Rapportage omtrent nut en
noodzaak van een
Planbureau voor de
Veiligheid

1

Colofon

Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.abdtopconsult.nl
Bernard te Haar
Dick Heerschop

ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk
De consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de
Algemene Bestuursdienst en worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en
interbestuurlijk inzetbaar voor interimopdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij
complexe en (politiek) gevoelige zaken.

2

Onderzoek naar nut en noodzaak van een
planbureau voor de veiligheid

Versie 1.01
9 juli 2021

3

Voorwoord
Voor u ligt een rapportage van het onderzoek naar nut en noodzaak van een
planbureau voor de veiligheid. In 2017 lanceerde de WRR het oorspronkelijke idee
voor zo’n planbureau, als gezaghebbend ondersteunend lichaam voor een eveneens
op te richten Nationale Veiligheidsraad. Het idee is wederom gelanceerd bij de
Algemene Politieke Beschouwingen in september 2020, hetgeen geleid heeft tot de
opdracht aan ABDTOPConsult om nut en noodzaak van een dergelijk planbureau te
onderzoeken in de context van 2021. De gedachte daarbij was dat de Nederlandse
overheidsinstanties zich veel van het gedachtegoed van de WRR uit 2017 inmiddels
eigen hebben gemaakt, zodat het logisch zou zijn om de aanbevelingen van de WRR
te herijken. De opdracht was tweeledig. In een eerste rapportage werd
ABDTOPConsult gevraagd nut, noodzaak en mogelijke ophanging van een
planbureau te onderzoeken, en in een tweede rapportage de inrichting en benodigde
capaciteit van een planbureau te schetsen. Wij hebben deze opdracht met veel
plezier opgepakt, veel mooie teksten gelezen en veel boeiende gesprekken gevoerd.
In deze rapportage zijn we echter niet verder gekomen dan het allereerste deel van
onze opdracht, namelijk nut en noodzaak van een planbureau te onderzoeken. Wij
menen dat het nuttig is eerst onze bevindingen op dit punt met meest betrokkenen
te bespreken alvorens het vervolg van de opdracht op te pakken, mits daar nog
behoefte toe zou bestaan. Bij deze willen wij al onze gesprekspartners bedanken
voor de openhartige en constructieve gesprekken. Een bijzonder woord van dank
betreft ook onze ondersteuners die ons enorm hebben geholpen bij de voorbereiding
van de literatuurstudie en de gesprekken. Wij denken zelf dat met deze rapportage
een goede indicatie wordt gegeven op welke terreinen het Nederlandse
veiligheidsstelsel verder kan worden versterkt en hopen ook dat het met die intentie
zal worden gelezen. Hoe die versterking moet worden vormgegeven vereist een
nadere uitwerking.

Bernard ter Haar
Dick Heerschop
ABDTOPConsult
Juli 2021

4

Inhoudsopgave

5

0

Samenvatting

6

1

Inleiding

9

2

Aanleiding

10

3

De opdracht

11

3.1

Aanpak

11

4

Ontwikkelingen in het Veiligheidsstelsel sinds 2017

13

4.1

Het WRR-rapport

13

4.2

De opbouw van het veiligheidsstelsel

13

4.2.1

De Raad voor Veiligheid en Inlichtingen (RVI)

14

4.2.2

De Ministeriele Commissie Economie en Veiligheid (MCEV)

14

4.2.3

De Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA)

15

4.2.4

De analisten

15

4.2.5

De analyseproducten

16

4.2.6

Huidige ontwikkelingen

17

5

Bevindingen

19

5.1

Inleiding

19

5.2

Signalering en Analyse

19

5.3

Politieke sturing en regie

21

5.4

Concluderende bevindingen

22

6

Aanbevelingen

266

Bijlage 1

Beschikbare documenten

299

Bijlage 2

Samenvatting WRR-rapport

300

Bijlage 3

Afkortingen

311

0 Samenvatting
Aanleiding
In een wereld van grote dynamiek en toenemende complexiteit is veiligheid een
belangrijk thema. In 2017 pleitte de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) voor een meer integrale benadering van binnenlandse en
buitenlandse veiligheid die zowel de elementen security als safety omvat. Ter
versterking van het Nederlandse veiligheidsstelsel beval de WRR aan om een
politieke Nationale Veiligheidsraad op te richten, ondersteund door een
gezaghebbend Planbureau voor de Veiligheid. In de analyse van de WRR werd
geconstateerd dat de diverse strategieën die in Nederland waren ontwikkeld op het
gebied van veiligheid die integraliteit niet afdekten, en te weinig verbinding hadden
met de politieke beleids- en besluitvorming.
Stand van zaken
In deze rapportage wordt het beeld van de WRR herijkt. Ook schetst deze
rapportage een beeld van het huidige functioneren van het Nederlandse stelsel van
nationale veiligheid in zijn elementen van signalering, analyseren en managen van
dreigingen en risico’s voor de nationale veiligheid. Daartoe is in kaart gebracht
welke ambtelijke gremia en kennisinstellingen zich binnen de Rijksoverheid met
binnen- en buitenlandse veiligheid bezighouden, welke producten zij opleveren, hoe
de politieke en/of ambtelijke regievoering tot stand komt, en hoe de beleidsmatige
implementatie van de veiligheidsstrategieën gestalte krijgt. In ambtelijk Den Haag
bestaat de overtuiging dat veel van de adviezen van de WRR op het gebied van
integrale strategievorming uit 2017 zijn overgenomen. Dat blijkt onder andere uit
de ontwikkeling van de diverse interdepartementale strategische producten van de
afgelopen jaren. Verdiepende kennis is nog steeds schaars ondanks recente
investeringen van de diensten. Ook bij de politieke behandeling van nationale
veiligheidsthema’s constateren we een meer integrale benadering, hoewel er drie
verschillende onderraden met verschillende facetten van de binnen- en buitenlandse
veiligheid belast zijn (namelijk de RVI, MCEV en RDIA). Het thema economische
veiligheid heeft recent een prominente plek in de aandacht verworven, hetgeen ook
tot uitdrukking komt in deze onderradenstructuur en een intensievere betrokkenheid
van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Recent is ook verkend
in welke mate de bestaande planbureaus een ondersteunende rol in de analyse van
de economische veiligheidsthema’s zouden kunnen vervullen. Dit rapport gaat niet
in op de opbouw en werking van de nationale crisisorganisatie en het decentrale
bestel met de centrale positie van de veiligheidsregio’s daarbinnen maar richt zich
met name op de nationale strategievorming en sturing daarop.

Bevindingen
Gevoed door de inhoud van talrijke documenten die vanaf 2017 over het thema
(inter)nationale veiligheid zijn geopenbaard hebben wij, als opdrachtnemers een
reeks gesprekken gevoerd met de bestuurders van de meest betrokken organisaties
in het veiligheidsstelsel. Daarbij constateerden wij samen met onze
gespreksgenoten dat er goede slagen zijn gemaakt op de integraliteit van de
6

