DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

Aan

: Tweede Kamer der Staten-Generaal

Van

:

Commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven ("CVB")
Betreft : Beoordeling toepassing hardheidsclausule Awir
Datum : 3 maart 2023

1

INLEIDING
De CVB heeft de parlementair advocaat gevraagd om de toepassing door de
Staatssecretaris van Financien1 ("Staatssecretaris") van de hardheidsclausule
in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen ("Awir") in de concrete
casus van een verzoekster te toetsen.2 Daarnaast heeft de CVB verzocht om te
beoordelen of er andere instrumenten zijn om in deze concrete casus "maatwerk"
te bieden.3 Tot slot heeft de CVB de parlementair advocaat verzocht om een
reflectie op de reactie en handelswijze van de Staatssecretaris in deze casus en
om een beoordeling te geven van het risico op precedentwerking.

1.2

In deze notitie geven wij eerst een samenvatting van onze belangrijkste
conclusie (hoofdstuk 2). Daarna behandelen wij achtereenvolgens het juridisch
kader van de hardheidsclausule (hoofdstuk 3) en beoordelen wij de toepassing
van de hardheidsclausule door de Staatssecretaris in de casus van verzoekster
(hoofdstuk 4). Vervolgens bespreken wij andere instrumenten voor "maatwerk"
(hoofdstuk 5) en eventuele consequenties (precedentwerking) voor andere
dossiers (hoofdstuk 6).

2

BELANGRIJKSTE CONCLUSIES

2.1

Hardheidsclausule

•

Met een reguliere hardheidsclausule kan (de uitvoering van) wetgeving
zoals de Wet op de huurtoeslag en de Awir worden "verzacht". De
wetgever heeft echter voorwaarden gesteld aan de toepassing van de
hardheidsclausule van de Awir: van een ongeclausuleerde
hardheidsclausule is geen sprake.

2
3

Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst en de Staatssecretaris Toeslagen en Douane.
Kamerstukken 112021/22, 35977, nr. 7.
Wij merken op dat niet iedereen hetzelfde begrijpt onder "maatwerk". Voor deze notitie verstaan
wij onder maatwerk de toepassing van regels aan de voorkant (d.w.z. door een bestuursorgaan;
in casu de Staatssecretaris) op een manier die is toegesneden op de bijzondere
omstandigheden en belangen van een individuele burger. Deze notitie is verder beperkt tot
maatwerk ten aanzien van het resultaat, en niet maatwerk ten aanzien van het proces
(bijvoorbeeld door met verzoekster in gesprek te gaan, haar inzicht te geven in het proces of
door een betalingsregeling te treffen).

Onze ref. M40388051/1/20681445

1 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

De hardheidsclausule in de Awir kan namelijk alleen worden toegepast
in situaties die de wetgever niet heeft voorzien of bedoeld. Het gaat om
huishoudens die geen recht hebben op huurtoeslag of recht hebben op
minder huurtoeslag, terwijI de Staatssecretaris meent dat deze gevallen
wel voor (meer) huurtoeslag in aanmerking zouden moeten komen (in
het licht van de bedoeling van de wetgever). Het "buiten de boot vallen"
leidt dan tot onbillijke situaties van overwegende aard. Voor zover dit
verband houdt met het overschrijden van de vermogensdrempel, kan
door toepassing van de hardheidsclausule een uitzondering op de
(rigide) regelgeving worden gemaakt bij ministeriele regeling.
peze ministeriele regeling is de Uitvoeringsregeling Awir. De concrete
casus van verzoekster past niet binnen de huidige categorieen zoals die
daarin zijn opgenomen en kan ook niet binnen die categorieen worden
gelezen. De Staatssecretaris zou dus de Uitvoeringsregeling Awir
moeten aanpassen om aan verzoekster tegemoet te komen, of de
Uitvoeringsregeling Awir moet achteraf worden aangepast met
terugwerkende kracht.
Het is echter de vraag of het tegemoetkomen aan verzoekster door
wijziging van de Uitvoeringsregeling Awir in lijn is met de bedoeling van
de wetgever. In dit heeft de wetgever aan de Staatssecretaris een
beperkte discretionaire ruimte gelaten. Het komt ons niet onredelijk voor
dat de Staatssecretaris van oordeel is dat de wetgever, als hij bekend
was geweest met de specifieke omstandigheden van verzoekster, niet
tot andere wet- en regelgeving zou zijn gekomen, en dat hij daarom
meent dat de Uitvoeringsregeling Awir niet hoeft te worden aangepast.
Uit de wetsgeschiedenis van de Wet op de huurtoeslag volgt namelijk
dat een doelmatige besteding van de toeslagen voorop staat. Volgens
de wetgever is dat bij overschrijding van de vermogensdrempel niet het
geval. Ook is de vraag of een andere uitkomst zich verhoudt tot de
andere doelstellingen van de Wet op de huurtoeslag, zoals een
eenvoudig uitvoerbare regeling (de voornaamste reden voor een
peildatum en de schuldendrempel).
Verder zien wij op basis van de gegevens die ons bekend zijn geen reden
om te concluderen dat in de specifieke situatie van verzoekster objectief
juridisch bezien sprake is van "onbillijke gevolgen van overwegende
aard". Het uitbreiden van de Uitvoeringsregeling Awir is enkel geeigend
als aan deze (hoge) maatstaf wordt voldaan. Wij begrijpen dat het
overlijden van de echtgenoot van verzoekster op persoonlijk vlak erg
verdrietig is en de terugbetaling van de huurtoeslag vanwege een
uitgestelde betaling een bittere pil is geweest. Die context is naar ons

Onze ref. M40388051/1/20681445

2/ 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

oordeel objectief juridisch onvoldoende om een succesvol beroep te
kunnen doen op de hardheidsclausule.
2.2

Andere instrumenten voor maatwerk
Wij zijn van mening dat de andere denkbare instrumenten voor maatwerk
die wij bespreken in hoofdstuk 5 geen reele mogelijkheden bieden in de
concrete casus van verzoekster wat betreft het toekennen van het recht
op huurtoeslag over 2019.
Wij merken op dat bij het besluit tot terugvordering van het voorschot
over 2019 de Staatssecretaris echter ook een zorgvuldige
belangenafweging moet maken, waar wellicht maatwerk zou kunnen
worden geboden. Of ruimte bestaat om of te zien van terugvordering (of
het bedrag te matigen), is afhankelijk van de specifieke omstandigheden
van de verzoekster op dat moment. Wij zijn niet bekend met die feiten
en context en dit valt buiten de reikwijdte van dit advies.
Als de Tweede Kamer situaties als die van verzoekster wil voorkomen,
verdient het de voorkeur om hierover een politiek debat te voeren en zo
nodig de wet- en regelgeving aan te passen.

2.3

Consequenties voor andere dossiers
Zou de Staatssecretaris toch ruimte zien om de hardheidsclausule toe te
passen, dan vereist dit een wijziging van de Uitvoeringsregeling Awir,
hetgeen neerkomt op het formuleren van een nieuwe categorale
uitzonderingsgrond. Dit betekent dat ook anderen zich kunnen beroepen
op de nieuwe uitzonderingsgrond.
Voor zover de Staatssecretaris tegemoet zou komen aan verzoekster
zonder aanpassing van de Uitvoeringsregeling Awir, zal — daargelaten
de vraag naar de wenselijkheid daarvan gelet op hetgeen hiervoor is
besproken — onzes inziens niet snel sprake zijn van precedentwerking in
juridische procedures. Er zal namelijk niet snel sprake zijn van "gelijke
gevallen" omdat de specifieke omstandigheden in het geval van
verzoekster dan doorslaggevend zijn.

3

JURIDISCH KADER HARDHEIDSCLAUSULE

3.1

Hardheidsclausule als noodknop

3.1.1

In bepaalde wet- en regelgeving is een "hardheidsclausule" opgenomen. Een
reguliere hardheidsclausule wordt omschreven als:

Onze ref. M40388051/1/20681445

3/20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

"een wetteliike bepalinq van algemene aard die voorziet in de moqeliikheid voor
het bestuursorqaan om of te wiiken van een dwinaendrechteliik voorqeschreven
resultaat, op grond van het criterium dat dat resultaat, gelet op het belang van
doel of strekking van de regeling, zou leiden tot een onbillijkheid van
overwegende aard."4 [onderstreping toegevoegd]

3.1.2

Een hardheidsclausule is dus een "algemene noodknop" of "noodventiel"5
waarmee de Staatssecretaris onder omstandigheden de uitvoering van bepaalde
wetten kan "verzachten". De Staatssecretaris heeft in die situaties een zekere
discretionaire ruimte.

