Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

32 382

Aanpassing van de Advocatenwet en enige
andere wetten in verband met de positie van de
advocatuur in de rechtsorde en herziening van
het toezicht op advocaten (Wet positie en
toezicht advocatuur)

Nr. 13

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
Ontvangen 4 juni 2013
I. ALGEMEEN
1. Aanleiding
1.1. Inleiding
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen
van de fracties die in het verslag aan het woord zijn. Het verheugt mij dat
de leden van de VVD-fractie initiatieven die het functioneren van de
advocatuur zouden kunnen verbeteren met instemming begroeten. Met
deze leden ben ik van oordeel dat een onafhankelijke, integere en
kwalitatief hoogwaardige advocatuur onmisbaar is voor het goed
functioneren van de rechtsstaat. De in de tweede nota van wijziging
opgenomen voorstellen moeten mede in dat licht worden gezien. Ook de
leden van de PvdA-fractie geven aan van mening te zijn dat, daar waar het
algemeen belang dat de samenleving heeft bij een goed functionerende
advocatuur in het geding is, het op de weg van de wetgever ligt om
passende maatregelen te nemen. De behartiging van dit belang kan niet
alleen aan de sector zelf overgelaten worden. Ook personen van buiten de
beroepsgroep moeten een rol kunnen hebben bij het toezicht op die
beroepsgroep. Het is voorts verheugend dat de leden van de CDA-fractie
de in het voorliggende wetsvoorstel neergelegde keuzes zien als een
noodzakelijke verbetering en professionalisering van het toezicht. Volgens
deze leden lijkt het voor het draagvlak voor de bijzondere positie van de
advocatuur essentiële maatschappelijke vertrouwen in de beroepsgroep
op dit moment soms te ontbreken. Terecht stellen deze leden vast dat het
huidige toezichtssysteem is achtergebleven bij belangrijke ontwikkelingen, waaronder de groei van het aantal advocaten en de veranderende
werkzaamheden van advocaten. Ook de leden van de SP-fractie vinden
dat het toezicht op advocaten toe is aan vernieuwing en verbetering. Zij
hebben echter twijfels over de wijze waarop daaraan uitvoering wordt
gegeven met het voorliggende wetsvoorstel. De leden van de D66-fractie
menen dat het wetsvoorstel van vergaande strekking is en plaatsen
kanttekeningen. De leden van de ChristenUnie-fractie ondersteunen het

kst-32382-13
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

1

uitgangspunt van versterking van het preventieve toezicht, maar hebben
nog verschillende vragen. Naast de bovengenoemde fracties hebben ook
de leden van de PVV-fractie en GroenLinks-fractie vragen gesteld in het
nader verslag.
Veel van de aan het woord zijnde fracties stellen vragen over de
aanleiding, het nut en de noodzaak van de voorstellen tot herziening van
het toezicht op advocaten. Gelet op de aard en strekking van die vragen
zal ik in het navolgende eerst daarop ingaan. Vervolgens zal ik de overige
vragen beantwoorden. Ten behoeve van de leesbaarheid zal ik die vragen
– waar mogelijk – bundelen naar onderwerp of thema en deze gezamenlijk
behandelen. Daarbij wordt zoveel mogelijk de volgorde van het verslag
van de Tweede Kamer aangehouden.
1.2. Toezicht
De advocatuur neemt binnen onze rechtsorde een bijzondere positie in en
vormt een van de hoekstenen van de rechtstaat. Een onafhankelijke,
integere en vakbekwame advocatuur is noodzakelijk om het recht van
iedere burger op een eerlijk proces en de toegang tot de rechter te kunnen
waarborgen. Om met de eveneens in het voorliggende wetsvoorstel
opgenomen kernwaarden van de advocatuur te spreken: cliënten van
advocaten moeten erop kunnen vertrouwen dat een advocaat onafhankelijk is van partijen en zaken, partijdig is bij de behartiging van de
gerechtvaardigde belangen van zijn cliënt, deskundig is, integer is en
optreedt als vertrouwenspersoon. De advocaat moet derhalve in vrijheid
kunnen optreden, zo nodig ook tegen de overheid. Deze rol veronderstelt
ook dat een advocaat bij zijn beroepsuitoefening niet onderworpen is aan
het afleggen van verantwoording aan de rijksoverheid en dat diezelfde
overheid voldoende afstand bewaart ten opzichte van de advocatuur.
Het voorgaande wil niet zeggen dat er in het geheel geen overheidsbemoeienis is of kan zijn met de advocatuur. Juist vanwege de bijzondere
positie en rol van de advocatuur is het de taak van de wetgever om zorg te
dragen voor de regelgeving die noodzakelijk is om ten behoeve van
rechtzoekenden een onafhankelijke, integere en kwalitatief hoogwaardige
dienstverlening door advocaten te kunnen waarborgen.
Om hun bijzondere positie binnen de rechtsorde te kunnen waarmaken,
moeten advocaten beschikken over in regelgeving neergelegde bevoegdheden en verplichtingen. Deze komen de advocaat veelal toe ten behoeve
van diens cliënt en de goede beroepsuitoefening. Eén van de belangrijkste
daarvan is de geheimhoudingsplicht voor advocaten en, om deze
geheimhoudingsplicht te kunnen waarmaken, het verschoningsrecht. De
geheimhoudingsplicht en het daaraan gekoppelde verschoningsrecht
waarborgen dat rechtzoekenden in vrijheid en openheid met hun advocaat
kunnen spreken, zonder dat zij bevreesd hoeven te zijn dat de met de
advocaat gedeelde informatie bij derden belandt. Alleen met die zekerheid
kan bijvoorbeeld een verdachte van een strafbaar feit zijn verdediging in
rechte goed voorbereiden. Een aan de advocatuur voorbehouden
bevoegdheid is het (overigens op onderdelen beperkte) domeinmonopolie
op verschillende rechtsgebieden. Met dat monopolie wordt verzekerd dat
procespartijen in een rechtsgeding beschikken over de voor de juridische
procedure vereiste kennis en kunde.
Een bijzondere positie die gepaard gaat met onder meer een verschoningsrecht en een domeinmonopolie, dient niet zomaar aan een ieder te
worden toegekend. Een dergelijke positie kan het rechtsgeding immers op
verschillende manieren beïnvloeden. Voor de toetreding tot het beroep
van advocaat is daarom een juridische vooropleiding vereist. Degenen die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

2

toetreden tot de advocatuur moeten vervolgens een driejarige advocatenopleiding volgen, en ook daarna jaarlijks de vakbekwaamheid onderhouden en actueel houden. Hiermee wordt beoogd de kwaliteit van de
dienstverlening op peil te brengen en te houden. Daarnaast zijn advocaten
bij de beroepsuitoefening aan tal van normen onderworpen. De advocaat
is onder meer gebonden aan de verordeningen en (overige) gedragsregels die hem vanuit de beroepsgroep zelf, verenigd in de Nederlandse
orde van advocaten (NOvA) worden opgelegd. Om de goede beroepsuitoefening en de naleving van de beroeps- en gedragsnormen te
waarborgen, zijn advocaten bovendien onderworpen aan toezicht en
tuchtrecht. Het toezicht vormt het geheel van controle op de naleving van
het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift, waaronder in dit
verband ook de naleving van beroepsnormen moet worden verstaan.
Wanneer (al dan niet in het kader van de uitoefening van het toezicht)
blijkt van normschendingen door advocaten, kan een tuchtrechtelijke
procedure tegen de betrokken advocaat worden gestart. Het tuchtrecht
kan leiden tot het opleggen van maatregelen aan een beroepsbeoefenaar,
met als uiterste consequentie de ontzetting uit het beroep.
Het geheel van beroeps- en gedragsnormen, toezicht op de naleving
daarvan en tuchtrecht als sluitstuk, is noodzakelijk voor het behoud van
het maatschappelijk vertrouwen in de beroepsgroep. Dat vertrouwen is,
zoals de leden van de CDA-fractie in het nader verslag terecht stellen,
essentieel voor het draagvlak voor de bijzondere positie die het beroep
heeft. Wanneer dit vertrouwen afneemt, bestaat het risico dat de
bijzondere positie, en daarmee de bevoegdheden en verplichtingen die
daarbij horen, ter discussie komt te staan. Het toezicht op en tuchtrecht
voor advocaten maken derhalve deel uit van het samenstel van factoren
dat bijdraagt aan het behoud van de bijzondere positie van de advocatuur
en de essentiële rol die advocaten vervullen binnen de rechtsorde.
1.3. Ontwikkelingen binnen de beroepsgroep
De huidige inrichting van het toezicht op advocaten dateert van ruim een
halve eeuw geleden. Het werd ingevoerd in een periode waarin de
advocatuur nog uit ca. 1.500 advocaten bestond en de werkzaamheden
van de advocatuur zich voornamelijk beperkten tot het klassieke beeld dat
men van de advocaat heeft: procesvertegenwoordiging, het optreden in
rechte. Advocaten waren veelal zelfstandig of in kleine samenwerkingsverbanden werkzaam en voerden een algemene praktijk. Sinds de invoering
van het huidige toezicht hebben zich binnen de advocatuur grote
veranderingen voorgedaan: het aantal advocaten is meer dan vertienvoudigd, tot ca. 17.000, en er zijn grote (vaak internationaal georiënteerde)
kantoren ontstaan. De werkzaamheden van de advocaat beperken zich
niet langer tot voornamelijk procesvertegenwoordiging, maar strekken
zich steeds vaker uit tot adviestaken en andere (juridische) dienstverlening. Er zijn advocaten die in de praktijk de rechtszaal niet meer van
binnen zien en geen procedures voeren. Toch hebben zij hun bijzondere
positie behouden. Tegelijkertijd is het recht internationaler en ingewikkelder geworden. Specialisatie op rechtsgebieden, de leden van de
VVD-fractie verwijzen hier ook naar, vormt al jarenlang de trend. De
advocatuur is groter, diverser en ingewikkelder geworden. De huidige
inrichting van het toezicht op advocaten is bij deze ontwikkelingen
achtergebleven.
Het toezicht op andere beroepen, waaronder juridische beroepen, is in de
loop der jaren wel aangepast aan de moderne eisen. Zo is in 2006 de Wet
toezicht accountantsorganisaties ingevoerd, waarmee het toezicht van
overheidswege op accountantsorganisaties en individuele accountants die
wettelijke controles verrichten, is opgedragen aan de Autoriteit Financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

3

Markten (AFM). Meer recentelijk is het toezicht op notarissen gemoderniseerd met de invoering van de Wijziging van de Wet op het notarisambt
naar aanleiding van de evaluatie van die wet, alsmede regeling van enkele
andere onderwerpen in die wet en wijziging van de Wet op het centraal
testamentenregister (hierna: Wijzigingswet Wna). Met die wet is voorzien
in integraal toezicht van overheidswege op notarissen door het Bureau
Financieel Toezicht (BFT). In voorbereiding is een wijziging van de
Gerechtsdeurwaarderswet, waarmee het toezicht op die beroepsgroep
ook zal worden gemoderniseerd.
De wettelijke regeling van het toezicht op advocaten sluit niet meer aan bij
de overige ontwikkelingen binnen de advocatuur en de moderne eisen
aan het toezicht. Wanneer dit gebeurt, bestaat het risico van verlies van
maatschappelijk draagvlak voor de bijzondere positie van het beroep.
Professioneel toezicht is niet alleen in het belang van de beroepsgroep.
Het dient ook een meer algemeen belang, namelijk het vertrouwen dat
burgers hebben in de kwaliteit en integriteit van de advocaten waarmee zij
in aanraking komen. Juist omdat het toezicht er nadrukkelijk toe strekt het
publieke vertrouwen in de advocatuur te waarborgen, is modernisering
van de huidige regeling onvermijdelijk.
1.4. Eisen aan modern toezicht
Aan modern toezicht worden verschillende eisen gesteld: het moet
transparant, uniform, onafhankelijk, proactief en effectief zijn. De leden
van de SP-fractie vragen om een nadere toelichting op de genoemde
criteria, welke hieronder volgt.
a. Onafhankelijk toezicht
Onafhankelijkheid veronderstelt onder meer dat de toezichthouder niet de
last voelt van andere, aan het belang van het houden van goed toezicht
tegenstrijdige belangen en dat hij niet in loyaliteitsconflicten kan geraken.
Dat vraagt om een zekere mate van afstand ten opzichte van de onder
toezicht gestelde. In dat verband is van belang dat een deken zelf
advocaat is, en daarmee zelf onder het door hem te houden toezicht valt,
alsmede dat hij gekozen wordt door de advocaten binnen zijn arrondissement. Bovendien vertegenwoordigt de deken in externe relaties de
advocaten binnen zijn arrondissement en is hij voorzitter van wat nu nog
de (lokale) raad van toezicht heet. Deze raad van toezicht is bevoegd tot
het nemen van alle maatregelen die kunnen bijdragen aan het bevorderen
van een behoorlijke praktijkuitoefening (artikel 26 Advocatenwet). De
exacte reikwijdte van die taak wordt niet bepaald door de wet, maar
duidelijk is wel dat deze zich verder uitstrekt dan alleen de uitoefening van
het toezicht. Voorts vervult de raad van toezicht een rol bij de inschrijving
van nieuwe advocaten op het tableau: op grond van het huidige artikel 4
van de Advocatenwet kan de raad van toezicht zich verzetten tegen de
inschrijving. Tot slot mag in dit verband niet onvermeld blijven dat de
deken een prominente rol vervult bij de indiening van tuchtklachten tegen
advocaten. Klachten dienen altijd via de deken te worden ingediend
(huidig artikel 46c). De deken is dus actief bij het besturen van de lokale
orde, de inschrijving van nieuwe advocaten, hij draagt eindverantwoordelijkheid voor het toezicht en vervult een spilfunctie bij de indiening van
tuchtklachten. Daarnaast kan hij tevens werkzaam zijn in de advocatuurlijke praktijk, veelal binnen het samenwerkingsverband van een advocatenkantoor. De huidige situatie kan de schijn wekken van interne geslotenheid, belangenverstrengeling of mogelijke vooringenomenheid. Een
individuele deken kan niet rechtstreeks (door een onafhankelijk orgaan)
worden aangesproken op de uitoefening van het toezicht. De noodzakelijke onafhankelijke blik van buiten ontbreekt in dit systeem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

4

De onafhankelijkheid van het toezicht op advocaten wordt in het nieuw
voorgestelde systeem gewaarborgd door de eindverantwoordelijkheid
voor dat toezicht in handen te leggen van een nieuw orgaan van de NOvA,
het college van toezicht. In antwoord op de vraag van de leden van de
CDA-fractie of met het wetsvoorstel de facto niet veel verandert voor de
dekens bij de feitelijke uitoefening het toezicht merk ik het volgende op. In
de dagelijkse toezichthoudende werkzaamheden zal er inderdaad niet veel
verandering optreden. Wel treedt verandering op in de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht. Bovendien krijgen de dekens in de toekomst de
beschikking over een steviger wettelijk vastgelegd toezichtsinstrumentarium, doordat titel 5.2 Awb op hen van toepassing wordt.
In het kader van de onafhankelijkheid van het toezicht stellen de leden van
de D66-fractie de vraag in welk opzicht het toezicht door advocaten op
advocaten fundamenteel verschilt van bijvoorbeeld overheidsorganisaties
als de politie en gemeenten, waarbij klachten in eerste instantie ook door
de beroepsgroep zelf worden afgedaan. De regeling voor de behandeling
van klachten over politieambtenaren is vastgelegd in de Politiewet 2012
en uitgewerkt in de Regeling klachtbehandeling politie. Daarbij is voorzien
in de instelling van klachtencommissies die bestaan uit onafhankelijke
leden welke in bepaalde gevallen de klachten behandelen en die voorts de
politiechef van de regionale of landelijke eenheid – gevraagd en
ongevraagd – bij de uitvoering van zijn taken op dit punt adviseren. Deze
opzet verschilt in zoverre niet principieel van het voorliggende
wetsvoorstel, dat ook hier aandacht is besteed aan het belang van een blik
van buiten. In de klachtencommissie worden leden benoemd, aldus de
regeling, uit diverse maatschappelijke geledingen. Zoals ook wordt
vermeld in de toelichting bij de Regeling klachtbehandeling politie (Stcrt.
2012, 26850), is de onafhankelijkheid van de klachtencommissie, die ook
moet blijken uit de achtergrond van de leden, van groot belang. Werving
geschiedt door middel van een open sollicitatieprocedure. De beroepsmatige inbreng zal volgens de toelichting afkomstig moeten zijn van
voormalige politieambtenaren. Ook hier heeft de wetgever zodoende
gekozen voor een vergaande mate, en noodzakelijke geachte, onafhankelijkheid in de beoordeling van handelingen in de uitoefening van een
beroep.
b. Uniform toezicht
Het toezicht moet uniform zijn om te waarborgen dat het toezicht op alle
advocaten in het gehele land op dezelfde wijze plaatsvindt. In gelijke
gevallen dient op gelijke wijze opgetreden te worden, zodat burgers ervan
verzekerd zijn dat hun eigen advocaat en die van de wederpartij de
belangen van hun cliënt op gelijke wijze kunnen vertegenwoordigen. De
noodzakelijke uniformiteit is op dit moment niet verzekerd omdat de
dekens nu nog een eigen, lokale toezichtsbeleid kunnen voeren, dat kan
afwijken van het toezicht dat de deken in het naastgelegen arrondissement uitoefent. Dit speelt temeer nu de deken feitelijk het toegangsportaal tot de tuchtrechter vormt. De beslissing of een geconstateerde
overtreding door een advocaat van beroepsregels al dan niet wordt
voorgelegd aan de tuchtrechter dient niet afhankelijk te zijn van de
toevallige omstandigheid wie de deken is in het betreffende arrondissement. Voor het aanbrengen van tuchtzaken dienen landelijke normen te
gelden, die dekens ook daadwerkelijk gehouden zijn na te leven.
c. Proactief toezicht
Algemeen wordt erkend dat het toezicht op advocaten tot nu toe vooral
reactief is uitgeoefend en te weinig preventief. In februari 2012 gaf de
algemene raad van de NOvA aan dhr. Mr. R.J. Hoekstra de opdracht om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

5

als interim-rapporteur toezicht advocatuur te rapporteren over de
kwaliteit, objectiviteit en integriteit van het lokale toezicht op advocaten
door dekens. Op 12 juni 2012 bracht hij een tussenrapportage uit. Daarin
wordt opgemerkt dat het proactief toezicht – tot dan toe – een ondergeschikt onderdeel uitmaakte van de werkzaamheden van de deken.1 Hij
wijst daarbij op het belang van het systematisch en thematisch
vormgeven van dat toezicht, met een duidelijke strategie en rapportage.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het komt dat het bestaande toezicht
te zeer reactief van karakter is. Toezicht vond tot nu toe vooral plaats naar
aanleiding van een klacht en ter voorbereiding op een tuchtzaak. Dit
brengt mee dat de deken een relatief afwachtende houding aanneemt en
pas actief wordt wanneer iemand (doorgaans een cliënt) een klacht
aanbrengt. Het bezwaar daarvan is niet alleen dat veelal pas actie wordt
ondernomen wanneer het leed voor een belangrijk deel al is geschied. De
reactieve opstelling kan ook meebrengen dat bepaalde zaken zich geheel
buiten de waarneming van de deken afspelen. Daarbij valt te denken aan
de situatie dat cliënten niet klagen bij de deken, omdat zij door gebrek aan
juridische kennis de kwaliteit van de advocaat niet kunnen beoordelen.
Ook kan worden gedacht aan de nog minder aantrekkelijke situatie dat
een advocaat en cliënt in onderlinge samenwerking betrokken zijn bij
illegale activiteiten. In dat laatste geval valt een klacht van de cliënt over
normschending al helemaal niet snel te verwachten. Een sterkere inzet op
proactief toezicht, waarbij met enige regelmaat alle kantoren worden
bezocht, adresseert de advocaat direct, is effectiever, heeft een sterker
bewustwordingseffect en kan normschendingen beter voorkomen dan
alleen optreden achteraf. Voor het vertrouwen in de beroepsgroep is het
van belang dat in een vroegtijdig stadium gedragingen, die strijdig zijn
met een wettelijk voorschrift, worden voorkomen. Ook is van belang dat,
indien een overtreding wordt geconstateerd, door bijvoorbeeld aansporingen kan worden bereikt dat een wettelijk voorschrift alsnog wordt
nageleefd.
Terecht stellen de leden van de SP-fractie dat ook preventief toezicht
investeringen vraagt in toezichthoudende capaciteit, zowel in mankracht
als in inhoudelijke deskundigheden. Hierin zal de advocatuur dus ook
sterker dan in het verleden moeten investeren. Ook nu al kan een deken in
principe proactief te werk gaan en daarbij hulppersonen met bijzondere
deskundigheden (zoals financiële specialisten) inschakelen. Met de
intentie proactief toezicht te stimuleren kan echter niet worden volstaan
om het toezicht te laten voldoen aan de moderne eisen. Het moet ook
uniformer en onafhankelijker worden, hetgeen niet alleen kan worden
bereikt met meer toezichtscapaciteit.
d. Effectief toezicht
Effectief toezicht veronderstelt dat de toezichthouder over voldoende
instrumenten beschikt om het toezicht daadwerkelijk te kunnen uitoefenen
en te effectueren. Met een beroep op de Gedragsregels 1992, en dan met
name regel 37 van die gedragsregels, hebben dekens tot nu toe veel van
hun onderzoeken naar advocaten kunnen verrichten. Doch ook hiervoor
geldt dat dit zich vooral afspeelde in de reactieve sfeer. De voor advocaten
geldende regelgeving is wat dat betreft duidelijk achtergebleven bij de
invoering van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op grond waarvan
personen die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van
voorschriften kunnen beschikken over een passend toezichtsinstrumentarium, zoals het betreden van plaatsen, inzien van bescheiden en het
1

R.J. Hoekstra, Tussenrapportage bevindingen interim- rapporteur toezicht advocatuur, Den
Haag, 12 juni 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

6

vorderen van inlichtingen. Dat instrumentarium is nadrukkelijk ook
bedoeld om te worden ingezet in gevallen waarin er nog geen sprake is
van een verdenking van normovertreding. Met het voorliggende
wetsvoorstel wordt deze moderniseringsslag gemaakt.
e. Transparant toezicht
Transparant toezicht is toezicht waarover verantwoording wordt afgelegd.
Alleen dan kan door buitenstaanders goed inzicht worden verkregen in de
kwaliteit, onafhankelijkheid, integriteit en effectiviteit van het toezicht,
hetgeen vertrouwen schept in het functioneren van de beroepsgroep als
geheel. In zijn rapportages (zowel in de eerder aangehaalde tussenrapportage als in zijn eindrapportage) wijst de heer Hoekstra bij herhaling op
het belang dat inzichtelijk wordt gemaakt hoe de uitoefening van het
toezicht heeft plaatsgevonden, op welke wijze is omgegaan met klachten
tegen advocaten en dat hierover publiekelijk verantwoording wordt
afgelegd. Vooralsnog beoordeelt hij de huidige verslaglegging als
onderbelicht. 2
1.5. Aanleiding tot het wetsvoorstel
In het voorgaande is ingegaan op de wens om het bestaande toezicht op
advocaten te moderniseren en beter te doen aansluiten bij de moderne
toezichtseisen en de wijze waarop het toezicht bij andere beroepen is
geregeld. De tekortkomingen van het huidige toezicht vallen niet in alle
gevallen binnen het huidige stelsel op te lossen, dit ook in antwoord op de
daartoe strekkende vraag van de leden van de D66-fractie. Een en ander
biedt op zichzelf al voldoende aanleiding om de bestaande regeling van
het toezicht in de Advocatenwet te herzien. De wens om tot veranderingen
te komen – ook in regelgeving – wordt op zichzelf gedeeld door de NOvA
en, naar ik constateer, ook door nagenoeg alle fracties die in het verslag
aan het woord zijn. De verstrekkendheid van de herziening is in discussie.
Daarop zal ik later nader ingaan. Gelet op de eerdergenoemde ontwikkelingen binnen onder andere de advocatuur is een beleidskader ontwikkeld
voor de modernisering van het toezicht op de drie wettelijk geregelde vrije
juridische beroepen: de advocatuur, de gerechtsdeurwaarderij en het
notariaat. Uw kamer is daarvan op de hoogte gesteld bij brief van 5 maart
2010 van de toenmalige Minister van Justitie (Kamerstuk 32 123 VI, nr. 87)
en mijn brief van 7 februari 2011 (Kamerstuk 32 500 VI, nr. 81). De
genoemde brieven vormen de directe aanleiding voor de voorliggende
wijzigingen van het toezicht op advocaten. Voor het notariaat zijn de
aangekondigde aanpassingen al doorgevoerd met de Wijzigingswet Wna.
Voor de Gerechtsdeurwaarderswet is de wijziging in voorbereiding.
Daarnaast moet worden geconstateerd dat zich recent meerdere
incidenten hebben voorgedaan met advocaten die brede aandacht hebben
getrokken. Ook het aantal tuchtklachten dat in de afgelopen jaren is
ingediend tegen advocaten, heeft een aanzienlijke stijging doorgemaakt.
Uit de gezamenlijke jaarverslagen van het hof van discipline en de raden
van discipline over de jaren 2010 en 2011 blijkt dat in 2010 de raden bijna
een kwart meer zaken kregen aangeboden dan in het voorgaand jaar. Het
aantal zaken bij de raden steeg van 1.020 in 2009 tot 1.240 in 2010. Uit de
cijfers over het jaar 2011 (1.200) blijkt dat het aantal zich op dit niveau lijkt
te stabiliseren. Niet kan worden gezegd dat het aantal advocaten dat in de
afgelopen jaren aantoonbaar over de schreef is gegaan zodanig is dat kan
worden gesproken van een algemeen beeld van normvervaging. Het blijft,
voor zover zichtbaar, beperkt tot incidenten. Evenwel moet worden
2

R.J. Hoekstra, Eindrapportage bevindingen interim- rapporteur toezicht advocatuur, Den Haag,
22 januari 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

7

gesteld dat ieder incident dat zich voordoet afbreuk doet aan het beeld dat
burgers hebben van advocaten en de beroepsgroep schade berokkent.
Ook in een rapportage van de Tweede Kamer zelf, van de parlementaire
werkgroep verwevenheid onderwereld/bovenwereld onder leiding van C.
Joldersma, is gewezen op incidenten die zich (kunnen) voordoen, en het
effect dat dit heeft op de beeldvorming over advocaten. Die effecten
strekken zich naar hun aard ook uit over de wijze waarop het toezicht is
vormgegeven. De bestaande situatie, waarin het toezicht op advocaten
uitsluitend wordt uitgeoefend door advocaten en waarbij geen buitenstaanders zijn betrokken, heeft bijgedragen aan een beeld van een
gesloten beroepsgroep die niet open staat voor de blik van buiten en
waarbij het aantal incidenten eerder toeneemt dan afneemt. Dit beeld
heeft negatieve gevolgen voor het brede maatschappelijke vertrouwen in
de beroepsgroep dat aan de basis ligt van het draagvlak voor diens
bijzondere positie binnen de rechtsorde. Ook deze omstandigheid brengt
mee dat van de wetgever gevraagd wordt het bestaande toezicht onder de
loep te nemen en, waar mogelijk, hierin verbeteringen aan te brengen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen om een cijfermatige
onderbouwing van de huidige vormgeving van het toezicht (hoe vaak
wordt de bedrijfsvoering van een advocaat doorgelicht), het aantal
advocaten dat de afgelopen jaren in de fout is gegaan en hoe de toezichthouders daarop hebben gereageerd. Ten aanzien van de doorlichting van
de bedrijfsvoering van advocaten wordt het volgende opgemerkt. Een
dergelijke doorlichting vond in het verleden vooral plaats naar aanleiding
van klachten over een advocaat of andere aanwijzingen dat er gebreken
waren in de praktijkuitoefening. Paragraaf 4b van de Advocatenwet
(artikel 60b en verder) biedt in dat verband een bijzondere procedure.
Wanneer een advocaat er tijdelijk of blijvend geen blijk van geeft zijn
praktijk behoorlijk uit te oefenen, kan de raad van discipline betrokkene
schorsen dan wel een (andere) passende voorziening met betrekking tot
de praktijkuitoefening treffen. Indien er aanwijzingen zijn voor een
dergelijke situatie, kan de deken de voorzitter van de raad verzoeken een
onderzoek in te stellen naar de toestand van de praktijk. Uit gegevens uit
de gezamenlijke jaarverslagen van de raden en het hof van discipline blijkt
dat in 2010 12 voorzieningen op grond van artikel 60b hebben plaatsgevonden. In 2011 waren dat er 16. Het doorlichten van de bedrijfsvoering
dient echter niet alleen repressief maar juist ook proactief plaats te
vinden. Hoe vaak dat op dit moment gebeurt valt niet met zekerheid te
zeggen, onder meer gezien het feit dat de jaarlijkse verslaglegging door
de dekens van hun werkzaamheden hierin nog onvoldoende inzicht biedt.
Recent pas, eind 2012, is door de gezamenlijke dekens voor het eerst een
jaarplan ontwikkeld met afspraken over de invulling van het toezicht.
Daarbij is afgesproken dat in 2013 tien procent van alle kantoren wordt
bezocht in het kader van het proactieve toezicht. De dekens willen daarbij
aan de hand van risico-indicatoren te werk gaan. De heer Hoekstra heeft in
zijn eindrapportage over 2012 geconstateerd dat bij een aantal dekens de
proactieve kantoorbezoeken inmiddels een standaard onderdeel vormen
van de werkzaamheden; de overige dekens hebben aangegeven in 2013
hiermee te starten.
De vraag hoeveel advocaten de afgelopen jaren aantoonbaar in de fout
zijn gegaan valt niet op voorhand te beantwoorden, aangezien er nog
geen compleet beeld bestaat van alle interventies door dekens, ook buiten
het tuchtrecht om. Het jaarverslag van de NOvA over 2012 biedt wel enig
inzicht, doch geen volledig, omdat van verschillende lokale ordes de
gegevens ontbreken. Aan het genoemde jaarverslag valt te ontlenen dat
er over de periode 1 oktober 2011 tot en met 30 september 2012 in totaal
ca. 2.800 klachten bij de dekens zijn ingekomen, waarvan veruit de meeste
in Amsterdam (481). Dit zegt overigens nog niets over de aard en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

8

gegrondheid van de klachten. Zo moet bijvoorbeeld worden bedacht dat
veel van de klachten in de praktijk zien op ontevredenheid over de hoogte
van de declaratie of de wijze van bejegening, hetgeen nog geen indicatie
vormt voor het overtreden van beroepsnormen. Veel van de bij de deken
ingediende klachten worden door al de deken, door het beproeven van
bemiddeling, opgelost.
Het totaaloverzicht van tuchtrechtelijke oordelen van de raden van
discipline over de jaren 2010 en 2011 biedt het volgende beeld:

Ongegrond / niet ontvankelijk
Gegrond / geen maatregel
Waarschuwing
Berisping
Voorwaardelijke schorsing
Onvoorwaardelijke schorsing
Schrapping
Spoedshalve schorsing

2009

2010

2011

407
51
110
67
22
32
13
–

220
46
132
78
24
41
6
3

408
47
165
83
28
51
10
3

Bron: jaarverslagen raden en hof van discipline 2010 en 2011.

