Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 734

Wijziging van de Wet bescherming
persoonsgegevens in verband met de uitvoering
van de op 26 juli 2007 te Washington tot stand
gekomen Overeenkomst tussen de Europese
Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake
de verwerking en overdracht van
persoonsgegevens van passagiers
(PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen
aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid
van de Verenigde Staten van Amerika
(PNR-Overeenkomst 2007) met briefwisseling en
verklaring (Trb. 2007, 129)

Nr. 5

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 19 maart 2009
1. Inleiding
De regering dankt de Kamer voor de vragen en de opmerkingen die de
leden van de verschillende fracties in het verslag hebben gemaakt. Voor
zoveel nog nodig verwijst de regering de leden van de diverse fracties
naar de gelijktijdig met de nota uitgebrachte nota naar aanleiding van het
verslag ten aan zien van het voorstel van wet houdende goedkeuring van
de op 26 juli 2007 te Washington tot stand gekomen Overeenkomst tussen
de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van
de Verenigde Staten van Amerika (PNR-Overeenkomst 2007), met briefwisseling en verklaring (Trb. 2007, 129).
De leden van de SP-fractie geven uiting aan hun teleurstelling over het
voorliggende wetsvoorstel. Zij constateren dat de tussen de Europese
Unie en de Verenigde Staten gesloten Overeenkomst in strijd is met de
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en dat de Wbp dient te
worden aangepast om deze situatie op te heffen. Deze leden vragen of
deze weergave van de feiten juist is en hoe de regering deze situatie
beoordeelt. Verder vragen deze leden wat de consequenties zijn wanneer
dit wetsvoorstel niet door de Tweede Kamer zou worden aangenomen.
De regering is van oordeel dat er geen strijd bestaat tussen de Wbp en de
PNR-Overeenkomst 2007. Ook niet onder de huidige situatie waarin de
PNR-Overeenkomst 2007 voorlopige toepassing vindt.
Immers, luchtvaartmaatschappijen zijn ingevolge artikel 33 van de Wbp
verplicht hun passagiers tijdig en volledig te informeren over de verplichting die zij op grond van Amerikaanse regelgeving hebben om gegevens

KST129067
0809tkkst31734-5
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

1

door te geven aan de Amerikaanse autoriteiten. Die informatieplicht ziet
op alle gegevens die de luchtvaartmaatschappij verwerkt, dus ook op
gegevens waaruit onder omstandigheden bijzondere persoonsgegevens
kunnen worden afgeleid. Daargelaten de mogelijkheid dat betrokkenen
bewust de mogelijkheid verkiezen geen gegevens te verstrekken die
kunnen worden aangemerkt als bijzondere persoonsgegevens, kunnen zij
op basis van de informatie die door de luchtvaartmaatschappij wordt
verstrekt hun toestemming geven of onthouden tot het verwerken van die
gegevens. Op grond van artikel 23, eerste lid, onder a, van de Wbp doorbreekt toestemming van de betrokkene het verbod op verwerking van die
gegevens. In vrijwel alle gevallen volstaat deze verwerkingsgrond. Het
onthouden van toestemming leidt voor de betrokkene echter tot een
probleem: hem zal de toegang tot het vliegtuig worden geweigerd. Zou
het wetsvoorstel worden verworpen, dan blijft deze situatie bestaan.
De thans bestaande – rechtmatige – vorm van gegevensdoorgifte neemt
niet weg dat de regering het toch noodzakelijk acht om zowel ten aanzien
van betrokkene, als ten aanzien van verantwoordelijke duidelijkheid te
verschaffen over de gevolgen van het toch min of meer onontkoombare
karakter van gegevensdoorgifte aan derde landen ten behoeve van een
zwaarwegend algemeen belang. In geval van de PNR-Overeenkomst 2007
betreft dit primair het voorkomen en bestrijden van terrorisme en andere
vormen van grensoverschrijdende criminaliteit.
De regering heeft zich, vooral met het oog op nog komende verdragen
over de doorgifte van passagiersgegevens, afgevraagd of de toestemming
van de betrokkene steeds maar moet worden ingeroepen om de doorgifte
van bijzondere persoonsgegevens te rechtvaardigen, in situaties waarin
een weigering van de betrokkene altijd leidt tot ongewilde consequenties.
Het gevaar bestaat dat op de lange duur het toestemmingsvereiste aan
overtuigende betekenis zal inboeten. De regering acht het beter om voor
dit soort gevallen een duidelijke en evenwichtige regeling voor te stellen.
Die regeling faciliteert niet alleen luchtvaartmaatschappijen. Ook bij de
positie van betrokkenen is stilgestaan, omdat de voorgestelde regeling
alleen toepassing vindt in gevallen waarin is voorzien in een behoorlijke
internationaalrechtelijke grondslag voor de doorgifte van persoonsgegevens waarin waarborgen voor de bescherming van persoonsgegevens moeten zijn ingebouwd. Daarmee is ook bereikt dat steeds
democratische controle door de Staten-Generaal of het Europees Parlement mogelijk is. Met die laatste eis wordt bovendien bereikt dat aan
derde landen een duidelijk signaal wordt gegeven over hetgeen op dit
terrein voor de Nederlandse wetgever acceptabel is.
Daarnaast is er een wetssystematische reden voor de voorgestelde voorziening. Artikel 23, eerste lid, onder d, van de Wbp geeft een uitzondering
op het verwerkingsverbod indien dit noodzakelijk is ter voldoening aan
een volkenrechtelijke verplichting. Het voorgestelde artikel 23a van de
Wbp sluit aan bij die uitzonderingsgrond. Wanneer uit een regel van
buitenlands recht voortvloeit dat de doorgifte van bijzondere persoonsgegevens in een zwaarwegend algemeen belang noodzakelijk is, en in een
verdrag of een bindend EG- of EU-besluit de consequenties van de
verschillen tussen gegevensbeschermingsregimes van Nederland, respectievelijk de Europese Unie, en het derde land afdoende zijn geregeld, is er
geen principiële reden meer de doorgifte van bijzondere persoonsgegevens te verbieden.
2. Doel van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vragen of de doorgifte van bijzondere gegevens onder de huidige situatie, waarbij de PNR-Overeenkomst 2007 voorlopig wordt toegepast, juridisch juist is, en wat daarvan de eventuele
gevolgen kunnen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