3.1.3

Kenmerkend voor een reguliere hardheidsclausule is dat niet of nauwelijks
beperkingen gelden: het bestuursorgaan kan zelf bepalen in welke situaties
toepassing van de hardheidsclausule aangewezen is.6

3.2

Hardheidsclausules: artikel 47, tweede lid, van de Awir van toepassing op
casus

3.2.1

De Awir kent "twee smaken" hardheidsclausules:
(a)

afwijken in andere gevallen dan die genoemd in artikel 47, tweede lid,
van de Awir, als wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 47, eerste
lid, van de Awir; of

(b)

afwijken als aan de voorwaarden wordt voldaan van artikel 47, tweede
lid, van de Awir.

3.2.2 In de casus van verzoekster gaat het over de toepassing van de
hardheidsclausule bij de vermogenstoets. Aan onbillijkheden die verband
houden met artikel 7, derde en vierde lid, van de Awir (waaronder de
vermogenstoets) en die de wetgever niet heeft voorzien en beoogd, kan op grond
van artikel 47, tweede lid, van de Awir worden tegemoetgekomen. Artikel 47,
tweede lid, van de Awir gaat als lex specialis boven de algemene
hardheidsclausule van artikel 47, eerste lid, van de Awir.7 Dit betekent dat de
4

5

6

7

Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102, p. 7. Vgl. ook Aanwijzingen 5.25 en 5.26 van de
Aanwijzingen voor de Regelgeving. Met een hardheidsclausule wordt hier dus niet gedoeld op
de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om op basis van algemene rechtsbeginselen een
uitzondering te maken (contra-legem, toepassing van een norm "tegen de wet" met de andere
norm).
Zie bijvoorbeeld Heinrich & Van der Heijden, Groot onderhoud aan het bestuursrecht: over het
herwinnen van vertrouwen in de rechtsstaat, NJB 2022/2363. Zie ook Kamerstukken 11 2021/22,
35510, nr. 102, p. 7.
Doorgaans is als beperking wel opgenomen dat het moet gaan om "onbillijkheden van
overwegende aard". Ten aanzien van deze voorwaarde kan de Minister tot op zekere hoogte
een eigen afweging maken.
Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 20: "[h]et voorgestelde tweede lid be vat in beginsel
de huidige tekst van artikel 47 Awir met dien verstande dat van de gelegenheid gebruik is
gemaakt om de daarin opgenomen verwifzing naar artikel 7, derde of vierde lid, Awir to
verduidelijken. Met deze aanpassing is derhalve geen inhoudelijke wijziging beoogd. De
bevoegdheid om via een ministeriele regeling een tegemoetkoming te regelen met betrekking
tot artikel 7, derde en vierde lid, Awir blijft ongewijzigd. In feite is het tweede lid een lex specialis
ten opzichte van het eerste lid. Ter zake van onbillijkheden van overwegende aard die zich met

Onze ref. M40388051/1/20681445

4 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

Staatssecretaris enkel kan terugvallen op de hardheidsclausule van de Awir
onder (b). In het vervolg van deze notitie zullen wij ons daarom beperken tot
artikel 47, tweede lid, van de Awir.
3.3

3.3.1

Voorwaarden hardheidsclausule Awir: enkel bij ministeriele regeling en
afhankelijk van bedoeling wetgever en ernst van situatie
Artikel 47, tweede lid, van de Awir voorziet in de mogelijkheid om in
overeenstemming met andere Ministers die het aangaat bii ministeriele reqelinq
voor qroepen van qevallen een uitzondering te maken op, onder meer, de
vermogensgrens voor huurtoeslag in geval van objectieve onbillijkheden van
overwegende aard in situaties die de wetgever niet heeft voorzien.

3.3.2 In de eerste plaats is de bedoelinq van de wetqever relevant voor de vraag of
verzoekster een succesvol beroep zou kunnen doen op de hardheidsclausule.
De hardheidsclausule mag niet worden gebruikt om bewust door de wetgever
gekozen voorwaarden of begrenzingen opzij te zetten.8 Uit de wetsgeschiedenis
volgt dat het moet gaan om "situaties waarin de vermogenstoets ertoe zou leiden
dat in strijd met de bedoeling van de wetgever geen of een lagere
tegemoetkoming zou worden toegekend".9 Toepassing van de hardheidsclausule
is dus geeigend voor de gevallen die in lijn met de bedoeling van de wetg ever in
aanmerking zouden moeten komen voor huurtoeslag, maar die vanwege
bijzondere omstandigheden buiten de boot vallen.
3.3.3 Als tweede voorwaarde geldt dat het objectief bezien moet gaan om
"onbillijkheden van overwegende aard". Het is niet de insteek van de wetqever
dat alle besluiten door maatwerk tot stand moeten konnen.1° Met de zinsnede
"van overwegende aard" wordt bedoeld dat niet aan alle onbillijke gevolgen
tegemoet wordt gekomen door toepassing van de hardheidsclausule:
"Het gaat daarbij om situaties waarin die toepassing leidt tot een qevolq dat de
wetqever had voorkomen als hij dat bij het maken van de wet, de daarop
berustende bepaling of de inkomensafhankelijke regeling had voorzien. De

8

9

10

betrekkinq tot de toepassinq van de in het tweede lid qenoemde wetsbepalimen mochten
voordoen kan alleen een teqemoetkominq plaatsvinden via een ministeriele reqelinq."
[onderstreping toegevoegd]
Kamerstukken ll 2019/20, 35468, nr. 3, p. 10: "[Mierbij dient te worden bedacht dat de
hardheidsclausule falleen) is bedoeld voor biizondere qevallen of qroepen van qevallen waarin
zich duidelilk onbedoelde gevolgen voordoen en uitdrukkelijk niet kan en mag worden gebruikt
om door de wetgever bewust gekozen voorwaarden of begrenzingen opzij te zetten."
[onderstreping toegevoegd]. We merken in dit verband op dat deze toelichting werd gegeven
bij het eerste lid. Wij zijn echter van oordeel dat deze redenering ook geldt voor het tweede I id.
Kamerstukken 112004/05, 29764, nr. 32. In het gewijzigd amendement wordt ook een voorbeeld
genoemd: "[Of amendement maakt het bijvoorbeeld mogelijk om bij de vermogenstoets het
vermogen van p/eegkinderen vrij te stellen".
Kamerstukken 11 2019/20, 29362, nr. 282, p. 3: "[dlat wil niet zeggen dat alle besluiten door
middel van maatwerk tot stand moeten komen. Dat is onmogelijk en ook niet nodig of wenselijk.
Van de overheid, en zeker van de uitvoerende diensten die in het rapport zijn onderzocht,
worden grote inspanningen geyraagd, die gestructureerde procedures en afdoening met behulp
van automatisering vragen".

Onze ref. M40388051/1/20681445

5 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

voorwaarde van een onbillijkheid van overwegende aard brengt met zich dat niet
aan elke onbillijkheid wordt teqemoetqekomen."11 [onderstreping toegevoegd]

3.3.4

Ook uit de toelichting op artikel 47, eerste lid, van de Awir, volgt naar analogie
dat het gaat om situaties van "ernstige onbillijkheden" in "niet voorziene en niet
beoogde gevolgen" van de wet- en regelgeving.12

3.3.5 Tot slot (en anders dan gebruikelijk bij hardheidsclausules) moet de categorale
uitzondering worden gemaakt bij ministeriele reqelind. Deze ministeriele regeling
dient op grond van artikel 47, derde lid, van de Awir, te worden voorgehangen bij
beide Kamers der Staten-Generaal.
3.3.6 De Tweede Kamer heeft bewust gekozen om uitzonderingen enkel mogelijk te
maken in bepaalde gevallen, die moeten worden voorgelegd aan de Tweede
Kamer.13
3.3.7 Deze situaties worden door de Staatssecretaris vastgelegd in de
Uitvoeringsregeling Awir. In deze ministeriele regeling is in artikel 9 invulling
gegeven aan de hardheidsregeling van artikel 47, tweede lid, van de Awir. In de
hierin opgenomen situaties zou dus normaliter geen of een lager recht op
huurtoeslag bestaan. Door opname in de Uitvoeringsregeling Awir is dit
gecorrigeerd.
3.3.8

Zo is in artikel 9, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Uitvoeringsregeling
Awir bepaald dat in afwijking van de hoofdregel dat schadevergoedingen
meetellen voor het vermogen, bepaalde eenmalige betalingen zijn uitgezonderd
van de vermogenstoets, zoals uitkeringen uit het DES-fonds of bepaalde
vergoedingen aan asbestslachtoffers. Volgens de Staatssecretaris moet de
maatschappelijke betekenis en impact van (specifiek) deze bijdragen groter
worden geacht dan de doelmatige inzet van het recht op huurtoeslag."