signalering en analyse van veiligheidstrends en –bedreigingen. De ambtelijke
netwerken die deze integraliteit moeten borgen zijn aanzienlijk versterkt en
functioneren grotendeels tot tevredenheid van de rechtstreeks betrokkenen. Vooral
de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) heeft zich als
centrale speler in het veiligheidsstelsel kunnen ontwikkelen. Daarbij is het optimum
overigens nog niet bereikt. De gerealiseerde veiligheidsissues waren niet alle
gesignaleerd. Vooral de meer sluimerende vormen van dreigingen voor de nationale
veiligheid in binnen- en buitenland (dreigingen die niet direct waarneembaar zijn,
maar die meer ‘gestapeld’ tot een potentiële aantasting van de nationale veiligheid
leiden), zijn niet altijd scherp in beeld gebracht. Sommige gesprekspartners pleitten
voor meer creativiteit in analyse en opvolging. Ook kwantitatieve analyses van
scenario’s voor veiligheidsmanagement (preventief en reactief) worden zelden
gemaakt. Een adequate opvolging van de strategische inzichten wordt vaak gemist.
Verder valt het veel betrokkenen op dat zij in verschillende gremia vaak met
dezelfde personen in onderscheiden agenda’s toch vaak over dezelfde thema’s
spreken. Op dit moment worden de voorbereidingen getroffen om tot een integratie
te komen van de binnenlandse en de buitenlandse veiligheidsstrategie. Zo komen de
Nationale Veiligheid Strategie (NVS) en Geïntegreerde Buitenland- en
Veiligheidsstrategie (GBVS) samen in een rijksbrede veiligheidsstrategie (RbVs), die
de interne en externe veiligheid en ‘safety’ en ‘security’ onderwerpen met elkaar zal
verbinden. Dit is nog niet politiek voorgelegd.
Er is niet met leden van het kabinet gesproken, maar ambtelijk bestaat
tevredenheid over het functioneren van de onderraden, met name de Raad voor
Veiligheid en Inlichtingen (RVI). De RVI toont zich besluitvaardig als het om actuele
thema’s rond nationale veiligheid gaat. Toch constateren wij dat de vaststelling van
de WRR omtrent het gebrek van aansluiting tussen strategie en politieke
beleidsvorming niets aan actualiteit heeft ingeboet. De geformuleerde strategieën
zijn vooral verhalend, de implementatie van de strategieën wordt niet vanuit de
politiek geregisseerd, en zonder veel verdere monitoring aan de individuele
departementen overgelaten. In de praktijk zien we vervolgens dat deze
implementatie het dikwijls aflegt tegen andere korte-termijn beleidswensen in de
betrokken departementen.
Concluderend beeld
Vanuit bovenstaand beeld denken wij niet dat het inbrengen van een nieuwe speler
als een planbureau voor de veiligheid het bestaande stelsel van nationale veiligheid
verder zal versterken.
Zo’n planbureau zou wellicht nog kunnen bijdragen aan een versterking van de
analyserende rol in het veiligheidsstelsel. Maar de analysecapaciteit is al positief in
ontwikkeling en tendeert steeds meer naar nationale geïntegreerde periodieke
analyses. Daarin worden in samenwerking met alle betrokken partijen zowel ‘safety’
als ‘security’ vraagstukken geadresseerd in rijksbrede risico- en dreigingsanalyses.
Het toevoegen van een planbureau zou vooral een concurrerend effect hebben op
het bestaande netwerk, en het zou ook nog jaren duren voordat zo’n planbureau het
gezag heeft verworven dat voor een effectieve positie in het stelsel is vereist. Wij
menen dat versterking van bestaande organisaties in het veiligheidsnetwerk en het
7

toekennen van meer gezag aan onderdelen van dat netwerk, vooral op de
regiefunctie, voldoende kunnen voorzien in adequate planvorming en analyse.
Ook zal het systematisch inzetten van de bestaande planbureaus in het
veiligheidsdomein kunnen bijdragen aan de integraliteit van de veiligheidsanalyse
met meer aandacht voor kwantitatieve doorrekening van preventieve en reactieve
scenario’s.
In aanvulling op bovenstaande ten aanzien van een eventueel planbureau voor de
veiligheid merken wij nog het volgende op. Veel van onze gesprekspartners
constateren dat de politieke regie onvolledig is en dat daardoor de opvolging van de
strategievorming onvoldoende tot zijn recht komt. Het nut van een sterkere
verbinding tussen de strategievoorbereiding en de politieke aansturing is thans even
groot, zo niet groter dan ten tijde van de rapportage van de WRR in 2017. Ook de
geconstateerde verbreding van het begrip veiligheid en de nog steeds toenemende
verwevenheid van nationale en internationale veiligheid onderstrepen het belang
van het hebben en uitvoeren van een geïntegreerd veiligheidsbeleid van de
Rijksoverheid. Om een adequate opvolging van de integrale strategieën te borgen
dient daarbij vooral de focus te liggen op een versterking van de politieke regierol
ten aanzien van de strategievorming, de beleidsvertaling en de controle op de
implementatie daarvan. Daarin zal een planbureau voor de veiligheid, vanwege
diens vereiste onafhankelijkheid, niet voorzien.
Daarom vraagt, wat ons betreft, de regiefunctie zelf versterking zowel qua capaciteit
als wat betreft erkend gezag. Ook hier pleiten wij niet voor het inbrengen van een
nieuwe speler maar vooral om door te bouwen op het al bestaande fundament.
Daarom adviseren wij om de huidige RVI verder uit te bouwen tot een volwaardige
Nationale Veiligheidsraad (NVR). Deze NVR, in wellicht wisselende samenstelling en
verschillende veiligheidsniveau’ s, kan effectief belast worden met de sturing en
regie op het gehele veiligheidsstelsel, met een versterking in de capaciteit van het
ministerie van Algemene Zaken en een verder uitbouwen van de centrale rol die de
NCTV in de borging van de strategievorming al ontwikkelt. Onze aanbevelingen in
deze rapportage geven dit weer.
Dit rapport geeft daarmee aanbevelingen op welke terreinen het nationale
veiligheidsstelsel kan worden versterkt. Hoe dit zou moeten worden vormgegeven,
inclusief de inpassing van de huidige planbureaus vereist een nadere uitwerking, die
een vervolg zou kunnen vormen op deze rapportage.

8

1

Inleiding
De veiligheidsomgeving is complex en verandert snel. Het karakter van de
internationale verhoudingen en de verschijningsvormen van conflict en oorlog zijn
onmiskenbaar aan het veranderen. Conflicten tussen staten en de wedijver over het
mondiale of regionale leiderschap voltrekken zich steeds meer in alle domeinen, ook
niet-militaire. Dreigingen nemen toe in aantal, complexiteit en variëteit.
Globalisering is niet alleen een economisch, maar ook een maatschappelijk
fenomeen. Na enkele eeuwen van Westerse economische suprematie zal over enige
tijd Azië (en dan met name China en India) grotere economische dominantie aan de
dag leggen en mogelijk het economische zwaartepunt van de wereld gaan vormen.
Daarbij heeft de digitale techniek een vierde industriële revolutie ontketend.
Aandacht voor de veiligheid van onze samenleving is in deze complexe
veiligheidsomgeving geen luxe, maar noodzaak. Veiligheid is immers geen
vanzelfsprekendheid. De coronacrisis heeft zowel de kracht als de kwetsbaarheid
van onze samenleving laten zien en illustreert dat een crisis of dreiging zelden
alleen komt. Deze crisis gaat gepaard met geopolitieke spanningen,
desinformatiecampagnes en cyberaanvallen. Veiligheid wordt een steeds breder
begrip en raakt in toenemende mate ook de niet klassieke veiligheidsministeries.
Denk bijvoorbeeld aan Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) als het gaat over
ongewenste kennisoverdracht naar buitenlandse studenten of aan Economische
Zaken en Klimaat (EZK) als het gaat over ongewenste buitenlandse investeringen in
of overnames van vitale bedrijven, waardoor op termijn de zeggenschap of
autonomie onder druk komen te staan. Nationale en internationale veiligheid zijn
daarnaast sterk verweven. De verbreding van het begrip veiligheid en de
verwevenheid van nationale en internationale veiligheid onderstrepen het belang
van een geïntegreerd veiligheidsbeleid van de Rijksoverheid.
Dit rapport geeft antwoord op de vraag of een planbureau voor de veiligheid of een
vergelijkbare instelling toegevoegde waarde zou hebben, met inachtneming van de
bestaande coördinatiestructuren op nationale veiligheid en de reeds lopende
ontwikkelingen op het gebied van geïntegreerde analyse- en strategievorming
binnen de (rijks-)overheid. Hiertoe wordt eerst een beschrijving gegeven van het
veiligheidsstelsel en de ontwikkelingen sinds 2017 en worden vervolgens de
hoofdlijnen van de interviews met betrokken stakeholders geschetst. Tot slot volgt
een overzicht van de belangrijkste bevindingen en enkele aanbevelingen.

