Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 293

Primair Onderwijs

Nr. 452

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 10 april 2019
De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een
aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister voor Basis- en
Voortgezet Onderwijs en Media over de brief van 19 december 2018 over
de vereenvoudiging van de bekostiging in het primair onderwijs
(Kamerstuk 31 293, nr. 426).
De vragen en opmerkingen zijn op 14 februari 2019 aan de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media voorgelegd. Bij brief van 1 april
2019 zijn de vragen beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Tellegen
De adjunct-griffier van de commissie,
Bosnjakovic

kst-31293-452
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

1

Inhoud
I

II

blz.

Vragen en opmerkingen uit de fracties
• Inbreng van de leden van de VVD-fractie
• Inbreng van de leden van de CDA-fractie
• Inbreng van de leden van de D66-fractie
• Inbreng van de leden van de GroenLinks-fractie
• Inbreng van de leden van de SP-fractie
Reactie van de Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media

2
2
2
3
4
5
7

I Vragen en opmerkingen uit de fracties
Inbreng van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
voorgenomen vereenvoudiging van de bekostiging in het primair
onderwijs. Zij hebben hier nog enkele vragen over.
De leden lezen dat er naast de leeftijd van de leerling, in de huidige
systematiek ook rekening gehouden wordt met de gemiddelde leeftijd van
de leraren op school, de zogeheten gemiddelde gewogen leeftijd. De
Minister stelt voor dit los te laten. Kan de Minister aangeven wat het effect
van deze maatregel is? Wat gebeurt er precies binnen de begroting van
een school als deze maatregel geëffectueerd wordt, zo vragen de leden.
Daarnaast lezen de leden dat de Minister voornemens is om een betere
verantwoording door schoolbesturen over de inzet van onderwijsgelden
te vragen. De leden zijn dit met de Minister eens, maar willen weten of de
Minister dan ook consequenties gaat verbinden als onderwijsmiddelen
niet doelmatig of effectief besteed blijken te zijn. Hoe denkt de Minister dit
vorm te kunnen geven. De leden nemen aan dat de Minister niet slechts
een «papieren tijger» op wil tuigen.
Inbreng van de leden van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de onderhavige
brief en hebben nog enige vragen.
Voordelen vereenvoudiging voor scholen
De leden lezen dat vereenvoudiging van de bekostiging voordelen heeft
ten opzichte van het huidige systeem. Deze leden zijn benieuwd naar de
nadelen van het systeem bij het voorstel tot vereenvoudiging van de
bekostiging zoals het er nu ligt. Zal het leiden tot herverdeeleffecten en
hoe groot zullen deze zijn? Graag ontvangen zij een nadere toelichting.
Inhoud vereenvoudiging
Het is de leden niet helemaal duidelijk of het in de brief gepresenteerde
voorstel volledig overeenkomt met het voorstel van de PO-Raad. Kan de
Minister aangeven of dit zo is, en indien dit niet zo is welke verschillen er
dan zijn tussen het voorstel van de PO-Raad en de Minister, zo vragen zij.
1) Eén basisbedrag per school en per leerling in het po
De leden lezen dat er één basisbedrag komt per school en per leerling,
maar dat de aanvullende bekostiging voor kleine scholen, onderwijsachterstanden en specifieke doelgroepen in stand blijft. Deze leden vragen de
Minister nader toe te lichten hoe dit er in de praktijk uit zal zien. Betekent
dit dat afhankelijk van hoeveel aanvullende bekostiging een school krijgt,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

2

elke school een ander basisbedrag krijgt of wordt hiermee bedoeld dat er
één basisbedrag komt met daarbij de aanvullende bekostiging? Waarop
wordt het basisbedrag per school en per leerling gebaseerd?
De leden vragen de Minister nader toe te lichten op welke wijze het voor
een school makkelijker wordt om keuzes rondom groepen te maken
gebaseerd op het nieuwe basisbedrag waarbij geen onderscheid meer
wordt gemaakt tussen onderbouw en bovenbouw.
Gemiddelde leeftijd van leraren op school
De leden vragen de Minister nader toe te lichten wat het buiten
beschouwing laten van de GGL1 van leraren betekent voor scholen met
een relatief jong lerarenbestand of een relatief oud lerarenbestand.
Materiële bekostiging vereenvoudigen
De leden vragen de Minister nader toe te lichten op basis van welke
factoren het basisbedrag voor de materiële bekostiging voortaan wordt
samengesteld. Deze leden lezen verder dat de Minister beducht is voor het
vaststellen van normbedragen die als richtlijn voor bestedingen worden
opgevat. Kan de Minister dit nader toelichten? Een normbedrag moet toch
ook gebaseerd zijn op een bepaalde verwachting van een minimale
besteding, zo vragen de leden.
Samenvoegen personeel en materieel
De leden van de CDA-fractie vragen de Minister nader toe te lichten hoe
kan worden voorkomen dat, door het samenvoegen van de personele en
materiële bekostiging samen met het komen tot een basisbedrag per
school per leerling, dit zal leiden tot een bedrag aan bekostiging dat geen
recht meer doet aan de specifieke samenstelling van het leerlingen- en
lerarenbestand en daarmee tot problemen in de bekostiging door scholen
zal kunnen leiden.
Inbreng van de leden van de D66-fractie
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
brief. Deze leden ondersteunen het voorstel om de bekostiging van het
primair onderwijs te vereenvoudigen. Hierdoor wordt het systeem
inzichtelijker en voorspelbaarder voor besturen, schoolleiders, leraren en
de medezeggenschapsraad. Deze leden willen de Minister nog enkele
vragen voorleggen.
Inhoud vereenvoudiging
De leden constateren dat de Minister naar advies van de PO-Raad de
bekostiging wil vereenvoudigen zodat het op kalenderjaarbasis plaatsvindt en er één basisbedrag is per school en leerling. Op dit moment is de
rijksbijdrage hoger voor leerlingen in de onderbouw. Wat is het achterliggende idee geweest van deze differentiatie bij de invoering van de huidige
bekostigingssystematiek? De Minister heeft het in de brief over het effect
van leeftijd op groepsindeling. Kan de Minister dit nader toelichten?
Daarnaast lezen deze leden dat de Minister niet langer de leeftijd van de
leraren op de school wil laten meewegen in de bekostiging. Wat is bij de
invoering van de GGL het beleidsdoel geweest van deze factor? Is deze
prikkel niet langer noodzakelijk in het onderwijs, zo vragen deze leden.
De leden constateren dat de Minister met de bekostiging voortaan op
kalenderjaarbasis in plaats van schooljaarbasis wil gaan werken. Kan de
1

GGL: gemiddelde gewogen leeftijd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

3

Minister een overzicht geven van de huidige bekostigingsmomenten en
teldata en het nieuwe beoogde model?
De leden constateren dat de Minister het basisbedrag per school en per
leerling budgetneutraal wil uitwerken. Kan de Minister nader toelichten
wat het basisbedrag per school, per leerling voor effect zal hebben op de
herverdeling van de middelen en voorbeelden geven voor het effect op
verschillende type scholen?
De leden lezen dat de Minister in de materiële bekostiging niet langer wil
vasthouden aan de parameters en normbedragen omdat besturen en
scholen dit gebruiken als richtlijn voor de verdeling van middelen. Deze
leden vragen de Minister of dit zorgt voor een verandering in de bekostiging of alleen in de informatievoorziening naar scholen. De leden willen
weten of bij deze materiële bekostiging rekening wordt gehouden met de
status van het schoolgebouw? Eerder is in een motie2 verzocht om te
onderzoeken hoe in de wet- en regelgeving kan worden opgenomen dat
gemeenten gehouden zijn een expliciet besluit te nemen over nieuwbouw,
renovatie of vervanging van schoolgebouwen ouder dan 40 jaar, tenzij
daar in het integraal huisvestingsplan andere afspraken over zijn gemaakt.
Kan de Minister toelichten hoe er uitvoering is gegeven aan deze motie,
zo vragen deze leden.
De leden willen tot slot weten hoe de vereenvoudiging van de bekostiging
zich verhoudt tot het onderzoek naar de toereikendheid van de bekostiging.
Inbreng van de leden van de GroenLinks-fractie
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de brief
over de bekostigingssystematiek voor scholen. Deze leden delen de
opvatting dat het versimpelen en synchroniseren van de bekostiging van
het primair onderwijs de bekostigingssystematiek verbetert, maar staan
kritisch tegenover een aantal voorgenomen vervolgstappen. De leden
hebben nog enkele vragen.
Voordelen vereenvoudiging voor scholen
De leden lezen in de brief dat er in de huidige bekostigingssystematiek
onbedoelde prikkels zijn. Kan de Minister nader uiteenzetten welke dit zijn,
zo vragen deze leden. De leden vragen of de Minister van mening is dat
door de vereenvoudiging de transparantie beter wordt en ook de
medezeggenschap beter geïnformeerd kan meepraten. Kan hij hier nader
op ingaan? Deze leden vragen tevens wat de gevolgen van het onderhavige voorstel zijn voor het aanhouden van reserves. In welke mate zou
de vereenvoudiging van de bekostiging er aan bijdragen dat er minder
reserves worden opgebouwd? Deze leden vragen tevens of de hoogte van
de reserves per denominatie verschilt.
Inhoud vereenvoudiging
De leden vragen of de Minister nader kan ingaan op het draagvlak van
deze vereenvoudiging van de bekostiging. Op welke manier heeft de
PO-Raad de achterban geraadpleegd? Kan de Minister garanderen dat er
groot draagvlak is, zo vragen deze leden.
Eén basisbedrag per school en per leerling in het po
De leden maken uit de brief van de Minister op dat het huidige bekostigingsmodel als neveneffect heeft dat normbedragen als bestedingsrichtlijnen worden opgevat, en dat deze sturende werking ingaat tegen de
2

