VEELVERLIEZERS
Eindrapportage onderzoek naar mogelijke fraude
met als vermist opgegeven verblijfsdocumenten.

| Veelverliezers |

Projectnaam
Projectnummer

Veelverliezers
CB821
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
Directie Specialistische Diensten en Internationale
Samenwerking (SDIS)
Bureau Bijzonder Onderzoek
Zuiderzeelaan 43-51 | 8017 JV Zwolle
Postbus 7030 | 8007 HA Zwolle

Pagina 2 van 12

| Veelverliezers |

Inhoud

Inhoudsopgave - 3
1

Inleiding - 4

2

Aanleiding tot onderzoek - 5

3
3.1
3.2

Onderzoek - 6
Bureau Documenten - 7
Bureau Bijzonder Onderzoek - 8/9

4
4.1
4.2
4.3

Conclusies en aanbevelingen - 10
Conclusies -10
Beantwoording onderzoeksvragen - 11
Aanbevelingen - 12

Pagina 3 van 12

| Veelverliezers |

1.

Inleiding:
Als dé toelatingsorganisatie voor vreemdelingen in Nederland is de IND
verantwoordelijk voor de afgifte van verblijfsdocumenten op grond waarvan een
vreemdeling kan aantonen rechtmatig in Nederland te zijn. De IND wordt
geconfronteerd met meldingen van vermissing van deze verblijfsdocumenten en, als
gevolg daarvan, de verzoeken om afgifte van een vervangend verblijfsdocument.
Daarbij valt op dat een aantal vreemdelingen binnen een bepaald tijdsbestek
meerdere malen aangifte doet van vermissing van hun verblijfsdocument. Deze
categorie wordt in de omgangstaal “veelverliezers” genoemd.
Onder het begrip “veelverliezer” wordt volgens Richtlijnen van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken iemand begrepen die binnen een periode van vijf jaar zijn
identiteitsbewijs drie maal of meer als vermist opgeeft.
Deze begripsomschrijving wordt in dit project als uitgangspunt gehanteerd.

Pagina 4 van 12

| Veelverliezers |

2.

Aanleiding tot onderzoek:
Op basis van ervaringen en diverse publicaties bestaat de gedachte dat het
veelvuldig aangifte doen van vermissing van een verblijfsdocument een basis kan
zijn van frauduleus handelen met dit document. Daarbij kan worden gedacht aan
illegaal verkregen verblijfsrecht, illegale grensoverschrijding, financiële fraude in de
particuliere sector, illegale arbeid en misbruik van overheidsdiensten en
gezondheidszorg.
Met dit onderzoek wordt getracht om het vermoeden van mogelijk misbruik van
verblijfsdocumenten te staven met feiten en daarmee een beeld te krijgen van de
daadwerkelijke omvang van het vermeende misbruik.
Dit onderzoek spitst zich derhalve toe op de vraag in hoeverre sprake is van
mogelijk misbruik met als vermist opgegeven verblijfsdocumenten. Hierbij wordt
gefocust op veelverliezers.
Dit leidt tot de volgende onderzoeksvragen:
a. Kan op basis van feiten de aard en ware omvang van het vermoede probleem
met betrekking tot fraude met door (veel)verliezers als vermist opgegeven
vreemdelingendocumenten nauwkeuriger worden vastgesteld?
b. Hoe kan de IND als verantwoordelijke instantie voor de afgifte van
verblijfsdocumenten een substantiële en actieve rol spelen in het voorkomen en
bestrijden van fraude met als vermist opgegeven vreemdelingendocumenten?
Ter beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van informatie uit
de IND informatiesystemen en informatie uit interviews met vreemdelingen en
ketenpartners.

Pagina 5 van 12

| Veelverliezers |

3.

