Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 041

Wijziging van de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven in verband met het opheffen
van de rechtspersoonlijkheid van het fonds,
uitbreiding van de taakuitoefening tot de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba alsmede verduidelijking van de regeling
van uitkeringen door het Schadefonds en het
vorderingsrecht van het slachtoffer jegens
derden

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
De Wet schadefonds geweldsmisdrijven is op 1 januari 1976 in werking
getreden. Het Schadefonds is daarbij ingesteld als een publiekrechtelijke
rechtspersoon. Per 1 januari 2012 is de wet gewijzigd om aan te sluiten bij
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Daarbij is in de wet bepaald
dat de Kaderwet van toepassing is op de commissie die met het beheer
van het fonds is belast. De Kaderwet stelt aanvullende eisen voor zbo’s die
orgaan zijn van een publiekrechtelijk ingestelde rechtspersoon, niet zijnde
de Staat. Op grond van die bepalingen zou het Schadefonds zelf zijn
medewerkers in dienst moeten hebben.1 Dit is echter in de praktijk niet
het geval. De medewerkers van het bureau dat de commissie ondersteunt
zijn in dienst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Ook zou het
fonds een eigen begroting moeten hebben, die moet worden goedgekeurd door de Minister van Justitie en Veiligheid.2 De begroting van het
Schadefonds vormt evenwel onderdeel van de JenV-begroting.
In de praktijk blijkt dus dat de huidige vormgeving van het Schadefonds
niet aansluit bij de wettelijke eisen gesteld in de Kaderwet. In 2013 is voor
alle zbo’s nagegaan of hun zbo-status de meest geëigende vorm is.3 In dat
verband is geconcludeerd dat er onvoldoende rechtvaardiging is voor
behoud van de eigen rechtspersoonlijkheid van het Schadefonds. In het
aan het kabinetsstandpunt ten grondslag liggende onderzoek wordt
daarom aangeraden het Schadefonds om te vormen tot een agentschap
of onderdeel van het departement. Thans wordt voorgesteld de rechtspersoonlijkheid van het Schadefonds op te heffen. In de huidige wet wordt
1
2
3

kst-35041-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Artikel 15 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
De artikelen 27 en 28 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 13 mei 2014 (Kamerstukken II 2013/14,
25 268, nr. 83).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