Kamerstuk 31 293, nr. 309

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

4

besturingsvrijheid overeenkomstig met de sturingsfilosofie. Is de Minister
van mening dat deze zelfstandige afwegingen door instellingen alleen
kunnen worden gemaakt wanneer alleen het aantal scholieren leidend is
voor de bekostiging, en is bijvoorbeeld het verminderen en actualiseren
van de normbedragen niet afdoende? Zijn de normbedragen momenteel
overbodig, of voorziet de Minister eventuele ongewenste neveneffecten of
grote herverdelingen bij afschaffing van deze normbedragen, zo vragen
deze leden.
Samenvoegen personele en materiele bekostiging
De leden lezen in de brief dat het eenvoudiger wordt om de bekostiging
van het onderwijs te begrijpen en te voorspellen als de bedragen die
worden vastgesteld voor personele en materiele bekostiging worden
samengevoegd. Momenteel zijn deze geoormerkt, waaruit geenszins een
verplichting voortkomt voor de instellingen, maar wel een indicatie biedt.
Wat bedoelt de Minister precies met dat het eenvoudiger te begrijpen en
te voorspellen wordt? Heeft de Minister signalen gekregen dat het
oormerken van personele en materiële benodigdheden momenteel te
ingewikkeld en onvoorspelbaar zijn? Zijn investeringen in personele inzet
voldoende gewaarborgd zonder een dergelijk oormerk? Deelt de Minister
de mening dat een oormerk ook kan dienen als een wenselijke bestedingsindicatie, zo vragen deze leden.
De volledige bekostiging per kalenderjaar vaststellen en uitkeren
De leden vragen waarom er is gekozen voor 1 februari als teldatum. Is de
Minister van mening dat er veel tijd zit tussen de teldatum en het uitkeren
van de middelen? Wanneer krijgen scholen en besturen in dit voorstel te
horen hoeveel middelen zij krijgen, zo vragen deze leden.
De leden vragen of het vaststellen en uitkeren van middelen per kalenderjaar ook gevolgen heeft voor de aanvullende bekostiging die de
Minister in stand wil houden (bijvoorbeeld voor kleine scholen, onderwijsachterstanden en specifieke doelgroepen, zoals asielzoekers).
Vervolgproces
De leden vragen wanneer de financiële gevolgen van deze nieuwe
bekostigingssystematiek precies duidelijk worden. Wordt er ook een
krimpcheck uitgevoerd, zo vragen deze leden.
Inbreng van de leden van de SP-fractie
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de
Minister voor Basis- en Voortgezet onderwijs en Media over de vereenvoudiging van de bekostiging in het primair onderwijs. Zij hebben daar
nog enkele vragen over.
Inhoud vereenvoudiging
1) Eén basisbedrag per school en per leerling in het po
Verschil onderbouw en bovenbouw verdwijnt
De Minister stelt dat uit het veld en onderzoek blijkt dat de leeftijd van
leerlingen slechts één van de vele factoren is bij het tot stand komen van
de groepsindeling. De leden vragen de Minister of hij de daadwerkelijke
informatie uit het veld en de onderzoeken waaruit dit blijkt kan delen met
de Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

5

Gemiddelde leeftijd van leraren op school
De leden vragen de Minister voor welke andere kenmerken gecorrigeerd
wordt naast de leeftijd van de leraar en hoe zwaar elk kenmerk weegt in
de correctie. Daarnaast vragen de leden de Minister hoe zijn keuze tot het
loslaten van de GGL zich verhoudt tot de vergrijzing van het lerarenkorps.3 Heeft de Minister de gevolgen van het loslaten van de GGL in
kaart gebracht? Zo ja, wat zijn de gevolgen hiervan? Zo nee, waarom niet
en is hij alsnog bereid dit te doen, zo vragen de leden.
Samenvoegen personeel en materieel
De leden pleiten al sinds jaar en dag voor vereenvoudiging van de
lumpsum, namelijk door het salaris van onderwijspersoneel uit de
lumpsum te halen en dus een vast percentage van de bekostiging van
scholen hiervoor te reserveren. De Minister wil precies het tegenovergestelde, namelijk de personele en materiële bekostiging samenvoegen tot
één budget. De leden vinden dit zeer onwenselijk. Geld voor leraren moet
naar leraren en niet naar de energierekening zoals de Minister in zijn brief
stelt. Is de Minister het met de leden eens dat door geld voor leraren uit
de lumpsum te halen, dit geld niet langer kan worden besteed aan andere
zaken dan onderwijspersoneel? Is de Minister het daarnaast met de leden
eens dat deze manier van financieren de inzage en verantwoording van de
inzet van onderwijsgeld ten goede komt en versimpelt voor alle betrokkenen? Kan de Minister zijn antwoorden toelichten? Kan de Minister
daarnaast toelichten wat de reden is dat hij een bekostigingssysteem blijft
verdedigen en nu zelfs een stap verder gaat, waar al jarenlang kritiek op is
vanuit het onderwijs? Welke belanghebbenden heeft de Minister
geconsulteerd in zijn keuze tot het samenvoegen van de personele en
materiële bekostiging en wat kwam er uit deze gesprekken, zo vragen de
leden.
Vervolgproces
Welke betrokkenen uit het onderwijs gaat de Minister consulteren bij de
verdere uitwerking van de vereenvoudiging van de bekostiging, zo vragen
de leden. De Minister geeft ook aan dat hij goed zal letten op de herverdeeleffecten die optreden en gaat zorgen voor een gedegen overgangsregeling. Het voorstel tot vereenvoudiging van de bekostiging in het
voortgezet onderwijs bleek problemen op te leveren vooral voor scholen
in krimpgebieden juist vanwege die herverdeeleffecten. Is de Minister
bereid om de effecten van het voorstel tot vereenvoudiging bekostiging
primair onderwijs op krimpgebieden mee te nemen in de verdere
uitwerking en de Kamer daarover te informeren en een krimpcheck toe te
passen zoals de motie van de leden Westerveld en Van den Hul4 verzoekt?
De leden achten het namelijk van groot belang dat kleine (dorps-)scholen
niet in de financiële problemen komen, waardoor zij gedwongen worden
tot fusie of wellicht verdwijnen met grote gevolgen voor onder andere de
leefbaarheid in dorpen. Kan de Minister in de uitwerking van het voorstel
dan ook ingaan op deze zorgen, zo vragen de leden. Kan de Minister tot
slot ingaan op hoe dit voorstel zich gaat verhouden tot het wetsvoorstel
Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen5 en de nog inhoudelijk onbekende
wetsvoorstellen over huisvesting en stichting- en opheffingsnormen, zo
vragen de leden.