Onderzoek:
Bij de totstandkoming van dit onderzoek is de volgende taakverdeling aangehouden:
Bureau Documenten: het aanleveren van cijfermatige informatie m.b.t. de
doelgroep veelverliezers; (kwantitatief)
Bureau Bijzonder Onderzoek: verzamelen en analyseren van informatie omtrent
misbruik van als vermist opgegeven verblijfsdocumenten, het doen van gehoren van
vreemdelingen die onder de definitie veelverliezer vallen en, indien uit onderzoek
blijkt van strafbaar gedrag, het doen van strafrechtelijke aangifte; (kwalitatief)

Pagina 6 van 12

| Veelverliezers |

3.1

Bureau Documenten:
Bureau Documenten van de IND in Zwolle is verantwoordelijk voor de afgifte van
vreemdelingendocumenten. Ter indicatie: op 16 augustus 2012 waren er 576.555
vreemdelingendocumenten in omloop.
Aan Bureau Documenten van de IND werd verzocht een overzicht te genereren uit
het documentenregistratiesysteem van vreemdelingen die in de periode 1.1.2007 –
1.1.2012 volgens de Richtlijnen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken vallen
onder de definitie “veelverliezer”, ofwel vreemdelingen die binnen een periode van
vijf jaar zijn/haar identiteitsbewijs drie maal of meer als vermist opgeeft.
Dit verzoek leverde een bestand op van 70 vreemdelingen, ofwel 0,01% van het
totaal aantal in omloop zijnde vreemdelingendocumenten.
Naar nationaliteit ingedeeld leverde dat onderstaand bestand op:

3 maal of meer verlies in 5 jaar
Afgaanse
Algerijnse
Amerikaans burger
Angolese
Braziliaanse
Brits onderdaan
Burger van Dominicaanse
Republiek
Burundische
Chinese
Egyptische
Ethiopische
Ghanese
Guinese
Hondurese
Hongaarse
Indonesische
Iraakse
Iraanse
Ivoriaanse
Joegoslavische
Kongolese
Liberiaanse
Macedonische
Maldivische
Marokkaanse
Nepalese
Onbekend
Pakistaanse
Sierraleoonse
Soedanese
Somalische
Statenloos
Turkse
Totaal

1
1
2
4
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
3
2
2
1
1
1
14
1
7
1
1
1
5
2
4
70

Pagina 7 van 12

| Veelverliezers |

3.2

Bureau Bijzonder Onderzoek:
Op basis van de uitkomsten van het kwantitatief onderzoek zijn de volgende
handelingen verricht:
a. het onder 3.1 genoemde bestand van 70 vreemdelingen werd vergeleken met
de gegevens uit SUWI-net teneinde vast te stellen of op naam van één
veelverliezer mogelijk meerdere arbeidscontracten bekend zijn of een
onwerkelijke hoeveelheid gewerkte uren;
b. uit het onder 3.1 genoemde bestand èn uit aangeleverde nieuwe meldingen van
veelverliezers gedurende de eerste maanden van 2012, werden 14
vreemdelingen opgeroepen om te worden gehoord door medewerkers van
Bureau Bijzonder Onderzoek. Dit om een beeld te krijgen van de
omstandigheden waaronder de vreemdeling zijn/haar documenten heeft
verloren en de mogelijke effecten van dat verlies;
c.

onderzocht werd in hoeverre verblijfsdocumenten, die als vermist zijn
opgegeven, worden gesignaleerd in nationale en internationale
signaleringssystemen.

