Een nationale
belasting op primair
fossiel plastic?
Effecten op milieu en economie

Een nationale belasting op primair
fossiel plastic?
Effecten op milieu en economie

Dit rapport is geschreven door:

Delft, CE Delft, augustus 2022
Publicatienummer: 22.220281.115
Kunststoffen / Grondstoffen / Beleidsmaatregelen / Belastingen / Milieu / Economie / Effecten
Opdrachtgever: Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl
Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider (CE Delft)
© copyright, CE Delft, Delft

CE Delft
Committed to the Environment
CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toonaangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en
economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al meer dan
40 jaar werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.

1

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Inhoud
Samenvatting

4

1

Inleiding
1.1 Aanleiding
1.2 Doel
1.3 Afbakening
1.4 Aanpak in vogelvlucht
1.5 Leeswijzer

7
7
7
8
9
10

2

Nadere omschrijving varianten van plasticheffing
2.1 Heffing op polymeren (Variant 1)
2.2 Heffing op plastic eindproducten (Variant 2)
2.3 Samenvattend

11
11
13
14

3

Effecten op milieu
3.1 Milieu-impacts vervangen primair fossiel polymeren door recyclaat
3.2 Milieu-impacts vervangen primair fossiele polymeren door biobased plastics
3.3 Milieu-impacts door vermindering vraag naar primair fossiel plastic producten
3.4 Milieu-impacts vervanging primair fossiel plastic producten door niet-plastic
producten
3.5 Impacts op biodiversiteit en leefomgeving
3.6 Overzicht milieueffecten

16
16
27
32

4

Effecten op economie
4.1 Polymeerproducenten en plastic producten
4.2 Reductie van productie en vraag naar plastics per variant
4.3 Conclusies economische analyses

39
40
41
42

5

Relatie met andere beleidsinstrumenten
5.1 Relatie met verplicht aandeel recyclaat
5.2 Flankerend beleid voor toepassen recyclaat
5.3 Relatie met een verplichting voor biobased plastics
5.4 Zwerfafvalbeleid
5.5 Flankerend beleid om weglekeffecten te beperken

43
43
43
44
45
45

6

Conclusies en aanbevelingen
6.1 Conclusies
6.2 Aanbevelingen

46
46
46

7

Literatuur

47

A

Mogelijkheden voor een plasticbelasting in de keten

49

2

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

33
35
36

B

Gehanteerde kengetallen
B.1 Emissies virgin plastic en verbanding
B.2 Klimaatvoordeel per kg voor de verschillende opties
B.3 Inschatting effecten verschuiving van plastic naar andere materialen
B.4 Verschuiving in verpakkingen
B.5 Verschuivingen in bouwproducten
B.6 Overal conclusies klimaat/milieueffecten verschuivingen

52
52
54
56
57
60
61

C

Aannames WorldScan simulaties
C.1 Algemeen
C.2 Basispad
C.3 Variant

63
63
63
63

3

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Samenvatting
Aanleiding en doel
Het kabinet heeft als doel om in 2050 een volledig circulaire economie te realiseren. Eén
van de maatregelen die hieraan potentieel kan bijdragen, is een heffing op primair fossiel
plastic. Het doel van de heffing is om de productie en het gebruik van primair fossiel plastic
te ontmoedigen en het aandeel plastic recyclaat en biobased plastics juist aan te moedigen.
Het belangrijkste doel van dit onderzoek is het becijferen van de effecten van een heffing
op primair fossiele plastics op milieu en economie.

Varianten
De effecten hebben we in kaart gebracht voor twee varianten:
1. Een heffing op polymeren. Dit zijn plastic korrels waar plastic producten van gemaakt
worden. Het voordeel van een heffing op polymeren is dat deze het makkelijkst kan
worden vormgegeven, vanwege een beperkt aantal partijen (vijftien grote bedrijven en
importeurs). Ook is het makkelijker om alle plastics in de markt te belasten.
2. Een heffing op plastic eindproducten. Bij deze variant zijn er veel meer partijen
waardoor deze moeilijker is vorm te geven en te handhaven, maar het voordeel van
deze variant is dat deze de minste concurrentienadelen en weglekeffecten kent.
Voor beide varianten hebben we de effecten bepaald van drie verschillende
heffingshoogten: 100 euro per ton, 500 euro per ton en 800 euro per ton plastics.

Resultaten
De effecten op milieu en economie zijn weergegeven in onderstaande tabel.
Tabel 1 – Effecten op milieu en economie
Heffing
Polymeer

Product

Hoogte heffing

CO2-reductie
mondiaal (kton)

Impact op
zwerfafval

Impact op
biodiversiteit

Verlies productie
plastics sector (%)

100

-160 tot -130

Wrs beperkt

Beperkt

-12

500

-850 tot -380

Wrs beperkt

Beperkt

-40

800

-1.600 tot -420

Wrs beperkt

Beperkt

-46

100

-190 tot -170

Wrs beperkt

Beperkt

-5

500

-760 tot -440

Wrs beperkt

Beperkt

-10

800

-1.480 tot -530

Wrs beperkt

Beperkt

-13

De belangrijkste bevindingen van het onderzoek zijn:

Beide varianten kunnen tot een grote mondiale CO2-reductie leiden
De studie laat zien dat het netto mondiale CO2-effect van een heffing op plastics potentieel
groot is, tot 1.600 kton per jaar in 2030 bij een polymeerheffing van 800 euro per ton. Het
gaat hierbij om emissiereducties over de gehele keten van plastics, van productie tot en
met verbranding. Deze reductie kan op Nederlands grondgebied plaatsvinden, maar ook in

4

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

het buitenland, als import wordt vervangen door recyclaat of verbranding van Nederlandse
plastics in Duitse afvalverbrandingsinstallaties wordt vermeden. De bandbreedtes zijn
echter groot. Een heffing van 100 euro per ton zal waarschijnlijk niet groot genoeg zijn om
investeringen voor extra biobased productie en/of inzet van recyclaat te stimuleren.
De extra CO2-uitstoot door substitutie van plastics naar andere materialen is waarschijnlijk
beperkt.

De economische nadelen1 kunnen groot zijn
Tegenover de potentieel grote CO2-winst staan ook grote nadelen voor de Nederlandse
industrie. Bij een polymeerheffing van 800 euro per ton is het niet ondenkbaar dat afzet
van in Nederland geproduceerde plastic producten met meer dan 45% daalt. Een groot deel
van het verlies aan plastic productie zal vervangen worden door import van plastic producten uit het buitenland. Dit betekent dat de plasticsindustrie, vooral bij een polymeerheffing
van 800 euro per ton, fors zal krimpen in Nederland. In het algemeen zijn bij een heffing op
plastic producten zijn de nadelige economische impacts kleiner ten opzichte van een
heffing op polymeren.

De effecten op zwerfafval zijn waarschijnlijk beperkt
Voor alle varianten en heffingshoogtes is het effect op de hoeveelheid zwerfafval
waarschijnlijk klein. We hebben de effecten in het kader van deze studie niet kunnen
kwantificeren, maar omdat er weinig substitutie-effecten naar andere materialen en/of
consumptievermindering van plastics zal optreden (max. 10%), is het niet heel waarschijnlijk dat de hoeveelheid zwerfafval sterk zal afnemen.

Effecten op biodiversiteit afhankelijk van toepassing duurzaamheidscriteria
De productie van biobased materialen kan mogelijk sterk toenemen. Als, bij een polymeerheffing van 800 euro per ton, 250 kton biobased plastic in Nederland geproduceerd en
geteeld zou worden, zou dat leiden tot een verdubbeling van het ruimtebeslag (80.000
hectare extra) van het totale huidige areaal aan suikerbieten productie. Een andere
mogelijkheid is dat de bioplastics worden geïmporteerd, bijvoorbeeld vanuit Brazilië.
Daarbij dienen enkel duurzame bioplastics toegestaan te worden die voldoen aan
duurzaamheidscriteria zoals die al gelden voor biotransportbrandstoffen en bio-energie.

Een heffing op plastics heeft waarschijnlijk weinig additioneel effect op
een verplicht aandeel recyclaat
Op dit moment wordt er vanuit Europa gewerkt aan een verplicht aandeel recyclaat. Deze
regelgeving is gericht op specifieke productgroepen en geldt momenteel al bij PET-flessen.
Het versterkende effect van een heffing op een verplichting is waarschijnlijk beperkt.
Bij een verplichting (indien ambitieus genoeg) is er immers al zekerheid dat het aandeel
recyclaat in die productgroepen zal stijgen. Wanneer een genormeerd/maximum aandeel
recyclaat wordt bereikt in een productgroep, omdat een product slechts gedeeltelijk uit
recyclaat kan toegepast worden of het recyclaataanbod beperkt is, heeft een heffing over
het resterende aandeel primair fossiel plastic enkel een prijsopdrijvend effect.
Het is echter de verwachting dat vanuit de EU voor veel plastic productgroepen geen
verplichting zal komen voor het aandeel recyclaat. Een generiek instrumentarium voor alle
plastic producten heeft bredere effecten op meerdere plastic productgroepen. Wanneer de
________________________________
1

De economische nadelen zijn voornamelijk de productie-effecten van de heffing op de industrie. Het effect op
Nederlandse consumenten is kleiner.

5

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

recyclaatverplichting enkel geldt voor een deel van de plasticmarkt, kan het effect van een
heffing op de plastic productgroepen zonder verplichtingen dus toch substantieel zijn.

Terugsluizen heffingsinkomsten naar de industrie een manier om nadelige
effecten te verminderen
Om de kostprijsstijgingen te beperken voor Nederlandse producenten, zouden de inkomsten
van de heffing teruggesluisd kunnen worden naar de industrie, bijvoorbeeld in de vorm van
een subsidie op de inkoop van recyclaat en biobased materialen. Daarbij is het ook van
belang dat er voldoende recyclaat beschikbaar is. Hiertoe is flankerend beleid behulpzaam,
zoals verplichte inzameldoelstellingen in uitgebreide producentenverantwoordelijkheden
(UPVs).

Aanbevelingen
— Er is weinig eerder onderzoek uitgevoerd naar het effect van heffing op plastic. Dit
onderzoek betreft een eerst grove inschatting van de effecten. Met name meer
gedetailleerd onderzoek naar de beschikbaarheid en meerkosten van de inzet van extra
recyclaat zou nuttig zijn. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een kostencurve op
hoofdlijnen met gemiddelde kosten per toepassing van plastics. Met een meer gedetailleerde kostencurve zou meer precies in beeld gebracht kunnen worden wat het effect is
van een heffing op het beschikbaar komen van extra recyclaat. Ook de economische
effecten kunnen dan ook meer nauwkeurig worden gemodelleerd met meer sectorspecifieke data voor de plastics sector. Dan zou ook de bottom-up informatie over de
kostencurve integraal opgenomen kunnen worden in de productiefunctie van de plastics
sector.
— Een heffing op plastics zou bij voorkeur op Europees of nog groter schaalniveau worden
ingevoerd. Dit geldt vooral bij een polymeerheffing, vanwege concurrentienadelen en
weglekeffecten. Deze zijn zeer afhankelijk van het beleid dat andere individuele landen
voeren om de chemiesector te verduurzamen. Ook om de inzet van biobased materialen
en recyclaat te stimuleren heeft een heffing op groter schaalniveau veel meer effect,
want maar een deel van de output van fabrieken is voor de Nederlandse markt.
Nederland zou de strategie kunnen volgen om de heffing in te voeren en als koploper te
hopen op een vliegwieleffect, en in Europees verband te blijven werken aan een
verplicht aandeel recyclaat en biobased voor meer productgroepen. Een verplicht
aandeel recyclaat is een goed alternatief of aanvulling voor een heffing, mits voldoende
ambitieniveau (bijvoorbeeld 30% recycled en 15% biobased content in 2030). Ook zou
onderzocht kunnen worden of een energiebelasting op gebruik voor fossiele grondstoffen Europees geharmoniseerd kan worden.
— De effecten van een heffing treden alleen op onder de voorwaarde dat deze stabiel is
en op langere termijn geldt. Alleen dan kan een heffing zorgen voor investeringszekerheid voor extra biobased productie en sorteerinstallaties voor afval. Bedrijven
geven aan dat die zekerheid er niet is (hooguit voor 4 jaar). Een langetermijnpad voor
de heffing (5 á 10 jaar), waarbij tarieven niet tussentijds worden gewijzigd, zou de
effectiviteit kunnen vergroten.
— In dit onderzoek zijn twee varianten van een heffing onderzocht. Ook andere varianten
zouden nader onderzocht kunnen worden, zoals een heffing op ruwe aardolie helemaal
aan het begin van de keten.

6

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

1 Inleiding
1.1

Aanleiding
Het kabinet heeft als doel om in 2050 een volledig circulaire economie te realiseren. Op
kortere termijn (2030) kunnen circulaire maatregelen volgens het kabinet met 2 tot 4 Mton
CO2-uitstoot verminderen, bijdragen aan biodiversiteit, verbetering van lucht-, water- en
bodemkwaliteit en leveringszekerheid van grondstoffen. In de Nederlandse Transitieagenda
Kunststoffen staat het voornemen het aandeel recyclaat en biobased in kunststoffen te
verhogen naar 40% recyclaat en 15% biobased kunststoffen in 2030. Dit is een forse stijging
ten opzichte van de ongeveer 15% recyclaat en 1% biobased op dit moment.
Eén van de maatregelen die hieraan potentieel kan bijdragen, is een heffing op virgin
fossiele plastics. Het doel van de heffing is om de productie en het gebruik van virgin fossiel
plastic te ontmoedigen en het aandeel plastic recyclaat en biobased plastics juist aan te
moedigen.
Ook kan een heffing ervoor zorgen dat de externe kosten van de productie van plastics
meer in de prijs worden opgenomen (naast bestaande instrumenten zoals EU-ETS, de
CO2-heffing en afvalstoffenbelasting). Een recente verkenning liet zien dat de externe
kosten (de milieuprijs) van plastic afval 730 euro per ton bedraagt, terwijl deze bij
recycling 175 euro per ton is (CE Delft, 2022a). Tegenover de mogelijke milieuwinst van een
heffing staan mogelijke nadelige economische effecten, met name een aantasting van de
internationale concurrentiepositie van de plastic producerende bedrijven. Daarom is een
kwantitatieve studie naar mogelijke effecten gewenst.
Naar aanleiding van een door de Tweede Kamer aangenomen motie (2020D45573) heeft de
toenmalige Staatssecretaris van Financiën, mede namens de toenmalige Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat, in 2021 CE Delft gevraagd een verkenning te doen naar
verschillende varianten voor een nationale heffing op primair fossiel plastic. De potentiële
milieu- en economische effecten zijn in de verkenning destijds vooral kwalitatief in kaart
gebracht en met de Tweede Kamer gedeeld (Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35
572, nr. 9). Hieruit kwam naar voren dat de milieu-impacts zowel positief als negatief
kunnen zijn, omdat er zowel positieve effecten (minder consumptie, meer recyclaat, meer
biobased) en negatieve milieueffecten zijn (verschuiving naar materialen met een hogere
milieu-impact).
De huidige Staatssecretaris van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft in het
Commissiedebat over de Circulaire Economie toegezegd om de heffing nader te gaan
onderzoeken. CE Delft is daarom gevraagd om dit onderzoek uit te voeren. In voorliggend
rapport zijn de kwantitatieve effecten van voorgenoemde heffing op milieu en economie
onderzocht.

1.2

Doel
Het becijferen van de effecten van een heffing op virgin fossiele plastics op milieu en
economie. De onderzoeksvragen zijn:
1. Welke mogelijkheden zijn er voor de vormgeving van een heffing?
2. Welke kwantitatieve effecten heeft een belasting op economie en milieu?

7

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

3. Welke effecten heeft deze heffing op een verplicht aandeel recyclaat en/of biobased
plastics? Wanneer versterken de maatregelen elkaar en wanneer niet?
4. Welke vorm(en) van flankerend – waaronder stimulerend - beleid is/zijn nodig om
weglekeffecten en het verlies aan concurrentiekracht te beperken?

1.3

Afbakening
In deze studie gaan we er op verzoek van het ministerie van uit dat het hier gaat om een
Nederlandse heffing op Nederlandse productie en import met een teruggaaf voor export.
De hier bestudeerde heffing staat daarmee los van de recent ingevoerd Europese heffing
(800 euro per ton) op plastic verpakkingen afval dat niet gerecycled wordt. Lidstaten
betalen deze heffing aan de EU en ze zouden deze kunnen doorbelasten op plastic in
Nederland. De Nederlandse overheid heeft besloten (net als veel andere EU-lidstaten) om
deze heffing uit de algemene middelen te betalen. Praktisch betekent dit dat er geen EUheffing op plastic aanwezig is in Nederland. Dat is in deze studie als referentie gebruikt.
De voorstudie van CE Delft, (2021) liet zien dat een heffing op plastics op verschillende
schakels in de productieketen kan plaatsvinden, variërend van ruwe aardolie tot plastic
eindproducten. Uit deze voorstudie kwamen twee varianten van een heffing als meest
interessant naar voren, waarvoor we in dit onderzoek we de effecten in kaart brengen:
1. Een heffing op alle polymeren die in Nederland op de markt worden gezet. Dit zijn
plastic korrels waar plastic producten van gemaakt worden. Het voordeel van een
heffing op polymeren is dat deze praktisch gezien het makkelijkste kan worden vormgegeven, omdat er relatief een beperkt aantal partijen belastingplichtig zijn (vijftien
grote bedrijven en importeurs)
2. Een heffing op bepaalde plastic eindproducten. Bij deze variant zijn er veel meer
belastingplichtigen waardoor deze administratief moeilijker vorm te geven en te
handhaven is, maar het voordeel van deze variant is dat deze de minste concurrentienadelen en weglekeffecten kent. Deze heffing geldt voor specifieke productgroepen en
is dus minder generiek dan een polymeerheffing
Naast deze twee varianten, is het ook mogelijk om een heffing op andere plekken in de
keten te leggen. Een samenvatting van de verschillende heffingsmogelijkheden uit het
vooronderzoek is weergegeven in Bijlage A.
In beide varianten hebben we de effecten bepaald voor drie verschillende heffingshoogten:
100 euro per ton, 500 euro per ton en 800 euro per ton plastics. De prijzen van primair
fossiel plastic waren begin 2022 gemiddeld ruim 2.000 euro per ton, dus het gaat om een
prijsverhoging van respectievelijk 5, 25 en 40%. Echter, bij prijsniveaus van twee jaar
geleden (en drie jaar daarvoor, gemiddelde prijs +/- 1.000 euro per ton) zou het gaan om
prijsverhogingen van 10, 50 en 80%.
Het bedrag van 800 euro per ton is gelijk aan het bedrag dat Europese landen moeten
afstaan voor niet gesorteerde verpakkingen (maar nog niet wordt doorbelast). Het lagere
bedrag van 100 euro is gekozen, omdat deze gemiddeld gezien nog niet de winstmarge
overstijgt die polymeerproducenten maken. Ook is deze makkelijker in te voeren als het
doel is om ook andere lidstaten te verleiden tot invoering van een dergelijke belasting.
Het bedrag van 500 euro per ton ligt er tussenin.
Bij kwantitatieve effecten op economie gaat het om grove macro-economische effecten
met betrekking tot productie en werkgelegenheid voor de plastics industrie. De milieuimpacts zijn gekwantificeerd in termen van CO2-reductie. In veel LCA’s over plastic is

8

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

geconstateerd dat de klimaatemissies het belangrijkste zijn (andere milieueffecten zijn
voor de volledigheid wel gerapporteerd in Bijlage B). Effecten op overige emissies,
leefomgeving en biodiversiteit zijn vooral kwalitatief in beeld gebracht. De effecten zijn in
beeld gebracht voor het jaar 2030.

1.4

Aanpak in vogelvlucht
We brengen in dit onderzoek de effecten op economie en milieu in kaart. Om de effecten
op economie te bepalen, hebben we gebruik gemaakt van het economische handelsmodel
Worldscan dat eerder is toegepast om tot een raming te komen van macro-economische
effecten van het Klimaatakkoord, van het handelsconflict tussen de VS en China/EU, en van
de Brexit.2 Het is ook een werelddekkend economisch model dat de effecten kan
modelleren van prijsschokken op productie en consumptie en de effecten op omzet en
toegevoegde waarde van de Nederlandse plastics industrie. Ook geeft het model weer wat
de verdringingseffecten zijn, dus in hoeverre Nederlandse plastic producten worden
verdrongen door plastic producten uit het buitenland.
WorldScan is een model met grote sectoren, waarbij bijvoorbeeld de plastic sector
onderdeel is van ‘chemie, rubber en plastic’, en de inputs die deze sector levert ook dit
grote aggregaat betreft. Niettemin analyseren we de eerste orde effecten van de
verschillende heffingen stapsgewijs om zo toch de belangrijkste effecten van de
verschillende varianten te analyseren. Figuur 1 illustreert dat we enerzijds kijken naar:
1. Bottom-up substitutie van primaire fossiele plastics door recyclaat en biobased.
De substitutie hebben we bepaald met een kostencurve voor recyclaat en de meerkosten van biobased productie.
2. De stijging van de belastinginkomsten, en voeren deze als een belasting op in WorldScan
(een economische schok).
3. Simulatie van het top-down model, waarbij de kosten van de heffing doorwerken in de
rest van de economie. De modelsimulatie genereert een nieuw langetermijnmarktevenwicht. Dit nieuwe marktevenwicht houdt rekening met de mogelijkheid dat
polymeren en plastic producten geproduceerd gaan worden in het buitenland, omdat de
concurrentiepositie van Nederlandse producenten verandert door de introductie van een
Nederlandse heffing.3

________________________________
2
3

Zie CPB Notitie (2019), Bollen&Rojas-Romagosa, (2018) en CPB, (2016).
Idealiter wil je de eerste-orde substitutie-effecten ook geïntegreerd in WorldScan simuleren, maar valt nu
buiten de scope van dit project. Dat betekent dat er nu impliciet aangenomen wordt dat het kostprijsverschil
van plastic producten of polymeren dat in WorldScan ‘gestopt’ wordt, slechts ontstaat door de heffing.
In werkelijkheid zal het eerste orde bottom-up substitutie-effect ook al de kostprijs een beetje opdrijven, en
de heffing daardoor iets minder belangrijk zijn voor het niveau van de kostprijs.

