%

56%

57%

61%

64%

60%

57%

59%

56%

54%

55%

58%

60%

65%

67%

66%

63%

80%

78%

55%

54%

53%

54%

59%

61%

59%

58%

67%

66%

Tabel 5: gemiddelde resultaten CAP, MKB, GO, Douane en FIOD

In de resultaten van CAP, MKB, GO, Douane en FIOD is eveneens geen duidelijk verschil te zien in
resultaten voor en na de aankondiging. Verschillen in de resultaten op de acht indicatoren liggen
tussen de 0 – 3 %. Bij CAP, Douane en FIOD is op de onderscheidende indicatoren voornamelijk
een licht negatieve afwijking te zien. Bij MKB en GO is op de onderscheidende indicatoren een licht
positieve afwijking te zien.

87

K&O (N = 2.184) K&O (N = 1.093) P (N = 759)

P (N = 301)

TSL (N = 246)

TSL (N = 137)

IV (N = 440)

IV (N = 208)

KI&S (N = 408)

KI&S (N = 218)

Individueel: 41% Individueel: 40% Individueel: 42% Individueel: 40% Individueel: 43% Individueel: 44% Individueel: 40% Individueel: 38% Individueel: 44% Individueel: 42%
Team: 59%
Team: 60%
Team: 58%
Team: 60%
Team: 57%
Team: 56%
Team: 60%
Team: 62%
Team: 56%
Team: 58%
Intern: 43%
Intern: 41%
Intern: 42%
Intern: 41%
Intern: 41%
Intern: 41%
Intern: 47%
Intern: 43%
Intern: 39%
Intern: 37%
Extern: 57%
Extern: 59%
Extern: 58%
Extern: 59%
Extern: 59%
Extern: 59%
Extern: 53%
Extern: 57%
Extern: 61%
Extern: 63%
Externe Orientatie
Basis indicatoren
Structuur: 52%
Structuur: 53%
Structuur: 51%
Structuur: 51%
Structuur: 52%
Structuur: 53%
Structuur: 49%
Structuur: 50%
Structuur: 62%
Structuur: 64%
Flexibiliteit: 48% Flexibiliteit: 47% Flexibiliteit: 49% Flexibiliteit: 49% Flexibiliteit: 48% Flexibiliteit: 47% Flexibiliteit: 51% Flexibiliteit: 50% Flexibiliteit: 38% Flexibiliteit: 36%
Risico en Besturing
Stabiliteit: 49%
Stabiliteit: 49%
Stabiliteit: 51%
Stabiliteit: 50%
Stabiliteit: 51%
Stabiliteit: 52%
Stabiliteit: 50%
Stabiliteit: 47%
Stabiliteit: 52%
Stabiliteit: 50%
Verandering en Innovatie Verandering: 51% Verandering: 51% Verandering: 49% Verandering: 50% Verandering: 49% Verandering: 48% Verandering: 50% Verandering: 53% Verandering: 48% Verandering: 50%
Collectieve Focus

Moed
Onderscheidende Inclusie
indicatoren
Betrokkenheid
Gedeelde Overtuigingen

62%

61%

63%

63%

60%

53%

64%

65%

63%

61%

59%

60%

58%

61%

57%

56%

60%

65%

62%

64%

59%

61%

56%

59%

55%

53%

60%

61%

58%

59%

57%

58%

56%

56%

58%

51%

57%

61%

61%

63%

Tabel 6: gemiddelde resultaten Kaderstellende en ondersteunende directies, Particulieren, Toeslagen, IV en
KI&S

In de resultaten van de kaderstellende en ondersteunende directies (K&O), Particulieren (P) en
KI&S is tevens geen duidelijk verschil te zien in resultaten voor en na de aankondiging. Verschillen
in de resultaten op de acht indicatoren liggen tussen de 0 – 3 %. Op de onderscheidende
indicatoren is bij deze directies voornamelijk een lichte positieve afwijking te zien.
Met name bij Toeslagen en in iets mindere mate bij IV is een groter verschil waar te nemen in de
resultaten voor en na de aankondiging. Bij Toeslagen is een negatief effect te zien op de
onderscheidende indicatoren voor en na de aankondiging. Voornamelijk de indicatoren moed en
gedeelde overtuigingen laten een negatieve afwijking zien van 7%. Dit is een significant verschil in
het resultaat waardoor gesteld kan worden dat de huidige actualiteit rondom de toeslagenaffaire
een negatieve invloed heeft gehad op de perceptie van respondenten van de huidige cultuur in de
periode van 11 t/m 24 januari.
Bij IV is echter een positieve afwijking te zien op de onderscheidende indicatoren. De score op
inclusie stijgt 4% en gedeelde overtuigingen stijgt 4%. Ook op externe oriëntatie is een groter
verschil waar te nemen van 4% richting externe oriëntatie.

Afwijkingen en mogelijke subculturen per indicator
Hoofdstuk 3.4.4 geeft op hoofdlijnen een overzicht van afwijkingen op CulturePath indicatoren ten
opzichte van het gemiddelde resultaat van de Belastingdienst. Afwijkingen per directie of
demografische variabelen kunnen een indicatie zijn van mogelijke subculturen.
Over het algemeen zien we veel overeenkomsten tussen directies op de acht indicatoren, met
uitzondering van FIOD, KI&S, Toeslagen en MKB. Met betrekking tot demografische variabelen die
zijn uitgevraagd zien we afwijkingen bij: medewerkers met een leidinggevende functie, externe
medewerkers, medewerkers met een korte dienstverband (0 - 1 jaar).
Hieronder volgt per CulturePath indicator een overzicht van directies en demografische variabelen
met afwijkende resultaten op de nulmeting.

