Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

27 879

Versterking van de positie van de consument

Nr. 46

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 maart 2013
Recentelijk heeft de Consumentenautoriteit (CA) haar terugblik 2012 en
hebben de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en Onafhankelijke
Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) hun jaarverslag 2012
gepubliceerd.1 Hierin verantwoorden zij zich over de uitvoering van hun
wettelijke taken in 2012. Het jaar 2012 is het laatste waarover zij afzonderlijk verantwoording afleggen. Op 1 april 2013 gaan zij op in de
Autoriteit Consument en Markt (ACM).
In deze brief geef ik, conform de artikelen 10.1 van de Wet handhaving
consumentenbescherming en 5g van de Mededingingswet, mijn
bevindingen op de terugblik van de CA en het jaarverslag van de NMa.2
Tevens blik ik kort vooruit op volgend jaar. Vanaf dan zend ik ieder jaar, net
zoals nu voor de NMa en CA, mijn bevindingen op het ACM-jaarverslag
aan beide Kamers der Staten-Generaal. Tot slot ga ik, conform mijn
toezeggingen tijdens de voortzetting van het plenaire debat in de Eerste
Kamer over de Instellingswet ACM (Handelingen EK 2012/13, nr. 17, item
3), in op de evaluatie van de ACM in 2015.
Algemene terugblik 2012
Het jaar 2012 stond voor de autoriteiten in het teken van voorbereiding op
de fusie tot de ACM, die aanvankelijk op 1 januari 2013 gepland was. Om
op die dag echt van start te kunnen gaan, moesten de formele en
praktische voorbereidingen getroffen zijn. Die hebben de autoriteiten na
het kabinetsbesluit in maart 2011 voortvarend opgepakt, wat heeft
geresulteerd in het Organisatiebesluit van juni 2012. Daarin is uitgewerkt
hoe de ACM-organisatie eruit komt te zien, onder meer welke directies de
1

De terugblik en jaarverslagen staan op de wetsites van de autoriteiten, zie: http://
www.consumentenautoriteit.nl/over-ons/publicaties/jaarverslagen, http://
jaarverslag2012.nma.nl en http://jaarverslag2012.opta.nl/.
2
Een dergelijke bepaling ten aanzien van het jaarverslag van OPTA is er niet. De
OPTA-jaarrekening heb ik op grond van artikel 34 van de Kaderwet zbo’s goedgekeurd.

kst-27879-46
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

1

ACM heeft en welke taken die directies uitvoeren. Ook is de plaatsing van
alle medewerkers voltooid. Tot slot zijn de voorbereidingen voor de
integratie van de bedrijfsvoering en ICT in 2012 afgerond.
Ik ben de medewerkers van de CA, NMa en OPTA zeer erkentelijk voor de
wijze waarop zij uitvoering hebben gegeven aan het kabinetsbesluit tot
samenvoeging. Niet alleen hebben zij de ACM tijdig startklaar gemaakt,
ook hebben zij – ondanks het zware beslag dat de voorbereiding op de
autoriteiten heeft gelegd – de winkel tijdens de verbouwing op effectieve
wijze open gehouden, zoals blijkt uit de resultaten in 2012 die ik hierna
bespreek. Daar heb ik veel waardering voor.
Ik ben trots dat ConsuWijzer (het informatieloket van de CA, OPTA en de
NMa) voor het derde jaar op rij door het publiek tot beste overheidswebsite is gekozen. ConsuWijzer licht consumenten voor over hun rechten
en plichten en bevordert zoveel mogelijk de zelfredzaamheid van mensen.
Ter illustratie: in 2012 werden 460.000 voorbeeldbrieven gedownload die
consumenten kunnen gebruiken in hun communicatie met een
leverancier. Ook voerde zij twee voorlichtingscampagnes. De eerste betrof
de campagne «Een beleefd nee is ook oké». Hierbij is gepoogd met name
ouderen weerbaarder te maken tegen telefonische verkopers. Daarnaast
was er de campagne «Webshop onbekend? Zorg dat je hem scant». Hier
konden mensen gebruik maken van de vernieuwde online shopscan
waarmee zij kunnen achterhalen welk bedrijf er achter een webwinkel
schuil gaat. Het aantal bezoeken aan de website bedroeg 2.200.000.3 Sinds
november 2012 mag ConsuWijzer het Waarmerk Drempelvrij Webrichtlijnen hanteren. Dit betekent dat de website voor iedereen, ook blinden en
doven, toegankelijk is.
Bevindingen terugblik 2012 van de CA
De prioriteiten van de CA staan in de tweejarige agenda 2012–2013 die op
1 februari 2012 aan uw Kamer is verzonden (Kamerstukken II, 2011/12,
27 879 nr. 40). De prioriteiten zijn:
• misleidende en agressieve telemarketing;
• webwinkels: leverings- en betalingsproblemen;
• ondoorzichtige prijzen in de reisbranche.
Daarnaast heeft de CA ruimte vrij gemaakt voor een tweetal vooronderzoeken:
• garantie en conformiteit bij de aanschaf van mobiele telefoons;
• online games.
In 2012 heeft de CA een boete van € 105.000 aan een bedrijf opgelegd.
Het bedrag aan geïnde boetes is in 2012 beduidend lager dan in 2011.
Echter naast dit formele handhavingsinstrument zijn door middel van de
inzet van informele instrumenten de nodige overtredingen en problemen
opgelost. Omdat de agenda doorloopt tot in 2013, worden resultaten van
interventies op de genoemde prioriteiten ook dan nog zichtbaar.
Hieronder ga ik in op enkele opvallende zaken.
Misleidende en agressieve telemarketing
Met het verkopen van producten of diensten via de telefoon is niets mis,
zolang er geen sprake is van misleidende of agressieve telemarketingpraktijken waardoor consumenten verkeerd of onvolledig worden geïnformeerd. In 2012 heeft de CA verschillende keren geïntervenieerd, eenmaal
met een boete. Hoewel het aantal meldingen van consumenten licht is
afgenomen, voert de CA momenteel een analyse uit waarbij de rol van
3