9

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 1 – Schema berekeningen eerste-orde-effecten van een heffing

De effecten op milieu hebben we bepaald door in te schatten in hoeverre:
1. Primair fossiel plastic worden vervangen door recyclaat en biobased plastics en deze te
vermenigvuldigen met kengetallen voor CO2-reductie per kg recyclaat en biobased
(eerste-orde-effect bottom-up substitutie).
2. De vraag naar primair fossiel plastic afneemt bij een heffing, bijvoorbeeld door
hergebruik van plastic producten (onderdeel van de tweede-orde-milieueffecten met
WorldScan). De afname in consumptie hebben we vermenigvuldigd met kengetallen voor
de CO2-impact per kg primair fossiel plastic over de gehele levenscyclus.
3. Primair fossiel plastic worden vervangen door andere materialen, zoals bijvoorbeeld
eenmalige glazen potten in plaats van plastic potten of het vervangen van kunststof
dakgoten door metalen dakgoten (voor de selectie van de bestudeerde verschuivingscases hebben suggesties geïnterviewde stakeholders gebruikt). Deze beperkte
substitutie echter ook onderdeel van de verschuiving van inputs in sectorale productiefuncties in WorldScan, en is dus ook onderdeel van de tweede-orde-milieueffecten.
De effecten op overige emissies4 en de plastic soup hebben we kwalitatief in kaart
gebracht. Om informatie te verzamelen hebben we interviews afgenomen met Plastics
Europe, een polymeerproducent, Recycling Netwerk (milieuorganisatie), een plastic
recycling bedrijf, een biobased producent, een sorteerbedrijf en Bouwend Nederland.
Omdat de effecten van een heffing onzeker zijn en van veel verschillende factoren
afhankelijk zijn, rapporteren we bandbreedtes in de uitkomsten.

1.5

Leeswijzer
De opzet van het rapport is als volgt:
— In Hoofdstuk 2 presenteren we de varianten in meer detail;
— In Hoofdstuk 3 presenteren we de effecten op milieu;
— In Hoofdstuk 4 presenteren we de effecten op economie;
— In Hoofdstuk 5 beschrijven we hoe de heffing zich verhoudt tot de effecten van andere
beleidsinstrumenten zoals een verplicht aandeel recyclaat;
— In Hoofdstuk 6 presenteren we de conclusies en aanbevelingen.
________________________________
4

Een plastic belasting leidt vooral tot vermindering van CO2-uitstoot. De uitstoot van stikstofoxiden (NOx),
zwaveloxiden (SO2) en fijnstof (PM10) gerelateerd aan kunststof is in Europa relatief beperkt als gevolg van
bestaande normen (CPB, 2017).

10

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

2 Nadere omschrijving varianten
van plasticheffing
2.1

Heffing op polymeren (Variant 1)
De belasting in Variant 1 wordt geheven per ton polymeren. Het gaat om een heffing van
respectievelijk 100, 500 en 800 euro per ton plastics. De heffing betreft zowel de fossiele
polymeren die in Nederland zijn geproduceerd als polymeren die worden geïmporteerd.
Om concurrentienadelen en weglekeffecten te beperken, blijven fossiele polymeren die
worden geëxporteerd onbelast. In Nederland wordt weliswaar jaarlijks 5,4 Mton aan plastics
geproduceerd, maar hiervan wordt een groot deel geëxporteerd. In Nederland wordt
ongeveer 2.400 kton op de markt gezet (waarvan een deel via import van polymeren maar
vooral ook import van plastic producten). Deze polymeren worden belast in Variant 1, maar
de producten niet.
Polymeren zijn voor het grootste deel plastic korrels (er zijn ook polymeren in poedervorm
en vloeistoffen) die door de chemische industrie in grote hoeveelheden worden geproduceerd en geïmporteerd. Veelal kleinere en middelgrote MKB-bedrijven (ongeveer 1.400
bedrijven in Nederland) kopen deze polymeren in en maken er plastic producten van. Deze
worden grotendeels weer doorverkocht aan andere bedrijven (bijvoorbeeld verpakkingen
die gevuld worden met producten) en voor een deel direct aan de consument verkocht.
Figuur 2 – Polymeren in korrelvorm

Een heffing op polymeren heeft een aantal voordelen ten opzichte van een heffing op
plastic eindproducten:
1. Een eerste voordeel is dat het aantal belastingplichtigen beperkter blijft. Er zijn in
Nederland zo’n vijftien grote bedrijven die polymeren maken exclusief importeurs,
terwijl er 1.400 bedrijven zijn die plastic eindproducten maken plus een (onbekend)
groot aantal importeurs van eindproducten. Het beperktere aantal belastingplichtigen
maakt het praktisch makkelijker om de heffing in te voeren en te controleren of aan de
belasting is voldaan dan bij een heffing op plastic producten.
2. Een tweede voordeel is dat het makkelijker is om biobased plastics en/of recyclaat uit
te zonderen dan bij een heffing verderop in de keten. Het is immers moeilijk om voor
ieder afzonderlijk plastic product te moeten controleren of de gebruikte polymeren uit

11

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

primair fossiele korrels bestaan. Bij polymeren is de herkomst makkelijker te bepalen;
per producent kan bepaald worden of het om primair fossiel, recyclaat of biobased
polymeren gaat. Aanbieders van mechanisch recyclaat zijn andere (kleinschaligere)
recyclingbedrijven dan de polymeerproducenten; chemisch gerecyclde polymeren en
biobased polymeren kunnen ook in grote hoeveelheden door polymeerproducenten
gemaakt worden. Omdat chemisch en biobased polymeren (deels) door dezelfde
producenten gemaakt kunnen worden als de producenten van fossiele primaire
polymeren, zal hier wel gecontroleerd moeten worden of de opgegeven hoeveelheden
correct zijn (bijvoorbeeld op basis van controles van hoeveelheden biobased
inputmaterialen en feedstock voor chemische recycling). Omdat het om een beperkt
aantal producenten gaat, is het relatief makkelijker om (diepgaande) controles uit te
voeren dan bij een productheffing, waarbij het om veel meer belastingplichtigen gaat.
Het is in deze variant makkelijker om alle in Nederland op de markt gebrachte fossiele
primaire polymeren onder de heffing te brengen.
Tegenover deze voordelen staan ook nadelen:
1. Het belangrijkste nadeel bij Variant 1 is dat geïmporteerde plastic producten een
schakel verder in de keten onbelast blijven, waardoor concurrentienadelen en
weglekeffecten kunnen ontstaan. Een Nederlandse producent van plastic flessen moet
bijvoorbeeld duurdere polymeren inkopen om een plastic fles te maken, terwijl plastic
flessen die uit de rest van de wereld naar Nederland worden geïmporteerd niet duurder
worden.
2. Als Nederlandse flessen worden vervangen door buitenlandse virgin fossiele plastics, is
er een concurrentienadeel en lekt de milieuwinst weg. Het concurrentienadeel is er
vooral voor Nederlandse producenten van plastic producten. De Nederlandse polymeerproducenten ondervinden minder nadelen, omdat zij concurreren met geïmporteerde
korrels die ook belast worden, terwijl de export van korrels onbelast blijft.
Figuur 3 – Bij een belasting op polymeren wordt import van plastic producten in tegenstelling tot Nederlandse
producten niet duurder (boven) en bij een heffing op plastic producten wel (onder)

Nationale belasting op polymeren

Belasting
import:
duurder

Belasting:
duurder

12

Export:
Duurder

Import: Niet
duurder

Duurder

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Nationale belasting op plastic producten

Belasting
Export
vrijgesteld: import: duurder
niet duurder

Belasting: duurder

2.2

Heffing op plastic eindproducten (Variant 2)
De tweede variant is een heffing op in Nederland op de markt gebrachte plastic producten
en verpakkingen (verpakkingen vallen ook onder plastic producten) van eveneens 100, 500
en 800 euro per ton plastics. Plastics zitten in heel veel verschillende producten met veel
verschillende toepassingen, en zowel in producten die volledig uit plastics bestaan
(bijvoorbeeld een plastic fles) en samengestelde producten (bijvoorbeeld computers,
auto’s, telefoons). Het totaal aan plastic producten (2.000 kton) op de Nederlandse markt is
kleiner dan het aantal polymeren (2.400 kton), omdat per saldo 400 kton meer aan plastic
producten wordt geëxporteerd dan geïmporteerd.
Voordelen van de productvariant zijn:
1. Het grote voordeel van deze variant is dat er minder concurrentienadelen en
weglekeffecten zijn, omdat ook de import van plastic producten wordt belast.
Nederlandse fabrikanten ondervinden daarom bij juiste handhaving geen
concurrentienadelen en verdringing door geïmporteerde virgin fossiele plastic
producten.
2. Deze vorm van heffing sluit ook goed aan bij de EU-heffing die op dit moment opgelegd
wordt aan de nationale lidstaten ter hoogte van 800 euro per ton voor verpakkingsplastic dat niet gerecycled wordt
Een nadeel is dat door het grote aantal producenten, importeurs en plastic producten, een
belasting moeilijk uitvoerbaar is voor alle in Nederland op de markt gebrachte plastic
producten. Dit zou leiden tot een zeer grote administratieve last, en de desbetreffende
uitvoerder van de heffing zou voor heel veel verschillende producten moeten controleren of
aan de heffing is voldaan. Bij samengestelde producten moet ook bekend zijn wat het
gewichtsaandeel plastics is en of het gaat om virgin fossiele plastics of om recyclaat.
We hebben daarom, vanwege de uitvoerbaarheid, in eerste instantie de effecten in beeld
gebracht van een belasting op verpakkingen, landbouwfolies, isolatiemateriaal, raamkozijnen en plastic buizen in de bouw. Deze productgroepen omvatten ongeveer 50-60% van
de in totaal 1.994 kton op de markt gebrachte plastic producten in Nederland (=/- 1.150
kton, zie ook in Tabel 2). Het gaat om redelijk homogene productgroepen die voor het

13

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

grootste deel uit plastics bestaan. Hierdoor hoeft niet voor ieder product bepaald te worden
wat het gewichtsaandeel plastics is.
Tabel 2 – Hoeveelheid plastics per toepassingscategorie in Variant 2 (heffing op plastic eindproducten)
Categorie

Hoeveelheid
(kton)

Selectie

Overwegingen

Hoeveelheid
onder heffing
(kton)

Verpakkingen

621

Ja

Homogeen en meetbaar belastbaar
product

621

Gebouwen/
consumables

600

Ja, buizen, isolatie
en raamkozijnen
(+/- 500 kton)

Subcategorieën homogeen en
meetbaar

500

Landbouw

83

Ja, folies (30 - 50
kton)

Landbouwfolies homogeen product
en meetbaar

Automotive

166

Nee

Vooral gericht op export, alleen in
Borne Nederlandse voertuigenfabriek

-

Elektronica

145

Nee

Veel import,
Samengesteld producten,
gewichtsaandeel plastic moet
bekend zijn

-

Huishoudens

104

Nee

Brede categorie aan producten

-

Overig

352

Nee

Brede categorie aan producten

Totaal

2.070

30-50

+/- 1.150

Bron: Plastics Europe, CE Delft, (2015), Circular Plastics Alliance, (2020).

Voor het doorrekenen van de effecten hanteren we het uitgangspunt dat alleen plastic
producten zijn vrijgesteld die voor 100% uit recyclaat of biobased plastic bestaan. Dit
uitgangspunt gebruiken we enkel in de berekeningen. In praktijk kan een lagere
drempelwaarde worden gehanteerd. Voor sommige toepassingen is 100% recyclaat niet
haalbaar. In het Verenigd Koninkrijk wordt bijvoorbeeld sinds 1 april 2022 een heffing van
200 pond per ton geheven op kunststof verpakkingen met minder dan 30% recyclaat).

2.3

Samenvattend
In dit onderzoek beschouwen we de effecten van twee varianten van een plasticheffing: een
heffing op polymeren (+/- 2.400 kton) en een heffing op (een deel van de) plastic producten
(+/- 1.150 kton. In de volgende hoofdstukken presenteren we de effecten op economie en
milieu.

14

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 4 – Hoeveelheden plastics in Variant 1 en 2

15

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

3 Effecten op milieu
De milieu-impacts van plastics worden vooral veroorzaakt door emissies bij de productie van
grondstoffen voor plastics (raffinage en stoomkraken), verbranding aan het einde van de
levensduur en als plastics in de natuur terecht komen (en als deze in de zee belanden aan
de plastic soup).
De effecten op het milieu beoordelen we in termen van:
— Milieu-impacts door vervanging primair fossiel plastic door recyclaat en biobased
plastics. Hoe meer inzet van recyclaat, hoe groter het positieve milieueffect.
— Milieu-impacts door reductie plastics algemeen, zonder dat substitutie naar andere
materialen plaatsvindt, bijvoorbeeld door meer hergebruik, of omdat de economie zich
op andere activiteiten richt dan plastics productie (bijvoorbeeld diensten). Meestal
geldt minder productie en gebruik van plastics, hoe groter het positieve milieueffect,
tenzij minder gebruik nadelige consequenties heeft zoals voedselbederf
— Milieu-impacts door substitutie van plastics naar andere materialen. Alternatieve
materialen kunnen een hogere milieu-impact hebben (zoals eenmalig glas) of in
sommige gevallen een milieuvoordeel (bijvoorbeeld verschuiving naar hout). Bij
zwerfafvalgevoelige items een voordeel omdat minder plastics in de natuur belanden.
Figuur 5 – Milieu-impacts van een belasting op virgin fossiele plastics
Effect op productie en
gebruik plastics

Belasting op
virgin fossiele
plastics

3.1

Milieueffecten

Paragraaf

Substitutie effect,
vervanging virgin plastics
door recyclaat

• Afname emissies bij productie plastics
• Afname plastics in afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s)
• Geen afname plastics in natuur

3.1

Substitutie effect,
vervanging virgin plastics
door biobased

•
•
•
•

3.2

Afname emissies bij productie plastics
Afname plastics in afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s)
Geen afname plastics in natuur
Voorwaarden voor duurzame agrostandaarden

Volume-effect, minder
plastics

• Afname productie en transport plastics en gerelateerde emissies
• Afname gebruik plastics en verbranding in AVI’s
• Afname plastics in natuur (indien zwerfafvalgevoelige producten)

3.3

Substitutie effect,
vervanging virgin plastics
door andere materialen

• Verandering uitstoot omdat andere materialen andere
milieuimpacts hebben over de gehele levenscyclus
• Afname plastics in natuur (indien zwerfafvalgevoelige producten)

3.4

Milieu-impacts vervangen primair fossiel polymeren door recyclaat
De potentiële milieu-impacts van vervanging van primair fossiele polymeren door recyclaat
kunnen groot zijn. De CO2-winst over de gehele keten bedraagt gemiddeld 3,25 kg per kg
plastic (zie Bijlage B). Deze milieuwinst bestaat ongeveer voor de helft uit het niet
________________________________
5

Deze gemiddelde plastic impact score voor productie en verbranding met energieterugwinning bevat
onzekerheid die beïnvloed wordt door de productielocatie van plastic, de mix van soorten plastic die beïnvloed
wordt, het energierendement van de afvalverbranding en eventuele efficiency verbetering in fossiele plastic
productie.

16

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

verbranden van plastic in een AVI en voor andere helft uit het minder hoeven produceren
van nieuwe plastic uit olie. Het gaat hierbij om de netto mondiale CO2-winst. De emissies
kunnen zowel in Nederland worden uitgespaard (als Nederlandse fossiele polymeerproductie
wordt vermeden), maar ook in het buitenland (als geïmporteerde fossiele polymeren of
geïmporteerde plastic producten gemaakt van buitenlandse polymeren worden vervangen
door recyclaat). Ook de verbranding kan zowel in Nederland als in het buitenland worden
uitgespaard. In Nederland geconsumeerde plastics worden bijvoorbeeld ook in Duitse
afvalverbrandingsinstallaties of cementovens verbrand. Voor de milieuwinst maakt het
echter niet uit of emissies in Nederland of in het buitenland worden uitgespaard. De 3,2 kg
CO2-winst is gebaseerd op de milieuwinst door vervanging door recyclaat over de hele keten
op basis van Europese gemiddelden.
De vervanging van primair fossiel plastic door recyclaat is afhankelijk van de mate waarin
producenten bereid zijn om over te stappen, doordat primaire fossiele polymeren duurder
worden. Hierbij merken we op dat prijs niet de enige afweging is tussen de keuze tussen
primair fossiel plastic en (mechanisch) recyclaat. Andere factoren dan prijs, zoals kwaliteit
en beschikbaarheid van het (mechanisch) recyclaat, spelen ook een belangrijke rol bij de
keuze tussen primair fossiel plastic of (mechanisch) recyclaat. Zo zijn er bij voedselverpakkingen strenge eisen in verband met voedselveiligheid. Daarnaast zijn er ook nog
eenmalig kosten voor het overstappen van primair fossiel materiaal naar recyclaat omdat er
testen gedaan moeten worden, machines omgesteld moeten worden, etiketten aangepast
moeten worden, etc.
Een heffing op primair fossiel plastic kan een stimulerend effect hebben, omdat de
betalingsbereidheid van producenten van plastic producten voor recyclaat toeneemt (om de
heffing te vermijden) en het rendabeler wordt voor recyclingbedrijven om activiteiten te
ontplooien en recyclaten op de markt af te zetten. De mate waarin producenten van plastic
producten in staat zijn om meer te betalen voor het recyclaat, hangt ook af van de mate
waarin ze de kosten kunnen doorberekenen aan hun klanten. Als dat niet het geval is (dat
kan vooral bij een polymeerheffing spelen), is er een kans dat Nederlandse productie wordt
vervangen door import van plastic producten. De prijsevolutie van kunststoffen van de
afgelopen jaren laten een verband zien tussen de prijzen van primair fossiele plastic
polymeren en mechanisch recyclaat. De prijsevoluties tussen 2017 en eind 2019 tonen
eenzelfde verloop voor zowel primair fossiel plastic als recyclaat. De sterke stijging in het
eerste kwartaal van 2021 en daling is zichtbaar bij de primair fossiele en gerecycleerde
materialen, maar de prijs van recyclaat stijgt relatief minder. De prijzen van primair
fossiele en gerecycleerde materialen bewegen niet één op één mee.

17

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 6 - Verloop marktprijzen kunststoffen sinds begin 2017 tot 20226 (boven) (Kunststof & Rubber, lopend)
en opbouw kostprijs recyclaat en primaire fossiel (onder)

PP
2500

2.000

2000
Prijzen in €/ton

Prijzen in €/ton

LDPE film
2.500

1.500
1.000

1500
1000

500

500

-

0

Virgin

Regranulaat

Virgin

Maalgoed

PVC

Maalgoed

PS slagsterk

2500

3000
2500
Prijzen in €/ton

2000
Prijzen in €/ton

Regranulaat

1500
1000

2000
1500

1000

500

500

0

0

Virgin

Regranulaat

Virgin

Maalgoed

Kostprijs
(niet in grafieken)
Vergoeding
afvalfonds

Regranulaat

Maalgoed

Marktprijs
(in grafieken)

Marktprijs
(in grafieken)

Recyclaat

Virgin

________________________________
6

Opmerking: de prijzen zijn halfjaarlijks weergegeven in de jaren 2017 tot en met 2020 en wekelijks in het jaar
2021 en 2022.