Collectieve focus

Figuur 4: Uitkomsten collectieve focus

88

Opvallende afwijkingen
Binnen de verschillende directies zijn geen opvallende afwijkingen te zien zijn ten opzichte van
het gemiddelde (59%). FIOD toont de grootste afwijking (6%), met een score van 65% richting
teamwerk. Andere directies hebben een maximale afwijking van 3% - dit zijn MKB en Toeslagen
die iets neutraler scoren (56%).
De stellingen met de grootste afwijking bij de afwijkende directies zijn hieronder te vinden:
•
•
•
•
•
•

“De organisatie benadrukt teamwerk en samenwerking in het uitvoeren van taken.” FIOD
(+19%); MKB (-11%)
“De organisatie biedt voorzieningen (zoals een kantooromgeving en IT-ondersteuning) die
gemakkelijk en frequent teamwerk en samenwerking mogelijk maakt.” MKB (-9%)
Medewerkers in deze organisatie hechten meer waarde aan hoe hun werk bijdraagt aan
teamprestaties dan aan individuele prestaties. FIOD (+16%)
“De organisatie biedt de benodigde middelen om ervoor te zorgen dat informatie/kennis
voor iedereen toegankelijk is.” Toeslagen (-6%)
De organisatie stimuleert een open communicatieklimaat om tussen verschillende niveaus in
de organisatie te communiceren. FIOD (+23%)
“Medewerkers delen informatie en kennis tussen verschillende afdelingen in hun dagelijks
werk.” Toeslagen (-10%)

De grootste afwijkingen bij MKB zijn voornamelijk gericht op samenwerken, terwijl dit bij
Toeslagen meer gericht is op kennisdeling.
Uit de groepsgesprekken bij MKB kwam sterk naar voren dat de samenwerking verbetering
behoeft, bijvoorbeeld met de uitspraak: “Het teamgevoel ontbreekt, hoe kun je dan een
teamprestatie neerzetten?” Ook werd aangegeven dat er veel op individueel niveau wordt gewerkt.
“MKB werkt t.o.v. de hele organisatie relatief minder in teamverband.” Andere opvallende
opmerkingen waren dat door het nieuwe werken collega’s elkaar soms weken niet tegen komen.
Of zelfs: “ik weet niet eens wie in mijn team zit…”
Volgens deelnemers van Toeslagen is er doorgaans “weinig kennisdelen op de afdeling”. Iedereen
werkt anders en “ook binnen eigen processen verschillen de werkwijzen”. Wel staat binnen het
team iedereen open voor vragen en zijn collega’s erg behulpzaam.
De grootste afwijkingen op demografische variabelen worden hieronder weergegeven:
•

•

Medewerkers met een kort dienstverband van 0-1 jaar scoren 63% op Collectieve focus:
o “Medewerkers worden beloond voor teamprestaties en niet alleen voor individuele
prestaties.” (+19%)
o “De organisatie stimuleert een open communicatieklimaat om tussen verschillende
niveaus in de organisatie te communiceren.” (+13%)
Medewerkers met een leidinggevende functie hebben een score van 62%:
o “De organisatie benadrukt teamwerk en samenwerking in het uitvoeren van
taken.” (+10%)
o “De organisatie stimuleert een open communicatieklimaat om tussen verschillende
niveaus in de organisatie te communiceren.” (+12%)
o “Medewerkers delen informatie en kennis tussen verschillende afdelingen in hun
dagelijks werk.” (+10%)

89

Risico’s & Besturing

Figuur 5: Uitkomsten risico’s en besturing

Opvallende afwijkingen
KI&S
Bij de directies is de enige afwijking bij KI&S (N = 626) te zien. KI&S scoort 63% op structuur en
37% op flexibiliteit – dit is een afwijking van 11% ten opzichte van het Belastingdienst gemiddelde
(52%). Andere directies wijken niet of maximaal 2% af van het gemiddelde. De grootste
afwijkingen op de stellingen worden hieronder weergegeven.
Een lagere flexibiliteit van de werkomgeving:
•
•

32% van de respondent vindt dat de organisatie vrijheid biedt wat betreft wanneer en hoe
werk wordt uitgevoerd, zolang het maar goed en volgens planning gedaan wordt. (-45%)
24% van de respondenten geven aan dat de organisatie medewerkers stimuleert om gebruik
te maken van flexibele werkmogelijkheden. (-43%)

Minder vrijheid in besluitvorming:
•

•

16% van de respondenten vindt dat medewerkers binnen hun werkomgeving de vrijheid
hebben om beslissingen te nemen en uit te voeren zonder dat ze daarvoor toestemming
hoeven te vragen. (-29%)
35% van de respondenten vindt dat medewerkers binnen hun werkomgeving snel
beslissingen kunnen nemen wanneer dit nodig is. (-18%)

Overig:
•

•

Kwaliteit: 80% van de respondenten vindt dat binnen hun werkomgeving medewerkers door
direct leidinggevenden verantwoordelijk worden gehouden om aan kwaliteitseisen te
voldoen. (+15%)
Naleving van richtlijnen: 70% van de respondenten geven aan dat de organisatie het beleid
en de procedures duidelijk heeft vastgelegd als richtlijn voor het uitvoeren van het werk.
(+10%)

Van de 626 respondenten binnen KI&S zijn er 170 externe medewerkers die de enquête hebben
ingevuld. Er is verschil te zien in de manier waarop interne en externe medewerkers de vragenlijst
hebben ingevuld – met name op het thema ‘kwaliteit’. Zie figuur 6.