9

2

Aanleiding
In het rapport ‘Veiligheid in een wereld van verbindingen’ uit 2017 bepleitte de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) onder andere de instelling
van een Algemene Raad voor de Veiligheid (ARV), alsmede een Planbureau voor de
Veiligheid, beide aan te sturen door het ministerie van Algemene Zaken (AZ). Beide
institutionele oplossingen zouden een antwoord zijn op de constatering van de WRR
dat de interdepartementale analyse- en strategievorming op het gebied van
nationale veiligheid verdere versterking behoefde, mede vanwege de toenemende
verwevenheid tussen de interne en externe veiligheidsdimensie. De opvatting van
het kabinet toen was dat een nieuwe bestuurlijke entiteit niet nodig was.
Bij de algemene politieke beschouwingen in september 2020 vragen de heren
Heerma en Seegers:
..... Wij zouden beiden aan het kabinet willen vragen om een van de belangrijkste
adviezen uit dit rapport alsnog op te volgen: het instellen van een planbureau voor
de veiligheid. Er is in 2018 een briefje gekomen dat het kabinet dit niet van plan
was. De WRR zegt dat we, omdat we te kortzichtig zijn geworden, een planbureau
nodig hebben, niet alleen om uit te rekenen wat onze banengroei in 2040 of 2045
zal zijn, maar om te bekijken wat nou echt de ontwrichtende zaken zijn waarvan we
weten dat ze eraan komen en waar we niet voldoende op voorbereid zijn, zodat we
bijvoorbeeld over die afhankelijkheid van China en India, waarmee we nu
geconfronteerd worden, aan de voorkant praten en aan de achterkant. Mede
namens de ChristenUnie zou ik dus aan het kabinet willen vragen of het alsnog aan
de slag wil gaan met het advies van de WRR om een planbureau voor de veiligheid
op te richten ……..
In de door de kamer aangenomen motie verzoeken zij de regering het WRR-voorstel
voor een planbureau voor de veiligheid vorm te geven, en voor 1 januari een
uitwerking aan de Kamer te sturen en tevens in deze uitwerking de nadruk te
leggen op een betere verbinding tussen internationale en nationale veiligheid,
waaronder de bestrijding van georganiseerde criminaliteit en het beter anticiperen
op kwetsbare afhankelijkheidsrelaties ten aanzien van goederen, producten en
diensten.
Bij monde van de minister-president, minister van Algemene Zaken, heeft het
kabinet tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in september 2020 toegezegd
de aanbeveling van het WRR opnieuw te zullen wegen.
Reactie op motie:
Dan motie op stuk nr. 17. Wat ons betreft krijgt die oordeel Kamer. Ik verwijs wel
naar mijn woorden in eerste termijn. Wij kijken hoe zo'n planbureau van
toegevoegde waarde kan zijn en hoe dat georganiseerd kan worden. Dat doen we
bij de midterm review van de Nationale Veiligheid Strategie.

10

3

De opdracht
De toezegging van de regering, zoals hiervoor beschreven, is omgezet in een
opdracht aan ABDTOPConsult. De opdrachtgever voor deze opdracht is de NCTV,
mede namens Buitenlandse Zaken (BZ) en Defensie. Zij zorgen tevens voor de
bemensing van het secretariaat.
Het verzoek is het onderzoek in twee delen uit te voeren:
•

Onderzoek of en waar een planbureau voor de veiligheid of vergelijkbare
instelling toegevoegde waarde zou hebben, met inachtneming van de bestaande
coördinatiestructuren op nationale veiligheid en de reeds lopende ontwikkelingen
op het gebied van geïntegreerde analyse- en strategievorming binnen de
(rijks)overheid. Werk daartoe de voor- en nadelen van een planbureau voor de
veiligheid in hun onderlinge samenhang uit en geef een onderbouwd advies over
de toegevoegde waarde, de wenselijkheid en de gewenste scope van een
dergelijke instelling. Betrek daarbij de impact op de bestaande rolverdeling
tussen de spelers in het nationale veiligheidsveld, inclusief de verhouding tussen
een mogelijk planbureau en reeds bestaande (interdepartementale)
analysenetwerken t.b.v. de nationale veiligheid. Dit deel van het onderzoek is
medio mei 2021 gereed.

•

Werk op basis van het eerdere advies ook de wenselijke ophanging van het
planbureau of vergelijkbare instelling uit. Breng tot slot onderbouwd de kosten
in beeld (incidenteel en structureel) die met de instelling van een planbureau
gemoeid zijn in een minimaal en een maximaal scenario. Dit deel van het
onderzoek kan rond de zomer van 2021 gereed zijn.

Voor de uitvoering van het onderzoek heeft de opdrachtgever de volgende
aandachtspunten meegegeven:
•

Inventariseer tevens de concrete impact op de huidige taakverdeling van de
spelers in het veld van de nationale veiligheid. Betrek die impact op de gewenste
scope van de planbureau-functie.

•

Houd interviews met alle betrokken stakeholders in het veld van de nationale
veiligheid (departementen, diensten, inspecties, externe onderzoeksinstituten,
ANV).

•

Verken ook bij de bestaande planbureaus wat hun werkwijze is en hoe deze
toegepast zou kunnen worden op nationale veiligheid.

•

3.1

Lever een beknopt rapport dat ook deelbaar zal zijn met parlement en publiek.

Aanpak
Voor het onderzoek is een documentstudie uitgevoerd en zijn interviews gehouden
met de betrokken stakeholders, de indieners van de motie, de heren Seegers en
Heerma en met een van de opstellers van het WRR-rapport uit 2017, de heer Hirsch
Ballin.

11

Daarnaast is een overzicht opgesteld van de opbouw en werking van het
veiligheidsstelsel zoals dat vandaag de dag functioneert.
Op grond van de literatuurstudie, het overzicht van de gremia, de producten van het
huidige veiligheidsstelsel en de gevoerde gesprekken zijn voorlopige bevindingen
vastgelegd ten aanzien van de gewenste versterking van het stelsel en in welke
mate de oprichting van een planbureau voor de veiligheid in die versterking zou
kunnen voorzien. Met die bevindingen hebben wij ervoor gekozen om nu eerst deze
rapportage op te leveren, alvorens desgewenst de opdracht verder ten uitvoer te
brengen.

12

4
4.1

Ontwikkelingen in het Veiligheidsstelsel
sinds 2017
Het WRR-rapport
In haar rapport Veiligheid in een wereld van verbindingen: een strategische visie op
het defensiebeleid signaleert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
dat de veiligheid in en rond Nederland is verslechterd. Conflicten elders werken in
eigen land door. Veiligheid kan niet meer worden gevonden in verschansing tegen
agressie van buitenaf, maar vereist beleid dat berust op inzicht in de vele
verbindingen tussen ‘binnen’ en ‘buiten’.
De WRR benadrukt dat de toenemende samenhang tussen de externe en interne
veiligheid consequenties heeft voor de manier waarop Nederland zijn
veiligheidsbeleid organiseert. In haar aanbiedingsbrief schrijft zij daarover:
De WRR adviseert om de toekomst van de krijgsmacht te ontwikkelen vanuit een
geïntegreerde veiligheidsstrategie die interne en externe veiligheid omvat.
Binnenlandse en buitenlandse veiligheid zijn in toenemende mate verstrengeld. Ten
behoeve van deze strategie beveelt de WRR de instelling van een Algemene Raad
voor de Veiligheid (ARV) aan en een planbureau voor de Veiligheid.
De WRR constateert in haar rapport dat er belangrijke stappen zijn gezet om te
komen tot een geïntegreerde aanpak voor het ontwikkelen en uitvoeren van
veiligheidsbeleid maar dat een permanente, gestructureerde verbinding op hoog
ambtelijk en politiek niveau tussen interne en externe veiligheid ontbreekt.
Bovendien is in de verkokerde en gefragmenteerde overheidsorganisatie het in
onderling verband plaatsen van veiligheidsaangelegenheden in hoge mate
afhankelijk van personen (bewindslieden en ambtenaren), niet van structuren en
procedures. 1
De officiële beknopte samenvatting, zoals de WRR die heeft uitgegeven, is via de in
de bijlage opgenomen hyperlink te lezen.

4.2

De opbouw van het veiligheidsstelsel
In dit onderzoek wordt het veiligheidsstelsel onderscheiden in de verschillende fases
van management van de veiligheid. Deze fases betreffen de signalering van trends
en risico’s, de analyse van deze trends en risico’s, mede in hun onderlinge
samenhang, en de opvolging van die analyses in strategieën en
beleidsimplementatie. In de onderstaande beschrijving begint de analyse met de
politieke aansturing van het veiligheidsstelsel.
De besluitvorming over veiligheidsvraagstukken vindt plaats in verschillende
onderraden van de ministerraad. In haar rapport uit 2017 benadrukte de WRR dat
______
1

13

WRR Veiligheid in een wereld van verbindingen pag. 93-94

de toenemende samenhang tussen de externe en interne veiligheid consequenties
heeft voor de manier waarop Nederland zijn veiligheidsbeleid organiseert. Mede in
het licht van de aanbeveling van de WRR voor een Algemene Raad voor de
Veiligheid, heeft het kabinet in 2017 besloten om de toen bestaande
onderradenstructuur aan te passen. In 2017 is de Raad voor de Inlichtingen- en
Veiligheidsdiensten (RIV) en de Ministeriele Commissie Veiligheid (MCV)
samengevoegd tot de Raad voor Veiligheid en Inlichtingen (RVI). De RVI is een
invulling van het advies van de WRR om te komen tot een nationale veiligheidsraad.
De drie belangrijkste onderraden op het gebied van veiligheid zijn nu:

4.2.1

•

De Raad voor Veiligheid en Inlichtingen (RVI);

•

De Ministeriele Commissie Economie en Veiligheid (MCEV).