18

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

De grafieken laten zien dat de prijzen van recyclaat lager liggen dan van primair fossiel
plastic. Dit heeft vooral te maken met een lagere (gepercipieerde) kwaliteit van recyclaat,
waardoor afnemers niet bereid zijn om dezelfde prijs te betalen als voor primair fossiel
plastic. De lagere prijzen willen overigens niet zeggen dat het ook goedkoper is om
recyclaat te maken dan primair fossiel plastic. De kostprijs van recyclaat over de gehele
keten is voor het grootste deel van de gesorteerde plastics (verpakkingen) hoger dan de
kostprijs van primair fossiel plastic, maar de onrendabele kosten die gemeenten maken voor
gescheiden inzameling en sortering van plastic verpakkingen worden vergoed door het
Afvalfonds (in 2019 was dit 656 euro per ton plastics, in 2022 is het 218 euro per ton
plastics, metalen en drankenkartons). Zonder deze vergoedingen zou het niet mogelijk zijn
om een rendabele businesscase op te zetten voor plastic recycling over de gehele keten.
Omdat de kwaliteit van chemisch recyclaat vergelijkbaar is met virgin materiaal, volgt
chemische recyclaat de virgin prijzen (chemische recycling is echter nog sterk in
ontwikkeling dus is hier nog niet uitgebreid beschouwd). Een heffing op primair fossiel
plastic kan leiden tot hogere prijzen voor recyclaat. Het effect op chemisch recyclaat is
groter, omdat chemisch recyclaat de prijzen van primair fossiel plastic beter volgen.
Het effect van een heffing is ook afhankelijk van de uitgangssituatie van de prijzen. Tot
2020 waren de primair fossiel plastic en recyclaatprijzen zo laag, dat het voor recyclingbedrijven niet meer rendabel was om al het gesorteerde plastic afval te verwerken. In 2020
werden gesorteerde plastic balen gratis aangeboden en werd naar schatting zo’n 20% van
het gesorteerde afval verbrand in plaats van gerecycled.7 Vanuit de recyclingindustrie werd
een brandbrief gestuurd dat er beleid moest komen om de vraag naar recyclaat te
vergroten.

________________________________
7

19

Bron: interview Morssinkhof.

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 7 - Nieuwsbericht uit 2016

Op dit moment is de situatie op de plastic markt heel anders dan in 2020. In twee jaar tijd
zijn virgin prijzen gestegen met meer dan 1.000 euro per ton, naar een gemiddeld
prijsniveau van meer dan 2.000 euro per ton begin 2022. Dit heeft vooral te maken gehad
met de sterke stijging van de olieprijs. De prijzen voor plastic afval zijn meebewogen. Voor
een gesorteerde plastic baal die begin 2020 gratis werd aangeboden, werd begin 2022 zo’n
700 tot 800 euro per ton betaald op de vrije markt. De marktsituatie is daarmee sterk
gewijzigd, omdat in de huidige markt er meer vraag dan aanbod is van recyclaat. Er is
daarom zelfs sprake van import van gesorteerde plastics buiten Europa om aan vraag te
voldoen (waste pickers uit India, etc., ongeveer 10% van de markt). In 2022 vindt er daarom
geen verbranding meer plaats van gesorteerde plastic afvalstromen; er is een tekort aan
recyclaat.
Bij virgin prijzen van boven de 2.000 euro per ton is vooral het aanbod de beperkende
factor voor de inzet van extra recyclaat. De sterke prijsstijging tussen 2020 en 2022 heeft
volgens het geïnterviewde recyclingbedrijf niet of nauwelijks geleid tot extra aanbod van
recyclaat, met de kanttekening dat het om een periode van twee jaar gaat. Een sorteerder
van plastic afval geeft aan dat dit ook te maken heeft met de volatiliteit in de markt. Een
korte prijsstijging geeft beperkte investeringszekerheid, omdat prijzen ook weer kunnen
dalen. Een heffing die voor een langere periode geldt zou meer investeringszekerheid
kunnen bieden om sorteerinstallaties te bouwen voor plastic afval.

20

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Daarnaast is het van belang dat plastics in voldoende grote volumes worden ingezameld.
Voor inzameling van plastic afval voor recycling moeten echter systemen en organisaties
opgezet worden en consumenten/bedrijven moeten hier aan wennen. Dit vergt investeringen, samenwerking met retail en gemeenten en heeft tijd nodig. Om te komen tot extra
aanbod van recyclaat zal naast stabielere hogere prijzen daarom ook flankerend beleid
behulpzaam zijn, zoals inzameldoelstellingen voor plastic afval. Ook moeten er meer
specifieke prikkels komen voor design for recycling.

Vervanging door recyclaat bij polymeerheffing
Een polymeerheffing kan leiden tot meer recyclaat als dit leidt tot een prijsvoordeel van
recyclaat ten opzichte van primaire fossiele polymeren. Dit is schematisch weergegeven in
Figuur 8.
Figuur 8 – Toename van recyclaat door polymeerheffing

Een eventuele prijsverhoging is daarbij afhankelijk van de mate waarin polymeerproducenten de heffing doorbelasten aan de producent van plastic producten.
Polymeerproducenten zouden er ook voor kunnen kiezen om genoegen te nemen met een
lagere winstmarge. Dit is niet ondenkbaar, omdat hun afnemers, Nederlandse producenten
van plastic producten, moeten concurreren met import van plastic producten die niet belast
worden, en daarom minder mogelijkheden hebben om hogere prijzen te betalen en de
kosten door te berekenen aan de klant. Volgens interviewpartners ligt de winstmarge van
polymeerproducenten typisch tussen de 100 en 200 euro per ton. Een heffing van 100 euro
zou daarom mogelijk volledig geabsorbeerd kunnen worden in de winstmarge. Bij heffingen
van 500 en 800 euro per ton is het echter niet meer mogelijk om de kosten volledig te
absorberen in de winstmarge en zullen polymeerproducenten waarschijnlijk een (groot)
deel van de heffing moeten doorberekenen om verliezen te voorkomen.

21

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Door de hogere kostprijs van fossiele primaire polymeren zullen producenten van plastic
producten een prikkel krijgen om meer recyclaat en/of biobased polymeren in te kopen (die
vrijgesteld zijn van de belasting). Dit kunnen zij alleen doen als ze in staat zijn om de
kosten van het recyclaat door te berekenen aan hun klanten. Omdat de polymeerheffing
geen invloed heeft op geïmporteerde plastic producten uit het buitenland (zie Figuur 3), is
de kans groot dat een deel van de Nederlandse plastic producten vervangen wordt door
import. In dit nieuwe marktevenwicht zullen de polymeerprijzen in het maximale geval met
dezelfde mate stijgen als de heffing, maar in een minimum scenario nauwelijks stijgen als
de volledige Nederlandse productie weglekt naar het buitenland.

Een heffing van bijvoorbeeld 100 euro per ton zou, indien volledig doorbelast, voor een kostprijs van polymeren
zorgen die 100 euro hoger is. Als een recycled equivalent die aan precies dezelfde eigenschappen voldoet zonder
heffing 25 euro duurder is, dan heeft deze met heffing een kostprijsvoordeel van 75 euro (100 euro – 25 euro =
75 euro). De kostprijs voor plastic producenten is echter nog steeds 25 euro hoger dan in een situatie zonder
heffing, waardoor een concurrentienadeel ontstaat ten opzichte van het buitenland.

In het model Wordscan hebben we een ruwe schatting gemaakt van de weglekeffecten.
Deze zijn berekend door de veranderingen in Nederlandse productie en consumptie van
plastics te bepalen. Bij een polymeerheffing van 800 euro per ton neemt de consumptie in
Nederland met 9% af, terwijl de Nederlandse productie met 46% daalt. Hieruit leiden we af
dat 46% - 9% = 37% van de Nederlandse productie is vervangen door buitenlandse import.
De afname in Nederlandse consumptie is immers veel kleiner dan de afname in Nederlandse
productie, waardoor per saldo meer uit het buitenland moet zijn geïmporteerd om het
verlies aan Nederlandse productie op te vangen.
Tabel 3 – Weglekeffect bij een polymeerheffing
100 €/ton

500 €/ton

800 €/ton

Consumptie

-3%

-8%

-9%

Productie

-12%

-40%

-46%

Weglekeffect

-9%

-32%

-37%

Alhoewel een substantieel deel van de Nederlandse productie zal weglekken naar het
buitenland, geldt dit niet voor de hele markt. Dit heeft ermee te maken dat er een
voorkeur kan zijn voor de specifieke Nederlandse variëteit, bijvoorbeeld omdat een
afnemer meer vertrouwen heeft in Nederlandse producten en niet het risico wil nemen om
over te stappen naar goedkopere maar onbekende nieuwe aanbieders.
In het nieuwe marktevenwicht zullen de prijzen van polymeren waarschijnlijk hoger liggen,
waardoor er ook een hogere betalingsbereidheid is voor recyclaat. Hierdoor wordt het
lonender om plastics in te zamelen en uit te sorteren die nu nog niet rendabel zijn.
Er is weinig marktinformatie bekend over de kosten voor extra inzameling, sortering en
recycling van afval buiten de verpakkingssector. In het eerdere project van CE Delft, waarin
de kosten zijn onderzocht van een verplicht aandeel recyclaat, konden geïnterviewde
inzamelaars in de automotivesector, electronica en bouw geen kosteninformatie
verschaffen, ook geen ordegroottes (CE Delft, 2022c). Wel heeft de Circular Plastics
Alliance de benodigde investeringen in kaart gebracht om het untapped potential van
plastic recyclaat tot 2025, in Europa, beschikbaar te krijgen. Het gaat in totaal om 3,4 Mton
plastic recyclaat. Op basis hiervan heeft CE Delft een indicatieve kostencurve opgesteld, bij
gemiddelde recyclaatopbrengsten van 1.000 euro per ton.

22

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 9 presenteert de kosten/aanbodcurve voor extra recyclaat in Europa. Bij gemiddelde
opbrengsten van 1.000 euro per ton recyclaat, varieert de onrendabele top tussen de
470 euro per ton voor elektronica en 1.000 euro voor de bouw. Dit gaat om gemiddelde
kosten; in de praktijk zullen er ook binnen deze sectoren verschillen zijn in rentabiliteit
voor verschillende materiaalstromen.
Een belasting van 800 euro per ton zal daarom niet voldoende zijn om de gemiddelde
onrendabele top van verpakkingen (670 euro per ton) te dichten. Het is namelijk erg
onwaarschijnlijk dat de opbrengsten van recyclaat met 670 euro of meer zullen stijgen:
— Recyclaatprijzen bewegen niet één op één mee met primair fossiel plastic prijzen (zie
ook Figuur 6).
— In het nieuwe marktevenwicht wordt er meer plastic uit het buitenland geïmporteerd,
waardoor er minder vraag is naar recyclaat. Dit heeft een drukkend effect op de prijs.
— Polymeerproducent kunnen de inputprijzen mogelijk beïnvloeden door in te teren op de
winstmarge. Hierdoor wordt het relatieve voordeel van recyclaat kleiner.
Specifieke stromen kunnen mogelijk wel rendabel worden (bij verpakkingen is het gratis
aanbieden van gescheiden inzameling aan consumenten en het verplichte percentage in de
UPV voor bedrijven nu de drijvende kracht achter inzameling voor recycling).
Op basis van de kosten-/aanbodcurve verwachten wij dat een polymeerheffing van 800 euro
per ton tot 290 kton recyclaat inzet kan bewerkstelligen in de volledige Nederlandse markt
voor plastic producten. Dit is de onrendabele top van elektronica (470 euro per ton).
In werkelijkheid zal de 290 kton niet alleen uit elektronica afval bestaan (hier zitten
immers ook duurdere substromen in), maar waarschijnlijk een mix van afval uit verschillende toepassingen (de goedkopere stromen binnen alle toepassingen). We hanteren deze
hoeveelheid als maximum die op de Nederlandse markt beschikbaar zou kunnen komen bij
een polymeerheffing van 800 euro per ton.
In het minimale scenario komt er nauwelijks extra recyclaat beschikbaar, omdat benutting
van het potentieel niet alleen afhankelijk is van hogere prijzen in Nederland, maar ook
investeringen in betere design for recycling, organisatie van betere inzamelsystemen voor
gescheiden plastics en systemen om de samenstelling van materialen te monitoren.
Daarnaast kunnen we op voorhand niet precies inschatten wat de prijzen zijn in het nieuwe
marktevenwicht. We hanteren daarom geen vervanging door recyclaat als absolute
ondergrens.
Het maximum van 290 kton is gebaseerd op de Nederlandse markt voor plastic producten.
Omdat grofweg één derde van de Nederlandse productie wordt vervangen door import van
primaire fossiele plastic producten uit het buitenland, zal het netto effect kleiner zijn.
Gecorrigeerd voor de verdringing van Nederlands plastic producten door buitenlandse
producten gaat het om 180 kton inzet van recyclaat (290 kton minus 37%).

23

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 9 - Onrendabele top plastics recycling per ton (€: y-as) en potentieel (kton: x-as), potentieel volgens
Circular Plastics Alliance bij gemiddeld recyclaatprijs 1.000 euro per ton

Bij prijzen van 500 euro per ton wordt een kleiner deel van de plastics rendabel. Op basis
van de kostencurve in Figuur 9 zou geen van de plastics rendabel worden, maar in de
praktijk zal dat niet het geval zijn, omdat binnen de hoofdcategorieën substromen
aanwezig zijn die wel rendabel worden. De figuur geeft immers gemiddelde kosteneffectiviteit per sector weer. Als we aannemen dat er een evenredige verdeling is, dan zou
500/800 deel van de 290 kton extra beschikbaar kunnen komen. Dit komt neer maximaal
180 kton recyclaat; gecorrigeerd voor verdringingseffecten door import gaat het om
120 kton (180 kton minus 32%, zie Tabel 3).

Polymeerproducenten geven aan dat als ze verlies draaien op de installatie, ook geplande investeringen onder
druk kunnen komen te staan om Scope 1-emissies terug te dringen (bijvoorbeeld elektrificatie productieprocessen en CO2-opslag), waardoor de CO2-uitstoot toeneemt. In hoeverre dit ook daadwerkelijk aan de orde
zal zijn is voor ons moeilijk te beoordelen, maar wij verwachten dat dit risico waarschijnlijk beperkt is. Een
groot deel van de Nederlandse output van polymeerproducenten is al bestemd voor de export en polymeerproducenten zouden kunnen besluiten om meer te gaan exporteren als afzet in Nederland verliesgevend wordt
(export is onbelast). Mochten polymeerproducenten interen op de winstmarge, dan is er nog steeds een prikkel
om scope 1 emissies terug te dringen, omdat producenten anders de CO2-heffing/EU-ETS rechten moeten
aankopen.

Vervanging door recyclaat bij productheffing
Een heffing op de primaire fossiele plastic in het eindproduct, heeft een indirecte effect op
de vraag naar primaire fossiele polymeren en recyclaat. Niet de polymeren, maar het
raamkozijn, de plastic verpakking of landbouwfolie worden in eerste instantie belast. Er is
geen directe prijsverhoging van de ingekochte polymeren; indirect zal dit wel een effect
hebben op de vraag naar fossiele primaire polymeren, omdat plastic producenten de heffing
kunnen ontlopen wanneer zij recyclaat of biobased materialen inkopen.

24

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 10 – Inzet extra recyclaat door productheffing

Een eerder genoemd voordeel van de productheffing is dat geïmporteerde plastic producten
ook worden belast. Hierdoor ontstaan minder concurrentienadelen met buitenlandse
producenten. De vervanging van plastic producten door import zal dan ook beperkt zijn. Het
economische model Worldscan berekent weglekeffecten van 2 tot 3%. Dit is grofweg een
factor vijf tot tien kleiner dan bij een polymeerheffing.
Tabel 4 – Weglekeffect bij een productheffing
Consumptie
Productie
Weglekeffect (afgerond)

100 €/ton
-4%
-5%
-2%

500 €/ton
-8%
-10%
-2%

800 €/ton
-10%
-13%
-3%

Bij een productheffing zullen producenten van plastic producten daarom makkelijker
recyclaat kunnen inzetten zonder concurrentienadelen te ondervinden. Los van de
concurrentienadelen en absorptie van de winstmarge door polymeerproducenten, zal de
prijsprikkel om recyclaat in te zetten wel min of meer vergelijkbaar zijn als bij een
polymeerheffing. Dit betekent dat ook bij een productheffing de betalingsbereidheid voor
recyclaat toeneemt en een deel van het aanbod in Figuur 9 rendabel wordt.

Een heffing van bijvoorbeeld 100 euro per ton zou, indien volledig doorbelast, voor een kostprijs van producten
zorgen die 100 euro hoger is. Als een recycled equivalent die aan precies dezelfde eigenschappen voldoet zonder
heffing 25 euro duurder is, dan heeft deze met heffing een kostprijsvoordeel van 75 euro (100 euro – 25 euro =
75 euro). De kostprijs voor plastic producenten is echter nog steeds 25 euro hoger dan in een situatie zonder
heffing, maar dit geldt ook voor buitenlandse concurrenten.

Ook bij een productheffing weten we niet precies wat de impact zal zijn op prijs van
recyclaat. Ook hier zal gelden dat de betalingsbereidheid zal toenemen met maximaal de
hoogte van de heffing, maar waarschijnlijk kleiner zal zijn omdat prijzen niet een-op-een
meebewegen (absorptie in de winstmarge van polymeerproducenten en weglekeffecten
spelen hier wel minder of nauwelijks).

25

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Wel zal de vraag naar recyclaat kleiner zijn dan bij een polymeerheffing, omdat een kleiner
deel van de markt een heffing krijgt(1.150 kton versus 2363 kiloton bij een polymeerheffing). Het zal daarbij per productgroep afhankelijk zijn welke alternatieven mogelijk
zijn en welke aandelen recyclaat haalbaar zijn. We schatten het effect op 50% van de
hoeveelheid bij een polymeerheffing (50% van de 180 kton bij een heffing van 800 euro per
ton, ongecorrigeerd voor weglekeffecten), omdat de prijsprikkel vergelijkbaar is en het
deel van de markt dat belast wordt ook grofweg 50% van de polymeerheffing is. Dit zou
neerkomen op de inzet van maximaal 90 kton extra recyclaat bij een heffing van 500 euro
per ton en 140 kton bij een heffing van 800 euro per ton.
Ook hier geldt dat de ondergrens nul is, omdat de beschikbaarheid van recyclaat niet alleen
van prijs afhankelijk is maar ook van andere effecten zoals design for recycling, etc.
We benadrukken nogmaals dat het om een eerste ruwe schatting van het effect gaat
(ordegrootte). Met meer gedetailleerde kostencurves en een micro-economisch model van
de plastics markt zou het effect meer gedetailleerd in kaart gebracht kunnen worden.

Resulterende milieuwinst
De inzet van recyclaat en corresponderende milieuwinst is weergegeven in Figuur 6.
De milieuwinst is berekend door de hoeveelheid recyclaat te vermenigvuldigen met 3,2 kg
CO2-winst per kg inzet recyclaat (zie Bijlage B) Dit is de CO2-winst door uitgespaarde
productie en verbranding van primair fossiel plastic, gecorrigeerd voor de uitstoot om
recyclaat te produceren en de energie die bij verbranding in een AVI wordt geproduceerd.
Tabel 5 – CO2-reductie door extra inzet recyclaat (kton)
Heffing
Polymeer

Product

Hoogte heffing

Extra recyclaat (kton)

100

Beperkt

CO2-reductie (kton)
Beperkt

500

0-120

0 tot – 400

800

0-180

0 tot – 590

100

Beperkt

Beperkt

500

0-90

0 tot – 280

800

0-140

0 tot – 440

Het doel van de transitieagenda is om 1.000 kton recyclaat in te zetten in 2030 (750 kton
mechanisch en 250 kton chemisch). Deze doelstelling wordt bij geen van de scenario’s
behaald. Om meer recyclaat beschikbaar te krijgen, is additioneel beleid noodzakelijk (zie
Hoofdstuk 5).

Meer hoogwaardige recycling
Naast het feit dat er meer recyclaat beschikbaar kan komen, geeft een heffing ook een prikkel om
hoogwaardiger uit te gaan sorteren. Op dit moment bestaat zo’n 150 kton aan recyclaat in Nederland uit mixed
plastics, die vooral worden ingezet als laagwaardige toepassingen, maar verder uitgesorteerd zou kunnen
worden tot monostromen. Volgens een sorteerder kan het mogelijk zijn om zo’n 40% hiervan nader uit te
sorteren.
Om de extra kosten van verbranding (gemiddeld 200 euro per ton) goed te maken (=60%*200 euro per ton = 120
euro per ton), zou de prijs van recyclaat met minimaal 300 euro per ton moeten stijgen (40%*300 euro per ton =
120 euro per ton). Dergelijke prijsstijgingen zijn zowel bij een belasting van 500 euro per ton als een belasting
van 800 euro per ton denkbaar.

26

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Een nadeel van verdere uitsortering is wel dat het overblijvende deel van een dusdanig slechte kwaliteit is dat
deze verbrand moet worden (of wellicht in de toekomst chemisch gerecycled). Omdat mixed plastics (gemengde
stroom plastic met verschillende eigenschappen) volledig als recyclaat meetellen in de UPV-verpakkingen en
geen onderscheid wordt gemaakt in hoogwaardigheid van het materiaal, zou verdere uitsortering ook nadelig
werken voor het realiseren van het recyclepercentage (dat is nu een een-op-een optelling van hoogwaardige en
laagwaardige recycling). Het is daarom aan te bevelen om de doelen nader te specificeren en meer in te zetten
op hoogwaardigheid. Of de doelen te gaan rapporteren als CO2-winst score.