Dit aantal is gebaseerd op metingen tot en met oktober 2012. Na het van kracht worden van de
cookiewetgeving kon er minder goed gemeten worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

2

zowel de opdrachtgevende bedrijven als de uitvoerende bedrijven (call
centers) onder de loep wordt genomen.
Webwinkels: leverings- en betalingsproblemen
Bij ConsuWijzer melden zich steeds vaker consumenten met problemen
met webwinkels. Dit heeft ongetwijfeld te maken met de groei van de
verkopen via internet. Sommige van deze winkels zijn slecht bereikbaar
voor vragen of klachten, soms is de levering onbetrouwbaar of wordt een
drempel opgeworpen om gebruik te maken van het herroepingsrecht. De
CA heeft in 2012 snel informeel geïntervenieerd bij webwinkels die
leverings- en betalingsproblemen veroorzaakten. Daarnaast heeft zij
webwinkels voorgelicht over de regels en consumenten geïnformeerd hoe
ze veilig online kunnen winkelen (Shopscan). Ook heeft de CA gebruik
gemaakt van de openbare waarschuwing. Voor het vertrouwen van
consumenten in e-commerce juich ik deze activiteiten van de CA toe. Ik
onderschrijf daarbij de aanpak zowel consumenten als ondernemers te
informeren over hun rechten en verplichtingen.
Ondoorzichtige prijzen in de reisbranche
De CA heeft geconstateerd dat er nogal eens onduidelijkheden zijn in het
boekingsproces van de reisbranche. Vaak worden bijkomende, onvermijdbare, kosten niet tijdig vermeld of wordt door het vooraf aanvinken
van keuzemogelijkheden onduidelijkheid gecreëerd. Wat betreft dit laatste
zijn in 2012 drie buitenlandse aanbieders van vliegtickets door de CA tot
de orde geroepen. Net als bij de webwinkels heeft de CA de belangrijkste
regels voor de branche op papier gezet. Door op deze manier guidance
aan bedrijven te geven is de verwachting dat in de loop van 2013 de
regels beter worden nageleefd.
Sms-diensten
Van 2008 tot en met 2011 waren sms-diensten prioritair aandachtsgebied
van de CA. In 2012 is bezien of er sprake is van een structurele gedragsverandering van de aanbieders van deze diensten. Op grond van een sterk
verminderd aantal klachten en het feit dat er geen nieuwe overtredingen
zijn geconstateerd, lijkt dit het geval te zijn. Wel wordt geconstateerd dat
Nederlandse aanbieders hun activiteiten nu op het buitenland richten. Ook
treedt een verschuiving op naar meldingen over mobiele internetdiensten
waarbij de consument op zijn telefoon informatie of diensten ontvangt,
voor eenmalig gebruik of in de vorm van een abonnement. Hierover
informeert ConsuWijzer consumenten om zo te voorkomen dat consumenten onbewust en ongewenst een betaalde dienst afnemen.
Internationaal
De CA heeft twaalf informatieverzoeken van buitenlandse collega’s
ontvangen. Ook waren er negen handhavingsverzoeken. Vier hadden
betrekking op aanbieders van sms-diensten, drie op intransparante prijzen
op internet, één over een aanbieder van online games en één over een
handelaar. In alle gevallen is de CA opgetreden.
Bevindingen jaarverslag 2012 van de NMa
Met het oog op de fusie tot de ACM heeft de NMa voor 2012 geen nieuwe
Agenda opgesteld, maar heeft zij de prioriteiten uit de Agenda 2010–20114
als basis genomen. Ook in 2012 had de NMa bijzondere aandacht voor de
4