•

De Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA);

De Raad voor Veiligheid en Inlichtingen (RVI)
De Vaste leden van de RVI zijn de Minister-President, de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van
Defensie, de minister van Justitie en Veiligheid. Verder zijn de SecretarissenGeneraal van genoemde departementen en de NCTV, AIVD, MIVD, CDS (zie bijlage
voor uitleg van de afkortingen) en de Korpschef van de nationale politie uitgenodigd
om aan te schuiven ter ondersteuning van hun ministers. Het secretariaat wordt
gevoerd door het ministerie van Algemene Zaken; deze zorgt voor het opstellen en
verspreiden van de agenda, en voor het verspreiden van het verslag en de
conclusies. Hierbij inventariseert AZ bij ambtelijke deelnemers welke onderwerpen
of thema’s zij willen inbrengen. Ook is het mogelijk dat AZ aan deelnemers vraagt
om een specifiek onderwerp of thema proactief voor te bereiden. Het centrale
selectiecriterium voor agendering in de RVI is dat het om onderwerpen moet gaan
waarbij het voor de bespreking noodzakelijk is om gebruik te maken en te kunnen
spreken over gerubriceerde informatie van de AIVD, MIVD, politie, het OM of de
NCTV. De RVI bestaat uit twee delen: een deel waarin de actualiteiten worden
besproken en een deel waarin beleid aan de orde komt. Het actualiteitendeel vindt
wekelijks plaats, de beleidsstukken worden maandelijks behandeld zodat
afstemming en voorbereiding voor alle departementen mogelijk is. De onderwerpen
die besproken worden in de RVI zijn divers en raken aan de nationale veiligheid of
de veiligheid van Nederland in het buitenland, variërend van contraterrorisme, tot
cybersecurity tot de deelname aan militaire missies. Beleidsstukken die in de RVI
worden besproken zijn bijvoorbeeld de jaarverslagen van de diensten en het
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN). In principe is de RVI de enige
onderraad waar wordt gesproken over staatsgeheim gerubriceerde stukken. Ook
stelt de RVI eens in de vier jaar de Geïntegreerde Aanwijzing voor de Inlichtingenen Veiligheidsdiensten (GA) vast. Het ambtelijk voorportaal van de RVI is de
Commissie Veiligheid en Inlichtingendiensten Nederland (CVIN).

4.2.2

De Ministeriele Commissie Economie en Veiligheid (MCEV)
Daarnaast is in april 2019 de Ministeriële Commissie Economie en Veiligheid (MCEV)
ingesteld. Deze komt eens per maand samen. Het doel van de MCEV is om als
kabinet een congruent beleid te voeren op dossiers die vereisen dat zowel
economische als veiligheidsbelangen worden afgewogen op zowel nationaal,

14

Europees als internationaal niveau. Economische belangen worden in dit verband
breed opgevat: het kan ook gaan om onderwijs en wetenschap. Voor de MCEV
worden onderwerpen geagendeerd waarbij de balans moet worden gezocht tussen
brede economische belangen en veiligheidsbelangen. Leden van de MCEV zijn de
Minister-President, de minister voor Basis- en Voortgezet onderwijs en Media, de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de minister van Buitenlandse
Zaken, de minister van Defensie, de minister van Economische Zaken en Klimaat,
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, de minister van Financiën,
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de minister van Justitie en
Veiligheid en de NCTV. De overige leden van het kabinet zijn agenda-lid. Het
voorportaal van de MCEV is de Ambtelijke commissie Economische Veiligheid
(ACEV). Het secretariaat van de MCEV ligt bij Algemene Zaken.

4.2.3

De Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA)
Naast de RVI vindt er ook besluitvorming over veiligheidsvraagstukken plaats in de
RDIA. De RDIA is eind 2017 ingesteld en vergadert eens per maand. De RDIA is
bedoeld voor de integrale afstemming van het veiligheids- en defensiebeleid. De
focus van deze raad ligt op buitenlands beleid (niet EU), buitenlandse handel,
ontwikkelingssamenwerking, Defensiebeleid en exportkredietverzekering. Leden zijn
de Minister-President de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van Defensie,
de minister van Financiën, de minister van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking, de minister van Justitie en Veiligheid en de minister
van Economische Zaken en Klimaat. In de RDIA worden bijvoorbeeld de
Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS) en de Defensienota
besproken. Het secretariaat wordt gevoerd door Defensie en Buitenlandse Zaken.
De conclusies van de drie onderraden worden uiteindelijk geagendeerd in de
ministerraad. Daar vindt dus formeel (definitieve) besluitvorming plaats.

4.2.4

De analisten
Het signaleren van trends en risico’s vindt allereerst plaats bij de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten: de MIVD en AIVD. Vraagstelling voor de diensten komt tot
stand via de Geïntegreerde Aanwijzing Inlichtingen en Veiligheid (GA I&V). De GA
I&V geeft richting aan de werkplannen van de diensten en wordt iedere vier jaar
vastgesteld door de behoeftestellers in de RVI, en ieder jaar geëvalueerd. De
diensten produceren op basis van de GA I&V signalerende en informerende
berichten die de basis voor het actualiteitendeel van de RVI vormen. Ook de
signalering van trends en risico’s door de andere betrokkenen in het stelsel, de
kennisinstellingen en (buitenlandse) denktanks worden in de veiligheidsanalyses
betrokken.
De NCTV is in 2004 opgericht na de terroristische aanslagen in Madrid en de breed
gevoelde noodzaak om op een informatie-gestuurde, samenhangende en effectieve
wijze het contra-terrorismebeleid in Nederland vorm te geven. De NCTV kreeg de
taak om de samenwerking op het gebied van terrorismebestrijding te verbeteren,
om dreigingsinformatie op hoofdlijnen bijeen te brengen en het beleid en de

15

uitvoering daarvan te coördineren. Daarom heeft de NCTV een zelfstandige analyse
eenheid.
Daarnaast maakt de NCTV gebruik van het Analistennetwerk Nationale Veiligheid
(ANV). Het ANV bestaat uit een vaste kern van zes organisaties: RIVM, TNO,
Clingendael, WODC, AIVD en ISS/Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze zes
instellingen dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor de periodieke
totstandkoming en de inhoudelijke kwaliteit van een Geïntegreerde Risicoanalyse
(GRA). Aanvullende expertise kan worden geleverd door andere organisaties in het
netwerk, die niet tot de vaste kern behoren. Dat zijn kennisinstellingen, diensten,
bedrijven en onderzoeksbureaus die, afhankelijk van de kennisvraag, worden
ingeschakeld bij de productie van (specifieke) analyses van nationale
veiligheidsonderwerpen. Het ANV werkt in opdracht van het ministerie van Justitie &
Veiligheid. Het RIVM voert het secretariaat van het ANV.
Verder hebben de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie ook zelfstandige
analysecapaciteit, al is deze niet strak gescheiden van beleidswerk; een
ambassademedewerker stelt analyses op in de vorm van diplomatieke codes, maar
schrijft ook mee aan Kamerbrieven. Op het ministerie van Algemene Zaken heeft de
Secretaris-Generaal ook de taak coördinator I&V-diensten, in welke hoedanigheid hij
bijvoorbeeld de hierboven beschreven RVI voorbereidt.
Naast losse inlichtingenberichten, publiceren de diensten elk jaarverslagen vanuit
hun eigen perspectief, met zowel openbare versies als geheime (die worden
behandeld in de RVI).

4.2.5

De analyseproducten
De geïntegreerde Risicoanalyse
De door het Analistennetwerk opgestelde Geïntegreerde Risicoanalyse beziet in
welke mate nationale en internationale dreigingen en risico’s de zes nationale
veiligheidsbelangen kunnen raken (dit zijn de territoriale, fysieke, economische en
ecologische veiligheid, de politieke/sociale stabiliteit en de internationale
rechtsorde). Hierbij worden zogenoemde ‘safety’ risico’s als pandemieën en
overstromingen meegewogen, maar ook ‘security’ dreigingen zoals cyberdreigingen,
statelijke dreigingen, polarisatie, terrorisme en georganiseerde criminaliteit.

De Nationale Veiligheid Strategie
De Geïntegreerde Risicoanalyse vormt de basis voor de Nationale Veiligheid
Strategie (NVS), die tot stand komt onder coördinatie van de NCTV. De NVS richt
zich op alle strategische inzet die nodig is om de nationale veiligheidsbelangen te
beschermen en adresseert dus zowel safety- als securityvraagstukken.

Dreigingsbeelden
Naast de Nationale Veiligheidsstrategie wordt onder coördinatie van de NCTV over
drie belangrijke onderwerpen regelmatig een dreigingsbeeld geschreven:

16

•

Het Dreigingsbeeld Statelijke Actoren,

•

Het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland

•

Het Cybersecuritybeeld Nederland.