11
12

13

14

Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 9.
Kamerstukken ll 2019/20, 35468, nr. 3, p. 2 [onderstreping toegevoegd]. Zie ook p. 17-8: "[d]e
vangnetbepaling is een aanvullende mogelijkheid voor emstiae onbilliikheden van
overwegende aard, die zich hebben voorgedaan bij een beschikking tot vaststeffing of tot
terugvordering, welke onbillijkheden zodania ziin dat het overduideliik onredeliik is deze voor
rekeninq van de belanqhebbende te /aten en waarvoor andere compensaties, herzieningen,
hardheidstegemoetkomingen of vergoedingen ter zake van die onbillijkheden niet voldoende
zijn." [onderstreping toegevoegd].
Over de toevoeging van de hardheidsclausule in de Awir is veel discussie geweest. Zo heeft de
Staatssecretaris zich lang op het standpunt gesteld dat een hardheidsclausule in de Awir niet
de geeigende weg is. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken 1 2004/05, 29674 en 29765, nr. H, p. 2 en
Kamerstukken 1 2004/05, 29674 en 29765, nr. F, p. 3. Uiteindelijk is de hardheidsclausule
toegevoegd bij (gewijzigd) amendement. Zie Kamerstukken II 2004/05 29764, nr. 13
(Amendement van het Lid Omtzigt) en Kamerstukken II 2004/05, 29764, nr. 32 (Gewijzigd
amendement van de Leden Omtzigt en Weekers). De wetgever had ook voor een algemene
hardheidsclausule kunnen kiezen, zoals de vangnetregeling van artikel 47, eerste lid, van de
Awir.
Zie bijv. Stcrt. 2022, nr. 29670, p. 7: "[Un bepaalde gevallen is de maatschappelijke betekenis
en impact van financiele bijdragen, compensaties en tegemoetkomingen groter dan de wens
om deze mee te tefien bij de bepaling of er aanspraak bestaat op een toeslag. In de
Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UR Awir) staan daarom

Onze ref. M40388051/1/20681445

6/ 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

4

BEOORDELING AFWIJZING TOEPASSING HARDHEIDSCLAUSULE

4.1

Casus van verzoekster15

4.1.1

Op 30 juni 2020 heeft verzoekster een definitieve beschikking huurtoeslag 2019
ontvangen. Uit de beschikking volgt dat zij de grens van het heffingsvrij vermogen
op de peildatum 1 januari 2019 heeft overschreden met EUR 1.984.16
Verzoekster moet daarom de huurtoeslag over 2019 terugbetalen.17

4.1.2 Op 24 juni 2020 heeft verzoekster de Staatssecretaris verzocht om toepassing
van de hardheidsclausule. Verzoekster meent dat sprake is van een onbillijke
uitkomst, omdat de vermogensgrens is overschreden als gevolg van een
uitgestelde betaling van EUR 3.240. In 2018 zou namelijk het grafmonument van
haar overleden echtgenoot worden geplaatst. Door overmacht is dit echter pas
in 2019 gebeurd.
4.1.3 Op 23 april 2021 heeft de Staatssecretaris het verzoek om toepassing van de
hardheidsclausule afgewezen omdat de hardheidsclausule van de Awir enkel
zou kunnen worden toegepast in situaties die de wetgever niet heeft voorzien.
De gevolgen van een uitgestelde betaling voor het recht op huurtoeslag heeft de
wetgever — volgens de Staatssecretaris — juist wel voorzien. Op 8 december 2022
informeert de Staatssecretaris de CVB dat ook een heroverweging geen
aanleiding geeft tot een andere conclusie.
4.1.4 Hierna behandelen wij achtereenvolgens (i) het standpunt van de
Staatssecretaris en (ii) de toelichting op de vermogenstoets voor huurtoeslag, de
peildatum en de schuldendrempel. Tot slot beoordelen wij het standpunt van de
Staatssecretaris
4.2

Staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat situatie van verzoekster het
gevolg is van bewuste keuzes van wetgever

4.2.1

De Staatssecretaris heeft het beroep op de hardheidsclausule in artikel 47,
tweede lid, van de Awir, afgewezen. De Staatssecretaris stelt zich op het
standpunt dat de toepassing van de hardheidsclausule beperkt is tot uitsluitend

6

7

enkele bijzondere vermogensbestanddelen (bezittingen en eenmalige uitkeringen) opgesomd
die op verzoek van de belanghebbende niet meegerekend worden bij het toepassen van de
vermogenstoets. Een vermogenstoetsuitzondering is een mogelijkheid voor burgers om zowel
hun aanspraak op toeslagen als hun uit financiele bijdragen, compensaties en
tegemoetkomingen verkregen vermogenstoename to behouden."
Wij beschikken enkel over de informatie over deze casus die is opgenomen in Kamerstukken
2021/22, 35977, nr. 7. Wij beschikken niet over het volledige dossier en heb zelf geen feitelijk
onderzoek gedaan.
Uit het verslag volgt dat het vermogen van verzoekster in box 3 per 1 januari 2019 EUR 32.344
bedroeg. Het heffingsvrije vermogen was in 2019 EUR 30.360.
Kamerstukken 11 2021/22, 35977, nr. 7., p. 1.

Onze ref. M40388051/1/20681445

7/ 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

situaties die door de wetgever onbedoeld zijn en die de wetgever zou hebben
voorkomen als hij deze bij het maken van de wet had voorzien.
4.2.2 Van een dergelijke situatie is volgens de Staatssecretaris in het geval van
verzoekster geen sprake, omdat de wetgever er bewust voor heeft gekozen het
recht op huurtoeslag afhankelijk te stellen van het vermogen op de peildatum
1 januari, alsmede bewust heeft gekozen voor het hanteren van een absolute
schuldendrempel van EUR 3.100.
4.3

Wetgever geeft Staatssecretaris beperkte ruimte om huurtoeslag toe te
kennen bij ministeriele regeling ondanks overschrijding vermogensgrens

4.3.1

Aangezien de "bedoeling van de wetgever" een belangrijke rol speelt bij de
ruimte die de Staatssecretaris heeft bij de toepassing van de hardheidsclausule
(bij ministeriele regeling), bespreken wij hieronder beknopt de wetsgeschiedenis
ten aanzien van (i) de vermogensgrens, (ii) de peildatum en (iii) de
schuldend rem pel.
Vermogensgrens beoogt doelmatige besteding huurtoeslag

4.3.2 Artikel 7, eerste lid, van de Wet op de huurtoeslag bepaalt dat het recht op de
huurtoeslag afhankelijk is van de draagkracht, waaronder begrepen het
vermogen, van de huurder.'
4.3.3 Het hanteren van een vermogensgrens in de Wet op de huurtoeslag beoogt een
doelmatige inzet van de huurtoeslag. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de
wetgever het van belang acht dat:
(a)

18
19

de huurtoeslag zo veel mogelijk ten goede komt van de huurders "die
dat echt nodig hebben";19

In samenhang gelezen met artikel 7 en 8 van de Awir.
Kamerstukken 11 1996/97, 25090, nr. 3, p. 15. Zie in dit verband ook Kamerstukken 11 1996/7,
25090, nr. 6, p. 6: "[d]oelmatigheid wil zeggen dat de huursubsidie zich toespitst op degenen
die dit het meeste nodig hebben. Door het verscherpen van de vermogenstoets zal een aantal
huurders die onder de Wet individuele huursubsidie nog een bijdrage in de huur ontving, die
bijdrage als gevolg van een te hoog vermogen niet meer ontvangen." Zie verder ook p. 27:
"[v]anuit een subsidieregeling als de huursubsidie wordt het niet !anger doelmatiq qeacht om
subsidie toe te kennen aan mensen met een hoog spaarbedrag, ondanks een laag inkomen.
Het qaat om de afweqinq wie subsidie het meeste nodiq heeft. Dit zullen eerder de huishoudens
zijn zonder dan met vermogen. Het is niet aan de huursubsidie om mensen op een bepaald
bestedingsgedrag te wijzen." [onderstreping toegevoegd]. Op p. 30 gaat het ook over de situatie
waarin een partner komt te overlijden: lays een partner komt te overlijden tijdens een
huursubsidietijdvak zal de achterbluver daar niet onmiddellijk nadeel van ondervinden. De
huursubsidie wordt vastgeste/d op de peildatum. Indien de partner komt te overlijden zal de
huursubsidie niet wijzigen. Het volgende subsidiejaar za/ de achterblijver dan we/ met een
lagere vermogensgrens worden geconfronteerd. Echter aanqezien de achterbliivende partner
dan ook een re/atief qroter vermoqen tot zijn/haar beschikkinq heeft, behoort deze, gezien de
aanqescherpte uitqangspunten van de huursubsidie, niet tenger tot de qroep die dit het meest
nodiq heeft. Een overgangsregeling acht ik dan ook niet nodig." [onderstreping toegevoegd].