Zie: www.nma.nl/images/NMa_agenda_201022–156688.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

3

sectoren verwerkende industrie, financiële en zakelijke dienstverlening,
zorg, energie en vervoer. De NMa heeft in een aantal zaken handhavend
opgetreden. Op het gebied van mededinging heeft de NMa in 2012
bijvoorbeeld diverse kartelboetes opgelegd (in totaal ca. € 32 miljoen).
Een toezeggingsbesluit heeft zij genomen ten aanzien van kunstveilingen;
toegezegd is de concurrentie op kunstveilingen te verbeteren. Tot slot
heeft de NMa in 2012 in 99 fusiezaken een besluit genomen. Op het
gebied van energie en vervoer heeft zij boetes opgelegd (in totaal ca.
€ 4,5 miljoen) voor het onvoldoende beschermen van klantgegevens door
netbeheerders en voor het laat of niet sturen van eindafrekeningen aan
consumenten die hun overeenkomst hadden beëindigd en nog geld
tegoed hadden. Ook heeft zij de tariefstijging van loodsen beperkt.
Duurzaamheid
Een terugkerend vraagstuk in mededingingszaken is in hoeverre er ruimte
bestaat voor duurzaamheidsinitiatieven. In 2012 heeft de NMa veel
aandacht besteed aan het geven van meer inzicht in dit vraagstuk. Ten
eerste heeft zij over concrete initiatieven duidelijkheid gegeven aan
initiatiefnemers. Ten tweede heeft zij aan een kennisbank over
duurzaamheid gewerkt waarin zij meer in het algemeen de ruimte
inzichtelijk maakt die ondernemers hebben initiatieven op het gebied van
duurzaamheid te ontplooien, zonder daarbij de mededingingsregels te
overtreden. Het verheugt mij dat de kennisbank inmiddels op de
NMa-website staat.
Wet Markt en Overheid
Op 1 juli 2012 is de Wet Markt en Overheid in werking getreden. Deze wet
stelt gedragsregels voor overheden ter voorkoming van oneerlijke
concurrentie met ondernemingen als zij zelf of via haar overheidsbedrijven economische activiteiten uitoefenen. De NMa heeft het toezicht op
de naleving van deze wet voortvarend opgepakt en heeft een team
opgericht dat voorlichting geeft aan overheden en ondernemers over de
nieuwe regels. Tevens heeft zij in 2012 een nulmeting uitgevoerd naar de
mate van naleving van de gedragsregels.
Economische effecten
De NMa publiceert jaarlijks een schatting van de directe effecten van haar
optreden voor de consumentenwelvaart. Deze effecten worden voor 2012
geschat op € 250 miljoen, vergelijkbaar met het geschatte bedrag in 2010
en 2011. Net als vorig jaar heeft het Centraal Planbureau (CPB) de
berekening getoetst. In deze toets beoordeelt het CPB op hoofdlijnen de
zorgvuldigheid en de redelijkheid van de orde van grootte van de effecten.
Het CPB concludeert dat de berekening zorgvuldig is uitgevoerd, met
voldoende mate van onderbouwing vanuit de economische literatuur.
Daarom geeft de toets mij het vertrouwen dat de berekening van de NMa
een betrouwbare schatting geeft van de effecten van haar optreden. Met
de CPB ben ik wel van mening dat de toets geen exactheid pretendeert.
De berekening dient daarom voorzichtig te worden geïnterpreteerd.
Doorlooptijden
De lengte van de doorlooptijden is mede bepalend voor de slagkracht en
effectiviteit van het toezicht en de mate van rechtsbescherming voor
partijen. Ik hecht daarom aan afronding van zaken binnen redelijke
termijnen, niet alleen bij de NMa, maar ook in rechterlijke procedures. In
concentratiezaken en geschillen heeft de NMa haar normtijden in 2012
gehaald. Ook in mededingingsrechtelijke onderzoeken die niet leidden tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