1

rechtspersoonlijkheid toegekend aan het Schadefonds, maar is de
Kaderwet van toepassing op de commissie die belast is met de beslissing
op aanvragen om een uitkering. De eigen rechtspersoonlijkheid van het
Schadefonds heeft in deze constructie geen goede zin en weerspiegelt ook
niet hoe het fonds in de praktijk functioneert. De besluitvorming over een
financiële tegemoetkoming aan slachtoffers met ernstig psychisch of
fysiek letsel in individuele gevallen dient evenwel op afstand van het
departement en door een onafhankelijk orgaan plaats te vinden. Aldus
wordt onafhankelijke besluitvorming over individuele aanspraken op een
uitkering gewaarborgd. Door de onafhankelijke status en de in de
commissie aanwezige deskundigheid heeft het Schadefonds zich
ontwikkeld tot een expertisecentrum op het terrein van het toekennen van
tegemoetkomingen bij letsel en materiële schade door een misdrijf. Om
deze reden is de commissie in het recente verleden ook belast met de
uitvoering van verwante regelingen, zoals de tijdelijke regeling financiële
vergoeding van seksueel misbruik in de jeugdzorg en pleeggezinnen (de
zogenaamde Samson-regeling, op basis waarvan een tegemoetkoming
werd geven aan slachtoffers van seksueel misbruik in de jeugdhulp).
De huidige bedrijfsvoering van het Schadefonds komt het meest overeen
met de status van onderdeel van de Staat. In de praktijk betekent dit dat
de wijziging in de status van het Schadefonds vrijwel geen consequenties
heeft voor het functioneren van het fonds. Voor wat betreft de aanstelling
en de rechtspositie van het personeel, de huisvesting en de financiële
boekhouding en verantwoording handelt het fonds al als onderdeel van
de Staat. Voor wat betreft de informatievoorziening en het archiefbeleid
zijn er geen verschillen tussen de toepasselijke regels voor een orgaan dat
onderdeel is van de Staat of een organisatie met eigen rechtspersoonlijkheid.
Omdat het van belang wordt geacht de besluitvorming over een financiële
tegemoetkoming aan slachtoffers door een onafhankelijk orgaan te laten
plaatsvinden is er in dit wetsvoorstel voor gekozen om de status van zbo
te behouden voor de commissie en alleen de rechtspersoonlijkheid van
het fonds te laten vervallen.
Slechts voor wat betreft de contractuele verplichtingen zal de omvorming
van het Schadefonds tot onderdeel van de Staat gevolgen kunnen
hebben. Door de overgang verliest het fonds aanbestedingsvrijheid omdat
het verplicht kan worden bepaalde (mantel)overeenkomsten van het
ministerie te gebruiken. Voor een groot deel van de kosten zal dit geen
effecten hebben omdat het fonds nu reeds deelneemt in veel mantelovereenkomsten. Het apparaatsbudget van het fonds buiten de personeelskosten en huisvestingskosten bedroeg in 2016 € 1,2 miljoen. Ongeveer
45% daarvan kan nu door het fonds vrij worden aanbesteed. De schatting
is dat door de omvorming het nieuwe aanbestedingsregime in ten
hoogste 30% van de gevallen hogere kosten zal meebrengen. Dit komt
neer op een bedrag van maximaal € 162.000,- op jaarbasis.
Voorts wordt een onduidelijkheid over de relatie tussen de uitkering van
het fonds en het vorderingsrecht van het slachtoffer jegens derden
weggenomen.4 Deze onduidelijkheid betreft de situatie waarin het
slachtoffer al een uitkering uit het fonds heeft ontvangen. Uitdrukkelijk
wordt bepaald dat deze uitkering niet de rechten van het slachtoffer op
volledige schadevergoeding jegens de aansprakelijke persoon verkort.
Indien het slachtoffer alsnog een vergoeding van bijvoorbeeld de dader
ontvangt moet de uitkering uit het fonds worden terugbetaald aan het
Schadefonds, bijvoorbeeld door deze te verrekenen met de door het
Centraal Justitieel Incasso Bureau geïnde schadevergoeding. In
aansluiting op de huidige praktijk wordt uitdrukkelijk bepaald dat het
Schadefonds als voorwaarde voor uitkering kan stellen de overdracht van
4

Toegezegd bij brief van 28 november 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 33 552, nr. 25, p. 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