Onze ref. M40388051/1/20681445

8/ 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

(b)

het dus gaat om huurders van wie de draagkracht onvoldoende wordt
geacht om de huur uit eigen middelen te bekostigen;2°

(c)
(d)

huurtoeslag een vangnetfunctie heeft;21 en
huurders boven de vermogensgrens geacht worden om zelf de huur te
kunnen betalen met hun vermogen.22

4.3.4

De beoordeling van de inspecteur is leidend bij het vaststellen van het
vermogen.23 Dat betekent echter niet dat onder geen beding van die beoordeling
kan worden afgeweken voor de vaststelling van de huurtoeslag: de
hardheidsclausule van artikel 47, tweede lid, van de Awir impliceert immers dat
de Staatssecretaris een zekere vrijheid heeft bij het vaststellen van de regeling.
Het uitgangspunt is echter dat "geldbedragen die op de peildatum op de
bankrekening staan" in aanmerking worden genomen als vermogen voor de
vermogenstoets, "ongeacht de herkomst ervan".24
Peildatum dient uitvoerbaarheid van de regeling

4.3.5 Voor de relevante peildatum voor de beoordeling van het recht op huurtoeslag
sluit de Wet op de huurtoeslag aan bij andere belastingwetten, en daarmee bij
de datum 1 januari. De wetgever kiest daarmee voor eenduidigheid binnen het
belasting- en toeslagenstelsel.
4.3.6 Uit de toelichting van de wetgever op de Wet op de huurtoeslag volgt dat
veranderingen in feiten en omstandigheden niet worden meegenomen bij de
beoordeling of recht bestaat op huurtoeslag. Dit is enkel anders in geval van

20

21
22

23
24

Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 3, p. 34: "[d]eze artikelen leiden ertoe dat huursubsidie
alleen kan worden toeqekend als de draaqkracht van het huishouden van de huurder
onvoldoende is om uit eigen middelen de huur te bekostiqen." [onderstreping toegevoegd]. Zie
ook Kamerstukken 1 1996-7, 25090, nr. 197b, p, 2: "[e]en van de doelsteffingen van de nieuwe
Huursubsidiewet is een doe/matiger aanwending van de huursubsidiegelden. Dit wordt onder
meer bereikt door invoering van de vermogenstoets. Achterliqqende qedachte hierbii is dat
mensen met een bepaa/d bedraq aan vermogen meer geld ter vriie bestedinq hebben. Het wordt
niet onredeffik geacht dat een deel hiervan besteed wordt aan de huurlasten". [onderstreping
toegevoegd].
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken 1 1996/97, 25090, nr. 197b, p. 13.
Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 3, p. 15. Zie in dit verband ook de artikelsgewijze
toelichting op p. 29: lays het gezamenlijk inkomen van huurder en medebewoners de maxima
die in artikel 14 zijn neerge/egd te boven gaat, bestaat geen recht op huursubsidie. In de
normering wordt uitgegaan van het belastbare inkomen in de zin van de Wet op de
inkomstenbe/asting, wat impliceert dat eventuele aftrekposten deze draagkracht mede bepa/en.
Als aan de betrokken personen geen aans/ag voor de inkomstenbelasting wordt opgelegd,
wordt het belastbare loon in de zin van de Wet op de loonbe/asting als inkomen beschouwd.
Deze benadering /eidt ertoe dat de uitvoering van deze wet, voor zover het de inkomenstoets
betreft, kan worden gebaseerd op de gegevens zoals die in de administratie van de
Be/astingdienst voorkomen." Zie verder de artikelsgewijze toelichting op p. 30.
Vgl. ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1729.
Kamerstukken 11 2016/17, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 566, p. 2. Let wel: deze passage
betreft dus niet de toelichting op de wet als zodanig.

Onze ref. M40388051/1/20681445

9/20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

verhuizing of een aanmerkelijke verhoging van de huurprijs.25 Anders gezegd: uit
de toelichting volgt dat sprake is van een gesloten stelsel van uitzonderingen.
Ook uit jurisprudentie volgt (op dit moment) dat de peildatum 1 januari
dwingendrechtelijk van aard is.26 De Staatssecretaris kan in beginsel dus niet
van deze peildatum afwijken.27
Schuldendrempel dient uitvoerbaarheid van de regeling
4.3.7 Artikel 5.3, derde lid, van de Wet op de lnkomstenbelasting ("Wet IB") bepaalt
dat "verplichtingen, niet zijnde verplichtingen als bedoeld in de onderdelen a en
b, en het vierde lid, alleen in aanmerking worden genomen voorzover de
gezamenlijke waarde daarvan meer bedraagt dan" de in dat jaar geldende
schuldendrempel.
4.3.8 De schuldendrempel is opgenomen in de Wet IB vanwege de uitvoerbaarheid
van de regeling. Bovendien meent de wetgever dat dergelijke "kleine" schulden
veelal geen betrekking zullen hebben op de vermogensbestanddelen voor de
rendementsgrondslag (omdat het bijvoorbeeld gaat over een openstaande
rekening vanwege de aanschaf van roerende zaken voor eigen gebruik).28 Verder
volgt uit de wetsgeschiedenis dat de schuldendrempel als bijkomend voordeel
heeft dat de burger niet alle openstaande rekeningen hoeft to inventariseren op
1 januari (die openstaande rekeningen zouden immers kwalificeren als schuld).29
4.3.9

Uit de formulering van artikel 5.3, derde lid, van de Wet IB, volgt dat het om een
dwingendrechtelijke bepaling gaat, waar de Staatssecretaris in beginsel niet van
kan afwijken.39 Wij zijn niet bekend met een algemene appreciatie van de
wetgever over uitgestelde betalingen en de gevolgen van de schuldendrempel
voor de toekenning van toeslagen. De Staatssecretaris heeft eerder een

25

26

27

28
29

30

Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 3, p. 29: "[Aeranderingen die daarna in die feiten en
omstandigheden optreden, hebben peen qevolq meer voor het recht op huursubsidie of de
hooate daarvan, met uitzondering van de bepalingen die hierover in hoofdstuk 4 zijn
opgenomen." [onderstreping toegevoegd]. Zie verder ook de artikelsgewijze toelichting op p.
35: "[h]et recht op huursubsidie wordt vastgesteld aan de hand van de feiten en
omstandigheden zoals die op de peildatum en in het peiljaar waren. Wijziging van die feiten
daarna vormt alleen grand voor herzienina in de gevallen die in de artikelen 23 en 24 ziin
qereqeld d.w.z. verhuizing van de huurder en een tussentijdse wijziging van de huurprijs van f
50,— of meer." [onderstreping toegevoegd].
Rb. Zeeland-West-Brabant 18 november 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:6911, r.o. 3.2. Zie in dit
verband ook een uitspraak over de peildatum voor de aftrek van schulden: Gerechtshof 'sHertogenbosch 23 oktober 2014, r.o. 4.3.
Daarmee is overigens niet gezegd dat dit in bijzondere gevallen nooit kan. Uit CRvB 2 juni 2022,
ECLI:NL:CRVB:2022:1282, volgt bijvoorbeeld dat ook een dwingendrechtelijk bepaalde
peildatum kan worden getoetst aan de evenredigheid en in een voorkomend geval, opzij kan
worden gezet.
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1999/2000, 26 727, nr. 7, p. 241.
Kamerstukken II 1999/2000, 26 727, nr. 19, p. 24-25. Zie in dit verband ook Kamerstukken 11
1999/2000, 26 727, nr. 115, p. 36
Dit betekent niet dat onder alle omstandigheden de schuldendrempel zal moeten worden
toegepast. Afwijken blijft mogelijk voor zover dit in strijd komt met, bijvoorbeeld, het
evenredigheidsbeginsel en deze situatie niet is verdisconteerd. Zo'n situatie zal zich echter niet
snel voordoen. Zie ook voetnoot 27

Onze ref. M40388051/1/20681445

10 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

uitzondering gemaakt voor restanten van een persoonsgebonden budget die
onder de schuldendrempel bleven door toepassing van de hardheidsclausule,
maar heeft dit gedaan door de uitkeringen van het voorschot buiten beschouwing
te laten bij de vermogenstoets en niet door aan de schuldendrempel te tornen.31
4.4

Reflectie op beoordeling Staatssecretaris
Staatssecretaris kan hardheidsclausule niet toepassen zonder wijziging
Uitvoeringsregeling Awir

4.4.1

Met de Uitvoeringsregeling Awir is bedoeld te voorzien in een gesloten stelsel
categorieen gevallen die limitatief zijn opgesomd. De Uitvoeringsregeling Awir
noemt "uitgestelde betaling" als zodanig niet als reden om af te wijken van de
vermogenstoets van de Wet op de huurtoeslag.' De specifieke situatie van
verzoekster valt ook niet onder een andere uitzonderingsgrond genoemd in de
Uitvoeringsregeling Awir. Uit de meest recente jurisprudentie op dit punt volgt dat
het toevoegen van een extra categorie (door de rechter) evenmin is toegestaan. 33
Wat wel door de hoogste bestuursrechter akkoord is bevonden, is het inlezen
van een situatie in een bestaande categorie (op grond van artikel 3:4, tweede lid,
van de Awb).34 Hiervoor bieden de huidige categorieen van de
Uitvoeringsregeling Awir naar ons oordeel geen mogelijkheid. Dit betekent dat
de Staatssecretaris op dit moment geen huurtoeslag over 2019 kan toekennen
aan verzoekster zonder een wijziging van de Uitvoeringsregeling Awir.35