4

handhavend optreden, haalde zij haar interne norm. In zaken die leidden
tot een sanctie en bezwaarzaken haalde zij haar norm echter vaak niet,
enerzijds omdat in zaken met (hoge) boetes diepgaand onderzoek nodig
is, anderzijds door samenloop met andere procedures.
De doorlooptijd van zaken blijft voor mij een belangrijk punt van
aandacht. Ik doe daarom een beroep op de ACM al het mogelijke te
blijven doen de doorlooptijden te verkorten. Daarnaast tracht ik zelf bij te
dragen aan een doorlooptijdverkorting door procedures binnen de ACM
waar mogelijk en wenselijk te vereenvoudigen en te harmoniseren via het
wetsvoorstel Stroomlijningswet ACM.
Vooruitblik komende jaren
Op 26 februari jl. is de parlementaire besluitvorming afgerond over de
Instellingswet ACM, die zorgt voor de oprichting van de ACM en gelijktijdige opheffing van de drie autoriteiten. De wet en de bijbehorende
onderliggende regelgeving zullen op 1 april 2013 in werking treden. De
ACM zal een driehoofdig bestuur hebben. De heer Fonteijn wordt
voorzitter, de heer Don en mevrouw Vegter leden van de ACM. Op dit
moment vormen zij samen al de raad van bestuur van de NMa.
De ACM heeft aangekondigd dat zij op korte termijn haar strategie voor de
komende jaren openbaar zal consulteren. Daarin zal zij uiteenzetten op
welke wijze zij van plan is uitvoering te geven aan haar wettelijke taken.
Eerder heb ik tijdens de parlementaire behandeling van de Instellingswet
ACM laten weten dat de ACM, meer dan voorheen, zal gaan werken met
directieoverstijgende teams, uiteraard binnen haar wettelijke taken en
bevoegdheden. Op die manier verwacht ik dat de ACM in staat zal zijn
beschikbare kennis en kunde daar in te zetten waar die het hoogste
rendement kunnen halen.
Het wetsvoorstel Stroomlijningswet ACM zal ik op zeer korte termijn aan
de Tweede Kamer aanbieden. Deze wet – waarin ik voorstellen doe ter
harmonisering en vereenvoudiging van bevoegdheden, instrumenten en
procedures van de ACM – zal de efficiëntie en effectiviteit van de ACM
verder vergroten zonder daarbij de rechtswaarborgen voor onder toezicht
vallende bedrijven uit het oog te verliezen.
Evaluatie ACM 2015
In het plenaire debat in de Eerste Kamer over de Instellingswet ACM
(Handelingen EK, 2012/13, 17) heb ik toegezegd om de instelling van de
ACM na twee jaar, in 2015, extern te laten evalueren en daarbij te bezien
of de Algemene Rekenkamer daarbij een rol kan spelen. Tevens heb ik
toegezegd het parlement te informeren over de indicatoren die ik
voornemens ben te hanteren.
Inmiddels ben ik in overleg getreden met de Algemene Rekenkamer over
een mogelijke rol in de evaluatie, bijvoorbeeld vergelijkbaar met het
eerdere onderzoek uit 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 31 055, nrs. 1 en 2).
Vooropgesteld zij dat ik – anders dan de beide Kamers der StatenGeneraal – niet beschik over een wettelijke grondslag op grond van de
Comptabiliteitswet om de Algemene Rekenkamer te verzoeken onderzoek
uit te voeren; aan een dergelijk onderzoek zullen daarom mogelijk, net als
aan een onderzoek door een extern onderzoeksbureau, kosten verbonden
zijn. Op basis van dit gegeven en de uitkomsten van mijn overleg met de
Algemene Rekenkamer zal ik bij het uitzetten van het evaluatieonderzoek
in 2015 bezien of een rol voor de Algemene Rekenkamer opportuun is en
of deze daartoe in dat geval bereid is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