3

https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/17/een-op-de-vijf-leraren-in-basisonderwijs-is-55-plus
Kamerstuk 31 293, nr. 400
5
Kamerstuk 35 050
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

6

II Reactie van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media
De VVD-leden lezen dat er naast de leeftijd van de leerling, in de huidige
systematiek ook rekening gehouden wordt met de gemiddelde leeftijd van
de leraren op school, de zogeheten gemiddelde gewogen leeftijd. De
Minister stelt voor dit los te laten. Kan de Minister aangeven wat het effect
van deze maatregel is? Wat gebeurt er precies binnen de begroting van
een school als deze maatregel geëffectueerd wordt, zo vragen de leden.
In de huidige bekostigingssystematiek wordt er rekening gehouden met
de gemiddelde gewogen leeftijd (GGL) van de leraren. In principe geldt
dat hoe hoger de GGL van een school, hoe hoger de bekostiging is.
Aangezien oudere leraren meestal duurder zijn, kan het afschaffen van de
GGL effect hebben op de begroting van de school. Scholen met een
relatief jong lerarenbestand zullen meer budget krijgen en scholen met
een relatief oud lerarenbestand minder budget. Doordat de leeftijd van de
leraren op een school jaarlijks wisselt, hoeft dit niet tot structurele- en
systematische effecten te leiden. Schoolbesturen, die de bekostiging
ontvangen en verdelen over de scholen die onder het bestuur ressorteren,
kunnen in de verdeling nog steeds andere keuzes maken. Overigens
gebeurt het afschaffen van de GGL, net als de andere maatregelen, op
macroniveau budgetneutraal. De GGL wordt afgeschaft omdat dit de
systematiek minder complex maakt en leidt tot minder administratieve
lasten bij scholen. De berekening van de GGL werd, mede door nieuwe
contractvormen, steeds complexer en minder eenduidig. Door dit af te
schaffen wordt de bekostiging eenvoudiger, waardoor het begrip van de
bekostiging toeneemt en het gesprek over waaraan het schoolbestuur
haar middelen besteedt beter gevoerd kan worden. Daarnaast moeten
scholen jaarlijks de GGL opnieuw berekenen en laten vaststellen door de
accountant. Ook wordt er in de verdeling nu geen rekening gehouden met
andere oorzaken voor hogere personeelslasten zoals zwangerschapsverlof, uitval vanwege ziekte en het opleidingsniveau van de leraren.
De VVD-leden lezen dat de Minister voornemens is om een betere
verantwoording door schoolbesturen over de inzet van onderwijsgelden
te vragen. De leden zijn dit met de Minister eens, maar willen weten of de
Minister dan ook consequenties gaat verbinden als onderwijsmiddelen
niet doelmatig of effectief besteed blijken te zijn. Hoe denkt de Minister dit
vorm te kunnen geven. De leden nemen aan dat de Minister niet slechts
een «papieren tijger» op wil tuigen
Van een papieren tijger is geen sprake. In de lokale context is het aan
schoolbesturen om beter inzichtelijk te maken welke keuzes zij maken en
waarom zij die keuzes maken. Schoolleiders, medezeggenschapsraden,
intern toezicht en ouders voeren het gesprek met het bestuur over de
effectiviteit van die keuzes. Dat is de plek waar in eerste instantie
consequenties worden verbonden aan gemaakte keuzes. Om partijen
hierbij te ondersteunen komen er benchmarks en ben ik bezig met een
wetswijziging om het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraden
op hoofdlijnen van de begroting te regelen. Zo wordt er meer inspraak en
zicht op de doelmatige besteding van onderwijsgelden gecreëerd.
Daarnaast wordt eraan gewerkt om voortaan vooraf beter vast te leggen
hoe het behalen van prestaties achteraf wordt gemeten.
De CDA-leden lezen dat vereenvoudiging van de bekostiging voordelen
heeft ten opzichte van het huidige systeem. Deze leden zijn benieuwd naar
de nadelen van het systeem bij het voorstel tot vereenvoudiging van de
bekostiging zoals het er nu ligt. Zal het leiden tot herverdeeleffecten en
hoe groot zullen deze zijn? Graag ontvangen zij een nadere toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

7

De vereenvoudiging van de bekostiging wordt budgetneutraal uitgevoerd,
maar bij individuele schoolbesturen kunnen er herverdeeleffecten
ontstaan. Voor de ALV van de PO-Raad van 22 november 2018, waar is
gestemd over het voorstel tot vereenvoudiging, is een model ontwikkeld
waarmee voor alle scholen en schoolbesturen inzichtelijk is gemaakt
welke herverdeeleffecten optreden als de voorgestelde maatregelen
zouden zijn ingevoerd in schooljaar 2018/2019. Het grootste negatieve
herverdeeleffect op bestuursniveau is 7,75%. Het grootste positieve
herverdeeleffect is 14,55%. Circa 80% van de schoolbesturen heeft een
herverdeeleffect tussen de -3% en 3%. Hierin zijn alle maatregelen uit het
voorstel verwerkt, behalve de wijziging van de teldatum. Om schoolbesturen voldoende tijd te geven om te wennen aan het nieuwe budget
komt er een drie jaar durende overgangsregeling. Gedurende het traject
wordt er open en transparant gecommuniceerd over de herverdeeleffecten die optreden.
De belangrijkste oorzaak van herverdeeleffecten is de afschaffing van de
GGL waardoor scholen met een relatief oud lerarenbestand minder
budget krijgen. Aangezien oudere leraren meestal duurder zijn kan dit dus
een effect hebben op de begroting van een school. Dit is afhankelijk van
de keuzes in de besteding van de middelen.
Het is deze leden niet helemaal duidelijk of het in de brief gepresenteerde
voorstel volledig overeenkomt met het voorstel van de PO-Raad. Kan de
Minister aangeven of dit zo is, en indien dit niet zo is welke verschillen er
dan zijn tussen het voorstel van de PO-Raad en de Minister, zo vragen de
leden van de CDA-fractie.
Het gepresenteerde voorstel is volledig in lijn met het voorstel van de
PO-Raad. In de Kamerbrief worden de verschillende maatregelen uit het
voorstel nader toegelicht. Daarnaast verken ik op dit moment samen met
het veld, waaronder de PO-Raad, of de bekostigingssystematiek op nog
meer onderdelen vereenvoudigd kan worden.
De CDA-leden lezen dat er één basisbedrag komt per school en per
leerling, maar dat de aanvullende bekostiging voor kleine scholen,
onderwijsachterstanden en specifieke doelgroepen in stand blijft. Deze
leden vragen de Minister nader toe te lichten hoe dit er in de praktijk uit
zal zien. Betekent dit dat afhankelijk van hoeveel aanvullende bekostiging
een school krijgt, elke school een ander basisbedrag krijgt of wordt
hiermee bedoeld dat er één basisbedrag komt met daarbij de aanvullende
bekostiging? Waarop wordt het basisbedrag per school en per leerling
gebaseerd? Daarnaast vragen deze leden de Minister nader toe te lichten
op basis van welke factoren het basisbedrag voor de materiële bekostiging voortaan wordt samengesteld.
In de praktijk krijgt elke school hetzelfde basisbedrag per leerling en per
school, met daarbij eventueel aanvullende bekostiging. De bedragen
worden gebaseerd op het beschikbare budget op de begroting waardoor
de wetswijziging budgetneutraal wordt uitgevoerd. Het basisbedrag per
leerling in het basisonderwijs wordt gebaseerd op het huidige gemiddelde
bedrag per leerling op een basisschool, exclusief de aanvullende
bekostiging. Het basisbedrag per school wordt gebaseerd op de huidige
vaste bedragen per school. Daarbovenop ontvangen schoolbesturen
aanvullende bekostiging voor zover van toepassing. In dit budget zijn de
personele en materiële bekostiging samengevoegd.
De CDA-leden vragen de Minister nader toe te lichten op welke wijze het
voor een school makkelijker wordt om keuzes rondom groepen te maken
gebaseerd op het nieuwe basisbedrag waarbij geen onderscheid meer
wordt gemaakt tussen onderbouw en bovenbouw.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