3.2

Milieu-impacts vervangen primair fossiele polymeren door biobased
plastics
De potentiële milieu-impacts van vervanging van primair fossiele polymeren door biobased
kunnen groot zijn. De CO2-winst over de gehele keten bedraagt gemiddeld 28 kg per kg
plastic (zie Bijlage A). Deze milieuwinst bestaat voornamelijk uit het niet verbranden van
plastic in een AVI en voor andere helft uit het minder hoeven produceren van nieuwe plastic
uit olie. Ook hierbij geldt dat het om mondiale CO2-emissiereductie gaat. Voor het klimaat
maakt het ook niet uit of de emissiereductie in Nederland of in het buitenland plaatsvindt.

Vervanging door biobased bij een polymeerheffing
Bij een heffing op virgin fossiele plastics zal het ook relatief aantrekkelijker worden om
biobased plastics te produceren. Dit is schematisch weergegeven in Figuur 11.
De stimulerende mechanismen die zorgen voor meer biobased zijn min of meer hetzelfde
als bij de inzet van meer recyclaat.
Figuur 11 – Inzet extra biobased door polymeerheffing

________________________________
8

Deze gemiddelde plastic impact score voor productie en verbranding met energieterugwinning bevat
onzekerheid die beïnvloed wordt door de productielocatie van plastic, de mix van soorten plastic die beïnvloed
wordt, het energierendement van de afvalverbranding en eventuele efficiency verbetering in fossiele plastic
productie.

27

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

In 2018 was het aandeel biobased nog beperkt; 20 kton, ongeveer 1% van de Nederlandse
plastic, was biobased (CE Delft, 2022c). Ook de wereldwijde markt van biobased plastic is
nog klein en bedroeg in 2021 2,4 Mton. De verwachting is dat de wereldwijde markt de
komende jaren ongeveer zal verdrievoudigen tot 7,6 Mton in 2026 (European Bioplastics,
2021). Een belangrijke oorzaak voor dit lage percentage bioplastics en het veel hogere
percentage biobrandstoffen, die uit dezelfde grondstoffen worden gemaakt, is het feit dat
overheden biobrandstoffen wel stimuleren (door een verplichting volgend uit de Europese
RED) en bioplastics niet.
Tabel 6 toont de kostprijs van enkele biobased alternatieven en virgin alternatieven.
De prijs van biobased plastics varieert tussen de 1.750 en 5.000 euro per ton. Hierbij
tekenen we aan dat de prijs van biobased plastics niet constant is en met name afhankelijk
van biobased grondstoffen, zoals bio-ethanol (die weer meebeweegt met de olieprijs). Ook
het stimuleringsbeleid voor biotransportbrandstoffen (RED II) is van invloed omdat
bioplastics voor een groot deel gemaakt worden uit dezelfde grondstoffen als
biobrandstoffen.
Uitgaande van deze prijsniveaus zijn de verschillen tussen biobased en virgin materialen
tussen de 400 en 3.900 euro per ton plastics. Een grote producent van biobased plastics,
geeft aan dat bij de prijsniveaus van begin 2020 de onrendabele top grofweg tussen de
1.000 en 1.500 euro per ton ligt. Bij hogere prijsniveaus zoals begin 2022 wordt het verschil
kleiner en is de onrendabele top in de range van 500 tot 1.000 euro per ton. Volgens een
grote polymeerproducent in Nederland zijn de kosten voor het produceren van bio-PE
ongeveer 3.000 euro per ton en is de onrendabele top 1.500 euro per ton.
Tabel 6 - Prijsverschillen zoals gerapporteerd in WUR, 2017 en JRC, 2019 (European market biochemicals
online) (prijzen in euro per ton)
Bio-equivalent

Fossiel
equivalent

Prijs biobased
(€/ton)

Prijs virgin
(€/ton)

Bio-PE

LDPE

Bio-PBS

LDPE

1.750

1.350

400

4.000

1.350

2.650

PHA

LDPE

5.000

1.350

3.650

PLA

LDPE

PLA

PET

170

2.000

1.350

650

2.000

950

1.050

Bio-PP

PP

430

Bio-PBS

PP

2.100

1.100

1.000

4.000

1.100

PHA

2.900

PP

5.000

1.100

3.900

PLA

PP

2.000

1.100

900

PHA

PP

5.000

1.100

3.900

PLA

PS

2.000

1.350

650

CA

PS

5.000

1.350

3.650

Totaal (kton)

Huidige markt fossiel
equivalent NL variant
polymeren(kton)
390

150

Verschil
(€/ton)

1.140

Bron: WUR, (2017) en JRC, (2019)

In het meest gunstige geval kan een polymeerheffing leiden tot grootschalige extra
biobased productie. Dit kan gebeuren als grote producenten ervoor zouden kiezen om een
nieuwe productiefaciliteit in Nederland te bouwen (bijvoorbeeld in de Rotterdamse haven)
of ervoor kiezen om de huidige productiecapaciteit in het buitenland (vooral Brazilië) uit te
breiden en meer naar Nederland te exporteren. Er kan ook een groei in de productie van

28

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

biobased plastics plaatsvinden als plasticproducenten ervoor kiezen om meer biobased
grondstoffen in de bestaande krakers in te voeden. Grootschalige fabrieken zouden in
theorie ervoor kunnen zorgen dat het volledige gebruik van LDPE en PP in Nederland
vervangen wordt door biobased PE/PP; de biobased equivalenten zijn namelijk precies
dezelfde plastics. Ook zouden PET en PS vervangen kunnen worden door respectievelijk de
bioplastics PLA en PLA/CA, maar bij deze vervanging zullen ook andere overwegingen een
rol spelen omdat de biobased alternatieven niet een-op-een hetzelfde zijn.
Bij de vervanging speelt echter mee dat er veel verschillende soorten kwaliteitsniveaus van
hetzelfde materiaal geproduceerd kunnen worden. Een (biobased) PE-fabriek produceert
niet alleen voor de Nederlandse markt, maar ook voor andere landen. Het is niet mogelijk
om met één fabriek in de volledige vraag van LDPE in Nederland te voorzien. Daarbij speelt
bij een polymeerheffing ook het probleem dat afnemers van plastic producten de
meerkosten niet kunnen doorberekenen in de productprijs, omdat ze moeten concurreren
met import uit het buitenland (zie Tabel 3 voor de weglekeffecten).
Dit betekent dat een deel van de output van een biobased fabriek geschikt is voor
Nederlandse afnemers, en alleen het Nederlandse deel dat niet verdrongen wordt door
buitenlandse import een hogere betalingsbereidheid voor biobased polymeren heeft.
Volgens een biobased producent is minder dan de helft van de output geschikt voor de
Nederlandse markt. De volledige output van een fabriek kan alleen rendabel worden als ook
andere landen ervoor zouden kiezen om in navolging van Nederland een belasting in te
voeren.
Als een biobased fabriek de helft van de polymeren op de Nederlandse markt zou afzetten,
dan zou ook voor maximaal de helft van de biobased polymeren een hogere betalingsbereidheid gelden. Dit betekent dat een heffing van 100, 500 en 800 euro per ton zorgen voor
maximaal hogere opbrengsten van respectievelijk 50, 250 en 400 euro per ton biobased
plastics die op de markt worden gezet. Dit is een maximum, omdat polymeerproducenten
een deel van de polymeerheffing kunnen absorberen (zie ook Sectie 3.1) en vanwege de
genoemde weglekeffecten.
Uitgaande van de prijsverschillen in Tabel 6Fout! Verwijzingsbron niet gevonden., zou in
een maximumscenario alleen de productie van bio-PE rendabel worden bij een heffing van
800 euro per ton. Een producent van biobased-PE gaf ook aan dat een heffing van 100 euro
per ton geen invloed heeft op een investeringsbeslissing, een heffing van 500 euro per ton
een beperkt en een heffing van
800 euro per ton een relevante factor wordt.
Nationale regelgeving is echter slechts één van de factoren bij een investeringsbeslissing,
omdat regelgeving meestal maar voor maximaal 4 jaar zekerheid biedt (dan kan er een
nieuw kabinet komen die de belasting afschaft). De verpakkingenbelasting in Nederland is
bijvoorbeeld ook vrij snel na introductie weer afgeschaft. Omdat het bouwen van een
fabriek 3 tot 4 jaar duurt, zou de belasting afgeschaft kunnen zijn als de fabriek staat.
Een producent van bioplastics zou zo’n investering alleen doen als ze op de langere termijn
de zekerheid hebben dat de heffing blijft bestaan en de afzetprijzen zijn gegarandeerd.
Een investeringssubsidie biedt volgens hen daarom meer zekerheid.
In het scenario, waarbij de belasting voor een langere periode zou gelden, zou de belasting
van 800 euro per ton de beslissende factor zijn in de keuze voor een nieuwe investeringen
en zou het Nederlandse gebruik van LDPE volledig worden vervangen door biobased
equivalenten in 2030. De totale vraag in Nederland is 390 kton. Gecorrigeerd voor

29

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

weglekeffecten gaat het om 250 kton (390 kton minus 37% vervanging door import, zie
Tabel 3).
Bij dergelijke hoeveelheden zou het zeer waarschijnlijk zijn dat de grondstoffen
geïmporteerd worden, tenzij in Nederland op grote schaal suikerbieten geteeld zouden
worden om aan de vraag te voldoen. Uitgaande van 3,3 kton suikerbehoefte per kton bio-PE
(CE Delft, 2022b), en een ruimtebehoefte van 95 hectare per kton suiker (WUR, 2014), vergt
de productie van 250 kton 80.000 hectare aan suikerbieten. Dat is een verdubbeling van het
huidige areaal aan suikerbietenproductie, of 3,5% van alle beschikbare landbouwgrond in
Nederland.9

Vervanging door biobased bij productheffing
In Variant 2 (productheffing) zal de vraag naar biobased polymeren ook kunnen toenemen.
Ook in deze variant is er een prikkel om biobased polymeren in te kopen, omdat
producenten van plastic producten de heffing kunnen ontlopen als ze biobased producten
inkopen.
Figuur 12 – Effecten op productie biobased bij een productheffing

De prijsprikkel is vergelijkbaar met een polymeerheffing en mogelijk groter, omdat
polymeerproducenten minder waarschijnlijk zullen interen op hun winstmarge dan bij een
polymeerheffing (en daarmee minder dempende effecten op de prijsverschillen tussen
fossiel primair en biobased). Daarnaast geldt de heffing ook op geïmporteerde plastic
producten, waardoor minder verdringing plaatsvindt door import van buitenlandse
producten gemaakt van fossiele primaire plastics.
Omdat LDPE voornamelijk in verpakkingen worden ingezet, die binnen de scope van de
heffing valt, kan ook een groot substitutie-effect plaatsvinden bij een productheffing.
Het theoretische maximum komt uit 230 kton (uitgaande van 30% van verpakkingen, 40%
landbouw en 5% in de bouw). Dit is de marktvraag in Nederland, gecorrigeerd voor weglekeffecten, die vervangen zou kunnen worden. Ook bij een productheffing geldt dat alleen
voor bio-PE, in een maximaal scenario waarbij een nieuwe fabriek voor bio-PE wordt
gerealiseerd. In het minimale scenario is het effect nul, als de prikkel niet groot genoeg is
om de investeringsbeslissing over de streep te trekken.
________________________________
9

30

WUR: De Nederlandse suikerketen in beeld

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Figuur 13 - Inzet plastics per marktsegment

Bron: Plastics Europe, (2020), (2021).

Dit geldt voor de prijsniveaus van 2022. Bij prijsniveaus van begin 2020 zal een belasting
waarschijnlijk niet de onrendabele top kunnen dekken, omdat de onrendabele top dan
relatief groter is. In de praktijk is dit onderscheid echter niet zo scherp, omdat prijzen ook
kunnen fluctueren en vooral de verwachting van de prijs de investeringsbeslissing zal
bepalen.
We benadrukken nogmaals dat de bovenkant van de range het (theoretische) maximum
weergeeft. Zoals eerder aangegeven is een heffing maar één van de factoren bij een
investeringsbeslissing voor nieuwe biobased productie. Daarbij is een harde voorwaarde dat
de heffing structureel is en dat investeerders vertrouwen dat de heffing structureel is.

Resulterende milieuwinst
De inzet van extra biobased materialen en de mondiale milieuwinst is weergegeven in
onderstaande tabel. Deze is berekend door de inzet van biobased materialen te
vermenigvuldigen met een Factor 2 (2 kg CO2-winst per kg inzet biobased materialen).
Tabel 7 – Inzet van extra biobased in 2030
Heffing
Polymeer

Product

Hoogte heffing

Extra inzet biobased

CO2-reductie (kton)

100

Beperkt

Beperkt

500

Beperkt

Beperkt

800

0 – 250

0 tot – 500

100

Beperkt

Beperkt

500

Beperkt

Beperkt

800

0 – 230

0 tot - 460

In de transitieagenda Kunststoffen is de doelstelling opgenomen om 370 kton extra biobased
materiaal in te zetten. Alleen een heffing is niet voldoende om het doel te realiseren.
Hiertoe is additioneel beleid noodzakelijk (zie Hoofdstuk 5).

31

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Om te garanderen dat biobased plastics die uitgezonderd worden van de belasting voordelig
zijn voor het milieu zouden er (zoals voorgesteld wordt in het actieplan biobased
kunststoffen gemaakt voor bedrijven, overheid en een NGO) duurzaamheidscriteria gesteld
moeten worden aan de bioplastics die uitgezonderd worden. In de Kamerbrief van 9 juni
2021 zijn duurzaamheidscriteria opgenomen waaraan biogrondstoffen dienen te voldoen om
als duurzaam aangemerkt te kunnen worden (Ministerie van I&W, 2021). Een CO2emissiereductienorm is wel nieuw. Alleen bioplastics die minimaal 30% CO2-emissie
reduceren en duurzame agrostandaarden hanteren zouden hier onder moeten vallen.

3.3

Milieu-impacts door vermindering vraag naar primair fossiel plastic
producten
Door een heffing zal de consumptie van plastics afnemen. De economische modellering in
Hoofdstuk 5 laat zien dat de consumptie afneemt met 3 tot 9% bij een heffing op polymeren
en 4 tot 10% bij een heffing op plastic producten in 2030. Van deze afname wordt ongeveer
een kwart veroorzaakt door substitutie naar andere materialen en drie kwart vermindering
in het gebruik van plastics zonder dat er substitutie naar niet-plastic producten optreedt.
Tabel 8 – Vermindering vraag naar plastics
Heffing

Polymeer

Product

Hoogte heffing

Substitutie naar
andere materialen

Vermindering gebruik
plastics zonder
substitutie

Vermindering
consumptie totaal

100

0,75%

2,25%

3,00%

500

1,95%

5,85%

7,80%

800

2,25%

6,75%

9,00%

100

0,90%

2,70%

3,60%

500

2,10%

6,30%

8,40%

800

2,55%

7,65%

10,20%

Dit zijn relatief beperkte afnames die in lijn liggen met eerder kwalitatief onderzoek. Uit
de evaluatie van de verpakkingenbelasting voor de periode 2008-2010 blijkt dat deze
belasting nauwelijks tot vermindering van het gebruik van plastics heeft geleid (CE Delft,
2010). Dit heeft de volgende oorzaken gehad:
— De financiële prikkel vanuit de verpakkingenbelasting (€ 0,43 tot € 0,48 per kg) is te
laag geweest om tot grootschalige aanpassingen van de verpakkingenstrategie te
komen. De kosten die bespaard kunnen worden door de verpakkingenstrategie aan te
passen, wegen vaak niet op tegen de (financiële) kosten die gepaard gaan met de
uitvoering van de strategie (ontwikkelkosten, kosten aanpassen verpakkingslijn, risico
dat nieuwe verpakking niet ‘aanslaat’ bij de consument, etc.).
Kostprijsverhogingen kunnen vaak vrij eenvoudig worden doorberekend aan de
consument. Doorberekening van de verpakkingenbelasting heeft geleid tot een beperkte
verhoging (1 tot 3%) van de consumentenprijzen.
— Bij consumentengoederen spelen de marketingfunctie en functionaliteit van de verpakkingen vaak een belangrijkere rol dan de kosten van de verpakking.
De verpakkingenmarkt is over het algemeen sterk internationaal georiënteerd. Veelal
worden er door internationaal opererende bedrijven uniforme verpakkingenstrategieën
gehanteerd op de verschillende nationale markten.
Alhoewel bovenstaande argumenten gelden voor een belasting specifiek voor de
verpakkingenmarkt (ongeveer 40% van het gebruik van alle plastics in Nederland), denken

32

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

wij dat in ieder geval de eerste twee argumenten ook voor veel andere plastic toepassingen
gelden, omdat het aandeel van de kosten van grondstoffen voor veel producten in de
uiteindelijke productprijs relatief beperkt is. Zo zal een heffing van 800 euro per ton voor
een plastic prullenbak van 400 gram die voor consumenten € 5,00 à € 30,00 kost, een
prijsverhoging van € 0,32 opleveren. Veel eindconsumenten zullen een prijsverhoging, ook
al is die op plastic grondstofniveau wel substantieel, daarom beperkt opmerken.
De milieu-impacts zijn berekend door de afname in consumptie te vermenigvuldigen met de
milieu-impacts van plastics over de gehele keten (3,2 kg CO2 per kg minder consumptie).
We hebben hierbij de milieu-impacts op klimaat, verzuring en toxiciteit gekwantificeerd.
Tabel 9 – Milieu-impacts door minder consumptie
Heffing

Polymeer

Product

3.4

Hoogte
heffing

Vermindering
gebruik plastics
zonder
substitutie

Vermindering
plastic
consumptie
(kton)

CO2-reductie
(kton)

Vermindering
verzuring (kton
SO2-eq)

100
500

Vermindering
toxiciteit (kton
1,4 DCB)

2,25%

50

-160

-0,28

-510

5,85%

140

-450

-0,77

-1.430

800

6,75%

160

-510

-0,89

-1.640

100

2,70%

60

-190

-0,33

-610

500

6,30%

150

-480

-0,83

-1.530

800

7,65%

180

-580

-1,00

-1.840

Milieu-impacts vervanging primair fossiel plastic producten door nietplastic producten
Substitutie-effecten naar niet-plastic producten
De derde categorie milieu-impacts wordt bepaald door substitutie-effecten van plastics
naar andere materialen. Als virgin plastic duurder wordt ten opzichte van andere
materialen dan is het mogelijk dat naast een verschuiving naar recyclaat en biobased
plastic er ook verschuivingen naar andere materialen zullen optreden. Deze verschuivingen
zijn per markt en toepassing verschillend. Verschuivingen naar glas (potten en flesjes),
drankenkarton en blikjes, (dranken) papier (verpakkingen en tassen), glas/steenwol
(isolatie), koper/staal (waterleiding), hout (kozijnen), zink (dakgoten), katoen (kleren)
enzovoort zijn allemaal denkbaar.
Uit de economische modellering komt naar voren dat ongeveer kwart van de vermindering
van consumptie wordt veroorzaakt door een substitutie-effect naar andere materialen (zie
Tabel 8). Deze ordegroottes lijken plausibel te zijn:
— Marktbureau IHS Markit verwacht bijvoorbeeld dat bij een doorbelasting van de
Europese belasting op plastic verpakkingen van 800 euro per ton, de kosten van
producten inclusief verpakkingen tussen de 3 en 8% zullen stijgen. Dit zal volgens hen
leiden tot een 2 tot 3% verschuiving van de vraag naar andere materialen zoals hout,
katoen, papieren of metalen verpakkingen.
— Bij de budgetinschatting van de plasticbelasting op verpakkingen in het Verenigd
Koninkrijk worden de substitutie-effecten naar verpakkingen van andere materialen
(glas, karton) bij een belasting van omgerekend 240 euro per ton op 3% geschat (OBR,
2020).

33

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

— In Nederland zien we geen grote verschuivingen in de hoeveelheden verpakkingen in de
markt door de producentenverantwoordelijkheid (Afvalfonds), ondanks dat voor plastics
een hogere vergoeding moet worden betaald dan andere verpakkingsmaterialen.
— Ook bij bouwproducten zullen de substitutie-effecten waarschijnlijk beperkt, omdat de
uiteindelijke doorwerking op de productprijs niet heel groot is. Zo wordt bij toepassing
van isolatiemateriaal ongeveer 60% van de kosten bepaald door arbeid en 40%
materiaal. Een vuistregel is dat de productieprijs van plastic producten voor ongeveer
30% wordt bepaald door de kosten van polymeren. 10 Hoe dikwandiger het product, hoe
groter de factor, hoe dunwandiger, hoe kleiner. Als we deze vuistregel toepassen op
isolatiemateriaal dan bedraagt 33%*40% = 13% van de kostprijs primair fossiel plastic.
Een taks van 800 euro per ton verhoogt kostprijs bij huidige prijzen met 40%. Dit
betekent dat de kostprijs van isolatie met 13%*40% = 5% omhoog zou gaan. Dit is zelfde
ordegrootte als bij verpakkingen met inhoud (3 tot 8%).
— Kunststofleidingen voor drinkwater zijn een Factor 5 tot 6 goedkoper dan metalen
alternatieven.11 Ook bij een belasting is er daarom nog steeds een prijsvoordeel. Ook
spelen andere overwegingen dan prijs een belangrijke rol bij de materiaalkeuze, zoals
de flexibiliteit en werking van de grond. Bij rioleringen is het te gebruiken materiaal
veelal afhankelijk van de draagkracht en de benodigde diameter: bij kleine diameters
wordt regelmatig voor pvc gekozen, waar grote diameters vaak beton vereisen. 12
— In de automotivesector leidt toepassing van plastic over het algemeen tot lichtere
voertuigen en daarmee een aanzienlijke brandstofbesparing. Een belasting op virgin
plastic geeft een prikkel om weer andere materialen te gebruiken, maar de normen
voor energiezuinigheid en de nadruk op actieradius bij elektrische auto’s is zo groot dat
het niet waarschijnlijk is dat plastic vervangen wordt als materiaal.
— Elektronica: plastic voor behuizingen is zo ingeburgerd en zo praktisch bij productie en
vormgeving dat het niet waarschijnlijk is dat een koelkast of stofzuiger van aluminium
worden gemaakt. Over het algemeen zullen de kleine verschuivingen die optreden
waarschijnlijk tot toenames van milieudruk leiden. Plastic is namelijk vaak door haar
lichte gewicht en sterkte het milieukundig meest geschikte materiaal.
— In de landbouw zijn er weinig alternatieven voor landbouwfolies.