90

Figuur 6: Uitkomsten risico’s en besturing voor interne en externe medewerkers

Tijdens de groepsgesprekken kwam sterk naar voren dat flexibiliteit zoals thuiswerken bij KI&S
vaak niet wordt toegelaten. “Aanwezigheid op kantoor is belangrijker dan werk goed kunnen
doen.” Veel medewerkers ervaren niet de vrijheid om zelf beslissingen te kunnen maken. Deze
worden bekritiseerd en moeten goedgekeurd worden door iemand van hogerop, wat het werk
lastig kan maken. “Ik merk heel veel risico-angst en korte-termijn besluitvorming - dit hindert
mijn werk.” Uit de enquête blijkt overigens dat 80% vindt dat medewerkers verantwoordelijk
gehouden worden door hun leidinggevende voor de kwaliteit van het werk. Echter is het meerdere
medewerkers niet helder wat de kwaliteitseisen zijn. ”Het is in mijn werk onduidelijk wat de eisen
voor kwaliteit zijn.”

Regio’s
Tussen regio’s zijn er ook verschillen in de uitkomsten: Friesland (N = 404) scoort 7% boven het
gemiddelde (score: 59%) richting structuur en wijkt daarmee het sterkst af van het gemiddelde.

Figuur 7: Uikomsten per regio

Een lagere flexibiliteit van de werkomgeving:
•
•

48% van de respondent vindt dat de organisatie vrijheid biedt wat betreft wanneer en hoe
werk wordt uitgevoerd, zolang het maar goed en volgens planning gedaan wordt. (-29%)
43% van de respondenten geven aan dat de organisatie medewerkers stimuleert om gebruik
te maken van flexibele werkmogelijkheden. (-24%)

Overig:
•

Besluitvorming: 29% van de respondenten vindt dat medewerkers binnen hun
werkomgeving de vrijheid hebben om beslissingen te nemen en uit te voeren zonder dat ze
daarvoor toestemming hoeven te vragen. (-16%)

91

•

•

Kwaliteit: 81% van de respondenten vindt dat binnen hun werkomgeving medewerkers door
direct leidinggevenden verantwoordelijk worden gehouden om aan kwaliteitseisen te
voldoen. (+16%)
Naleving van richtlijnen: 72% van de respondenten geven aan dat de organisatie het beleid
en de procedures duidelijk heeft vastgelegd als richtlijn voor het uitvoeren van het werk.
(+12%)

Externe medewerkers (N = 634) scoren binnen de indicator ‘Risico’s & Besturing’ 58% op
structuur en 42% op flexibiliteit en wijken hiermee 6% af van het gemiddelde van de
Belastingdienst. Hieronder worden de grootste afwijkingen beschreven:
Een lagere flexibiliteit van de werkomgeving:
•
•

42% van de respondenten geven aan dat de organisatie medewerkers stimuleert om gebruik
te maken van flexibele werkmogelijkheden. (-25%)
53% van de respondenten vindt dat medewerkers succesvol kunnen zijn in deze organisatie,
ook wanneer ze gebruik maken van flexibele werkmogelijkheden. (-20%)

Een sterkere focus op kwaliteit:
•

•

77% van de respondenten geven aan dat binnen hun werkomgeving medewerkers door
direct leidinggevenden verantwoordelijk worden gehouden om aan kwaliteitseisen te
voldoen. (+12%)
57% van de respondenten geven aan dat de organisatie geschikte processen en maatstaven
hanteert om de kwaliteit van werk, producten en diensten te garanderen. (+14%)

Overig:
•

Besluitvorming: 30% van de respondenten vindt dat medewerkers binnen hun
werkomgeving de vrijheid hebben om beslissingen te nemen en uit te voeren zonder dat ze
daarvoor toestemming hoeven te vragen. (-15%)

Externe oriëntatie

Figuur 8: Uitkomsten externe oriëntatie

Opvallende afwijkingen
KI&S
KI&S (N = 626) is de enige directie die een afwijking laat zien (6%) ten opzichte van het
gemiddelde (56%) en scoort 62% op externe focus en 38% op interne focus. Andere directies
wijken niet of maximaal 3% af. De grootste afwijkingen ten opzichte van het gemiddelde zijn:
Sterkere focus op klantgerichtheid: KI&S laat de grootste afwijkingen zien op het thema
klantgerichtheid:
92

•
•

76% van de respondenten vindt het binnen hun werkomgeving belangrijk om proactief te
anticiperen op de behoeften van burgers, bedrijven en klanten. (+24%)
70% van de respondenten geeft aan dat medewerkers binnen hun werkomgeving continu
bezig zijn met de impact van hun handelen op de tevredenheid van burgers, bedrijven en
klanten. (+27%)

Sterkere focus op resultaatgerichtheid: KI&S scoort op alle stellingen hoger binnen
resultaatgerichtheid ten opzichte van het gemiddelde:
•
•

75% van de respondenten geeft aan dat medewerkers verantwoordelijk worden gehouden
voor het behalen van resultaten (+15%)
43% van de respondenten vindt dat medewerkers worden geacht zichzelf ambitieuze doelen
te stellen en te behalen. (+8%)

Er is verschil te zien in de manier waarop interne en externe medewerkers bij KI&S de vragenlijst
hebben ingevuld – externe medewerkers hebben een sterkere externe focus, met name op het
thema ‘klantgerichtheid’. Zie figuur 9.