Deze dreigingsbeelden komen in samenwerking met de ketenpartners, zoals AIVD,
MIVD, politie, OM en beleidsdepartementen, tot stand. Ook het diplomatieke
postennet publiceert berichten over belangrijke ontwikkelingen in het buitenland, al
vallen dezen niet onder de GA. Regelmatig worden ook berichten van bondgenoten
verspreid, bijvoorbeeld NAVO-dreigingsanalyses of berichten van de Europese
Dienst voor Extern Optreden.

Geïntegreerde Buitenland- en veiligheidsstrategie
Onder coördinatie van BZ komt de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie
(GBVS) tot stand. Deze richt zich op de gehele Nederlandse veiligheidsinzet in het
buitenland. De eerste GBVS uit 2018 is voortgekomen uit de wens in het WRRrapport ‘Veiligheid in een wereld van verbindingen’ uit 2017 om een geïntegreerd
antwoord te maken op vervlechting van binnenlandse en internationale
veiligheidsproblemen. Tevens was een ‘veiligheidsstrategie waarin binnen- en
buitenlandse dreigingen het hoofd worden geboden en die de huidige Internationale
Veiligheidsstrategie vervangt’ een wens uit het Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de
toekomst’ van het kabinet Rutte II. De GBVS adresseert uitsluitend ‘security
dreigingen’ en de bijbehorende strategische aanpak, zoals terrorisme,
cyberdreigingen, ongewenste buitenlandse inmenging en militaire dreigingen.

Defensienota
In de Defensienota staan de concrete plannen die het kabinet heeft voor de
krijgsmacht. De Defensienota is leidend voor de samenstelling en de toerusting van
de krijgsmacht. De maatregelen worden afgestemd met de GBVS van BZ.

Overige producten
Naast de hierboven beschreven producten zijn ook de volgende veiligheidsproducten
van belang: het Cybersecuritybeeld Nederland, de Nationale Contraterrorismestrategie, fenomeenanalyses, Nederlandse Cybersecurity Agenda, de Defensievisie
2035, WRR-rapporten en diverse Cyber Security Raad-adviezen.

4.2.6

Huidige ontwikkelingen
De Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie ziet niet op zogenoemde
‘safety’ onderwerpen, zoals overstromingen, pandemieën, grootschalige ongevallen,
etc.
In de tussenrapportage van de GBVS, die op 17 april 2020 aan TK werd
aangeboden, constateert BZ dat de GBVS niet ingaat op de mogelijkheid van een
pandemie en de veiligheidsrisico’s die daarmee samenhangen. Dit is momenteel een
van de belangrijkste voorbeelden van een dreiging die zonder enige twijfel
geadresseerd had kunnen worden. De internationale aspecten van de huidige
COVID-19 crisis zijn dermate evident en hebben bovendien een dusdanig serieuze
impact op ‘security’ gerelateerde onderwerpen, dat het kabinet nu van mening is dat
bij een update van de verschillende veiligheidsstrategieën, waaronder de GBVS en
de NVS (maar ook de Internationale Cyberstrategie, de Defensienota en de CTstrategie), de basis moet liggen in een daadwerkelijk geïntegreerde risico- en
dreigingsanalyse die zowel natuurlijke dreigingen (‘safety’) als man-made
dreigingen (‘security’) in een totaalbeeld meeneemt en met elkaar verbindt.

17

Deze daadwerkelijk geïntegreerde risico- en dreigingsanalyse (de zogenoemde
periodiek geïntegreerde analyse – PGA) gaat in juni 2021 van start en zal naar
verwachting begin 2022 worden opgeleverd.
Mogelijk vormt een dergelijke periodieke rijksbrede, geïntegreerde risico- en
dreigingsanalyse tevens de basis voor een daadwerkelijk geïntegreerde rijksbrede
veiligheidsstrategie, die de interne en externe veiligheidsdimensie, maar ook ‘safety’
en ‘security’ onderwerpen, aan elkaar verbindt.
Als logische volgende stap is reeds hoog ambtelijk besloten om het nieuwe kabinet
te adviseren om de NVS en de GBVS samen te voegen tot een Rijksbrede
Veiligheidsstrategie (RbVs). Naast dat intern en extern, safety en security, in
samenhang worden bezien, zal ook meer aandacht zijn voor de lange-termijn en
opkomende dreigingen als economische veiligheid en cyber. De Periodieke
Geïntegreerde Analyse (PGA), die aan de RbVs ten grondslag zal liggen, zal
waarschijnlijk een tijdshorizon van tenminste zes en mogelijk twintig jaar beslaan.
Het ANV zal deze analyse uitvoeren, maar wordt daarvoor uitgebreid met de nodige
inhoudelijke en methodologische kennis. Sturing op dit proces vindt plaats door een
stuurgroep op directeursniveau en een klankbordgroep om beleidsrelevantie te
toetsen, die voor de voorbereiding van RbVs is opgezet. Overigens houdt de RbVs
ruimte voor aanvullende strategieën en analyses. De Defensienota blijft bijvoorbeeld
leidend voor concrete plannen die het kabinet heeft voor de krijgsmacht.

18

5
5.1

Bevindingen
Inleiding
In ons onderzoek omtrent nut en noodzaak van een planbureau voor de veiligheid
hebben wij ons vooral gericht op de vraag hoe het huidige nationale
veiligheidsstelsel functioneert en of dat functioneren hiaten bevat. Daartoe hebben
wij in kaart gebracht welke instanties zich met de nationale veiligheid bezighouden,
en welke producten dit oplevert. Het vorige hoofdstuk doet hier verslag van.
Daarnaast hebben wij met veel mensen gesproken die op hoog ambtelijk niveau de
medeverantwoordelijkheid dragen voor het nationale veiligheidsstelsel en ook hen
bevraagd op het functioneren van dit stelsel en de mogelijke tekortkomingen. Deze
gesprekken leveren een scherp inzicht omtrent de stand van de borging van onze
nationale veiligheid. Wij hebben doelbewust de vraag naar nut en noodzaak van een
planbureau voor de veiligheid in elk gesprek op het tweede plan gezet.
In het veiligheidsstelsel hebben wij in het vorige hoofdstuk een onderscheid
gemaakt tussen de signalering van veiligheidsrisico’s, het analyseren van die risico’s
en het managen van die risico’s.
Uit de breedte van het stelsel, de thema’s die worden behandeld en het groot aantal
spelers binnen het veiligheidsstelsel blijkt dat nationale veiligheid een veelkoppig
fenomeen is. Internationale en nationale veiligheid zijn daarbij zo nauw verweven
dat het weinig toegevoegde waarde meer heeft deze te onderscheiden. Al onze
gesprekspartners constateren dan ook met tevredenheid dat inmiddels wordt
gewerkt aan de huidige integratie van de nationale en internationale
veiligheidsstrategie, om -als daar politieke dekking voor wordt gekregen- volgend
jaar uit te monden in een rijksbrede geïntegreerde veiligheidsstrategie. Dat wil niet
zeggen dat er ook een eenduidige definitie van het begrip nationale veiligheid
bestaat. Zoiets is wellicht ook nooit sluitend te geven. Over het begrip economische
veiligheid begint zich pas recent een zekere mate van consensus te ontwikkelen.

5.2

Signalering en Analyse
Veel gesprekspartners menen dat Nederland de signalering van veiligheidsrisico’s
goed op orde heeft. De trends worden goed gevolgd op de thema’s die extra inzet
vergen voor de nationale veiligheid, namelijk statelijke dreigingen, polarisatie,
beschermen van vitale infrastructuur, terrorisme en extremisme, militaire
dreigingen, criminele ondermijning en digitale dreiging. Signalen worden ingebracht
door de NCTV, de Nationale Politie, de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, Defensie,
het postennet van Buitenlandse Zaken, de private partijen Clingendael en HCSS.
Wel bestaat er twijfel over de efficiency van deze samenwerkingsverbanden. Er
vindt veel overleg plaats in verschillende gremia, maar vaak met (deels) dezelfde
mensen en (deels) over dezelfde onderwerpen.