5

Belangrijk aandachtspunt bij het beoordelen van het functioneren van een
markttoezichthouder als de ACM, is dat dit functioneren slechts tot op
zekere hoogte meetbaar is. Dit wordt geïllustreerd door het traject van de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
om te komen tot een meetbare en tussen lidstaten vergelijkbare «competition policy indicator». Dit traject toont aan dat het niet mogelijk is om de
effectiviteit van het mededingingsbeleid van verschillende lidstaten op
een eenduidige wijze te meten en onderling vergelijkbaar te maken.
De reden daarvoor is dat het causale verband tussen het optreden van een
markttoezichthouder en het uiteindelijk gerealiseerde effect daarvan niet
eenduidig en rechtstreeks is. Een markttoezichthouder is geen fabriek
waarvan input en output gemakkelijk te meten zijn. Zo is de output van
een markttoezichthouder, bijvoorbeeld het aantal sanctiebesluiten, lastig
te beoordelen. Enerzijds kan een hoog aantal besluiten duiden op effectief
toezicht, maar het kan ook betekenen dat bijvoorbeeld alleen maar kleine,
gemakkelijke zaken zijn opgepakt. Vervolgens is het ook lastig te beoordelen in hoeverre een waargenomen effect het gevolg is van het optreden
van de markttoezichthouder. De situatie waarin het effect wordt waargenomen kan immers niet worden vergeleken met de situatie die zich zou
hebben voorgedaan indien de markttoezichthouder niet had opgetreden
(de zogenoemde «counterfactual»). Tot slot is het zo dat een markttoezichthouder, door zijn enkele bestaan, een preventieve werking heeft,
waardoor deze ook zonder op te treden effect sorteert. Dit aandachtspunt
maakt dat bij de evaluatie van de ACM niet volstaan kan worden met het
meenemen van alleen meetbare indicatoren.
Uiteraard zal ik waar mogelijk meetbare indicatoren in de evaluatie
betrekken. Voorbeelden zijn de mate waarin de voorspelde fusiebesparingen en doelstellingen ten aanzien van de formatieplaatsen zijn gehaald,
de positie van de ACM op ranglijsten van internationale toezichthouders
(zoals de «Global Competition Review» en de «European Competitive
Telecommunication Association») en een berekening van de economische
effecten zoals de NMa die al jaarlijks uitvoert. Nulmetingen voor die
indicatoren zijn beschikbaar.
Daarnaast denk ik aan meetbare kengetallen, die op zichzelf staand niet op
eenduidige wijze iets zeggen over het functioneren van de ACM, maar in
samenhang bezien wel een indicatie kunnen geven. Te denken valt aan
aantallen sancties en andere besluiten, de hoogte van de opgelegde
boetes, het percentage sanctiebesluiten en andere besluiten dat stand
houdt in bezwaar en beroep, de verhouding tussen directe en indirecte
kosten en de lengte van doorlooptijden van zaken. Dergelijke kengetallen
zijn in het verleden ook bij de evaluaties van de OPTA (2009), NMa (2010)
en CA (2011) gebruikt.
Deze meetbare indicatoren en kengetallen dienen mijns inziens te worden
aangevuld met een meer kwalitatief beoordelingskader, net als in de
eerdere evaluaties. Elementen die daarin aan de orde dienen te komen
zijn in ieder geval de mate van responsiviteit, transparantie, consistentie,
voorspelbaarheid, zorgvuldigheid, onafhankelijkheid, synergie, kennispooling en -management, samenwerking, prioriterings- en detectiestrategie. Al deze elementen dragen bij aan het goede functioneren van de
ACM. Hoewel deze elementen niet objectief meetbaar zijn, kan daarover –
bijvoorbeeld op basis van interviews, jaarverslagen en documentenonderzoek – wel een kwalitatief oordeel worden gevormd. Tevens zal ik
bezien of het onderzoek naar criteria voor goed toezicht dat het Markttoezichthoudersberaad (een regulier overleg tussen de verschillende
Nederlandse markttoezichthouders) op korte termijn zal publiceren,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

6

aanknopingspunten geeft voor het in de evaluatie te gebruiken
beoordelingskader.
Op basis van het totaal van de meetbare indicatoren en kengetallen en de
kwalitatieve elementen kan een goed onderbouwd oordeel worden
gegeven over de effectiviteit en efficiëntie van het optreden van de ACM
vanaf haar oprichting.
De minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 27 879, nr. 46

7