RAAD VAN
DE EUROPESE UNIE

Brussel, 9 december 2008 (21.01)
(OR. en)

16934/08
ADD 3

Interinstitutioneel dossier:
2008/0242 (COD)

EURODAC 7
CODEC 1763

INGEKOMEN DOCUMENT
van:
de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie
ingekomen:
8 december 2008
aan:
de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE bij
Betreft:
het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de
Raad betreffende de instelling van "Eurodac" voor de vergelijking van
vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van
Verordening (EG) nr. […/…] [tot vaststelling van de criteria en
instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de
behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een
onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten
wordt ingediend]
Samenvatting van de effectbeoordeling

Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2008) 2982.

Bijlage: SEC(2008) 2982.
16934/08 ADD 3

dm
DG H 1 B

NL

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 3.12.2008
SEC(2008) 2982

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
bij het
Voorstel voor een
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
betreffende de instelling van "Eurodac" voor de vergelijking van vingerafdrukken ten
behoeve van een doeltreffende toepassing van Verordening (EG) nr. […/…] [tot
vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat
verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale
bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de
lidstaten wordt ingediend]

Samenvatting van de effectbeoordeling
{COM(2008) 825 definitief}
{SEC(2008) 2981}

NL

NL

1.

INLEIDING

De Dublinverordening (Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003)
heeft ten doel een duidelijke en hanteerbare methode te ontwikkelen om vast te stellen welke
lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat is ingediend in een
EU-lidstaat en in een ruimte zonder controles aan de binnengrenzen. De verordening is
ingevoerd om het verschijnsel van het asielshoppen te bestrijden door te voorkomen dat
misbruik wordt gemaakt van asielprocedures, doordat dezelfde persoon gelijktijdig of
achtereenvolgens in verschillende lidstaten meerdere asielverzoeken indient. Ook moet
worden vermeden dat vluchtelingen van hot naar her worden gestuurd (d.w.z. de situatie
waarin alle lidstaten stellen dat zij niet verantwoordelijk zijn voor de behandeling van een
asielverzoek).
Verordening (EG) nr. 2725/2000 van de Raad van 11 december 2000 betreffende de instelling
van "Eurodac" (hierna de "Eurodac-verordening" genoemd) is op 15 december 2000 in
werking getreden, en het informatietechnologiesysteem voor de gehele Gemeenschap voor het
vergelijken van vingerafdrukken van asielzoekers is op 15 januari 2003 in werking gesteld.
Het Dublinacquis wordt uitgevoerd door alle EU-lidstaten alsook door Noorwegen en IJsland.
Internationale overeenkomsten betreffende de toetreding van Zwitserland en Liechtenstein tot
het Dublinacquis zijn op 28 februari 2008 ondertekend en zullen in werking treden zodra deze
landen het Schengenacquis beginnen toe te passen. (In deze effectbeoordeling wordt onder
"lidstaten" verstaan alle staten die het Dublinacquis toepassen).
De diensten van de Commissie hebben een grondige evaluatie van het Dublinsysteem
uitgevoerd (hierna het "evaluatieverslag" genoemd), die betrekking had op de eerste drie jaar
waarin het centrale systeem van Eurodac operationeel was (2003-2005). In het
evaluatieverslag werden de positieve aspecten van de werking van het Dublinsysteem erkend,
maar werd tegelijkertijd gewezen op gebreken en problemen bij de omzetting.
Naast het evaluatieverslag werd in de effectbeoordeling ook rekening gehouden met een
aantal andere verslagen. In 2005 werd een technische evaluatie van DubliNet uitgevoerd. De
Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (hierna de "EDPS" genoemd) heeft de
toepassing van de Eurodac-verordening gecontroleerd vanuit het oogpunt van
gegevensbescherming en heeft een inspectieverslag uitgebracht in juli 20071 alsook een
activiteitenverslag over de periode 2005-20072. De lidstaten hebben in het verlengde van de
bijeenkomst van het deskundigencomité Eurodac van 4 en 5 oktober 2007 aanvullende
informatie verstrekt.
De dienst voor effectbeoordelingen (IAB) van de Commissie is geraadpleegd over het
ontwerp van de definitieve effectbeoordeling en heeft op 26 september 2008 zijn advies
uitgebracht. Er is terdege rekening gehouden met de aanbevelingen van de IAB.