2

de vordering van het slachtoffer jegens de aansprakelijke persoon. Aldus
wordt het meest recht gedaan aan het uitgangspunt dat de schade
uiteindelijk voor rekening komt van de dader.
Overeenkomstig het advies van het Schadefonds wordt voorzien in een
uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor de uitvoering van tijdelijke
regelingen waarmee het Schadefonds soms wordt belast.
De verwachting is dat het wetsvoorstel geen substantiële gevolgen zal
hebben voor de werklast en organisatie van de rechtspraak.
Voorgesteld wordt tevens de Wet schadefonds geweldsmisdrijven van
toepassing te verklaren in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Dat betekent dat ook slachtoffers van geweldsmisdrijven op deze
eilanden een beroep op het fonds kunnen doen. Tijdens de begrotingsbehandeling 2017 heeft het Kamerlid Recourt (PvdA) deze uitbreiding in
werkingssfeer bepleit. Mijn ambtsvoorganger heeft aangegeven positief
tegenover deze uitbreiding te staan. Gelet op het feit dat de uitbreiding op
praktische wijze en tegen beperkte kosten kan worden verwezenlijkt, kan
toepassing van het Schadefonds ook tot deze delen van Nederland
worden uitgebreid.
Deze toelichting wordt mede gegeven namens de Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in verband met zijn verantwoordelijkheid voor het toekennen van bevoegdheden aan het Schadefonds als zelfstandig bestuursorgaan.
2. Adviezen
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Raad voor de
rechtspraak5, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak6, het College
van procureurs-generaal, het Schadefonds Geweldsmisdrijven7, Slachtofferhulp Nederland8 en de eilandsecretarissen van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba en de Gevolmachtigde Ministers van Sint Maarten, Curaçao en
Aruba. Slachtofferhulp Nederland juicht het toe dat de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven ook van toepassing wordt verklaard op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. Slachtofferhulp acht het van belang dat slachtoffers op
de BES-eilanden goed worden geïnformeerd over het Schadefonds en bij
het doen van de aanvraag worden ondersteund. De Wetenschappelijke
Commissie van de NVvR wijst eveneens op het belang van voorlichting in
het Papiaments en het Engels. In de toelichting wordt naar aanleiding van
deze opmerkingen uitgebreider ingegaan op de maatregelen die het
Schadefonds zal nemen. Verder is Slachtofferhulp verheugd dat artikel 6
wordt aangepast zodat duidelijk is dat het slachtoffer ook nadat hij een
uitkering heeft ontvangen zijn vorderingsrecht behoudt en wordt
voorkomen dat de dader maar een deel van de schade hoeft te vergoeden.
Naar aanleiding van het advies van de Wetenschappelijke Commissie van
de NVvR is verduidelijkt waarom het Schadefonds als organisatie zijn
rechtspersoonlijkheid verliest en dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing is op de commissie die beslist op de aanvragen om
uitkering. In het wetsvoorstel en in de toelichting is duidelijker tot
uitdrukking gebracht dat de commissie beslist over uitkeringen uit het
fonds, dat aanvragen om uitkeringen bij de commissie worden ingediend
en dat de commissie (het bestuursorgaan) in bestuursrechtelijke
geschillen als procespartij optreedt (titel 4.4 Algemene wet bestuursrecht).
Vermeden wordt de suggestie dat «het fonds» hier partij is. Overeenkomstig artikel 4:124 Awb staat naast de bestuursrechtelijke weg ook de
civiele weg nog open; in dat geval is niet het bestuursorgaan de procespartij, maar de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort (de
5

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
7
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
8
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

3

Staat). In civielrechtelijke geschillen na cessie van de vordering is de Staat
de vorderende partij. De Wetenschappelijke Commissie van de NVVR
heeft laten weten in te stemmen met de wijze van verwerking van haar
advies.
In het advies van de Raad voor de rechtspraak wordt een aantal opmerkingen gemaakt en vragen gesteld waarop in de toelichting op de
artikelen rekening is gehouden.
Het College van procureurs-generaal heeft laten weten geen op- of
aanmerkingen te hebben en geen aanleiding te zien voor advisering.
Vanuit Caribisch Nederland is geen officiële reactie ontvangen. Een
delegatie van het Schadefonds heeft in november 2017 een werkbezoek
afgelegd aan Bonaire om de voorbereiding van het wetsvoorstel met
verschillende partijen te bespreken. Naast het Bureau Slachtofferhulp is
gesproken met de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke
macht. De aanpassing kan op brede steun rekenen van de betrokken
partijen op de eilanden. Het wordt als een mooie stap gezien om de
rechten van slachtoffers ook in dat deel van Nederland op een hoger
niveau te krijgen. Ook de gezaghebber sprak bij het werkbezoek zijn
waardering uit voor deze stap. Het Schadefonds zal de verdere uitwerking
van het werkproces ten behoeve van de eilanden in nauw overleg met
deze partijen vormgeven.
Het Schadefonds geweldsmisdrijven was nauw betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel en stemt daarmee in.
Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdelen A, C en G (artikelen 1, 3 en 8)
In de artikelen 1, 3 en 8 zijn enkele aanpassingen aangebracht om het
karakter van het schadefonds als «fonds» te laten vervallen, nu de
uitkeringen rechtstreeks op basis van de JenV-begroting worden gedaan.
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om in artikel 1 de naam van
het ministerie te actualiseren.
Onderdeel B
Artikel 2
Het verval van rechtspersoonlijkheid (derde lid) leidt in het eerste lid tot
schrapping van de subsidiebepaling omdat de financiering via de
begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid loopt. In plaats
daarvan is in artikel 2 het karakter van het fonds waaruit uitkeringen
worden gedaan tot uitdrukking gebracht.
Verder licht ik de regels toe die gelden voor het beheer van het fonds
(onderdeel 1b). In de begroting van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid zijn in artikel 34.4 twee afzonderlijke posten opgenomen ten
aanzien van het Schadefonds Geweldsmisdrijven; een voor de uitkeringen
aan de slachtoffers (post: Schadefonds Geweldsmisdrijven) en een voor
de kosten van de organisatie de met de uitvoering is belast (post:
Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven). De omvang van de
bedragen is gebaseerd op de uitkomsten van het Prognosemodel
Justitiële Ketens (PMJ). Op basis van dit model en de historische
gegevens van het Schadefonds wordt de omvang van de budgetten
bepaald. Ten aanzien van de uitkeringen geldt dat deze post een open
einde karakter heeft. Indien meer wordt uitgekeerd dan het budget omvat,
wordt dit aangevuld. Deze omstandigheid doet zich nauwelijks voor
omdat doorgaans een goede prognose wordt gemaakt. Indien minder
wordt uitgekeerd dan het budget valt het overschot terug in de begroting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