2

De regering verwijst deze leden graag naar paragraaf 1 van deze nota,
waarin is geantwoord op gelijkluidende vragen van de leden van de
SP-fractie.
3. Rechtvaardiging van de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens in een Passenger Name Record
De leden van de CDA-fractie constateren dat het College bescherming
persoonsgegevens (Cbp) kanttekeningen heeft geplaatst in verband met
de Europeesrechtelijke grondslag voor het voorgestelde artikel 23a van de
Wbp. Gezien de reactie van de regering daarop spreken deze leden de
twijfel en de vraag uit of het vooruitlopen op komende Europese regelgeving geen aanleiding kan geven tot twijfel over de juridische houdbaarheid van de grondslag om in ieder geval op de kortere termijn bijzondere
passagiersgegevens te verwerken. Zij verzoeken de regering daarop in te
gaan. Zij vragen of de European Data Protection Supervisor in dit verband
wellicht opmerkingen heeft gemaakt.
Wat de rechtsgrondslag voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens op de kortere termijn betreft, herhaalt de regering met nadruk
dat een afdoende grondslag daarvoor thans reeds aanwezig is, in de vorm
van toestemming van de betrokkene. Er behoeft dus niet te worden
gevreesd dat gegevensdoorgifte zonder afdoende grondslag plaatsvindt
gedurende de periode dat de PNR-Overeenkomst 2007 voorlopig wordt
toegepast. De reactie van de regering op het advies van het Cbp betreft
een andere punt. Het Cbp maakte in zijn advies een kanttekening ten
aanzien van het voorgestelde artikel 23a, onder c, van de Wbp. Het Cbp is
van oordeel dat de internationaalrechtelijke grondslag waarin dat artikelonderdeel voorziet niet zou mogen bestaan in een besluit van alleen de
Europese Commissie. Het Cbp wijst er – op zichzelf genomen terecht – op
dat gegevensdoorgifte ten behoeve van rechtshandhavingsdoeleinden
thans alleen plaatsvindt in het kader van de Europese Unie, in het
bijzonder de derde pijler, en dat de Europese Commissie in het kader van
de derde pijler geen bevoegdheid heeft tot het vaststellen van bindende
besluiten, noch rechtstreeks, noch krachtens delegatie (zogenoemde
comitologie). Zodoende zou die grondslag kunnen worden gemist, aldus
het Cbp.
De regering deelt dit laatste oordeel niet. In paragraaf 7 van de memorie
van toelichting heeft zij erop gewezen dat het reeds thans mogelijk is om
op grond van artikel 42 van het Verdrag betreffende de Europese Unie
(hierna: EU) de Commissie de bevoegdheid te verlenen uitvoeringsmaatregelen vast te stellen op het terrein van de derde pijler, ook al is
daarvan tot dusverre geen gebruik gemaakt. Het Verdrag van Lissabon
maakt het op ruimere schaal mogelijk de Commissie met dergelijke
bevoegdheden te bekleden. De regering acht het verstandig rekening te
houden met deze toekomstige mogelijkheden. Er wordt overigens niet op
de toepassing van dergelijke maatregelen vooruitgelopen, noch in het
wetsvoorstel, noch in de bestaande toepassing van de PNR-Overeenkomst
2007. De grondslag voor beoordeling van de adequaatheid van het niveau
van gegevensbescherming is immers een verdrag tussen de EU en de VS,
en geen unilaterale besluitvorming door de instellingen van de EU.
De Europese Toezichthouder voor de Gegevensbescherming heeft niet
geadviseerd over het wetsvoorstel. Zijn adviserende taak strekt zich niet
uit tot voorstellen van wet van de lidstaten.
De leden van de PvdA-fractie willen graag weten of er in de verdragen
met Canada en Australië, en in het verdrag met Zuid-Korea waaraan
wordt gewerkt sprake is van de uitwisseling van bijzondere gegevens.
Verder willen zij weten of het idee bestaat dat de uitwisseling van bijzon-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