1

2

NL

De Coördinatiegroep Eurodac-toezicht, verslag over de eerste gecoördineerde inspectie, Brussel, 17 juli
2007.
Gecoördineerd toezicht op Eurodac – activiteitenverslag 2005-2007, 21 april 2008.

2

NL

2.

PROBLEEMOMSCHRIJVING

Conform het Asielbeleidsplan - een geïntegreerde aanpak van bescherming in de hele EU3
wordt in deze effectbeoordeling nader ingegaan op de volgende in het evaluatieverslag
beschreven problemen.
2.1.

Blijvende vertraging bij de toezending van vingerafdrukken

In de huidige verordening is slechts een zeer vage termijn voor de toezending van
vingerafdrukken naar de centrale eenheid vastgesteld: de lidstaten moeten "onverwijld (...)
vingerafdrukken" nemen en deze "onverwijld" toezenden. Omdat er geen strikte termijn is
bepaald en omdat de niet-inachtneming van de al vage termijn niet wordt bestraft, liep de
vertraging bij de toezending van vingerafdrukken door sommige lidstaten in het verleden op
tot dertig dagen, terwijl de grootste vertraging in 2007 bijna twaalf dagen bedroeg. Sommige
lidstaten hebben sinds de installatie van Eurodac weinig vooruitgang geboekt, hoewel de
Commissie dit probleem herhaaldelijk aan de orde heeft gesteld in de jaarlijkse
activiteitenverslagen en op de vergaderingen van het deskundigencomité Eurodac. Vertraging
bij toezending kan leiden tot een resultaat dat onverenigbaar is met de in de
Dublinverordening vastgestelde beginselen inzake de verantwoordelijkheid van een lidstaat
("verkeerde treffers" en "gemiste treffers", zoals uiteengezet in de jaarlijkse verslagen over de
activiteiten van de centrale eenheid van Eurodac).
2.2.

Onmogelijkheid om asielverzoeken van personen die in een lidstaat reeds
internationale bescherming genieten, uit te filteren

Overeenkomstig de huidige verordening moeten de lidstaten de centrale eenheid verzoeken
gegevens van personen die als vluchteling zijn erkend, af te schermen. Bij een treffer in
verband met een persoon van wie als asielzoeker vingerafdrukken zijn genomen maar van wie
de gegevens later door een lidstaat zijn afgeschermd omdat hij hem als vluchteling heeft
erkend, registreert de centrale eenheid de treffer voor statistische doeleinden maar deelt zij de
lidstaat van oorsprong "een negatief resultaat" mee.
Krachtens de huidige verordening moet vijf jaar na de aanvang van de activiteiten van
Eurodac overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van het Verdrag echter een besluit
worden genomen over de vraag of de gegevens over personen die als vluchteling in een
lidstaat zijn erkend en toegelaten ofwel moeten worden bewaard en vergeleken met
CAT1-gegevens ofwel vervroegd moeten worden verwijderd zodra deze personen als
vluchteling zijn erkend.
Uit statistieken die de centrale eenheid van Eurodac heeft verzameld, blijkt dat sinds het begin
van de activiteiten van Eurodac (tot en met 31.12.2007) 24 464 van de 1 005 323 gegevens
van asielzoekers (2,4%) zijn afgeschermd. Van de 24 464 gegevens hebben er 414 een treffer
opgeleverd met afgeschermde gegevens. Dit betekent dat 414 erkende vluchtelingen een
tweede asielverzoek hebben ingediend in dezelfde lidstaat als die welke de
vluchtelingenstatus heeft toegekend dan wel in een andere lidstaat4. Dat is in strijd met de

3
4

NL

COM(2008) 360.
Voor asielzoekers of vluchtelingen kan asielshopping in theorie interessant zijn om hun kans op een
zekere mate van bescherming te vergroten. Er moet echter worden beklemtoond dat het zich verplaatsen
van de ene lidstaat naar de andere voor asielzoekers kosten, ongemak en onzekerheid met zich
meebrengt. De daadwerkelijke afschrikkende werking van het Dublinsysteem op asielshopping is

3

NL

basisbeginselen van het Dublinsysteem, aangezien - wanneer treffers met op het ogenblik van
de aanvraag afgeschermde gegevens niet kunnen worden gezien - een nieuwe asielprocedure
kan worden gestart in een andere (of zelfs dezelfde) lidstaat, met als gevolg dat extra
middelen moeten worden uitgetrokken voor een persoon die van een lidstaat reeds
bescherming heeft gekregen. De informatie die een lidstaat kan krijgen wanneer deze
afgeschermde gegevens zouden worden vrijgegeven, kan voor een asielprocedure uiteraard
van essentieel belang zijn.
2.3.