Een aanvullend beeld kan worden verkregen door bestudering van de
jaarverslagen van de verschillende dekens. Pas sinds 1 november 2012
vindt uniforme klachtregistratie plaats. Over de periode 2011/2012 zijn op
de website van de NOvA alleen de jaarverslagen van de deken in het
arrondissement Rotterdam en van de raad van toezicht Amsterdam en de
deken in het arrondissement Amsterdam gezamenlijk gepubliceerd. In het
arrondissement Rotterdam zijn volgens het jaarverslag 185 nieuwe
klachtdossiers geopend, waaronder 1 ambtshalve klacht van de deken.
Daarvan zijn er 33 doorgezonden naar de raad van discipline. In totaal zijn
er 86 klachtdossiers bij de raad van discipline ingediend, veelal voorzien
van een dekenvisie. Verzoeken tot bemiddeling worden apart geregistreerd. Van de 230 «bemiddelingsdossiers» waren er 111 bemiddelingsverzoeken en hadden er 86 betrekking op «gedragsrechtelijke adviezen».
Er zijn 5 dossiers geopend in verband met het zogenaamde Rotterdamse
kwaliteitsbeleid (Bron: jaarverslag van de deken Rotterdam over het
ordejaar 2011/2012). In het arrondissement Amsterdam werden in
dezelfde periode totaal 1.062 dossiers aangelegd, waaronder 481
klachtdossiers. Daarvan zijn er 211 doorgezonden aan de raad van
discipline. Van deze zaken bij deze raad waren 22 zaken dekenbezwaren.
Volgens het jaarverslag hebben enige advocaten zich op advies van de
deken laten schrappen (Bron: jaarverslag van de raad van toezicht en de
deken Amsterdam over het ordejaar 2011/2012).
Om het beeld nog iets completer te maken, kan ook kennis worden
genomen van cijfers van de Geschillencommissie Advocatuur. Deze
behandelt geschillen van particuliere en zakelijke cliënten onder twee
verschillende regimes, namelijk arbitrage en bindend advies. In 2010 zijn
door de Geschillencommissie Advocatuur 163 nieuwe klachten van
particulieren in behandeling genomen en 174 van zakelijke klanten. De
particulieren vallen onder consumentengeschillen, de zakelijke klanten
onder geschillen van beroep en bedrijf. In 2010 zijn 72 zaken van
particulieren door de Geschillencommissie afgerond waarvan er 41 (deels)
gegrond werden verklaard. De zakelijke geschillen zijn in 2010 in 136
gevallen afgedaan, waarvan 113 gegrond en 11 deels gegrond. De cijfers
van 2011 laten een grotere afhandeling van de particuliere geschillen zien:
105 einduitspraken. Hiervan waren 49 zaken (deels) gegrond. Er kwamen
in 2011 136 particuliere zaken binnen. De cijfers over de zakelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

9

geschillen in 2011 waren praktisch gelijk aan 2010: 172 nieuwe klachten,
138 afgehandeld, 116 gegrond en 9 deels gegrond (Bron: jaarverslag 2011
NOvA).
De leden van de PVV-fractie merken op dat de incidenten die zich in de
afgelopen jaren met advocaten hebben voorgedaan duidelijk hebben
gemaakt dat voorschriften niet in alle gevallen worden nageleefd. Deze
leden vragen of het huidige, zelfregulerende toezicht in die gevallen heeft
gefaald en hoe het voorgestelde toezicht dit beter zou doen of zou
voorkomen. Vooropgesteld moet worden dat normschendend gedrag van
advocaten nooit geheel kan worden voorkomen, ook niet wanneer dat
gedrag opzettelijk plaatsvindt. Van belang is dat het systeem van toezicht
zodanig wordt opgezet dat normschendingen zoveel mogelijk worden
voorkomen en dat, wanneer ongewenst gedrag zich desondanks
voordoet, dit snel wordt opgespoord en aangepakt. Meermalen is op
verschillende plaatsen al opgemerkt dat het toezicht tot nu toe vooral
repressief van aard is geweest. Daar gaat slechts een beperkt effect van
uit, zeker in de – uitzonderlijke maar niet uitgesloten – gevallen waarin een
advocaat en diens cliënt samenwerken in het normschendend gedrag. Het
meer inzetten op proactief toezicht versterkt het bewustzijn van de
gedragsnormen en vergroot de pakkans bij bewuste schending daarvan.
Ook het uitbreiden van toezichtsinstrumentarium en het invoeren van de
mogelijkheid om bestuurlijke boetes op te leggen vergroten dit effect.
Door het college van toezicht te belasten met het ontwikkelen van een
toezichtsplan en het de mogelijkheid te geven om de toezichthouders
aanwijzingen te geven, worden optimale omstandigheden geboden voor
deskundig, onafhankelijk, effectief en uniform toezicht. In zijn
algemeenheid kan niet worden gezegd dat het huidige toezicht heeft
gefaald in de door de aan het woord zijnde leden bedoelde incidenten.
Wel kan worden gesteld dat de beoogde nieuwe situatie meer en betere
mogelijkheden tot controle en ingrijpen biedt en dus effectiever kan zijn.
Het zijn niet incidenten met advocaten die aanleiding waren voor de
inrichting van het nieuwe toezicht, maar met name de overtuiging dat ook
het toezicht op advocaten moet voldoen aan hedendaagse criteria als
onafhankelijkheid en uniformiteit. Het toezicht moet een moderne en
herkenbare, organisatorische voorziening zijn, met een structureel
karakter en met een duidelijke (ook wettelijk geregelde) positionering
binnen de beroepsgroep. Daarop ziet dit wetsvoorstel.
1.6. Beoordeling van het wetsvoorstel
Verschillende fracties wijzen er in het nader verslag op dat er vanuit de
advocatuur veel weerstand tegen dit wetsvoorstel bestaat. Zij vragen of er
aanpassingen mogelijk zijn als gevolg waarvan een groter draagvlak
zowel binnen als buiten de advocatuur valt te verwachten. Het nader
verslag bevat daartoe enkele waardevolle aanknopingspunten. Zo hebben
de leden van de VVD-fractie en PvdA-fractie voorgesteld om te bepalen
dat tenminste één van de leden van het college een advocaat is en zo te
verzekeren dat voldoende noodzakelijke kennis en ervaring vanuit de
advocatuurlijke praktijk in het college van toezicht aanwezig is. Daarmee
kan bovendien het draagvlak dat het college onder advocaten geniet
worden vergroot. Dit is een goede suggestie. Zoals ik in het vervolg van
deze nota zal aangeven, ben ik van mening dat de vereiste onafhankelijkheid voldoende is geborgd met een meerderheid aan niet-advocaten
als lid van het college. De aanwezigheid van één advocaat-lid heeft als
belangrijk voordeel dat wordt voorzien in de inbreng van de vereiste
vakinhoudelijke kennis. Het wetsvoorstel wordt hiertoe gewijzigd met een
gelijktijdig met deze nota in te dienen derde nota van wijziging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

10

Om de vereiste onafhankelijkheid van het college te waarborgen, worden
de leden ervan niet benoemd door advocaten, maar bij koninklijk besluit.
De voordracht voor dat besluit vindt plaats door de Minister van
Veiligheid en Justitie, doch de kandidaat-leden van het college kunnen
uitsluitend door de NOvA worden aangedragen. Door de fracties van de
VVD en PvdA is opgemerkt dat in het voorstel nog een zekere onevenwichtigheid op dit punt zat. Het wetsvoorstel wordt, zoals voorgesteld
door deze fracties, bij derde nota van wijziging zodanig aangepast dat de
door de NOvA aangedragen leden alleen kunnen worden geweigerd
wegens zwaarwegende en te motiveren gronden. De Minister heeft niet
de bevoegdheid om vervolgens zelf andere personen aan te wijzen als lid
van het college. In geval van weigering dient de NOvA nieuwe kandidaten
aan te dragen. Door deze wijze van kandidaatstelling en benoeming wordt
nog duidelijker dat niet de centrale overheid de samenstelling van het
college bepaalt. Aan de andere kant kan van de Kroon evenmin worden
verwacht dat het leden benoemt waartegen objectiveerbare, ernstige
bezwaren bestaan. Aangezien leden van het college vervolgens alleen
door het hof van discipline kunnen worden geschorst en ontslagen, blijft
de rijksoverheid op afstand van (de uitoefening van) het toezicht. Gelet op
het bovenstaande is de vrees voor overheidstoezicht op de advocatuur
dan ook ongegrond.
Een andere wijziging die met de derde nota van wijziging wordt doorgevoerd, waarmee een groter draagvlak voor het wetsvoorstel binnen de
advocatuur kan worden bereikt, is het handhaven van de bestaande
bepalingen in de Advocatenwet over de mogelijkheid van vernietiging
achteraf van verordeningen van de NOvA. Hiermee wordt voorkomen dat
de indruk zou kunnen bestaan dat de centrale overheid dichter op de
advocatuur komt te staan dan noodzakelijk is gelet op diens taak tot
bewaken van het algemeen belang en het waarborgen van een goed
functionerende advocatuur. Voor een nadere toelichting hierop zij
verwezen naar paragraaf 2.8 van deze nota. Tot slot wordt reeds op deze
plaats stilgestaan bij de rol van de deken in het tuchtrecht. Met de tweede
nota van wijziging koos het wetsvoorstel, in navolging van de Wet op het
notarisambt, aanvankelijk voor een meer zuivere scheiding tussen
enerzijds toezicht en anderzijds tuchtrecht. Een van de achtergronden
daarvan is dat op de deken op grond van de huidige regelgeving een
grote verscheidenheid aan taken rust: hij is toezichthouder, bestuurder en
vertegenwoordiger van de lokale orde en ingang voor (tucht)klachten over
advocaten. Binnen dit meeromvattende takenpakket kunnen zich in
bepaalde gevallen belangenverstrengelingen of belangentegenstellingen
voordoen, althans kan in ieder geval de schijn daarvan ontstaan. Met het
toebedelen van de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht aan het
college worden in die situatie verbeteringen aangebracht.
Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat er in de praktijk zeer veel
waardering is voor het werk van de deken in het kader van klachtbehandeling en de voorbereiding van tuchtklachten. Dit wetsvoorstel heeft
tevens tot doel te komen tot een effectieve en efficiënte wijze van
klachtafhandeling. De huidige rol van de dekens in het tuchtrecht draagt
daaraan ontegenzeggelijk bij. Veel van de in het nader verslag aan het
woord zijnde fracties wijzen daar terecht op. De leden van de CDA-fractie
stellen dan ook de vraag of het voorstel dat iedereen met een redelijk
belang rechtstreeks een klacht bij de tuchtrechter mag indienen uiteindelijk de duidelijkheid van het gehele voorstel wel ten goede komt. Dit
alles is aanleiding geweest om het voorstel op dit punt nog te heroverwegen. Mede gelet op de verschuiving van de eindverantwoordelijkheid
voor het toezicht richting het college, is er voldoende aanleiding om de
huidige rol van de deken bij het aanbrengen van tuchtzaken zoveel
mogelijk te handhaven. De duidelijke wens van de verschillende fracties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

11

op dit punt wordt dan ook overgenomen in de derde nota van wijziging.
Dit betekent concreet dat ook in de toekomst klachten tegen advocaten
zoveel mogelijk eerst bij de deken moeten worden ingediend, die naar
iedere klacht onderzoek zal verrichten en bemiddeling zal beproeven
alvorens deze in voorkomende gevallen door te geleiden naar de
tuchtrechter. Ik licht dit in paragraaf 2 van deze nota verder toe.
Met de hierboven in hoofdlijnen beschreven inrichting van het nieuwe
toezicht, en de daarin bij derde nota van wijziging aangebrachte aanpassingen, op voorstel van verschillende fracties, ontstaat ook voor de
advocatuur een evenwichtig en modern systeem dat voldoet aan de eisen
van transparantie, uniformiteit, onafhankelijkheid, proactiviteit en
effectiviteit, terwijl optimaal gebruik wordt gemaakt van de ervaring en
deskundigheid van de dekens met de uitoefening van het toezicht in de
praktijk en de behandeling van tuchtklachten. Daarmee wordt gekozen
voor het behoud van de beste elementen van het bestaande stelsel, terwijl
de noodzakelijke afstand van de rijksoverheid tot de advocatuur – welke
elementair is voor de onafhankelijke positie van de advocatuur – in acht
wordt genomen. In het vervolg van deze nota zal een en ander nader
worden uitgewerkt en toegelicht. Ik heb het vertrouwen dat de bovengenoemde aanpassingen van het wetsvoorstel het draagvlak binnen de
beroepsgroep voor het wetsvoorstel versterken. Vanzelfsprekend zal het
voor een belangrijk deel van de beroepsgroep nog gewenning vergen dat
er met het college van toezicht ook een blik van buiten komt. De
advocatuur is in de afgelopen decennia gewend geweest dat alleen
advocaten zelf toezicht houden op (de kwaliteit van) hun werkzaamheden.
De huidige maatschappelijke werkelijkheid vraagt er echter om dat daarin
verandering komt. Het algemeen belang dat hiermee en met het
waarborgen van onafhankelijk toezicht wordt gediend, is van zodanig
gewicht dat aan invoering van een college van toezicht met de genoemde
taken en bevoegdheden wordt vastgehouden.
1.7 Onafhankelijkheid van de advocatuur
Verschillende fracties stellen de vraag of de rijksoverheid met het
voorliggende wetsvoorstel te dicht op de advocatuur komt te staan en of
de onafhankelijke positie van deze beroepsgroep niet te zeer in het
gedrang komt. De leden van de D66-fractie vragen de regering nadrukkelijk te reflecteren op de afstand die de overheid naar haar mening dient
in te nemen ten opzichte van de advocatuur. Gevraagd wordt hoe de
onafhankelijkheid is gewaarborgd indien de overheid zou participeren in
de controle over de advocatuur. Ook de leden van de VVD-fractie en de
ChristenUnie-fractie onderstrepen het belang van de onafhankelijkheid
van de advocatuur en vragen om bevestiging van het behoud van deze
onafhankelijkheid.
De onafhankelijke positie van de advocatuur is naar het oordeel van de
regering essentieel voor het goed functioneren van de rechtsorde. Een
advocaat moet zich geheel vrij voelen om op te komen voor de belangen
van zijn cliënt en om in voorkomende gevallen ten behoeve van zijn cliënt
tegen de overheid te procederen. De rijksoverheid dient geen inzage te
hebben in cliëntendossiers van advocaten, onder meer omdat diezelfde
overheid de wederpartij kan zijn van cliënten, bijvoorbeeld – via het
openbaar ministerie – in strafzaken. Een advocaat mag zich niet bevreesd
voelen nadelige consequenties te ondervinden voor zichzelf of zijn cliënt
van een gerechtvaardigde procedure en een gerechtvaardigde procesopstelling. Anders gezegd: de rijksoverheid dient voldoende afstand tot de
advocatuur te bewaren en zich niet onnodig in de vrije beroepsuitoefening
te mengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

12

Zoals de leden van de VVD-fractie terecht stellen, is hierbij constant
sprake van een natuurlijk spanningsveld tussen enerzijds de vrijheid die
de advocaat moet hebben om voor de belangen van zijn cliënt op te
komen en anderzijds de zorg die de rijksoverheid heeft voor het algemeen
belang bij een kwalitatief goed functionerende en integere advocatuur. De
advocatuur kan zijn bijzondere positie alleen behouden als daar integer
mee wordt omgegaan. Die bijzondere positie van advocaten dient
uitsluitend te worden gebruikt voor het doel waarvoor deze is toegekend,
namelijk het verdedigen van de rechtspositie van cliënten. De zorg voor
de kwalitatief goede, onafhankelijke en integere beroepsuitoefening door
advocaten veronderstelt een zekere mate van overheidsbemoeienis met
de beroepsgroep. De wet moet bevorderen dat rechtsbijstand van
behoorlijke kwaliteit is. Dat is de rechtvaardiging voor de eisen die aan de
advocaat worden gesteld. Zo zal de wetgever moeten voorzien in regels
die misbruik van de bijzondere positie zoveel mogelijk voorkomen
(bijvoorbeeld door het uitoefenen van toezicht) en, in gevallen waarin
normschending onverhoopt toch voorkomt, in regels die de mogelijkheid
bieden hiertegen effectief op te treden (bijvoorbeeld via het tuchtrecht).
Er zal derhalve een balans moeten worden gevonden tussen enerzijds het
bewaren van afstand tot de beroepsuitoefening en anderzijds zorg dragen
voor de aanwezigheid van de voorwaarden die nodig zijn voor een
adequate controle op de naleving van beroepsnormen en gedragsregels.
Dit vergt een zorgvuldige benadering en afweging, waarbij uiteindelijk de
wetgever de reikwijdte en mate van de overheidsbemoeienis bepaalt.
Gelet op de onafhankelijkheid van de advocatuur binnen de rechtsorde
kan van toezicht door de rijksoverheid op advocaten geen sprake zijn. In
het geval van het notariaat en de gerechtsdeurwaarderij is er sprake van
toezicht op de beroepsuitoefening door het Bureau Financieel Toezicht
(BFT), een zelfstandig bestuursorgaan. Voor deze beroepen is daarmee
sprake van extern toezicht, wat in dit verband wil zeggen: toezicht door of
vanwege de rijksoverheid, derhalve geheel buiten de beroepsgroep
gelegen. Deze vorm van toezicht op notarissen en gerechtsdeurwaarders
ligt voor de hand omdat er sprake is van de uitoefening van een ambt. In
zekere zin oefenen notarissen en gerechtsdeurwaarders mede een
overheidstaak uit door bijvoorbeeld het verlijden van aktes (notarissen) en
het betekenen van exploten (gerechtsdeurwaarders). Advocaten oefenen
geen ambt of overheidstaak uit; zij stellen hun werkzaamheden geheel in
dienst van hun cliënten. In antwoord op de vraag van de leden van de
SP-fractie of er ook andere opties voor de positionering van het toezicht
zijn overwogen, kan ik opmerken dat de mogelijkheid is bezien om het
BFT of een andere externe toezichthouder met het integraal toezicht te
belasten. Deze optie is terzijde geschoven, mede gelet op de verhouding
die het BFT als zelfstandig bestuursorgaan heeft ten opzichte van de
Minister van Veiligheid en Justitie. De rijksoverheid zou in dat geval te
dicht op de advocatuur komen te staan, als gevolg waarvan de vrije
beroepsuitoefening in gevaar kan komen. Dit moet te allen tijde worden
vermeden.
De leden van de SP-fractie merken op dat nog niet voldoende is gemotiveerd hoe met het nieuwe toezicht het probleem van de schijn van
interne, afschermende geslotenheid wordt opgelost, aangezien dekens
ook advocaten zijn. Zij stellen voorts de vraag hoe de regering erover
denkt om het toezicht uiteindelijk door de rechter te laten uitoefenen.
De schijn van interne, afschermende geslotenheid wordt op dit moment
onder meer gewekt door het feit dat de dekens, ieder voor hun eigen
arrondissement, de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht dragen. Er
is niemand die de wettelijk geregelde bevoegdheid heeft om een
individuele deken rechtstreeks aan te spreken op de uitoefening van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

13

toezicht. Er bestaat geen mogelijkheid om dekens instructies te geven bij
de uitoefening van het toezicht (zodat zij bijvoorbeeld tot uniform toezicht
kunnen worden bewogen), er kan niet ingegrepen worden wanneer de
dekens hun toezichthoudende taken verwaarlozen en er bestaat geen
specifieke regeling op grond waarvan dekens tijdelijk of definitief uit hun
functie kunnen worden gezet. Theoretisch zou de deken afgezet kunnen
worden door de advocaten in de lokale orde zelf, door op grond van
artikel 22, tweede lid, van de Advocatenwet een nieuwe deken te kiezen.
Dit betekent dus dat nu nog alleen degenen die zelf onder het toezicht
vallen in uiterste gevallen maatregelen kunnen treffen tegen een deken
wanneer deze zijn (toezichthoudende of andere) taken niet goed uitvoert.
De huidige wettelijke situatie, waarbij een deken belangrijke taken en
bevoegdheden heeft, maar anderzijds op hem feitelijk geen controle
bestaat anders dan door degenen op wie hij toezicht houdt, draagt in
sterke mate bij aan het beeld van een beroepsgroep die de zaken geheel
intern regelt en niet een dwingende, onafhankelijke blik van buiten kent.
Dit wetsvoorstel verandert deze situatie, door enerzijds te regelen dat van
de grote kennis en praktijkervaring van de dekens gebruik wordt gemaakt
in hun functie van toezichthouder, en anderzijds de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht te beleggen bij het college van toezicht, waarbij
door de samenstelling ervan is voorzien in een onafhankelijke blik van
buiten. Het college krijgt de beschikking over de noodzakelijke instrumenten in het kader van (de uitvoering van) het toezichtsbeleid. Bij
disfunctioneren van een deken als toezichthouder kan het college het hof
van discipline verzoeken tot het treffen van maatregelen. Door deze
nieuwe inrichting van het toezicht wordt het huidige bezwaar van volledig
interne geslotenheid weggenomen. De keuze om mede de dekens te
(blijven) belasten met de uitoefening van het toezicht houdt verband met
hun grote kennis en ervaring met het beroep van advocaat. In het
voorgaande is daarop al ingegaan.
De optie om het toezicht op advocaten geheel in handen te leggen van de
rechter ligt niet voor de hand. Het bijzondere van het beroep van advocaat
is dat deze beroepsmatig in aanraking komt met de rechter. De rol van
behartiger van belangen van cliënten brengt mee dat een advocaat zich
niet ervan weerhouden moeten voelen om, uiteraard met het vereiste
respect, ten overstaan van de rechter op te komen voor die belangen.
Wanneer de rechter wordt belast met het toezicht op advocaten, zou de
onwenselijke situatie kunnen ontstaan dat een advocaat zijn optreden in
rechte laat beïnvloeden door de mogelijkheid dat de rechter dat gedrag
(ook) als toezichthouder gaat beoordelen. Bovendien zien rechters slechts
een deel van de balie in hun rechtszaal en bestaat bij hen daarom een
onvoldoende beeld van de advocatuur in al haar facetten. Het toezicht zou
zich niet tot dat soort momenten mogen beperken. Overleg tussen de
NOvA en de rechterlijke macht over het optreden van advocaten in
rechtszaken en de mogelijkheid voor rechters om hun zorgen over
bepaalde advocaten te melden, zoals nu in de praktijk voorkomt, blijft
natuurlijk wel van groot belang.
Op deze plaats dient voor de volledigheid nog te worden stilgestaan bij
het onderscheid tussen extern toezicht en intern toezicht. Dat onderscheid
is onder meer van belang omdat in verschillende publicaties in verband
met het voorliggende wetsvoorstel ten onrechte is gesuggereerd dat er bij
het nieuwe toezicht op advocaten met betrokkenheid van het college van
toezicht sprake zou zijn van extern toezicht, (kennelijk) in de zin van
toezicht van rijksoverheidswege. Ook in de nieuwe situatie blijft het
toezicht op advocaten intern georganiseerd, doch is daarbij, door de
samenstelling van het college, voorzien in een onafhankelijke blik van
buiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

14

De advocatuur ontleent zijn bestaansrecht aan het belang dat de samenleving heeft bij deskundige en integere rechtsbijstand. Hoezeer het ook
van belang is dat een beroepsgroep zelf zijn normen en functioneren hoog
houdt en blijft houden, het is niet meer van deze tijd dat alleen de
beroepsgenoten zelf gaan over de kwaliteit van hun functioneren en over
het toezicht op het naleven van die kwaliteitsnormen. Het geheel buiten
de beroepsgroep plaatsen van het toezicht is in het geval van de
advocatuur een onwenselijke optie. Dat zou neerkomen op toezicht van
rijksoverheidswege, een zuivere vorm van extern toezicht, waardoor de
onafhankelijkheid van de advocatuur in gevaar komt. Het wetsvoorstel
kiest er daarom voor het college van toezicht niet buiten de NOvA te
plaatsen, maar een orgaan van de NOvA te laten zijn. De onafhankelijke
blik van buiten wordt daarbij gewaarborgd door een meerderheid van
niet-advocaten in het college. Wanneer het college geen orgaan van de
NOvA zou zijn, zouden gelet op de taakomschrijving van het college
onduidelijkheden kunnen ontstaan over de verhouding van het college ten
opzichte van de minister, met als uiterste consequentie dat het college
wellicht dient te worden aangemerkt als een zelfstandig bestuursorgaan.
Het in de Advocatenwet positioneren van het college als orgaan van de
NOvA voorkomt onduidelijkheden op dat punt. In het kader van het
waarborgen van de onafhankelijkheid van het toezicht en van het college
ten opzichte van de andere organen van de NOvA, dienen in de wet
vervolgens wel nadere voorzieningen te worden getroffen. Daarom
worden de collegeleden bij koninklijk besluit benoemd en kunnen
collegeleden alleen door een ander onafhankelijk orgaan, het hof van
discipline, worden ontslagen en geschorst.
1.8 Kwaliteit en opleiding advocatuur
De leden van de VVD-fractie stellen een aantal vragen over de kwaliteit
van de advocatuur, de opleidingseisen die gelden voor de toegang tot en
de uitoefening van het beroep van advocaat en de mate van specialisatie
binnen het beroep. In dat verband wijzen zij op een in het Advocatenblad
gepubliceerde bijdrage waarin aandacht wordt gevraagd voor de kwaliteit
van de advocatuur.3 De aan het woord zijnde leden wijzen op de noodzaak
van intervisie en het uitwisselen van expertise binnen de advocatuur, de
zorgen die zouden bestaan over de toegenomen versnippering binnen de
beroepsgroep en de opleiding en begeleiding van advocaat-stagiaires.
In de door de aan het woord zijnde leden bedoelde bijdrage ligt de nadruk
op de opleidingseisen voor advocaten en minder op de punten waarop
het thans voorliggende wetsvoorstel ziet. Wel moet worden gesteld dat
het geheel aan vereisten voor de toetreding tot het beroep, de permanente opleidingseisen, de kwaliteitstoetsing alsmede het toezicht op en
tuchtrecht voor advocaten bijdraagt aan het behoud en verder verbeteren
van de kwaliteit van de advocatuur. In dat kader staat het belang van een
gedegen beroepsopleiding buiten kijf. Dit punt heeft de voortdurende
aandacht van zowel regering als de NOvA. De zorg van de leden van de
VVD-fractie over de selectie van studenten die toetreden toe de
advocatuur, deel ik niet. De regelgeving – zowel neergelegd in formele
wetgeving als in bijvoorbeeld verordeningen van de NOvA – die
betrekking heeft op de toegang tot het beroep van advocaat heeft een
filterende functie. Advocaat-stagaires worden voorwaardelijk op het
tableau ingeschreven. Zij volgen na hun beëdiging een driejarige
beroepsopleiding waarbij zij worden begeleid door een patroon. De
academische juridische opleiding is een objectieve en reële toetredingseis, welke nader is geconcretiseerd door de eis van het zogenaamd
3

Kwaliteit en het toezicht daarop; VVD-voorstel voor kwaliteitsverbetering van de advocatuur, A.
van der Steur, Advocatenblad 2012, nr. 9, pag. 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