3

dere gegevens voor andere landen een harde voorwaarde zal zijn om een
PNR-overeenkomst aan te gaan. Deze leden zouden die uitwisseling graag
voorkomen en wensen de visie van de regering daarop te vernemen. Zij
vragen zich dan ook af of het niet verstandig is het wetsvoorstel te
beperken tot het verdrag met de Verenigde Staten om de terughoudendheid in de uitwisseling van bijzondere gegevens tot uitdrukking te
brengen.
De regering wijst naar aanleiding van de vragen van de leden van de
PvdA-fractie erop dat met Canada geen verdrag is gesloten. De doorgifte
van passagiersgegevens aan de Canadese autoriteiten geschiedt krachtens de beschikking van de Commissie van 6 september 2005 over de
passende bescherming van persoonsgegevens in het «Passenger Name
Record» (PNR) van vliegtuigpassagiers die aan de «Canada Border
Services Agency» worden doorgegeven (PbEU L 91). Blijkens paragraaf 4
van de bijlage bij deze beschikking worden gegevens die als bijzondere
gegevens in de zin van artikel 8 van richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de
verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens (PbEG L 281) (hierna: richtlijn nr. 95/46/EG) kunnen worden
aangemerkt niet begrepen onder de gegevens die vallen onder de reikwijdte van de beschikking. Krachtens paragraaf 10 van de bijlage bij de op
30 juni 2008 te Brussel totstandgekomen Overeenkomst tussen de Europese Unie en Australië inzake de verwerking en doorgifte van persoonsgegevens van passagiers (PNR) uit de Europese Unie door luchtvaartmaatschappijen aan de Australische douane, met Bijlage en verklaring
(Trb. 2008, 170) wordt het gehele PNR, met inbegrip van gegevens waaruit
onder omstandigheden bijzondere persoonsgegevens kunnen worden
afgeleid, doorgegeven aan de Australische autoriteiten. De autoriteiten
wissen echter de bijzondere gegevens. Ten aanzien van Zuid-Korea wordt
– anders dan de leden van de PvdA-fractie blijkbaar veronderstellen –
vooralsnog niet gewerkt aan een verdrag. Momenteel is er slechts sprake
van een officieel verzoek van de regering van Zuid-Korea aan de het voorzitterschap van de Europese Unie om onderhandelingen over een dergelijk verdrag te openen. Er is nog geen zicht op een besluit op dat verzoek.
Er wordt ook niet informeel onderhandeld.
De regering heeft uit oogpunt van dataprotectie een zekere voorkeur voor
het niet overdragen van gegevens die als bijzondere persoonsgegevens
kunnen worden aangemerkt. Niettemin merkt zij op dat onder omstandigheden bijzondere persoonsgegevens ook kunnen bijdragen aan, bijvoorbeeld, een definitieve positieve of negatieve identificatie van een persoon.
De verwerking en doorgifte van bijzondere persoonsgegevens kan dus
wel degelijk een zekere toegevoegde waarde hebben ten behoeve van de
doeleinden waarvoor de PNR-Overeenkomst is gesloten. De regering
heeft op zichzelf genomen begrip voor de neiging de diverse PNR-overeenkomsten onderling op detailniveau te vergelijken, maar zij waarschuwt
wel tegen het trekken van te vergaande conclusies daaruit. Canada, de
Verenigde Staten en Australië zijn drie verschillende landen, met een
verschillend intern gegevensbeschermingsrecht, met een verschillende
veiligheidsbehoefte en met een verschillende onderhandelingspositie ten
opzichte van de Europese Unie. De onderhandelingspositie van de Unie
wordt bovendien beïnvloed door de omstandigheden van het moment en
de standpunten van 27 lidstaten.
Reeds omdat in het bovenvermelde verdrag met Australië ook wordt
voorzien in de doorgifte van gegevens die als bijzondere gegevens
kunnen worden aangemerkt, acht de regering beperking van het wetsvoorstel tot de implementatie van de PNR-Overeenkomst 2007 niet juist.
Ook overigens is het principieel bezwaarlijk de gelding van een wettelijke
regeling tot één afzonderlijk geval te beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