Milieu-impacts door substitutie-effecten naar niet-plastic producten
In Bijlage B is in een aantal cases getoetst wat grof ingeschat het milieueffect zal zijn als
bepaalde producten verschuiven van plastic naar andere materialen. Bij sommige
verschuivingen is er een milieukundig voordeel (kozijnen, isolatiemateriaal), bij sommige
maakt het weinig uit (kunststof vs. papier, glazenpot vs. stevige pot) en bij sommige is er
een milieukundig nadeel (dakgoten, slap kunststof vs. eenmalig glas en PET-flesje in
statiegeld vs. blikje).
Voor deze studie, waarbij de effecten op hoofdlijnen worden onderzocht, is onze eerste
inschatting dat er zowel cases zullen zijn waarbij er een milieuvoordeel is en cases waarbij
er een milieunadeel is als cases waarbij er een achteruitgang is. 1 kg verschuiving van
plastic naar andere materialen leidt daarmee niet tot minder en ook niet tot meer emissies.
Wel moeten we aangeven dat dit een redelijke onzekere inschatting is. Als er veel gunstige
cases zijn van verschuiving dan onderschatten we het voordeel, als er veel ongunstige cases
zijn dan overschatten we het effect.
________________________________
10

AWA Molding: spuitgieten kostprijs per product
Vernieuwing van waterleidingen welke kosten moeten worden berekend?
12
EIB: De effecten van een prijsopslag op beton
11

34

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Een eerdere uitgebreide studie in opdracht van Plastic Europe (Pilz et al., 2010) kwam op
basis van veel meer cases tot de conclusie dat verschuiving van kunststof naar andere
materialen gemiddeld tot 1,5 meer klimaatemissie zou kunnen leiden. Deze waarde
aangedragen door de industrie nemen we in deze studie mee als worst-case. Een
verschuiving van 1 kg plastic naar andere materialen leidt worst case tot het milieueffect
van het extra gebruiken van een halve kg virgin plastic. Bij substitutie-effecten van 3% tot
5% van de helft van alle materialen in de verpakkingen en bouwsector komt dit neer op een
maximale uitstoot van 50 kton CO2 bij een polymeerheffing van 800 euro per ton. Bij een
productheffing zijn de substitutie-effecten vergelijkbaar, omdat in deze variant de productgroepen worden belast (verpakkingen, bouw) die het meest gevoelig zijn voor substitutieeffecten.
Dit leidt tot de volgende milieu-impacts.
Tabel 10 -Extra CO2-uitstoot door verschuiving naar andere materialen (kton)
Heffing

Polymeer

Product

3.5

Hoogte
heffing

Hoeveelheid
polymeren/plastic
producten (kton)

Verschuiving naar
niet- plastic
producten (%)

Verschuiving naar
niet-plastic
producten (kton)

Extra CO2-uitstoot
(kton)

100

2.363

0,75%

18

+(0-30)

500

2.363

1,95%

46

+(0-70)

800

2.363

2,25%

53

+ (0-90)

100

1.150

0,90%

10

+(0-20)

500

1.150

2,10%

24

+ (0-40)

800

1.150

2,55%

29

+ (0-50)

Impacts op biodiversiteit en leefomgeving
Plastics dragen via de plastic soup bij aan effecten op de leefomgeving. Ook heeft biobased
productie een invloed op landgebruik en biodiversiteit (via de teelt van bijvoorbeeld suikerbieten). Via duurzaamheidscriteria voor welke biomassa gebruikt mag worden, worden deze
effecten bestreden in het biobrandstoffenbeleid (RED) en het bio-energie beleid (SDE++).
Wij gaan er vanuit dat zulke regels ook gaan gelden voor bioplastics die uitgezonderd
zouden worden voor belasting (zie verder Bijlage B)
Kunststof afval wordt als zorgwekkend materiaal gezien. Dit komt onder meer door de
potentiële schadelijkheid van additieven en de mogelijke effecten van afbraak naar microen nanoplastics (en hun persistentie). Vrijwel alle kunststoffen breken, met wisselende
duur, af tot micro- en nanoplastics als ze permanent in de natuur belanden. Er zijn
aanwijzingen dat microplastics impact hebben op het milieu (o.a. door verstoring van
voeding en overdracht van pathogenen en toxische stoffen), maar de exacte effecten en
ernst ervan zijn nog onduidelijk. Voor alle kunststoffen geldt dat er zorgen zijn over de
persistentie.
Wij verwachten dat het effect van een heffing op de plastic soup zeer beperkt zal zijn. Ook
biobased en gerecyclede plastics hebben een negatieve impact op de plastic soup. Bij
biobased PE/PP en chemisch gerecyclede plastics gaat het om precies dezelfde moleculen.
Biologisch afbreekbare/composteerbare plastics zijn geen oplossing voor het zwerfafvalprobleem, want deze breken meestal alleen af onder speciale omstandigheden (zoals
aanwezig in industriële composteringsinstallaties), of ze breken incompleet af tot kleinere
deeltjes (oxo-biologisch afbreekbaar kunststof). Daarbij is er risico op een reboundeffect:

35

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

mensen kunnen sneller geneigd zijn om verpakkingen die als ‘afbreekbaar’ aangeduid zijn in
de natuur achter te laten in de veronderstelling dat het materiaal snel afbreekt tot
onschadelijke stoffen. Hoewel de gevolgen van micro- en nanoplastics deels onzeker zijn,
weten we wel dat deze stoffen zeer persistent zijn.
Er kan alleen een positief effect optreden als er minder plastics worden geconsumeerd en
als deze vermindering in consumptie ertoe leidt dat minder plastic afval wordt weggegooid
in leefomgeving en natuur. De resultaten in deze studie lieten zien dat de heffing maar een
beperkt effect heeft op vermindering in consumptie. Daarnaast zouden ook substitutieeffecten naar andere materialen een positief effect kunnen hebben, maar ook deze zijn
beperkt (ordegrootte max. 5% voor sommige materialen). Daarbij kunnen ook andere
materialen negatieve impacts hebben op mens en dier, zoals blikjes die verhaspeld tot
maagbloedingen bij koeien kunnen leiden. Het is onwaarschijnlijk dat de heffing een groot
effect heeft op de plastic soup. Andere instrumenten, zoals het verbieden van
zwerfafvalgevoelige items of statiegeld, zijn veel effectiever (zie ook Paragraaf 5.4).

3.6

Overzicht milieueffecten
Het overzicht met de milieueffecten is weergegeven in Tabel 11.

36

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Tabel 11 – Overzicht milieueffecten heffing op plastics (overlap met andere beleidsinstrumenten zoals UPVs is niet uitgezonderd)
Heffing

Polymeer

Product

37

Hoogte
heffing

CO2-reductie
recyclaat (kton)

CO2-reductie
biobased (kton)

CO2-reductie
verschuiving naar
andere
materialen (kton)
+(0-30)

CO2-reductie
totaal (kton)

Impact op
zwerfafval

Impact op
biodiversiteit

Impact op overige
emissies

Beperkt

CO2-reductie
minder
consumptie
(kton)
-160

100

Beperkt

-160 tot -130

Wrs beperkt

Onbekend

0 tot - 400

Beperkt

-450

+(0-70)

- 850 tot -380

Wrs beperkt

800

0 tot - 590

0 tot - 500

-510

+ (0-90)

- 1.600 tot -420

Wrs beperkt

100

Beperkt

Beperkt

-190

+(0-20)

-190 tot -170

Wrs beperkt

500

0 tot - 280

Beperkt

-480

+ (0-40)

- 760 tot -440

Wrs beperkt

800

0 tot - 440

0 tot - 460

-580

+ (0-50)

- 1.480 tot - 530

Wrs beperkt

Beperkt, mits
agrostandaarden
biobased
Beperkt, mits
agrostandaarden
biobased
Beperkt, mits
agrostandaarden
biobased
Beperkt, mits
agrostandaarden
biobased
Beperkt, mits
agrostandaarden
biobased
Beperkt, mits
agrostandaarden
biobased

500

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? – Augustus 2022

Onbekend
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Onbekend

Het overzicht laat zien dat het CO2-effect van een heffing op plastics potentieel groot is,
tot 1.600 kton per jaar in 2030 bij een polymeerheffing. De grootste winst kan worden
gerealiseerd door de inzet van extra recyclaat, gevolgd door vermindering van de vraag en
extra biobased productie. Bij een productheffing is de maximale CO2-winst 760 kton bij een
heffing van 500 euro per ton en 1.480 kton bij een heffing van 800 euro per ton. De bandbreedtes in effecten zijn echter groot. Een heffing van 100 euro per ton zal waarschijnlijk
een kleiner effect hebben (alleen via vermindering van consumptie). Dit bedrag is niet groot
genoeg om een relevante overweging te zijn bij een investeringen voor extra biobased
productie en/of inzet van recyclaat.
Voor alle varianten en heffingshoogtes geldt dat het effect op de hoeveelheid zwerfafval
klein is. We hebben de effecten in het kader van deze studie niet kunnen kwantificeren,
maar omdat er weinig substitutie-effecten naar andere materialen en/of consumptievermindering van plastics zal optreden (max 10%), is het niet heel waarschijnlijk dat de
hoeveelheid zwerfafval heel erg sterk zal afnemen.
De impacts op biodiversiteit hangen deels met het effect op zwerfafval samen maar ook
met de productie van biobased materialen. Deze kan mogelijk sterk toenemen, met name
bij een polymeerheffing van 800 euro per ton wordt de belasting een overweging bij nieuwe
grootschalige productie. Als deze biomassa in Nederland geteeld zou worden, zou dat leiden
tot een verdubbeling van ruimtebeslag ten opzichte van het totale huidige areaal. Een
andere mogelijkheid is dat de bioplastics worden geïmporteerd, bijvoorbeeld vanuit
Brazilië. We gaan ervan uit dat alleen bioplastics zullen worden uitgezonderd van belasting
die voldoen aan duurzaamheidscriteria zoals die al gelden voor biotransportbrandstoffen en
bio-energie.
Vermindering van plastics consumptie heeft een positief effect op luchtverontreinigende
emissies. Omdat echter niet bekend is wat de impacts zijn van meer recyclaat, biobased
materiaal en overige materialen, hebben we het overall effect niet kunnen kwantificeren in
deze studie.

38

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

4 Effecten op economie

13

In dit hoofdstuk brengen we de lange-termijn effecten op de macro-economie – inclusief de
structurele verschuivingen over sectoren van arbeid en kapitaal (investeringen) – op basis
van de prijzen van goederen en grondstoffen in 2020, en dus voor de start van de inflatoire
ontwikkelingen in 2022.
In Tabel 12 zien we de maximale lange-termijn effecten van de belastingen op het BBP, op
de totale import en export, de ruilvoet, en de lonen14. Bedenk echter dat bij de doorrekening van deze varianten de effecten zijn doorgerekend met een model met (meso)
sectoren en lange-termijn verschuivingen. Dat betekent dat de precieze effecten anders
kunnen uitpakken dan op basis van de gemiddelden die hier worden geschetst.
De effecten kunnen groter en kleiner dan dit gemiddelde zijn. Niettemin, zijn er in deze
eerste macro-analyse in alle varianten een hoop plussen en minnen die elkaar compenseren
en dus kunnen er wel al wat kwalitatieve lessen getrokken worden uit de gemiddelde
effecten op het BBP.
Het belangrijkste (kwalitatieve) effect is dat:
— Het BBP-verlies is groter bij een polymeerheffing. Dat komt omdat de belastingimpulsen van de polymeren-heffingen groter zijn dan van de plasticheffingen (zie ook de
grondslag). Bovendien geldt voor de polymeerheffing dat deze variant in eerste
instantie polymeren ook zeer gericht raakt, waardoor deze in hogere mate gepaard gaat
met verlies aan concurrentiepositie voor de produceneten van polymeren (zie Hoofdstuk
2). Door de grootte en de gerichtheid van de impuls zijn er in deze varianten meer
verschuivingen op de arbeidsmarkt en investeringen naar andere sectoren. Deze
verschuivingen zijn op zichzelf kostbaar. Maar bovendien leiden deze verschuivingen ook
tot een lagere arbeidsproductiviteit, omdat de verstorend heffingen leiden tot een
minder renderende inzet van arbeid en kapitaal; in jargon de suboptimale allocatie van
inputs (arbeid en kapitaal).15
Verder valt op dat het effect op:
— Het BBP correleert met de hoogte van de belasting. Hoe hoger de belasting, hoe groter
het verlies aan BBP. Hogere belastingen werken immers meer marktverstorend. Bedenk
ook dat het BBP in 2030 zonder heffingen ongeveer 1.100 miljard zal oplopen, dus het
verlies aan BBP ligt bij deze varianten ergens tussen 1-3 miljard euro.
— De macro-export een verlies is. En het verlies is groter bij een polymeerheffing.
De reden is dat plastic producten duurder worden bij een polymeerheffing, terwijl bij
een heffing op producten de export is vrijgesteld van de belasting. Hoewel de import
van plastic stijgt, niet geïllustreerd in deze tabel, zal het totale importvolume van alle
producten in Nederland dalen. Waarschijnlijk dat de productie-expansie door reallocatie
van inputs (vooral arbeid en kapitaal) in een aantal sectoren de noodzaak tot import
daar meer drukt. Het totale effect kan dan dus een daling voor de import opleveren.
Bij lage belastingen is het effect op de import groter dan de export, maar over het
________________________________
13

Een beknopt overzicht van de aannames van het gebruikte model WorldScan (algemeen, het basispad, en de

14

varianten) is te vinden in Bijlage C.
De ruilvoet is de verhouding tussen de prijs van de export en de prijs van de import in een land. Op de korte

termijn betekent een stijging respectievelijk daling van de ruilvoet dat een land minder of meer import kan
financieren met de export.
15
Niet zichtbaar, maar op de korte- en middellange termijn zijn er aanzienlijke transitiekosten van een lange
termijn verschuiving van de sectorale inzet arbeid.

39

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

algemeen zal deze bij de hogere belastingen andersom zijn (export reageert eerst, en
import daarna). Bedenk dat de totale export in 2030 in het basispad zal groeien tot rond
de 550 miljard, en de totale import ietsje groeit tot rond 480 miljard.
— De ruilvoet (exportprijs/importprijs) zeer beperkt negatief is (-0.1).16 De reden is dat
het exportpakket verandert richting goedkopere producten ten opzichte van het
gemiddelde importpakket dat wat duurder wordt. Alleen wanneer de polymeerbelasting hoog is, dan zien we op macroschaal een beperkte ruilvoetwinst, omdat de
hogere aanbiedersprijs in de sector waar plastic afgenomen wordt. In dat geval is de BV
Nederland in staat een gedeelte van de significant hogere prijs af te wentelen op het
buitenland.
— De lonen beperkt negatief is, omdat NL gedwongen specialiseert in minder productieve
sectoren. Maar daling zal snel groter zijn bij de plasticheffing, omdat de grondslag voor
sectoren minder goed te ontlopen is middels onbelaste import. Dat betekent immers dat
in dat geval dat de kostprijsstijging per eenheid verandering van de heffing hoger ligt en
zal leiden tot meer productiedaling. Bedenk echter ook dat de heffingsgrondslag lager
ligt in het geval van de plasticheffing (dus in die zin ze voor een bepaald niveau minder
goed vergelijkbaar).
Tabel 12 – Macro-impact van de Nederlandse heffing per variant in marktprijzen 2020
Heffing op polymeren

4.1

Heffing op plastic producten

100

500

800

100

500

800

BBP (%)

-0,1

-0,2

-0,3

-0,1

-0,2

-0,2

Export volume (%)

-0,4

-1,1

-1,2

-0,3

-0,5

-0,6

Import volume (%)

-0,5

-1

-1,1

-0,4

-0,5

-0,6

Ruilvoet (%)

-0,1

0

0,1

-0,1

0

0

Reëel loon (%)

-0,1

-0,1

-0,1

-0,2

-0,2

-0,3

Polymeerproducenten en plastic producten
In Tabel 13 kijken we een niveau dieper naar de uitkomsten van de modelsimulaties,
namelijk naar de veranderingen in de samenstelling van de economie in termen van
veranderingen in productie (% ten opzichte van het basispad) en werkgelegenheid
(duizenden ten opzichte van het basispad). Wat opvalt is dat de heffing op polymeren een
groter effect laten zien dan de heffing op plastic producten.
17

Het is belangrijk te realiseren dat er is aangenomen dat de totale werkgelegenheid niet
verandert door de heffing. Dat betekent dat er alleen werkgelegenheidsverschuivingen zijn,
en de productieverschuivingen enigszins beperkt blijven, zie ook CPB en PBL (2018).18
De productieverliezen treffen vooral de CRP-sector. Bij de plasticheffing zullen de
veranderingen in productie lager uitvallen, omdat de heffingsgrondslag lager is en de
heffing verdeeld is over meer sectoren. Een aantal relatief plastic-extensieve ETS________________________________
16

De ruilvoet zegt iets over de koopkracht van een land op de internationale markt, want het is gelijk aan de

exportprijs gedeeld door importprijs, dat wil zeggen hoeveel export een land kan aanschaffen gegeven de
importprijs. Als deze stijgt, dan kan een land meer aanschaffen .
17
Het alternatief van extra werkeloosheid leidt tot meer uitkeringen, die gepaard gaan met hogere loon18

belastingen om dat te financieren, en zal om die reden leiden tot hogere BBP verliezen.
Het alternatief van extra werkeloosheid leidt tot meer uitkeringen, die gepaard gaan met hogere loonbelastingen om dat te financieren, en zal om die reden leiden tot hogere bbp verliezen.

40

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

activiteiten zoals basismetaal en papier wint. Bedenk dat de CO2-emissies onder van deze
activiteiten onder de Europese cap vallen.
Tabel 13 - Effecten in Nederlandse ‘Chemie, Rubber en Plastic’ sector op productie (%) en arbeid (in
duizenden) van de Nederlandse belasting per variant
Heffingshoogte

Soort heffing

Productie (%)

Arbeidsplaatsen (in ‘000)

100

Polymeer

-2

-0,8

Plastic

-1

-0,3

Polymeer

-6

-3

Plastic

-2

-0,6

Polymeer

-8

-3,0

Plastic

-2

-0,8

500
800

In termen van productie is plastic-sector ongeveer 1/6e deel van de totale (petro)-chemie,
rubber, en plastic sector (CRP). Dat betekent dat de percentage productieverliezen voor
plastic zomaar een Factor 6 hoger kunnen liggen dan hier gepresenteerd. In termen van
werkgelegenheid is de plastic-sector ook een beperkter deel van de ‘CRP’ sector. In de
(petro)-chemiesector zijn meer dan 100.000 banen. Dat betekent dat het aantal banen
verloren in de plastic sector mogelijk gecompenseerd kan worden door andere sectoren
binnen CRP - zoals er ook een paar duizend banen al schuift richting de metaalsector.
De (petro-)chemie zal meer werkgelegenheid naar zich toetrekken dan de metaalsector.
Het resultaat is dat bij een 8% productieverlies in CRP er slechts 3.000 banen voor de hele
CRP sector verloren gaan. Maar dat zal wel met een groter banenverlies gepaard gaan in de
plastic-sector.

4.2

Reductie van productie en vraag naar plastics per variant
Het laatste deel van de economische deel van de analyse kijkt naar de veranderingen in
productie en consumptie van de polymeren-sector. We kunnen duidelijk zien dat
consumptieverliezen achterblijven bij productie, vooral in de polymeervarianten. Dit komt
omdat de import van plastic producten vanuit het buitenland omhoog gaat, want de heffing
laat buitenlandse plasticproducten onbelast.
Tabel 14 - Veranderingen in productie en vraag naar plasticproducten -sector in 2030 per variant (%)
Polymeren
Consumptie (%)

Plastic

100

500

800

100

500

800

-3

-8

-9

-4

-8

-10

Productie (%)
-12
-40
-46
-5
-10
-13
Noot: * Voor een meer gedetailleerde onderbouwing van deze resultaten verwijzen we naar Tabel 21 Veranderingen in productie en vraag naar CRP* in 2030 per variant %)Tabel 21 in Bijlage C.