15

«civiel effect». Deze aantekening op een einddiploma geeft aan dat de
wettelijk voorgeschreven minimale opleidingsvereisten voor een
gekwalificeerd beroep zijn behaald. In het algemeen spraakgebruik wordt
met civiel effect bedoeld dat de juridische opleiding zodanig is samengesteld dat de student voldoet aan de eisen voor benoembaarheid in een
juridisch beroep, zoals dat van advocaat of rechter.
De toegang tot het beroep wordt zodoende verkregen door het voltooien
van een combinatie van opleidingen met een zodanige inhoud dat deze
aan bij of krachtens de wet gestelde eisen voldoet. Het doel dat de
wetgever hiermee heeft beoogd is het bereiken van objectiveerbare
vereisten en zo te bewerkstelligen dat de beroepsgroep niet zelf de
mogelijkheid heeft zodanige toetredingseisen te stellen dat een ontoegankelijk bolwerk ontstaat. Er is in de praktijk ook een Commissie civiel effect
opgericht, die tot taak heeft om op verzoek van een of meer faculteiten
rechtsgeleerdheid of de juridische beroepsorganisaties, advies uit te
brengen over de wijze waarop door de opleiding invulling wordt gegeven
aan de wettelijke vereisten.
Uiteindelijk heeft de NOvA door de opzet van het patronaat en het
dienstverband voor advocaat-stagiaires en het stellen van (nadere) regels
hierover in onder meer verordeningen wel veel invloed op de opleidingsnormen. Ook advocatenkantoren selecteren natuurlijk zo veel mogelijk op
kwaliteit. Hoge cijfers en aantoonbare affiniteit met het beroep (doordat
bijvoorbeeld een toga-master is gedaan) kunnen daarin worden meegewogen. Ik volg de discussie rond de ontwikkeling van specialisaties op de
universiteiten, zoals de toga-master, met belangstelling. In de gesprekken
die plaatsvinden met de Raad voor de rechtspraak, de NOvA, de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) en de universiteiten over de
opleiding en kwaliteit van de studenten die toetreden tot de juridische
beroepen, is tot nu toe steeds de uitkomst dat de beroepsgroepen
voldoende mogelijkheid hebben om de invulling van het curriculum
tijdens de academische opleiding te monitoren.
Over de opleiding tijdens de stage van advocaten merk ik het volgende
op. In de periode 2009–2010 heeft een commissie onder voorzitterschap
van Prof. mr. S.C.J.J. Kortmann onderzoek gedaan naar de opzet en
werking van de opleiding van advocaat-stagaires. De NOvA had deze
commissie gevraagd voorstellen te doen voor verbetering van de
opleiding. Conform het advies van de commissie maken vanaf september
2013 de huidige eenjarige Beroepsopleiding (BO) en de tweejarige
Voortgezette Stagiaire Opleiding (VSO) plaats voor een geïntegreerde,
driejarige opleiding. Het voornaamste doel is om het niveau van de
beroepsopleiding te verhogen. Volgens de commissie lag dit niveau te
laag. De NOvA heeft aangegeven dat in de nieuwe beroepsopleiding meer
wordt gevergd van advocaat-stagiaires, er meer aandacht komt voor
materieel recht en ethiek en dat er meer wordt samengewerkt met
universiteiten, onder meer om kruisbestuiving tussen de praktijk en
wetenschap mogelijk te maken. Ook stelt de NOvA dat de beoordeling van
de aanvraag voor de goedkeuring van een patroon uitgebreider is
vastgelegd. De opleidingseisen hebben hun beslag gekregen in de
Stageverordening 2012.
De NOvA heeft naar aanleiding van het rapport van de Commissie
Kortmann werk gemaakt van de verbetering van de beroepsopleiding en
ik verwacht dat de resultaten hiervan na enige tijd zeker zichtbaar zullen
worden. Tegelijkertijd geeft de eerdere constatering dat het opleidingsniveau te laag was en er te weinig aandacht was voor beroepsethiek wel
aanleiding om kritisch naar het kwaliteitsniveau van advocaten te blijven
kijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

16

Ook de permanente opleiding van advocaten ontwikkelt zich steeds
verder. In de Verordening op de vakbekwaamheid, die per 1 januari 2010 is
van kracht is, wordt gestructureerde feedback – zoals intervisie en peer
review – als mogelijkheid om de vakbekwaamheid op peil te houden
geformuleerd. Voor het deelnemen aan intervisie kan, mits aan een aantal
voorwaarden is voldaan, een advocaat punten krijgen in het kader van zijn
permanente opleiding. De NOvA heeft aangekondigd de werking van de
Verordening op de vakbekwaamheid medio 2013 te evalueren. Ik volg ook
deze ontwikkelingen met belangstelling. De advocatuur als zodanig staat
met de eisen die gelden voor de toetreding tot het beroep, de wijze
waarop de permanente educatie is ingericht, de gedrags- en beroepsregels en de inzet van de NOvA, in principe garant voor kwalitatief
hoogwaardige dienstverlening. Desondanks zijn er advocaten die niet aan
de norm voldoen. Die norm ligt hoog. Een advocaat mag niet «gemiddeld
presteren». Zoals de landelijk deken in het Advocatenblad terecht stelde:
«de slechtste advocaat moet goed genoeg zijn». 4 Advocaten die niet aan
de beroepsnormen voldoen omdat de kwaliteit van hun werk of de
integriteit van hun handelen onder de maat blijft, moeten daarop
aangesproken worden – zo nodig tuchtrechtelijk – en in voorkomende
gevallen het bijzondere keurmerk dat de titel van advocaat uiteindelijk is,
kwijt raken. Hiertoe dient uiteindelijk het tuchtrecht als sluitstuk.
Het keurmerk van het zijn van advocaat blijft alleen zijn waarde behouden
als we er praktisch zeker van kunnen zijn dat iemand die het draagt niet
(langere tijd) ondermaats presteert. Ook hierom is goed toezicht, ook op
de kwaliteit van het werk, niet alleen een publiek belang maar ook in het
belang van individuele advocaten en de advocatuur als geheel. Daarom is
het ook in het belang van de advocatuur om zelf zorg te dragen voor een
goede invulling van de beroepsopleiding en de begeleiding van advocaatstagaires. De leden van de VVD-fractie vragen hier specifiek naar. Met de
hiervoor omschreven verbetering van de beroepsopleiding heeft de NOvA
ook meer inhoudelijke eisen aan het patronaat doorgevoerd. De beoordeling van de aanvraag voor de goedkeuring van een patroon is uitgebreider vastgelegd in de Stageverordening 2012, met name in de artikelen
7 en 9. In artikel 9, achtste lid, is de verplichting opgenomen dat de
patroon dient mee te werken aan de opleiding van de stagiaire. Dat kan,
aldus de toelichting bij de verordening, onder meer inhouden dat van de
patroon verlangd wordt dat hij bepaalde cursussen gezamenlijk met de
stagiaire voorbereidt of bijwoont. Hij draagt er tevens zorg voor dat de
werkzaamheden zoveel mogelijk ten dienste staan van het in de opleiding
te behalen resultaat. Daarmee zal de kwaliteit van de begeleiding van
stagiaires toe nemen.
Ten aanzien van het lidmaatschap van advocaten van een specialisatievereniging wordt het volgende opgemerkt. Als uitgangspunt geldt dat het zijn
van advocaat al een specialisatie vormt binnen de veel grotere groep van
juridische professionals, net zoals het zijn van (kandidaat-)notaris feitelijk
een bijzonder specialisme vormt. Vanuit dat vertrekpunt heeft de wetgever
in de Advocatenwet gekozen voor algemene kwaliteitseisen ten aanzien
van kennis en kunde van advocaten. Daar staat tegenover dat de
ontwikkelingen in het recht en de juridische professie voor advocaten de
mogelijkheid met zich meebrengen om zich in het bijzonder te bekwamen
op een bepaald rechtsgebied of een specifiek onderdeel van de dienstverlening (zoals het procederen voor de Hoge Raad). De wijze waarop het vak
wordt uitgeoefend is sterk gedifferentieerd. Sommigen advocaten zijn
betere onderhandelaars of procesvertegenwoordigers dan anderen en
weer andere advocaten weten bijzonder veel van een specifiek rechtsgebied. Wie zich op kennis en kunde van een bepaald rechtsterrein wil
4

Advocatenblad 2012, nr. 8, pag. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

17

beroepen, en daarvan een zeker bewijs wil laten zien, kan lid worden van
een specialisatievereniging. Dit lidmaatschap kan uitwerken als een
aanvullend kwaliteitskeurmerk op grond waarvan de cliënt kan bepalen of
de door hem aangezochte advocaat de dienstverlening kan bieden waar
hij behoefte aan heeft. Daardoor bestaat er al, buiten een wettelijke
regeling om, in de praktijk een vorm van bijzondere specialisatie binnen
de beroepsuitoefening op basis waarvan advocaten onderling de
concurrentie kunnen aangaan. Zij concurreren dan niet (alleen) op prijs,
maar (ook) op kwaliteit. Meer algemeen geldt als beroepsnorm dat
advocaten zich dienen te onthouden van dienstverlening die bijzondere
capaciteiten vergt die zij zelf niet in huis hebben. Dat hoeft niet alleen te
gaan om juridische kennis, maar kan ook zien op belangrijke deskundigheden op andere terreinen (bijvoorbeeld in medische zaken) die
advocaten en andere juristen niet van nature in huis hebben. In zulke
gevallen kan (en soms zelfs moet) een advocaat een zaak weigeren of
externe kennis inschakelen. Advocaten die dit nalaten en vervolgens
beroepsfouten maken, kunnen hiervoor tuchtrechtelijk ter verantwoording
worden geroepen.
De vrije marktwerking die uitgaat van de mogelijkheden van advocaten
om zich te afficheren als lid van een specialisatievereniging dient
vooralsnog de vrijheid krijgen om tot verdere wasdom te komen. Door de
– mede met dit wetsvoorstel – versterkte mogelijkheden om toezicht te
houden op de kwaliteit en in voorkomende gevallen tuchtrechtelijk in te
grijpen, is de noodzaak tot het treffen van verdere wettelijke maatregelen
vooralsnog niet aangetoond. Met het stellen van nadere regels over
verplichte specialisatie bestaat bovendien het risico van verstarring van
de regelgeving en het ontstaan van bijzondere monopolies binnen
onderdelen van de advocatuur, aangezien het aanvullende mogelijkheden
biedt tot het zich afschermen van buitenstaanders.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering in het licht van de
verdergaande specialisatie binnen de advocatuur de kwaliteit van de
gesubsidieerde rechtsbijstand voldoende gewaarborgd acht en of er geen
extra vereisten nodig zijn op dit vlak. Ook vragen deze leden of de
regering zich een oordeel kan vormen over de gemiddelde kwaliteit van
de Nederlandse advocatuur.
De kwaliteit van de advocatuur is een publiek belang dat door de overheid
geborgd dient te worden. Voor de particuliere rechtzoekende is het niet
eenvoudig om een advocaat te beoordelen op zijn kwaliteit. Dat geldt
doorgaans in versterkte mate voor cliënten die vallen onder het bereik van
de gesubsidieerde rechtsbijstand. In de kabinetsreactie op het rapport van
de Commissie Van Wijmen is aangegeven dat het bevorderen van het
lidmaatschap van een specialisatievereniging onderdeel kan uitmaken van
een kwaliteitssysteem voor de advocatuur.5 Ook op het gebied van de
gesubsidieerde rechtsbijstand hebben zich specialisaties en verenigingen
gevormd. De raad voor rechtsbijstand heeft hier ook de nodige aandacht
voor en vraagt bij de inschrijving bij de raad of een advocaat lid is van een
specialisatievereniging. Een zekere mate van specialisatie wordt door de
raad ook gevraagd bij de aparte inschrijving voor zaken op het gebied van
personen- en familierecht, psychiatrisch patiëntenrecht, vreemdelingenrecht, asiel- en vluchtelingenrecht, strafrecht, jeugdzaken en bij kinderontvoeringszaken. De raad kan via de inschrijvingsvoorwaarden eisen stellen
aan advocaten die toevoegingszaken doen. De raad voor rechtsbijstand en
de NOvA zijn steeds gestructureerder gaan samenwerken om advocaten
die misbruik maken van het stelsel, en daarmee van een bij uitstek
kwetsbare groep cliënten, tijdig aan te kunnen pakken. Het is goed als de
5

Kamerstuk 30 800 VI, nr. 13, pag. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

18

NOvA hier een specifieke verantwoordelijkheid voelt en neemt. De
noodzaak tot aanvullende wettelijke vereisten op dit punt kan verder
worden bezien bij de aangekondigde stelselvernieuwing van de gesubsidieerde rechtsbijstand (Kamerstuk 31 753, nr. 52).
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering aanleiding ziet om ook
in niet-civiele zaken een cassatiebalie in te stellen, teneinde de kwaliteit
van cassatieberoepen te versterken. Reeds bij de totstandkoming van de
regeling voor de cassatiebalie in civiele zaken is erkend dat op termijn de
reikwijdte van die regeling verbreed zou moeten worden. In dat verband is
destijds aangegeven dat de ervaringen met de civiele cassatiebalie
geëvalueerd zullen worden (Kamerstuk 32 576, nr. C en E). De Hoge Raad
en de NOvA verrichten onderzoek naar de werking van de cassatiebalie en
zijn in eerste instantie bezig met het formuleren van vakbekwaamheidseisen voor cassatieadvocaten in strafzaken. De uitkomsten daarvan
worden afgewacht alvorens nadere beslissingen op dit punt te nemen.
2. Toezicht
2.1. Rol van de deken in het tuchtrecht
De leden van de fracties van de VVD, PvdA, SP, D66 en ChristenUnie
stellen verschillende vragen over de rol van de deken in het tuchtprocesrecht. Naar de huidige regelgeving moeten klachten tegen advocaten
altijd schriftelijk worden ingediend bij de lokale deken (artikel 46c, eerste
lid, Advocatenwet). De deken ondersteunt de klager desgevraagd met het
formuleren van de klacht en stelt onderzoek in naar elke bij hem
ingediende klacht. Ook probeert de deken de ingediende klachten zoveel
mogelijk in der minne te schikken (artikel 46d, eerste lid). Uiteindelijk
wordt een klacht door de deken ter kennis van de raad van discipline
gebracht (artikel 46d, vierde lid). In de huidige situatie kan een klacht
derhalve uitsluitend via de deken de tuchtrechter bereiken en bestaat er
geen rechtstreekse toegang voor klagers tot de tuchtrechter. Daarbij dient
te worden aangetekend dat de deken de klacht onmiddellijk ter kennis van
de tuchtrechter moet brengen indien de klager daarom bij indiening van
de klacht verzoekt (artikel 46e, eerste lid). Het tuchtprocesrecht voor
advocaten wijkt daarmee af van de situatie bij alle andere vrije beroepen
met een wettelijk geregeld tuchtrecht. In het geval van bijvoorbeeld
klachten tegen notarissen of gerechtsdeurwaarders, maar ook bij klachten
tegen loodsen, artsen of octrooigemachtigden, is de gang naar de
tuchtrechter niet gebonden aan een procedureel voorportaal zoals de
deken.
In het voorgaande is al opgemerkt dat de deken op dit moment een
veelomvattend takenpakket heeft. Niet alleen is hij belast met de
uitoefening van het toezicht, ook vervult hij een bestuurlijke functie,
vertegenwoordigt hij de advocaten binnen zijn arrondissement en is hij
voorportaal in het tuchtrecht. Deze rolvermenging van de deken is zeer
waarschijnlijk ook een van de redenen waarom het toezicht tot nu toe
veelal een repressief karakter kende: tot onderzoek werd doorgaans pas
overgegaan in geval van verdenking van tuchtwaardig gedrag. Op dat
punt is een belangrijke cultuurverandering nodig: toezicht moet ook
plaatsvinden als er geen sprake is van zo’n verdenking. Dat vraagt onder
meer om een benadering met een meer zuivere scheiding tussen enerzijds
toezicht en anderzijds tuchtrecht. Toezicht kan – bij gebleken normovertredingen – leiden tot tuchtrecht, maar is niet automatisch in alle gevallen
het voorportaal van tuchtrecht. In het geval van het notariaat is er mede
om die reden door de wetgever expliciet voor gekozen om het toezicht en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

19

tuchtrecht duidelijk(er) van elkaar te scheiden met de Wijzigingswet Wna6.
Met een scheiding van taken worden de waarborgen voor onafhankelijke
en onpartijdige tuchtrechtspraak versterkt.
Met de regeling zoals deze is voorgesteld in de tweede nota van wijziging
werd beoogd de bedoelde zuiverder scheiding tussen toezicht en
tuchtrecht aan te brengen door te bepalen dat een ieder met enig redelijk
belang rechtstreeks een klacht kan indienen bij de tuchtrechter. De leden
van verschillende fracties stellen de vraag wat deze benadering betekent
voor het aantal tuchtklachten en -procedures, mede in het licht van de
omvang van de categorie personen die klachten kunnen indienen. De
vrees bestaat dat, als gevolg van het verdwijnen van de filterende rol van
de deken en een verruimd klagersbegrip, het aantal ingediende tuchtklachten aanzienlijk zal stijgen.
Met de aan het woord zijnde leden ben ik van mening dat de dekens op dit
moment een uiterst waardevolle rol vervullen in het tuchtrecht. Juist
doordat klachten eerst bij hen moeten worden ingediend, bestaat er
grotere zekerheid dat deze helder zijn geformuleerd, deskundig zijn
onderzocht en ook een zekere substantie hebben. Door de bemiddelende
rol van de deken worden klachten die zich naar hun aard niet lenen voor
beoordeling door de tuchtrechter doorgaans vroegtijdig opgelost. De
schaarse capaciteit bij de tuchtrechter kan hierdoor efficiënt worden
ingezet voor zaken die er ook daadwerkelijk toe doen. Vanuit de tuchtcolleges bestaat dan ook veel waardering voor de onderzoeksrol en
bemiddelende rol van de deken en wordt met kracht gepleit voor het
behoud van de bestaande situatie. Het belang van het efficiënt kunnen
afdoen van klachten klemt temeer nu de advocatuur in de toekomst de
kosten van zowel het toezicht als het tuchtrecht geheel zelf zal moeten
dragen. Zoals de leden van de VVD-fractie terecht opmerken, brengt dit
uitgangspunt mee dat er dan ook mogelijkheden voor de beroepsgroep
moeten bestaan om klachten efficiënt ter hand te nemen en onnodige
kosten te voorkomen. Op dit punt moet dan ook een duidelijke afweging
worden gemaakt tussen enerzijds het belang van met name cliënten van
advocaten om zich rechtstreeks tot de tuchtrechter te kunnen wenden en
anderzijds het belang van een efficiënte, deskundige klachtafhandeling
waarbij de tuchtrechter niet onnodig wordt belast.
In de genoemde belangen kan een evenwicht worden gevonden door het
voorliggende voorstel, op suggestie van verschillende fracties die in het
nader verslag aan het woord zijn, op enkele punten bij te stellen. De
hoofdlijn daarvan is dat de huidige rol van de deken in het tuchtrecht
zoveel mogelijk blijft bestaan. Dat wil zeggen dat ook in de toekomst
klachten in beginsel bij de deken ingediend worden, die deze onderzoekt
en bemiddeling kan beproeven. Hierdoor kunnen veel klachten in een
vroegtijdig stadium worden opgelost, en heeft de tuchtrechter zich alleen
te buigen over zaken die daar ook echt thuishoren. De deken brengt
klachten in voorkomend geval ter kennis van de raad van discipline. De
leden van de fractie van de ChristenUnie stellen voor om ten aanzien van
het doorzenden van klachten door de deken in de wet een termijn op te
nemen, alsmede een actieve informatieverplichting richting de klager over
de mogelijkheid van het direct doorzenden. De suggestie van de informatieverplichting neem ik graag over. Deze zal in het wetsvoorstel worden
opgenomen met de derde nota van wijziging. In de door deze leden
gesuggereerde termijnstelling is al voorzien met artikel 46d, derde lid, van
de Advocatenwet. Wanneer na drie maanden na indiening van de klacht
bij de deken geen minnelijke schikking is bereikt, kan de klager de deken
verzoeken de klacht ter kennis te brengen van de raad van discipline.
6

Vergelijk ook Kamerstuk 32 250, nr. 3, pag. 2 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

20

Gehandhaafd wordt de bepaling dat het college van toezicht een klacht
rechtstreeks kan indienen bij de tuchtrechter. Dit past bij de rol van het
college als eindverantwoordelijke voor het tuchtrecht.
Het behoud van de huidige rol van de deken in het tuchtrecht heeft ook als
voordeel dat de deken kan functioneren als één loket voor vragen en
klachten over advocaten, dit ook in antwoord op vragen hierover van de
leden van de SP-fractie, de CDA-fractie en de ChristenUnie-fractie. De
deken kan informatie verschaffen over de vraag welke klacht op welke
plek moet worden neergelegd, of klachten zich eerder lenen voor
behandeling door een geschillencommissie dan een tuchtzaak, en kan zo
nodig zorg dragen voor of behulpzaam zijn bij doorverwijzing en het
formuleren van de klacht.
De mogelijkheid voor de tuchtrechter om een vooronderzoeker aan te
stellen blijft gehandhaafd. De behoefte hieraan kan bijvoorbeeld bestaan
wanneer een klacht, al dan niet op daartoe strekkend verzoek van de
klager, direct door de deken of het college aan de raad van discipline
wordt doorgezonden. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een mogelijkheid
van de tuchtrechter. In de gevallen waarin de klacht langs reguliere weg –
na dekenonderzoek – de raad van discipline heeft bereikt, zal er doorgaans
geen aanleiding bestaan om vervolgens nog eens vooronderzoek te doen
verrichten. Van het tweemaal verrichten van vooronderzoek hoeft
derhalve geenszins sprake te zijn, dit ook in reactie op daartoe strekkende
vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie.
In het kader van de tuchtprocedure stellen de leden van de ChristenUniefractie en de D66-fractie de kosten en baten van het griffierechtensysteem
voor de tuchtprocedure aan de orde. Vooreerst zij opgemerkt dat, voor
zover in de toekomst sprake zal zijn van een stijging van de kosten van het
tuchtrecht, deze in beginsel gedragen dienen te worden door de
advocatuur. Dit sluit ook aan bij de uitgangspunten van dit kabinet en het
vorige kabinet, dat de kosten voor het toezicht op en tuchtrecht vanuit een
eigen verantwoordelijkheid door de beroepsgroep zelf gedragen dienen te
worden. In de situatie waarin de tuchtklachten als hoofdregel nog altijd
ingediend worden via de deken, is het – zoals de aan het woord zijnde
leden terecht stellen – efficiënter om het griffierecht te doen innen door de
deken. Ook dit punt is opgenomen in de derde nota van wijziging.
In verband met de heffing van een griffierecht is voorts nog het volgende
van belang. De invoering van een griffierecht in het tuchtrecht is niet
uniek. In het tuchtrecht voor accountants geldt al sinds enige jaren een
griffierecht en ook bij het tuchtrecht voor andere beroepen wordt de
invoering ervan overwogen. De heffing van zo’n griffierecht in het
tuchtrecht dient twee doelen. Primair wordt beoogd hiermee een
natuurlijke drempel voor bagatelklachten in te bouwen. In de praktijk blijkt
een groot aantal klachten de tuchtrechter te bereiken die daar eigenlijk
niet thuis horen. Veel klachten kunnen beter worden opgelost middels een
interne geschillenregeling of door een geschillencommissie, bijvoorbeeld
omdat het bejegeningsklachten of klachten over de hoogte van een
declaratie betreffen. Een financiële drempel kan eraan bijdragen dat
klagers zoveel mogelijk een route bewandelen die leidt tot een laagdrempelige oplossing van het daadwerkelijke geschil en de tuchtrechter alleen
wordt belast als er daadwerkelijk sprake is van tuchtwaardig gedrag. De
deken kan hierin een adviserende, bemiddelende, en zo nodig verwijzende
rol vervullen. Om deze reden heeft ook het college van afgevaardigden
van de NOvA zelf aangegeven voorstander te zijn van invoering van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

21

(laag) griffierecht.7 Een secundaire doelstelling van de invoering van het
griffierecht is het leveren van een financiële bijdrage aan de kosten van
het tuchtgeding. Gelet op de kosten die gemoeid kunnen zijn met een
tuchtzaak, vormt het griffierecht een relatief klein aandeel in bekostiging
ervan. Overigens moet bedacht worden dat indien een griffierecht
geheven is, en de klacht geheel of gedeeltelijk gegrond wordt verklaard,
de betrokken advocaat de griffierechten dient te vergoeden aan de klager.
Terecht stellen de leden van de fractie van de ChristenUnie dat de
invoering van een griffierecht er niet toe mag leiden dat een ernstige
klacht verloren geraakt wanneer de klager het griffierecht niet kan of wil
betalen. Doordat klachten via de deken lopen, kan deze in voorkomende
gevallen de klacht overnemen en voor het vervolg van de procedure zelf
de positie van klager vervullen. Wanneer op deze manier een dekenklacht
wordt ingediend, is er geen griffierecht verschuldigd.
De leden van de ChristenUnie vragen wat de voordelen zijn voor een
klagende burger van de heffing van een griffierecht. Uiteraard is het
aantrekkelijker voor een klager om rechtstreeks, zonder kosten, de
tuchtklacht in te kunnen dienen. In zoverre heeft hij geen baat bij de
invoering van een griffierecht. Daar staat tegenover dat een uiterst
laagdrempelige gang naar de tuchtrechter het risico in zich draagt dat op
grote schaal klachten worden ingediend van gering belang, met als
gevolg dat het tuchtrechtelijk apparaat overbelast raakt en dichtslibt. Dit is
uiteindelijk niet in het belang van de beroepsgroep, noch van de klager
die een wel substantiële klacht heeft. De invoering van een griffierecht
bevordert dat het tuchtrecht wordt toegepast in de gevallen waarvoor het
ook is bedoeld. Overwogen is nog om ook een griffierecht in rekening te
brengen indien de deken zelf als klager de klacht bij tuchtrechter indient.
Hiervan is afgezien omdat dit in de praktijk zou neerkomen op het
rondpompen van geld binnen de beroepsgroep. De kosten van de deken
worden vergoed vanuit de jaarlijkse bijdragen van de advocaten, als
gevolg waarvan de advocatuur dus linksom of rechtsom de kosten van het
tuchtrecht draagt. Dat doet vervolgens de vraag opkomen of de kosten
niet (zoveel mogelijk) zouden moeten worden gedragen door degenen
binnen de beroepsgroep die voor het maken van de kosten verantwoordelijk zijn (de tuchtrechtelijk veroordeelde advocaten), volgens het
principe dat de vervuiler betaalt. Hierop wordt nader ingegaan in
paragraaf 4 van deze nota.
2.2. Het college van toezicht
In de nieuwe regeling van het toezicht, zoals dat is opgenomen in de
tweede nota van wijziging, is voorzien in de invoering van een college van
toezicht als nieuw orgaan van de NOvA. Van dit nieuwe college zouden,
vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid, geen advocaten deel mogen
uitmaken. De leden van de VVD-fractie geven aan dat het bevreemding
wekt dat in een college dat een zeer belangrijke rol gaat spelen in het
handhaven van beroepsnormen voor de advocatuur geen personen zitting
kunnen hebben die zelf dat beroep uitoefenen. In dat verband stellen zij de
vraag op welke wijze gegarandeerd kan worden dat het college voldoende
aandacht voor en kennis heeft van de feitelijke werkprocessen en
gebruiken binnen de advocatuur. Het klopt dat het voor een deskundige
taakuitoefening door het college van groot belang is dat daarin voldoende
kennis en ervaring met het beroep van advocaat aanwezig is. Dit
bevordert de deskundige oordeelsvorming over de beroepsuitoefening en
de ontwikkeling van een passend toezichtsbeleid. Op suggestie van de
7

«Het college van afgevaardigden is akkoord met heffing van 50 euro griffierecht in tuchtzaken»,
Advocatenblad, 3 april 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