De verwijdering van gegevens wordt inefficiënt beheerd

Overeenkomstig de huidige verordening worden gegevens automatisch uit de gegevensbank
verwijderd na tien jaar (CAT1-gegevens) of twee jaar (CAT2-gegevens). De lidstaat van
oorsprong (d.w.z. de lidstaat die de gegevens over een asielzoeker of over een persoon die is
aangehouden bij het illegaal overschrijden van een buitengrens, in de centrale gegevensbank
van Eurodac heeft ingevoerd) moet gegevens vervroegd verwijderen zodra hij er kennis van
krijgt dat de betrokken persoon het burgerschap van een lidstaat heeft verkregen (zowel
CAT1-gegevens als CAT2-gegevens) en zodra hij er kennis van krijgt dat de betrokken
persoon het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten of een verblijfsvergunning heeft
gekregen (CAT2-gegevens).
Een ander punt van zorg is dat een lidstaat van oorsprong vaak niet op de hoogte is van het
feit dat andere lidstaten van oorsprong gegevens hebben verwijderd die overeenstemmen met
vingerafdrukgegevens die hij op een bepaald ogenblik ook in Eurodac heeft ingevoerd en die
bijgevolg door alle lidstaten van oorsprong vervroegd zouden moeten worden verwijderd. Dit
is een ernstige inbreuk op de gegevensbeschermingsbeginselen, op grond waarvan gegevens
moeten worden verwijderd wanneer zij niet langer hoeven te worden opgeslagen en doet
twijfels rijzen over de naleving door de lidstaten van de gegevensbeschermingsverplichtingen.
2.4.

Onduidelijke omschrijving van de nationale autoriteiten die toegang hebben tot
Eurodac, wat het toezicht door de Commissie en de EDPS bemoeilijkt

Krachtens de Eurodac-verordening moeten de lidstaten aan de Commissie een lijst toezenden
van autoriteiten die met het oog op de toepassing van de Eurodac-verordening toegang
hebben tot de in de centrale gegevensbank van Eurodac opgeslagen gegevens. Vanuit het
oogpunt van gegevensbescherming zijn de huidige relevante bepalingen te vaag, aangezien
lidstaten een niet nader omschreven lijst van "autoriteiten" kunnen toezenden zonder te
vermelden wat de precieze aard van de nationale bevoegdheden van deze autoriteiten is en
welke de bevoegde diensten zijn. De Commissie kan slechts nota nemen van deze
kennisgevingen en de lijst van autoriteiten beheren, maar is niet in staat haar toezichtstaak
naar behoren uit te voeren.
De EDPS en de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten hebben deze kwestie meerdere
keren aangekaart en vrezen terecht dat zij niet goed kunnen beoordelen of alle
gegevensbeschermingsregels in het kader van de Eurodac-verordening correct worden
toegepast, omdat zij niet weten wie in elke lidstaat precies toegang heeft tot de gegevens.

grotendeels afhankelijk van de mate waarin asielzoekers voldoende informatie van hoge kwaliteit
krijgen.

NL

4

NL

3.

BELEIDSDOELSTELLINGEN

3.1.

Algemene doelstellingen

3.1.1.

Het mogelijk maken doeltreffender vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is
voor de behandeling van een asielverzoek

3.1.2.

Gegevensbeschermingsproblemen beter aanpakken

3.2.

Specifieke doelstellingen

3.2.1.

Ervoor zorgen dat vingerafdrukken daadwerkelijk snel worden toegezonden

3.2.2.

Asielshopping voorkomen door te vermijden dat asielverzoeken van vluchtelingen
worden behandeld

3.2.3.

De verplichte verwijdering van gegevens verbeteren

3.2.4.

Het mogelijk maken dat de Commissie, de EDPS en de nationale
gegevensbeschermingsautoriteiten doeltreffend kunnen toezien op het beheer van de
toegang tot Eurodac-gegevens door nationale autoriteiten die zijn belast met de
uitvoering van de Eurodac-verordening

3.3.