De gepresenteerde getallen zijn onzeker, mede vanwege de grofmazigheid van de CRPsector tegenover de plastic sector. Maar er zijn wel duidelijke kwalitatieve lessen te
trekken. Zoals eerder gesteld hebben de polymeerheffingen een bredere en gerichtere
sectorspecifieke grondslag dan de plasticproductenheffing. Dat betekent dat de productie
van de CRP-sector en de plastic producenten die daaronder vallen meer in productietermen
geraakt zullen worden, zeker omdat de polymeerproducenten in het buitenland ook plastic
producten kunnen afzetten in Nederland. Vandaar dat zelfs bij deze grofmazige analyse de
verliezen bij productie groter en bij consumptie kleiner zijn voor de polymeerheffingen ten

41

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

opzicht van de plasticheffingen. En ook dat de consumptieverliezen groter zijn bij
plasticheffingen, omdat de lekkage naar het buitenland minder in het geding en alle
consumptie (inclusief aanbod vanuit het buitenland) belast wordt, ondanks de wat minder
ingrijpende belastingopbrengsten van de plasticheffing. Hoewel deze cijfers een
middenschatting presenteren en onzeker zijn, zal het kwalitatieve beeld niet anders
worden bij gebruik van een fijnmaziger model.

4.3

Conclusies economische analyses
We hebben in dit hoofdstuk gebruik gemaakt van modelsimulaties met een standaard
handelsmodel (werelddekkend evenwichtsmodel) dat voor de economie en sectoren kan
inschatten hoe voor de lange termijn de concurrentiepositie kan veranderen door
belastingen te introduceren op polymeren en plastic producten.
Algemene conclusies:
— Polymeren versus plastic:
• Invoeren van belasting op polymeren lijkt gemakkelijker, omdat de toepassingen
verder op in de keten heterogener is. Daardoor is het ingewikkelder een belastinggrondslag helder te definiëren en te gebruiken voor het ontwerp van een heffing op
plastic.
• De polymeer-belasting wordt in eerdere stap van het productieproces geïmplementeerd. Dit lijkt een hoger risico op lekkage te veroorzaken. Dat betekent dat er een
gerede kans op bestaat dat de beoogde reductie van de vraag naar plastic gedeeltelijk teniet gedaan wordt door een substitutie naar onbelaste productie van plastic in
het buitenland.
• De verliezen van BBP en werkgelegenheid in de plastic sector kunnen behoorlijk
oplopen bij de polymeerheffing, mede omdat de heffing een grotere grondslag heeft
(alle plastic zal de heffing voelen). Maar ook wordt de heffing eerder in de
productieketen gelegd en is de heffing dus meer gericht op een specifieke sector
(namelijk op de polymeerproducenten), waardoor de concurrentie van plasticverpakkingen uit het buitenland op voorsprong wordt gezet.
• Vooral bij een polymeerheffing kan er sprake zijn van grote weglekeffecten.

42

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

5 Relatie met andere
beleidsinstrumenten
5.1

Relatie met verplicht aandeel recyclaat
De vraag naar recyclaat en biobased plastics kan ook worden gestimuleerd met een
verplicht aandeel recyclaat. Beide instrumenten zorgen voor een grotere vraag naar en
toepassing van recyclaat en biobased; bij een verplichting is dit direct (ongeacht de prijs
moet het recyclaat worden toegepast), bij een belasting wordt de vraag indirecter
gestimuleerd (recyclaat wordt relatief aantrekkelijker). Het voordeel van een verplicht
aandeel recyclaat is dat het zekerder is dat het voorgeschreven aandeel ook echt wordt
gerealiseerd. Bij een heffing heeft een producent immers ook de keuze om de heffing te
betalen en fossiel te blijven produceren, terwijl bij een verplicht aandeel recyclaat dit niet
mogelijk is. Daarbij speelt ook sterk de vraag hoe stabiel een nieuw in te voeren heffing zal
zijn. Eerdere heffingen ingevoerd door de Nederlandse overheid zoals de eerdere vliegtax
en de verpakkingenbelasting werden na een aantal jaren weer afgeschaft. Andere heffingen
zoals de afvalstoffenbelasting werden vrij plotseling ongeveer drie maal zo hoog gemaakt.
Geïnterviewde stakeholders geven aan dat er weinig vertrouwen is in een stabiele heffing in
handen van de Nederlandse overheid. Investeringen op basis hiervan zijn zeer risicovol. Een
opties is om een langetermijnpad voor de heffing de komende 5 á 10 jaar vast te leggen.
Alhoewel dit waarschijnlijk botst met beleidsregels zou dit de effectiviteit van een heffing
sterk kunnen vergroten.
Het nadeel van een verplichting is dat het recyclaat of wel beschikbaar moet zijn. Als het
recyclaat niet beschikbaar is wordt het voor producenten onmogelijk om aan de verplichting
te voldoen en kunnen de prijzen van recyclaat zeer sterk oplopen. Een verplichting dient
daarom geleidelijk ingevoerd te worden.
Op dit moment wordt er vanuit Europa gewerkt aan een verplicht aandeel recyclaat.
De Europese Commissie heeft doelen voorgesteld om in 2030 55% van de verpakkingen te
recyclen en om 30% recyclaat toe te passen in verpakkingen. Ook voor andere product
groepen zoals bouwmaterialen, automotive en textiel zijn doelen in de maak.
De vraag is daarbij of een heffing en verplicht aandeel recyclaat elkaar versterken. Wij
verwachten dat dit beperkt het geval zal zijn (mits doelstelling recyclaat voldoende
ambitieus is). Bij een verplichting is er immers al zekerheid dat het aandeel recyclaat in die
productgroepen zal stijgen. Wel kan een heffing de vraag naar biobased plastics
aanwakkeren (als biobased niet wordt opgenomen in de verplichting). Dat kan een argument
zijn om ook een heffing in te voeren.

5.2

Flankerend beleid voor toepassen recyclaat
Zowel voor een verplicht aandeel recyclaat als een plasticbelasting geldt de stimulans voor
het apart inzamelen van plastics indirect is (via het prijsmechanisme), waardoor toename
van het aanbod mogelijk beperkt zal zijn. Om de effectiviteit van de instrumenten te
vergroten is flankerend beleid sterk aan te bevelen. Dit kan met een sterke uitbreiding van
de producentenverantwoordelijkheid van alle toepassingen van plastic. Dat houdt ook in dat
in bestaande UPVs (automotive, elektronica) het toepassen van plastic voor energie (nuttige

43

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

toepassing) niet meer moet worden toegestaan. Ook kunnen bestaande UPVs worden
verbreed (verpakkingen) of nieuwe UPVs worden gestart (producten in de bouw, landbouw).
Een andere barrière voor het aanbod van recyclaat is dat veel plastic nog slecht te recyclen
zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval bij meerlaagse verpakkingen, waarbij meerdere
materialen aan elkaar vastgeplakt zijn. Zowel een verplicht aandeel recyclaat als een
plasticbelasting geeft een indirecte stimulans tot meer design for recycling. Bedrijven
kunnen immers elders recyclaat inkopen zonder hun product aan te passen. Hogere tarieven
binnen UPVs voor slecht recyclebare verpakkingen, of een verplichting dat producten
recyclaat moeten bevatten van het afval uit het eigen product, zijn veel directere
stimulansen voor meer design for recycling.
We bevelen daarom het volgende beleidspakket aan om recyclaat te stimuleren:
— Ontwerpfase:
• Verplichten dat recyclaat vanuit eigen product of sector weer wordt toegepast.
• Design for Recycling bindend invoeren voor verpakkingen en producten via
productregelgeving, inclusief handhaving.
• Een grotere tariefdifferentiatie in UPVs tussen goed en minder goed te recyclen
producten/verpakkingen. Bijvoorbeeld naar het voorbeeld van het Franse Citeo.
— Toepassingsfase:
• Een belasting op plastics of een vorm van verplicht toepassen van recyclaat in alle
plasticproducten.
— Afvalfase:
• Verplichte inzamelpercentages voor plastics opnemen in UPVs.
• Producentenverantwoordelijkheid, inzamelsystemen, retourpremiesystemen voor
alle productgroepen die plastic toepassen.
• Het niet meer toestaan om energietoepassing in UPVs als een vorm van
recycling te beschouwen.
• Stimuleren CO2-reductie door afvalscheiding bij AVIs (in plaats van CO2-opslag)
Alleen sturen met een belasting of een verplichting zou theoretisch goed kunnen werken via
hogere recyclaatprijzen (die ook inzameling en sortering stimuleren). In de praktijk zal
alleen hierop sturen ertoe leiden dat veelal collectieve inzamelsystemen niet of maar
beperkt tot stand komen. Dit zal leiden tot recyclaatschaarste, hoge recyclaatprijzen en
weerstand tegen de belasting. Een gecombineerde sturing op zowel inzameling voor
recycling alsook inzet van recyclaat heeft het grootste effect.

5.3

Relatie met een verplichting voor biobased plastics
In Nederland is in de Transitieagenda een doel gesteld van 15% biobased plastic in 2030.
De huidige toepassing is ongeveer 1%. In het Actieplan Biobased Kunststoffen is aangegeven
dat een substantiële toename van biobased plastics in de markt alleen bereikt kan worden
met stimulering van biobased plastics door een subsidieregeling (vergelijkbaar met bioenergie uit de SDE+) of een verplichting (vergelijkbaar met de verplichting voor biodiesel en
bio-ethanol in benzine). Dit onderzoek laat zien dat een belasting potentieel ook een
stimulerend effect kan hebben op de toepassing van biobased plastics, mits bedrijven de
zekerheid hebben dat de belasting ook op de langere termijn blijft bestaan. Ook hier geldt
dat het niet voor de hand ligt om een verplichting te combineren met een belasting, omdat
een verplichting al de zekerheid biedt dat er meer biobased plastics toegepast gaan
worden.

44

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Al langer speelt bij biobased plastics dat er wel een stimulans in Nederland en de EU voor
het toepassen van biomassa voor brandstoffen (RED-verplichting) en voor energie (SDE+subsidie) bestaat, maar niet voor biobased kunststoffen. Terwijl beleidsmatig toepassen
voor materiaal eigenlijk de voorkeur heeft. Omdat deze opties grotendeels gebaseerd
worden op dezelfde biogrondstoffen en reststoffen zou ook een subsidie of een belasting dit
in evenwicht kunnen brengen. Zonder overheidsbeleid is het niet waarschijnlijk dat
biobased kunststoffen sterk gaan groeien in Nederland.
Het is wel noodzakelijk om bij een heffing voor de toepassing van biobased plastics
duurzaamheidscriteria te stellen in de vorm van een minimum CO 2-reductiepercentage en
duurzaamheidseisen voor de productie, om te garanderen dat bioplastics daadwerkelijk een
milieuvoordeel leveren. Hierbij kan aangesloten worden bij de eisen die gelden of gaan
gelden voor biobrandstoffen (RED) en bij het ‘Integraal Duurzaamheidskader
Biogrondstoffen’ zoals verwoord in de Kamerbrief 199826 d.d. oktober 2020 en bij het
Actieplan Biobased Kunststoffen met ook voorstellen voor duurzaamheidcriteria voor
biobased kunststoffen.

5.4

Zwerfafvalbeleid
Dit onderzoek liet zien dat een belasting op plastics slechts een beperkt effect heeft op de
hoeveelheid zwerfafval. Ook recyclaat en biobased plastics kunnen immers in het
zwerfafval terecht komen. Er is alleen potentiële winst als minder zwerfafvalgevoelige
items worden geconsumeerd of als deze van andere materialen worden gemaakt die sneller
afbreken in het milieu, zoals papieren tassen. Deze studie liet zien dat de substitutieeffecten echter beperkt zijn.
Om de hoeveelheid zwerfafval terug te dringen, is ander beleid daarom veel effectiever dan
een belasting op plastic producten. Dit kan bijvoorbeeld statiegeld zijn op andere
producten dan plastic flesjes, zoals rookwarenverpakkingen (zit cellofaan omheen en komt
veel in het zwerfafval voor), drinkbekers en plastic tassen. Statiegeld zorgt voor 70 tot 90%
minder flesjes in het milieu. Daarnaast is ook een verbod op zwerfafvalgevoelige plastics
effectief, zoals een verbod op sigarettenfilters. Vanuit EU-wetgeving zijn de Single-Use
Plastics overigens al verboden. Specifiek beleid om zwerfafval terug te dingen is veel
effectiever.

5.5

Flankerend beleid om weglekeffecten te beperken
Met name bij een polymeerheffing is het risico op weglekeffecten groot, omdat in
Nederland geproduceerde plastic producten duurder worden terwijl dit niet geldt voor
geïmporteerde producten. Om de kostprijsstijgingen te beperken voor Nederlandse
producenten, zouden de inkomsten van de heffing teruggesluisd kunnen worden naar de
industrie, bijvoorbeeld in de vorm van een subsidie op de inkoop van recyclaat. Hierbij
merken we wel op dat in Nederland de opbrengsten en uitgaven van belastingen niet aan
elkaar gekoppeld zijn (met uitzondering van de Opslag Duurzame Energie), waarbij de
begrootte uitgaven aan SDE++-subsidies zijn gebaseerd op de verwachte inkomsten uit de
ODE-heffing.
Daarbij is het ook van belang dat er voldoende recyclaat beschikbaar is, waardoor
flankerend beleid (zie Paragraaf 5.2) noodzakelijk is om extra recyclaat op de markt te
krijgen.

45

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

6 Conclusies en aanbevelingen
6.1

Conclusies
De belangrijkste conclusies zijn:
— beide varianten kunnen tot een grote CO2-reductie leiden;
— de economische nadelen voor polymeerproducenten en producenten van plastic
producten zijn, vooral bij een polymeerheffing, ook groot;
— de effecten op zwerfafval en de plastic soup zijn waarschijnlijk beperkt;
— effecten op biodiversiteit afhankelijk van toepassing duurzaamheidscriteria;
— de effecten op overige emissies zijn onbekend;
— wij verwachten dat een heffing op plastics nauwelijks het effect van een verplicht
aandeel recyclaat zal versterken;
— terugsluizen belastinginkomsten naar de industrie een manier om nadelige effecten te
verminderen.

6.2

Aanbevelingen
— Er is weinig eerder onderzoek uitgevoerd naar het effect van belastingen op plastic.
Er zijn bij ons weten ook geen prijselasticiteiten beschikbaar. Met name meer gedetailleerd onderzoek naar de beschikbaarheid en meerkosten van de inzet van extra
recyclaat zou nuttig zijn.
— Een heffing op plastics zou bij voorkeur op Europees niveau of nog groter schaalniveau
(Europa en andere continenten). Nederland zou de strategie kunnen volgen om de
heffing in te voeren en als koploper te hopen op een vliegwieleffect, of in Europees
verbrand te blijven werken aan een verplicht aandeel recyclaat en biobased voor meer
productgroepen. Douanerechten, accijnzen en de Energiebelasting zijn nu al Europees
geharmoniseerd (niet-energetisch gebruik is daarbij vrijgesteld). Onderzocht kan
worden of de energiebelasting op Europees het gebruik van fossiele brandstoffen voor
de productie van plastics geharmoniseerd kan worden. Mogelijk zou ook de import van
fossiele granulaten/polymeren aan de buitengrenzen van de EU kunnen belasten via
douanerechten.
— De effecten van een belasting treden alleen op onder de voorwaarde dat deze stabiel is
en op langere termijn geldt. Een optie is om een langetermijnpad voor de heffing de
komende 5 á 10 jaar vast te leggen. Alhoewel dit waarschijnlijk botst met beleidsregels
zou dit de effectiviteit van een heffing sterk kunnen vergroten.
— In dit onderzoek zijn twee varianten van een heffing onderzocht. Ook andere varianten
zouden nader onderzocht kunnen worden, zoals een heffing op ruwe aardolie helemaal
aan het begin van de keten.

46

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

7 Literatuur
Bollen, Brink, Romijn, Tijm & Vollebergh, 2019. Verantwoording bij: Economische
effecten van CO2-beprijzing: varianten vergeleken, Background document. Den Haag,
Centraal Planbureau (CPB).
Bollen & Rojas-Romagosa, 2018. Trade Wars: Economic impacts of US tariff increases and
retaliations. An international Perspective Background Document. Den Haag, Centraal
Planbureau (CPB).
CE Delft, 2010. De milieueffecten van de verpakkingenbelasting. Delft, CE Delft.
CE Delft, 2015. Meten is weten in de bouw : Milieu-impacts van Nederlandse bouw- en
sloopactiviteiten in 2010. Delft, CE Delft.
CE Delft, 2016. Alle tassen beprijzen. Delft, CE Delft.
CE Delft, 2021. Nationale heffing op virgin plastics. Delft CE Delft.
CE Delft, 2022a. Milieuprijzen afval : Een eerste verkenning. Delft, CE Delft.
CE Delft, 2022b. Ruimtelijke effecten van de circulaire economie- 5 cases bekeken. Delft,
CE Delft.
CE Delft, 2022c. Verplicht aandeel recyclaat of biobased in plastic in de Europese Unie.
Delft, CE Delft.
Circular Plastics Alliance. 2020. State of Play on Collection and Sorting [Online]. European
Commission. Available: [Accessed].
Couzy & Duijn. 2022. De milieuschade van Nederland in cijfers, Met scenario’s huidig
beleid en Fitfor55 doorberekend voor 2030 [Online]. ABN AMRO. Available: [Accessed].
CPB, 2019. Doorrekening Klimaatakkoord, notitie Den Haag, Centraal Planbureau (CPB).
CPB & PBL, 2018. De werkgelegenheidseffecten van fiscale vergroening. Den Haag, Centraal
Planbureau (CPB) ; Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
European Bioplastics, 2021. Bioplastics development update 2021. Berlin, European
Bioplastics.
Hoogendoorn, Trinks & Bollen. 2021. Carbon pricing and relocation: Evidence from Dutch
industry [Online]. Available: [Accessed].
IEA. 2016. World Energy Outlook 2016 [Online]. Available: [Accessed 2016].
Ifeu, 2020. Comparative Life Cycle Assessment of Tetra Pak carton packages and alternative
packaging systems for beverages and liquid food on the European market. Heidelberg, Ifeu.
JRC, 2019. Insights into the European market for bio-based chemicals : Insights into the
European market for bio-based chemicals. Luxembourg, Publications Office of the European
Union.
Kunststof & Rubber. lopend. Nederlandse richtprijzen kunststoffen [Online].
MYbusinessmedia Holding B.V. Available: [Accessed].
Ministerie van I&W, 2021. Kamerbrief d.d. 9 juni 2021 m.b.t. duurzaamheidscriteria
biogrondstoffen. Den Haag, Tweede Kamer der Staten Generaal.

47

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

OBR, 2020. Economic and fiscal outlook. London, Office for Budget Responsibility (OBR).
Pilz, Brandt & Fehringer, 2010. The impact of plastics on life cycle energy consumption
and greenhouse gas emissions in Europe. Vienna, Denkstatt.
Plastics Europe, 2020. Plastics- the facts 2020 : An analysis of European plastics
production, demand and waste data. Brussels, Plastics Europe.
Plastics Europe, 2021. Plastics- the facts 2021 : An analysis of European plastics
production, demand and waste data. Brussels, Plastics Europe.
WUR, 2014. Suiker als grondstof voor de Nederlandse chemische industrie : Processen,
gewassen, beleid. Wageningen, Wageningen UR Food & Biobased Research.
WUR, 2017. Bio-based and biodegradable plastics - Facts and Figures. Wageningen,
Wageningen Food & Biobased Research.

48

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

A Mogelijkheden voor een
plasticbelasting in de keten
Plastics worden gemaakt in een productieketen waarin ruwe aardolie via verschillende
tussenstappen wordt omgezet in plastic eindproducten. In deze keten zijn er meerdere
schakels waar een belasting kan worden geheven, namelijk de inkoop of verkoop van:
3. Ruwe aardolie.
4. Krakervoeding.
5. Monomeren.
6. Polymeren (kunststof korrels en poeder).
7. Kunststof (tussen)producten.
8. Samengestelde producten met plastics.
9. Eindproducten.