Figuur 9: Uitkomsten externe oriëntatie voor interne en externe medewerkers

Tijdens de groepsgesprekken komt naar voren dat KI&S meer dan andere directies gericht is op de
externe klanten, aangezien zij het eerste aanspreekpunt voor burgers en bedrijven zijn. Hierdoor
zijn ze continu bezig met klantgerichtheid en staat de vraag van de burger centraal. Als het kan, is
voldoen aan de behoefte van de burger topprioriteit, maar “soms 'moet' je een antwoord geven
wat de beller/burger niet wil horen”. Medewerkers van KI&S ervaren doorgaans dat ze
verantwoordelijk worden gehouden voor de resultaten, doordat ze worden gehouden aan bepaalde
bel-resultaten (ook vanuit politiek). Wel geven sommigen aan dat de organisatie het succes niet
zozeer ziet in de tevredenheid van de klant. “Het gaat meer om de bereikbaarheid en
afhandelpercentages.” Tot slot vinden medewerkers dat de politiek geen goed beeld heeft van hun
werk en ze onderschat. “Heel veel gesprekken gaan wél goed.” Dit wordt vaak niet gezien, omdat
er wordt gestuurd op aantallen.

Overige afwijkingen binnen demografische groepen
Externe medewerkers (N = 634) en medewerkers met een dienstverband van 0-1 jaar (N = 1.154)
hebben een sterkere externe focus (60%) en wijken daarmee 4% af van het gemiddelde van de
Belastingdienst:
•
•

Bij externe medewerkers zijn de afwijkingen voornamelijk gericht op het onderdeel
‘klantgerichtheid’ – met afwijkingen van +11% tot +15%.
Bij medewerkers met een kort dienstverband zijn deze afwijkingen op specifieke stellingen
binnen alle onderwerpen te zien – zoals proactief anticiperen op behoeften van burgers,
bedrijven en klanten (klantgerichtheid); op de hoogte blijven van ontwikkelingen (focus op
soortgelijke instellingen); en het stellen en behalen van ambitieuze doelen
(resultaatgerichtheid).

93

Verandering & Innovatie

Figuur 10: Uitkomsten verandering en innovatie

Opvallende afwijkingen
FIOD
Over het algemeen is er weinig afwijking te constateren tussen directies in de resultaten op deze
indicator. De enige afwijking is bij FIOD (N = 651) te zien. FIOD scoort 57% op ‘verandering’ en
43% op ‘stabiliteit’ – dit is een afwijking van 8% ten opzichte van het Belastingdienst gemiddelde.
Andere directies wijken niet of maximaal 3% af van het gemiddelde.
FIOD scoort op alle stellingen meer bevestigend dan het gemiddelde. De grootste afwijkingen
worden hieronder weergegeven.
Behendigheid:
•
•

48% van de respondenten vindt dat de organisatie de benodigde middelen en vaardigheden
heeft om zich aan te passen aan veranderende eisen en omstandigheden. (+23%)
41% van de respondenten vindt dat leidinggevenden binnen de organisatie in staat zijn om
snel van richting te veranderen bij nieuwe ontwikkelingen en medewerkers hierbij sturing te
geven. (+18%)

Innovatie:
•

•

37% van de respondenten geeft aan dat de organisatie medewerkers erkent en beloont om
grenzen te verleggen bij het ontwikkelen van nieuwe ideeën, producten en diensten.
(+22%)
32% van de respondenten vindt dat de organisatie in staat is om middelen in te zetten om
veelbelovende ideeën snel verder te ontwikkelen. (+22%)

Overige afwijkingen binnen demografische groepen
Medewerkers met een kort dienstverband van 0-1 jaar (N = 1.154) en externe medewerkers
(N = 634) hebben een sterkere neiging naar verandering (56% en 54%) en wijken daarmee 7%
tot 5% af van het gemiddelde van de Belastingdienst. Hieronder worden de stellingen
weergegeven met de grootste afwijkingen ten opzichte van het gemiddelde.
Behendigheid:
•
•

“De organisatie heeft de benodigde middelen en vaardigheden om zich aan te passen aan
veranderende eisen en omstandigheden.” (+11%)
“Leidinggevenden binnen de organisatie zijn in staat om snel van richting te veranderen bij
nieuwe ontwikkelingen en medewerkers hierbij sturing te geven.” Medewerkers met een kort
dienstverband (+13%); Externe medewerkers (+12%)

94

Innovatie:
•

“De organisatie erkent en beloont medewerkers om grenzen te verleggen bij het ontwikkelen
van nieuwe ideeën, producten en diensten.” Medewerkers met een kort dienstverband
(+14%)

Organisatieleren:
•

“De organisatie erkent en beloont medewerkers voor het aanleren van nieuwe kennis,
vaardigheden en/of bekwaamheden.” Medewerkers met een kort dienstverband (+22%);
Externe medewerkers (+13%)

Moed

Figuur 11: Uitkomsten moed

Opvallende afwijkingen
Als we verder inzoomen op de resultaten zien we de volgende afwijkingen ten opzichte van het
gemiddelde van de Belastingdienst, die een indicatie kunnen zijn van subculturen:
FIOD
FIOD (N = 651) heeft de hoogste positieve afwijking en scoort het hoogst op Moed (72%). FIOD
scoort hierbij op alle stellingen relatief hoger dan het gemiddelde van de Belastingdienst als
geheel. De grootste afwijkingen zijn te zien op de stellingen:
•
•

“Binnen mijn werkomgeving zijn medewerkers niet bang om kansen aan te grijpen, ondanks
mogelijke tegenslagen of mogelijk falen.” (+12%)
“Ik heb de mogelijkheid om daadkrachtig op te treden, ondanks mogelijk verlies of falen.”
(+11%)