19

Niet iedereen is ervan overtuigd dat de signalering volledig dekkend of voldoende
creatief is. Er zijn verschillende voorbeelden van gedrag van buitenlandse
mogendheden dat zich niet langs voorspelde patronen ontwikkelde. Ook
ontwikkelingen die onderhuids broeien in de Nederlandse samenleving komen soms
moeizaam aan het licht. Dat geldt temeer voor vergelijkbare ontwikkelingen elders
in de wereld, met name in instabiele landen in Afrika en het Midden-Oosten. Naast
het feit dat dergelijke onvoorspelbare en vaak volatiele dreigingen sowieso moeilijk
traceerbaar zijn (daarin vormt Nederland geen uitzondering), lijkt gebrek aan
menskracht hiervoor een belangrijke reden.
Signalering en analyse gaan veelal hand in hand. Het is ons gebleken dat het
analyselandschap nog vrij veel versnippering vertoont, met eigenstandige analyses
van onder andere Defensie, de NCTV, de inlichtingendiensten en anderen, maar wel
een toenemende bundeling laat zien. Bij BZ is geen eigenstandige analysecapaciteit
ingericht. Signalering en analyse van dreigingen maken integraal onderdeel uit van
het dagelijkse beleidswerk binnen BZ, waardoor het regelmatig (door de
beleidsmatige en politieke waan van de dag) naar de achtergrond dreigt te
verdwijnen. De veelheid en samenhang van de (dreigings)ontwikkelingen in de
wereld vragen echter om borging van kennis, expertise en capaciteit op dit gebied.
De noodzaak om het analistennetwerk nationale veiligheid (ANV), waarvan het
secretariaat bij het RIVM is belegd, uit te breiden, is reeds onderkend. Zo is recent
de MIVD toegevoegd aan de vaste kern van ANV. Voor het thema economische
veiligheid is ook deelname van het economisch onderzoeksbureau SEO verzekerd.
De analyses monden uit in een beschrijving van de veiligheidsrisico’s, en leveren het
voorwerk voor de totstandkoming van een strategie. In de ogen van veel van onze
gesprekspartners vertoont het stelsel op dit punt haperingen. De analyses zijn soms
eenzijdig, en strategieën vaak op een hoog abstractieniveau geformuleerd, zodat er
weinig handelingsperspectief aan is verbonden. Soms lijkt dit ook een keuze van
beleidsdepartementen, die er daarbij vanuit lijken te gaan dat op hun beleidsterrein
weinig handelingsperspectief is vereist. Dit duidt er op dat de vertaling van de
analyses en strategische formuleringen, naar politieke aansturing van de
implementatie, en wellicht ook de empirische en wetenschappelijke onderbouwing
van de strategieën, onvoldoende is geborgd. Het voornemen is dat de Periodiek
Geïntegreerde Analyse (PGA) en de Rijksbrede Veiligheidsstrategie (RbVs) hierin
verandering gaan brengen. De toekomst zal uitwijzen of dit ook daadwerkelijk het
geval is.
De verbreding van het veiligheidsbegrip betekent dat er steeds meer betrokken
departementen zijn (SZW, OCW, EZK) en onderwerpen die niet natuurlijk hun weg
vinden in bestaande structuren. Dit geldt vooral voor dreigingen die niet klassiek
zijn, zoals ongewenste buitenlandse overnames van vitale bedrijven en ongewenste
overdracht van kennis en technologie. Ook de zoönose-pandemie is hier een
voorbeeld van. Preventief of vroegtijdig ingrijpen is lastig wanneer de kans dat het
zich voordoet nog relatief klein is en de impact nog wordt onderschat.
Er worden zelden kwantitatieve maatschappelijk-economische analyses gemaakt
van de gevolgen als een risico zich werkelijk manifesteert of van kosten en baten
van preventie, en er worden zelden scenario’s breed maatschappelijk uitgewerkt. De
20

bestaande planbureaus (CPB, PBL en SCP) hebben (nog) geen positie in het huidige
veiligheidsstelsel. Zij zouden wellicht in deze leemte kunnen voorzien en lijken
daartoe in principe ook bereid. Verder valt op dat de strategieën niet evidence
based worden geformuleerd, en dat de implementatie wordt overgelaten aan de
afzonderlijke departementen, met veel versnippering en een slechte monitoring als
resultaat. Er wordt in het algemeen geen aanvullende budgettaire ruimte geschapen
voor een effectief risicomanagement. In onze gesprekken hebben wij enkele
thema’s veelvuldig als toets gebruikt. Cyberveiligheid was er daar één van. Op het
gebied van cyberveiligheid constateren al onze gesprekspartners (met de erkenning
dat recent verbeterende stappen zijn gezet) grote versnippering aan de kant van de
implementatie, waarbij vrijwel elke organisatie een eigen veiligheidssysteem
probeert te implementeren. Ook de Covid-9 pandemie wordt veel genoemd als
voorbeeld van een partiële analyse en gebrek aan serieus (preventief)
risicomanagement.

5.3

Politieke sturing en regie
Bij de rol van de politieke sturing van de nationale veiligheid wordt door onze
gesprekspartners versnippering geconstateerd, onder andere vanuit het bestaan van
diverse onderraden over het thema veiligheid: de RVI, de RDIA en de MCEV. Toch
wordt ook in de gesprekken gememoreerd dat er wel een logica achter deze indeling
van onderraden schuilt. De veiligheidsthema’s zijn verschillend belegd, en het feit
dat er meer onderraden bestaan maakt het ook mogelijk dat de samenstelling van
de RVI, waar de meeste geclassificeerde informatie wordt behandeld ook klein
gehouden kan worden. Ondanks deze logica wordt een vrij grote overlap in
behandelingen geconstateerd. Opvallend is dat er vrijwel geen regie op de agenda’s
van de onderraden te worden gevoerd die er voor zorgt dat de samenhang van de
veiligheidsstrategieën ook voldoende geborgd wordt in een systematische
behandeling van de verschillende onderdelen van die strategieën. Bij het ministerie
van AZ lijkt hiervoor ook te weinig capaciteit beschikbaar te zijn. Als effectief
belangrijkste sturingsvehikel wordt de RVI genoemd, die zich veelal met
veiligheidsincidenten bezighoudt, maar ook meer strategische onderwerpen
behandelt. In dit gremium worden ook de belangrijkste prioriteiten voor het werk
van de inlichtingendiensten geformuleerd. De politieke sturing lijkt helder daar waar
de dreiging acuut is en concrete actie is vereist, maar blijft voor langetermijndreigingen en op de strategievorming abstract en verhalend. Het gebrek aan
regie op de agendavorming mondt ook uit in gebrek aan een overkoepelende
politieke regie. Gesprekspartners zien heel weinig sturing op de implementatie. De
monitoring daarop is ook op zijn best partieel. Dat wordt mede in de hand gewerkt
door de beperkte rol die het parlement vervult. De nationale en internationale
veiligheidsstrategieën die de afgelopen jaren aan het parlement zijn verzonden
hebben niet tot een eigenstandige behandeling geleid. Op het punt van preventie en
bescherming acteert het parlement voornamelijk op incidenten. De elementen van
internationale actie tot versterking van de internationale veiligheid krijgen weinig
ruimte vanuit een vrij breed parlementair wantrouwen tegen de bundelende rol die
de EU en de NAVO hierin zouden kunnen spelen.

21

5.4

Concluderende bevindingen
Hiaten in het stelsel
Het bovenstaande beeld levert een aantal bevindingen op. Zo constateren wij dat
het nationale veiligheidsstelsel verder kan worden versterkt. Er wordt ruimschoots
gesignaleerd en geanalyseerd, maar vervolgens ontbreekt het aan opvolging. Pas na
incidenten of een veiligheidscrisis wordt de opvolging serieus ter hand genomen.
Een voorbeeld van dit laatste is de uitzonderlijke positie van de waterveiligheid in
het gehele veiligheidsdenken in Nederland, waar veel aandacht, organisatiekracht
en financiële middelen naar toe gaan vanwege serieuze crises in het verleden. De
politieke aandacht voor het veiligheidsmanagement is veelal ad hoc, en ten aanzien
van de lange termijn risico’s ontbreekt zowel sturing als regie. Dat gebrek aan regie
leidt tot underperformance en versnippering bij de implementatie in de
departementen. De verleidelijkheid van korte termijn prioriteiten wint het van de
lange termijn risico’s. Dat is een fenomeen dat we in het private domein ook
veelvuldig hebben erkend, en ook dikwijls via wetgeving hebben ondervangen.
Voorbeelden daarvan zijn de verplichte opstalverzekering of oudedagsvoorziening.
In het publieke domein is inmiddels ook gekozen voor een klimaatwet en een
stikstofwet, vanuit hetzelfde belang om voldoende gewicht te borgen voor de lange
termijn dreigingen. Dit belang van de lange termijn krijgt volgens velen een
onvoldoende krachtige stem vanuit de voorbereidende gremia richting het openbaar
bestuur.
Ondanks het besef dat internationale en nationale veiligheid verweven zijn, en er in
de praktijk op operationeel niveau veel uitwisseling plaatsvindt, werd in de
gesprekken vrijwel geen aandacht gegeven aan het verbinden van Nederlandse
strategievorming met Europese en andere bondgenootschappelijke processen. Dit is
zorgwekkend, omdat de borging van Nederlandse veiligheidsbelangen grotendeels
gezamenlijk wordt aangepakt, zowel op klassieke veiligheidsthema’s als
grensbewaking en terrorismebestrijding als opkomende dreigingen als ondermijning,
cyber en economische veiligheid. Door Haagse processen niet te verbinden met
internationale, dreigt Nederland onvoldoende op de hoogte, betrokken en sturend te
zijn.