4.4.2

In aanvulling op hetgeen hiervoor is beschreven, is de vraag in hoeverre toetsing
van de Awir aan het evenredigheidsbeginsel ruimte zou geven om af te wijken

3

32

33

34

35

Kamerstukken II 2016/17, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 566. Zie verder
Uitvoeringsregeling Awir, artikel 9, eerste lid, onder b, sub 17.
Zie ook ABRvS 8 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2743 (overschrijding drempelbedrag
voor uitgaven van specifieke zorgkosten en daarmee verband houdend verlaging van de
huurtoeslag).
Zie bijvoorbeeld ABRvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:79, r.o. 4.2 en ABRvS 4 augustus
2021, ECLI:NL:RVS:2021:1729, r.o. 3.4. Overigens is de Afdeling wel bereid om de begrippen
van artikel 9 van de Uitvoeringsregeling ruim althans beginselconform te interpreteren (zoals
het begrip "minderjarige"). Zie verder: ABrvS 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8697. Zie
tot slot Rb. Zeeland-West-Brabant 18 november 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:6911, r.o. 3.5:
"[e]iser is van mening dat de hardheidsclausule had moeten worden toegepast. De
Belastingdienst/Toeslagen heeft — naar het oordeel van de rechtbank terecht — gesteld dat de
hardheidsclausule van artikel 47 van de Awir in verbinding met artikel 9 van de
Uitvoeringsregeling Awir eiser geen soelaas kan bieden. Op grond van artikel 47 van de Awir
kan een regeling worden gemaakt voor de toepassing van een hardheidsclausule voor groepen
van gevallen waarin toepassing van artikel 7, derde lid, van de Awir leidt tot onbillijkheden van
overwegende aard. Deze regeling is neergelegd in de Uitvoeringsregeling. Voor het ontvangen
van een erfenis is geen uitzondering gemaakt in de Uitvoeringsregeling. Zoals de Afdeling
eerder heeft oveiwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 24 maart 2010,
ECLI:NL:RVS:2010:BL8697), bestaat buiten de in de Uitvoeringsregeling opgesomde gevallen
geen bevoegdheid tot het buiten toepassing laten van bezittingen en uitkeringen."
ABRvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:79, r.o. 4.2 waarin de Afdeling het begrip
'minderjarige' beginselconform interpreteert in het kader van de toetsing van artikel 9, eerste
lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Uitvoeringsregeling aan het evenredigheidsbeginsel
van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb
Volledigheidshalve: in uitzonderlijke omstandigheden zouden voorwaarden van artikel 47,
tweede lid, van de Awir wel buiten toepassing kunnen worden gelaten.

Onze ref. M40388051/1/20681445

11 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

en maatwerk te verzorgen. Zeer onlangs heeft de hoogste bestuursrechter
daarover bepaald dat artikel 120 van de Grondwet zich verzet tegen een oordeel
van de rechter wanneer de toepassing van de formele wet onredelijk uitpakt.36
Wel zou de bestuursrechter in zeer bijzondere omstandigheden de formele wet
in individuele gevallen buiten toepassing kunnen laten, maar dan betreft het
situaties die de wetgever niet heeft verdisconteerd. In dit geval heeft de wetgever
met artikel 47, tweede lid, van de Awir willen voorzien in een ventiel (de
hardheidsclausule) waar gebruik van is gemaakt door middel van de
Uitvoeringsregeling Awir. Hoewel dit tot de mogelijkheden behoorde, heeft men
er niet voor gekozen om bijvoorbeeld "door overmacht uitgestelde betalingen"
hieronder te brengen.
4.4.3 De Staatssecretaris zou — anders dan de bestuursrechter — wel een "extra"
categorie kunnen toevoegen aan de Uitvoeringsregeling Awir als (i) hierover
overeenstemming bestaat met andere betrokken bewindspersonen,37 (ii) het
volgens hem gaat om objectief onbillijke gevolgen van overwegende aard, en (iii)
deze gevolgen niet bedoeld (kunnen) zijn door de wetgever. In het volgende deel
van deze paragraaf beoordelen wij de handelswijze van de Staatssecretaris ten
aanzien van de laatste twee voorwaarden.
Striktjuridisch geen "onbillijkheid van overwegende aard"
4.4.4

Wij begrijpen dat de situatie van verzoekster verdrietig is en dat het terug te
betalen voorschot een niet te verwaarlozen bedrag is.38 Het criterium waaraan
moet worden getoetst is echter of objectief juridisch bezien sprake is van een
onbillijkheid van overwegende aard.39 Dit is een door de wetgever gewenste hoge
maatstaf.49

4.4.5 Naar ons oordeel zal op basis van de ons bekende feiten en omstandigheden
niet aan deze eis zijn voldaan. Wij voegen daaraan toe dat er op zichzelf vele
voorbeelden te bedenken zijn waardoor iemand (tijdelijk) meer vermogen heeft
om schrijnende (persoonlijke) redenen zoals overlijden en ziekte en de

36
37

38

39

40

ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852.
Artikel 47, tweede lid, van de Awir jo. aanwijzing 2.28, derde lid, van de Aanwijzingen voor de
regelgeving.
Wij zijn niet bekend met de precieze omvang van het terug te betalen voorschot. De hoogte van
de huurtoeslag is afhankelijk van het inkomen.
Zie voor een vergelijking ook Kamerstukken 11 2014/15, 34028, nr. 7. In die casus ging het om
een verzoekster die moeite had om rond te komen zonder toeslagen. Zij leefde al jaren onder
het bestaansminimum. Ondanks dat haar vermogen vastzat in een aandeel in een huis dat niet
eenvoudig beschikbaar kon worden gemaakt, kwam zij toch niet in aanmerking voor huurtoeslag
omdat dit niet om een "objectieve onbillijkheid van overwegende aard" ging, maar om een
"toepassing van de wettelijke bepaling die om persoonlijke redenen als een hardheid werd
ervaren".
Die overigens in het verlengde ligt van de beoordeling van de bedoeling van de wetgever, zoals
in de volgende paragrafen wordt besproken.

Onze ref. M40388051/1/20681445

12 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

uitgestelde kosten in dat verband.41 Inherent aan de regeling is echter dat
daarvan in belangrijke mate wordt geabstraheerd. Verder geldt dat voor zover
ons bekend — en antlers dan rondom de toeslagenaffaire — verzoekster niet in
financiele problemen is geraakt en ook de situatie is veranderd in die zin dat zij
inmiddels weer recht heeft op huurtoeslag (verlies van de aanspraak was beperkt
tot een jaar).
4.4.6 Wij zijn echter niet bekend met alle feiten en omstandigheden van verzoekster.
Wellicht geven die feiten en omstandigheden nog aanleiding voor een andere
beoordeling.42 Uiteindelijk is de beoordeling afhankelijk van alle omstandigheden
van het concrete geval, waarin alle omstandigheden tegen elkaar moeten worden
afgewogen.
Volgens wetgever (zeer) beperkte ruimte voor buiten toepassing laten
vermogensbestandsdelen bij vermogenstoets
4.4.7 Uit de wetsgeschiedenis van de Awir en de Wet op de huurtoeslag volgt in
algemene zin dat het overschrijden van de vermogensgrens leidt tot verlies van
het recht op huurtoeslag. De concrete omstandigheden van verzoekster zijn
(Iogischerwijs) niet expliciet verdisconteerd in de overwegingen van de wetgever.
De wetgever heeft daarmee naar ons oordeel een beperkte ruimte gelaten aan
de Staatssecretaris voor het bij ministeriele regeling buiten beschouwing laten
van een door overmacht uitgestelde betaling.
4.4.8 Terughoudendheid en een zorgvuldige afweging blijft op zijn plaats. De wetgever
heeft er immers bewust voor gekozen het recht op huurtoeslag afhankelijk te
stellen van het vermogen op 1 januari. Bovendien is het de appreciatie van de
wetgever dat een persoon geacht wordt zelf de huur te kunnen betalen bij een