22

leden van de VVD-fractie en de PvdA-fractie wordt daarom met de derde
nota van wijziging in het wetsvoorstel opgenomen dat één van de drie
leden van het college tevens advocaat kan zijn. De overige twee leden,
waaronder de voorzitter, mogen echter geen advocaat te zijn. Doordat het
college in meerderheid bestaat uit niet-advocaten is de onafhankelijkheid
van de taakuitoefening voldoende gewaarborgd, terwijl voldoende ruimte
bestaat voor deskundige inbreng vanuit de actuele advocatuurlijke
praktijk. Dit versterkt de legitimiteit van het college en draagt bij aan de
herkenbaarheid van het beleid en de beslissingen van het college binnen
de beroepsgroep.
De positionering van het college van toezicht als orgaan van de NOvA
wordt aan de orde gesteld door de leden van de fractie van D66. Mede
gelet op de nadruk die wordt gelegd op de onafhankelijke positionering
van het toezicht, vragen zij om een nadere motivering op dit punt. Bij de
voorbereiding van het voorliggende wetsvoorstel zijn verschillende opties
voor de positionering van het toezicht overwogen. De optie om het
toezicht geheel aan het BFT op te dragen is overwogen, maar om
meerdere redenen afgewezen. De belangrijkste overweging daarbij is
eerder in deze nota al aan de orde gekomen, namelijk dat dit tot gevolg
zou hebben dat er toezicht vanuit de rijksoverheid wordt uitgeoefend op
advocaten. Ook is de optie overwogen om een nieuw en zelfstandig
orgaan te creëren dat buiten de NOvA gepositioneerd is. Hiertegen
bestaan in principe dezelfde bezwaren als het opdragen van het toezicht
aan het BFT.
Gezien de wens tot onafhankelijke positionering van het toezicht ten
opzichte van zowel de centrale overheid als de advocaten waarop het
toezicht wordt uitgeoefend, alsmede de wens om het toezicht in de
praktijk efficiënt, effectief en deskundig te doen uitvoeren, is gekozen voor
het model dat nu in het wetsvoorstel is neergelegd. Met de introductie
van een nieuw orgaan binnen de beroepsorganisatie wordt de primaire
verantwoordelijkheid voor het toezicht gelaten waar het thuis hoort: bij de
advocatuur zelf. Er is dan ook geen sprake van toezicht op advocaten
vanuit de rijksoverheid. De NOvA is een rechtspersoon krachtens
publiekrecht, meer in het bijzonder een openbaar lichaam voor het
beroep, en de inrichting van deze rechtspersoon wordt zodoende
wettelijk, in de Advocatenwet, bepaald. Omdat het college van toezicht
een orgaan is van de NOvA, is verzekerd dat het geen deel uitmaakt van
de centrale overheid waardoor bijvoorbeeld de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen hierop niet van toepassing is en het college voor zijn
taakuitoefening geen verantwoording verschuldigd is aan de Minister.
Omgekeerd is de Minister ook niet verantwoordelijk voor de taakuitoefening door het college. Het is, mede in het licht van artikel 134 Grondwet,
wel noodzakelijk dat in de wet wordt vastgelegd hoe het college van
toezicht wordt samengesteld en hoe bijvoorbeeld de leden ervan worden
benoemd.
De leden van de VVD-fractie, de PvdA-fractie en de D66-fractie stellen
enkele vragen over de wijze van benoeming van de leden van het college.
In het wetsvoorstel is voorzien in de benoeming bij koninklijk besluit, op
voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie. De minister kan
daarbij uitsluitend kandidaten voordragen die door de NOvA zijn
aangedragen (artikel 36a, tweede lid, Advocatenwet). Hiermee wordt
beoogd te komen tot een zo onafhankelijk mogelijke benoeming.
Benoeming van de leden door uitsluitend de advocatuur zou bezwaren
opleveren in het licht van de onafhankelijkheid van het toezicht.
Benoeming door de Minister zou als bezwaar hebben dat de rijksoverheid
te dicht op de advocatuur komt te staan. De leden zouden immers het
gevoel kunnen hebben dat ze door deze wijze van benoeming voor hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

23

taakuitoefening op enigerlei wijze verantwoording verschuldigd zouden
zijn aan de Minister, hetgeen gezien hun taak niet het geval kan zijn. De
voorgestelde regeling is grotendeels ontleend aan de wijze van
benoeming van leden van de rechterlijke macht (vergelijk artikel 5c van de
Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren). Ook het koninklijk besluit tot
benoeming van een rechter vindt plaats op de voordracht van de Minister
van Veiligheid en Justitie, terwijl binnen onze rechtsorde evident is dat
een rechter geen verantwoording verschuldigd is aan de minister. De
benoeming bij koninklijk besluit duidt dan ook niet op een inbreuk op de
onafhankelijkheid, maar onderstreept juist de bijzondere positie van de
leden. Met de voorgestelde regeling is derhalve, anders dan in sommige
publicaties over het wetsvoorstel wordt gesuggereerd, geen sprake van
een benoeming van de leden van het college door de Minister.
De benoeming bij koninklijk besluit geeft een garantie dat de leden van
het college hun taak in onafhankelijkheid kunnen verrichten; onafhankelijk
ten opzichte van de regering en onafhankelijk ten opzichte van advocaten.
Om de onafhankelijkheid van het college ten opzichte van de beroepsgroep te waarborgen, krijgt het college binnen de NOvA een bijzondere
positie. Het college is geen verantwoording verschuldigd aan andere
organen van de NOvA, er vindt geen besluitvorming in samenspraak met
andere organen van de NOvA plaats en leden van het college mogen niet
tevens lid zijn van andere organen van de NOvA. Voorts gelden er
bijzondere bepalingen ten aanzien van de benoeming, de schorsing of het
ontslag van leden van het college. Door de positionering van het college
als orgaan van de NOvA wordt het noodzakelijke zelfreinigend vermogen
van de advocatuur versterkt.
Binnen een systeem van benoeming bij koninklijk besluit past niet een
gezamenlijke voordracht van de Minister en de NOvA, zoals geopperd
door de leden van de VVD-fractie en de D66-fractie. De voordracht voor
een koninklijk besluit dient plaats te vinden vanuit de regering, derhalve
niet (mede) door een orgaan dat geen deel uitmaakt van de regering. Daar
staat tegenover dat de kandidaten voor het lidmaatschap van het college
uitsluitend door de NOvA aangedragen kunnen worden. De Minister kan
bij weigering van kandidaten niet zelfstandig besluiten andere personen
dan door de NOvA aangedragen te benoemen; de NOvA zal in dat geval
alternatieve kandidaten moeten aandragen. Dat is juridisch gezien geen
gezamenlijke voordracht van het koninklijk besluit, maar heeft feitelijk wel
hetzelfde effect.
De wijze van benoeming van de leden van het college luistert zeer nauw,
gezien de eindverantwoordelijkheid die het college voor het toezicht
draagt. Ook met de wijze van benoeming mag niet de indruk bestaan dat
leden van het college op enigerlei wijze verantwoording verschuldigd
zouden zijn aan de regering. Om die reden mag een door de NOvA
aangedragen kandidaat voor het college ook niet zonder meer door de
minister geweigerd worden. De benoeming mag immers niet aan enige
politieke wil of onwil onderworpen zijn. Met de leden van de VVD-fractie
en de PvdA-fractie ben ik daarom van mening dat de minister een door de
NOvA aangedragen kandidaat alleen kan weigeren wanneer tegen
betrokkene zwaarwegende, te motiveren bezwaren bestaan. Het
wetsvoorstel wordt daartoe aangepast bij derde nota van wijziging.
In artikel 36c van het wetsvoorstel is bepaald dat schorsing of ontslag van
een lid van het college geschiedt door het hof van discipline, op verzoek
van de Minister. Alvorens dit verzoek tot het hof te richten, dient de
Minister de algemene raad van de NOvA te horen. De leden van de
VVD-fractie vragen of niet bepaald zou moeten worden dat het verzoek
uitsluitend van de Minister en de NOvA gezamenlijk kan uitgaan. Het ligt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

24

niet voor de hand om een dergelijk verzoek mede afhankelijk te stellen
van de instemming van de NOvA. De opsomming in artikel 36c van de
gronden om tot schorsing of ontslag over te gaan is imperatief van
karakter. Deze gronden zijn zodanig geformuleerd dat een verzoek niet
lichtzinnig kan worden gedaan. Het gaat onder meer om gevallen waarin
het betreffende lid zich in voorlopige hechtenis bevindt, veroordeeld is
wegens of verdacht wordt van een misdrijf, ongeschiktheid of
onbekwaamheid van de functie of andere zwaarwegende in de persoon
van betrokkene gelegen redenen. Het bezwaar tegen een constructie
waarbij het verzoek gezamenlijk met de NOvA moet worden ingediend, is
dat het in dat geval kan voorkomen dat door het enkele ontbreken van de
instemming met het verzoek een benoeming in stand blijft terwijl tegen
betrokkene zwaarwegende bezwaren bestaan. Doordat de beslissing tot
schorsing of ontslag wordt belegd bij het hof van discipline, is verzekerd
dat een rechterlijk orgaan onafhankelijk oordeelt over het verzoek.
Op grond van artikel 45f, tweede lid, van het voorliggende wetsvoorstel
kan het college van toezicht voor bepaalde overtredingen aan advocaten
een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom opleggen. De leden
van de CDA-fractie merken op dat dhr. Mr. A.W. Docters van Leeuwen in
zijn advies over de herziening van het toezicht op advocaten heeft
geadviseerd om de positie van de dekens bij de handhaving van normen
te versterken door deze de bevoegdheid te geven zelfstandige sancties op
te leggen, zoals een waarschuwing of een boete. Deze leden vragen
waarom er niet voor is gekozen de positie van de dekens te versterken,
onder eindverantwoordelijkheid van het college.
Met het voorliggende wetsvoorstel krijgen de dekens de beschikking over
het toezichtsinstrumentarium zoals geregeld in titel 5.2 Awb. Dit biedt hen
onder meer de mogelijkheid om plaatsen te betreden, bescheiden in te
zien en zo nodig kopieën daarvan te maken. Bij de uitoefening van deze
bevoegdheden is de advocaat niet gehouden aan zijn geheimhoudingsplicht. Hiermee krijgt de deken in de toekomst bij de uitoefening van het
toezicht de beschikking over een in dat opzicht versterkte, duidelijk in de
wet geregelde positie. Het advies van de heer Docters van Leeuwen ging
uit van een systematiek waarbij de eindverantwoordelijkheid van het
toezicht bij de dekens ligt. Nu die eindverantwoordelijkheid met dit
wetsvoorstel bij het college wordt gelegd, wordt ook de bevoegdheid tot
het opleggen van bestuurlijke boetes en dwangsommen bij het college
gelegd. Bedacht moet worden dat een beslissing tot het opleggen van een
boete of dwangsom een beschikking in de zin van de Awb vormt,
waartegen ook bezwaar en beroep open staat op grond van die wet. Het
neerleggen van de bevoegdheid tot het opleggen van deze bestuurlijke
maatregelen bij het college biedt betere mogelijkheden tot een gecoördineerde benadering. Ook bijvoorbeeld in het geval van het notariaat is
besloten deze bevoegdheid centraal neer te leggen bij het BFT (artikel
111b, tweede lid, Wna).
De leden van de CDA-fractie vragen of een indicatie kan worden gegeven
van het aantal fte’s dat bij het bureau van het college van toezicht
minimaal werkzaam moeten zijn voor een adequaat niveau van toezicht.
Een exact minimum aantal fte’s dat noodzakelijk is om het college naar
behoren te kunnen ondersteunen valt op voorhand niet aan te geven. Dit
is mede afhankelijk van de opzet van het nieuwe toezicht in de praktijk.
Zoals de aan het woord zijnde leden eerder al terecht memoreerden,
verandert er in de praktijk de facto niet bijzonder veel: het blijven de
dekens die, met hun eigen ondersteuning, primair de uitoefening van het
toezicht verzorgen. Voor een goede uitoefening van het toezicht is
derhalve ook primair van belang dat de ondersteuning van de dekens
goed is verzorgd. De heer Hoekstra wees in zijn rapportages ook al op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

25

belang hiervan. Een belangrijk deel van het werk van het college zal erop
neer komen dat richting wordt gegeven aan en waar nodig controle wordt
uitgeoefend op de werkzaamheden van de dekens. Hiervoor moet
voldoende capaciteit bij het bureau van het college beschikbaar zijn. Voor
de vraag hoeveel personele armslag het college hiervoor in de praktijk
nodig heeft, speelt met name een rol hoe de dekens hun toezichtsactiviteiten inrichten en uitvoeren. Een deken die zijn taken effectief, efficiënt en
doortastend weet op te pakken, zal relatief weinig te maken hebben met
het college. In het geval dekens hun taken echter niet goed oppakken, zal
het college extra inspanningen moeten leveren en daarvoor ook meer
personeel ter beschikking moeten hebben.
2.3. Betrokkenheid van niet-advocaten bij de uitoefening van het toezicht
De leden van de VVD-fractie gaan in het nader verslag in op de betrokkenheid van niet-advocaten bij de uitoefening van het toezicht. Deze leden
veronderstellen terecht dat ook voor de toezichthouders in de zin van
artikel 5:11 Awb die geen advocaat zijn een afgeleide geheimhoudingsplicht geldt. Bovendien is een ieder die is betrokken bij de uitvoering van
de taak van een bestuursorgaan, en daarbij de beschikking krijgt over
gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs
moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of
wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht
geldt, verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor
zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn
taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit (artikel 2:5 Awb).
In de jurisprudentie is de afgeleide geheimhoudingsplicht al langere tijd
erkend.8 Deze rust op een ieder die uit hoofde van zijn dienstbetrekking,
functie, hoedanigheid of werkzaamheden kennis neemt van informatie die
onder de geheimhoudingsplicht van de oorspronkelijke geheimhouder
valt. Hiermee wordt voorkomen dat vertrouwelijke informatie die valt
onder het beroeps- of ambtsgeheim via anderen dan de oorspronkelijke
geheimhouder alsnog openbaar wordt. De afgeleide geheimhoudingsplicht, die nu dus ook al geldt voor de door de deken ingeschakelde
deskundigen bij de uitoefening van het toezicht, is analoog aan en van
dezelfde omvang als de oorspronkelijke plicht. Met de derde nota van
wijziging wordt, in de gevallen waarin de doorbreking van de geheimhoudingsplicht in de Advocatenwet wordt opgenomen, ter voorkoming van
ieder misverstand tevens voorzien in een wettelijke regeling van de
afgeleide geheimhoudingplicht. Met het in de Advocatenwet vastleggen
van de afgeleide geheimhoudingsplicht wordt overigens geen afbreuk
gedaan aan de jurisprudentie die zich hierover in de praktijk reeds heeft
gevormd; ook zonder de wettelijke vastlegging ervan geldt een afgeleide
geheimhoudingsplicht voor derden die op grond van de wet met
doorbreking van de geheimhoudingsplicht toegang hebben tot vertrouwelijke dossiers van beroepsbeoefenaren.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt het voor het college van toezicht
mogelijk om, naast de deken, ook anderen te belasten met de uitoefening
van het toezicht (art. 45b, tweede lid). Het college kan in dat kader ook
besluiten om niet-advocaten, zoals accountants, in te schakelen bij het
toezicht. De NOvA is van mening dat zeer terughoudend moet worden
omgegaan met het betrekken van niet-advocaten bij het toezicht. De
achtergrond hiervan is dat op deze manier niet-advocaten toegang tot en
inzicht in advocatendossiers kunnen krijgen. De leden van de VVD-fractie
geven aan zich veel te kunnen voorstellen bij de suggestie van de NOvA
dat uitsluitend advocaten (te weten dekens) belast dienen te zijn met het
8

Zie onder andere HR 29 maart 1994, NJ 1994, 552; en HR 12 februari 2002, NJ 2002, 440.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

26

in individuele gevallen uitoefenen van toezicht op zaaks- en cliëntenniveau. De leden van de PvdA-fractie vragen of de mogelijkheden tot
doorbreking van de geheimhoudingsplicht niet te ver gaan, nu ook
niet-advocaten inzage krijgen in advocatendossiers.
De gevoelens die bestaan tegen de mogelijkheid dat ook niet-advocaten
inzicht kunnen hebben in cliëntendossiers zijn op zichzelf begrijpelijk. Het
komt echter ook nu al voor dat in het kader van de uitoefening van het
toezicht niet-advocaten toegang hebben tot advocatendossiers. Dat is met
name het geval in situatie waarin dekens zelf niet de deskundigheid
bezitten om de gang van zaken bij een advocaat kunnen beoordelen, dit
ook in antwoord op vragen van de PVV-fractie op dit punt. Dekens
schakelen bij hun taakuitoefening in de praktijk de diensten in van
deskundigen, bijvoorbeeld op financieel gebied, die zelf geen advocaat
zijn. Zo heeft de NOvA een zogenoemde vliegende brigade geformeerd,
waarvan ook een accountant deel uitmaakt. Deze vliegende brigade kan
op verzoek van en namens de deken onderzoek verrichten naar de
praktijkvoering door advocaten. Zoals in het voorgaande al is aangegeven, rust op de niet-advocaten die van zo’n team deel uitmaken een
afgeleide geheimhoudingsplicht. Niet is gebleken dat deze constructie tot
bezwaren heeft geleid. Integendeel, de NOvA heeft hiermee goede
ervaringen opgedaan. De mogelijkheid voor het college om
niet-advocaten te belasten met de uitoefening van het toezicht verschilt
niet wezenlijk van deze constructie. De niet-advocaten die aldus te werk
gaan, handelen onder auspiciën, op aanwijzing en onder verantwoordelijkheid van het toezichthoudende orgaan, terwijl op hen een afgeleide
geheimhoudingsplicht rust. De wellicht levende vrees dat hiermee de
rijksoverheid toegang krijgt tot advocatendossiers is derhalve ongegrond.
In het licht van de mogelijkheid om ook niet-advocaten te belasten met de
uitoefening van het toezicht, merken de leden van de VVD-fractie voorts
op weinig te zien in de voorgestelde mogelijkheid om – indien een deken
wordt ontheven uit zijn toezichthoudende functie – een niet-advocaat de
opdracht te geven die taak over te nemen. Voorop dient te worden gesteld
dat een schorsing of ontheffing van de deken van zijn toezichthoudende
taken uitsluitend in zeer uitzonderlijke gevallen aan de orde kan zijn. In
artikel 45c zijn de mogelijkheden hiertoe beperkt tot gevallen waarin
bijvoorbeeld sprake is van verdenking van of veroordeling wegens een
misdrijf, of wanneer is gebleken van ongeschiktheid, onbekwaamheid of
andere zwaarwegende in de persoon van betrokkene gelegen redenen. De
beslissing tot schorsing of ontheffing is belegd bij het hof van discipline,
waarmee de onafhankelijke beoordeling van het verzoek is verzekerd. In
het zeer uitzonderlijke geval dat een dergelijke ordemaatregel wordt
getroffen, strekt deze zich niet verder uit dan de toezichthoudende taken
van de deken. De deken blijft dan ook lid van de raad van een lokale orde
en uit dien hoofde belast met bestuurlijke taken. Het klopt dat na
schorsing of ontheffing het college een andere toezichthouder kan
belasten met de toezichthoudende taken die eerder aan de betrokken
deken toekwamen. Het ligt daarbij voor de hand dat het college in dat
geval in eerste instantie een andere deken of andere dekens zal vragen de
taken waar te nemen. Wanneer andere dekens niet in staat zijn de
waarneming te verzorgen, ligt het in de rede om een ander lid van de raad
van de orde in een arrondissement te verzoeken de taken waar te nemen.
Gelet op de grote deskundigheid, ervaring en het gezag van dekens is het
voor de goede uitoefening van het toezicht vereist dat hiermee primair de
dekens zijn belast. Hierin ligt ook een belang van het college dat immers
eindverantwoordelijkheid draagt voor dit toezicht. Voorts moet worden
bedacht dat, in het uitzonderlijke geval dat een deken wordt ontheven van
zijn toezichthoudende taken, betrokkene er doorgaans waarschijnlijk zelf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

27

voor zal kiezen de functie van deken in het geheel neer te leggen. In dat
geval zal een nieuwe deken worden aangesteld vanuit de lokale orde,
welke dan automatisch ingevolge artikel 45b, eerste lid, belast is met het
houden van toezicht. In het uitzonderlijke geval dat geen andere deken of
lid van de raad van de lokale orde kan worden gevonden om de toezichthoudende taken waar te nemen, moet het college – vanuit diens verantwoordelijkheid – de mogelijkheid hebben om op enigerlei wijze in de
waarneming te voorzien.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe en door wie kan worden
opgetreden indien de deken zijn toezichthoudende taken niet naar
behoren uitoefent. Ook vragen zij hoe het toezicht en tuchtrecht ten
aanzien van dekens is geregeld. Op de wijze waarop het college van
toezicht door middel van een verzoek tot schorsing of ontslag bij het hof
van discipline kan optreden tegen dekens die hun toezichthoudende taken
niet naar behoren uitoefenen, is in het voorgaande al ingegaan. Dekens
zijn zelf ook advocaat en vallen dus ook zelf onder het toezicht. De
Advocatenwet bevat hierover geen nadere bepalingen, als gevolg
waarvan dekens strikt genomen onder hun eigen toezicht vallen. Op
grond van de nu voorgestelde regeling wordt dat bezwaar weggenomen,
doordat het college van toezicht op grond van artikel 45b, tweede lid, de
mogelijkheid heeft om ook anderen dan dekens te belasten met de
uitoefening van het toezicht. Langs deze weg kunnen personen die zelf
geen deken zijn worden ingezet bij het uitoefenen van toezicht op de
advocatuurlijke praktijk van dekens. Over het tuchtrecht voor dekens bevat
de huidige Advocatenwet nu al wel bijzondere regels. Op grond van
artikel 46c, vierde lid, kunnen klachten tegen een lokale deken rechtstreeks
worden ingediend bij de voorzitter van de raad van discipline, of worden
zij terstond daaraan doorgezonden. De voorzitter van de raad van
discipline verwijst de zaak vervolgens naar een andere deken binnen
hetzelfde ressort voor onderzoek.
De leden van de PVV-fractie vragen of de leden van het college van
toezicht en de toezichthouders de beschikking krijgen over het in titel 5.2
Awb geregelde toezichtsinstrumentarium en of dit betekent dat kennis kan
worden genomen van advocatendossiers. Met het bepaalde in het
voorgestelde artikel 45b, eerste lid, worden dekens toezichthouders in de
zin van artikel 5:11 Awb. Daarmee gelden voor hen van rechtswege de
bevoegdheden en verplichtingen die in titel 5.2 Awb zijn opgenomen voor
toezichthouders. Andere personen dan de dekens, die op grond van artikel
45b, tweede lid, kunnen worden aangewezen als toezichthouders, kunnen
de beschikking krijgen over dezelfde toezichtsinstrumenten. Ook zij
zouden daardoor inzage in advocatendossiers kunnen hebben. Het in titel
5.2 Awb geregelde toezichtsinstrumentarium komt toe aan de personen
als bedoeld in artikel 5:11 Awb, die bij of krachtens wettelijk voorschrift
zijn belast met de uitoefening van het toezicht. De leden van het college
van toezicht beschikken zelf niet over het in titel 5.2 Awb geregelde
instrumentarium. Deze leden kunnen dus ook geen kennisnemen van
advocatendossiers.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen hoe voorkomen wordt
dat informatie die voor het toezicht relevant is verwatert, doordat zowel
het college van toezicht als de dekens over (delen van) informatie
beschikken. Ook wensen zij te vernemen of onderzocht is wat de kosten
zijn voor de afstemming tussen de informatiestromen. In het voorgaande
is al aangegeven dat het primaat bij de feitelijke uitoefening van het
toezicht in de praktijk blijft berusten bij de dekens. Dekens krijgen met titel
5.2 Awb voldoende instrumentarium om de informatie boven water te
krijgen die noodzakelijk is voor hun taakuitoefening. Andere toezichthouders, die door het college kunnen worden aangewezen, beschikken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

28

niet over meer of andere instrumenten. Het is derhalve niet zo dat
informatie die beschikbaar is voor deze andere toezichthouders niet
beschikbaar zou zijn voor de dekens. Dekens hebben de mogelijkheid om
dezelfde informatie te verkrijgen. De mogelijkheid voor het college om
andere toezichthouders aan te wijzen is nadrukkelijk niet bedoeld om een
deel van het toezicht bij de dekens weg te nemen. Gelet op de
eindverantwoordelijkheid van het college dient het college echter ook
over eigen onderzoekscapaciteit te kunnen beschikken. Zo kan de eigen
onderzoekscapaciteit van het college dienen voor het verrichten van
arrondissementsoverstijgende onderzoeken, aangezien de toezichthoudende taken van de deken zich beperken tot de advocaten binnen het
eigen arrondissement. De mogelijkheid tot het benoemen van andere
toezichthouders heeft dan ook vooral een complementair karakter.
2.4. Uniformiteit van toezicht
De leden van de VVD-fractie geven aan het van groot belang te achten dat
er uniformiteit komt in het toezicht. Met deze leden ben ik van mening dat
het formuleren van een standaardbenadering van het toezicht in alle
arrondissementen een taak van het college is. Het kan hierbij onder meer
gaan om het benaderen van advocaten en advocatenkantoren met op
landelijk niveau geüniformeerde vragenlijsten en het stellen van gezamenlijke uitgangspunten voor kantoorbezoeken in het kader van het preventief
toezicht. De leden van de PvdA-fractie vragen hoe door het college van
toezicht kan worden gewaarborgd dat de lokale dekens als toezichthouder
de controle op de landelijke normen en regels op lokaal niveau uniform
uitvoeren.
Het toezicht dient in alle arrondissementen aan dezelfde standaarden te
voldoen. De uitoefening van het toezicht dient niet afhankelijk te zijn van
de min of meer toevallige taakopvatting van een individuele deken, maar
er moeten op landelijk niveau (beleids)regels gesteld worden. Ook de heer
Hoekstra concludeert in zijn rapportages dat op dit moment de publieke
verantwoording door de deken en de raden van toezicht over het
gevoerde toezichtbeleid nagenoeg volledig ontbreekt. De huidige
verantwoording is te zeer gericht op de advocaten binnen het eigen
arrondissement. Er vindt niet tot nauwelijks publieke verantwoording
plaats over het gevoerde toezichtbeleid, terwijl dat wel wenselijk is.
Publieke verantwoording afleggen brengt met zich mee dat er meer
eenheid moet zijn in de registratie, verantwoording en verslaglegging.9
Voor het bereiken van uniform toezicht is het college het aangewezen
orgaan, gelet op diens taken en verantwoordelijkheden. Bij het college
wordt de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht gecentraliseerd, waar
dit voorheen bij negentien – en sinds 1 april 2013 bij elf – dekens is
belegd. De dekens kunnen nu nog hun eigen toezichtsbeleid en de
uitvoering daarvan bepalen.
De regering is, mede in het licht van het voorgaande, geen voorstander
van het opnemen in de wet van het dekenberaad als nieuw orgaan van de
NOvA. Allereerst zouden door het opnemen van dit orgaan in de wet
onduidelijkheden kunnen ontstaan over de taak- en bevoegdheidsafbakening tussen college en dekenberaad. Gelet op de taken van het college
komt de vraag op wat daarnaast nog de (aanvullende) taken van het
dekenberaad zouden zijn en wat diens verhouding is tot het college.
Vragen die onder meer kunnen opkomen is of het dekenberaad een
verantwoordingsverplichting richting het college heeft, of dat het
instructies heeft over te nemen van het college. Als het dekenberaad een
9

R.J. Hoekstra, Tussenrapportage bevindingen interim- rapporteur toezicht advocatuur, Den
Haag, 12 juni 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

29

eigenstandige positie zou hebben, komt de vraag op wat de situatie is
wanneer instructies vanuit het college en het dekenberaad strijdig met
elkaar zijn. De introductie van het dekenberaad als nieuw orgaan binnen
de NOvA zou bovendien met zich brengen dat de wetgever – omdat de
wet de inrichting van de publiekrechtelijke beroepsorganisatie moet
bepalen (artikel 134 Grondwet) – onder andere moet vastleggen wat
gebeurt als het collegiaal bestuur van dekens (want dat is wat het
dekenberaad uiteindelijk is) niet functioneert, hoe beslissingen worden
genomen, of de landelijk deken dan een beslissende stem heeft etc.
Toezicht moet gericht zijn op het waarborgen van maatschappelijk
vertrouwen. De maatschappij is gebaat bij uniformiteit en duidelijk zicht
op een gelijkluidend handhavingsbeleid ten opzichte van advocaten. Dat
ontbreekt nu. De leden van de CDA-fractie constateren in het voorlopig
verslag dan ook terecht dat nu te veel onbekend en onduidelijk is over de
werkwijze van de dekens in hun arrondissement en dat niet bijgehouden
wordt hoe vaak de gecontroleerd wordt en hoeveel klachten er binnen
komen. Ook in de meest recente rapportage van de heer Hoekstra komt dit
punt nadrukkelijk aan de orde. Met dit wetsvoorstel wordt het toezicht
geüniformeerd en wordt het rapporteren en publiekelijk verantwoording
afleggen over het uitgeoefende toezicht geïntensiveerd.
2.5. Proactief toezicht
Het verheugt de regering dat ook de leden van de VVD-fractie het sterker
inzetten op de preventie van schending van de beroepsregels aanmoedigen. Zij vragen of de regering kan garanderen dat de preventieve
controles geen inbreuk zullen vormen op vertrouwelijke cliëntengegevens.
Ook vragen zij wat het gevolg zal zijn van deze zwaardere inzet op
preventie voor de werklast van de gemiddelde advocaat en of dit betekent
dat advocaten per saldo meer tijd kwijt zullen zijn aan het verstrekken van
informatie aan de deken.
Toezicht dat proactief en preventief is, is anticiperend van aard en beoogt
te voorkomen dat overtreding van beroepsnormen plaatsvindt. Door te
beoordelen in welke situaties zich problemen kunnen voordoen en daar
maatregelen tegen te treffen, kan de toezichthouder bijdragen aan de
algehele integriteit en kwaliteit van de beroepsgroep en kan schade
worden voorkomen. Het is dan ook terecht dat de heer Hoekstra in zijn
rapportages constateert dat het invoeren van proactief toezicht een punt
van aandacht blijft. Om proactief te kunnen optreden hebben toezichthouders een zekere informatiepositie nodig. Onderdeel van die informatiepositie vormt de mogelijkheid voor toezichthouders, in casu de dekens,
om kennis te kunnen nemen van advocatendossiers, ook zonder dat er
sprake is van verdenking van schending van beroepsnormen. Door van
die dossiers kennis te nemen kan een oordeel worden gevormd over de
kwaliteit van de beroepsuitoefening en de integriteit van de advocaat. Het
kennisnemen van advocatendossiers brengt onherroepelijk de kans met
zich dat de dekens kennis nemen van cliëntengegevens. Het toezicht richt
zich echter op de advocaat en nadrukkelijk niet op de cliënt. Van de
cliëntengegevens mag dan ook niet anders en verder kennisgenomen
worden dan noodzakelijk is voor de uitoefening van het toezicht op de
betrokken advocaat en de beoordeling van diens gedrag. Om die reden
beschikken de dekens als toezichthouders dan ook over een – thans reeds
in de jurisprudentie erkende – afgeleide geheimhoudingsplicht en een
daaraan gekoppeld verschoningsrecht. Die afgeleide geheimhoudingsplicht en het daarmee verband houdend verschoningsrecht zijn van
dezelfde omvang als die van de oorspronkelijke geheimhouder. Met de
derde nota van wijziging wordt de afgeleide geheimhoudingsplicht
bovendien wettelijk vastgelegd. Cliëntengegevens die onder de geheim-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