Uitwerking 3.2.a:
Uit controle in SUWI-net (afkorting voor Structuur Uitvoering Werk en Inkomen)
bleek geen sprake van onevenredig aantal arbeidscontracten op naam van één
persoon en/of een onwerkelijk aantal gewerkte uren. Er kon derhalve geen link
worden gelegd tussen veelverliezers en mogelijke arbeidsmarktfraude.
Uitwerking 3.2.b:
De 14 uitgenodigde vreemdelingen werden geselecteerd op recente verliezen.
Dit leverde de volgende selectie op:
3 vreemdelingen van Marokkaanse nationaliteit;
3 vreemdelingen van Angolese nationaliteit;
2 vreemdelingen van Chinese nationaliteit;
1 vreemdeling van Ghanese nationaliteit;
1 vreemdeling van Hondurese nationaliteit;
1 vreemdeling van Rwandese nationaliteit;
1 vreemdeling van Ivoriaanse nationaliteit;
1 vreemdeling van Tunesische nationaliteit;
1 vreemdeling van Oekraïense nationaliteit.
De geselecteerde vreemdelingen werden in de periode van april 2012 – augustus
2012 per brief uitgenodigd op de dichtstbijzijnde IND-locatie in de buurt van hun
woonplaats.
Van de 14 uitgenodigde vreemdelingen verschenen er 11 op deze uitnodiging.
Van de drie niet verschenen vreemdelingen werd één uitnodiging retour ontvangen.
De betreffende vreemdeling bleek te zijn geëmigreerd. Eén vreemdeling verscheen
zonder kennisgeving niet. Aan hem werd een herinnering gezonden, maar ook
hierop reageerde hij niet. Eén vreemdeling verzocht tot twee maal toe om een
nieuwe uitnodiging. Deze werden aan hem verzonden maar beide keren verscheen
hij niet.
Aan de verschenen vreemdelingen werden de volgende vragen gesteld:
- Op welke wijze heeft u de vermissing van uw vreemdelingendocumenten ontdekt?
- Onder welke omstandigheden hebt u de documenten verloren?
- Werd het door u als vermist opgegeven document later teruggevonden?
- Zo ja: wat heeft u met het teruggevonden document gedaan?
- Heeft u gemerkt dat er gebruik/misbruik van uw document is gemaakt?
- Hebt u zelf het document aan een ander (in onderpand) gegeven of verkocht?
Pagina 8 van 12

| Veelverliezers |

Van de gevoerde gesprekken werd een gespreksverslag gemaakt.
Op basis van de gevoerde gesprekken kon het volgende worden geconcludeerd:
- Bij 9 van de 11 ( 82%) verschenen veelverliezers was sprake van bijzondere
leefomstandigheden zoals prostitutie, detentie, psychische klachten, drugsgebruik,
dakloosheid of combinatie van deze factoren;
- In twee zaken was sprake geweest van beroving (diefstal met geweld);
- Slechts in één zaak gaf de vreemdeling aan dat misbruik werd gemaakt van zijn
identiteit en dat bij het aanvragen van een uitkering ontdekt was dat iemand anders
op zijn naam en sofinummer werkzaam was.
- De uitnodiging tot gesprek en de gespreksinhoud zelf maakte merkbaar indruk op
de uitgenodigde vreemdelingen. Zij lieten zich meerdere malen vergezellen door
hulpverleners.
Uitwerking 3.2.c:
Op dit moment wordt door Bureau Documenten van de IND volstaan met
registratie/signalering van vermiste vreemdelingendocumenten in het Nationale
Documenten Systeem (NDS) en het Vreemdelingen Informatie Systeem (VIS). Het
NDS is een systeem van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) en is slechts
voor een beperkt aantal nationale (opsporings)diensten zoals politie en Koninklijke
Marechaussee raadpleegbaar.
Het Schengen Informatie Systeem (SIS) is een ‘Schengenbreed’ systeem. De komst
van het SISII maakt het voor de IND technisch mogelijk om verloren, gestolen of
anderszins vermiste verblijfsdocumenten in dit systeem te signaleren. Dit vergt een
aanpassing op het gebied van autorisaties. De IND voert hierover overleg met de
VTSPN.

Pagina 9 van 12

| Veelverliezers |

4.

Conclusies en aanbevelingen:

4.1

Conclusies:
a Gezien het totaal aantal in omloop zijnde vreemdelingendocumenten (op
peildatum 16-8-2012 betrof dat 576.555) is het aantal van 70 geregistreerde
veelverliezers in de periode tussen 1-1-2007 tot 1-1-2012 procentueel gezien zeer
gering, n.l. 0,01%. Zeker wanneer dit percentage wordt vergeleken met door
gemeentes geregistreerde vermissingen van identiteitsdocumenten als paspoorten,
rijbewijzen en identiteitsbewijzen. In sommige gemeentes ligt dit op 5 procent.1
Bureau Documenten van de IND vervangt jaarlijks tussen de 7000 en 8000 als
vermist opgegeven documenten. Hiervan vallen er 70 onder de noemer
veelverliezer.
Op grond van bovenstaande kan worden geconcludeerd dat het fenomeen van
veelverliezers van vreemdelingendocumenten aanzienlijk kleiner is dan die van
veelverliezers van overige reis-en/of identiteitsdocumenten. Een mogelijke
verklaring voor dit verschil is dat reis- en identiteitsdocumenten meer
mogelijkheden bieden dan verblijfsdocumenten.
b. Zoals onder 3.2.b beschreven was er in 82% van de afgenomen gehoren van
veelverliezers sprake van bijzondere leefomstandigheden zoals prostitutie, detentie,
psychische klachten, drugsgebruik, dakloosheid of een combinatie van deze
factoren. Het veelverlies in deze zaken is mogelijk te verklaren door de bijzondere
leefomstandigheden. De conclusie dat het veelverlies is te wijten aan frauduleuze
handelingen kan niet zondermeer worden getrokken.
c De meeste vreemdelingen hebben gehoor gegeven aan de oproep om mee te
werken aan dit onderzoek (79% van uitgenodigde veelverliezers). Dit is gelet op de
eerder genoemde achtergrond van deze vreemdelingen in positieve zin opmerkelijk.

1 In een persbericht van juni 2010 van de Staatssecretaris Bijleveld-Schouten van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties wordt vermeld dat alleen al in de gemeenten Dordrecht/Zwijndrechte Waard,
Alblasserwaard/Vijfheerenlanden en de Hoeksche Waard jaarlijks 8000 identiteitsdocumenten als vermist
worden opgegeven waarvan in 400 gevallen jaarlijks sprake is van zogenaamde veelverliezers, ofwel 5%.

Pagina 10 van 12

| Veelverliezers |

4.2

Beantwoording onderzoeksvragen:
Op grond van analyse van de onderzoeksgegevens en de in 4.1 genoemde
conclusies kunnen beide onderzoeksvragen worden beantwoord.
onderzoeksvraag 2.2.a:
Met betrekking tot het nauwkeuriger vaststellen van gepleegde fraude met als
vermist opgegeven vreemdelingendocumenten kan uit dit onderzoek worden
afgeleid dat de omvang van het misbruik uiterst beperkt blijkt.
Er zijn ook geen aanwijzingen van georganiseerde vormen van migratiecriminaliteit.
onderzoeksvraag 2.2.b:
De IND kan als verantwoordelijke instantie voor de afgifte van verblijfsdocumenten
een actieve rol spelen in het voorkomen of beperken van het onrechtmatig gebruik
van als vermist opgegeven verblijfsdocumenten.
Dit kan door gebruik te maken van signaleringsmogelijkheden in het SISII.

Pagina 11 van 12

| Veelverliezers |

4.3

Aanbevelingen:
De bevindingen en de daaraan gekoppelde conclusies leiden tot de volgende
aanbevelingen.
Aanbeveling 1:
Benut SISII om misbruik van verblijfsdocumenten te voorkomen
Naast signaleren van verblijfsdocumenten in het NDS en het VIS wordt geadviseerd
om vermiste, gestolen of anderszins vermiste verblijfsdocumenten ook in het SISII
te signaleren.
Aanbeveling 2:
Werp een barrière op voor veelverliezers.
De medewerking van vreemdelingen aan het zoeken naar oorzaken van het
veelvuldig verliezen van vreemdelingendocumenten kan niet worden afgedwongen.
Wel kan op eenvoudige wijze een barrière worden opgeworpen door vreemdelingen,
vallend onder de categorie veelverliezers, na hun derde en volgende verzoek om een
vervangend document niet automatisch digitaal een vervangend document te laten
aanvragen, maar in persoon te laten verschijnen.
Op deze wijze kan de vreemdeling:
- middels een standaard vragenlijst worden bevraagd naar de oorzaken van de
verliezen
- indien de vreemdeling zich niet kan legitimeren of indien er twijfel bestaat aan de
identiteit, worden onderworpen aan een nader identiteitsonderzoek (evt.
dactyloscopisch onderzoek)
- worden gewezen op de grote risico’s die aan het verlies van een document zijn
verbonden.

Pagina 12 van 12