Grondrechten

Er is ook nagegaan wat de positieve en negatieve effecten zijn op de relevante grondrechten.
Aangezien de Eurodac-verordening een technisch instrument is ten behoeve van een
doeltreffende toepassing van een aantal criteria van de Dublinverordening, zijn de effecten op
de grondrechten beoordeeld in het licht van het asielrecht en de bescherming van
persoonsgegevens.
4.

DE VOORKEURSOPTIE

Gezien de complexiteit van de voorgestelde subopties, wordt in deze samenvatting alleen een
opsomming gegeven van de belangrijkste onderdelen van de voorkeursoptie. De
voorkeursoptie bestaat zowel uit wetgevingsopties als uit opties die zijn gericht op de
bevordering van de praktische samenwerking tussen de lidstaten.
4.1.

Probleem 1: blijvende vertraging bij de toezending van vingerafdrukken

Optie C) wetgeving – een duidelijker termijn vaststellen in de verordening
Gelet op de resultaten van de raadpleging van de lidstaten in het kader van het
deskundigencomité Eurodac van 4 en 5 oktober 2007, zou een mogelijke oplossing kunnen
zijn dat er een min of meer soepele termijn wordt behouden maar dat er tegelijkertijd een
einddatum wordt vastgesteld. Aangezien er in het voorstel wordt verwezen naar de
verplichting om zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen een bepaald aantal dagen (het
precieze aantal moet nog worden vastgesteld) gegevens toe te zenden, is er dus een einddatum
bepaald en is er tegelijkertijd voor gezorgd dat lidstaten die momenteel hun gegevens sneller
toezenden, dat ook in de toekomst zullen blijven doen.

NL

5

NL

4.2.

Probleem 2: asielverzoeken van personen die in een lidstaat reeds internationale
bescherming genieten, kunnen niet worden uitgefilterd

Optie Bb) bewaring en markering van gegevens die voorheen als CAT1-gegevens zijn
toegezonden
Op initiatief van de lidstaat die internationale bescherming heeft verleend aan een onderdaan
van een derde land van wie de gegevens als CAT1-gegevens in Eurodac zijn bewaard, kan de
centrale eenheid deze gegevens markeren om aan te geven dat deze persoon voor
internationale bescherming in aanmerking komt.
4.3.

Probleem 3: de verwijdering van gegevens wordt inefficiënt beheerd

Optie C) geautomatiseerde informatie verstrekt door de centrale eenheid
Wanneer een lidstaat vingerafdrukken verwijdert (samen met andere bijbehorende opgeslagen
gegevens) die een treffer opleveren met vingerafdrukken die in Eurodac zijn ingevoerd door
andere lidstaten van oorsprong, zou een geautomatiseerd bericht kunnen worden verstuurd
naar deze laatstbedoelde lidstaten.
4.4.

Probleem 4: onduidelijke omschrijving van de nationale autoriteiten die toegang
hebben tot Eurodac, wat het toezicht door de Commissie en de EDPS
bemoeilijkt

Optie A) wetgeving over de verplichting om aan de Commissie relevante gegevens over
de aangewezen autoriteit mee te delen
Wetgeving die de Commissie in staat stelt toe te zien op de aanwijzing van autoriteiten, door
de lidstaten te verplichten in hun officiële kennisgeving nadere gegevens te verstrekken over
de precieze aard van de nationale bevoegdheden van de aangewezen autoriteit en over de
bevoegde diensten binnen deze autoriteit die zijn belast met de toepassing van de
Eurodac-verordeningen.
Uit een vergelijkende analyse blijkt dat de voorkeursoptie een combinatie is van de
beleidsopties 1C, 2Bb, 3C en 4A.
Voorkeursoptie: een combinatie van beleidsopties 1C, 2Bb, 3C en 4A
Beoordelingscriteria

Beoordeli
ng

Motivering van de beoordeling en aspecten van de beleidsoptie
die nodig zijn om het gewenste effect te bereiken

vvv

Door in de verordening een precieze termijn vast te stellen, kunnen
lidstaten beter voldoen aan hun verplichting om tijdig
vingerafdrukken te nemen en toe te zenden teneinde op adequate
wijze te kunnen vaststellen welke lidstaat verantwoordelijk is.
Aangezien het om een duidelijke en objectieve termijn gaat, zou de
Commissie eventueel inbreukprocedures kunnen instellen wanneer
lidstaten gegevens met grote vertraging toezenden.

vvv

Het is voor nationale asielautoriteiten van essentieel belang te
weten dat een persoon in een lidstaat reeds internationale
bescherming geniet, omdat deze autoriteiten dan minder tijd en
middelen nodig hebben voor de behandeling van dergelijke
verzoeken.