8

In de huidige bekostiging zitten diverse onbedoelde prikkels, één daarvan
is het verschil tussen het bedrag per leerling in de onderbouw en
bovenbouw. Hierdoor kunnen scholen het als een norm ervaren dat de
groepen in de onderbouw kleiner moeten zijn dan in de bovenbouw. Uit
het veld blijkt dat er diverse afwegingen zijn voor het formeren van
groepen, zoals pedagogische visie en schoolorganisatie. Dit is ook bij
uitstek een aangelegenheid die om maatwerk op het niveau van de school
vraagt. Met het weghalen van het huidige onderscheid tussen het bedrag
per leerling in de boven- en onderbouw, verdwijnt de ervaren norm en
worden scholen beter in staat gesteld op basis van eigen afwegingen
keuzes te maken.
De CDA-leden vragen de Minister nader toe te lichten wat het buiten
beschouwing laten van de GGL van leraren betekent voor scholen met
een relatief jong lerarenbestand of een relatief oud lerarenbestand.
Zoals ook in het antwoord op de vraag van de VVD-fractie is aangegeven,
betekent het voor scholen met een relatief jong lerarenbestand dat ze
meer budget zullen krijgen en scholen met een relatief oud lerarenbestand
minder budget. Doordat de leeftijd van de leraren op een school jaarlijks
wisselt, hoeft dit niet tot structurele- en systematische effecten te leiden.
Deze leden lezen verder dat de Minister beducht is voor het vaststellen
van normbedragen die als richtlijn voor bestedingen worden opgevat. Kan
de Minister dit nader toelichten? Een normbedrag moet toch ook
gebaseerd zijn op een bepaalde verwachting van een minimale besteding,
zo vragen de CDA-leden.
Ik ben inderdaad beducht voor normbedragen die als richtlijnen worden
opgevat. De fijnmazige wijze waarop normbedragen momenteel zijn terug
te zien in de bekostiging, vinden zijn oorsprong in het declaratiestelsel.
Deze normbedragen kloppen deels niet meer en passen ook niet bij de
lumpsumsystematiek. Een voorbeeld is de huidige bekostiging voor
materiële instandhouding. Die was destijds gebaseerd op programma’s
(pve’s) van eisen die eind jaren »90 zijn opgesteld en op gedetailleerde
wijze laten zien voor welke kostenposten de materiële bekostiging was
bedoeld. Dit verband is inmiddels losgelaten en de pve’s zijn de afgelopen
jaren niet geactualiseerd, maar de bedragen worden alsnog vaak als norm
voor de besteding geïnterpreteerd. De bekostiging wordt als lumpsum
verstrekt en gedetailleerde bedragen, die soms normerend werken,
kunnen de afwegingen in de besteding van de middelen in de weg zitten.
Terwijl juist besturen, in gesprek met de relevante stakeholders, het beste
de afweging kunnen maken waarvoor de middelen het beste ingezet
kunnen worden.
De leden van de CDA-fractie vragen de Minister nader toe te lichten hoe
kan worden voorkomen dat, door het samenvoegen van de personele en
materiële bekostiging samen met het komen tot een basisbedrag per
school per leerling, dit zal leiden tot een bedrag aan bekostiging dat geen
recht meer doet aan de specifieke samenstelling van het leerlingen- en
lerarenbestand en daarmee tot problemen in de bekostiging door scholen
zal kunnen leiden.
Het samenvoegen van de personele en materiële bekostiging zal niet
leiden tot een bedrag aan bekostiging dat geen recht meer doet aan de
specifieke samenstelling van het leerlingen- en lerarenbestand. Het
samenvoegen van de personele en materiële bekostiging staat hier los
van, aangezien dit de hoogte van de bekostiging voor een school niet
verandert. Het is wel zo dat door de afschaffing van het verschil tussen het
bedrag voor een leerling in de onder- en bovenbouw en door afschaffing

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

9

van de GGL er scholen zijn die een lagere of hogere bekostiging zullen
ontvangen. Om dit op te vangen komt er een drie jaar durende overgangsregeling. Daarnaast zal bijvoorbeeld de verdeling van de middelen voor
onderwijsachterstanden niet worden aangepast, zodat er nog steeds
rekening gehouden wordt met de specifieke samenstelling van het
leerlingenbestand.
Op dit moment is de rijksbijdrage hoger voor leerlingen in de onderbouw.
De D66-leden vragen zich af wat het achterliggende idee is geweest van
deze differentiatie bij de invoering van de huidige bekostigingssystematiek? De Minister heeft het in de brief over het effect van leeftijd op
groepsindeling. Kan de Minister dit nader toelichten, zo vragen deze
leden. Daarnaast heeft de Minister het in de brief over het effect van
leeftijd op groepsindeling. Kan de Minister dit nader toelichten?
Eind vorige eeuw wilde men de kwaliteit van het basisonderwijs verbeteren, onder meer door de bekostigde groepsgrootte te verkleinen. Uit
financiële overwegingen is gekozen om alleen het bedrag voor een deel
van de leerlingen te verhogen. Op basis van een evaluatie van het
basisonderwijs in 1994 bleek dat in de onderbouw de grootste knelpunten
lagen. De Onderwijsraad kwam in 1998 tot dezelfde conclusie. Met name
in de eerste vier groepen hadden leraren onvoldoende mogelijkheden om
doelgerichte aandacht te schenken aan leerlingen met extra onderwijsbehoeften. Daarom is besloten om alleen het bedrag voor onderbouwleerlingen te verhogen. Dit was een keuze behorende bij het declaratiestelsel.
Met de huidige lumpsumsystematiek is dit een keuze die hoort bij de
bestedingsvrijheid van besturen. Zij kunnen samen met schoolleiders,
medezeggenschapsraden, leraren en ouders beter bepalen of de middelen
meer nodig zijn in de onderbouw of ergens anders. Hier worden ze het
beste toe in staat gesteld indien er geen sturende werking vanuit de
bekostiging gaat.
Wat is bij de invoering van de GGL het beleidsdoel geweest van deze
factor? Is deze prikkel niet langer noodzakelijk in het onderwijs, zo vragen
de D66-leden.
Bij de overgang van de personele declaratiebekostiging naar de lumpsumbekostiging is de GGL ingevoerd om de lumpsumbekostiging zoveel
mogelijk te laten aansluiten bij de bekostiging op declaratiebasis. Hiermee
werden de herverdeeleffecten van deze overgang zo klein mogelijk
gehouden. Door de GGL krijgen scholen met oudere leraren meer
bekostiging dan scholen met jongere leraren, omdat oudere leraren
meestal duurder zijn.
De D66-leden vragen of de Minister een overzicht geven kan van de
huidige bekostigingsmomenten en teldata en het nieuwe beoogde model?
Hieronder is in een tabel een overzicht gegeven van de verschillende
bekostigingsmomenten en teldata. De huidige bekostigingssystematiek
bestaat uit een deel personele bekostiging (bestaande uit reguliere
bekostiging, budget voor personeels- en arbeidsmarktbeleid en de
prestatiebox) en een deel materiële bekostiging. In de nieuwe systematiek
zal de volledige bekostiging op basis van kalenderjaar geschieden. De
teldatum wordt dan 1 februari t-1. Er wordt nog verkend, ook in overleg
met het veld, wat het betaalritme wordt en wat de precieze bekendmakingsmomenten worden. Het voordeel van de nieuwe systematiek is dat
er nu minder bijstellingsmomenten van het budget zijn, doordat de
aanpassing als gevolg van de loon- en prijsbijstelling voortaan maar één
keer per jaar plaatsvindt. De loonbijstelling gaat namelijk op kalenderjaarbasis, terwijl de personele bekostiging nu nog op schooljaarbasis wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

10

verstrekt. Daardoor heeft de loonbijstelling nu steeds betrekking op twee
schooljaren, wat tot meerdere bijstellingsmomenten leidt. Hierdoor wordt
de bekostiging na afloop van het schooljaar nog verhoogd en definitief
vastgesteld. Deze verhoging belandt vaak in de reserves. In de nieuwe
situatie weten schoolbesturen al gedurende het kalenderjaar wat het
definitieve budget is en wordt er dus eerder duidelijkheid verstrekt.
Huidige systematiek
Component
Periode
Teldatum
Betaalritme

Bekendmaking
Eerste bijstelling
Definitieve
vaststelling

Voorgestelde systematiek

Personeel
Schooljaar
1 oktober t-1
Regulier: maandelijks, eerste 5 maanden ca. 35%, laatste 7
maanden 65%
P&A: maandelijks in 12 gelijke delen
Prestatiebox: in november ca. 45%, in maart ca. 55%
april voorafgaand aan schooljaar

Materieel
Kalenderjaar
1 oktober t-1
Maandelijks in 12 gelijke
delen

Totaal
Kalenderjaar
1 februari t-1
n.t.b.

januari in kalenderjaar

najaar gedurende schooljaar
najaar na afloop van schooljaar

n.v.t.
n.v.t.