41

42

Zie bijvoorbeeld ook ABRvS 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3588 (overschrijden
vermogensdrempel gevolg van eenmalige uitkering Delta Lloyd Bank uit ontbonden
huwelijksgemeenschap die vervolgens werd gebruikt voor aflossing huwelijkse schulden).
Zo volgt uit het verslag dat de huurtoeslag welkom is vanwege het "netto-inkomen" van
verzoekster, maar wordt er niet in meer detail getreden. Het lijkt ons bijvoorbeeld een relevante
overweging in hoeverre het "besteedbaar inkomen" van verzoekster daadwerkelijk is
toegenomen, in die zin dat zij invloed heeft kunnen hebben over het bedrag voor het
grafmonument. Vgl. Kamerstukken 1 1996/97, 25090, nr. 197b, p. 16: "[i]ndien iemand
schadevergoeding ontvangt telt dit volledig mee voor het vermogen. Daardoor neemt immers
het besteedbaar bedrag toe. Het wordt als niet meer dan redeliik beschouwd dat dit hoqere
besteedbare bedraq meeqerekend wordt voor het vermogen. De doelmatiqheid van het
verstrekken van huursubsidiegelden neemt voor deze personen immers af. De in artikel 26,
eerste lid onder b, van de Huursubsidiewet genoemde mogelijkheid om
vermogensbestanddelen buiten beschouwing te laten is gecreeerd zodat bijvoorbeeld iemand
die zeer zwaar gehandicapt is en om die reden een duce aangepaste auto nodig heeft hierdoor
niet onmiddellijk niet meer in aanmerking komt voor huursubsidie. lndien aangetoond is dat een
dergelijk vervoermiddel noodzakelijk is, kan met succes een beroep gedaan worden op de
hardheidsclausule om een dergelijke auto voor het bepalen van de hoogte van het vermogen
buiten beschouwing te laten." Zie ook Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 6, p. 28: "[d]e
achtergrond van het niet meetellen bij het vermogen van een liffrente en wel van een gespaard
bedrag, is dat een lijfrente duidelijk het karakter heeft van een oudedagsvoorziening, teiwijI
over het geld op een spaarrekening doorgaans direct beschikt kan worden." [onderstreping
toegevoegcl].

Onze ref. M40388051/1/20681445

13 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

vermogen dat boven de vermogensgrens uitkomt. Het vermogen van verzoekster
op 1 januari 2019 zou — zonder de uitgestelde betaling — al dicht tegen deze
vermogensgrens aanliggen. Gelet op de doelstelling van de vermogenstoets in
de Wet op de huurtoeslag, komt de afweging van de Staatssecretaris om geen
"extra" categorie toe te voegen aan de Uitvoeringsregeling Awir voor door
overmacht uitgestelde betalingen43 ons dan ook niet onrechtmatig en onredelijk
V001".

4.4.9 In meer algemene zin merken wij verder op dat niet enkel de doelmatige
besteding van de huurtoeslag van belang is bij een eventuele aanpassing van de
Uitvoeringsregeling Awir. Ook andere doelstellingen van de Wet op de
huurtoeslag dienen bij de belangenafweging te worden betrokken. Zo is de Wet
op de huurtoeslag opgezet vanuit de wens om te komen tot een eenvoudige en
inzichtelijke regeling, zowel voor huurders als voor uitvoerders.44 De regeling
moet dus uitvoerbaar zijn en blijven. Uitzonderingen kunnen dit uitgangspunt in
gevaar brengen. Ook brengen uitzonderingen een risico op oneigenlijk gebruik
met zich. Wij erkennen dat deze belangen met de Toeslagenaffaire mogelijk in
een lets ander daglicht zijn komen te staan. Deze belangen zijn echter nog
steeds te rechtvaardigen.45
De keuze voor peildatum 1 januari houdt bijvoorbeeld verband met de
werkwijze van de Belastingdienst.46 Uit de toelichting volgt dat de
introductie van een andere peildatum (destijds) gevolgen zou kunnen
hebben gehad voor de uitvoerbaarheid van het systeem.47 In het
verlengde daarvan kan worden gesteld dat dit ook geldt bij afwiiken van
een peildatum. Verder heeft de Staatssecretaris eerder voorschotten op
het persoonsgebonden budget die betrekking hebben op kalenderjaren
2012 en 2013 onder bepaalde omstandigheden buiten de
vermogenstoets gehouden bij berekening van het recht op huurtoeslag,
omdat de zorgkantoren hun werkwijze nadien hadden aangepast en
toepassing van de hardheidsclausule daarom peen incirijoende gevolgen

43
44

45

46
47

Vanzelfsprekend kan de Staatssecretaris ook kiezen voor een andere formulering.
Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 4, p. 1. Om die reden is ook aansluiting gezocht bij de
definities in andere wetten. Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 12:"[u]it het oogpunt van
eenduidigheid verdient het de voorkeur om bij de vermogensgrenzen aan te blijven sluiten op
de Wet op de vermogensbelasting, zoals ook bij de huidige huursubsidiewet het geval is."
Dit blijkt ook uit de meest recente wijziging van de Awir waar in het kader van de toevoeging
van de algemene hardheidsclausule van artikel 47, eerste lid, Awir, de wetgever uitdrukkelijk
heeft vast gehouden aan de lex specialls-regeling ten aanzien van de vermogensgrens in artikel
47, tweede lid, van de Awir en dus aan de Uitvoeringsregeling Awir.
Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 3, p. 17.
Kamerstukken II 1996/97, 25090, nr. 6, p. 32: "[i]n de Wet op de vermogensbelasting wordt
gewerkt met de peildatum van 1 januari. Introductie van een andere peildatum dan 1 januari
zou voor de Be/astingdienst leiden tot ernstige complicaties omdat dan niet langer gebruik zou
kunnen worden gemaakt van de voor de vermogensbelasting opgebouwde infrastructuur."

Onze ref. M40388051/1/20681445

14/20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

zou hebben voor de uitvoerbaarheid en eenvoud van de
huurtoeslagregeling.48
4.4.10 Een eventuele uitzondering voor verzoekster door aanpassing van de
Uitvoeringsregeling Awir moet dan ook tegen voornoemde achtergrond worden
bezien.49
ANDERE INSTRUMENTEN VOOR MAATWERK
5.1

Belangenafweging bij herzien besluit waarbij meer gewicht wordt
toegekend aan belangen verzoekster dan doelstellingen Wet op de
huurtoeslag Iigt niet voor de hand

5.1.1

Artikel 13b van de Awir expliciteert dat de afweging van belangen een meer
centrale plaats dient te krijgen bij het vaststellen van een beschikking door de
Staatssecretaris.53

5.1.2

Artikel 13b, eerste lid, van de Awir bepaalt dat de Staatssecretaris bij het
vaststellen (en eventueel terugvorderen) van de huurtoeslag de rechtstreeks
betrokken belangen moet afwegen tegen de tot met die beschikking te dienen
doelen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de
bevoegdheid een beperking vloeit.51 Op grond van artikel 13b, tweede lid, van de
Awir mogen de nadelige gevolgen voor de aanvrager niet onevenrediq zijn in
verhouding tot de met de Wet op de huurtoeslag te dienen doelen.52 Artikel 13b,
tweede lid, van de Awir komt qua doel en strekking overeen met artikel 3:4,
tweede lid, van de Awb (evenredigheidsbeginsel).53 Het gaat niet om louter
"nadelige" gevolgen:
"De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige
gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige
gevolgen. Een besluit met `harde' gevolgen is daarom niet per definitie een
onevenrediq besluit. En omgekeerd kan een besluit met `zachte' gevolgen toch
onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet
zwaar wegen. De toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt daarom een
scherp inzicht, van zowel het bestuur bij de besluitvorming a/s de bestuursrechter

48
49

50

51
52
53

Kamerstukken // 2016/17, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 566.
Zoals eerder opgemerkt, moet daarbij wel in beschouwing worden genomen dat de
omstandigheden wellicht zijn gewijzigd. Zie Conclusie A-G Snijders 18 mei 2022,
ECLI:NL:RVS:2022:1441, r.o. 7.20: "[c]ontra /egem toepassing van rechtsbeginselen en ander
ongeschreven recht dient dus niet slechts 'bij hoge uitzondering' plaats te vinden. De ruimte die
ervoor bestaat, hangt of van de context. Die context is in de eerste plaats opnieuw de aan de
orde zijnde wettelijke rege/ en de daarop gegeven toelichting. Soms kunnen deze veel ruimte
laten. Het meest simpele voorbeeld is denk ik dat een bepaling al wat ouder is en dat de
gedachten die er aan ten grondslag liggen, inmidde/s zijn achterhaa/d door nadere
ontwikkelingen
Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 2. Volgens de wetgever is dit vooral voor de
"zekerheid" opgenomen en volgt deze verplichting al uit de Awb. In de literatuur wordt evenwel
gesteld dat een speciale wet zoals de Awir, voorgaat op de Awb, en daarmee de
belangenafweging uit de Awb zonder nadere uitwerking in de speciale wet geen gegeven is.
Kamerstukken 11 2019/20, 35468, nr. 3, p. 2.
Zie ook Kamerstukken 11 2019/20, 35468, nr. 3, p. 19.
Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 18.