30

houdingsplicht van de advocaat vallen, vallen ook geheel onder de
afgeleide geheimhoudingsplicht van de toezichthouder vallen. Die
gegevens kunnen door de toezichthouder bijvoorbeeld niet vrijelijk
worden gedeeld met anderen, zoals het openbaar ministerie. Langs deze
weg is verzekerd dat ook controles in het kader van het preventief toezicht
geen inbreuk vormen op vertrouwelijke cliëntengegevens.
Het sterker inzetten op preventief toezicht zal meebrengen dat advocaten
vaker dan in het verleden medewerking moeten verlenen aan (standaard)controles door de toezichthouders. Daar staat tegenover dat in het
verleden zulke preventieve controles nauwelijks of niet plaatsvonden,
hetgeen evident een onwenselijke situatie was. Het sterker inzetten op
preventie moet echter niet tot gevolg hebben dat alle advocaten in hun
werkzaamheden voortdurend gecontroleerd worden door een toezichthouder. Niet alleen zou dat een enorme onderzoekscapaciteit vergen, het
zou advocaten ook te zeer afleiden van hun eigenlijke taken. Er dient in de
praktijk – dhr. Hoekstra wijst daar in zijn rapportages ook op – ingezet
worden op het werken met risicoprofielen. Het college van toezicht zal dan
ook een beleid moeten ontwikkelen voor het uitvoeren van bijvoorbeeld
kantoorbezoeken en daarbij moeten bepalen hoe een selectie van de te
toetsen advocaten plaatsvindt. Het gaat ook bij preventief toezicht
uiteindelijk mede om risicogeoriënteerd toezicht. Het is dus, zoals de
leden van de VVD-fractie terecht aannemen, een taak van het college om
een standaardbenadering te formuleren voor de uitvoering van het
toezicht. Om die reden dient het opstellen van een toezichts- en werkplan
dan ook aan het college te worden opgedragen en niet aan het dekenberaad.
2.6. Cautie, geheimhoudingsplicht en verschoningsrecht
In verband met de vragen die worden gesteld over de werking van de
tuchtrechtelijke procedure en de rol van de deken en diens bevoegdheden
daarin, alsmede naar aanleiding van de vraag van de leden van de
VVD-fractie over de verhouding tussen het tuchtrecht voor advocaten en
het nemo tenetur-beginsel is een nadere toelichting op de manier waarop
toezicht kan overgaan in handhaving van belang. In geval van toezicht
gaat het om de controle op de naleving van voorschriften. Er hoeft van
een concrete verdenking van het overtreden van voorschriften in dat geval
nog geen sprake te zijn. Om toezicht mogelijk te maken, beschikt de
toezichthouder over door de wetgever aan hem toegekende instrumenten,
zoals het doen openleggen van boeken en het kennis kunnen nemen van
informatie. De onder toezicht gestelde is gehouden hieraan medewerking
te verlenen, tenzij daaraan in voorkomende gevallen een geheimhoudingsplicht en een daaraan gekoppeld verschoningsrecht in de weg staan.
De wetgever kan besluiten die geheimhoudingsplicht te doorbreken ten
behoeve van de uitoefening van het toezicht, als gevolg waarvan aan de
toepassing van een verschoningsrecht niet meer wordt toegekomen.
Wanneer gedurende het houden van toezicht blijkt van (een verdenking
van) overtreding van voorschriften, kan toezicht op enig moment
overgaan in handhaving. Handhaving kan vervolgens plaatsvinden via
bijvoorbeeld het tuchtrecht of via bestuursrechtelijke handhaving, zoals
het opleggen van een last onder dwangsom of bestuurlijke boete. In het
voorliggende wetsvoorstel wordt ook voor deze weg gekozen: controle via
toezicht, waarbij toezicht op enig moment kan overgaan in handhaving, in
het kader waarvan beboeting kan plaatsvinden.
Het nemo tenetur-beginsel (nemo tenetur prodere seipsum; niemand mag
worden gedwongen zichzelf te belasten) speelt een rol als een handeling
moet worden opgevat als een criminal charge in de zin van artikel 6 van
het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

31

Vrijheden (EVRM). Het beginsel brengt onder meer mee dat iemand niet
gehouden kan worden tegen zichzelf te getuigen of anderszins belastende
verklaringen tegen zichzelf af te leggen. Het nemo tenetur-beginsel is in
ieder geval aan de orde in het strafrecht, maar ook in het bestuursrecht
wanneer er sprake is van het opleggen van een bestuurlijke boete;
derhalve wanneer regulier toezicht op enig moment omslaat naar
beboeting. Het nemo tenetur-beginsel en het zwijgrecht zijn volgens het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) onderdeel van het in
artikel 6 EVRM neergelegde beginsel van fair trial. Dit beginsel heeft als
gevolg dat personen die worden verdacht van normschending in principe
moeten worden gewezen op het recht om te zwijgen (het verlenen van de
cautie; vergelijk artikel 5:10a Awb).
Tijdens het houden van toezicht, waarbij wordt gecontroleerd of de onder
toezicht gestelde de voor hem geldende voorschriften heeft nageleefd, en
zolang er nog geen sprake is van een concrete verdenking van overtreding
van voorschriften, kan nog niet van een criminal charge worden
gesproken. Van het begin van een criminal charge is volgens vaste
jurisprudentie van het EHRM sprake vanaf het moment dat er een
concrete verdenking bestaat, op basis waarvan (rechts)handelingen zijn
verricht welke de positie van de betrokkene daadwerkelijk beïnvloeden.
Het opleggen van een bestuurlijke boete is volgens het EHRM wel te
kwalificeren als een criminal charge. Het eerdergenoemde artikel 5:10a
Awb kent aan de onder toezicht gestelde dan ook een zwijgrecht toe vanaf
het moment dat hij wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen
van een bestraffende sanctie. Schending van de cautieplicht kan tot
bewijsuitsluiting leiden.
Van de bestuurlijke handhaving dient te worden onderscheiden de
tuchtrechtelijke handhaving van normschendingen. Tuchtrechtelijke
handhaving betreft een interne, zelfregulerende aangelegenheid, een
verantwoording tegenover beroepsgenoten, met als primair doel het
intern zuiver houden van de beroepsgroep. Genoegdoening van een
externe klager is niet het doel van tuchtrecht, hoewel een klager een
tuchtrechtelijke veroordeling vaak wel als zodanig zal ervaren. Gelet op
het karakter van interne regulerende aangelegenheid, kan de vraag
opkomen of een tuchtrechtelijke procedure – ook wanneer deze kan leiden
tot het opleggen van een tuchtrechtelijke boete – kan worden aangemerkt
als een criminal charge als bedoeld in artikel 6 EVRM.
Uit jurisprudentie van het EHRM kan worden afgeleid dat tuchtrechtelijke
procedures kunnen vallen onder het begrip criminal charge, wanneer zij
behoren tot de «criminal sphere». Criteria om dit te kunnen bepalen
vormen: 1) de classificatie van de overtreding naar nationaal recht, 2) de
aard van de overtreding en 3) de aard en zwaarte van de sanctie. De
laatste twee criteria zijn van toepassing wanneer een overtreding naar
nationaal recht niet is geclassificeerd als «criminal».10 In het tuchtrecht
zijn de maatregelen van waarschuwing en berisping, maar ook de
schorsing en zelfs de verwijdering uit de beroepsgroep in sterke mate aan
te merken als intern regulerend van aard. Het zijn geen straffen die
worden opgelegd voor overtredingen van normen die zich tot alle burgers
uitstrekken. Ook het tuchtrechtelijk oordeel van verwijdering uit de
beroepsgroep heeft in principe het karakter van een reparatoire maatregel
(betrokkene behoort geen deel uit te maken van de beroepsgroep) in
plaats van leedtoevoeging. De aard van de genoemde maatregelen maakt
dus dat tuchtrechtelijke procedures waarmee deze worden opgelegd niet
zullen kwalificeren als een procedure waarin strijd met artikel 6 EVRM kan
10

Engel vs The Netherlands, EHRM 8 juni 1976, Series A-22; Ezeh and Conners vs United
Kingdom, EHRM 9 oktober 2003, nrs. 39665/98 en 40086/98.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

32

ontstaan. In het geval van het kunnen opleggen van een geldboete in het
tuchtrecht wordt dat wellicht anders. Van een geldboete kan niet zonder
meer worden gezegd dat zij primair een reparatoir karakter heeft. Het
heeft een duidelijk bestraffend en afschrikwekkend element. Niet voor
niets is in het bestuursrecht aangenomen dat de procedure die leidt tot
een bestuurlijke boete het karakter van criminal charge heeft.
Nu in het wetsvoorstel de mogelijkheid van het opleggen van een
bestuursrechtelijke boete is opgenomen en de geldboete wordt toegevoegd aan de maatregelencatalogus van de tuchtrechter, is er bij de
vormgeving van deze regeling in sterke mate rekening mee gehouden dat
het stelsel in dusdanige mate – mede – een punitief karakter krijgt, dat
daarbinnen sprake kan zijn van een criminal charge, als gevolg waarvan
het nemo tenetur-beginsel van toepassing is. Om die reden was in het
oorspronkelijke voorstel dan ook de cautie opgenomen, zodat in dergelijke
gevallen een mogelijke strijdigheid met artikel 6 EVRM wordt voorkomen.
Tegen de invoering van de cautie in de Advocatenwet zijn door de NOvA,
de raden van discipline en het hof van discipline bezwaren naar voren
gebracht. Zowel de beroepsgroep zelf als de tuchtrechtelijke instanties,
daarin gesteund door meerdere fracties die in het nader verslag aan het
woord zijn, hebben aangegeven dat het zwijgrecht van beroepsbeoefenaren en de verplichting om de cautie te verlenen in de weg kunnen staan
aan waarheidsvinding in het tuchtrecht en het kunnen aanpakken van
schendingen van beroepsnormen door advocaten. Zij verzoeken met klem
om het zwijgrecht en de cautie uit het wetsvoorstel te halen.
Het is niet uitgesloten dat wanneer de tuchtrechter een boete zal opleggen
het beginsel van fair trial meebrengt dat deze beslissing niet gebaseerd
mag zijn op bewijs dat is verkregen terwijl betrokkene niet is gewezen op
zijn zwijgrecht. Het opnemen van een cautieplicht in de wet kan dergelijke
situaties te voorkomen. Echter, ook zonder een wettelijke bepaling op dit
punt geldt het beginsel van fair trial. Gezien het feit dat in de praktijk van
het toezicht en tuchtrecht van advocaten de meest betrokken partijen (de
deken respectievelijk de beklaagde advocaat) meer dan gemiddeld
deskundig zijn, kan het wetsvoorstel worden aangepast met de derde nota
van wijziging, en kunnen de dekens zelf in de praktijk invulling geven aan
de noodzaak om betrokkene in voorkomende gevallen te wijzen op zijn
zwijgrecht. Het wetsvoorstel wordt op dit punt aangepast met de derde
nota van wijziging.
De advocaat vervult een vertrouwensberoep. Met deze vertrouwensfunctie worden belangen van cliënten gediend. Om deze vertrouwensfunctie te kunnen invullen, beschikt de advocaat over een geheimhoudingsplicht. Met dit wetsvoorstel wordt deze geheimhoudingsplicht
wettelijk verankerd. Geheimhouding wordt tot de fundamentele beginselen van het beroep gerekend en de advocaat heeft een verschoningsrecht om zijn geheimhoudingsplicht te kunnen effectueren. Het publieke
belang van goede (en dus onafhankelijke) rechtsbijstand vergt dat een
advocaat niet verplicht kan worden in rechte een verklaring af te leggen
over wat hem van de rechtzoekende ter ore is gekomen.
De positie van geheimhouder kan onder omstandigheden knellen met de
uitoefening van toezicht. Om goed toezicht te kunnen uitoefenen, en een
gefundeerd oordeel te kunnen vormen over de beroepsuitoefening door
een onder toezicht gestelde, zal de toezichthouder doorgaans zo veel
mogelijk informatie willen verzamelen. Daarbij kan hij tegen het bepaalde
in artikel 5:20 Awb aanlopen. Hierin staat dat zij, die uit hoofde van hun
ambt, beroep of wettelijk voorschrift verplicht zijn tot geheimhouding, hun
medewerking aan de uitoefening van bevoegdheden door een toezicht-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

33

houder kunnen weigeren, voor zover dit uit hun geheimhoudingsplicht
voortvloeit. Dit verschoningsrecht, waarop onder meer een advocaat zich
kan beroepen, heeft bijvoorbeeld geleid tot belangrijke beperkingen in het
Wwft-toezicht door het BFT op beoefenaren van juridische beroepen. Met
de Wijzigingswet Wna is dan ook voor het notariaat voorzien in een
uitzondering op de geheimhoudingsplicht ten behoeve van de uitoefening
van het toezicht.
Ook een advocaat moet zich niet achter zijn geheimhoudingsplicht kunnen
verschuilen wanneer er sprake is van fouten in de beroepsuitoefening of
twijfel aan de geleverde kwaliteit. De geheimhoudingsplicht rust immers
op hem ten behoeve van zijn cliënt en niet ten behoeve van controle op
zijn eigen functioneren als beroepsbeoefenaar. Het aan de geheimhoudingsplicht gekoppelde verschoningsrecht vormt in zekere zin een
juridische vrijplaats in de rechtsorde, bedoeld om de rechtzoekende in
staat te stellen om in volledige vrijheid met zijn advocaat te spreken.
Iedere juridische vrijplaats brengt, ondanks de elementaire belangen die
daarmee worden beschermd, een zeker risico van misbruik met zich mee.
Het is dan ook essentieel dat de kwaliteit en integriteit van de advocaat
goed zijn geborgd en het toezicht daarop adequaat is om het genoemde
risico zoveel mogelijk te beperken. Het toezicht dat met dit wetsvoorstel
wordt geregeld is gericht op de naleving van regels door advocaten. Om
vast te kunnen stellen of een advocaat zich bij de beroepsuitoefening aan
de voor hem geldende regels houdt, is het daarom voor de toezichthouder
in bepaalde gevallen noodzakelijk om kennis te kunnen nemen van diens
dossiers, ook indien hierdoor kennis wordt genomen van cliëntengegevens die in deze dossiers zijn opgenomen. De toezichthouder heeft
daarbij een eigenstandige, doch ook op de geheimhoudingsplicht van de
advocaat terug te voeren, geheimhoudingsplicht. Hij mag bovendien de
informatie die hij verkrijgt, alleen gebruiken voor zijn eigen taakuitoefening.
2.7. Initiatieven NOvA
De leden van de fracties van de VVD, PVV, SP, D66 en ChristenUnie
hebben gevraagd om een standpunt van de regering ten aanzien van de
initiatieven die tot nu toe al door de NOvA inzake het toezicht op
advocaten zijn genomen. De leden van de D66-fractie vragen in hoeverre
de regering in verband hiermee aanleiding ziet om het wetsvoorstel nader
aan te passen. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het
niet zinvoller ware geweest om eerst de NOvA in staat te stellen te komen
tot voldragen voorstellen en deze daarna pas te toetsen op eventuele
tekortkomingen.
Het klopt de NOvA verschillende trajecten heeft ingezet om te komen tot
verbetering van zowel de kwaliteit van de beroepsuitoefening (onder meer
door herziening van de beroepsopleiding) als de modernisering van het
toezicht. In verband met de herziening van het toezicht zijn de eerder al
genoemde onderzoeksrapportages van de heer Docters van Leeuwen en
de heer Hoekstra van belang. Deels zijn de onderzoeken en de daaruit
voortvloeiende standpunten en vervolgacties ingezet nadat vanuit de
regering de aanzet is gegeven tot de herziening van de Advocatenwet in
verband met modernisering van het toezicht. Voor een belangrijk deel
zullen de versterkte activiteiten van de NOvA ook juist het effect zijn
geweest van de voorbereiding en de indiening van het voorliggende
wetsvoorstel.
Het lag niet voor de hand om uitsluitend te wachten op initiatieven van de
NOvA alvorens vanuit de regering met stappen te komen. Allereerst zou
dan de vraag kunnen opkomen of de noodzakelijke verbeteringen wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

34

voldoende voortvarend en doortastend zouden zijn opgepakt. Belangrijker
nog is dat de regering, als medewetgever, de verantwoordelijkheid draagt
voor een deugdelijk functionerend systeem van toezicht dat – mede in het
licht van het nakomen van internationale afspraken, zoals in FATF-verband
– voldoet aan de eerder genoemde criteria van onder meer uniformiteit en
onafhankelijkheid. In het kader van de brieven van 5 maart 2010 en
7 februari 2011 aan de Tweede Kamer is geconstateerd dat het huidige
toezicht niet voldoet en dat wetswijziging noodzakelijk is om de wenselijke
situatie te bereiken.11 Bij de voorbereiding van dat wetsvoorstel heeft
contact plaatsgevonden met de NOvA. Toen deze niet bereid bleek om te
komen tot een systeem waarin, onder meer, de eindverantwoordelijkheid
voor het toezicht komt te liggen bij een ander orgaan dan de dekens, is de
tweede nota van wijziging ingediend.
In het wetsvoorstel zijn ook elementen vervat die overeenkomen met het
standpunt van de NOvA. Zo worden de dekens voorzien van een
uitgebreid toezichtsinstrumentarium, hetgeen hen in staat stelt meer en
beter werk te maken van het preventief toezicht. Ook wordt de geheimhoudingsplicht voor advocaten in de wet vastgelegd. Doordat de lokale
dekens ingevolge het wetsvoorstel worden aangewezen als toezichthouders in de zin van artikel 5:11 Awb, zijn zij niet afhankelijk van een
apart benoemingsbesluit van het college van toezicht. Als zij – door de
advocaten in hun arrondissement – als deken zijn gekozen geeft hen dat
een directe en eigenstandige positie. De regering heeft niet gekozen voor
de introductie van «een wijs persoon», zoals die in het rapport van dhr.
Docters van Leeuwen is voorgesteld. De belangrijkste reden hiertoe is dat
daarmee een vorm van toezicht op toezicht zou worden ingevoerd. Het
toezicht door deze wijze persoon zou van buitenaf worden uitgeoefend en
zich derhalve kwalificeren als systeemtoezicht of gelaagd toezicht.
Bovendien zouden aan deze wijze persoon geen specifieke bevoegdheden
of instrumenten toekomen, anders dan het jaarlijks (in algemene zin)
rapporteren en adviseren over het werk van de dekens. Mogelijkheden tot
ingrijpen, bijvoorbeeld indien sprake zou zijn van een onwenselijke
situatie bij de taakuitoefening door dekens, zou deze persoon niet hebben.
Met de centralisatie van de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht
binnen de NOvA en de integratie van het element van publiek belang,
alsmede de verantwoordingsplicht over de uitoefening van het toezicht bij
het college van toezicht, bestaat geen behoefte aan systeemtoezicht. De
nu voorliggende wetswijziging is noodzakelijk om het toezicht op
advocaten modern en toekomstbestendig in te richten. Hiermee worden
richtinggevende en heldere keuzes gemaakt in plaats van uitsluitend te
bezien hoe de mogelijkheden van het huidige systeem opgerekt kunnen
worden.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de regering aankijkt tegen de
kosten die gemoeid zijn met het toezicht in het kader van de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Op dit
moment is het BFT bij wet aangewezen als toezichthouder op de
advocatuur in het kader van de Wwft. Dit geeft ook grondslag voor de
financiering van de kosten, die nu nog worden gedragen door het Rijk. Als
de wettelijke grondslag voor de uitoefening van het toezicht verandert,
moet ook de financiering van het toezicht opnieuw bekeken worden. Dit
past binnen het afzonderlijke wetgevingstraject rond de bekostiging van
toezicht en tuchtrecht door beroepsgroepen, waarbij als uitgangspunt
heeft te gelden dat de betreffende kosten zoveel mogelijk door de
beroepsgroepen zelf worden gedragen.

11

Kamerstuk 32 123 VI, nr. 87 en 32 500 VI, nr. 81

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

35

2.8. Goedkeuring regelgeving van de NOvA
De leden van de VVD-fractie en D66-fractie vragen waarom het noodzakelijk is de bestaande mogelijkheid voor de Minister van Veiligheid en
Justitie om besluiten van de NOvA achteraf te vernietigen te vervangen
door een verplichte goedkeuring vooraf. Ook vragen zij wat de toegevoegde waarde is van de verplichte goedkeuring vooraf ten opzichte van
de huidige situatie. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in
hoeverre het wenselijk is de invloed van de overheid op de zelfregulering
door de advocatuur te vergroten. De leden van de SP-fractie stellen
dezelfde vraag en wensen tevens te vernemen welke problemen de
wijziging rechtvaardigen.
Overeenkomstig artikel 134, tweede lid, van de Grondwet regelt de
Advocatenwet dat de NOvA een verordenende bevoegdheid heeft. De
verplichte goedkeuring vooraf van verordeningen van publiekrechtelijke
beroepsorganisaties is in vrijwel alle wetten opgenomen waarmee deze
organisaties zijn ingesteld. Zo is in artikel 82 van de Gerechtsdeurwaarderswet bepaald dat een verordening van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (KBvG) de voorafgaande goedkeuring
behoeft van de Minister van Veiligheid en Justitie. Een soortgelijke
bepaling is opgenomen in artikel 91 Wna voor verordeningen van de KNB.
Voor de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants is in het
hoofdstuk over bestuurlijk toezicht op de beroepsorganisatie van de op
1 januari 2013 in werking getreden Wet op het accountantsberoep
geregeld dat verordeningen met bepaalde onderwerpen de voorafgaande
goedkeuring van de Minister van Financiën behoeven. In alle genoemde
wetten, alsmede in de Advocatenwet, is opgenomen dat de besluiten van
de organen van de publiekrechtelijke beroepsorganisaties, en dus ook de
verordeningen, achteraf kunnen worden vernietigd.
Zoals ook blijkt uit de aangehaalde titel van het betreffende hoofdstuk van
de Wet op het accountantsberoep, is het systeem van goedkeuring vooraf
en vernietiging achteraf uiteindelijk terug te voeren op het systeem van
bestuurlijk toezicht zoals dat ook geldt tussen de centrale overheid en
territoriale decentrale overheden: de provincies en gemeenten. Het gaat
om een systeem ter waarborging van de werking van decentralisatie
waarin de verantwoordelijkheden tussen de bestuurslagen verdeeld
worden, maar de eindverantwoordelijkheid uiteindelijk bij de centrale
overheid ligt. De instelling van een openbaar lichaam voor beroep, zoals
de NOvA, is een vorm van (functionele) decentralisatie. Decentralisatie
betekent dat regeling en bestuur niet uitsluitend vanuit het centrum
plaatsvinden, maar worden uitgevoerd door het rijk en door een veelheid
van andere publieke lichamen of organen, die binnen bepaalde grenzen
en eigen verantwoordelijkheid de hun toevertrouwde taken en bevoegdheden kunnen uitoefenen.12 De NOvA is dus een functioneel gedecentraliseerd lichaam en behoort, staatsrechtelijk gezien, zodoende zelf ook tot de
overheid.13 Dit is een keuze die reeds in 1952, met de inwerkingtreding
van de Advocatenwet, is gemaakt.
Wanneer decentrale overheden zoals de NOvA besluiten nemen die in
strijd zijn met het recht of het algemeen belang kan de Kroon deze
schorsen of vernietigen. Het instrument vernietiging vindt voor alle
decentrale overheden zijn basis in de Grondwet en voor de beroepsorga12

13

Van der Pot Donner, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, veertiende druk, Deventer
2001, pag. 693.
Zie hierover bijvoorbeeld C.A.J.M. Kortmann in de bijdrage Het rapport-Cohen, ofwel: wat
mag de Orde van Advocaten? In: J.L.R.A. Huydecoper, F. Heemskerk en A.C. Bos (red), De
vrijheid Waard, Den Haag 1995, pag. 16–24.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

36

nisaties specifiek in artikel 134, derde lid, Grondwet. Vernietiging van
besluiten is een middel dat niet te snel ingezet moet worden. Dat
uitgangspunt wordt ook gehanteerd in het geval van verordeningen op
grond van de Advocatenwet. Terecht merken de leden van de fracties van
de ChristenUnie dan ook op dat het instrument van vernietiging in het
verleden slechts zeer zelden is toegepast.
Vanuit de advocatuur is aangevoerd dat de centrale overheid met het
voorliggende wetsvoorstel te dicht op de advocatuur zou komen te staan,
niet alleen vanwege de nieuwe inrichting van het toezicht, maar ook
gezien de bepalingen die zien op het invoeren van de goedkeuring vooraf
van (bepaalde) verordeningen van de NOvA, ter vervanging van de
huidige mogelijkheid tot vernietiging achteraf bij koninklijk besluit. Daarbij
zij overigens opgemerkt dat de kwestie van goedkeuring van verordeningen van de NOvA geen verband houdt met de herziening van het
toezicht op individuele advocaten. Eerder in deze nota is al opgemerkt dat
de centrale overheid voldoende afstand dient te bewaren tot de
advocatuur. Tegelijkertijd draagt diezelfde overheid ook de verantwoordelijkheid voor een goed functionerende advocatuur, waarvan een goed
functionerend stelsel van toezicht op en tuchtrecht voor de advocatuur
deel uitmaakt. Dit vormt een natuurlijk spanningsveld, waarbij van belang
is dat advocaten, anders dan notarissen en gerechtsdeurwaarders,
nadrukkelijk geen ambt vervullen doch uitsluitend dienen op te komen
voor de bescherming van de belangen van hun cliënten en daartoe in
voorkomend geval ook tegen de overheid moeten kunnen procederen. Het
brengt mee dat de centrale overheid niet dichter op de advocatuur komt te
staan dan noodzakelijk is en van nature een (veel) grotere afstand dient te
bewaren ten opzichte van advocaten dan ten opzichte van notarissen en
gerechtsdeurwaarders. Om die reden bestaat er aanleiding om, anders
dan geldt voor verordeningen van de KNB en de KBvG, voor verordeningen van de NOvA het huidige systeem van vernietiging achteraf te
behouden.
3. Voorbereiding van de nota van wijziging; consultatie
De leden van de VVD-fractie en SP-fractie verwijzen naar een brief van de
algemene raad van de NOvA van 29 november 2012 en verzoeken om een
beantwoording ervan per artikel van de Advocatenwet. Hiertoe verwijs ik
naar het artikelsgewijs deel van deze nota waarin de betreffende vragen
aan bod komen. Overigens zij opgemerkt dat veel van deze vragen geen
verband houden met de voorliggende wetswijziging en meer van
algemene aard zijn.
De leden van de SP-fractie geven aan interesse te hebben in de reacties
van de partijen welke zijn geconsulteerd in het kader van de tweede nota
van wijziging. Deze reacties worden aan uw Kamer toegezonden.
Daarnaast zijn de reacties naar aanleiding van de internetconsultatie voor
een ieder raadpleegbaar via http://www.internetconsultatie.nl/
herzieningtoezichtadvocatuur.
4. Financiële gevolgen en administratieve lasten
Met de leden van de VVD-fractie ben ik van mening dat het wenselijk is
dat de kosten van het tuchtrecht door de advocatuur zelf worden
gedragen. Dit draagt bij aan het uitgangspunt dat de kosten van het
tuchtrecht zoveel mogelijk terecht komen bij de veroorzakers van de
procedure. Tevens wordt daarmee een prikkel gegeven aan de advocatuur
om de afhandeling van klachten zo efficiënt mogelijk in te richten. Op
zichzelf staat de regering dan ook niet afwijzend tegenover de suggestie
om, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep, te voorzien in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