Relevantie

Ervoor zorgen dat vingerafdrukken
daadwerkelijk snel worden toegezonden

Asielshopping voorkomen door te
vermijden dat asielverzoeken van
vluchtelingen worden behandeld

NL

6

NL

Voorkeursoptie: een combinatie van beleidsopties 1C, 2Bb, 3C en 4A
Beoordeli
ng

Motivering van de beoordeling en aspecten van de beleidsoptie
die nodig zijn om het gewenste effect te bereiken

vvv

Wanneer een lidstaat vingerafdrukken verwijdert (samen met
andere bijbehorende opgeslagen gegevens) die een treffer
opleveren met vingerafdrukken die door andere lidstaten van
oorsprong in Eurodac zijn ingevoerd, zou een geautomatiseerd
bericht worden verstuurd naar deze laatstbedoelde lidstaten. Naar
verwachting zal dat ertoe leiden dat lidstaten te verwijderen
gegevens ook daadwerkelijk verwijderen en dat gegevens dus niet
langer dan gerechtvaardigd in de gegevensbank worden bewaard.

vvv

Wanneer lidstaten in hun officiële kennisgeving nadere gegevens
verstrekken over de precieze aard van de nationale bevoegdheden
van de autoriteit en over de bevoegde diensten binnen de autoriteit
die zijn belast met de toepassing van de Eurodac-verordeningen,
zou adequaat kunnen worden toegezien op de Eurodac-activiteiten
van de lidstaten.

- Op grond van het huidige Verdrag

vvv

Naar verwachting zal de combinatie van subopties waaraan de
voorkeur wordt gegeven, geen moeilijkheden of risico's opleveren.

- Op grond van het nieuwe Verdrag

vvv

Naar verwachting zal de combinatie van subopties waaraan de
voorkeur wordt gegeven, geen moeilijkheden of risico's opleveren.

Uitvoeringskosten

vvv

Cf. bijlage 2.

Beoordelingscriteria

De
verplichte
verwijdering
gegevens verbeteren

van

Het mogelijk maken dat de Commissie,
de
EDPS
en
nationale
gegevensbeschermingsautoriteiten
doeltreffend kunnen toezien op het
beheer van de toegang tot Eurodacgegevens door nationale autoriteiten die
zijn aangewezen voor de uitvoering van
de Eurodac-verordening
Haalbaarheid van omzetting

5.

TOEZICHT EN EVALUATIE

Aan de hand van door de centrale eenheid van Eurodac opgestelde statistieken moet worden
toegezien op de verwezenlijking van de operationele doelstellingen die zijn beschreven in
3.3.1 ("verkeerde treffers" en "gemiste treffers" vermijden), 3.3.2 (ervoor zorgen dat
asielverzoeken van vluchtelingen niet worden behandeld) en 3.3.3 (ervoor zorgen dat
gegevens worden verwijderd in de gevallen die in de huidige Eurodac-verordening zijn
vastgesteld). Wat de eerste twee punten betreft, is het momenteel reeds vaste praktijk dat er
elke maand relevante statistieken worden opgesteld. Wat punt 3.3.3 betreft, houdt de
voorkeursoptie in dat de centrale eenheid maatregelen neemt; bijgevolg zal ook het toezicht
op de geautomatiseerde verstrekking van informatie geen problemen opleveren.
De Commissie zal regelmatig toezien op de realisatie van operationele doelstelling 3.3.4 (de
Commissie en de EDPS in staat stellen te weten wie in elke lidstaat precies toegang heeft tot
gegevens).
Bovendien wordt ook voorgesteld om in het kader van de algemene beoordeling van het
Dublinsysteem na te gaan of de lidstaten de herziene verordening daadwerkelijk in acht
nemen. Er zullen ook regelmatig vergaderingen van het deskundigencomité Eurodac worden
georganiseerd om de effecten van de combinatie van de subopties waaraan de voorkeur wordt
gegeven, te versterken.

NL

7

NL