Weinig evidence-based maatregelen
Een ander element is dat de politiek-bestuurlijke gremia onvoldoende gevoed
worden met adequate kennis om de veiligheidsstrategie-opvolging te kunnen
vaststellen. Het ontbreekt aan een evidence-based palet van maatregelen.
In dat licht is het relevant terug te verwijzen naar de aanbevelingen van de WRR in
2017, die betrekking hadden op de instelling van een Nationale
Veiligheids (advies)Raad, ondersteund door een deskundig planbureau voor de
veiligheid. Wij achten deze aanbevelingen in die zin essentieel, dat wanneer alleen
de analytische kant van de strategievorming zou worden versterkt, maar de
22

politieke sturing niet intrinsiek beter op het managen van de veiligheidsrisico’s
wordt gericht, die analytische versterking een zinloze inspanning zou zijn.
Een planbureau voor de Veiligheid is geen oplossing
In het bovenstaande is beschreven dat er in het Nederlandse brede veiligheidsstelsel
versterking gewenst is op het vlak van de concretisering van de integrale
veiligheidsanalyses naar handelingsperspectieven die kwantitatief en evidencebased zijn onderbouwd. Ook is in veel gesprekken de behoefte geuit voor een
krachtiger en gezaghebbender stem richting de politieke oordeelsvorming en de
publieke opinie. De gedachte dat de oprichting van een planbureau voor de
veiligheid hierin zou kunnen voorzien is alleszins begrijpelijk. De bestaande
planbureaus hebben immers een gezaghebbende stem richting de politiek en het
bredere publiek, en hun advisering telt zwaar bij de departementale voorbereiding
van nieuw beleid. Vooral het CPB en het PBL komen met analyses omtrent concrete
handelingsperspectieven op de beleidsterreinen die zij bestrijken. Het SCP
analyseert de dynamiek van de samenleving in al zijn schakeringen en de
kwetsbaarheden die daaruit opdoemen.
Overigens zou een planbureau voor de veiligheid wel een ander operationeel model
kennen dan de bestaande planbureaus, omdat de informatie waarop de analyses
moeten worden gebouwd veelal geclassificeerd vanuit de inlichtingendiensten
afkomstig is. Een planbureau voor de veiligheid zou dus onvermijdelijk meer een
schakelfunctie hebben in een breder netwerk en ook afhankelijk zijn van de kwaliteit
van dat netwerk, vooral aan de signalerende kant.
De vraag is of een planbureau de meest geschikte oplossing is. Nadeel van de
oprichting van een nieuw instituut is dat het in de ogen van velen vrijwel
onvermijdelijk schade zal doen aan het netwerk van veiligheidssignalering en –
analyses zoals zich dat de afgelopen jaren heeft opgebouwd en nog steeds in
ontwikkeling is, overigens ernstig gehinderd door aanzienlijke bezuinigingen van een
aantal jaren geleden die zowel de inlichtingendiensten als ook bijvoorbeeld het
instituut Clingendael hebben getroffen. We hebben dikwijls de verzuchting gehoord
dat Nederland niet veel geld over heeft voor zijn veiligheid. De vrees bestaat
daarom dat de kosten van de oprichting van een planbureau, met een taakopdracht
die zou voldoen aan de hierboven geschetste versterking van het veiligheidsstelsel
ten koste zou gaan van andere onderdelen van het kennis- en analysenetwerk.
Daarbij zou het ongetwijfeld nog jaren duren voordat een nieuw planbureau voor de
veiligheid het gezag zou hebben opgebouwd dat vergelijkbaar is met het gezag van
de bestaande planbureaus.
Een Nationale Veiligheidsraad als volgende stap?
Anderzijds is er weinig zicht op dat het bestaande netwerk zich voldoende in de hier
geschetste versterking zal ontwikkelen zonder dat daar stevige (politieke en
ambtelijke) regie op wordt gevoerd. Dat geldt voor de versterking van de analyseen strategievorming, maar ook zeker voor de versterking van de implementatie en
opvolging van de strategieën. In onze opvatting is het daarom verstandig de
benodigde versterking vanaf de politieke kant te benaderen. Hierboven is reeds
gememoreerd dat de WRR voorstelde om (met een iets andere naamgeving en
inbedding) tot een Nationale Veiligheidsraad (NVR) te komen. Het lijkt ons
23

verstandig dit voorstel te volgen. De huidige RVI zou hiertoe kunnen worden
uitgebouwd, deels door de taken hiervan integraler te formuleren zodat ook de
economische veiligheid hierin een plek krijgt. Veel andere landen hebben een
dergelijke raad, soms ook in het afgelopen decennium opgericht (bijvoorbeeld het
VK en Italië), zodat ook de internationale herkenbaarheid en aansluiting van ons
rijksbrede veiligheidsstelsel zou worden vergroot. Wij verwijzen hierbij ook graag
naar de recent uitgebrachte Defensienota in Duitsland, waaruit wij deze treffende
passage citeren:
Nationaler Sicherheitsrat
Wir werden uns in der Regierung weiterhin für die Einrichtung eines Nationalen
Sicherheitsrats einsetzen, der das Fachwissen der Ressorts zu Sicherheitspolitik
bündelt und unsere strategischen Instrumente verlässlich koordiniert. Vernetzte
Sicherheit kann nicht einem Politikfeld, einer Fachkompetenz oder einem einzelnen
Ressort zugeschrieben werden. Für ein umfassendes Lagebild und abgestimmte
Handlungsoptionen über alle zur Verfügung stehenden Instrumente des
Regierungshandelns hinweg braucht es die Expertise, die Daten und Fakten, die
Analyse sowie die Bewertung aller relevanten Ressorts und Akteure. Insgesamt
könnte ein solcher Nationaler Sicherheitsrat somit die Richtlinienkompetenz des
Bundeskanzlers zur Verbesserung der strategischen Koordinierung, zur Erhöhung
der operativen Führungsfähigkeit und zur ressortübergreifenden Koordination in
Krisenlagen effektiv nutzen.

Een NVR zou, wederom conform de gedachtegang van de WRR, goed ondersteund
moeten worden. In het VK wordt de National Security Council voorgezeten door de
premier, ondersteund door een National Security Advisor, op het hoogste ambtelijke
niveau, met een eigen office. In die ondersteuning zitten verschillende elementen.
De voorbereiding en uitvoering van de politieke veiligheidsagenda moet adequaat
zijn geborgd. Daarnaast moet de integrale veiligheidsanalyse, inclusief de
handelingsperspectieven voor preventie, bescherming en versterking van hoge
kwaliteit zijn en onafhankelijk van politieke voorkeuren zijn opgesteld. Het gaat dus
om een regiefunctie die nauw op de politieke agenda aansluit, en een onafhankelijke
integraal analytische functie. Twee functies die ook sterk overeenkomen met de
behoefte aan versterking van het veiligheidsstelsel zoals wij die in en op basis van
onze gesprekken hebben opgetekend. Een planbureau in de betekenis zoals wij die
in Nederland kennen zou beide functies niet kunnen verenigen. Een planbureau
staat juist op gepaste afstand van de politieke agenda. In het Nederlandse stelsel
heeft de NCTV zich in de richting van deze beide functies ontwikkeld. Ook voor de
NCTV bestaat de worsteling tussen de functies van politiek-ambtelijke regie en
onafhankelijkheid in het analysewerk. De naamgeving “planbureau voor de
veiligheid” zou gemakkelijk tot veel verwarring over de juiste bepaling van diens
functionaliteit kunnen leiden. Dit alles in beschouwing nemend achten wij een
versterking binnen het huidige stelsel van met name de regiefunctie op het
functioneren van het veiligheidsstelsel gepaster dan de oprichting van een nieuwe
organisatie in de vorm van een planbureau. Dit vraagt om een versterking van de
capaciteit van het ministerie van AZ, om meer regie op de politieke agenda te
24

kunnen borgen, en een versterking van de centrale rol van de NCTV in de borging
van de strategievorming. Ook vraagt dit om een versterking van de monitoring van
de beleidsimplementatie in de verschillende overheidsorganisaties.