4

van JenV. De omvang van het budget voor de uitvoeringsorganisatie
wordt tevoren met het Schadefonds gedeeld, zodat de inspanningen (en
daarmee ook de kosten) voor het begrotingsjaar daarop aangepast
kunnen worden. Tot op heden blijven de kosten van de organisatie steeds
binnen het beschikbare budget.
In het huidige tweede lid van artikel 2 wordt de subsidietitel 4.2 van de
Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard op het fonds. In
artikel 4:21, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat
de subsidietitel niet van toepassing is op de aanspraak op financiële
middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat
uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens
publiekrecht zijn ingesteld. In afwijking daarvan werd van belang geacht
dat de subsidietitel wel van toepassing zou zijn op het fonds. Nu de
uitzondering van het derde lid van artikel 4:21 Awb niet meer van
toepassing is omdat het Schadefonds geen rechtspersoonlijkheid meer
heeft, kan deze bepaling vervallen.
In het derde lid vervalt de bepaling dat het fonds rechtspersoon is. De
bepaling van de vestigingsplaats – thans niet meer Rijswijk, maar Den
Haag – kan als overbodig vervallen.
Onderdeel D
Artikel 4
Artikel 4, tweede lid, tweede volzin, vervalt. Artikel 4, tweede lid, vormt de
grondslag voor een ministeriële regeling waarin wordt bepaald welke
bedragen ten hoogste kunnen worden uitgekeerd. De laatste zin van het
tweede lid zegt dat deze bedragen naar gelang van de aard van de schade
kunnen verschillen. In de praktijk blijkt dat ook andere factoren dan de
aard van de schade van belang zijn, zoals de aard van het gepleegde
delict. Daarom kan de bedoelde zin vervallen.
Onderdeel E
Artikel 6
Eerste lid
Het Schadefonds geeft een eenmalige uitkering aan slachtoffers van
geweldsmisdrijven die ernstig lichamelijk of geestelijk letsel hebben
opgelopen. Bij het doen van een uitkering houdt het Schadefonds
rekening met de schadevergoeding die het slachtoffer langs burgerrechtelijke weg (waaronder ook valt de in het strafproces ingediende vordering
benadeelde partij) of op andere wijze kan verhalen of heeft verhaald
(artikel 6, eerste lid). Het Schadefonds vormt aldus een vangnet. Als de
materiële en immateriële schade van het slachtoffer al op andere wijze
zijn vergoed, dan is een uitkering uit het fonds niet mogelijk. Het karakter
van de uitkering is een tegemoetkoming en erkenning van het slachtofferschap. De uitkering beoogt geen volledige schadevergoeding te zijn, maar
het slachtoffer in staat te stellen een stap in de richting van herstel te
zetten.
Bij de aanpassing van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven per
1 januari 2012 (Stb. 2011, 276) is al toegelicht dat het ongewenst is dat de
dader niet wordt veroordeeld tot het betalen van de volledige schadevergoeding. Het uitgangspunt is dat de dader de veroorzaakte schade betaalt.
Dat uitgangspunt komt tot uitdrukking in het eerste lid dat ongewijzigd
blijft. De aansprakelijkheid van de dader voor de onrechtmatige daad die
hij jegens het slachtoffer pleegde, wordt dus niet opgeheven of beperkt
door een uitkering uit het Schadefonds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