37

mogelijkheid voor de tuchtrechter om de tuchtrechtelijk veroordeelde
advocaat tevens te doen veroordelen in de kosten van de procedure. Een
dergelijke bepaling komt nog niet voor in het huidige tuchtprocesrecht
voor de wettelijk gereglementeerde beroepen. Voor het tuchtrecht is het
dan ook een novum. Het ligt mede daarom voor de hand om een
dergelijke regeling voor advies voor te leggen aan de Afdeling advisering
van de Raad van State. Om de voortgang van het voorliggende
wetsvoorstel niet onnodig verder te vertragen, zal deze suggestie worden
betrokken bij een volgende gelegenheid, bijvoorbeeld bij de door de aan
het woord zijnde leden bedoelde regeling waarmee de financiering van de
tuchtrechtspraak en het toezicht voor rekening komt voor de wettelijk
gereglementeerde vrije juridische beroepen. Voorts zal worden bezien wat
de mogelijkheden zijn om te komen tot een meer efficiënte inrichting en
organisatie van de tuchtrechtspraak.
De leden van de SP-fractie vragen wat de jaarlijkse kosten zullen zijn van
het nieuwe toezichtssysteem. Ook vragen zij in hoeverre hierdoor de
advocatentarieven stijgen en toegang voor rechtzoekenden tot de
rechtsbijstand steeds lastiger wordt. De exacte kosten van het nieuwe
toezicht laten zich lastig berekenen, omdat deze sterk afhankelijk zijn van
de nadere inrichting ervan door de NOvA. Het veld is wat dat betreft nog
sterk in beweging. Wel kan enig beeld hierover worden verkregen door te
bezien wat op dit moment de kosten van het toezicht zijn. Onder meer
doordat de kosten verdeeld zijn over de lokale orden en de NOvA is het
niet eenvoudig hier een volledige berekening van te krijgen. Daarbij moet
bovendien worden bedacht dat de kosten – in ieder geval bij de lokale
orden – opgaan in het budget voor de bredere taakuitoefening door en de
ondersteuning van de deken, welke verder gaat dan alleen de uitoefening
van het toezicht. Veel kosten worden nu bijvoorbeeld ook gemaakt in het
kader van bemiddeling en klachtbehandeling, hetgeen geen toezicht is. In
de wetenschap dat het toezicht in de praktijk optimaler kan worden
ingericht, heeft de NOvA nu al de nodige investeringen in de herziening
ervan gepleegd en hiervoor aanvullende gelden uitgetrokken. Op 1 april
213 is de NOvA formeel gestart met de unit financieel toezicht advocatuur
(FTA). De medewerkers van deze unit ondersteunen de dekens bij hun
toezichthoudende taak en worden ingezet bij het uitvoeren van toezichtstaken die een financiële component hebben.
In het voorgaande is al opgemerkt dat de kosten van het toezicht door de
advocatuur zelf gedragen dienen te worden. Dit kan resulteren in een
hogere jaarlijkse bijdrage die advocaten aan de beroepsorganisatie
moeten afdragen. Op voorhand is niet uitgesloten dat advocaten
vervolgens besluiten om die hogere jaarlijkse bijdrage door te berekenen
in de tarieven die zij in rekening brengen bij hun cliënten. Ook kunnen zij
besluiten die kosten voor eigen rekening te nemen en genoegen te nemen
met een lager winstaandeel. In dat verband is van belang dat ook
advocaten hun tarieven niet eindeloos kunnen blijven verhogen. Niet
alleen staan zij – ook voor wat betreft tarieven – in zekere mate in
concurrentie tot elkaar, zij staan evenzeer – voor zaken die buiten het
domeinmonopolie vallen – in concurrentie tot andere aanbieders van
juridische diensten, van buiten de advocatuur.
Tegenover de kosten die gemoeid zijn met de herziening van het toezicht
en tuchtrecht staat het belang dat cliënten eveneens hebben bij een
kwalitatief goede en integere dienstverlening. Scherper en professioneler
toezicht, met een goede werking van het tuchtrecht als sluitstuk, draagt in
sterke mate bij aan de kwaliteit en zuiverheid van de beroepsgroep. Een
relatief goedkope, maar kwalitatief zwakke en weinig integere advocatuur
vormt evenzeer, zo niet in sterkere mate, een bedreiging voor de goede
toegang tot de rechter. Niet voor niets worden in het kader van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

38

kwaliteit van de rechtsbijstandverlening bijzondere eisen gesteld aan
advocaten die wensen deel te nemen aan het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand.
De leden van de SP-fractie vragen waarom de kosten voor het toezicht op
medici en accountants wel volledig door de staat worden vergoed en de
kosten voor het toezicht op advocaten niet. Het klopt dat de kosten van het
toezicht op advocaten nu en in de toekomst gedragen worden door de
beroepsgroep. Dit sluit aan bij de eigen verantwoordelijkheid die de
beroepsgroep heeft voor het bijdragen aan het behoud van diens
bijzondere positie. Eerder in deze nota is al aangegeven dat deze
bijzondere positie vergt dat toezicht wordt uitgeoefend. Dezelfde lijn zal
ook worden ingezet voor wat betreft de kosten van het toezicht op
notarissen en gerechtsdeurwaarders alsmede voor de kosten van het
tuchtrecht voor de drie wettelijk geregelde vrije juridische beroepen.
Hiertoe zal een afzonderlijk wetsvoorstel in procedure worden gebracht.
Voor de andere beroepen, zoals de medici, is de wijze van bekostiging van
het toezicht historisch gegroeid en anders ingericht.
II. ARTIKELEN
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bereid is om de huidige
benaming «raad van toezicht» te handhaven. Handhaving van deze
benaming ligt niet voor de hand vanuit een oogpunt van voorkoming van
verwarring. In de nieuwe situatie draagt het college van toezicht
eindverantwoordelijkheid voor het toezicht. Weliswaar is de deken lid van
de raad van toezicht en is hij in de nieuwe situatie toezichthouder, doch
zijn taken als toezichthouder staan los van zijn werkzaamheden ten
behoeve van de raad van toezicht. Het orgaan dat nu nog wordt
aangeduid als de raad van toezicht wordt als zodanig niet (langer) belast
met de uitoefening van toezicht. Behoud van de benaming raad van
toezicht zou meebrengen dat deze naamgeving niet langer accuraat is,
terwijl voor een buitenstaander het gevaar van verwarring met het college
van toezicht eenvoudig op de loer ligt. Het orgaan dat nu nog de
benaming van raad van toezicht draagt is aan te merken als het dagelijks
bestuur van de lokale orde. Wat de algemene raad is voor de NOvA, is dit
orgaan voor de lokale orde. Het ligt dan ook in de rede om voor de
naamgeving van dit orgaan aansluiting te zoeken bij de benaming van de
algemene raad. Om die reden wordt het betreffende orgaan in de
toekomst aangeduid als «de raad» (van de orde in het arrondissement).
Ingestemd kan worden met de suggestie van de leden van de VVD-fractie
en het voorstel van de NOvA in de bijlage bij diens brief van 29 november
2012 om in artikel 1, derde lid, van de Advocatenwet de onvoorwaardelijke inschrijving van advocaten op het tableau niet te laten afhangen van
het examen waarmee de stage wordt afgesloten, maar van het niet langer
bestaan van de verplichting om de praktijk onder toezicht van een patroon
uit te oefenen. Deze bepaling wordt hiertoe aangepast met de derde nota
van wijziging.
Artikelen 4 en 5
De leden van de VVD-fractie en van de ChristenUnie-fractie vragen of de
weigering door de raad van de orde in een arrondissement om een
verzoek tot inschrijving als advocaat in behandeling te nemen moet
worden gezien als een beschikking in de zin van de Awb. Ook wensen de
leden van de genoemde fracties te vernemen of het beklag moet worden
gezien als een beschikking in de zin van de Awb.
De raad van de orde in een arrondissement is een bestuursorgaan. Het
kan in bepaalde gevallen beslissingen nemen die publiekrechtelijk
rechtsgevolg hebben. Op grond van artikel 4:5 Awb kan een bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

39

orgaan, onder andere, besluiten een aanvraag niet te behandelen indien
de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in
behandeling nemen van de aanvraag. Artikel 4 van de Advocatenwet stelt
voorwaarden voor het in behandeling nemen van de aanvraag tot
inschrijving. De weigering om een dergelijk verzoek in behandeling te
nemen kan dus worden aangemerkt als een beschikking in de zin van de
Awb. Wanneer men het niet eens is met deze beschikking, dient een
bijzondere rechtsgang te worden gevolgd. In plaats van bezwaar en
beroep volgens de Awb is er, op grond van artikel 5 van de Advocatenwet,
de mogelijkheid van beklag bij het hof van discipline. Tegen een beslissing
van het hof van discipline staat geen rechtsmiddel open.
Artikel 8
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of
uitbreiding van het voorgestelde artikel 8, eerste lid, van de Advocatenwet
mogelijk is door te bepalen dat ook iedere andere schorsing van een
advocaat, voor zover niet reeds meegenomen in de opsomming van deze
bepaling, geregistreerd dient te worden op het tableau. Deze suggestie
van de aan het woord zijnde leden alsmede de NOvA wordt opgenomen
in het wetsvoorstel met de derde nota van wijziging. Van belang is dat
iedere schorsing van een advocaat, ook welke niet het gevolg is van een
tuchtrechtelijke maatregel of een ordemaatregel, maar bijvoorbeeld
verband houdt met het persoonlijk faillissement van een advocaat
(vergelijk artikel 16 van de Advocatenwet), op het advocatentableau tot
uitdrukking komt en vervolgens voor een ieder zichtbaar is. Een ieder die
gebruik wenst te maken van de diensten van een advocaat dient immers
te kunnen vaststellen of betrokkene op dat moment gerechtigd als
advocaat op te treden.
Ook de door de leden gesuggereerde toevoeging om afzonderlijk te
registreren of iemand advocaat bij de Hoge Raad is wordt overgenomen,
hoewel op zichzelf uit het bepaalde in artikel 9j, eerste lid, reeds voortvloeit dat betrokkene deze aantekening heeft. De suggestie om van
onderdeel g van artikel 8, eerste lid, af te splitsen de aantekening dat het
een artikel 16h-advocaat betreft is niet overgenomen. Het opnemen van
deze categorie in een afzonderlijk onderdeel van de genoemde bepaling
heeft geen enkele meerwaarde, aangezien dit niet zou uitmaken voor de
openbaarheid van de betreffende gegevens op het tableau. Ook doet het
niet ter zake voor de feitelijke inrichting van het tableau en de raadpleegbaarheid ervan.
Artikel 8a
De leden van de VVD-fractie vragen wat er geregistreerd dient te worden
op het tableau wanneer er wel een maatregel van schorsing wordt
opgelegd, maar daarbij geen geldboete wordt opgelegd. In het nieuwe
artikel 8 wordt uitgewerkt welke beslissingen van de tuchtrechter op het
tableau verwerkt dienen te worden. In het eerste lid, onderdeel h, worden
daarbij algemeen als categorie genoemd beslissingen op grond van
artikel 48, eerste lid. Het betreft hierbij de beslissingen van de raad van
discipline over de voorgelegde tuchtklachten. Hieronder vallen dus ook
opgelegde maatregelen tot schorsing, ongeacht of het gaat om de situatie
dat deze maatregel al dan niet in combinatie met een geldboete wordt
opgelegd. Ook de enkele schorsing zal derhalve op het tableau aangetekend moeten worden.
Artikel 8c
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen wat er
heeft te gelden als de secretaris van de algemene raad op grond van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

40

artikel 8c, eerste lid, een advocaat van het tableau schrapt wanneer deze
een betrekking verkrijgt die met het beroep van advocaat onverenigbaar
is. Zij vragen of het hier een voor bezwaar en beroep vatbare handeling
betreft. De bepaling waarnaar de aan het woord zijnde leden verwijzen is
letterlijk overgenomen uit het huidige artikel 8, tweede lid. De vraag kan
derhalve ook nu al aan de orde zijn. De in deze bepalingen geregelde
situatie gaat uit van het schrappen van het tableau op verzoek van
betreffende advocaat zelf dan wel een beslissing van de rechtbank. De
algemeen secretaris geeft in dat geval uitvoering van aan een verzoek van
betrokkene of de beslissing van de rechtbank, en neemt hierin verder
geen afzonderlijke beslissing. Het betreft, de aan het woord zijnde leden
geven dit in hun vraagstelling al terecht aan, een feitelijke handeling van
de algemeen secretaris. Nu er geen beslissing wordt genomen door de
algemeen secretaris, is er bij de schrapping van het tableau ook geen
sprake van een beschikking in de zin van de Awb, waartegen afzonderlijke
rechtsmiddelen open staan.
Op grond van het tweede lid, onderdeel a, van artikel 8c wordt een
advocaat van het tableau geschrapt wanneer betrokkene, hetzij onafgebroken, hetzij met onderbrekingen, gedurende een tijdvak van drie jaar
voorwaardelijk als advocaat ingeschreven heeft gestaan zonder dat het
bewijs kan worden overgelegd dat met gunstig gevolg de in artikel 9b
bedoelde stage is voltooid. De leden van de fracties van de VVD en
ChristenUnie stellen terecht dat hiermee hetzelfde wordt bedoeld als de
verklaring, bedoeld in het nieuwe artikel 1, derde lid. Deze terminologie
wordt met de derde nota van wijziging gelijk getrokken.
Op suggestie van de NOvA stellen de leden van de VVD-fractie voor om
aan artikel 8c, tweede lid, onderdeel b, toe te voegen dat een voorwaardelijk ingeschreven advocaat direct kan worden geschrapt wanneer deze
niet meer in staat is zijn stageverklaring te verkrijgen. Een dergelijke
advocaat heeft drie toetskansen. Wanneer na deze kansen het examen
nog altijd niet is gehaald, is het niet meer mogelijk de stageverklaring te
verkrijgen. Op zichzelf ligt in dat geval verwijdering van het tableau
inderdaad voor de hand. Artikel 8c, tweede lid, onderdeel b, bepaalt
daarom nu al dat schrapping dient plaats te vinden wanneer niet binnen
het gestelde tijdvak de verklaring kan worden overgelegd. De suggestie
van de NOvA is in overweging genomen, maar niet overgenomen. De
wijziging zou namelijk een valbijl tot gevolg kunnen hebben, waarvan de
nadelige consequenties verder reiken dan voor alleen de betrokken
advocaat. Zou betrokkene niet slagen voor de laatste toetskans, dan zou
diens schrapping nog diezelfde dag verwerkt kunnen worden. Betrokkene
is in dat geval van het ene moment op het andere niet langer bevoegd om
als advocaat op te treden, en dus ook niet meer bevoegd om cliënten te
vertegenwoordigen in lopende zaken. Directe schrapping zou het zeer
lastig kunnen maken voor betrokkene om lopende zaken zorgvuldig over
te dragen aan andere advocaten, waarmee met name cliëntenbelangen
gediend zijn. Ook moet betrokkene de ruimte en tijd hebben om met de
werkgever de consequenties van de schrapping van het tableau door te
nemen. De huidige bepaling biedt die noodzakelijke ruimte, terwijl directe
schrapping deze niet of veel minder biedt. Een afweging van belangen
brengt derhalve mee dat directe verwijdering van het tableau in casu te
ver zou voeren.
Artikel 9
Op grond van artikel 9, dat met het voorliggende wetsvoorstel overigens
niet inhoudelijk wordt gewijzigd, kan de raad van toezicht (in de nieuwe
naamgeving: de raad van de lokale orde) in bepaalde gevallen binnen één
jaar nadat een advocaat is beëdigd beslissen dat betrokkene van het
tableau wordt geschrapt. Het kan dan onder meer gaan om de situatie dat
betrokkene onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt. De leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

41

van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of in dat geval
sprake is van een beslissing in de zin van de Awb, en of in dat geval in
artikel 9, vierde lid, niet beter kan worden gesproken van «beroep» in
plaats van «hoger beroep». De beslissing van de raad heeft tot effect dat
betrokkene van het tableau wordt geschrapt, als gevolg waarvan
betrokkene niet langer gerechtigd is om als advocaat op te treden. De
beslissing heeft derhalve rechtsgevolgen voor betrokkene, en de
beslissing tot schrapping moet i.c. dan ook worden gezien als een
rechtshandeling. De Advocatenwet voorziet met het vierde lid van artikel 9
in een bijzondere rechtsgang tegen deze beslissing. Evenwel ligt het voor
de hand een en ander terminologisch beter op elkaar te laten aansluiten,
zoals voorgesteld door de aan het woord zijnde leden. Dit wordt meegenomen in de derde nota van wijziging.
Artikel 9a
De leden van de VVD-fractie en ChristenUnie-fractie vragen of de regering
bereid is om de formulering van artikel 9a conform een door de NOvA
gedane suggestie zodanig aan te passen, dat het voor iemand verboden is
om bij het publiek ten onrechte de indruk te wekken dat hij gerechtigd is
tot het voeren van de titel van advocaat.
De NOvA heeft voorgesteld om in artikel 9a te bepalen dat het degene die
niet is ingeschreven op grond van artikel 1, eerste lid, of artikel 2a, eerste
lid, van de Advocatenwet verboden is de titel van advocaat te voeren, dan
wel zich zodanig te gedragen dat daardoor bij het publiek redelijkerwijs de
indruk wordt gewekt dat hij tot het voeren van deze titel is gerechtigd. Op
zichzelf is de regering het met de aan het woord zijnde leden eens dat het
onwenselijk is wanneer personen die zelf geen advocaat zijn zich als
zodanig uitgeven of de indruk proberen te wekken advocaat te zijn. Een
bepaling als voorgesteld door de NOvA heeft echter als bezwaar dat zij in
de praktijk zeer lastig handhaafbaar is. Dat iemand onbevoegd de titel van
advocaat draagt, is in de praktijk nog wel vast te stellen. Dit is al strafbaar
gesteld op grond van artikel 435, onder 3°, van het Wetboek van Strafrecht. De vraag wanneer sprake is van het «redelijkerwijs bij het publiek
de indruk wekken tot het voeren van de titel gerechtigd te zijn» is echter
zeer moeilijk te beantwoorden. Nog los van de vraag wie in dit verband
als «het publiek» moet worden gezien (hetgeen verder kan gaan dan
alleen (potentiële) cliënten van advocaten), is op voorhand niet aan te
geven wanneer de gewekte indruk zodanig is dat er gevaar voor
verwarring of misvatting ontstaat. Het opnemen van de bedoelde
verbodsbepaling zou derhalve leiden tot grote bewijsproblemen in rechte,
met als gevolg dat hierop in de praktijk niet gehandhaafd wordt of de
bepaling niet handhaafbaar blijkt.
De NOvA kan in voorkomende gevallen pogen langs civielrechtelijke weg,
op grond van een onrechtmatige daad, in rechte op te treden. Het
onterecht wekken van de indruk gerechtigd te zijn tot het dragen van de
titel kan immers tot gevolg hebben dat de goede naam en eer van de
advocatuur, een ook door de NOvA te beschermen belang, worden
geschaad. Tot slot moet bedacht worden dat een ieder via de website van
de NOvA betrekkelijk eenvoudig kan nagaan of iemand zich al dan niet
terecht als advocaat uitgeeft. In geval van twijfel kan een potentiële cliënt
zich derhalve snel doen informeren.
Artikel 9aa
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of de
beslissing van de raad van toezicht (in de nieuwe benaming: de raad van
de orde in het arrondissement) om een in het buitenland geschorste of
geschrapte advocaat tevens in Nederland te schorsen of te schrappen een
beslissing is in de zin van de Awb. Ook wensen zij te vernemen welke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

42

rechtsbescherming hiertegen openstaat. Op grond van het eerste lid van
artikel 9aa kan de raad tot deze beslissing komen indien in het buitenland
een schorsing of schrapping is uitgesproken en er gegronde vrees bestaat
dat de betrokkene als advocaat inbreuk zal maken op de voor advocaten
geldende regelgeving of zich anderszins schuldig zal maken aan enig
handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt. Een
zodanige door de raad te nemen beslissing heeft tot gevolg dat
betrokkene (al dan niet tijdelijk) niet gerechtigd is om als advocaat op te
treden, en heeft daarmee rechtsgevolg. In het tweede tot en met vijfde lid
van artikel 9 is voorzien in een bijzondere regeling van het instellen van
rechtsmiddelen tegen een dergelijke beslissing.
Met de aan het woord zijnde leden ben ik van mening dat het beter is om
in artikel 9aa te spreken van «schorsing» en «schrapping» in plaats van
«tijdelijke of blijvende schrapping». Deze terminologie sluit beter aan bij
andere bepalingen van de Advocatenwet. Dit is meegenomen met de
derde nota van wijziging.
Artikelen 9d, 9e en 9i
De NOvA heeft aangegeven dat in 2013 de nieuwe beroepsopleiding
advocatuur van start gaat. Deze driejarige opleiding wordt uitgevoerd
door een of meer opleidingsinstellingen, waarbij gewerkt wordt aan de
hand van een door de NOvA vastgesteld curriculum en andere vereisten.
Tegen examenuitslagen staat in de toekomst bezwaar open bij deze
opleidingsinstellingen, waarna beroep mogelijk is bij de (administratieve)
rechter. Op dit moment is in de artikelen 9d, 9e en 9i Advocatenwet een
regeling omtrent een curatorium opgenomen. Dit curatorium is belast met
het toezicht op de opleiding en het examen (artikel 9d). Tegen examenuitslagen kan een rechtsmiddel worden ingesteld bij het curatorium (artikel
9e). Het curatorium moet jaarlijks verslag uitbrengen (artikel 9i). Met de
invoering van de nieuwe beroepsopleiding wordt het curatorium
overbodig. De NOvA pleit om die reden voor het schrappen van de
genoemde bepalingen. De leden van de fracties van de VVD en de
ChristenUnie vragen of de regering eveneens van mening is dat de
genoemde bepalingen geschrapt kunnen worden.
De genoemde bepalingen kunnen inderdaad worden geschrapt. Niet
alleen wordt met de nieuwe inrichting van de beroepsopleiding het
curatorium overbodig, de thans in de bedoelde artikelen opgenomen
regeling bemoeit zich onnodig diepgaand met een opleidingsstructuur die
ook aan de beroepsgroep zelf overgelaten kan worden. Met de derde nota
van wijziging wordt geregeld dat de betreffende bepalingen vervallen.
Artikel 9j
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of de
aantekening door de secretaris van de algemene raad van de hoedanigheid van advocaat bij de Hoge Raad, dan wel de doorhaling ervan, is
aan te merken als een beschikking in de zin van de Awb waartegen
rechtsmiddelen openstaan. Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord. Het zevende lid van artikel 9 ziet in een bijzondere regeling voor
het instellen van rechtsmiddelen tegen een dergelijke beslissing.
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen terecht of
in artikel 9j, tweede lid, niet dient te worden gesproken van «de secretaris
van de algemene raad» in plaats van «algemeen secretaris». Dit wordt
aangepast met de derde nota van wijziging.
Artikel 9k
De leden van de VVD-fractie vragen om een reactie op de opmerking van
de NOvA dat het vreemd is dat tegen een weigering om een vrijstelling te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

43

verlenen voor bepaalde onderdelen van de opleiding en het examen langs
bestuursrechtelijke weg kan worden opgekomen door de belanghebbende
en dat de raad van toezicht (in de nieuwe terminologie: de raad van de
orde in het arrondissement) hierna de mogelijkheid heeft tegen een
verleende vrijstelling op te komen, met als gevolg de schrapping van de
aantekening bij de Hoge Raad, waartegen weer tuchtrechtelijke
bescherming zou openstaan.
Op zichzelf stelt de NOvA terecht dat de verwijzing in artikel 9k, eerste lid,
naar artikel 9j, derde lid, onderdeel c, onjuist is. Dit wordt aangepast met
de derde nota van wijziging. Dat tegen de beslissing op het verzoek als
bedoeld in het eerste lid tuchtrechtelijke rechtsbescherming openstaat,
rust op een kennelijk misverstand. Het klopt dat het beroep kan worden
ingesteld bij het hof van discipline, doch het hof treedt in dat geval niet op
als tuchtrechter. De doorhaling betreft immers geen tuchtrecht, maar een
vorm van ordeningsrecht. Gekozen is voor het hof omdat de beslissing op
het verzoek in eerste aanleg wordt genomen door de raad van discipline,
en omdat bij raad van discipline en hof van discipline meer bijzondere
(inhoudelijke) kennis van de advocatuur aanwezig is dan bij andere
rechterlijke instanties. Het hof van discipline vervult reeds sinds vele jaren
een vergelijkbare rol op grond van artikel 5, tweede lid, van de Advocatenwet, waarbij evenmin sprake is van een tuchtrechtelijke procedure.
Artikel 10a
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie wijzen op de
zinsnede in het voorgestelde artikel 10a, tweede lid, waarin is aangegeven
dat de algemene raad en de raden van de orden in de arrondissementen
in het belang van de goede rechtsbedeling een behoorlijke uitoefening
van de praktijk bevorderen en alle maatregelen nemen die daaraan
bijdragen, waaronder het stellen van beroeps- en gedragsregels. Deze
leden vragen allereerst aan wat voor soort beroeps- en gedragsregels
hierbij moet worden gedacht. Ook vragen deze leden hoe deze beroepsen gedragsregels zich verhouden tot de algemene verordeningsopdracht
aan de NOvA, zoals neergelegd in artikel 28 van de Advocatenwet.
Het tweede lid van artikel 10a maakt onderdeel uit van een bepaling
waarin de kernwaarden voor de advocatuur zijn opgenomen. Het eerste
lid van die bepaling richt zich vooral op de individuele advocaat, terwijl
het tweede lid ziet op organen van de NOvA. Deze bepaling geeft daarmee
enkele algemeen geformuleerde uitgangswaarden voor het optreden door
de NOvA. Daarbij wordt in deze bepaling in algemene zin tot uitdrukking
gebracht dat de genoemde organen regels en normen kunnen stellen,
waaraan advocaten zich dienen te houden. Elders in de Advocatenwet is
dat nader uitgewerkt. In de memorie van toelichting is bij deze bepaling al
aangegeven dat, om te waarborgen dat het kerndoel en de kernwaarden
voor de advocatuur ook worden vertaald naar voorschriften voor de
beroepsuitoefening door de individuele advocaat, het tweede lid de
opdracht bevat aan verschillende organen om alle maatregelen te nemen
die kunnen bijdragen aan een behoorlijke praktijkuitoefening in het belang
van een goede rechtsbedeling. In de praktijk wordt hieraan al uitvoering
gegeven. Dit doet de advocatuur onder meer via beroeps- en gedragsregels (onder andere de Gedragsregels 1992) en verordeningen, maar ook
door het aanhangig maken van tuchtzaken (via de lokale dekens)14.
Artikel 11a
De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat de (doorbreking van de)
geheimhoudingsplicht geheel is overgenomen van de huidige regeling in
de Gedragsregels 1992 en dat hierdoor voor de praktijk feitelijk niets is
14

Kamerstuk 32 382, nr. 3, pag. 21.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

44

veranderd. Ook vragen zij in hoeverre de huidige dekens en hun personeel
een afgeleide geheimhoudingsplicht hebben, of er op dit moment
uitzonderingen op de doorbreking van de geheimhoudingsplicht zijn die
door deze wetswijziging wegvallen en in hoeverre de regering het
wenselijk acht om geen enkele uitzondering op de doorbreking van de
geheimhoudingsplicht vast te leggen.
In regel 37 van de Gedragsregels 1992 is nu al een doorbreking van de
geheimhoudingsplicht opgenomen. Deze doorbreking kan plaatsvinden
door de deken in het kader van het onderzoek naar een tuchtklacht of in
het kader van de uitoefening van het toezicht (de betreffende gedragsregel spreekt in dat verband van een «aan de deken opgedragen
controle»). De advocaat is in deze gevallen gehouden de gevraagde
informatie te overleggen, behoudens bijzondere gevallen. Wat die
bijzondere gevallen zijn, werkt de gedragsregel niet uit. Op de deken en de
door hem ingeschakelde ondersteuners rust in geval van doorbreking van
de geheimhoudingsplicht een algemeen in de praktijk en jurisprudentie
erkende (en met de derde nota van wijziging wettelijk vastgelegde)
afgeleide geheimhoudingsplicht. Op dit punt zij ook verwezen naar
hetgeen hierover is opgemerkt in paragraaf 2.3 van deze nota.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt de geheimhoudingsplicht
vastgelegd in artikel 11a van de Advocatenwet. Op verschillende plekken
in de wet wordt voor verschillende situaties een doorbreking van die
geheimhoudingsplicht geregeld. Deze situaties gaan verder dan alleen de
nu in gedragsregel 37 bedoelde situatie. Voor de uitoefening van het
toezicht is de doorbreking geregeld in artikel 45b, derde lid. Deze
doorbreking geldt in de toekomst niet alleen bij uitoefening van het
toezicht door de deken, maar ook bij de uitoefening van het toezicht door
anderen die op grond van artikel 45b, tweede lid, met het toezicht zijn
belast. De doorbreking in het kader van het tuchtrechtelijk vooronderzoek
is neergelegd in het nieuwe artikel 46m, derde lid. Ook hiervoor geldt dat
dit zich in de toekomst niet beperkt tot het onderzoek door de deken, maar
zich uitstrekt tot een ieder die door de voorzitter van de raad van
discipline wordt belast met het vooronderzoek (hetgeen in de praktijk
overigens doorgaans de deken zal zijn). De doorbreking in het kader van
onderzoeken naar de praktijkuitoefening wordt geregeld in artikel 60d,
eerste lid. Nieuw is de doorbreking ten behoeve van het verrichten van
kwaliteitstoetsen door de kwaliteitstoetsers die door de algemene raad
zijn aangewezen voor die taak (artikel 26, derde lid). Voor alle situaties
geldt dat, net als nu, op degenen die de geheimhoudingsplicht
doorbreken (toezichthouders, vooronderzoekers en kwaliteitstoetsers)
vervolgens een afgeleide geheimhoudingsplicht rust.
In de genoemde nieuwe bepalingen wordt niet voorzien in uitzonderingen
op de doorbreking van de geheimhoudingsplicht. Hiervoor bestaat ook
geen aanleiding, aangezien de doorbreking van de geheimhoudingplicht
op zichzelf al zeer uitzonderlijk is en dus ook alleen in beperkte in de wet
beschreven situaties dient plaats te vinden. De doorbreking is dan ook aan
specifieke doeleinden gebonden.
Artikel 12
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie stellen terecht dat
de lidnummering van artikel 12 moet worden aangepast aan de invoering
van de Wet versterking cassatierechtspraak. Dit wordt aangepast met de
derde nota van wijziging.
De aan het woord zijnde leden vragen tevens of de in het eerste lid van
artikel 12 neergelegde verplichting voor advocaten om in één arrondissement op één locatie kantoor te houden past in een moderne tijd waarin
het gebruik van flexibele werkplekken en thuiswerken steeds gebruikelijker wordt. Zij vragen of flexibel werken tot de mogelijkheden behoort.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of overwogen is om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