najaar voorafgaand aan
kalenderjaar
n.v.t
najaar gedurende kalenderjaar

Kan de Minister nader toelichten wat het basisbedrag per school, per
leerling voor effect zal hebben op de herverdeling van de middelen en
voorbeelden geven voor het effect op verschillende type scholen, zo
vragen de D66-leden.
Om te komen tot één basisbedrag per leerling en één bedrag per school is
onder andere het afschaffen van de GGL en het opheffen van het
onderscheid in de leeftijd van de leerlingen noodzakelijk.
De herverdeeleffecten die optreden, ontstaan met name door deze twee
maatregelen. In de huidige situatie krijgen scholen met een oud lerarenbestand (een hoge GGL) of met relatief veel onderbouwleerlingen verhoudingsgewijs meer budget dan scholen met een jong lerarenbestand of
met relatief veel bovenbouwleerlingen. Door naar één basisbedrag per
leerling te gaan, speelt de leeftijd van de leraar en de leerling geen rol
meer in de hoogte van de bekostiging. Scholen met een oud lerarenbestand of relatief veel onderbouwleerlingen krijgen minder budget.
Scholen met een jong lerarenbestand of relatief veel bovenbouwleerlingen zullen er op vooruit gaan. De herverdeeleffecten die door de
vereenvoudiging ontstaan worden geanalyseerd om te bekijken of er
systematische effecten optreden bij bepaald type scholen. Op basis van
de eerste berekeningen van de herverdeeleffecten zijn er geen systematische effecten gevonden bij een bepaald type scholen. De herverdeeleffecten zijn niet per se van structurele aard, omdat er jaarlijks veranderingen plaatsvinden in het lerarenbestand en de leerlingsamenstelling.
Zoals beschreven in de eerdere beantwoording op een vergelijkbare vraag
gesteld door de CDA-leden is er een model ontwikkeld waarmee voor alle
scholen en schoolbesturen inzichtelijk is gemaakt welke herverdeeleffecten optreden als de voorgestelde maatregelen zouden zijn ingevoerd in
schooljaar 2018/2019. Het grootste negatieve herverdeeleffect op
bestuursniveau is 7,75%. Het grootste positieve herverdeeleffect is
14,55%. Circa 80% van de schoolbesturen heeft een herverdeeleffect
tussen de -3% en 3%.
De D66-leden lezen dat de Minister in de materiële bekostiging niet langer
wil vasthouden aan de parameters en normbedragen omdat besturen en
scholen dit gebruiken als richtlijn voor de verdeling van middelen. Deze
leden vragen de Minister of dit zorgt voor een verandering in de bekostiging of alleen in de informatievoorziening naar scholen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

11

Het loslaten van parameters en normbedragen zorgt niet voor een
verandering in de hoogte van de (materiële) bekostiging. De informatie
die scholen nu ontvangen vanuit de programma’s van eisen heeft een
lage informatiewaarde, aangezien het verband met de hoogte van de
materiële bekostiging niet meer bestaat. Daarnaast hebben besturen
bestedingsvrijheid en weten zij zelf waar de middelen het beste aan
besteed kunnen worden.
Deze leden willen weten of bij deze materiële bekostiging rekening wordt
gehouden met de status van het schoolgebouw?
Nee, hiermee wordt geen rekening gehouden. Dat is nu overigens ook niet
het geval.
Eerder is in een motie verzocht om te onderzoeken hoe in de wet- en
regelgeving kan worden opgenomen dat gemeenten gehouden zijn een
expliciet besluit te nemen over nieuwbouw, renovatie of vervanging van
schoolgebouwen ouder dan 40 jaar, tenzij daar in het integraal huisvestingsplan andere afspraken over zijn gemaakt. Kan de Minister toelichten
hoe er uitvoering is gegeven aan deze motie, zo vragen de D66-leden.
Deze motie is uitgevoerd. Met financiering van OCW hebben de PO-Raad,
VO-raad en VNG een gezamenlijk voorstel tot wijziging van de wet primair
onderwijs (WPO) gemaakt. Aan OCW is het verzoek gedaan om deze
wijziging verder uit te werken in wet- en regelgeving. In het voorstel is een
verplicht meerjarig Integraal Huisvestingsplan opgenomen. Ook bevat het
voorstel een definitie van renovatie waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. Op dit moment wordt onderzocht hoe het voorstel in de wet kan
worden opgenomen waarna de wetswijziging in gang wordt gezet. Ook
heeft een groep huisvestingsspecialisten op verzoek van de PO-Raad een
instrument ontwikkeld waarmee de belangrijkste afwegingen voor
renovatie of nieuwbouw inzichtelijk worden gemaakt. Zo wordt gezorgd
voor een planmatige aanpak en heldere besluitvorming over renovatie en
nieuwbouw.
De D66-leden willen tot slot weten hoe de vereenvoudiging van de
bekostiging zich verhoudt tot het onderzoek naar de toereikendheid van
de bekostiging.
De vereenvoudiging van de bekostiging en het onderzoek naar de
doelmatigheid en toereikendheid van de bekostiging zijn twee aparte
trajecten. De vereenvoudiging van de bekostiging gaat budgetneutraal en
heeft als doel de bekostiging minder complex, minder sturend en
voorspelbaarder te maken. Als naar aanleiding van het onderzoek naar de
doelmatigheid en toereikendheid van de bekostiging de hoogte van de
bekostiging wordt aangepast, dan kan dit zowel voor als na de vereenvoudiging van de bekostiging. Deze twee trajecten staan elkaar dus niet in de
weg.
De leden van de GL-fractie lezen in de brief dat er in de huidige bekostigingssystematiek onbedoelde prikkels zijn. Kan de Minister nader
uiteenzetten welke dit zijn, zo vragen deze leden.
In de huidige bekostigingssystematiek zitten onbedoelde prikkels. Een
voorbeeld is dat het bedrag voor een onderbouwleerling hoger is dan het
bedrag voor een bovenbouwleerling. Hier gaat een sturende werking of
prikkel vanuit om meer geld uit te geven aan de onderbouw. Een tweede
voorbeeld zijn de programma’s van eisen die vijfjaarlijks worden
vastgesteld. Hierin staat op gedetailleerd niveau voor welke kostenposten
de materiële bekostiging was bedoeld, zoals een vergoeding voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

12

krijtbord. Dit verband is echter losgelaten en hiermee wordt dus ook niet
bedoeld dat deze bedragen ook aan de diverse posten moeten worden
uitgegeven. Dit wordt soms wel als normerend ervaren. Tot slot wordt de
bekostiging voor verschillende onderdelen vastgesteld, zoals voor
personeel, materieel of nog specifieker het personeel- en arbeidsmarktbeleid (p&a budget). Dit geeft een onbedoelde prikkel om hier ook precies
die middelen aan te besteden. Schoolbesturen hebben echter bestedingsvrijheid en kunnen zelf beter afwegen waar de middelen het beste aan
kunnen worden besteed ten behoeve van de kwaliteit van het onderwijs.
De leden van de GL-fractie vragen of de Minister van mening is dat door
de vereenvoudiging de transparantie beter wordt en ook de medezeggenschap beter geïnformeerd kan meepraten. Kan hij hier nader op ingaan?
De vereenvoudiging kan inderdaad een bijdrage leveren aan de versteviging van de informatiepositie van de medezeggenschapsraad. De
vereenvoudiging van de bekostiging maakt de rijksbijdrage inzichtelijker,
minder complex en voorspelbaarder voor partijen in én rondom de
school. Eén van deze partijen is de medezeggenschapsraad. Tegelijkertijd
is er meer voor nodig om de medezeggenschapsraad te laten meepraten
over de financiën op school. Daarom is toegezegd om de medezeggenschapsraad instemmingsrecht te geven op hoofdlijnen van de begroting.
De wetswijziging zal naar verwachting vanaf januari 2021 in gaan.
Deze GL-leden vragen tevens wat de gevolgen van het onderhavige
voorstel zijn voor het aanhouden van reserves. In welke mate zou de
vereenvoudiging van de bekostiging er aan bijdragen dat er minder
reserves worden opgebouwd?
De vereenvoudiging op zich heeft geen directe gevolgen voor het
aanhouden en opbouwen van reserves. Wel wordt de bekostiging
inzichtelijker en voorspelbaarder en wordt het gemakkelijker om een
meerjarige financiële planning te maken. Daarnaast is het voordeel dat er
minder bijstellingsmomenten van het budget zullen zijn, doordat de loonen prijsbijstelling voortaan maar één keer plaatsvindt. De loonbijstelling
gaat namelijk op kalenderjaarbasis, terwijl de personele bekostiging nu
nog op schooljaarbasis wordt verstrekt. Daardoor heeft de loonbijstelling
nu steeds betrekking op twee schooljaren, wat tot meerdere bijstellingsmomenten leidt. Hierdoor wordt de bekostiging na afloop van het
schooljaar nog verhoogd en definitief vastgesteld. Deze verhoging belandt
vaak in de reserves. In de nieuwe situatie weten schoolbesturen al
gedurende het kalenderjaar wat het definitieve budget wordt. Hierdoor
wordt de bekostiging voorspelbaarder en wordt er eerder duidelijkheid
verstrekt.
Deze leden vragen tevens of de hoogte van de reserves per denominatie
verschilt.
Voor de bepaling van de reserves wordt gekeken naar het kengetal
«Solvabiliteit II». Er zijn verschillen te zien in de gemiddelde solvabiliteit
per denominatie. Solvabiliteit II wordt uitgedrukt als het eigen vermogen
plus de voorzieningen gedeeld door het totale vermogen. In het po is de
landelijk gemiddelde solvabiliteit 73%. Voor besturen met alleen openbaar
onderwijs is dit 68%, voor rooms-katholieke besturen is dit 75% en
protestants-christelijke besturen hebben een gemiddelde solvabiliteit van
77%. Overigens is er geen onderscheid te maken tussen publiek en privaat
vermogen, hetgeen een verklaring zou kunnen zijn van de geconstateerde
verschillen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