5

Tweede lid
Het huidige artikel 6, tweede lid, eerste volzin, regelt dat het fonds al een
uitkering kan doen voordat is bezien of het slachtoffer zijn schade op een
andere manier vergoed kan krijgen, omdat het wachten daarop onredelijk
lang zou duren. Hieraan wordt de voorwaarde gesteld dat alsnog gedane
vergoedingen in mindering worden gebracht op de uitkering. Een
uitkering uit het fonds heeft in deze gevallen dus een voorwaardelijk
karakter.
Door de koppeling van gegevens van het Schadefonds en het CJIB is de
toets die in artikel 6, tweede lid, eerste volzin, wordt voorzien niet meer
nodig. In alle gevallen waarin het slachtoffer nog geen vergoeding heeft
ontvangen, kan een tegemoetkoming uit het fonds worden verstrekt. De
eerste volzin van het tweede lid kan daarom vervallen. In plaats daarvan
bepaalt het tweede lid dat aan de uitkering door het Schadefonds de
voorwaarde is verbonden dat de schade niet op andere wijze is of wordt
vergoed. Aldus wordt voorkomen dat schade dubbel wordt vergoed.
Het is mogelijk dat de schade langs civielrechtelijke weg moet worden
verhaald omdat er geen strafzaak is of omdat de schade daar niet aan de
orde is geweest. Om te voorkomen dat het slachtoffer dan een voor hem
mogelijk bezwaarlijke procedure moet voeren, kan het Schadefonds de
vordering van het slachtoffer aan de Staat laten overdragen. De Staat kan
dan in een civiele procedure de schade verhalen. Met het oog daarop is de
mogelijkheid om aan de uitkering de voorwaarde van cessie van de
vordering uitdrukkelijk verwoord. Voorkomen wordt door cessie dat de
schadeveroorzaker voordeel heeft bij uitkering door het fonds.
Derde lid
Op basis van het huidige artikel 6, derde lid, kan het fonds bij het
toekennen van een uitkering de reeds door het slachtoffer ontvangen
vergoedingen (bijvoorbeeld van de dader of een verzekeringsmaatschappij) in mindering brengen. Dit geldt ook indien het fonds na het
doen van de uitkering kennis krijgt van een gedane vergoeding. Hetzelfde
geldt indien de rechter aan de dader een schadevergoedingsmaatregel
heeft opgelegd op grond van artikel 36f, eerste lid, van het Wetboek van
Strafrecht. De Staat neemt dan de inning van de vordering tot schadevergoeding van het slachtoffer op de dader over. Betaalt de dader aan de
Staat, dan komt daarmee de aanspraak van het slachtoffer op de uitkering
van het fonds te vervallen. De Staat kan dan de van de dader ontvangen
gelden in mindering brengen op de uitkering van het fonds. Dit lid geeft
hiervoor een uitdrukkelijke grondslag. Tegen de beslissing tot verrekening
staat bezwaar en beroep open.
Verder ga ik in op de wijze waarop een betaling door de dader in
mindering wordt gebracht op een uitkering van het Schadefonds. Zoals
eerder aangegeven beoogt de uitkering van het Schadefonds vooral een
erkenning te zijn van het door het misdrijf veroorzaakte leed en onrecht
dat het slachtoffer is aangedaan. De uitkering beoogt geen (volledige)
schadevergoeding te bieden, maar is een tegemoetkoming. Beleidsmatig
is het uitgangspunt dat primair de dader de schade aan het slachtoffer
moet vergoeden; het Schadefonds vormt een vangnet. Wanneer de dader,
nadat het slachtoffer van het Schadefonds een uitkering heeft gekregen,
tot betaling overgaat, wordt dit verrekend met de uitkering van het
Schadefonds. Daarbij wordt niet gekeken naar de totale schade die het
slachtoffer heeft geleden. Met de invoering van het zogeheten «all-in
beleid» wordt de schade die het slachtoffer heeft geleden niet meer
vastgesteld op grond van facturen, maar worden vaste, forfaitaire
bedragen toegekend. Berekening van de werkelijke schade is niet nodig
nu het karakter van de uitkering van het Schadefonds de vorm van een
tegemoetkoming heeft en niet beoogt de totale schade te vergoeden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