4

De leden van de PvdA-fractie constateren dat verondersteld wordt dat ook
bindende besluiten van de EU basis kunnen zijn voor de uitwisseling van
bijzondere gegevens. Volgens deze leden kunnen dergelijke besluiten niet
in het kader van de derde pijler worden genomen. Zij wensen te
vernemen waarom deze besluiten toch als rechtsgrondslag in het wetsvoorstel zijn genoemd.
Op grond van artikel 34, tweede lid, onder b en c, EU kan de Raad van de
Europese Unie kaderbesluiten, onderscheidenlijk besluiten, aannemen
met een verbindend karakter ten aanzien van de politiële en justitiële
samenwerking in strafzaken. Deze beide typen besluiten zijn verbindend
voor de lidstaten. In dit opzicht is er dus wel degelijk sprake van bindende
besluiten. Daarom noemt het voorgestelde artikel 23a van de Wbp terecht
bindende besluiten van de Raad van de Europese Unie als één van de
grondslagen. De bedoelde categorieën besluiten hebben echter geen
rechtstreekse werking. Mitsdien kunnen dergelijke besluiten geen burgers
bindende bepalingen bevatten. Mogelijk doelen de leden van de PvdAfractie op dit laatste aspect.
De leden van de PvdA-fractie lezen in het wetsvoorstel dat de luchtvaartmaatschappijen nog wel een vergunning moeten aanvragen voor de
overdracht van de gegevens naar de Verenigde Staten. Zij vragen naar de
meerwaarde daarvan en naar de ruimte van het Cbp om deze vergunningaanvragen te toetsen.
De in het wetsvoorstel voorgestelde regeling beoogt zo min mogelijk
afbreuk te doen aan het bestaande systeem van de Wbp. Het voorgestelde
artikel 23a van de Wbp beoogt niet meer dan het verbod op de verwerking
van bijzondere persoonsgegevens te doorbreken, onder gelijktijdige vaststelling van een aantal waarborgen. Dat betekent dat hoofdstuk 11 van de
Wbp, waarin de algemene beginselen van het gegevensverkeer met derde
landen is geregeld, onverkort blijft gelden. Dat hoofdstuk kent verschillende mogelijkheden om dergelijke overdrachten mogelijk te maken.
Vergunningverlening op grond van artikel 77, tweede lid, van de Wbp is
daar één van. Die methode wordt niet overwogen ten aanzien van de uit
de PNR-Overeenkomst 2007 voortvloeiende overdracht. Op grond van
artikel 78, tweede lid, Wbp kan de Minister van Justitie – conform het
stelsel van richtlijn nr. 95/46/EG – bij ministeriële regeling bepalen dat een
oordeel van de Raad van de Europese Unie of de Europese Commissie
over het beschermingsniveau van persoonsgegevens in een derde land
ook in de Nederlandse rechtsorde doorwerkt. Aangezien een dergelijk
oordeel bij de PNR-overeenkomsten door de Commissie wordt gegeven,
ligt het voor de hand dit systeem ook in dit geval consequent toe te
passen. Het Cbp zal overeenkomstig artikel 51, tweede lid, van de Wbp in
staat moeten worden gesteld over deze regelingen advies te geven.
De leden van de PvdA-fractie vragen welke plicht de luchtvaartmaatschappij heeft om haar klanten te informeren over de overdracht van
bijzondere gegevens en hoe de klanten daarmee kunnen omgaan. Zij
vragen hoe de burger inzage kan krijgen in de gegevens die op basis van
het wetsvoorstel en de PNR-Overeenkomst worden uitgewisseld.
Tenslotte wensen deze leden te vernemen of enkele essentiële elementen
van de rechtsbescherming, zoals inzagerecht en bezwaarrecht in wet
worden vastgelegd.
Op grond van artikel 33 van de Wbp is de luchtvaartmaatschappij die
vluchten naar de Verenigde Staten of een ander derde land dat krachtens
zijn interne recht luchtvaartmaatschappijen verplicht tot de doorgifte van
passagiersgegevens, verplicht zijn passagiers voorafgaand aan de
gegevensverwerking volledig te informeren over de doeleinden van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