45

ten behoeve van detachering een ontheffingsmogelijkheid in de wet op te
nemen.
Ook binnen de advocatuur is het tijd- en plaatsonafhankelijk werken
steeds meer in zwang geraakt. Op zichzelf staat artikel 12, eerste lid,
hieraan niet in de weg. Deze bepaling vereist dat een advocaat kantoor
houdt op één plaats en in één arrondissement. Die eis is onder meer in de
wet opgenomen omdat geheel helder moet zijn binnen welk arrondissement de betrokken advocaat valt, zodat ook duidelijk is onder het
toezicht van welke deken betrokkene valt, welke tuchtrechter in eerste
aanleg bevoegd is en voor welke verkiezing van een lokale orde de
betrokken advocaat stemgerechtigd is. Dat wil nog niet zeggen dat
betrokkene uitsluitend vanuit die betreffende plaats mag werken. Hij mag
thuiswerken, hij mag op verschillende locaties werken, als er maar één
helder kantooradres is via welke hij kan worden bereikt en waar zijn
kernactiviteiten worden uitgevoerd. Bij een kantoorbezoek in het kader
van het preventief toezicht zal de deken bijvoorbeeld moeten weten waar
hij een kantoor kan binnenlopen om het preventief toezicht te doen
uitoefenen. Voor het flexibel kunnen werken hoeft de genoemde bepaling
dus in principe geen problemen op te leveren.
De NOvA heeft aangegeven dat artikel 12, eerste lid, praktische problemen
oplevert voor detacheringen. Detachering is van een andere orde dan
flexibel werken. Flexibel werken impliceert dat betrokkene niet iedere dag
van de week vanuit dezelfde plaats werkt, maar dat vanuit verschillende
plaatsen kan doen. Detachering gaat verder dan dat en brengt mee dat
een advocaat niet langer voor het ene kantoor werkzaam is (en daar dus
ook niet meer fysiek zal zitten) maar voor een ander kantoor. De NOvA
heeft voorgesteld om een ontheffingsmogelijkheid in de wet op te nemen,
op grond waarvan detachering mogelijk is zonder dat kantoorverplaatsing
nodig is. Er bestaat geen bezwaar tegen deze ruimte te bieden, onder de
voorwaarde dat dit geen gevolgen heeft voor de goede uitoefening van
het toezicht. Met de derde nota van wijziging wordt daarom een aanvullende, tijdelijke ontheffingsmogelijkheid opgenomen in een nieuw vierde
lid van artikel 12, waarbij tevens is bepaald dat – voor zover de betrokken
advocaat in een ander arrondissement gaat werken – blijft behoren tot zijn
«oude» lokale orde. Dit betekent dat de deken die tot dat moment belast
was met de het toezicht op de betrokken advocaat, omwille van continuïteit (de detachering is naar zijn aard immers tijdelijk), belast blijft met dat
toezicht.
Artikel 16
De leden van de VVD-fractie vragen of bij een schorsing op grond van
artikel 16 ook het verlies van alle betrekkingen volgt waarvoor het zijn van
advocaat noodzakelijk is. Dat is in artikel 16 op dit moment niet expliciet
geregeld, terwijl een en ander bijvoorbeeld wel is opgenomen in de
artikelen 48, zesde lid (huidig), en 60ac, derde lid. Om op dit punt
misverstanden te voorkomen, wordt dit met de derde nota van wijziging
ook opgenomen in artikel 16.
Artikel 17a
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of de in
artikel 17a van het wetsvoorstel opgenomen opsomming van organen van
de NOvA limitatief is en of het dekenberaad aan deze opsomming
toegevoegd zou moeten worden. Artikel 17a beoogt een limitatieve
opsomming van de wettelijk geregelde organen van de NOvA te geven.
Van deze organen zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op
enigerlei wijze in de wet geregeld. Het sluit niet aan op de doelstellingen
van dit wetsvoorstel om ook het dekenberaad aan te merken als een
orgaan van de NOvA met een wettelijke status. Een dergelijke status zou,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

46

gelet op enerzijds de doelstellingen die het wetsvoorstel beoogt met de
invoering van het college van toezicht als orgaan van de NOvA en
anderzijds de taken die de NOvA zou willen toekennen aan het dekenberaad, kunnen leiden tot onduidelijkheden of onderlinge conflicten over
de taakafbakening. Een en ander staat er overigens niet aan in de weg dat
de NOvA zelf een overlegcircuit ten behoeve van de dekens, zoals een
dekenberaad, in het leven roept.
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of de lokale
orden van advocaten afzonderlijke publiekrechtelijke beroepsorganisaties
vormen in de zin van artikel 134 Grondwet. Ook vragen zij of artikel 17a tot
gevolg heeft dat de genoemde organen bestuursorganen zijn. Zij vragen
voorts of de aanbestedingswetgeving op de NOvA van toepassing is.
De lokale orden zijn geen afzonderlijke publiekrechtelijke beroepsorganisaties in de zin van artikel 134 Grondwet. Alleen de landelijke orde is door
de wetgever als zodanig aangewezen in artikel 17, eerste lid, van de
Advocatenwet. Wel hebben ook de lokale orden op grond van artikel 17,
derde lid, rechtspersoonlijkheid. Zij zijn belast met taken die leiden tot het
nemen van beslissingen die publiekrechtelijke rechtsgevolgen hebben, en
zijn rechtspersoon krachtens publiekrecht. Organen van de lokale orden
zijn op grond van artikel 1:1, eerste lid, onder a, Awb, bestuursorganen.
Het nadrukkelijk benoemen van de organen van de NOvA en de plaatselijke orden in artikel 17a (nieuw) heeft geen invloed op de vraag of
organen bestuursorganen zijn. Voor zover zij reeds bestonden, waren zij al
bestuursorgaan zoals hierboven is toegelicht. Artikel 17a dient uitsluitend
als verduidelijking van de structuur van de landelijke orde en de orden in
de arrondissementen.
Voor de vraag of de aanbestedingswetgeving van toepassing is op de
NOvA, is het volgende van belang. Op 1 april 2013 is de Aanbestedingswet 2012 inwerking getreden. Voor de toepassing van die wet is
bepalend of er sprake is van een aanbestedende dienst in de zin van
artikel 1:1 van die wet. Als aanbestedende dienst worden aangemerkt de
staat, provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke
instellingen, dan wel samenwerkingsverbanden van deze overheden of
publiekrechtelijke instellingen. Op basis van deze definitiebepaling is
vervolgens van belang de vraag of de NOvA is aan te merken als een
publiekrechtelijke instelling. Een publiekrechtelijke instelling is op grond
van artikel 1:1 van de Aanbestedingswet 2012 een instelling die specifiek
ten doel heeft te voorzien in behoeften van algemeen belang, anders dan
van industriële of commerciële aard, die rechtspersoonlijkheid bezit en
voorts voldoet aan enkele andere kenmerken. In de memorie van
toelichting bij de Aanbestedingswet 2012 is aangegeven dat voor de uitleg
van het begrip publiekrechtelijke instelling de jurisprudentie van het Hof
van Justitie van de Europese Unie leidend is. 15 Uitgangspunt daarbij is
dat het begrip publiekrechtelijke instelling functioneel moet worden
uitgelegd. De in de begripsbepaling van publiekrechtelijke instelling
genoemde onderdelen a, b en c zijn, volgens de memorie van toelichting,
niet cumulatief. Het is voldoende wanneer wordt voldaan aan één van de
drie genoemde afhankelijkheden. Wordt aan elk van de criteria voor een
gedeelte voldaan, dan brengt de functionele interpretatie met zich dat
toch sprake kan zijn van een publiekrechtelijke instelling. De NOvA is een
openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Grondwet. De Advocatenwet
regelt de taken en de inrichting van dit openbare lichaam. In het huidige
artikel 26 en het nieuwe artikel 10a, tweede lid, van de Advocatenwet is
neergelegd dat de algemene raad en de lokale raden een behoorlijke
praktijkuitoefening door advocaten bevorderen en bevoegd zijn tot het
nemen van alle maatregelen die daartoe kunnen bijdragen. Ook hebben zij
tot taak op te komen voor de rechten en belangen van advocaten. De
behoorlijke praktijkuitoefening door advocaten is een publiek belang.
15

Kamerstuk 32 440, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

47

Vanwege de keuze van de wetgever voor de inrichting als openbaar
lichaam en de taakomschrijving van de NOvA, kan worden aangenomen
dat de NOvA kwalificeert als publiekrechtelijke instelling. Uiteraard is het
in laatste instantie aan de rechter om te bepalen of er in specifieke
gevallen sprake is van een aanbestedingsplicht.
Artikel 26
De leden van de SP-fractie stellen verschillende vragen over de samenwerking tussen kwaliteitstoetsers, toezichthouders, tuchtrechters en de
NOvA alsmede over de kwaliteitstoetsing. Voor de beantwoording
daarvan zij verwezen naar paragraaf 2.3. van deze nota.
Artikel 28
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie vragen of de
regering het ermee eens is dat verordeningen dienen te worden vastgesteld wanneer zij in het belang zijn van een goede praktijkuitoefening of
ter waarborging van de kernwaarden, en dat dit dus geen cumulatief
gestelde vereisten dienen te zijn. Het klopt dat het hierbij niet om
cumulatief gestelde eisen gaat. Het gebruik van het woord «en» in artikel
28, eerste lid, dient te worden gelezen in het kader van een opsomming.
Om mogelijke misverstanden te vermijden, zal dit met de derde nota van
wijziging worden verduidelijkt. Voor de beantwoording van de vragen van
de aan het woord zijnde leden over het standpunt van de NOvA inzake de
artikelen 28 en 28a, wordt verwezen naar paragraaf 2.8 van deze nota.
De leden van de SP-fractie stellen verschillende vragen over de verplichte
aansluiting bij een klachten- en geschillenregeling. De controle of
advocaten zijn aangesloten bij een dergelijke regeling ligt bij degenen die
in de praktijk het toezicht op advocaten uitoefenen, derhalve bij de
dekens. Een dergelijke controle kan in het kader van de gebruikelijke
centrale controle verordeningen plaatsvinden. Indien een advocaat niet bij
een dergelijke regeling is aangesloten, kan hij hiervoor – in het uiterste
geval – tuchtrechtelijk worden aangesproken. Alvorens naar dit relatief
zware middel om te zien, ligt het voor de hand dat in zo’n geval door het
college van toezicht gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om met
toepassing van artikel 45f, tweede lid, een bestuurlijke maatregel op te
leggen aan de betrokken advocaat. De kans dat het in de praktijk zal
komen tot het opleggen van tuchtrechtelijke of bestuurlijke maatregelen
lijkt echter gering. Doorgaans zal attendering door de deken voor een
advocaat voldoende zijn om de aansluiting bij een klachten- of geschillenregeling alsnog in orde te maken.
De verplichte aansluiting bij een klachten- of geschillenregeling beoogt te
bereiken dat zaken die niet bij de tuchtrechter behoren daar ook niet
belanden. Veel klachten gaan in de praktijk over bejegeningskwesties of
de hoogte van de declaratie, waarbij zelden sprake is van daadwerkelijke
schending van de beroepsregels. Mede door het behoud van het
uitgangspunt dat tuchtklachten bij de deken moeten worden ingediend,
valt niet te verwachten dat er veel geschuif met zaken zal optreden. De
deken functioneert nu al en zal in de toekomst blijven functioneren als
loket voor vragen en klachten over advocaten. De deken is bij uitstek in
staat om als eerste te beoordelen of een zaak thuishoort bij een klachtenof geschillencommissie, de tuchtrechter of wellicht elders. Indien een
klager, ondanks eventueel andersluidend advies van de deken, van
mening is dat er beroepsregels zijn geschonden, heeft hij altijd de
mogelijkheid om de deken te vragen de klacht direct door te zenden naar
de tuchtrechter.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom in het derde
lid van artikel 28 is bepaald dat er geen verordeningen kunnen worden
vastgesteld met betrekking tot het toezicht. Zij vragen of het mogelijk is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

48

die bevoegdheid wel toe te kennen, zolang de betreffende regels niet
strijdig zijn met de wet of daarop gebaseerde regelgeving.
Het bepaalde in artikel 28, derde lid, is opgenomen met het oog op de
vereiste onafhankelijkheid van (de uitoefening van) het toezicht. Het
toezicht moet door het college van toezicht en de dekens geheel onafhankelijk kunnen worden uitgeoefend van ieder ander orgaan van de NOvA.
Indien verordeningen tevens zouden kunnen zien op het toezicht, zou dit
tot consequentie kunnen hebben dat een ander orgaan van de NOvA (in
casu het college van afgevaardigden), dat geheel uit advocaten bestaat en
door advocaten is gekozen, zich met het toezichtsbeleid of de uitvoering
van het toezicht gaat bemoeien.
Artikel 30
De leden van de VVD-fractie vragen wat de regering vindt van de
opmerking van de NOvA dat artikel 30 niet moet worden geschrapt,
omdat dit niet nodig zou zijn wanneer de voorgestelde regeling van de
goedkeuring vooraf van verordeningen wordt geschrapt. In paragraaf 2.8
van deze nota is al aangegeven dat met de derde nota van wijziging wordt
geregeld dat het bestaande systeem, dat voorziet in de mogelijkheid tot
vernietiging achteraf (bij koninklijk besluit) van verordeningen van de
NOvA, in stand wordt gelaten. Gelet daarop stellen de aan het woord
zijnde leden terecht dat artikel 30 niet geschrapt dient te worden. De derde
nota van wijziging voorziet dan ook tevens in een aanpassing op dit punt.
Artikel 32, nieuw vijfde lid
De leden van de SP-fractie vragen wat het praktische gevolg is van de
keuze om klagers de mogelijkheid te bieden rechtstreeks naar de
tuchtrechter te stappen en het vooronderzoek te laten plaatsvinden door
de deken, onder eindverantwoordelijkheid van de raad van discipline. Zij
vragen of dit niet zal leiden tot een extra belasting van de tuchtrechter
wanneer de deken niet meer hoeft te bemiddelen en hoe een en ander
past binnen het uitgangspunt van scherpere scheiding tussen toezicht en
tuchtrecht. Ter beantwoording van deze vragen wordt allereerst verwezen
naar paragraaf 2.1 van deze nota. Ook in de regeling zoals deze komt te
luiden na doorvoering van de derde nota van wijziging, kan de deken door
de tuchtrechter worden ingeschakeld als vooronderzoeker. In de nieuwe
opzet is dit een bevoegdheid van de tuchtrechter. Wanneer een klacht via
de deken ter kennis van de raad van discipline wordt gebracht, heeft de
deken doorgaans reeds voldoende onderzoek naar de klacht verricht,
waardoor het niet noodzakelijk zal zijn hem later nog eens aanvullend als
vooronderzoeker in te zetten. In de gevallen waarin dit desondanks nodig
mocht blijken, beschikt de raad van discipline in de toekomst over die
mogelijkheid. In dat geval is de deken niet werkzaam als toezichthouder of
in het kader van de voorbereiding van een tuchtklacht (de klacht is immers
al ter kennis van de tuchtrechter gebracht), maar handelt hij in opdracht
en onder verantwoordelijkheid van de tuchtrechter. De tuchtrechter
bepaalt de omvang van zijn taak en bevoegdheden. Dit is geheel anders
bij de uitoefening van het toezicht of het onderzoek naar een klacht
voordat deze ter kennis van de raad van discipline wordt gebracht. In dat
geval handelt de deken in principe autonoom.
Artikel 35
De leden van de SP-fractie vragen wat de regering verstaat onder «enig
redelijk belang». In artikel 35 wordt het genoemde begrip niet gebruikt.
Vermoedelijk refereren de aan het woord zijnde leden aan het gebruik van
dat begrip in artikel 46c, zoals dat werd ingevoerd met de tweede nota van
wijziging. Artikel 46c wordt met de derde nota van wijziging aangepast in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

49

het kader van het behoud van de huidige rol van de deken in het
tuchtrecht. Daarmee verdwijnt ook het gebruik van het begrip «enig
redelijk belang».
De leden van de SP-fractie vragen voorts welke andere personen het
college van toezicht als toezichthouder kan aanwijzen en hoe dit voor een
ieder inzichtelijk wordt. Het college van toezicht kan op grond van het
nieuwe artikel 45b, tweede lid, anderen dan dekens belasten met de
uitoefening van het toezicht. Het kan hierbij gaan om andere leden van
een raad van een lokale orde (onderdeel a), personen die werkzaam zijn
bij het bureau van het college van toezicht (onderdeel b) en andere
personen die met het oog op een specifieke deskundigheid in het kader
van het toezicht worden ingezet (onderdeel c). Onder de laatste categorie
zullen in de praktijk veelal specialisten vallen zoals accountants, die in
staat zijn om snel wegwijs te worden in financiële aangelegenheden. De
benoeming van personen als bedoeld in artikel 45b, tweede lid, moet
worden bekendgemaakt in de Staatscourant, zodat de benoeming voor
een ieder inzichtelijk wordt (artikel 45b, derde lid).
Artikel 36a
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de VVD-fractie
over de toetsing van verordeningen wordt verwezen naar paragraaf 2.8
van deze nota. Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de
SP-fractie over de benoeming van leden van het college van toezicht
wordt verwezen naar paragraaf 2.2 van deze nota.
In reactie op vragen van de leden van de SP-fractie over de verhouding
tussen het college van toezicht en de NOvA wordt het volgende
opgemerkt. Het college van toezicht is een orgaan van de NOvA, maar de
overige organen van de NOvA (zoals de algemene raad en het college van
afgevaardigden) kunnen geen invloed uitoefenen op het toezicht. Hiervoor
zijn in het wetsvoorstel verschillende voorzieningen getroffen in het kader
van de vereiste onafhankelijkheid van het toezicht. Bedacht moet worden
dat andere organen van de NOvA geheel of deels uit advocaten bestaan.
Ook die advocaten zijn onderworpen aan het toezicht waarvoor het
college de eindverantwoordelijkheid draagt.
De leden van de SP-fractie vragen om een nadere toelichting op de
arbeidsverhoudingen die gelden voor medewerkers van het bureau van
het college. Ook vragen zij waaruit het dagelijks werk van medewerkers
van dat college zal bestaan. Op grond van artikel 36a, vijfde lid, beschikt
het college over een bureau. Het bureau kent medewerkers die als
primaire taak hebben het ondersteunen van het college. Welke werkzaamheden zij in de praktijk verrichten, hangt mede af van de wijze waarop het
college de eigen werkzaamheden inricht. Allereerst zal het bureau
administratieve, ondersteunende diensten verlenen aan het college. Er
zullen medewerkers belast worden met het ontwikkelen en actueel
houden van het toezichtsbeleid. Daarbij kan onder meer worden gedacht
aan het ontwikkelen van risicoprofielen aan de hand waarvan dekens hun
preventief toezicht op advocatenkunnen uitoefenen. Beslissingen door het
college zullen in de praktijk worden voorbereid door medewerkers van het
college, die daartoe stukken opstellen ten behoeve van vergaderingen en
adviezen schrijven. Het bureau zal voorts tot taak hebben informatie te
verschaffen aan dekens. Het bureau kan in dat kader de functie van een
kenniscentrum vervullen, waar praktijkervaringen met de uitoefening van
het toezicht worden verzameld en gedeeld met dekens. Dit draagt bij aan
de continuïteit en de kwaliteit van het toezicht in een systeem waarin de
primaire toezichthouders, de dekens, regelmatig wisselen. Verdere
werkzaamheden van het bureau waaraan in dit verband kan worden
gedacht is het beantwoorden van vragen van (klagende) cliënten van
advocaten, de voorbereiding van en betrokkenheid bij tuchtklachten en
jaarverslaglegging over de uitoefening van het toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

50

Medewerkers kunnen op basis van reguliere arbeidsovereenkomsten in
dienst komen bij het bureau, net zoals andere medewerkers van de NOvA
in dienst zijn van de NOvA. Uiteindelijk is het college een orgaan van de
NOvA, echter met een eigen bureau. Net zoals de algemene raad ten
behoeve van het algemene bureau van de NOvA personeel op basis van
een arbeidsovereenkomst in dienst kan nemen, kan het college dat.
Hiertoe is een expliciete basis opgenomen in artikel 36a, vijfde lid. Om de
onafhankelijkheid van het werk van het bureau te waarborgen, is in die
bepaling opgenomen dat medewerkers van het bureau uitsluitend kunnen
worden benoemd en ontslagen door het college. Zij zijn ook uitsluitend
verantwoording verschuldigd aan het college. Hierdoor hebben andere
organen van de NOvA geen invloed op de werkzaamheden van het
bureau en kunnen de betreffende medewerkers hun taken in volstrekte
onafhankelijkheid uitoefenen. Formeel bestaat er dus wel een arbeidsovereenkomst met de NOvA, maar de NOvA is een publiekrechtelijk lichaam
dat meerdere organen kent. Binnen dat lichaam is dus het college de
enige die kan besluiten over benoeming en ontslag van deze categorie
medewerkers, waardoor er ook alleen een gezagsrelatie tussen die
medewerkers en het college bestaat.
Artikel 36c
De leden van de SP-fractie vragen wat de mogelijkheden voor het hof van
discipline zijn in het geval van disfunctioneren van leden van het college
van toezicht en waarom niet is voorzien in de mogelijkheid van het
opleggen van een waarschuwing. Met het pakket aan maatregelen dat het
hof ter beschikking staat ten aanzien van leden van het college van
toezicht wordt geheel aangesloten bij het instrumentarium van de Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) dat geldt voor leden van de
zittende magistratuur. De achtergrond daarvan is dat hiermee de
bijzondere positie van het college van toezicht, en de wenselijkheid om
het college ook onafhankelijk van de centrale overheid te positioneren, tot
uitdrukking komt. Daartoe is aangesloten bij de regelgeving die geldt voor
een groep van personen die een vergelijkbare onafhankelijke positie
innemen, namelijk de leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak
belast. Op dit moment is een wetsvoorstel in voorbereiding dat dit
instrumentarium moderniseert. Het ligt voor de hand om bij die
gelegenheid ook voor leden van het college van toezicht de aansluiting bij
die regelgeving te (blijven) zoeken.
Artikel 45b
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de SP-fractie over
de feitelijke uitoefening van het toezicht door dekens wordt verwezen naar
paragraaf 2.5 en 2.6 van deze nota.
De leden van de SP-fractie stellen voorts verschillende vragen over de
mogelijkheid van het college om aan de dekens algemene of specifieke
aanwijzingen te geven en ontheffing van taken in geval van disfunctioneren. Eerder in deze nota is al aangegeven dat het nieuwe toezicht onder
meer onafhankelijk en uniform moet zijn. Het kunnen geven van algemene
en specifieke aanwijzingen is noodzakelijk om het college van toezicht in
staat te stellen eindverantwoordelijkheid te nemen. Zonder die
bevoegdheid van het college zouden de dekens feitelijk ieder hun eigen
toezichtsbeleid kunnen voeren, waardoor de uniformiteit van het toezicht
niet kan worden gewaarborgd. Zij zouden niet kunnen worden aangesproken indien zij in de praktijk een koers bewandelen die tegen het
landelijke toezichtsbeleid ingaat. Wanneer bijvoorbeeld het college als
toezichtsbeleid zou hanteren dat jaarlijks 10% van alle advocaten(kantoren) een bezoek ontvangt in het kader van het preventief toezicht, en
een lokale deken zou menen dat een percentage van 5 voor zijn arrondis-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

51

sement voldoende is, dan zou daar niet tegen kunnen worden opgetreden.
De mogelijkheid van het kunnen geven van aanwijzingen is derhalve
noodzakelijk om de uitvoering van het beleid en de uniformiteit van dat
beleid zeker te kunnen stellen. Daarbinnen heeft de deken in principe veel
ruimte tot een zelfstandige taakinvulling.
Wanneer een deken in het geheel geen uitvoering geeft aan het landelijke
toezichtsbeleid en aanwijzingen van het college stelselmatig negeert, zou
er in de praktijk ingegrepen kunnen worden door de betreffende deken te
doen ontheffen van diens toezichthoudende taken. Het is volstrekt niet de
verwachting dat hiertoe in de praktijk lichtvaardig over zal worden
gegaan. Eerder ligt het in de rede dat het college in voorkomende
gevallen in overleg gaat met de betrokken deken om in goed overleg te
bezien hoe tot een goede naleving van het landelijk toezichtsbeleid kan
worden gekomen. In uitzonderlijke gevallen heeft het college wel de
mogelijkheid om in te grijpen, maar zelfs dan nog niet rechtstreeks. Het
college kan in voorkomende gevallen op grond van artikel 45c het hof van
discipline verzoeken om schorsing of ontheffing van de toezichthoudende
taken, op limitatief in die bepaling omschreven gevallen.
Het kan voorkomen dat er klachten zijn over een collegelid, zoals de leden
van de SP-fractie terecht opmerken. Klagers kunnen zich in dat geval
wenden tot de Minister van Veiligheid en Justitie. De minister kan,
gehoord de algemene raad van de NOvA, het hof van discipline verzoeken
om schorsing of ontslag van leden van het college (artikel 36c, tweede tot
en met zevende lid). Ook hiervoor gelden limitatief in de wet omschreven
gronden.
Artikel 45c
De leden van de VVD-fractie vragen of artikel 45c in die zin zou moeten
worden gewijzigd dat het hof van discipline alleen tuchtrechter is en niet
tevens bestuursrechter. Op grond van het genoemde artikel 45c is het hof
van discipline belast met het beslissen omtrent een verzoek tot schorsing
of ontheffing van een deken van diens toezichthoudende taken. Overigens
is het hof op grond van artikel 36c ook belast met het beslissen op het
verzoek tot schorsing of ontslag van een lid van het college van toezicht.
Bij het vormgeven van deze bepalingen zijn verschillende opties
overwogen. In bepaalde uitzonderlijke gevallen moet het mogelijk zijn om
dekens en collegeleden tijdelijk of blijvend van hun toezichthoudende
taken te ontheffen. Het toekennen van die bevoegdheid aan de Minister
van Veiligheid en Justitie of aan een orgaan van de NOvA is, gelet op de
vereiste onafhankelijkheid van het toezicht, niet wenselijk. De minister
dient niet zelfstandig en rechtstreeks te kunnen ingrijpen teneinde
vergaande bemoeienis van de rijksoverheid met het toezicht te
voorkomen. Andere organen van de NOvA bestaan geheel of deels uit
advocaten, die zelf ook onder het toezicht vallen en die door advocaten
zijn gekozen. Wanneer deze organen zelfstandig en rechtstreeks zouden
kunnen ingrijpen, zou de onafhankelijkheid van het toezicht eveneens in
gevaar komen. De optie om de bevoegdheid tot het uitspreken van
schorsing of ontslag toe te kennen aan de reguliere rechtspraak is
eveneens overwogen en verworpen. Binnen de reguliere rechtspraak
bestaat geen bijzondere kennis van het beroep van advocaat en het werk
van dekens. Die kennis en ervaring is in sterkere mate aanwezig bij het hof
van discipline, aangezien daarvan ook advocaten lid zijn. Beslissingen als
de onderhavige zijn ingrijpend van aard en dienen dan ook met de grootst
mogelijke zorgvuldigheid en deskundigheid te worden genomen.
De beslissingen van het hof van discipline op grond van de artikelen 36c
en 45c vormen geen tuchtrecht maar een vorm van ordeningsrecht. Dat is
geen novum. Nu al neemt het hof van discipline beslissingen in zaken die
niet van tuchtrechtelijke aard zijn. Allereerst kan worden gewezen op
artikel 5, tweede lid, van de Advocatenwet. Het betreft hier een bepaling in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