49

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Figuur 14 – Schakels in de keten waarin een plasticbelasting kan worden geheven

50

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

De figuur laat zien dat naarmate de belasting verder in de keten wordt geheven, het aantal
belastingplichtigen toeneemt. Een belasting op polymeren (Schakel 4) is praktisch
waarschijnlijk het meest eenvoudig vorm te geven. Het product dat wordt belast is
homogeen en goed meetbaar (polymeren worden in grote hoeveelheden geproduceerd in
korrelvorm of poeder), het aantal belastingplichtigen is relatief beperkt (15 bedrijven en
importeurs) en recyclaat is relatief eenvoudig uit te zonderen.
Een heffing eerder in de keten is zeer complex als het doel is om een belasting specifiek op
nieuwe plastics te introduceren. Een belasting op ruwe aardolie, krakervoeding en
monomeren (Schakels 1 t/m 3) lijkt op zichzelf goed vorm te geven, maar een groot nadeel
is dat deze producten ook voor andere toepassingen gebruikt kunnen worden dan plastics,
waardoor verderop in de keten administratief bekend moet zijn of deze producten
daadwerkelijk worden gebruikt om plastics van te maken. Het is daarom de vraag of deze
varianten in de praktijk goed uitvoerbaar zijn. Een voordeel is wel dat ook voor deze
producten het aantal belastingplichtigen beperkt is.
Voor plastic tussen- en eindproducten (Schakels 5 t/m 7) is een belasting complexer om
vorm te geven, omdat het aantal producten en belastingplichtigen groot is, en het
moeilijker is om recyclaat uit te zonderen. De industrie werkt momenteel aan een
monitorings- en certificeringssysteem om op productniveau het aandeel recyclaat vast te
stellen. Bij grondstoffen uit Nederland is waarschijnlijk wel te achterhalen of deze virgin of
gerecycled zijn, maar bij import (met name uit China) wordt het lastiger om transparante
informatie te genereren en controleren.
Een belasting lijkt daarom het makkelijkste om vorm te geven op het moment dat
kunststofkorrels en -poeder (polymeren) worden doorverkocht aan producenten van plastic
(tussen)producten. Wel kan een belasting op Nederlandse polymeren ervoor zorgen dat de
plastic producten die ervan worden gemaakt, vervangen worden door import uit het
buitenland waarvoor de belasting niet geldt. Hierdoor is er een risico dat de productie van
primair fossiel plastic niet afneemt maar verschuift. Deze zogenoemde weglekeffecten
beperken niet alleen de effectiviteit van de belasting, maar hebben ook negatieve gevolgen
voor de concurrentiepositie van Nederland ten opzichte van het buitenland. Een belasting
op plastic eindproducten heeft deze weglekeffecten niet.

51

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

B Gehanteerde kengetallen
B.1

Emissies virgin plastic en verbanding
Voor het berekenen van de milieueffecten zijn allereerst benodigd de emissies die optreden
bij het produceren van plastics en het verbranden van plastic in een AVI na gebruik. Wij
sluiten daarbij aan bij de inventarisatie van de gemiddelde emissies bij Europese productie
zoals die al jaren gepubliceerd worden door Plastic Europe en overgenomen worden door
Ecoinvent in haar database in SimaPro. We presenteren de emissies voor de meest gebruikte
plastics PE, PP en PET.
Hieronder de verschillende emissies in drie onderdelen en totaal.
10. De productie van het materiaal. Zonder bewerkingsstap tot product.
11. De energieterugwinning en warmteterugwinning bij verbranding.
12. De verbranding van het materiaal.
Tabel 15 – Emissies productie en verbranding EOL PET per kg

Effectcategorie

Global warming

Eenheid

Totaal

Productie

AVI energie

AVI verbranding

Polyethylene
terephthalate,
granulate,
amorphous, at
plant/RER U

Energie+ warmte
terug
winning PET

Waste polyethylene
terephthalate {NL}|
market for waste
polyethylene
terephthalate |
Cut-off, S

kg CO2-eq.

4,30698

2,833814

-0,54658

2,019741

Stratospheric ozone
depletion

kg CFC11-eq.

1,37E-06

4,84E-07

-1,52E-07

1,04E-06

Ionizing radiation

kBq Co-60eq.

0,030584

0,032047

-0,00158

0,000114

Ozone formation, Human
health

kg NOx-eq.

0,004805

0,00477

-0,0005

0,000532

Fine particulate matter
formation

kg PM2.5-eq.

0,002652

0,002714

-0,00014

8,29E-05

Ozone formation, Terrestrial
ecosystems

kg NOx-eq.

0,005104

0,005073

-0,0005

0,000534

Terrestrial acidification

kg SO2-eq.

0,007568

0,007752

-0,00042

0,000233

Freshwater eutrophication

kg P-eq.

0,000291

0,000272

-1,07E-05

2,94E-05

Marine eutrophication

kg N-eq.

1,27E-05

6,68E-06

-8,21E-07

6,83E-06

Terrestrial ecotoxicity

kg 1,4-DCB

11,98618

7,055018

-0,23181

5,162972

Freshwater ecotoxicity

kg 1,4-DCB

0,01167

0,001592

-5,57E-05

0,010134

Marine ecotoxicity

kg 1,4-DCB

0,02429

0,007129

-0,0005

0,017659

Human carcinogenic toxicity

kg 1,4-DCB

0,026419

0,025224

-0,0011

0,002296

Human non-carcinogenic
toxicity

kg 1,4-DCB

0,41271

0,27074

-0,0401

0,182069

Land use

m2a crop-eq.

0,022544

0,025764

-0,00425

0,001027

Mineral resource scarcity

kg Cu-eq.

0,010916

0,010923

-0,00024

0,000232

Fossil resource scarcity

kg oil-eq.

1,461616

1,544657

-0,0926

0,009559

3

5,757124

5,758452

-0,00138

4,77E-05

Water consumption

52

m

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Tabel 16 – Emissies productie en verbranding EOL LDPE per kg
Effectcategorie

Eenheid

Totaal

Productie
Polyethylene, low
density, granulate
{RER}| production
| Cut-off, S

Global warming

AVI
energieopbrengst

AVI verbranding

Energie+ warmte
terug winning PE

Waste polyethylene
{NL}| market for
waste polyethylene
| Cut-off, S

kg CO2-eq.

3,948737

2,02308

-1,02409

2,949742

Stratospheric ozone
depletion

kg CFC11-eq.

1,72E-07

2,38E-07

-2,84E-07

2,18E-07

Ionizing radiation

kBq Co-60 eq.

0,011975

0,014807

-0,00295

0,000122

Ozone formation, Human
health

kg NOx-eq.

0,003767

0,00419

-0,00093

0,000508

Fine particulate matter
formation

kg PM2.5-eq.

0,001634

0,001825

-0,00027

8,02E-05

Ozone formation, Terrestrial
ecosystems

kg NOx-eq.

0,004342

0,004775

-0,00094

0,00051

Terrestrial acidification

kg SO2-eq.

0,004565

0,005117

-0,00078

0,00023

Freshwater eutrophication

kg P-eq.

8,80E-05

6,52E-05

-2,01E-05

4,29E-05

Marine eutrophication

kg N-eq.

1,70E-05

1,71E-05

-1,54E-06

1,49E-06

Terrestrial ecotoxicity

kg 1,4-DCB

11,65268

3,332603

-0,43433

8,754403

Freshwater ecotoxicity

kg 1,4-DCB

0,002581

0,00093

-0,0001

0,001756

Marine ecotoxicity

kg 1,4-DCB

0,011265

0,00314

-0,00093

0,009059

Human carcinogenic toxicity

kg 1,4-DCB

0,017341

0,01565

-0,00206

0,003755

Human non-carcinogenic
toxicity

kg 1,4-DCB

0,353442

0,271017

-0,07513

0,157556

m2a crop-eq.

0,010284

0,017161

-0,00796

0,001081

Mineral resource scarcity

kg Cu-eq.

0,003265

0,003477

-0,00045

0,000235

Fossil resource scarcity

kg oil-eq.

1,411099

1,574946

-0,1735

0,009651

m3

0,031289

0,033577

-0,00258

0,000289

Land use

Water consumption

Tabel 17 – Emissies productie en verbranding EOL PP per kg
Effectcategorie

Global warming

Eenheid

Totaal

Productie PP

AVI

AVI verbranding

Polypropylene,
granulate, at
plant/RER U

Energie+ warmte
terugwinning PP

Waste
polypropylene
{NL}| market for
waste
polypropylene |
Cut-off, S

kg CO2-eq.

3,667449

2,103014

-0,92835

2,49278

Stratospheric ozone
depletion

kg CFC11-eq.

-6,98E-08

2,93E-09

-2,57E-07

1,85E-07

Ionizing radiation

kBq Co-60-eq.

-0,0025

6,32E-05

-0,00268

0,000118

Ozone formation, Human
health

kg NOx-eq.

0,003555

0,00396

-0,00084

0,000438

Fine particulate matter
formation

kg PM2.5-eq.

0,001438

0,001612

-0,00025

7,15E-05

Ozone formation, Terrestrial
ecosystems

kg NOx-eq.

0,003949

0,004364

-0,00085

0,00044

53

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Effectcategorie

Eenheid

Totaal

Productie PP

AVI

AVI verbranding

Polypropylene,
granulate, at
plant/RER U

Energie+ warmte
terugwinning PP

Waste
polypropylene
{NL}| market for
waste
polypropylene |
Cut-off, S

Terrestrial acidification

kg SO2-eq.

0,004472

0,004981

-0,00071

0,0002

Freshwater eutrophication

kg P-eq.

6,77E-05

4,94E-05

-1,82E-05

3,64E-05

Marine eutrophication

kg N-eq.

9,02E-06

9,15E-06

-1,39E-06

1,26E-06

Terrestrial ecotoxicity

kg 1,4-DCB

7,038573

0,010104

-0,39373

7,422194

Freshwater ecotoxicity

kg 1,4-DCB

0,002108

0,000714

-9,46E-05

0,001489

Marine ecotoxicity

kg 1,4-DCB

0,007815

0,000988

-0,00085

0,007673

Human carcinogenic toxicity

kg 1,4-DCB

0,010141

0,008752

-0,00187

0,00326

Human non-carcinogenic
toxicity

kg 1,4-DCB

0,088509

0,022984

-0,06811

0,133632

Land use

m2a crop-eq.

-0,0061

8,35E-05

-0,00721

0,00103

Mineral resource scarcity

kg Cu-eq.

3,27E-05

0,000223

-0,00041

0,000216

Fossil resource scarcity

kg oil-eq.

1,391241

1,539731

-0,15728

0,008788

m3

0,053389

0,055545

-0,00234

0,00018

Water consumption

B.2

Klimaatvoordeel per kg voor de verschillende opties
De verschillende opties (preventie van gebruik van plastic, recyclaat in plaats van virgin,
biobased in plaats van virgin en andere materialen in plaats van virgin) hebben allemaal een
verschillend milieukundig effect per kg verschuiving. Ook zijn deze effecten afhankelijk van
het type plastic (bijvoorbeeld PET, PE, PP of ABS) en keuze voor het type recyclaat en het
type bioplastic.
Een belangrijk effect van het produceren, recyclen en als afval verwerken van plastic zijn
de broeikasgasemissie die dit geeft (CO2-eq.-emissies). Daarnaast spelen er andere emissies
als verzurende en toxische emissies. Deze zijn echter sterk afhankelijk van de soort plastic,
de rookgasreiniging in de productielocaties en emissie-eisen die lokaal geldig zijn. Ook
wordt in veel LCA’s over plastic geconstateerd dat de klimaatemissies het belangrijkste
zijn. Om deze redenen worden in dit rapport de klimaatemissies kwantitatief gerapporteerd
en andere aspecten als aandachtspunt.

Bioplastics
Voor bioplastics geldt anders dan voor fossiele plastics dat ook ‘landbouwkundige’ emissies als verzuring,
vermesting en verdroging een rol kunnen spelen. Bioplastics willekeurig op de markt zijn daarmee lastiger
milieukundig te vergelijken met fossiele plastics. Om deze reden zijn er verschillende trajecten (bijvoorbeeld
Green Deal Groen Certificaten duurzame bioplastics) uitgevoerd waarin duurzaamheidscriteria zijn opgesteld
met het doel vooral deze niet klimaatemissies te beperken. Wij gaan ervan uit in deze analyses dat de
Nederlandse overheid alleen bioplastics zal uitzonderen van een belasting die voldoen aan deze duurzaamheidscriteria. Daarom concentreren we ons voor bioplastics ook op het broeikasgaseffect (CO2-eq.). (Zie de
duurzaamheidcriteria voor biomassa van de commissies Cramer en Corbey, de greendeal duurzame biomassa en
recent de Green Deal groencertificaten voor bioplastics (zie Duurzame biogrondstoffen voor toepassingen in
chemische producten en kunststoffen )

54

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Gemiddelden
Om toch een gefundeerde inschatting van het milieuvoordeel van de verschillende opties te
kunnen maken gaan we uit van gemiddelden. Omdat dit een analyse is voor heel Nederland
is dat ook een logische keuze.
We sluiten nauw aan bij de recente analyse van de milieueffecten van een eventuele
verplichting van recyclaat of biobased plastic uitgevoerd door CE Delft (2022c) in opdracht
van het ministerie van I&W.
Tabel 18 – Inschatting netto klimaatimpact van verschillende circulaire opties in 2030 uit scenarioanalyse uit
CE Delft, (2022c)
Circulaire optie

Effecten

1 kg extra mechanisch
recyclaat

1 kg productie recyclaat (mechanische
recycling)

1 kg extra recyclaat
uit depolymerisatie
(PET)
1 kg extra recyclaat
uit pyrolyse

a

b

Netto klimaatimpact,
kg CO2-eq./kg extra
recyclaat of biobased

0,3 tot 1,8

-3,2
(-2,4 tot -3,9)

1 kg minder virginproductie

-1,8

1,25 kg minder AEC-verbranding

-2,4

1 kg productie recyclaat
(depolymerisatie)

0,8

1 kg minder virginproductie (PET)

-1,7

1 kg minder AEC-verbranding (PET)

-1,7

1 kg productie recyclaat (pyrolyse)

2,5

1 kg minder virginproductie

-1,8

2 kg minder AEC-verbranding
1 kg extra biobased
plastic

Klimaatimpact,
kg CO2-eq. per effect

-2,6

-3,1a

-3,8

1 kg productie biobasedb

-1,3 tot 0,8

1 kg minder virginproductie

-1,8

-2,0
(-1 tot -3,1)

Pyrolyse scoort hier heel gunstig omdat we het vermijden van 2 kg verbranding een AEC toegerekend hebben
naar 1 kg recyclaat. Er is immers 2 kg plasticafval nodig voor 1 kg recyclaat. Dit maakt per kg recyclaat de
score gunstig, terwijl deze per kg beschikbaar afval lager zou uitvallen.
Hierin is ook de opname van CO2 door planten al meegenomen. Daarnaast is in de gehanteerde literatuurbronnen ook gerekend met een factor voor indirect land-use change door uitbreiding van agrarische productie.
De lagere waarde (-1,3 kg CO2-eq./kg) is gebaseerd op biobased kunststof geproduceerd uit reststromen in
plaats van primaire gewassen (zoals bio-PP uit oude frituurolie).

Toepassing kentallen in deze analyse
In CE Delft, (2022c) is onderscheid gemaakt tussen mechanische en chemische recycling. Uit
de modellen die hier gebruikt zijn om de effecten in te schatten komt de verdeling over
deze technieken niet naar voren. We gaan daarom uit van de verdeling van de toename in
recycling zoals ingeschat is in de transitieagenda kunststoffen 2030. Daarin wordt gemikt op
750 kton extra mechanische recycling en 250 kton chemische recycling. Als we deze
verdeling gebruiken en er van uitgaan dat chemisch voor de helft bestaat uit
depolymerisatie en voor de helft uit pyrolyse komen tot een bruikbaar kental voor deze
studie voor recyclaat. Voor minder kunststof hanteren we het kental voor productie van
kunststof plus het verbanden van kunststof in een AVI.
Voor bioplastic is de variatie in CO2 voordelen vrij groot. Deze loopt van -1 tot –3,1.
Sommige bioplastics hebben een vergelijkbaar voordeel als recyclaat. Anderen een duidelijk
lager voordeel. Daarbij moet worden aangetekend dat er CE Delft, (2022c) vanuit is gegaan

55

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

dat er alleen bioplastics gestimuleerd (of uitgezonderd worden van een heffing) die een
CO2-reductie resultaat hebben. Hoe hoog dit minimum CO2-reductiecriterium wordt is nog
open voor discussie. In deze analyse gaan we uit van een relatief laag criterium van 1 kg
CO2 reductie waardoor gemiddeld een resultaat van 1,5 kg (sommige bioplastics hoger
voordeel) haalbaar moet zijn. Ander optie is dat er alleen bioplastics met een hoog
voordeel worden toegelaten (3 kg CO2 per kg voordeel). Dan zullen er minder bioplastics op
de markt komen maar is het voordeel gemiddeld per kg bioplastic wel hoger.
Tabel 19 – Inschatting netto klimaatimpact van verschillende circulaire opties in 2030 voor deze studie
Circulaire optie
1 kg minder kunststof productie en afvalverbranding
1 kg extra recyclaat (75% mechanisch en 25% chemisch
en chemisch half depolymerisatie en half pyrolyse)
(zowel effect productie als ook effect op afvalverbranding)

- 3,1

1 kg extra biobased plastic met beperkt strenge
duurzaamheidsvoorwaarden

-1,5

1 kg extra biobased plastic met strengere
duurzaamheidsvoorwaarden

-3

1 kg minder kunststof vervangen door andere
materialen

B.3

Netto klimaatimpact,
kg CO2-eq./kg extra recyclaat of biobased
3,219

Op basis van de bestudeerde cases gemiddeld ongeveer
neutraal. (geen positief en geen negatief effect).
Worst-case op basis van grotere analyse door de
industrie kan op een hogere emissie ongeveer ter
hoogte van 0,5 kg extra kunststof gebruik.

Inschatting effecten verschuiving van plastic naar andere materialen
Als virgin plastic duurder wordt ten opzichte van andere materialen dan is het mogelijk dat
naast een verschuiving naar recyclaat en biobased plastic er ook verschuivingen naar andere
materialen zullen optreden. Deze verschuivingen zijn per markt en toepassing verschillend.
Verschuivingen naar glas (potten en flesjes), drankenkarton (dranken) papier (verpakkingen
en tassen), aluminium blikjes, glas/steenwol (isolatie), koper/staal (waterleiding), hout
(kozijnen), zink (dakgoten), katoen (kleren) enzovoort zijn allemaal denkbaar.
In de gesprekken met stakeholders hebben we getoetst welke verschuivingen volgens
stakeholders het meest voor de hand liggen. Daarbij speelt mee of er een traditie in de
markt is om het andere materiaal te gebruiken en ook het bestaande prijsverschil met
andere opties in de markt.
Volgens de stakeholders zijn dit typische mogelijke verschuivingen:
— glazen potten in plaats van kunststof potten;
— drankenkartons in plaats van kunststof flessen;
— blikjes in plaats van flesjes;
— papieren draagtassen in plaats van plastic draagtassen;
________________________________
19

Deze gemiddelde plastic impact score voor productie en verbranding met energieterugwinning bevat
onzekerheid die beïnvloed wordt door de productielocatie van plastic, de mix van soorten plastic die beïnvloed
wordt, het energierendement van de afvalverbranding en eventuele efficiency verbetering in fossiele plastic
productie. Daarnaast is hier niet meegerekend dat minder plastic ook kan leiden tot minder plastic recycling.

56

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Iets minder aannemelijk maar ook mogelijk zijn:
— kozijnen: verschuiving van kunststof naar metaal of hout;
— isolatiemateriaal: verschuiving van kunststof naar steenwol of hout;
— dakgoten: verschuiving van pvc naar verzinkt metaal.
Daarnaast gebruiken we de studie uit 2010 van onderzoeksbureau Denkstatt waarin in
opdracht van de Europese Plastic industrie is gekeken naar de klimaatimpact van het zoveel
mogelijk vervangen van plastic door andere materialen (Pilz et al., 2010). Hoofdconclusie
uit deze studie was dat op heel veel plekken het vervangen van plastic door een andere
materiaal leidt tot een hogere klimaatemissie. Vervangen van zoveel mogelijk plastics in de
EU door andere materialen zou volgens deze studie leiden van een emissie van 204 Mton per
jaar naar een emissie van 328 Mton CO2. Deze studie is niet gebaseerd op LCA’s maar op
casestudies. Een deel van deze casestudies waren logische keuzen (PET-flesje in plaats van
aluminium blikje) maar bij een deel van de keuzen is er discussie mogelijk (bijvoorbeeld
PET vervangen door eenmalig glas en niet door statiegeld meermalig glas). Daarnaast gaat
het hier om Europees gemiddelden en data verzameld in 2010. Deze factor 1,5
verslechtering bij het verschuiven van plastic naar andere materialen van klimaatemissies
leggen we naast ons eigen analyses.
Voor de cases hebben met een simpele LCA aanpak, bestaande LCA’s en bovenstaande
Denkstatt rapport ingeschat wat een verschuiving van 1 kg kunststof in een bepaalde
toepassing netto voor klimaatimpact zou hebben. De netto klimaatimpact is het
klimaatvoordeel door 1 kg minder plastic gebruik in toepassing X min het klimaatnadeel
door het toepassen van een andere materiaal om dezelfde functie te realiseren.

B.4

Verschuiving in verpakkingen
Voor de milieukundige berekeningen voor de verschuivingen binnen de verpakkingsgroepen,
is gebruik gemaakt van de KIDV-verpakkingstool (beschikbaar op: Rekentool KIDV voor CO2impact en kosten van herbruikbare verpakkingen). Deze is openbaar toegankelijk, wordt
ondersteund door de verpakkingssector en maakt het mogelijk om snel verschillende
verpakkingen naast elkaar door te rekenen. De methode van de berekeningen is gebaseerd
op de Product Environmental Foodprint (PEF) en is specifiek gemaakt voor Nederland.
Daarnaast zijn de volgende gegevens gebruikt en keuzes gemaakt:
— Gewichten van verpakkingen zijn gebaseerd op een recente gereviewde LCA-studie van
verschillende verpakkingen gemaakt voor Tetrapak (Ifeu, 2020).
— Er wordt gebruik gemaakt van virgin materialen in de berekeningen voor de verpakkingen. Wanneer dat niet is gedaan, wordt dit vermeld.
— Elke verpakking heeft legt een afstand van 300 km per vrachtwagen af en 1.300 km per
containerschip.
— Er is per verpakking gekozen voor de meest gangbare verwerkingsmethode aan het eind
van de levensduur. Alle materialen worden gerecycled volgens de huidige recyclemogelijkheden in Nederland.