Onze ref. M40388051/1/20681445

15/20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

bij de toetsing, in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en
deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor welke
belanghebbenden (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijn. "54 [onderstreping

toegevoegd]

5.1.3

Artikel 13b van de Awir is van toepassing bij het vaststellen van een besluit. Pas
als artikel 13b van de Awir geen uitkomst biedt, komt de hardheidsclausule aan
bod met nog een "Iaatste" vangnet.55 In zoverre is artikel 13b van de Awir voor
verzoekster inmiddels een "gepasseerd" station.

5.1.4

In theorie zou de Staatssecretaris het besluit in de casus van verzoekster kunnen
laten heroverwegen. Uit de toelichting bij artikel 13b van de Awir volgt echter dat
een belangenafweging enkel kan plaatsvinden voor zover dit past binnen de
ruimte die de wet daarvoor laat:
"Het voorgestelde artikel 13b, eerste lid, Awir benadrukt dat, binnen de ruimte
die de wet daarvoor laat de Belastingdienst/Toeslagen bij het vaststellen van
een beschikking in beginsel de relevante belangen die door die beschikking
zullen worden geraakt, moet meewegen."56

5.1.5 Voor een belangenafweging op grond van artikel 13b van de Awir is bij een
gebonden bevoegdheid dus geen plaats. Artikel 13b van de Awir zal met name
een oplossing zijn als afwijking aansluit bij de bedoeling van de wetgever. Wij
vragen ons of of dit het geval is (vgl. paragraaf 4.4).
5.1.6 Overigens zou artikel 13b van de Awir zou wel nog een rol kunnen spelen bij het
besluit tot terugvordering van het voorschot (zie paragraaf 5.2).
5.2

5.2.1

Afzien van terugvordering niet mogelijk op basis van Verzamelbesluit
Toeslagen
Als huurtoeslag wordt vastgesteld op nihil is daarmee nog niet gezegd dat ook
het volledige onverschuldigd betaalde voorschot moet worden terugbetaald. De
huurtoeslag wordt namelijk eerst vastgesteld, en vervolgens teruggevorderd.
Artikel 26 van de Awir bepaalt dat het volledige voorschot wordt
teruggevorderd.57 Sinds 2019 is het echter vaste lijn van de rechter dat artikel 26
van de Awir niet dwingendrechtelijk is voorgeschreven in die zin dat altijd het
volledige voorschot moet worden teruggevorderd en dat de Staatssecretaris de
betrokken belangen moet afwegen:

54
55

56
57

ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7.4.
Zie in dit verband ook de toelichting over de verhouding tussen artikel 13b, van de Awir, en
artikel 47, eerste lid, van de Awir in Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 19: "[i]ndien voor
een belanghebbende de belangenafweging of toepassing van het evenredigheidsbeginsel van
artikel 13b Awir onvoldoende soe/aas biedt, bestaat onder omstandigheden voor hem de
mogelijkheid een verzoek to doen tot toepassing van de hierna voorgestelde hardheidsclausule
(artikel 47 Awir)". Hieruit volgt dat toepassing van de hardheidsclausule pas aan de orde kan
zijn als artikel 13b, van de Awir, geen oplossing is.
Kamerstukken II 2019/20, 35468, nr. 3, p. 19.
Artikel 26, eerste lid, van de Awir.

Onze ref. M40388051/1/20681445

16 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

"Over de terugvordering van de door [wederpartij B] teveel ontvangen
voorschotten zorgtoeslag over de jaren 2017 en 2018 overweegt de Afdeling dat
zij bij uitspraak van 23 oktober 2019 (ECL1:NL:RVS:2019:3536) teruq is qekomen
van vaste rechtspraak over de teruqvorderinq. Zij heeft daarin overwogen dat in
artikel 26 van de Awir niet imperatief is voorqeschreven dat de
Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag dat de belanghebbende is
verschuldigd terugvordert. De Belastingdienst/Toeslagen moet bij het besluit tot
terugvordering op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet
bestuursrecht de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen en de
dienst kan onder bijzondere omstandigheden van terugvordering afzien of het
terug te vorderen bedrag matigen. Die situatie doet zich voor wanneer de
teruqvorderinq onevenrediq is."58 [onderstreping toegevoegd]

5.2.2 Onder bijzondere omstandigheden kan het terug te vorderen bedrag dus worden
gematigd, of worden afgezien van terugvordering. Deze bijzondere
omstandigheden zijn vastgelegd in het Verzamelbesluit Toeslagen.
5.2.3 Artikel 2.1 van het Verzamelbesluit Toeslagen sluit op dit moment echter expliciet
uit dat sprake is van bijzondere omstandigheden die in aanmerking komen voor
matiging als de terugvordering het gevolg is van het overschrijden van een
vermogensgrens. Op grond van het Verzamelbesluit Toeslagen is de financiele
situatie van een aanvrager in beginsel ook geen reden om of te zien van
terugvordering.' Het uitgangspunt is dat de Staatssecretaris handelt
overeenkomstig dit beleid.
5.2.4 Voorgaande laat onverlet dat de Staatssecretaris ook bij toepassing van het
Verzamelbesluit Toeslagen een belangenafweging dient te maken van de
concrete omstandigheden van verzoekster. Als het beleid in de concrete
omstandigheden van verzoekster leidt tot onevenredige gevolgen in verhouding
tot de met het beleid te dienen doelen, moet door de Staatssecretaris worden
afgeweken van het beleid (artikel 4:84 van de Awb):
"Met betrekking tot de rechtmatigheid wordt gewezen op artikel 4:84 van de Awb,
dat voorschrijft dat een beleidsregel niet wordt toegepast als de gevolgen voor
een belanghebbende niet in verhouding staan tot de met de beleidsregel te
dienen doelen. Bil bijzondere omstandiqheden maq een bestuursorqaan niet
blind ziin beleidsreqel volqen. Het kabinet vindt dat in deze situatie een
58

59

ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628, r.o. 7.10; ABRvS 4 augustus 2021,
ECLI:NL:RVS:2021:1729, r.o. 3.8.
Rb. Zeeland-West-Brabant 18 november 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:6911, r.o. 3.8: "[Noewel
de rechtbank kan begrijpen dat het zuur is voor eiser dat de ontvangst van de erfenis heeft
geleid tot een terugvordering van de ontvangen huurtoeslag, ziet de rechtbank geen aanleiding
te oordelen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld. Het hanteren
van de peildatum, waartegen eiser zich in feite.vetzet, is voor iedereen gelijk. Dat eiser net voor
de peildatum een erfenis heeft ontvangen, betreft geen bijzondere omstandigheid. Met
verweerder begrijpt de rechtbank dat eiser door de terugvordering in een lastige financiele
situatie terecht is gekomen. In het Verzamelbesluit is echter bepaald dat financiele problemen
in het alqemeen niet leiden tot een matiqinq van de teruqvorderinq. Voor deze situatie bestaat
de mogelijkheid — zoals ook ter zitting besproken — van een persoonlijke betalingsregeling,
waarbij de afbetaling op eisers specifieke situatie en draagkracht wordt afgestemd. De
rechtbank ziet in het geval van eiser geen aanknopingspunten daar anders over te oordelen.
Het feit dat eiser een bedrag aan bijstand moet terugbetalen aan de gemeente en een
bewindvoerder heeft, maakt deze conclusie niet enders." [onderstreping toegevoegd]. Hoewel
dit gaat over de peildatum, volgt hieruit onzes inziens ook dat het Verzamelbesluit als een
gesloten stelsel moet worden gezien.

Onze ref. M40388051/1/20681445

17 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

maatwerkoplossing gezocht moet worden, zoals de Awb ook opdraagt."66

[onderstreping toegevoegd]

5.2.5 Anders gezegd: als de gevolgen dusdanig onevenredig zijn, kan aanleiding
bestaan voor de Staatssecretaris om alsnog van de terugvordering of te zien,
ook als het Verzamelbesluit Toeslagen daar geen directe aanknopingspunten
voor lijkt te bieden.61
5.2.6 Bij de belangenafweging moeten alle omstandigheden van het geval worden
betrokken:
"Naar het oordeel van Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich in de
schriftelijke uiteenzetting op het - subsidiaire - standpunt mogen stellen dat de
terugvordering niet onevenredig is. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen
terecht betrokken dat de bonus en de vakantieuitkering allebei juridisch een
regulier inkomensbestanddeel van het totale met betrekking tot het jaar 2018
genoten inkomen van [appellant] vormen waarmee de huur kan worden betaald.
Verder acht de Afdeling hierbij van belang dat de Belastingdienst er niet ten
onrechte op heeft gewezen dat de terugvordering niet in het wheel valt toe to
rekenen aan de overschrilding van het norminkomen met € 796,00. De
Belastingdienst/Toeslagen heeft in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting
toegelicht dat als [appellant] in 2018 een toetsingsinkomen van precies het
norminkomen zou hebben gehad, de terugvordering ongeveer € 2000,00 zou zijn
geweest. Op de zitting heeft [appellant] verder desgevraagd laten weten dat de
terugvordering voor hem niet heeft geleid tot financiele of andere problemen,
hetgeen eveneens bijdraagt aan het oordeel van de Afdeling dat de
terugvordering van het bedrag waarop [appellant] rechtens geen aanspraak kan
maken, niet onevenredig is."62 [onderstreping toegevoegd]