52

het kader van de inschrijving van advocaten op het tableau. De lokale raad
kan zich verzetten tegen een inschrijving. Tegen dat verzet kan de
verzoeker om inschrijving beklag doen bij het hof van discipline. Dit is
naar zijn aard geen tuchtrecht, al was het maar omdat betrokkene die het
beklag doet op dat moment (nog) geen advocaat is. Een ander voorbeeld
is te vinden in artikel 9, vierde lid. De lokale raad kan beslissen een
advocaat van het tableau te doen schrappen wegens het – kort gezegd –
verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen bij het verzoek om
inschrijving op het tableau. De advocaat die het met die beslissing niet
eens is kan zich wenden tot het hof van discipline. Ook dit is geen
tuchtrechtelijke procedure, maar een ordeningsprocedure: betrokkene
had, achteraf gezien, nooit ingeschreven mogen worden. Tot slot kan bij
wijze van voorbeeld worden gewezen op artikel 9j, zevende lid. Van een
andere rol voor het hof van discipline dan tuchtrechter bestaan derhalve
al verschillende voorbeelden in de huidige regelgeving, welke in de
praktijk niet tot problemen hebben geleid.
De leden van de SP-fractie vragen of het wenselijk is dat een deken na
schorsing of ontheffing lid blijft van de lokale raad. Zij vragen of dan niet
eerst wordt bekeken of dit onverenigbaar is met de (gronden door de)
beslissing tot schorsing of ontheffing. Ook vragen deze leden welke taken
een deken nog kan uitvoeren als deze niet meer toezichthoudende taken is
belast.
Eerder in deze nota is al opgemerkt dat de deken een grote verscheidenheid aan taken heeft. Niet alleen is hij toezichthouder, hij is ook
vooronderzoeker in het kader van het tuchtrecht, vraagbaak voor cliënten
van advocaten en advocaten, en hij is lid van de lokale raad van toezicht.
Als lid van de lokale raad vertegenwoordigt de deken de betreffende
lokale orde naar buiten en is hij dagelijks bestuurder van die lokale orde.
De deken wordt verkozen door de advocaten in het betreffende arrondissement en vertegenwoordigt dus ook op een zekere manier die
advocaten. De verhouding tussen het college van toezicht en de deken
speelt zich uitsluitend af in het kader van de toezichthoudende taken van
de deken. Het college geeft geen enkele bemoeienis met de deken als
vertegenwoordiger van (het dagelijks bestuur van) de lokale orde. Om die
reden dient een schorsing of ontheffing op verzoek van het college zich
ook niet verder uit te strekken dan die toezichthoudende taken. Het kan
zijn dat de redenen die ten grondslag liggen aan de beslissing tot
schorsing of ontheffing van toezichthoudende taken ook in de weg staan
aan de uitoefening van andere taken. Het is niet aan het college van
toezicht om zich daarover een oordeel te vormen en in dat kader een
verder strekkend verzoek te richten tot het hof van discipline. Voorkomen
dient immers te worden dat het college zich op enigerlei wijze kan
bemoeien met de bestuurlijke taken van de deken. De vraag of een deken
die door het hof van discipline wordt geschorst of ontheven van toezichthoudende taken wel kan aanblijven om de overige taken uit te oefenen,
dient uiteindelijk te worden beantwoord door de advocaten in het
betreffende arrondissement. Zij kunnen formeel een ander persoon als
deken aanstellen. Overigens ligt het in de lijn der verwachting dat een
deken die tijdelijk of blijvend wordt ontheven van toezichthoudende taken
zelf zal besluiten zijn functie als deken (en daarmee de overige taken)
geheel neer te leggen.
Artikel 45d
Op grond van artikel 45d stelt het college van toezicht een jaarrekening en
een begroting vast. Deze behoeven de goedkeuring van de Minister van
Veiligheid en Justitie, gehoord de algemene raad. De leden van de
SP-fractie vragen waarom hierbij geen sprake is van onnodige overheidsbemoeienis. Ook wensen zij te vernemen op welke wijze dit nu is geregeld
en of daarmee problemen bestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

53

De vereiste goedkeuring is opgenomen in verband met de noodzaak dat
ook het college van toezicht een gecontroleerd financieel beleid voert.
Voorkomen moet worden dat een begroting onnodige kostenposten bevat
of onvoldoende inzichtelijk is. De goedkeuring hiervan is, gelet op de
vereiste onafhankelijke positie van het college binnen de NOvA, niet
neergelegd bij andere organen van de NOvA. Voorkomen moet bijvoorbeeld worden dat het college op enigerlei wijze gedwongen wordt om de
eigen budgetten zodanig laag vast te stellen, dat de taakuitoefening
feitelijk illusoir wordt. Omdat de NOvA uiteindelijk de kosten van het
toezicht draagt, moet zij zich wel kunnen uitspreken over de jaarrekening
en begroting. Om die reden is vereist dat de minister, alvorens
goedkeuring te verlenen, de algemene raad van de NOvA hoort. De
algemene raad kan zich op die manier bijvoorbeeld uitspreken over
onredelijke kostenposten. Van onnodige overheidsbemoeienis is geen
sprake omdat het college zelf de jaarrekening en begroting vaststelt en
niet de Minister. De Minister heeft uitsluitend een marginale, toetsende
rol.
Artikel 45e
De leden van de SP-fractie vragen hoe de regering de versterkte inzet op
preventief toezicht praktisch voor zich ziet. Het klopt dat de sterkere inzet
op het preventief toezicht een belangrijk speerpunt is voor de toekomst en
dat hiervoor ook extra capaciteit vrijgemaakt moet worden. Ook de NOvA
hanteert op zichzelf dit uitgangspunt. De oplossing hiervoor wordt niet
zozeer gezocht in het aantrekken van meer dekens (met de invoering van
de Wet herziening gerechtelijke kaart is het aantal dekens juist
afgenomen). Belangrijker is dat de dekens de beschikking hebben over
een deskundig ondersteunend apparaat. De inzet is daarom gericht op
uitbreiding van de ondersteuning, zowel lokaal als centraal. Voorbeelden
daarvan vormen de inzet van vliegende brigades en de oprichting van een
expertisecentrum voor Wwft-toezicht door de NOvA.
Artikel 46c
De leden van de VVD-fractie vragen om een toelichting op de wijze
waarop het toezicht op de financiering en dus de begroting van het
tuchtrecht zal plaatsvinden. Deze leden stellen voorts vragen over de
efficiënte afhandeling van tuchtklachten en de rol van de deken daarbij.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de uitbreiding van het
belanghebbendebegrip in het tuchtrecht past bij de rol die het tuchtrecht
speelt bij het handhaven van de goede beroepsuitoefening.
In paragraaf 2.1 van deze nota is al aangegeven dat het uitgangspunt dat
klachten bij de deken worden ingediend, zal worden gehandhaafd. In dat
verband wordt met de derde nota van wijziging het wetsvoorstel zodanig
aangepast, dat hieruit het door de leden van de ChristenUnie-fractie
bedoelde element is geschrapt. Op dit moment draagt de advocatuur
deels de kosten van het tuchtrecht voor advocaten. Het andere deel van
de kosten (de kosten van de voorzitters en plaatsvervangende voorzitters
van de tuchtcolleges en nog enkele materiële kosten) worden gedragen
door de Rijksoverheid (zie de artikelen 50a en 60 Advocatenwet). Daartoe
dienen de tuchtcolleges een begroting in bij het ministerie van Veiligheid
en Justitie. Het ministerie beoordeelt de begroting en bericht vervolgens
de tuchtcolleges wat het goedgekeurde budget is. Na afloop van het
begrotingsjaar dienen de tuchtcolleges een jaarverslag in, waarin de
gemaakte kosten worden verantwoord. In de toekomst zal de advocatuur
het tuchtrecht geheel zelf moeten gaan financieren. Een wetsvoorstel op
dit punt is in voorbereiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

54

Artikel 46ca
Voor de beantwoording van de vragen van de leden van de D66-fractie
over de keuze om een griffierecht in te voeren in het tuchtrecht zij
verwezen naar paragraaf 2.1 van deze nota.
Artikelen 46g en 46h
De leden van de SP-fractie vragen waarom voor wat betreft de verjaringstermijn van klachten niet wordt vastgehouden aan de in het civiel recht
gangbare verjaringstermijn van vijf jaar. Als het gaat om het zoeken van
aansluiting bij reeds bestaande verjaringstermijnen, ligt het aansluiten bij
de verjaringstermijn voor bepaalde civielrechtelijke vorderingen (in
sommige gevallen gelden ook in het civiel recht andere termijnen) niet
voor de hand. Tuchtrecht is naar zijn aard geen civielrecht. Eerder ligt het
in de rede om aansluiting te zoeken bij verjaringstermijnen die in het
tuchtrecht voor andere, vergelijkbare wettelijk gereglementeerde
beroepen gelden voor het indienen van tuchtklachten. Met de betreffende
bepaling in de Advocatenwet wordt dan ook aangesloten bij de verjaringstermijn in artikel 99, vijftiende lid, Wna.
De leden van de SP-fractie merken voorts op dat er een hardheidsclausule
in het leven wordt geroepen voor de betaling van het griffierecht. Zij
vragen of hiermee aansluiting wordt gezocht bij de hardheidsclausule in
de reparatiewet griffierechten (Kamerstukken 33 109). Ook vragen zij om
voorbeelden van toepassing van de hardheidsclausule. De in artikel 46ca,
derde lid, neergelegde hardheidsclausule komt niet terug in het
wetsvoorstel, zoals dat luidt na doorvoering van de derde nota van
wijziging. Hiervoor bestaat geen aanleiding meer omdat het niet betalen
van het griffierecht leidt tot het niet ter kennis van de tuchtrechter
brengen van de klacht door de deken.
Artikel 46j
Terecht merken de leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie op
dat in artikel 46j, derde lid, bedoeld is te verwijzen naar artikel 46i, eerste
lid. Dit wordt hersteld met de derde nota van wijziging.
De leden van de SP-fractie vragen waarom ervoor is gekozen bepaalde
eenvoudige zaken door de voorzitter laten afdoen en hiertegen alleen het
rechtsmiddel van verzet open te stellen. Ook vragen zij of het instellen van
verzet betekent dat de voorzitter alsnog meekijkt met de zaak en wat dit
betekent voor een onafhankelijke beoordeling. Artikel 46j, eerste lid, biedt
de mogelijkheid van versnelde afdoening van zaken. Het gaat hierbij niet
om, zoals de aan het woord zijnde leden dat noemen, eenvoudige
klachten, doch om bagatelzaken; zaken die niet bij de tuchtrechter
thuishoren en/of waarbij al direct kan worden vastgesteld dat zij niet tot
een tuchtrechtelijke veroordeling kunnen leiden. Met een bepaling als
deze wordt voorkomen dat een voltallig tuchtcollege wordt belast met
zaken die daar geheel niet thuishoren. Het biedt tuchtcolleges de
mogelijkheid om zaken eenvoudig en efficiënt af te handelen en daarmee
de kosten van het tuchtrecht beheersbaar te houden. Gelet op het
specifieke type zaken wordt tegen dergelijke beslissingen niet het
gebruikelijke systeem van rechtsbescherming opengesteld; dat zou
kunnen meebrengen dat het tuchtrecht alsnog overbelast raakt met
bagatelzaken. Een eenvoudige en efficiënte wijze van afdoening als deze,
inclusief het openstellen van de mogelijkheid van verzet, is niet uniek
maar een zeer gebruikelijke bepaling in het (tucht)procesrecht. Niet alleen
is zij nu al op deze wijze geregeld in de artikelen 46g en 46h van de
Advocatenwet, ook kan worden gewezen op artikel 39 van de Wet
tuchtrechtspraak accountants, artikel 39 van de Gerechtsdeurwaarderswet
en artikel 99, vijfde en negende lid, Wna. Het ligt voor de hand dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

55

voorzitter in voorkomend geval een plaatsvervangend voorzitter aanwijst
om hem bij de behandeling van het verzet te vervangen.
Artikelen 46l en 46n
De leden van de SP-fractie vragen of het niet onnodig vertragend werkt
wanneer de voorzitter van de raad van discipline het dossier eerst
beoordeelt om te kunnen komen tot een afbakening van het vooronderzoek en of dit niet beter door de vooronderzoeker kan plaatsvinden.
Ook vragen deze leden hoe snel de voorzitter toestemming kan geven
voor uitbreiding van het onderzoek en in hoeverre daarbij wordt
uitgegaan van de conclusies van de vooronderzoeker. De leden van de
CDA-fractie vragen of met de bepaling dat de raad van discipline de deken
opdraagt een vooronderzoek te verrichten de deken niet te zeer een
verlengstuk wordt van de raad van discipline. Tevens vragen zij hoe zich
dit verhoudt tot de doelstelling van het aanbrengen van een heldere
scheiding tussen toezicht en tuchtrecht. De leden van de fractie van de
ChristenUnie vragen waarom in het wetsvoorstel ervoor wordt gekozen
aan de voorzitter van de raad van discipline de bevoegdheid te geven om
een vooronderzoek te doen plaatsvinden, terwijl op dit moment altijd een
onderzoek wordt verricht door de deken.
Eerder in deze nota is al aangegeven dat vastgehouden wordt aan het
huidige uitgangspunt dat tuchtklachten worden ingediend bij de deken.
De deken verricht onderzoek naar iedere bij hem ingediende klacht en kan
daarbij bemiddeling beproeven. De regeling omtrent de vooronderzoeker
blijft in het wetsvoorstel opgenomen, maar komt met het behoud van het
genoemde uitgangspunt wel in een ander daglicht te staan. In de praktijk
zullen (ook) in de toekomst de meeste klachten de tuchtrechter bereiken
via de deken. De deken zal daarin doorgaans al onderzoek hebben
verricht, zodat verder vooronderzoek niet nodig is. De deken kan bij zijn
onderzoek voorafgaand aan het ter kennis van de tuchtrechter brengen
van de klacht zelf de afbakening van het onderzoek bepalen en is op dat
moment niet gehouden aan aanwijzingen van de tuchtrechter (die op dat
moment doorgaans nog niet zal weten van het bestaan van de klacht).
Wanneer de klacht eenmaal onder de aandacht van tuchtrechter is
gebracht, kan de voorzitter van de raad van discipline beslissen dat
(aanvullend) vooronderzoek noodzakelijk is. Het is niet de verwachting dat
dit vaak zal voorkomen. In voorkomend geval kan het vooronderzoek
worden opgedragen aan de deken (het kan strikt genomen ook aan een
ander worden opgedragen; artikel 46l, tweede lid). De voorzitter van de
raad bepaalt in dat geval de omvang van het onderzoek. Het klopt dat de
deken in dat geval optreedt namens het tuchtcollege. Bezwaarlijk is dat
geenszins, omdat de dekens en tuchtcolleges in de praktijk een zeer goede
relatie onderhouden en de deken bij het verrichten van het onderzoek
voordat de klacht bij het tuchtcollege belandde zelf alle ruimte had om de
aard en omvang van het onderzoek te bepalen. De opvattingen van de
deken zullen voor de voorzitter zwaar wegen bij het beslissen over het
eventueel verbreden van het onderzoek, maar uiteindelijk beslist hierover
de voorzitter. Een beslissing als deze kan in de praktijk snel worden
genomen. De wet stelt hierin geen bijzondere procedurele eisen,
waardoor bijvoorbeeld een eenvoudige briefwisseling of e-mailwisseling
kan volstaan.
Artikel 46m
De leden van de SP-fractie vragen of de deken die te werk gaat als
vooronderzoeker op dat moment niet meer onder de zeggenschap van het
college van toezicht valt. Ook vragen deze leden wat de gevolgen kunnen
zijn voor een zaak als een advocaat een beroep doet op zijn verschoningsrecht, hoe hieraan invulling wordt gegeven in het tuchtrecht voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

56

notarissen en hoe vaak dit in de praktijk voorkomt. Ook de leden van de
fractie van de ChristenUnie stellen vragen over het verschoningsrecht en
de cautie.
Wanneer de deken te werk gaat als vooronderzoeker van de raad van
discipline, doet hij dit onder verantwoordelijkheid van de tuchtrechter. Het
college heeft geen zeggenschap over het werk dat de deken verricht als
vooronderzoeker. Ten aanzien van de vragen over de geheimhoudingsplicht, het verschoningsrecht en de cautie wordt verwezen naar paragraaf
2.6 van deze nota.
Artikel 47b
De leden van de SP-fractie vragen of, indien er een voorlopige voorziening
is getroffen als bedoeld in artikel 60ad en de klacht tegen de advocaat
daarna ongegrond wordt verklaard, deze dan een beroep kan doen op een
schadevergoeding. De door de aan het woord zijnde leden bedoelde
spoedmaatregel wil voorkomen dat een advocaat waartegen ernstige
bezwaren bestaan gedurende de loop van een normale tuchtprocedure
zonder meer door kan gaan met de uitoefening van beroep. Ondanks de
zorgvuldigheid die de deken en voorzitters van de raden van discipline
zullen betrachten in het kader van een verzoek tot spoedshalve schorsing,
is nooit geheel uit te sluiten dat zich gevallen zullen voordoen waarin de
maatregel achteraf gezien niet opgelegd had moeten worden. In dat geval
kan de vraag opkomen of iemand, en zo ja wie, voor de door de advocaat
als gevolg van de maatregel geleden schade aansprakelijk kan worden
gehouden. Wanneer achteraf blijkt dat de maatregel ten onrechte is
opgelegd, hoeft dat nog niet te betekenen dat de opgelegde spoedmaatregel – op basis van de dan voorhanden zijnde gegevens en de in het
geding zijnde belangen – ten onrechte is getroffen. De legitimiteit van een
opgelegde spoedmaatregel wordt dan ook niet automatisch aangetast.
Het staat de betrokken advocaat in voorkomend geval uiteraard vrij om
met een actie uit onrechtmatige daad te proberen schadevergoeding te
vorderen. De civiele rechter zal in dat geval moeten beoordelen of is
voldaan aan de vereisten die in artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek worden gesteld. De rechter zal daarbij telkens acht moeten slaan
op de specifieke omstandigheden van het geval die in iedere casus anders
kunnen liggen. Het hangt eveneens af van de omstandigheden van het
geval wie door betrokkene aansprakelijk kan worden gehouden voor de
geleden schade. Een vordering tot schadevergoeding zou zich kunnen
richten tegen de lokale deken die heeft verzocht om het opleggen van de
maatregel. De NOvA heeft verzekeringen afgesloten voor aansprakelijkheden voor onder meer handelingen van dekens in de uitoefening van
hun functie. Een andere mogelijkheid is dat een tuchtcollege of de Staat
aansprakelijk wordt gesteld. De kans dat een dergelijke actie succes heeft
lijkt gering. Uit jurisprudentie van de Hoge Raad over de aansprakelijkheid
van de Staat voor uitspraken van medische tuchtcolleges blijkt dat het
onverenigbaar is met het gesloten stelsel van rechtsmiddelen in tuchtzaken dat degene aan wie door de tuchtrechter een maatregel is opgelegd
de gelegenheid zou hebben om langs de weg van een op onrechtmatige
daad gebaseerde vordering tegen de Staat de juistheid van de beslissing
van de tuchtrechter of de aanvaardbaarheid van de procesgang die tot
deze beslissing heeft geleid, tot onderwerp van een nieuw geding te
maken en door de burgerlijke rechter te doen toetsen. Dit is anders in
geval bij de voorbereiding van de beslissing zo fundamentele rechtsbeginselen zijn veronachtzaamd dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling niet meer kan worden gesproken, en tegen die beslissing geen
rechtsmiddel openstaat en heeft opengestaan, aldus de Hoge Raad16.

16

HR 8 januari 1993, NJ 1993, 558, m.nt. H.J. Snijders.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

57

Deze jurisprudentie sluit aan bij uitspraken van de Hoge Raad over de
zogenoemde onrechtmatige rechtspraak van de burgerlijke rechter.
Overigens zijn mij uit de praktijk geen voorbeelden bekend van gevallen
waarin raden of hof van discipline of dekens civielrechtelijk aansprakelijk
zijn gesteld wegens geleden schade als gevolg van een achteraf bezien
onterecht opgelegde maatregel. Bovendien wordt in de praktijk zeer
terughoudend omgegaan met het verzoeken om een spoedmaatregel. Uit
het in paragraaf 1.5 van deze nota opgenomen overzicht van uitspraken
van de tuchtrechtelijke colleges blijkt dat in 2010 en 2011 telkens slechts
drie maal een spoedshalve schorsing is opgelegd. Dit wijst op een zeer
voorzichtige houding van zowel dekens als tuchtrechters ten aanzien van
de toepassing van dit instrument.
Artikel 48
Het is verheugend dat de leden van de VVD-fractie instemmend reageren
op de invoering van de geldboete als tuchtrechtelijke maatregel. De
tuchtrechter kan een geldboete opleggen van maximaal de vierde
categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Het maximum voor deze categorie is thans gesteld op € 19.500. Er is geen
minimum gesteld; de tuchtrechter zou dus onder omstandigheden kunnen
besluiten een symbolisch bedrag als boete op te leggen. De wet stelt geen
bijzondere criteria aan het opleggen van deze maatregel. De beoordeling
wordt daarmee geheel aan de tuchtrechter overgelaten. De toevoeging
van de geldboete aan de maatregelencatalogus is bedoeld om de lacune
te dichten tussen de berisping en de schorsing. Voorkomen moet worden
dat een tuchtrechter een te lage maatregel oplegt, bijvoorbeeld een
berisping, uitsluitend omdat in het specifieke geval een schorsing te zwaar
zou zijn. In dergelijke gevallen heeft de tuchtrechter dus in de toekomst de
tussenliggende maatregel van de geldboete ter beschikking, waarbij hij
bovendien kan variëren in de hoogte ervan, al naar belang de ernst van de
overtreding van de beroepsnormen. De geïnde boetebedragen komen ten
bate aan de Staat (artikel 48aa, derde lid), net als bij de geldboeten in het
tuchtrecht voor notarissen (artikel 103a, derde lid, Wna) en het tuchtrecht
voor accountants (artikel 5, derde lid, Wet tuchtrechtspraak accountants).
Het bestuurlijk sanctiearsenaal, waarover de aan het woord zijnde leden
eveneens enkele vragen stellen, wordt met dit wetsvoorstel toegekend
aan het college van toezicht. Hierop is reeds ingegaan in paragraaf 2.2 van
deze nota.
De leden van de VVD-fractie stellen ook vragen over het opleggen van
tuchtrechtelijke maatregelen in de praktijk en over de balans tussen
enerzijds toezicht en tuchtrecht en anderzijds de privileges van de
advocatuur. Het is de taak van de wetgever om ervoor te zorgen dat er een
goede balans bestaat tussen de bijzondere positie die de advocaat
inneemt binnen de rechtsorde en het toezicht op en tuchtrecht voor die
beroepsgroep. In de inleidende paragrafen van deze nota is al aangegeven dat aan een beroep niet zomaar een bijzondere positie, met onder
meer een verschoningsrecht en een domeinmonopolie, dient te worden
toegekend. Indien daartoe wel wordt overgegaan, dienen tevens de
wettelijke maatregelen te worden getroffen die eraan bijdragen dat het
maatschappelijk vertrouwen in dat beroep hoog blijft. Ook in dit geval
geldt het aloude adagium «noblesse oblige». In het geval van de
advocatuur past daarbij een modern en robuust systeem van toezicht en
tuchtrecht. Bij het tuchtrecht hoort dat de wetgever zorg draagt voor een
passend instrumentarium, waarmee de tuchtrechter in voorkomende
gevallen effectief kan optreden. Vanuit die optiek ziet de regering het
onder meer als haar taak om met dit wetsvoorstel voorstellen te doen
voor een evenwichtige en effectieve maatregelencatalogus waaruit de
tuchtrechter kan putten. Met het nieuwe artikel 48, en de toevoeging van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

58

de geldboete aan de maatregelencatalogus, wordt hieraan invulling
gegeven.
Ook tuchtrechtspraak is een vorm van rechtspraak. De advocatuurlijke
tuchtcolleges zijn dan ook rechterlijke colleges. Deze maken weliswaar
geen onderdeel uit van de reguliere rechtspraak, maar zijn wel belast met
het doen van rechterlijke uitspraken. Ook voor deze colleges geldt dat de
rijksoverheid gepaste afstand dient te nemen en geen oordeel dient uit te
spreken over de tuchtmaatregelen die door de tuchtrechters worden
opgelegd. De rijksoverheid dient ervoor te zorgen dat zij over het
benodigde instrumentarium beschikken, maar dient zich in het licht van
onafhankelijke rechtspraak niet te bemoeien met de vraag welke maatregelen in welke gevallen passend zijn. Dit is aan de tuchtrechter om te
beslissen. Ook ligt het niet voor de hand om over de strafmaat in
tuchtzaken in overleg te treden met de NOvA, al was het maar omdat ook
de NOvA geen enkele invloed heeft en dient te hebben op beslissingen
van de tuchtcolleges. De tuchtcolleges maken immers nadrukkelijk geen
onderdeel uit van de advocatuur.
De leden van de ChristenUnie geven in overweging om in de wet de
mogelijkheid op te nemen dat een tuchtrechtelijk veroordeelde advocaat
ook veroordeeld kan worden tot betaling van de kosten van de tuchtprocedure. Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar
paragraaf 4 van deze nota.
Artikel 48aa
Naar aanleiding van artikel 48aa, vierde lid, vragen de leden van de fractie
van de VVD en de fractie van de ChristenUnie in hoeverre het redelijk is
om bij het niet-tijdig betalen van een geldboete de advocaat ambtshalve
te schorsen of te schrappen. Zij vragen in hoeverre hierbij sprake is van
een schending van artikel 6 EVRM.
De door de aan het woord zijnde leden bedoelde bepaling beoogt te
bereiken dat er voor de advocaat een duidelijke stok achter de deur staat
bij de verplichting tot het betalen van een geldboete. Vaak zal kunnen
worden volstaan met het verder verhogen van de boete, maar bij het
herhaald niet betalen ervan moet de tuchtrechter in ieder geval de
mogelijkheid hebben om steviger in te grijpen. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een kan-bepaling. De tuchtrechter is in voorkomende gevallen
geenszins gehouden om de schorsing of schrapping uit te spreken. Op die
manier kan hij bijvoorbeeld rekening houden met eventuele reële
betalingsproblemen waarin de betrokken advocaat verkeert. Om deze
reden is er bovendien in voorzien dat, alvorens een degelijke aanvullende
maatregel op te leggen, de tuchtrechter de advocaat dient te horen.
Daarmee wordt ook de verenigbaarheid met artikel 6 EVRM gewaarborgd:
de aanvullende maatregel wordt opgelegd door een (tucht)rechter, en de
betrokken advocaat wordt tevoren in de gelegenheid gesteld zich te doen
horen. Tegen deze beslissing staat vervolgens geen rechtsmiddel open.
Deze bepaling is ontleend aan artikel 103a, vierde lid, Wna.
Artikel 48e
De leden van de SP-fractie vragen of de keuze om de termijn van drie
maanden uit artikel 48e te schrappen en aansluiting te zoeken bij de
verjaringstermijn van drie jaar tot gevolg heeft dat er een proeftijd komt
van drie jaar in plaats van drie maanden en of dit niet buitenproportioneel
is. De door de aan het woord zijnde leden bedoelde laatste zin van artikel
48e wordt geschrapt op verzoek van de raden van discipline. De huidige
termijn voor de last tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke
opgelegde tuchtmaatregel (uiterlijk drie maanden na afloop van de
proeftijd) blijkt in de praktijk te kort te zijn. Dit leidt er in de praktijk vaak
toe dat bij een nieuw tuchtrechtelijk vergrijp de voorwaardelijk opgelegde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

59

maatregel door tijdsverloop niet meer kan worden uitgevoerd, ook al
heeft het vergrijp zich gedurende de proeftijd voorgedaan. Er ontstaat
hierdoor niet een proeftijd van drie jaren. De proeftijd voor een voorwaardelijk opgelegde maatregel beloopt op grond van artikel 48a, tweede lid,
maximaal twee jaren. De last tot tenuitvoerlegging kan uitsluitend worden
gegeven indien de overtreding van de voorwaarden zich binnen de
proeftijd (van dus maximaal twee jaren) heeft voorgedaan. Het schrappen
van de bedoelde zin heeft uitsluitend tot gevolg dat een zodanige last niet
hoeft te worden gegeven voor afloop van een termijn van drie maanden
na het einde van de proeftijd.
III. OVERIG
De leden van de VVD-fractie en de ChristenUnie-fractie stellen voor om in
het wetsvoorstel een evaluatiebepaling op te nemen. Aan dit verzoek
wordt met de derde nota van wijziging invulling gegeven. Aangezien het
wetsvoorstel een zeer grote verscheidenheid aan onderwerpen regelt, en
soms op zeer ondergeschikte punten bestaande bepalingen wijzigt, wordt
de evaluatiebepaling toegesneden op de kernonderdelen van het
wetsvoorstel, met name organisatie van de NOvA alsmede de inrichting
van het toezicht en het tucht(proces)recht.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 382, nr. 13

60