Tijdens de groepsgesprekken geven deelnemers onder andere aan zich doorgaans niet geremd te
voelen om een mening te uiten, kansen te grijpen, en daadkrachtig op te treden waar nodig.
Toeslagen
Toeslagen (N = 383) scoort het laagst op Moed met een gemiddelde score van 57%. Er is een
significant verschil in het resultaat te constateren nadat op 10 januari onverwacht in de media het
vertrek van de directeur-generaal Belastingdienst is aangekondigd in de nasleep van
toeslagenaffaire. In de dagen voor deze berichtgeving (8 t/m 10 januari) scoort Toeslagen 60% op
Moed, in de weken na de berichtgeving (11 t/m 24 januari) scoort Toeslagen 53% op Moed.
Toeslagen scoort op alle stellingen lager dan het gemiddelde van de Belastingdienst als geheel –
de grootste afwijkingen zijn te zien op de volgende stellingen:
•

“In mijn positie voel ik me in staat om me aan te passen en te herstellen na onverwachte
veranderingen of tegenslagen.” (-9%)
95

•

“Ik heb de mogelijkheid om daadkrachtig op te treden, ondanks mogelijk verlies of falen.” (7%)

Tijdens de groepsgesprekken geven deelnemers wisselende reacties; er zijn deelnemers die
aangeven zich wel op hun gemak te voelen, tegelijkertijd zijn er ook deelnemers die zich niet op
hun gemak voelen door het negatieve sentiment binnen het team of de ervaring hebben dat
“meningsuiting niet wordt gewaardeerd”. Daarnaast ervaren deelnemers dat regels en
productienormen soms in de weg staan bij het uitvoeren van werkzaamheden of het gevoel om je
aan principes te kunnen houden. Ruimte om eigen beslissingen te maken is er, indien deze goed
worden onderbouwd.

Overig
Bij de demografische variabelen vallen verder de volgende zaken op:
•
•
•

•

Medewerkers met een leidinggevende functie scoren relatief hoog op Moed (73%), ten
opzichte van medewerkers zonder leidinggevende functie (61%).
Externe medewerkers scoren relatief gezien hoger op Moed (68%) dan interne medewerkers
(63%).
Medewerkers met een relatief kort dienstverband (0-1 jaar en 1-5 jaar) scoren relatief hoog
op Moed (67 en 68%), deze score daalt met een langer dienstverband (waarbij scores te
zien zijn tussen 60 - 62%).
Medewerkers die in de leeftijdscategorie >1986 vallen scoren hoger op Moed (68%), terwijl
dit het laagst is voor de leeftijdscategorie 1956 – 1970 (61%). De oudste leeftijdscategorie
(<1956) scoort gelijk aan het gemiddelde (63%)

Betrokkenheid

Figuur 12: Uitkomsten betrokkenheid

Opvallende afwijkingen
Als we verder inzoomen op de resultaten zien we de volgende afwijkingen ten opzichte van het
gemiddelde van de Belastingdienst, die een indicatie kunnen zijn van subculturen

FIOD
FIOD (N = 651) heeft de hoogste positieve afwijking van het gemiddelde en scoort 79% op
Betrokkenheid. Dit is de hoogst gemeten score en grootste afwijking (+19%) van het gemiddelde,
die op de verschillende indicatoren door een directie of andere demografische subgroep wordt
getoond. FIOD scoort op alle stellingen hoger dan het gemiddelde – de grootste afwijkingen zijn te
zien op de volgende stellingen:

96

•
•

“Ik voel me gemotiveerd en geïnspireerd door het imago (identiteit) van deze organisatie.”
(+41%)
“Medewerkers voelen zich betrokken bij het succes van deze organisatie.” (+26%)

Hogere scores van FIOD werden bevestigd tijdens groepsgesprekken. Deelnemers gaven onder
andere aan dat ze trots zijn op het sterke eigen merk wat ook zichtbaar is voor de buitenwereld
(via de media). Ze hebben een goede werkhouding, werken goed samen en vieren successen.

CAP
CAP (N = 950) heeft samen met Toeslagen de laagste score op Betrokkenheid (54%). CAP scoort
op alle stellingen lager dan het gemiddelde van de Belastingdienst. Hieronder worden de grootste
afwijkingen gedeeld:
•
•

“Ik ervaar een gevoel van voldoening door mijn werk.” (-11%)
“Medewerkers voelen zich betrokken bij het succes van deze organisatie.” (-8%)

Uit de groepsgesprekken blijkt dat meerdere CAP deelnemers moeite hebben met mediaberichten.
“Motivatie en inspiratie is door alle negatieve publiciteit flink afgenomen”. Een deel voelt zich niet
gehoord en moe. Tevens geven deelnemers aan dat het toepassen van wet- en regelgeving minder
ruimte biedt voor het kunnen toepassen van de menselijke maat.

Toeslagen
Toeslagen (N = 383) scoort net als CAP het laagst op Betrokkenheid (54%). Toeslagen scoort op
alle stellingen lager dan het gemiddelde van de Belastingdienst – de grootste afwijkingen zijn te
zien op de volgende stellingen:
•
•

“Ik voel me een gewaardeerd medewerker van deze organisatie.” (-13%)
“Ik ervaar een gevoel van voldoening door mijn werk.” (-12%)

Medewerkers van Toeslagen hebben ook veel last van negatieve publiciteit. Een deel durft niet te
vertellen dat ze bij Toeslagen werken. Ze voelen vaak waardering door teamleiders en het team,
maar ervaren gebrek in waardering vanuit de organisatie. Er is wel een hoge mate van
betrokkenheid bij het werk wat ze doen.