25

6

Aanbevelingen
Concluderend komen wij tot een zestal aanbevelingen die voortvloeien uit onze
bevindingen. Deze gaan verder dan de aan ons gestelde vraag omtrent nut en
noodzaak van een planbureau voor de veiligheid. Wij hopen dat het behulpzaam is
om onze bredere bevindingen ten aanzien het functioneren van het veiligheidsstelsel
ook een plek te geven in deze aanbevelingen:
1. Ga niet over tot de oprichting van een planbureau voor de veiligheid,
maar kies voor versterking van het veiligheidsstelsel vanuit de
bestaande instituties en samenwerkingsverbanden. Betrek ook de
bestaande planbureaus in het veiligheidsstelsel en voorzie deze
daartoe van de benodigde middelen. Wij denken dat het stelsel niet
gebaat is met de komst van een nieuwe speler, die onvermijdelijk zal leiden
tot schade aan de bestaande samenwerkingsarrangementen. Beter is het
om de aanwezige potentie van de bestaande instituties uit te bouwen. Daar
is ook zeker reden toe, die is weergegeven in de volgende aanbevelingen.
2. Ontwerp strategieën die concrete handelingsperspectieven bevatten
op basis van evidence-based scenario’s en kwantitatieve
onderbouwing, en borg voor deze strategieën een gezaghebbende
stem richting politiek en het bredere publiek. Als er meer aandacht
komt voor de handelingsperspectieven en de beleidsimplementatie behorend
bij de strategische inzichten zal ook de behoefte ontstaan aan meer
wetenschappelijke en kwantitatieve onderbouwing van de onderscheiden
handelingsmogelijkheden. Het is belangrijk dat in die behoefte adequaat kan
worden voorzien.
3. Versterk de integraliteit van het veiligheidsstelsel, vooral op het
punt van de opvolging van signalen en analyses, en doorbreek
daarmee de versnippering en vrijblijvendheid van de
departementale implementaties. Wij verwachten dat door een integrale
politieke regie ook meer aandacht binnen de departementen zal worden
gegenereerd om serieus werk te maken van de beleidsmatige opvolging van
de integrale strategische analyses. Dit leidt dan ook tot de volgende
aanbeveling:
4. Versterk de integrale politieke sturing en regie. Dit zou kunnen via
de oprichting van een nationale veiligheidsraad op het hoogste
politieke niveau. Wij hebben geconstateerd dat signalering en
strategievorming weinig opvolging krijgen in daadwerkelijke beleidsvorming
en –implementatie, vooral door de beperkte aansluiting van de politiek
verantwoordelijken op het proces van strategievorming. Wij adviseren als
meest praktische stap om de RVI uit te bouwen tot een dergelijke NVR,
wellicht met wisselende samenstelling en verschillende veiligheidsniveau’s,
en daarmee de bestaande structuur van de verschillende onderraden (RVI,
MCEV en RDIA) te vervangen.
5. Borg zowel inhoudelijk als organisatorisch een adequate
ondersteuning van het politieke functioneren. Wij constateren dat voor
een goede secretariële ondersteuning van een politieke veiligheidsraad, die

26

ook de regiefunctie kan bewaken, een versterking van de capaciteit van het
ministerie van AZ benodigd is. Daarnaast zien wij als meest praktisch en
wenselijk het verder uitbouwen van de inmiddels vrij centrale rol die de
NCTV in het veiligheidsstelsel heeft ingenomen.

6. Overweeg of een wet op de borging van veiligheid een nuttige rol
kan vervullen in het afdwingen van voldoende aandacht en
capaciteit voor de preventieve en reactieve acties van met name de
lange-termijn veiligheidsrisico’s. Wij constateren dat de lange-termijn
risico’s in het veiligheidsdomein het in de praktijk vaak afleggen tegen
korte-termijn prioriteiten. Zoals er voor een vergelijkbare zorg omtrent het
klimaat- en stikstofbeleid inmiddels in wetgeving is voorzien om de langetermijn belangen effectief te borgen zou dit ook voor de veiligheidsrisico’s
kunnen worden overwogen.
Met deze aanbevelingen hopen wij een aanzet te geven voor besluitvorming gericht
op een verdere versterking van het Nederlandse veiligheidsstelsel. Die versterking
zal uit moeten gaan van de integraliteit van het veiligheidsvraagstuk, zowel waar
het gaat om preventie als om reactievermogen, en gericht moeten zijn op de
concrete handelingsperspectieven als opvolging van de geïntegreerde signalering en
strategievorming, Veiligheid is tegelijk ‘chefsache’ en van alle betrokkenen samen.
Dat dient zowel in de politieke als ambtelijke structuur tot uitdrukking te worden
gebracht.
Wij zien goede mogelijkheden voor een vervolgtraject, zowel in de dialoog met het
parlement over deze bevindingen die uiteindelijk ook zijn opgesteld naar aanleiding
van de motie Heerma/Segers, als in het proces van de formatie van een nieuw
kabinet, als ook in de ambtelijke gremia die zich richten op de verdere versterking
van het nationale veiligheidsstelsel. Dit rapport geeft aanbevelingen op welke
terreinen het nationale veiligheidsstelsel kan worden versterkt. Hoe dit zou moeten
worden vormgegeven, inclusief de inpassing van de huidige planbureaus vereist een
nadere uitwerking, die desgewenst een vervolg zou kunnen vormen op deze
rapportage.

27

Bijlagen

28

Bijlage 1 Beschikbare documenten
Nationale Veiligheid Strategie 2019 (NCTV)
NVS midterm review 2021 (NCTV)
Bijlage NVS midterm review 2021: Horizonscan Nationale Veiligheid
2020
Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS) 2018 BZ
Dreigingsbeeld Terrorisme (DTN) 50 (juni 2019) NCTV
DTN 51 (december 2019) NCTV
DTN 52 (mei 2020) NCTV
DTN 53 (oktober 2020) NCTV
Nationale Contraterrorisme-strategie 2016-2020 NCTV
Dreigingsbeeld statelijke actoren (NCTV-MIVD-AIVD) (februari 2020)
Kamerbrief met beleidsreactie Dreigingsbeeld Statelijke Actoren en
voortgang aanpak statelijke dreigingen (3 februari 2020)
Cybersecuritybeeld Nederland (CSBN) 2020 NCTV
Nederlandse Cybersecurity Agenda 2019 NCTV
Beleidsreactie CSBN 2020 en voortgangsrapportage Nederlandse
Cybersecurity Agenda juni 2020
WRR-rapport ‘Voorbereiden op digitale ontwrichting’ (2019)
Kamerbrief evaluatie citrix-problematiek en kabinetsreactie WRRrapport Voorbereiden op digitale ontwrichting - NCTV
RAND Europe – Comparative Study on National Security Studies,
December 2020
Fenomeenanalyse ‘De verschillende gezichten van coronaprotesten’
(2021) NCTV
Kamerbrief kabinetsstandpunt evaluatie Wet veiligheidsregio’s, 3
februari 2021
Vertrouwelijk: verslag stuurgroep NVS oktober 2019, december 2019,
februari 2020, mei 2020, juli 2020, oktober 2020, januari 2021

29

Bijlage 2 Samenvatting WRR-rapport
Een synopsis van het WRR-rapport is te vinden door op onderstaande hyperlink te
klikken of naar het opgegeven adres te gaan.

Veiligheid in een wereld van verbindingen. Een strategische
visie op het defensiebeleid | Rapport | WRR
https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2017/05/10/veiligh
eid-in-een-wereld-van-verbindingen

30

Bijlage 3 Afkortingen

31

ACEV

Ambtelijke Commissie Economie en Veiligheid

AIVD

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

AIV

Adviesraad Internationale Vraagstukken

ANV

Analistennetwerk Nationale Veiligheid

BZ

Ministerie van Buitenlandse Zaken

BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CDIA

Commissie Defensie en Internationale Aangelegenheden

CDS

Commandant der Strijdkrachten

CVIN

Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland

DTN

Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland

EU

Europese Unie

GA

Geïntegreerde Aanwijzing

GBVS

Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie

GGD

Gemeentelijke Gezondheidsdienst

GRA

Geïntegreerde Risicoanalyse

MCEV

Ministeriële Commissie Economie en Veiligheid

MIVD

Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

NAVO

Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

NCTV

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

NVS

Nationale Veiligheid Strategie

OCW

Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap

OM

Openbaar Ministerie

RBVS

Rijksbrede Veiligheidsstrategie

RDIA

Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden

RIVM

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

RVI

Raad voor Veiligheid en Inlichtingen

VWS

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

WODC

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

32

Dit is een uitgave van:
ABDTOPConsult
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
abdtc@minbzk.nl
www.abdtopconsult.nl
33