5

gegevensverwerking, de doorgifte aan derde landen daaronder begrepen.
Passagiers kunnen op grond van de aldus gegeven informatie beslissen of
zij bereid zijn onder die voorwaarden een reisovereenkomst aan te gaan.
Zolang de gegevens zich uitsluitend bij de luchtvaartmaatschappij
bevinden, kan een passagier met een beroep op artikel 35 van de Wbp van
de maatschappij inzage verlangen in de over hem verwerkte gegevens.
Op grond van artikel 36 van de Wbp kan hij van de maatschappij correctie
van onjuiste gegevens of aanvulling van onvolledige gegevens verlangen.
Het recht van verzet van artikel 40 van de Wbp kan hier gezien de aard van
de gegevensverwerking moeilijk worden ingeroepen. Na overdracht van
de gegevens aan de Verenigde Staten zal een passagier, wanneer hij
behoefte heeft te weten welke gegevens in dat land over hem worden
verwerkt, een beroep moeten doen op de bepalingen van Amerikaans
recht waarnaar in de PNR-Overeenkomst 2007 wordt verwezen. Die bepalingen bevatten ook inzageen correctierechten. De regering is van oordeel
dat daarmee de essentiële elementen waarop de leden van de PvdAfractie doelen voldoende in de wet en de PNR-Overeenkomst 2007 zijn
vastgelegd.
De leden van de SP-fractie vragen of de voorgestelde bepaling werkelijk
zo is bedoeld dat daarmee de belangen van luchtvaartmaatschappijen
worden gediend, omdat zij een gerechtvaardigd belang hebben bij het
vermijden van sancties van het desbetreffende land, en dat deze niet dient
ter bescherming van de burger waarvan de gegevens worden verwerkt en
doorgegeven.
Het voorgestelde artikel 23a van de Wbp beoogt zowel de luchtvaartmaatschappij in haar hoedanigheid als verantwoordelijke en de burger in zijn
hoedanigheid als betrokkene te beschermen. Inderdaad heeft een luchtvaartmaatschappij een gerechtvaardigd belang bij bescherming van haar
positie als partij die door een derde land wordt verplicht gegevens aan dat
land door te geven. Maar ook de burger heeft een gerechtvaardigd belang
bij bescherming van zijn positie als betrokkene. Die bescherming biedt het
voorgestelde artikel 23a Wbp doordat aan gegevensdoorgifte aan een
derde land alleen in een zwaarwegend algemeen belang mag geschieden
en ook doordat aan die doorgifte een bindend EG- of EU-besluit of een
verdrag ten grondslag moet liggen waarin, onder meer, passende waarborgen voor de gegevensbescherming zijn geboden.
De leden van de SP-fractie vragen waarom er een verschil wordt gemaakt
per luchtvaartmaatschappij welke gegevens moeten worden verstrekt. Zij
vragen waarom deze hoeveelheid niet kan worden beperkt tot de minimaal toegestane hoeveelheid gegevens die door de Verenigde Staten
vereist wordt. Zij vragen of hiervoor zonodig regels kunnen worden
gesteld ten aanzien van luchtvaartmaatschappijen.
Noch het onderhavige wetsvoorstel, noch de PNR-Overeenkomst 2007
maakt een onderscheid tussen luchtvaartmaatschappijen ten aanzien van
de te leveren hoeveelheid gegevens. Wetsvoorstel en Overeenkomst
gelden gelijkelijk voor alle maatschappijen. Wel is het zo dat de in aanmerking komende derde landen zelf kunnen vaststellen welke gegevens zij
kunnen ontvangen. Zo verlangt Canada andere gegevens dan de
Verenigde Staten. Geen van beide landen differentieert echter naar luchtvaartmaatschappij. Het door de Nederlandse wetgever bij wet opleggen
van verplichtingen aan luchtvaartmaatschappijen om minimale of maximale hoeveelheden passagiersgegevens te bewaren wordt in vergaande
mate beperkt door het Europese recht. Een dergelijke wet zou een beperking van de vrijheid van dienstenverkeer betekenen en die beperking moet
voldoen aan zware motiveringseisen. Overigens bevat het wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