Overig
Bij de demografische variabelen vallen verder de volgende zaken op:
•
•

•

Medewerkers met een leidinggevende functie scoren het hoogst op Betrokkenheid (71%)
Medewerkers met een kort dienstverband (0 – 1 jaar) scoren hoger op Betrokkenheid
(65%), deze score daalt met het aantal jaren dienstverband naar 59% (6 – 10 jaar; 11 – 20
jaar; +30 jaar)
Medewerkers die in de leeftijdscategorie <1956 vallen scoren het hoogst op Betrokkenheid
(64%), andere leeftijdscategorieën scoren gelijk aan of 1% hoger (1971 – 1985) dan het
gemiddelde

97

Inclusie

Figuur 13: Uitkomsten inclusie

Opvallende afwijkingen
Inzoomend op de resultaten valt op dat er binnen de verschillende directies geen opvallende
afwijkingen te zien zijn ten opzichte van het gemiddelde. Het grootste verschil ten opzichte van
het gemiddelde van de Belastingdienst is een afwijking van 3%.

Daarentegen zijn er wel grotere afwijkingen te zien op demografische variabelen. Er zijn niet
zozeer afwijkingen die lager uitvallen, maar wel specifieke groepen die relatief hoger scoren dan
het gemiddelde. Deze afwijkingen worden hieronder verder toegelicht.

Medewerkers met een leidinggevende functie (N = 1.433) hebben een gemiddelde score van
67% op Inclusie. Deze groep medewerkers scoort op alle stellingen hoger dan het gemiddelde van
de Belastingdienst. De grootste afwijkingen zijn:
•
•

“Diversiteit en inclusie worden gezien als belangrijk onderdeel van de strategie van de
organisatie.” (+12%)
“Er bestaan binnen deze organisatie beleid en projecten die gericht zijn op het bevorderen
van diversiteit en inclusie op de werkvloer (+12%)

Externe medewerkers (N = 634) hebben ook een gemiddelde score van 67% op Inclusie. Ze
scoren op alle stellingen hoger dan het gemiddelde, waarvan onderstaand de grootste afwijkingen:
•
•
•

“Diversiteit en inclusie worden gezien als belangrijk onderdeel van de strategie van de
organisatie.” (+12%)
“Ik kan openlijk mezelf zijn op de werkvloer, zonder dat ik bang ben om veroordeeld of
buitengesloten te worden.” (+8%)
“Individuele verschillen worden binnen mijn werkomgeving gerespecteerd en gewaardeerd.”
(+8%)

Medewerkers met een kort dienstverband van 0-1 jaar (N = 1.154) (score: 67%) en een
relatief kort dienstverband van 1-5 jaar (score: 63%), scoren hoger op Inclusie dan medewerkers
met een langer dienstverband (score: 56 - 58%). De grootste afwijkingen bij medewerkers met
een kort dienstverband (0-1 jaar) worden hieronder getoond:
•
•

“Diversiteit en inclusie worden gezien als belangrijk onderdeel van de strategie van de
organisatie.” (+11%)
“Individuele verschillen worden binnen mijn werkomgeving gerespecteerd en gewaardeerd.”
(+12%)
98

Gedeelde overtuigingen

Figuur 14: Uitkomsten gedeelde overtuigingen

Opvallende afwijkingen
Als we verder inzoomen op de resultaten zien we de volgende afwijkingen, wat een indicatie kan
geven van subculturen binnen de organisatie als geheel:
FIOD
FIOD (N = 651) scoort van alle directies het hoogst op Gedeelde overtuigingen (67%). FIOD laat
op alle stellingen een hogere score zien dan het gemiddelde van de Belastingdienst. De grootste
afwijkingen zijn te zien op de stellingen:
•
•
•

“Ik heb een duidelijk begrip van de missie van deze organisatie.” (+16%)
“Ik vertrouw erop dat de leiding (hiermee bedoelen we directeuren en afdelingshoofden) de
juiste besluiten nemen voor de toekomst van de organisatie.” (+21%)
“Ik vertrouw op de besluiten die door anderen worden gemaakt buiten mijn team.” (+10%)

MKB
MKB (N = 2.832) scoort het laagst op Gedeelde overtuigen met een gemiddelde score van 53%.
MKB scoort op 6 van de 7 stellingen lager dan het gemiddelde van de Belastingdienst. Hieronder
worden de grootste afwijkingen weergegeven:
•
•
•

“Ik heb een duidelijk begrip van de missie van deze organisatie.” (-10%)
“Ik vertrouw erop dat de leiding (hiermee bedoelen we directeuren en afdelingshoofden) de
juiste besluiten nemen voor de toekomst van de organisatie.” (-10%)
“Ik vertrouw erop dat mijn direct leidinggevende de juiste besluiten neemt voor de toekomst
van de organisatie.” (-4%)

Tijdens de groepsgesprekken bij MKB werd bevestigd dat velen weinig vertrouwen hebben in de
leiding en hun besluiten. Het management heeft volgens deelnemers “gebrek aan inhoudelijke
kennis”, “besluiten worden niet altijd goed doordacht” en “er wordt vooral de indruk gewekt dat er
geluisterd wordt”, maar dat dit in de praktijk niet zo is. Er is weinig vertrouwen dat besluiten tot
verbetering leiden. Daarnaast gaven meerdere deelnemers aan dat visie en strategische doelen
onduidelijk of onvoldoende concreet zijn: “Compliance bevorderen, maar hoe dan?”.