5.2.7 In dat verband kunnen relevante omstandigheden zijn de mate van overschrijding
van de vermogensgrens,63 en de verhouding tussen het terug te vorderen bedrag
ten opzichte van het besteedbaar inkomen.64 Ook de draagkracht van
verzoekster kan een rol spelen:
"Nu een belanghebbende de dienst om een persoonlijke betalingsregeling kan
verzoeken en gelet op de voorwaarden die bij een dergelijke regeling gelden, is
de Afdeling van oordeel dat de dienst zich terecht op het standpunt stelt dat de
financiele draaqkracht van de belanghebbende in beginsel peen aanleidinq is om
een terugvordering to matigen of op nihil to stellen. Dit kan alleen anders zijn in
het geval dat ondanks de mogelijkheid van een persoonlijke betalingsregeling de
terugvordering onevenrediqe gevolgen heeft voor de draaqkracht van de

60
61

62
63

64

Kamerstukken 11 2019/20, 29362, nr. 282, p. 3.
Vgl. ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1729. Zie ook ABRvS 16 februari 2022,
ECLI:NL:RVS:2022:516, r.o. 10.18:"[o]ok de terugvordering op zichzelf lijkt op basis van de vast
staande feiten niet in strijd met art. 3:4 Awb of het ongeschreven algemene rechtsbeginsel van
evenredigheid, in casu tussen het algemene belang bij terugbetaling van ten onrechte
uitbetaalde publieke middelen en het particuliere belang bij voorkoming van significante
priveproblemen door het moeten terugbetalen van ten onrechte genoten toeslag."
ABRvS 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:710, r.o. 7.
Vgl. Rb. Gelderland 10 maart 2022, ECLI:NL:RBGEL:2022:1259, r.o. 4 en 7.3. Overigens ging
het hier om een overschrijding van EUR 79 en een terugvordering van EUR 1.784 en voorzag
de rechtbank zelf in de zaak, door het terug te vorderen bedrag vast to stellen op EUR 79 (de
normoverschrijding). Volledigheidshalve: het gaat hier "slechts" om een uitspraak in eerste
aanleg en er waren bijkomende omstandigheden (zoals chronische ziekte en toegenomen
gezondheidsklachten, schulden na overlijden echtgenote en een problematische
schuldensituatie).
Zie Rb. Rotterdam 23 juli 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:7021, r.o. 8.

Onze ref. M40388051/1/20681445

18 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
VVESTBROEK

belanqhebbende en die mogelfikheid daarom peen toereikende oplossinq is."65
[onderstreping toegevoegd]
5.2.8 Wij zijn niet bekend met de omstandigheden op het moment van invordering: een

zorgvuldige beoordeling door de Staatssecretaris van alle omstandigheden en
gedegen motivering is hier op zijn plaats.66 Dit valt echter buiten de reikwijdte
van dit advies.
5.3
5.3.1

Aanpassen wetgeving (met terugwerkende kracht)
Gelet op de politieke afweging die uiteindelijk aan een eventuele uitzondering ten
grondslag zou liggen, menen wij dat in de eerste plaats de wetgever aan zet is
om (als zij dat nodig acht) bij beoordeling van het recht op huurtoeslag tegemoet
te komen aan situaties zoals die van verzoekster door een debat te voeren over
de kwestie en zo nodig de Wet op de huurtoeslag of de Awir te herzien, of de
Uitvoeringsregeling Awir aan te passen.67

6

CONSEQUENTIES VOOR ANDERE DOSSIERS

6.1

De Staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat toekenning van de
huurtoeslag over 2019 aan verzoekster een precedent schept om bij het bepalen
van de omvang van het vermogen ook in andere gevallen (contra legem)
rekening te houden met de bestemming of herkomst van het vermogen.

6.2

Het toekennen van huurtoeslag over 2019 aan verzoekster door toepassing van
de hardheidsclausule heeft gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. Het gaat daarbij
echter niet over precedentwerking als zodanig. Zoals besproken in paragrafen

65

66

67

ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3491, r.o. 5.3.3.2. Zie vergelijkbaar ABRvS 30
november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3484; ABRvS 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:303;
ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3484. Zie tot slot Rb. Zeeland-West-Brabant 18
november 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:6913, r.o. 3.5 (terugvordering ondanks dat de
"nabetaling" geen voordeel heeft opgeleverd maar is gebruikt voor het terugbetalen van bijstand
en de verzekeraar en de eiser in een lastige financiele situatie terecht is gekomen).
Rb. Den Haag 12 mei 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:5098: alle omstandigheden van het geval
moeten bij deze beoordeling worden betrokken, inclusief de draagkracht van verzoekster. Zie
in dit verband ook ABRvS 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:356 (eerdere verrekening en
ernstige financiele problemen ten onrechte niet meegenomen in motivering). Zie tot slot Rb.
Noord-Holland 13 september 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:8159 (tenzij de gestelde
omstandigheden evident niet bijzonder zijn, moeten zij in de motivering worden betrokken en
kan niet worden volstaan met de algemene opmerking dat de omstandigheden niet voldoende
bijzonder zijn).
Zie ook: Mogelijk toch hardheidsclausule bij geringe overschrijding box 3-vrijstelling voor
huurtoeslag, V-N 2022/21.27. "Zo/ang de wetgever niet een wettelijke bepaling opneemt, waarin
is bepaa/d dat de wet niet geldt in nader te definieren
situaties, bevreemdt een oproep
aan de staatssecretaris om contra legem tegemoet te komen. [...] De Tweede Kamer roept nog
op om deze casus onder de aandacht te brengen van de vaste commissie voor Financier om
in nader overleg met de staatssecretaris te bezien of in soortgelijke gevallen een minder rigide,
meer menselijke toepassing van wet- en rege/geving mogelijk is zonder het principe van
rechtsgelijkheid geweld aan te doen. Wij zouden wifien voorstellen dat de Tweede Kamer moet
doen wat zij predikt: als zij meent dat de wet rigide uitpakt, dient zij een (initiatief)wetsvoorstel
te entameren en zo de wet te wijzigen." Zie in dat verband overigens ook de toelichting van het
Kabinet op de beleidsoptie van een geleidelijke vermogensgrens, wat een ingrijpende wijziging
in de uitvoeringsystematiek zou behelzen en gevolgen kan hebben voor een grote groep
mensen. Kamerstukken 11 2022/23, 31066, nr. 1158, p. 14-15.

Onze ref. M40388051/1/20681445

19 / 20

DE BRAUW
BLACKSTONE
WESTBROEK

3.3 en 4.4 moet toepassing van de hardheidsclausule plaatsvinden bij
nninisteriele regeling. Er is dus een algemene categorisering van de casus van
verzoekster in een nninisteriele regeling nodig. Dit betekent dat andere personen
die voldoen aan deze algemene categorisering ook een (succesvol) beroep
kunnen doen op de hardheidsclausule.68
6.3

Zou de Staatssecretaris tegemoetkomen aan verzoekster zonder to voldoen aan
de voorwaarden voor toepassing van de hardheidsclausule — wat zich overigens
niet zou verhouden met onze beoordeling — dan is het risico op juridische
precedentwerking naar ons oordeel echter beperkt. Bij bijzondere
omstandigheden zal namelijk niet snel sprake zijn van precedentwerking omdat
de situaties niet snel gelijk zullen zijn. Het kabinet merkt in dit verband ook op:
"Daarbij wordt nog wel het geluid gehoord dat maatwerk in strijd zou zijn met het
gelijkheidsbeginsel of met de rechtmatigheid. Dat is echter niet het geval. In onze
democratische rechtstaat is het gelijkheidsbeginsel een belangnjk uitgangspunt.
Maar als op grond van het evenrediqheidsbeqinsel bijzondere belangen tot een
maatwerkoplossinq leiden, is er per definitie peen sprake van geliike qevallen en
dus ook niet van striid met het qeliikheidsbeqinsel."69 [onderstreping toegevoegd]

* *

68

69

Dit speelt niet bij toepassing van artikel 13b van de Awir, omdat voor artikel 13b van de Awir
geen algemene categorisering nodig is. Zoals eerder toegelicht komt de discussie over de
hardheidsclausule onzes inziens pas aan de orde als toepassing van artikel 13b van de Awir
niet tot een oplossing leidt.
Kamerstukken II 2019/20, 29362, nr. 282, p. 3.

Onze ref. M40388051/1/20681445

20 / 20