13

Denominatie

solvabiliteit II 2017

Protestants-Christelijk
Algemeen bijzonder
Openbaar
Rooms-Katholiek
Reformatorisch
Interconfessioneel
samenwerking
Antroposofisch
Islamitisch
overig bijzonder
Gereformeerd vrijgemaakt

77%
65%
68%
75%
86%
74%
72%
67%
74%
57%
77%

Landelijk

73%

De leden van de GL-fractie vragen of de Minister nader kan ingaan op het
draagvlak van deze vereenvoudiging van de bekostiging. Op welke manier
heeft de PO-Raad de achterban geraadpleegd? Kan de Minister garanderen dat er groot draagvlak is, zo vragen deze leden.
De PO-Raad heeft de achterban geraadpleegd door het voorstel te
behandelen op de ALV van 22 november 2018. Voorafgaand hieraan
hebben enkele regionale bijeenkomsten plaatsgevonden, waarbij het
voorstel is toegelicht. Daarnaast zijn de herverdeeleffecten voor alle
scholen en besturen inzichtelijk gemaakt, indien de maatregelen in
schooljaar 2018–2019 zouden zijn ingevoerd. Het voorstel is uiteindelijk
met een overduidelijke meerderheid aangenomen en kan rekenen op
groot draagvlak. Naast de PO-Raad heeft ook de Onderwijsraad onlangs in
haar rapport «Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden» de
aanbeveling gedaan om de bekostiging te vereenvoudigen.
Is de Minister van mening dat deze zelfstandige afwegingen door
instellingen alleen kunnen worden gemaakt wanneer alleen het aantal
scholieren leidend is voor de bekostiging, en is bijvoorbeeld het verminderen en actualiseren van de normbedragen niet afdoende, zo vragen de
GL-leden.
Zelfstandige afwegingen door instellingen kunnen nu ook al gemaakt
worden binnen de huidige lumpsumbekostiging. Deze bestedingsvrijheid
is een belangrijk element in het bekostigingsstelsel dat besturen in staat
stelt afwegingen te maken afhankelijk van hun visie en lokale omstandigheden. Met het verdwijnen van onbedoelde prikkels en complexiteit door
de bekostiging te vereenvoudigen worden ze hiertoe nog beter in staat
gesteld. Daarbij wordt de bekostiging voorspelbaarder doordat er minder
bijstellingsmomenten zijn. Het aantal parameters wordt verminderd,
omdat de keuzes beter op lokaal niveau gemaakt kunnen worden dan
hierop vanuit het ministerie onbedoeld te sturen. Naast het verminderen
van het aantal normbedragen zijn er nog meer maatregelen wenselijk om
de bekostiging minder complex en voorspelbaarder te maken, zoals het
afschaffen van de GGL, het samenvoegen van de personele en materiële
bekostiging en de volledige bekostiging per kalenderjaar vast te stellen.
Op die manier is het mogelijk om voortaan met één basisbedrag per
school en per leerling in het po te gaan werken. Daarom is het verminderen en actualiseren van de normbedragen niet afdoende.
Zijn de normbedragen momenteel overbodig, of voorziet de Minister
eventuele ongewenste neveneffecten of grote herverdelingen bij
afschaffing van deze normbedragen, zo vragen de GL-leden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

14

De normbedragen zitten de afweging over de beste besteding van de
middelen in de weg. Het afschaffen van de normbedragen beïnvloedt de
hoogte van de bekostiging niet en leidt op zich dus niet tot herverdeeleffecten. De herverdeeleffecten worden veroorzaakt door het afschaffen van
de GGL en het onderscheid in het bedrag per onderbouw- en bovenbouwleerling.
De GL-leden lezen in de brief dat het eenvoudiger wordt om de bekostiging van het onderwijs te begrijpen en te voorspellen als de bedragen
die worden vastgesteld voor personele en materiele bekostiging worden
samengevoegd. Momenteel zijn deze geoormerkt, waaruit geenszins een
verplichting voortkomt voor de instellingen, maar wel een indicatie biedt.
Wat bedoelt de Minister precies met dat het eenvoudiger te begrijpen en
te voorspellen wordt?
De bekostiging wordt eenvoudiger, minder sturend en begrijpelijker door
het terugbrengen van het aantal parameters in zowel de huidige
personele als materiële bekostiging. Het samenvoegen van de personele
en materiële bekostiging is een maatregel die hier ook aan bijdraagt.
Aparte bedragen voor personeel en materieel geeft de onbedoelde prikkel
om hieraan ook de middelen te besteden. Schoolbesturen hebben echter
bestedingsvrijheid en kunnen zelf beter afwegen waaraan de middelen het
beste kunnen worden besteed ten behoeve van de kwaliteit van het
onderwijs. Daarnaast wordt de bekostiging begrijpelijker en voorspelbaarder door volledig over te stappen naar kalenderjaarbekostiging. De
personele bekostiging wordt momenteel namelijk op basis van het
schooljaar verstrekt, terwijl de jaarverslaggeving, de materiële bekostiging, de Rijksbegroting en ook alle andere onderwijssectoren, volledig
van het kalenderjaar uitgaan. Ook worden de loon- en prijsbijstelling per
kalenderjaar uitgekeerd. Dat is niet alleen verwarrend en onhandig, maar
leidt ook tot onvoorspelbaarheid. Een schooljaar valt namelijk in twee
kalenderjaren. Daarom zijn er twee loonbijstellingen van toepassing op de
personele bekostiging van één schooljaar, waarvan het tweede moment
na afloop van het schooljaar is. Hierdoor krijgen schoolbesturen pas laat
te horen dat hun bekostiging wordt verhoogd en is het lastig om hiermee
rekening te houden in hun begroting.
Heeft de Minister signalen gekregen dat het oormerken van personele en
materiële benodigdheden momenteel te ingewikkeld en onvoorspelbaar
zijn, zo vragen de leden van de GL-fractie.
Via onder andere de PO-Raad zijn signalen vanuit het veld ontvangen dat
de bekostiging zeer complex is. Dit komt bijvoorbeeld door de verschillende parameters in de bekostiging, zoals het onderscheid tussen de
personele en materiële bekostiging, maar ook het feit dat de personele
bekostiging nu op schooljaarbasis plaatsvindt en de materiële bekostiging
op kalenderjaarbasis. Door zo veel mogelijk over te gaan naar één bedrag
per leerling en één bedrag per school wordt de bekostiging eenvoudiger
en voorspelbaarder. Het samenvoegen van de personele en materiële
bekostiging draagt hieraan bij. Als bedragen worden geoormerkt, dan
wordt het complexer aangezien er dan aparte bedragen voor vastgesteld
worden.
De leden van de GL-fractie vragen of de investeringen in personele inzet
voldoende gewaarborgd zonder een dergelijk oormerk? Tevens vragen
deze leden of een oormerk ook kan dienen als wenselijke bestedingsindicatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