B.4.1 Glazen potten in plaats van plastic potten
Voorbeeld Potje voor chocoladepasta, jam of pindadaas:
— Glazen pot is 191 gram, met een deksel van 5 gram. PP deksel door injection moulding.
— Plastic pot is gemaakt van PET. Pot is 34 gram, deksel is ook 5 gram. Productiemethode
van PET is injection blow moulding, dat van de deksel is injection moulding.

57

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Uit een eerdere vertrouwelijk analyse van CE Delft bleek dat het vervangen van glas door
kunststof sterk afhankelijk is van de gewichtsverhouding. Zowel bij glazen verpakkingen als
bij kunststof verpakkingen zit er een vrij grote variatie in de gewichten. Grofweg kwam uit
de vergelijking dat bij een gewichtsverhouding met een Factor 5 zoals de case hier dat de
klimaatscore ongeveer vergelijkbaar is. In sommige cases is het gewichtsverschil een Factor
10 en dan is de kunststof verpakking ongeveer 40% beter.
Bij een keuze voor een stevige pot van kunststof in plaats van glas is de milieudruk van de
verpakking vergelijkbaar. Bij de keuze voor een slappere pot wat technische mogelijk is
maar vanuit marketing vaak niet gekozen wordt is een milieuvoordeel van ongeveer 40%
mogelijk.
Omdat voor de korte termijn de keuze vaak voor de zwaardere kunststofpot zal zijn, gaan
we uit van een vergelijkbare milieudruk bij verschuivingen tussen glazen potten en
kunststofpotten.

B.4.2 Drankenkarton in plaats van plastic flessen
Ook in een drankenkarton zit plastic. Alleen is dit veel minder dan bij een volledig plastic
verpakking. Een drankenkarton bestaat voor 59% uit papier (13,4 gram) en voor 35% uit
plastic (8 gram LDPE) en voor 5% uit aluminium (1,2 gram). Totaal weegt een 1 liter
drankenkarton 22,7, daarvan is dan dus 8 gram PE-kunststof met name ook door de
kunststof dop en dopconstructie.
Een plastic PET-fles van 1 liter bestaat voor 15 gram uit PET en heeft een dopje van 3 gram.
Het dopje wordt gemaakt van PP.
Een verschuiving van een PET-flesje naar een drankenkarton is
Materialen
(kg CO2-eq.)

Productie
(kg CO2-eq.)

Transport
(kg CO2-eq.)

Einde
levensduur
(kg CO2-eq.)

Totaal
(kg CO2-eq.)

Drankenkarton
(1 liter
verpakking)

0,066

0,018

0,001

-0,014

0,071

PET-fles
(1 liter
verpakking)

0,056

0,033

0,001

-0,015

0,075

PET-fles, 85%
gerecycled
materiaal

0,041

0,033

0,001

-0,015

0,061

Het gebruik van een drankenkarton in plaats van een PET-fles zorgt voor een heel kleine
CO2-eq. besparing. Hierbij is echter nog geen rekening gehouden met een aandeel recyclaat
in de PET-fles. Ook wordt er geen recyclaat in de drankenkarton toegepast.
Door de oogharen gekeken is de klimaatimpact van deze eventuele verschuiving vrijwel nul.

58

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

B.4.3 Blikjes in plaats van plastic flessen
Een PET-flesje van 33 cl weegt 9,9 gram, met een dop van 3 gram. Een aluminium blikje
van 33 cl weegt 13 gram.
Materialen
(kg CO2-eq)

Productie
(kg CO2-eq)

Transport
(kg CO2-eq)

Einde
levensduur
(kg CO2-eq)

Totaal
(kg CO2-eq)

Aluminium blikje
(33 cl)

0,254

0,010

0,001

-0,201

0,064

PET-fles
(33 cl)

0,039

0,024

0,001

-0,010

0,053

PET-fles, 85%
gerecycled materiaal

0,029

0,024

0,001

-0,010

0,043

De klimaatimpact van het produceren van een aluminiumblikje is relatief hoog. Echter kan
het blikje grotendeels weer gerecycled worden, waardoor het einde van de levensduur een
negatieve emissie heeft. Desondanks is het aluminium blikje nog steeds iets minder goed
voor het klimaat dan de PET-fles.
Ook in sommige blikjes zit een plastic coating. Deze is zo dun dat we hem hier verwaarlozen.
Kleine PET-flesjes worden tegenwoordig ingezameld met een statiegeldsysteem. Dat komt
binnenkort ook voor blik. Dit maakt vooral PET beter. Aluminium wordt via PMD en
nascheiding bij AVIs uit bodemas al vrij goed gerecycled. Hoeveel beter, is afhankelijk van
het precieze inleverpercentage op termijn. Als we uitgaan van een recycling percentage van
85% op termijn voor PET net als voor aluminium dan wordt het PET-flesjes wat beter dan
het blikje. Bij dezelfde grootte is het verschil ongeveer en Factor 1,5
Wat we hier niet meegenomen hebben is dat PET-flesjes in de praktijk over het algemeen
groter zijn dan blikjes (0,5 liter vs. 0,33 en 0,25 liter). Een verschuiving zou er toe kunnen
leiden dat er meer blikjes één PET-flesje gaan vervangen. Toch is dit niet waarschijnlijk en
is het ook heel goed mogelijk dat er iets minder drank geconsumeerd gaat worden. Ander
punt bij deze analyse is nog dat PET-flesjes afsluitbaar zijn en blikjes meestal niet. Dat
maakt dat een PET-flesje langer gebruikt kan worden. Een PET-flesje zou daarom ook
meerdere blikjes kunnen vervangen.
Nog even los van afsluitbaarheid (voordelig voor PET) leidt een verschuiving van 0,33 cl PETflesjes naar 0,33 cl blikje tot ongeveer 1,5 maal meer klimaatemissies. De afsluitbaarheid
zou dit verschil nog wat groter kunnen maken. Het kleinere volume van blikjes (vaak 0,25
en 0,33 vs. meestal 0,5 liter voor PET) kan dit verschil weer wat kleiner maken.

B.4.4 Papieren tas in plaats van een plastic tas
Sinds 1 januari 2016 is er in Nederland een verbod van kracht op het gratis verstrekken van
plastic tassen door de retailsector. Dit verbod lag in lijn met de ambitie van het Europese
Parlement om het aantal plastic tassen in Europa sterk te verminderen. In 2016 heeft
CE Delft onderzoek gedaan naar verschillende draagtassen, om de gevolgen van dit verbod
in kaart te brengen (CE Delft, 2016).

59

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Uit de studie blijkt dat het verbod op gratis verstrekken van plastic tassen leidt tot een
afname van het aantal gebruikte plastic tassen en een toename van het aantal gebruikte
papieren tassen. Retailers geven nu regelmatig een gratis papieren tas mee in plaats van de
klant te laten betalen voor een plastic tas (CE Delft, 2016).
Er zijn verschillende milieueffecten waar TNO en CE Delft naar gekeken hebben. Papieren
tassen scoren substantieel hoger als het gaat om landgebruik, het gebruik van water en de
uitstoot van fijnstof. De plastic draagtas scoort slechter op het gebied van klimaatverandering, mariene vermesting en uitputting van fossiele grondstoffen. De CO2-eq.
uitstoot van 1 LDPE tas is 0,12 kg CO2-eq. en van een papieren tas 0,09 kg CO2-eq.
(CE Delft, 2016).
Bij een papieren tas is door zijn vochtgevoeligheid en beperktere sterkte de kans dat hij
door de consument vaker gebruikt zal worden veel kleiner dan die bij een plastic tas. Als dit
meegenomen wordt is een plastic tas qua klimaateffect voor één keer tasgebruik minsten
vergelijkbaar als een papieren tas. Andere emissies dan klimaatemissies zijn bij een
papieren tas substantieel hoger.
Voorzichtig ingeschat leidt een verschuiving naar papier ongeveer tot een vergelijkbare
klimaatimpact en een verhoging van andere emissies.

B.5

Verschuivingen in bouwproducten
Voor bouwproducten is er een betrouwbaar en veel gebruikt systeem voor het vergelijken
van de milieuscore van bouwproducten genaamd de nationale milieudatabase (NMD). Deze
wordt beheerd door de Stichting bouwkwaliteit en de data hiervoor wordt gebruikt voor het
zo duurzaam mogelijk aankopen van bouwproducten onder andere door Rijkswaterstaat.
(zie Nationale Milieu Database)
Voor een aantal bouwproducten waarvan stakeholders melden dat er verschuivingen zouden
kunnen optreden hebben we vergelijkbare producten van kunststof en andere materialen
naast elkaar gezet.

B.5.1 Kozijnen
Productie- en
bouwfase
(A1-A5)

Gebruiksfase
(B1-B5)

Sloop- en
verwerkingsfase
(C1-C4)

Baten en lasten
voorbij de
systeemgrenzen (D)

Totaal

kg CO2-eq./kozijn
Houten kozijn,
Europees naaldhout

41,18

1,53

-19,80

0,00

22,92

Houten kozijn, Zuid
Amerikaans loofhout

61,08

22,13

-31,68

0,00

51,53

Aluminium kozijn

152,96

2,45

0,00

-95,04

60,37

Pvc-kozijn

111,38

0,91

0,00

-2,86

109,43

Vergeleken met houten of aluminium kozijnen is de netto totale klimaatimpact van pvckozijnen vrij hoog. De impact van aluminium is ongeveer 45% lager en die van hout 55 á 79%
lager. Zelfs als het houten kozijn van Europees naaldhout twee maal korter meegaat dan
het pvc-kozijn dan scoort dat ongeveer twee maal beter op klimaatvoordeel.

60

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Uit deze cijfers kan geconcludeerd worden dat als 1 kg minder kunststoftoepassing in
kozijnen vervangen wordt door houten- of aluminiumkozijnen, dit leidt tot een verlaging
van klimaatimpact die gelijk staat aan ongeveer 0,5 kg minder kunststof gebruiken.

B.5.2 Isolatiemateriaal
Productie- en
bouwfase
(A1-A5)

Gebruiksfase
(B1-B5)

EPS-isolatie

9,75

0,00

Glaswol isolatie

3,20

Flexibele houtisolatie

7,45

Sloop- en
verwerkingsfase
(C1-C4)

Baten en lasten
voorbij de
systeemgrenzen
(D)

Totaal

3,93

0,03

13,71

0,00

0,04

0,00

3,24

0,00

-1,51

0,00

5,94

kg CO2-eq.

Glaswol heeft een beduidend lagere klimaatimpact dan EPS-isolatie. Grofweg ongeveer een
kwart. Houtisolatie scoort iets minder goed met een voordeel van 50%. Dit wordt echter nog
weinig toegepast. Als we uitgaan van glaswol dan betekent dit dat 1 kg minder kunststof
met verschuiving scoort alsof er 0,75 kg minder virgin kunststof wordt gebruikt.

B.5.3 Dakgoten
Productie- en
bouwfase

Gebruiksfase

(A1-A5)

(B1-B5)

Sloop- en
verwerkingsfase
(C1-C4)

Baten en lasten
voorbij de
systeemgrenzen
(D)

Totaal

kg CO2-eq.
Pvc-mastgoot

3,06

0,00

0,30

0,00

3,35

Stalen mastgoot

25,82

0,00

0,00

-16,89

8,93

PE-prefab goot

1,86

0,00

1,02

0,01

2,89

Stalen prefab
goot

6,50

0,00

-0,16

0,00

6,34

Voor dakgoten geldt dat de alternatieven voor PVC en PE in de vorm van stalen goten een
Factor 2 (stalen prefab goot) tot bijna een Factor 3 (stalen mastgoot) slechter scoren.
Verschuiving van kunststof in dakgoten naar stalen goten leidt tot meer emissies.
Grofweg kan gesteld worden dat 1 kg minder plastic in goten leidt tot extra emissies die
minstens gelijk staan het gebruik van 1 kg extra kunststof.

B.6

Overal conclusies klimaat/milieueffecten verschuivingen
Welke verschuivingen precies gaan optreden bij een heffing op plastic is zeer lastig te
voorspellen. Een aantal door stakeholders genoemde mogelijke verschuivingen zijn milieukundig getoetst door vergelijkbare producten te vergelijken. Een 1 kg kunststof wordt
immers niet automatisch vervangen door 1 kg glas, papier, metaal of hout. Deze verschuiving is product specifiek.

61

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Bij de meeste cases is een vergelijking wel te maken maar zijn er ook gebruikers effecten
die de vergelijking onzekerheid geeft. Toch zijn er ook algemene conclusie te trekken:
— Een verschuiving van PET-flesjes in statiegeld naar aluminium in de verpakkingenmarkt
leidt tot ongeveer 1,5 maal meer klimaatemissie.
— Een verschuiving van dun flexibel kunststof naar eenmalig glas (gerecycled via de
glasbak) leidt tot duidelijk meer klimaatemissies. Een omgekeerde verschuiving van
eenmalig glas wat meer de trend is leidt op korte termijn tot vergelijkbare
klimaatemissies omdat de kunststof pot vaak overgedimensioneerd wordt.
— Een verschuiving van kunststof naar papier (drankenkarton of papieren tas) leidt qua
klimaateffect tot ongeveer vergelijkbare emissies maar overige emissies nemen toe.
— Een verschuiving van pvc-kozijnen naar hout of aluminium leidt tot lagere klimaatemissies. 1 kg kunststof verschuiving scoort milieukundig ongeveer vergelijkbaar met
0,5 kg virgin kunststof.
— Een verschuiving van EPS-isolatie materiaal naar glaswol leidt tot een vier maal lagere
emissie. 1 kg kunststof verschuiving scoort hier milieukundig vergelijkbaar met 0,75 kg
minder virgin kunststof.
— Kunststof dakgoten vervangen door stalen dakgoten leidt tot een twee á drie maal
hogere klimaatemissie. Hiervoor geldt dat 1 kg kunststof verschuiving minstens leidt tot
een milieueffect vergelijkbaar met 1 kg extra kunststofgebruik.

Totaal conclusie verschuivingen
Verschillende stakeholders noemen verschillende mogelijk verschuivingen naar overige
materialen. Niemand kan precies voorspellen welke verschuivingen zullen optreden.
Bij sommige verschuivingen is er een milieukundig voordeel (kozijnen, isolatiemateriaal),
bij sommige maakt het weinig uit (kunststof vs. papier glazenpot vs. stevige pot) en bij
sommige is er een milieukundig nadeel (dakgoten, slap kunststof vs. eenmalig glas en PETflesje in statiegeld vs. blikje).
Voor deze studie waarbij de effecten op hoofdlijnen worden onderzocht schatten we nu als
eerste inschatting in dat er zowel cases zullen zijn waarbij er een milieuvoordeel is, cases
waarbij er een milieunadeel is als cases waarbij er een achteruitgang is. 1 kg verschuiving
van plastic naar andere materialen leidt daarmee niet tot minder en ook niet tot minder
emissies. Wel moeten we aangeven dat dit een redelijke onzekere inschatting is. Als er veel
gunstige cases zijn van verschuiving dan onderschatten we het voordeel, als er veel ongunstige cases zijn dan overschatten we het effect.
Een eerdere uitgebreide studie in opdracht van Plastic Europe kwam op basis van veel meer
cases tot de conclusie dat verschuiving van kunststof naar andere materialen gemiddeld tot
1,5 meer klimaatemissie zou kunnen leiden. Deze waarde aangedragen door de industrie
nemen we in deze studie mee als worst-case. Een verschuiving van 1 kg plastic naar andere
materialen leidt worst-case tot het milieueffect van het extra gebruiken van een halve kg
virgin plastic.

62

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

C Aannames WorldScan simulaties
In deze sectie beschrijven we de belangrijkste karakteristieken van het WorldScan-model
aan de hand van algemene karakteristieken, de belangrijkste aannames van het basispad,
en de belangrijkste aannames van de variant.

C.1

Algemeen
De modelversie die hier gebruikt wordt, is eerder toegepast in Bollen et al.(2019) en
Hoogendoorn et al. (2021)

C.2

Basispad
Voor een uitgebreidere beschrijving van de ontwikkelingen in Europa en de rest van de
wereld verwijzen we naar WEO 2016 (IEA, 2016). De populatie groeit in Oost-Europa,
waardoor de groei van de Rest-EU hoger ligt dan in Nederland. Buiten Europa groeit het
inkomen per hoofd harder, waardoor sterftegraad harder daalt en de populatie sneller
omhoog gaat stijgt. Dit leidt ertoe dat populatie gemiddeld buiten EU gemiddeld sneller
groeit.
De EU voert in het basispad klimaatbeleid om te voldoen aan de doelen van de Green Deal,
waardoor de energie-intensiteit en de CO2-intensiteit harder dalen dan in de rest van de
wereld.20 Emissies van broeikasgassen dalen in Europa sneller dan in de rest van de wereld.
Ook buiten de EU daalt de energie-intensiteit, wat het gevolg is van energiebesparingen
door stijging van de energieprijs (onder andere CO2-belastingen in sommige landen) en
structuurveranderingen in de economie (energie-intensieve sectoren groeien minder hard
dan energie-extensieve sectoren zoals de dienstensector).

C.3

Variant
Aannames in de varianten
— plastic productvarianten de input ‘CRP’ belast in de sectoren andere landbouwactiviteiten (OAG), CRP, kapitaalgoederen (CPI), en andere diensten (OSE).21 De initiële
verdeling van de inkomsten van de belastingen is 5% voor OAG, en 47.5% voor CRP/CPI,
en 47.5% voor OSE. De percentages zijn gebaseerd op het verbruik van plastic in die
sectoren, en de belastingvoeten zijn sector specifiek gekozen om deze initiële verdeling
te simuleren. Afwijkingen kunnen optreden in de ex-post belastinginkomsten vanwege
‘besparingen’ op plastic.
— De belastinginkomsten worden lumpsum teruggegeven aan de huishoudens.
Andere relevante aannames
— De belasting wordt geïntroduceerd in 2025 en blijft constant tot 2030
________________________________
20
21

63

Zie Couzy&Duijn, (2022).
Dit is weliswaar een ruwe benadering, want de levering chemie aan landbouw hangt bijvoorbeeld ook af van
kunstmest, terwijl landbouwfolie wellicht maar klein deel hiervan is. De heffing is echter input-specifiek
gekozen om het juiste economische signaal aan de ander sectoren/inputs door te geven, dat wil zeggen voor
zover deze afhangt van de consumptie van plastic.

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022

Hieronder in Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. Tabel 20 de belastingopbrengsten zoals
aangenomen in de verschillende varianten.
Tabel 20 - Belastingopbrengsten in 2025 bij groei van de vraag naar plastic van 12,5% in de periode 2020-2025
Heffingshoogte

Variant

100

Polymeren

€

Plastic producten

€ 1.100

500
800

Marktprijzen 2020
240

Polymeren

€ 1.340

Plastic producten

€

120

Polymeren

€

540

Plastic producten

€

630

De berekening van productie is gebaseerd op Tabel 21. Bedenk dus dat de productieverliezen voor de polymeer-plastic sector hoger zullen uitvallen. In 2019 is productie van de
plastic sector (gemeten in euro’s) ongeveer 1/6 e deel van de CRP-sector (zie CBS inputoutput tabel van 2019).Dat betekent dat de procentuele productieverliezen zomaar met
een Factor 6 hoger kunnen uitvallen. Dat zal echter in mindere mate voor de consumptie
gelden, omdat er substitutie zal zijn richting consumptie van allerlei plastic-extensieve
producten en er mogelijk goedkope consumptie zijn van plastic (niet van polymeren want
die zijn belast in de polymeervarianten) deze ten dele meebewegen met productie.
Tabel 21 - Veranderingen in productie en vraag naar CRP* in 2030 per variant %)
Polymeren

Plastic

100

500

800

100

500

800

Consumptie (%)

-0,5

-1,3

-1,5

-0,6

-1,4

-1,7

Productie (%)

-2,0

- 6,6

-7,6

-0,9

-1,7

-2,2

Noot: In termen van productie is plastic ongeveer 1/6e deel van de totale chemie, rubber, en plastic sector (CRP).
Dat betekent dat de percentage productieverliezen voor plastic zomaar een Factor 6 hoger kunnen liggen dan hier
gepresenteerd.

Uit deze tabel is ook af te leiden dat de weglekeffecten groot kunnen zijn. Het productieverlies bij een polymeerheffing van 800 euro per ton kan oplopen tot 6 * 7,6% = 46%, terwijl
de consumptie met 6* 1,5% = 9% daalt. Dit zou betekenen dat 46% - 9% = 37% van de
Nederlandse productie wordt vervangen door import.

64

220281 - Een nationale belasting op primair fossiel plastic? - 10 augustus 2022