6

geen verplichtingen terzake. Het voorgestelde artikel 23a heft slechts het
verbod op verwerking van bijzondere persoonsgegevens op.
De leden van de SP-fractie constateren dat de doorgifte van bijzondere
persoonsgegevens alleen mogelijk is in een zwaarwegend algemeen
belang, en dat daaronder in dit geval de bestrijding van terrorisme en
ernstige grensoverschrijdende criminaliteit worden begrepen. Zij vragen
zich af of dat per geval wordt beoordeeld en of met het vermelden van
deze algemene dreigingen voor alle toekomstige gevallen van gegevensdoorgifte kan worden beoordeeld dat dit gerechtvaardigd is.
Inderdaad is het zo dat van geval tot geval moet worden beoordeeld of de
gegevensdoorgifte voldoet aan het criterium «zwaarwegend algemeen
belang». De invulling van dit criterium zal overigens steeds mede moeten
gebeuren in bindende EU- of EG-besluiten, dan wel in verdragen. Voor het
geval van de PNR-Overeenkomst 2007, en overigens ook voor het nog aan
de Staten-Generaal ter goedkering voor te leggen verdrag tussen de Europese Unie en Australië, is de regering van oordeel dat de bestrijding van
terrorisme en andere vormen van grensoverschrijdende criminaliteit,
gegeven de context van die verdragen én hun inhoud, als een dergelijk
zwaarwegend algemeen belang kan worden aangemerkt. Het is niet per
definitie gegeven dat deze belangenafweging onder alle omstandigheden
zo behoort uit te vallen. Context en inhoud van verdragen spelen daarbij
een rol.
4. De inhoud van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering of er naast de luchtvaartsector meer sectoren zijn waar de uitwisseling van passagiersgegevens is
te voorzien. Deze leden vragen van de regering een visie op de bescherming van bijzondere persoonsgegevens door een nadrukkelijker doelbepaling van de geconditioneerde verwerking van dergelijke gegevens.
Bij het opstellen van het wetsvoorstel is nadrukkelijk de vraag naar de
reikwijdte van de voorgestelde voorziening onder ogen gezien. Daarbij
heeft de regering de navolgende keuzes geïdentificeerd:
a. het wetsvoorstel zou uitsluitend kunnen dienen ter uitvoering van de
PNR-Overeenkomst 2007;
b. het wetsvoorstel zou kunnen dienen ter uitvoering van verdragen en
bindende EU- of EG-besluiten die betrekking hebben op doorgifteverplichtingen van passagiersgegevens die als bijzondere persoonsgegevens kunnen worden aangemerkt in de luchtvaartsector in algemene zin;
c. het wetsvoorstel zou kunnen dienen ter uitvoering van verdragen en
bindende EU- of EG-besluiten die betrekking hebben op doorgifteverplichtingen van passagiersgegevens die als bijzondere persoonsgegevens kunnen worden aangemerkt in alle vervoerssectoren in
algemene zin;
d. het wetsvoorstel zou kunnen dienen ter uitvoering van verdragen en
bindende EU- of EG-besluiten die betrekking hebben op doorgifteverplichtingen van gegevens die als bijzondere persoonsgegevens
kunnen worden aangemerkt in algemene zin.
De keuze voor de eerste variant lag niet voor de hand. Ten tijde van
opstellen van het wetsvoorstel was al te voorzien dat meer landen dan
alleen de Verenigde Staten de doorgifte van bijzondere persoonsgegevens
zouden gaan vragen. Voor de tweede variant is niet gekozen omdat niet
kan worden uitgesloten dat ook andere vervoerssectoren, bijvoorbeeld het
passagiersvervoer per schip of bus nog eens worden bestreken door
vergelijkbare maatregelen als de luchtvaart, ook al bestaan daarvoor
thans nog geen concrete aanwijzingen. Bovendien bestaat bij een beper-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