15

In het huidige bekostigingsstelsel is er ook geen oormerk doordat de
personele en materiële bekostiging apart worden vastgesteld. Besturen
zijn namelijk vrij in de besteding van de middelen. Een bestedingsindicatie
vanuit het ministerie is niet wenselijk. Dit onderschrijft ook het rapport
«Inzicht in verantwoording van onderwijsgelden». Over de keuzes die ze
hierin maken voeren schoolbesturen het gesprek met schoolleiders,
medezeggenschapsraden, intern toezicht en ouders. Zij roepen, net als nu
het geval is, het bestuur ter verantwoording indien investeringen in
personele inzet niet voldoende gewaarborgd zijn. Om de partijen hierbij te
ondersteunen wordt er gewerkt aan het versterken van de verantwoording, bijvoorbeeld via benchmarks. Met benchmarks ontstaat er
meer inzicht en dat draagt er ook aan bij dat er een beter gesprek kan
worden gevoerd tussen schoolleiders, medezeggenschapsraden, intern
toezicht en ouders.
De leden van de GL-fractie vragen waarom er is gekozen voor 1 februari
als teldatum.
Er is gekozen om 1 februari t-1 als teldatum te hanteren. Het is voor
schoolbesturen niet goed mogelijk en niet wenselijk om de teldatum van
1 oktober t-1 in de nieuwe systematiek te handhaven. Voor schoolbesturen is dit niet wenselijk, omdat zij dan pas gedurende het bekostigingsjaar te horen krijgen welk budget zij ontvangen. Dit komt deels
doordat het ongeveer twee maanden duurt voordat de leerlingenaantallen
op de teldatum definitief bekend zijn. Daarnaast komt dit doordat het CBS
twee maanden nodig heeft om de achterstandsscores voor scholen te
berekenen voor de nieuwe verdeelsystematiek van het onderwijsachterstandenbudget. Dit alles betekent dat het voor schoolbesturen lang
onduidelijk zou blijven welk budget zij zullen ontvangen. Met de
verschuiving naar de teldatum februari t-1 verdwijnt dit probleem. Deze
datum heeft daarnaast twee andere belangrijke voordelen. Allereerst valt
deze datum midden in het schooljaar. Daardoor wordt er gerekend met
het gemiddeld aantal leerlingen dat in een bepaald schooljaar op een
school zit. In de huidige systematiek zitten enkele correcties om rekening
te houden met de groei gedurende het schooljaar. Deze correcties kunnen
dus verdwijnen en zodoende wordt het budget nauwkeuriger bepaald en
de systematiek minder complex. Het tweede voordeel is dat schoolbesturen, mede doordat de nieuwe bekostiging voorspelbaarder is, voor de
start van het daaropvolgende schooljaar kunnen inschatten hoe hoog de
bekostiging zal zijn in het volgende kalenderjaar. Deze informatie kunnen
ze betrekken in de inrichting van het daaropvolgende schooljaar,
bijvoorbeeld voor de omvang van het personeelsbestand.
Deze leden vragen of de Minister van mening is dat er veel tijd zit tussen
de teldatum en het uitkeren van de middelen.
De tijd die tussen de teldatum en het uitkeren van de middelen zit voor de
personele bekostiging blijft bijna hetzelfde als in de huidige systematiek.
Dit gaat namelijk van tien naar elf maanden. Voor de materiële bekostiging gaat het van drie naar elf maanden, maar dit is een veel kleiner deel
van de bekostiging. Het bepalen de teldatum is een afweging tussen
actualiteit, uitvoerbaarheid en zekerheid. In het antwoord hierboven heb ik
mijn keuze voor 1 februari nader toegelicht.
Wanneer krijgen scholen en besturen in dit voorstel te horen hoeveel
middelen zij krijgen, zo vragen deze GL-leden.
Er zullen twee momenten zijn waarop schoolbesturen worden geïnformeerd over het budget dat zij voor een bepaald bekostigingsjaar
ontvangen. Het eerste moment zal naar verwachting in het najaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

16

voorafgaand aan het bekostigde kalenderjaar zijn. Dit biedt de
gelegenheid om besluiten van het kabinet rond de voorjaarsbesluitvorming, bijvoorbeeld de toekenning van loon- en prijsbijstelling, te
verwerken in het budget. Het tweede moment is gedurende het bekostigingsjaar wanneer de budgetten definitief worden vastgesteld. Dit zal naar
verwachting om dezelfde reden ook in het najaar plaatsvinden. De exacte
momenten waarop schoolbesturen te horen krijgen welk budget zij
ontvangen vergt nog nadere uitwerking in samenwerking met het veld.
Doordat de bekostiging minder complex en voorspelbaarder wordt
kunnen scholen na de nieuwe teldatum van 1 februari gemakkelijker de
hoogte van de bekostiging inschatten.
De leden van de GL-fractie vragen of het vaststellen en uitkeren van
middelen per kalenderjaar ook gevolgen heeft voor de aanvullende
bekostiging die de Minister in stand wil houden (bijvoorbeeld voor kleine
scholen, onderwijsachterstanden en specifieke doelgroepen, zoals
asielzoekers).
Het vaststellen en uitkeren van de bekostiging per kalenderjaar heeft
nagenoeg geen gevolgen voor de hoogte van de aanvullende bekostiging.
De aanvullende bekostiging zal per kalenderjaar (of een deel daarvan)
worden toegekend. De kleinescholentoeslag blijft gehandhaafd, maar
wordt niet meer afhankelijk van de GGL. Hierdoor leidt dit tot herverdeeleffecten. Ook de middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden
blijven gehandhaafd en zullen net als de kleinescholentoeslag per
kalenderjaar worden toegekend. Bijzondere bekostiging voor asielzoekers
wordt nu op basis van vier telmomenten per schooljaar steeds voor drie
maanden toegekend. Hiervan zal de hoogte van de bekostiging niet
veranderen, maar er zal nader gekeken worden in hoeverre de peilmomenten worden aangepast vanwege de kalenderjaarbekostiging.
De leden van de GL-fractie vragen wanneer de financiële gevolgen van
deze nieuwe bekostigingssystematiek precies duidelijk worden.
Het is belangrijk om in dit traject transparant te zijn over de herverdeeleffecten die kunnen optreden bij individuele schoolbesturen. Zoals ook in
antwoord op de vraag van het CDA is gemeld, is in aanloop naar de
stemming op de ALV van 22 november 2018 over het vereenvoudigingsvoorstel door de PO-Raad reeds gecommuniceerd over de herverdeeleffecten die optreden door de verschillende maatregelen. Hiervoor is een
herverdeeleffectenmodel op bestuurs- en schoolniveau gedeeld.
Aangezien nog enkele aanvullende maatregelen voor de vereenvoudiging
samen met het veld worden onderzocht, zullen de herverdeeleffecten nog
wijzigen. Wanneer het volledige vereenvoudigingsvoorstel uitgewerkt is,
zal er een model worden gedeeld waarbij individuele scholen en
schoolbesturen kunnen zien wat de effecten zijn van de vereenvoudiging
op basis van de meeste recente teldatum. Het is belangrijk om op te
merken dat de herverdeeleffecten niet per se van structurele aard zijn. De
herverdeeleffecten ontstaan met name door de afschaffing van de GGL en
het opheffen van onderscheid in het bedrag voor een onderbouw- en
bovenbouwleerling. Dit zijn aspecten die voor een school jaar op jaar
kunnen veranderen, door veranderingen in het lerarenbestand en de
leerlingsamenstelling.
Wordt er ook een krimpcheck uitgevoerd, zo vragen deze leden.
De herverdeeleffecten die door de vereenvoudiging ontstaan worden
geanalyseerd om te bekijken of er systematische effecten optreden.
Onderdeel van die analyse is ook om te bekijken wat de effecten voor
scholen in krimpgebieden zijn. In de toelichting op het wetsvoorstel zal ik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

17

hier nader op ingaan. Op basis van de eerste berekeningen van de
herverdeeleffecten zijn er geen systematische effecten gevonden.
De Minister stelt dat uit het veld en onderzoek blijkt dat de leeftijd van
leerlingen slechts één van de vele factoren is bij het tot stand komen van
de groepsindeling. De SP-leden vragen de Minister of hij de daadwerkelijke informatie uit het veld en de onderzoeken waaruit dit blijkt kan delen
met de Kamer.
Deze informatie heb ik ontvangen door middel van gesprekken die
gevoerd worden met schoolleiders over dit thema. Daarnaast zijn er in de
loop van de jaren diverse onderzoeken geweest naar de afwegingen die
gemaakt worden omtrent de groepsindelingen.6 Ook zijn er telefonische
interviews gehouden met schoolleiders, waarover in de groepsgroottebrief uit 2016 is gerapporteerd (Kamerstuk 31 293, nr. 277).
De leden van de SP-fractie vragen de Minister voor welke andere
kenmerken gecorrigeerd wordt naast de leeftijd van de leraar en hoe
zwaar elk kenmerk weegt in de correctie?
Naast de leeftijd van de leraar wordt nu ook de leeftijd van de leerling
gebruikt om de hoogte van de bekostiging te bepalen (verschil onder- en
bovenbouw). Het afschaffen van de GGL leidt tot een gemiddeld
herverdeel effect van circa 1,0% op schoolniveau. Indien de leeftijd van de
leerling geen invloed meer heeft, leidt dat tot een gemiddeld herverdeeleffect van minder dan 0,5% op schoolniveau. Het effect van alle maatregelen samen is ongeveer 1,1%, omdat het ene herverdeeleffect het andere
herverdeeleffect deels opheft. Voor individuele scholen geldt dat zij wel
minder bekostiging kunnen ontvangen door beide maatregelen. Dit
betekent dat ongeveer € 100 miljoen van de ongeveer € 9,5 miljard wordt
herverdeeld over scholen. Op bestuursniveau gaat het om ongeveer de
helft hiervan. Andere kenmerken die de hoogte van de bekostiging nu
bepalen zoals de schoolgrootte, potentiële onderwijsachterstanden van
leerlingen en specifieke doelgroepen worden door de vereenvoudiging
niet wezenlijk aangepast.
Deze leden vragen aan de Minister hoe zijn keuze tot het loslaten van de
GGL zich verhoudt tot de vergrijzing van het lerarenkorps. Daarnaast
vragen de SP-leden of de Minister de gevolgen van het loslaten van de
GGL in kaart heeft gebracht? Zo ja, wat zijn de gevolgen hiervan? Zo nee,
waarom niet en is hij alsnog bereid dit te doen, zo vragen de SP-leden.
De afschaffing van de GGL heeft een beperkt effect op de stijging van de
personeelslasten voor scholen met een vergrijsd lerarenkorps. In de
GGL-systematiek wordt rekening gehouden met de leeftijd tussen de 30
en 50 jaar. Als een leraar de 50 is gepasseerd, dan neemt het budget voor
de school niet verder toe aangezien dit niet meer doorwerkt in de GGL.
Overigens staat de hoogte van de totale bekostiging van het primair
onderwijs los van de ontwikkeling van de GGL en is deze maatregel op
macroniveau budgetneutraal. De GGL zorgt nu voor een herverdeling van
de middelen over scholen, waardoor scholen met oudere leraren meer
middelen ontvangen dan scholen met jongere leraren. Aangezien oudere
leraren meestal duurder zijn, kan het afschaffen van de GGL effect hebben
op de begroting van de school. Dit effect hoeft niet structureel te zijn,
aangezien er jaarlijks veranderingen plaatsvinden in het lerarenbestand.
Overigens kunnen schoolbesturen in hun verdeling van de middelen
6