Overig
Bij de demografische variabelen zijn er geen grote negatieve afwijkingen ten opzichte van het
gemiddelde van de Belastingdienst. Er zijn wel specifieke groepen die relatief hoger scoren dan het
gemiddelde van de Belastingdienst. De afwijkingen worden hieronder verder toegelicht:
Medewerkers met een leidinggevende functie (N = 634) hebben een gemiddelde score van
69% op Gedeelde waarden. Dit wijkt 13% af van medewerkers zonder leidinggevende functie

99

(score: 56%). Op alle stellingen wordt hoger gescoord dan het gemiddelde van de Belastingdienst
– hieronder wordt een overzicht gegeven van de grootste afwijkingen:
•
•
•
•

“Ik heb een duidelijk begrip van de missie van deze organisatie.” (+16%)
“Ik vertrouw erop dat de leiding (hiermee bedoelen we directeuren en afdelingshoofden) de
juiste besluiten nemen voor de toekomst van de organisatie.” (+12%)
“Ik vertrouw op de besluiten die door anderen worden gemaakt binnen mijn team.” (+12%)
“Ik voel me comfortabel om me openhartig uit te spreken binnen mijn werkomgeving, zelfs
wanneer dit moeilijk is.” (+11%)

Externe medewerkers (N = 634) scoren 66% op Gedeelde waarden. Ze scoren op alle stellingen
hoger dan het gemiddelde, waarvan onderstaand de grootste afwijkingen:
•
•

•

“Ik vertrouw erop dat de leiding (hiermee bedoelen we directeuren en afdelingshoofden) de
juiste besluiten nemen voor de toekomst van de organisatie.” (+19%)
“Ik vertrouw erop dat mijn direct leidinggevende (hiermee bedoelen we degene met wie jij
je personeelsgesprekken voert) de juiste besluiten neemt voor de toekomst van de
organisatie.” (+13%)
“Ik vertrouw op de besluiten die door anderen worden gemaakt buiten mijn team.” (+10%)

Medewerkers met een kort dienstverband van 0-1 jaar (N = 1.154) hebben een score van
69% op Gedeelde waarden. Dit wijkt 16% af van medewerkers met een dienstverband van 30 jaar
en langer (score: 53%). De stellingen die de grootste afwijkingen hebben zijn:
•
•

•

“Ik vertrouw erop dat de leiding (hiermee bedoelen we directeuren en afdelingshoofden) de
juiste besluiten nemen voor de toekomst van de organisatie.” (+20%)
“Ik vertrouw erop dat mijn directe leidinggevende (hiermee bedoelen we degene met wie jij
je personeelsgesprekken voert) de juiste besluiten neemt voor de toekomst van de
organisatie.” (+15%)
“Ik vertrouw op de besluiten die door anderen worden gemaakt buiten mijn team.” (+14%)

100

Bijlage III: Bronnenlijst
De onderstaande bronnen zijn gebruikt voor de documentanalyse en onderbouwing in het rapport.
•

Abvakabo FNV (2012, april). Miljarden voor het oprapen deel 1. Den Haag.

•

Abvakabo FNV (2013, maart). Miljarden voor het oprapen deel 2. Den Haag.

•

Accenture Digital (2016a, november). Experiment De Natuurlijke Dialoog. Eindrapportage
november 2016. Den Haag: Belastingdienst

•

Accenture Digital (2016b). Rapport klantbehoeftes – Experiment De Natuurlijke Dialoog. Den
Haag: Belastingdienst Toeslagen

•

Auditdienst Rijk, Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven
regels. Den Haag: Ministerie van Financiën.

•

Baker, N. (2010). Employee feedback technologies in the human performance system. Human
Resource Development International, 13, 477 – 485.

•

Baker, A., Perreault, D., Reid, A., & Blanchard, C. M. (2013). Feedback and organizations:
Feedback is good, feedback-friendly culture is better. Canadian Psychology, 54(4), 260–268.

•

Belastingdienst (z.d.). Tekst uit Management Update over 5 cultuuraspecten en 6
leiderschapskwaliteiten. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2017). Zeven weten meer dan één. Signaleren vanuit een meervoudig
perspectief. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2018, 1 juni). Missie, visie, strategie en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2018, september). Visie leiderschap en cultuur. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019, 8 maart). Plan van Aanpak Leiderschap en Cultuur. Den
Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019a, 14 oktober). Offerteaanvraag nadere overeenkomst.
Cultuuronderzoek. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019b). Integer ben je samen. Plan
van aanpak versterking integriteitsstelstel Belastingdienst. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019c). Inspiratieboekje & Digitale Dilemmakaarten. Den
Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019d). Leiderschap en Cultuur als vierde pijler. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019e). Plan van Aanpak Leiderschap en Cultuur. Den Haag: Belastingdienst.

•

Belastingdienst (2019f). Strategiekaart. Den Haag: Belastingdienst.

•

Borstlap, H., Joustra, T. (2017). Onderzoek naar de besluitvormingsprocedures binnen de
Belastingdienst. Commissie onderzoek Belastingdienst. Den Haag.

•

Collins, J. (2001, 16 oktober). Good to great. Why some companies make the leap… and
others don’t. HarperBusiness (1ste editie)

•

Deloitte (2017). Waiter is that inclusion in my soup? A new recipe to improve business
performance.. Geraadpleegd van:
https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/human-capital/deloitte-auhc-diversity-inclusion-soup-0513.pdf in april 2020.

•

Deloitte. (2019). Ready, Set, Activate! Catalyze your culture for sustained results.
Geraadpleegd van: https://www2.deloitte.com/us/en/pages/human-capital/articles/culturechange-in-the-workplace-for-sustained-results.html in april 2020.
101

•

FNV Overheid. (2019). Hoor de klok luiden: Een pleidooi voor een onafhankelijke externe
integriteitscommissie bij de Belastingdienst, en meer... Geraadpleegd van
https://www.fnv.nl/getmedia/bc950ee8-d458-4d2d-baff-6c5f1213c042/FNV-EnqueteBelastingdienst.pdf in april 2020.