7

kende beschrijving als bedoeld in de tweede en derde variant een zeker
risico op een discriminerend effect, tussen vervoerssectoren onderling of
tussen de vervoerssector als geheel en andere sectoren van de economie.
Dat zou als een beperking van de vrijheid van dienstenverkeer kunnen
worden geïnterpreteerd. De regering wil dit vermijden. Daarom is ervoor
gekozen een voorziening te treffen die alle doorgifteverplichtingen krachtens het recht van vreemde staten beslaat.
Daarvoor bestaat bovendien een wetssystematisch argument. De artikelen
17 tot en met 22 van de Wbp bevatten specifiek omschreven uitzonderingen op het verbod van verwerking van bijzondere persoonsgegevens,
per artikel toegesneden op de aard van het desbetreffende persoonsgegeven. In artikel 23 van de Wbp zijn de algemeen omschreven uitzonderingen op het verwerkingsverbod opgenomen. Die uitzonderingen hebben
betrekking op alle bijzondere persoonsgegevens. Het wetsvoorstel bevat
ook een algemeen omschreven uitzondering. Alleen om wetgevingstechnische reden wordt die voorziening niet in artikel 23, maar in een
afzonderlijk artikel ondergebracht. Artikel 23, eerste lid, onder d, van de
Wbp geeft een uitzondering op het verwerkingsverbod indien dit noodzakelijk is ter voldoening aan een volkenrechtelijke verplichting. Het voorgestelde artikel 23a van de Wbp sluit aan bij die uitzonderingsgrond.
Wanneer uit buitenlands recht voortvloeit dat de doorgifte van bijzondere
persoonsgegevens noodzakelijk is, en in een verdrag of een bindend EGof EU-besluit de consequenties van de verschillen tussen gegevensbeschermingsregimes van Nederland, respectievelijk de Europese Unie,
en het derde land afdoende zijn geregeld, is er geen principiële reden
meer de doorgifte van bijzondere persoonsgegevens te verbieden.
De leden van de SP-fractie vragen de regering een nadere toelichting op
het in de PNR-Overeenkomst 2007 vervatte niveau van bescherming van
persoonsgegevens. Zij vragen de regering dit niveau te voorzien van een
kwalificatie, bijvoorbeeld of dit niveau als ruim voldoende, matig of onvoldoende moet worden gekwalificeerd. Zij vragen of er een passend niveau
van gegevensbescherming is bereikt.
De regering herhaalt hier wat zij reeds uitvoerig in paragraaf 2 van de
memorie van toelichting en in paragrafen 4.7 en 7 van de nota naar
aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel tot goedkeuring van de
PNR-Overeenkomst 2007 heeft gesteld: de krachtens het Europees
gegevensbeschermingsrecht geldende maatstaf voor de beoordeling van
de PNR-Overeenkomst 2007 is of er een passend niveau van gegevensbescherming bestaat in het land waarnaar de gegevens worden doorgegeven (Kamerstukken II 2008/09, 31 375, nr. 3, blz. 8 en 9 en 21 tot en met
27). Dit moet van geval tot geval worden beoordeeld, met inachtneming
van alle relevante omstandigheden. Van die omstandigheden maakt deel
uit dat de PNR-Overeenkomst 2007 wordt geëvalueerd en dat er in dat
kader ruimte lijkt voor verduidelijking op een aantal punten. Ten aanzien
van de Verenigde Staten heeft de Raad van de Europese Unie in de
PNR-Overeenkomst 2007 en in het begeleidende besluit nr. 2007/551/
GBVB/JBZ dat oordeel uitgesproken. De regering is daaraan gebonden.
5. De verhouding van het wetsvoorstel tot het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer

5.1 Artikel 8 EVRM
De leden van de SP-fractie vragen of de inmenging in het recht op respect
voor het privé-leven sinds de datum van sluiting van de
PNR-Overeenkomst 2007, zijnde 26 juli 2007, niet in strijd is geweest met
artikel 8 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) wegens het ontbreken van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

8

eis dat de inmenging bij de wet moet zijn voorzien en dat aan deze situatie
pas een eind komt wanneer dit wetsvoorstel in werking treedt en de
PNR-Overeenkomst 2007 wordt goedgekeurd.
Dat is naar het oordeel van de regering niet het geval. Aan de eis van
artikel 8 EVRM dat de inmenging bij de wet is voorzien is voldaan. Een
formeelwettelijke grondslag in Nederland is in dit geval niet noodzakelijk
om aan de uit het EVRM voortvloeiende eis te voldoen. Er kan ook in
lagere regelgeving in zijn voorzien, of in verdragen die gelding hebben in
Nederland. Met de sluiting van de PNR-Overeenkomst 2007 en de bekendmaking van de overeenkomst in het Tractatenblad is voldaan aan de eisen
van kenbaarheid en voorzienbaarheid van de inmenging. Voor zoveel
nodig verwijst de regering naar paragraaf 7.1 van de memorie van toelichting bij het meergenoemde voorstel van wet tot goedkeuring van de
PNR-Overeenkomst 2007 (Kamerstukken II 2008/09, 31 735, nr. 3, blz.
21–23) waar de verhouding van de PNR-Overeenkomst tot artikel 8 EVRM
uitvoerig is toegelicht.
Beperking van recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, eist overigens wel een
formeelwettelijke grondslag, waarbij delegatie is toegelaten. In paragraaf 7.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel houdende
goedkeuring van de op 26 juli 2007 te Washington tot stand gekomen
Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van
Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van
passagiers door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika (PNR-Overeenkomst 2007), met briefwisseling en verklaring (Trb. 2007, 129) (Kamerstukken II 2007/08, 31 735, nr. 3, blz. 23) heeft de regering al opgemerkt dat
artikel 8, onder f, Wbp een afweging voorschrijft tussen de belangen van
de verantwoordelijke en derden enerzijds en de rechten van betrokkene
anderzijds.
In paragraaf 1 van deze nota heeft de regering, eveneens in antwoord op
de vragen van de leden van de SP-fractie, uiteengezet dat voorlopige
toepassing van de PNR-Overeenkomst 2007 ook met de huidige tekst van
de Wbp verenigbaar is.

5.2 Richtlijn nr. 95/46/EG
De leden van de SP-fractie constateren met betrekking tot de verhouding
van het wetsvoorstel tot richtlijn nr. 95/46/EG dat het wetsvoorstel eigenlijk niet past in de uitzonderingen die de richtlijn toelaat, en dat slechts
met een grote omweg kan worden beredeneerd dat er geen strijdigheid
bestaat tussen wetsvoorstel en de richtlijn. Dit terwijl Nederland wijziging
van de Wbp alleen maar voorstelt omdat de Europese Unie met de
Verenigde Staten een overeenkomst heeft gesloten. Zij vragen zich af of
dit geen vreemde situatie is.
De regering deelt niet het oordeel van de leden van de SP-fractie dat het
wetsvoorstel eigenlijk niet in de uitzonderingen past die de richtlijn toelaat
op het verbod van verwerken van bijzondere persoonsgegevens. Artikel 8,
vierde lid, van de richtlijn opent de mogelijkheid voor de lidstaten om in
hun eigen regelgeving andere uitzonderingen op het bedoelde verwerkingsverbod op te nemen als dat om een reden van zwaarwegend algemeen belang gerechtvaardigd is. De regering heeft in paragraaf 5.4 van de
memorie van toelichting gemotiveerd aangegeven dat op deze uitzondering in dit geval een beroep kan worden gedaan. Dat de PNR-Overeenkomst 2007 niet is genoemd als een van de voorbeelden waaraan de
Europese wetgever heeft gedacht in de desbetreffende overwegingen bij
de richtlijn, maakt niet dat voor het oordeel van de regering een grote
omweg nodig is. Zoals hierboven in paragraaf 3 is betoogd heeft het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

9

wetsvoorstel overigens een ruimere reikwijdte dan alleen de uitvoering
van de PNR-Overeenkomst 2007.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 734, nr. 5

10