https://www.regioplan.nl/wp-content/uploads/data/file/rapporten-2013/13245Groepsgrootte_verslag-van-10-schoolbezoeken.pdf en https://www.regioplan.nl/project/
groepsgrootte-verslag-van-10-schoolbezoeken-2/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

18

uiteraard nog steeds rekening houden met de gemiddelde leeftijd van de
leraren op een school.
Geld voor leraren moet naar leraren en niet naar de energierekening zoals
de Minister in zijn brief stelt. Is de Minister het met de SP-leden eens dat
door geld voor leraren uit de lumpsum te halen, dit geld niet langer kan
worden besteed aan andere zaken dan onderwijspersoneel? Is de Minister
het daarnaast met de SP-leden eens dat deze manier van financieren de
inzage en verantwoording van de inzet van onderwijsgeld ten goede komt
en versimpelt voor alle betrokkenen? Kan de Minister zijn antwoorden
toelichten?
Indien geld voor leraren uit de lumpsum zou worden gehaald, dan kan dit
geld niet langer besteed worden aan andere zaken. Ik ben hier echter geen
voorstander van. Dit beperkt namelijk enorm de bestedingsvrijheid van
besturen, terwijl zij juist in overleg met schoolleiders, medezeggenschapsraden, intern toezicht en ouders het beste de keuzes in de
besteding van de middelen kunnen maken. Daarnaast leidt dit niet tot een
betere inzage in en verantwoording over onderwijsgeld. Het inzicht in
welk deel van de begroting naar personeel gaat en welk deel naar
materieel is al openbaar op basis van de jaarrekening. Het is belangrijk dat
dit soort al beschikbare gegevens begrijpelijk en laagdrempelig onderdeel
worden van het gesprek tussen alle stakeholders. Aan schoolbesturen de
taak om beter uit te leggen waarom ze welke keuzes maken, daarom
werken we aan het versterken van de verantwoording, bijvoorbeeld door
de introductie van benchmarks.
Kan de Minister daarnaast toelichten wat de reden is dat hij een bekostigingssysteem blijft verdedigen en nu zelfs een stap verder gaat, waar al
jarenlang kritiek op is vanuit het onderwijs, zo vragen de leden van de
SP-fractie.
Het doel van de vereenvoudiging van de bekostiging is ervoor te zorgen
dat de bekostiging minder complex wordt, minder onbedoelde sturende
elementen bevat en voorspelbaarder wordt. Hierdoor worden schoolbesturen beter in positie gebracht om afhankelijk van hun visie en lokale
omstandigheden afwegingen te maken over de besteding van de
middelen en hierover met hun stakeholders in gesprek te gaan. Het wordt
ook gemakkelijker voor besturen en schoolleiders om passende
meerjarige financiële planningen te maken. Deze doelstellingen sluiten
aan bij het rapport van de Onderwijsraad «Inzicht in en verantwoording
van onderwijsgelden.» Hierin stelt de Onderwijsraad dat bekostiging via
de lumpsum het beste systeem is. Autonomie van de onderwijsinstellingen en een stabiele bekostiging om beleid te kunnen maken voor
de lange termijn zijn de belangrijkste basisprincipes voor de bekostiging
van het onderwijs.
Welke belanghebbenden heeft de Minister geconsulteerd in zijn keuze tot
het samenvoegen van de personele en materiële bekostiging en wat
kwam er uit deze gesprekken, zo vragen de SP-leden?
Het samenvoegen van de personele en materiële bekostiging is een
maatregel die ik naar aanleiding van het voorstel van de PO-Raad wil
uitwerken om de bekostiging te vereenvoudigen.
Daarnaast vragen deze leden welke betrokkenen uit het onderwijs gaat de
Minister consulteren bij de verdere uitwerking van de vereenvoudiging
van de bekostiging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

19

Naast de PO-Raad, worden de volgende stakeholders bij de verdere
uitwerking betrokken: vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden,
de vakbonden, Ouders & Onderwijs en ook de VO-raad.
De leden van de SP-fractie vragen of de Minister bereid is om de effecten
van het voorstel tot vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs op
krimpgebieden mee te nemen in de verdere uitwerking en de Kamer
daarover te informeren en een krimpcheck toe te passen zoals de motie
van de leden Westerveld en Van den Hul verzoekt?
Zoals in het antwoord naar aanleiding van de vraag van de D66-leden
staat beschreven, zullen de herverdeeleffecten die door de vereenvoudiging ontstaan worden geanalyseerd. Een onderdeel van deze analyse is
ook om te bekijken wat de effecten voor scholen in krimpgebieden zijn.
De SP-leden achten het namelijk van groot belang dat kleine (dorps)scholen niet in de financiële problemen komen, waardoor zij gedwongen
worden tot fusie of wellicht verdwijnen met grote gevolgen voor onder
andere de leefbaarheid in dorpen? Kan de Minister in de uitwerking van
het voorstel dan ook ingaan op deze zorgen, zo vragen de leden.
Zoals ook in het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» is aangegeven (Kamerstuk 34 700, nr. 34), vindt de regering het van groot belang
dat kleine scholen blijven bestaan. Zo wordt een pluriform schoolaanbod
en thuisnabij onderwijs geborgd. Om dat te benadrukken is de kleinescholentoeslag met € 20 miljoen verhoogd. De kleinescholentoeslag zal in de
vereenvoudigde bekostigingssystematiek blijven bestaan. Op basis van de
eerste berekeningen van de herverdeeleffecten zijn er geen systematische
effecten gevonden voor kleine scholen. In de toelichting op het
wetsvoorstel zal ik nader ingaan op de effecten voor scholen in krimpgebieden.
Kan de Minister tot slot ingaan op hoe dit voorstel zich gaat verhouden tot
het wetsvoorstel Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen en de nog inhoudelijk
onbekende wetsvoorstellen over huisvesting en stichting- en opheffingsnormen, zo vragen de leden van de SP-fractie.
Alle vier de genoemde wetsvoorstellen zijn afzonderlijke trajecten of
wetsvoorstellen met verschillende doelen. De vereenvoudiging van de
bekostiging heeft als doel om de bekostiging minder complex, minder
sturend en voorspelbaarder te maken. In het wetsvoorstel Meer ruimte
voor nieuwe scholen wordt de grondslag om nieuwe scholen te stichten
verbreed om zo de onderwijssector beter aan te laten sluiten bij de
huidige maatschappelijke verhoudingen. De regering heeft niet het
voornemen om te komen tot een wijziging van het stelsel van stichtingsnormen. Ook de Onderwijsraad geeft aan dat het niet wijzigen van de
stichtingsnormen in dit stadium het mogelijk maakt om ervaring met de
nieuwe procedure van Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen op te doen,
zonder dat initiatieven het evenwicht in het lokale onderwijsaanbod te
zeer kunnen verstoren. Tot slot wordt op dit moment onderzocht hoe het
voorstel van de PO-Raad, VO-raad en VNG over een verplicht meerjarig
Integraal Huisvestingsplan in de wet kan worden opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 452

20