•

Frazier, M. L., Fainshmidt, S., Klinger, R. L., Pezeshkan, A., & Vracheva, V. (2017).
Psychological safety: A meta‐analytic review and extension. Personnel Psychology, 70(1), 113165.

•

Gareth, M. (2006). Images of Organization. The Executive Edition. Sage Publications Inc.

•

Harvard Business Review. (2017, 6 december). The Capabilities Your Organization Needs to
Sustain Innovation. Geraadpleegd op 28 april 2020, van https://hbr.org/2015/01/thecapabilities-your-organization-needs-to-sustain-innovation

•

Hoogeboom, A.M.G.M., Wilderom, C.P.M.. (z.d.) Poster Effectief leiderschap bij de
Belastingdienst/ Aanvullende uitkomsten. Universiteit Twente.

•

Hoogeboom, A.M.G.M., Wilderom, C.P.M. (2016). Leiderschapsonderzoek Belastingdienst.
Effectief leiderschap bij de Belastingdienst. Universiteit Twente.

•

Hopman, N. (z.d.). Nieuw Publiek Leiderschap. Topambtelijk leiderschap in tijden van
verandering. Universiteit Leiden

•

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2017a). Medewerkersonderzoek 2017. Den
Haag: Belastingdienst.

•

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2017b). Medewerkersonderzoek
2017. Presentatie van de resultaten. Den Haag: Belastingdienst.

•

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2017c). Medewerkersonderzoek 2017.
Samenvatting. Den Haag: Belastingdienst.

•

Internetspiegel in samenwerking met Effectory (2019). Medewerkersonderzoek
2019. Presentatie van de resultaten. Den Haag: Belastingdienst.

•

Johnson, G. (1992). Managing strategic change— strategy, culture and action. Long Range
Planning, 25(1), 28–36.

•

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 403. Kamerbrief Invulling vierde pijler ‘Cultuur’ in
veranderaanpak Belastingdienst.

•

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 500. Eerste rapportage op het Jaarplan 2019
Belastingdienst.

•

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 533. Tweede voortgangsrapportage op het Jaarplan
2019

•

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 588. Brief van de Minister van Financiën Versterken
besturing Belastingdienst.

•

Kamerstukken II, 2019-2020, 31 066, nr. 607. Kamerbrief Aanpak problemen Belastingdienst,
Douane en Toeslagen

•

Krishnan, J., & Mary, V. S. (2012). Perceived organisational support–an overview on its
antecedents and consequences. International Journal of Multidisciplinary Research, 2(4), 1-13.

•

Li, N., Zheng, X., Harris, T. B., Liu, X., & Kirkman, B. L. (2016). Recognizing “me” benefits
“we”: Investigating the positive spillover effects of formal individual recognition in teams.
Journal of Applied Psychology, 101(7), 925-939.

•

Mello, A. L., & Delise, L. A. (2015). Cognitive diversity to team outcomes: The roles of
cohesion and conflict management. Small Group Research, 46(2), 204-226.

•

Ministerie van Financiën (2019). Onderzoeksrapport ongeschreven regels. Den Haag:
Ministerie van Financiën

•

Morrison, E.W., & Milliken, F. J. (2000). Organizational Silence: A Barrier to Change and
Development in a Pluralistic World. The Academy of Management Review, 25(4), 706 – 725.
102

•

Netters, K., Bakker, I., & Sijpkens, I.
(2017a). Integraal jaarverslag Arbeid, Gezondheid en Welzijn. Den Haag: Belastingdienst.

•

Netters, K., Bakker, I., & Sijpkens, I. (2017b). Jaarrapportage Bedrijfsmaatschappelijk Werk.
Den Haag: Belastingdienst.

•

Mello, A. L., & Delise, L. A. (2015). Cognitive diversity to team outcomes: The roles of
cohesion and conflict management. Small Group Research, 46(2), 204-226.

•

Re-On (2018). Jaarrapportage 2017. Bedrijfsartsen re-On. Den Haag: Belastingdienst.

•

Staatscourant: Officiële uitgave van het Koninkrijk der Nederlanden sinds 1814 (2019,
december). Gedragscode Integriteit Rijk. Nummer 71141.

•

Te Hierbrink, B. (2017). Jaarrapportage 2017: Gezond Belast. Den Haag: Belastingdienst.

•

Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (2017). Topstructuur Belastingdienst: Definitieve versie 1.1. Den Haag:
Ministerie van Financiën.

•

Universiteit Twente (2016). Effectief leiderschap bij de Belastingdienst. Den Haag:
Belastingdienst

•

Van Duinen, M., Hudepol, H., & van Steenbergen, A. (2016, augustus). Toepassing van
het leiderschapsonderzoek bij de belastingdienst. Den Haag: Belastingdienst.

103

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company
limited by guarantee (“DTTL”), its network of member firms, and their related entities. DTTL
and each of its member firms are legally separate and independent entities. DTTL (also
referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients. Please see
www.deloitte.nl/about for a more detailed description of DTTL and its member firms.

Deloitte provides audit, consulting, financial advisory, risk management, tax and related
services to public and private clients spanning multiple industries. Deloitte serves four out of
five Fortune Global 500® companies through a globally connected network of member firms
in more than 150 countries bringing world-class capabilities, insights, and high-quality service
to address clients’ most complex business challenges. To learn more about how Deloitte’s
approximately 225,000 professionals make an impact that matters, please connect with us
on Facebook, LinkedIn, or Twitter.

This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu
Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte Network”) is, by
means of this communication, rendering professional advice or services. Before making any
decision or taking any action that may affect your finances or your business, you should
consult a qualified professional adviser. No entity in the Deloitte Network shall be responsible
for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication.

© 2020 Deloitte Netherlands

104