6

Schadevaststelling is vooral een taak van de rechter die in het strafproces
of in civiele procedure een vordering tot schadevergoeding beoordeelt.
Voor zover de schadevergoeding die de rechter heeft toegekend ziet op
immateriële schade of vermogensschade vindt verrekening plaats. Het
gaat dan bijvoorbeeld om vergoedingen voor kosten van herstel opgelegd
aan de dader die niet door een zorgverzekering worden vergoed.
Vergoedingen voor zaakschade en vergoedingen voor proceskosten
brengt het Schadefonds niet in mindering op de uitkering. Dit geldt
bijvoorbeeld ook voor vergoedingen voor telefoon-, reis- en beveiligingskosten. Eventuele vergoedingen voor uitvaartkosten of derving van
levensonderhoud verrekent het Schadefonds alleen met de uitkering als
voor deze schadeposten een aparte uitkering wordt of is verstrekt.
Zoals dat nu ook het geval is doet het fonds mededeling van de verrekening aan het slachtoffer. Het Schadefonds kan de verrekening met het
door de dader vergoede bedrag laten plaatsvinden door een koppeling
van gegevens met het CJIB. Indien het slachtoffer een vordering
benadeelde partij heeft ingediend en deze wordt toegewezen, legt de
rechter doorgaans een schadevergoedingsmaatregel op. Het CJIB is dan
op grond van artikel 36f Wetboek van Strafrecht met de inning daarvan bij
de dader belast. Door de koppeling tussen het Schadefonds en het CJIB
kan het Schadefonds beoordelen of het nodig is om te verrekenen. Het
CJIB maakt het van de dader ontvangen bedrag over aan het Schadefonds. Dit betreft maximaal het bedrag ter hoogte van de door het
Schadefonds uitgekeerde tegemoetkoming. Het resterende deel van
hetgeen van de dader werd ontvangen betaalt het CJIB uit aan het
slachtoffer. Het slachtoffer wordt hiervan op de hoogte gesteld door het
Schadefonds. Zo is het Schadefonds niet afhankelijk van het melden van
deze vergoeding door het slachtoffer zelf en hoeft het slachtoffer geen
administratieve handelingen te verrichten. Deze werkwijze ontslaat het
slachtoffer overigens niet van de verplichting om een eventuele
vergoeding langs andere weg te melden.
Er wordt geen vaste termijn bepaald waarbinnen terugvordering kan
plaatsvinden. Het komt in de praktijk voor dat de dader van een misdrijf
pas vele jaren na de datum van het plegen van het delict wordt
opgespoord, vervolgd en veroordeeld. Het is dan ook goed mogelijk dat
de dader wordt gevonden nadat een wettelijk bepaalde termijn zou zijn
verstreken, te rekenen vanaf de datum waarop de commissie van het
Schadefonds een tegemoetkoming heeft verstrekt. Als er een maximumtermijn zou gelden dan zou geen terugvordering meer kunnen plaats
vinden. Dit probleem zou op zichzelf kunnen worden opgelost door voor
dergelijke situaties de termijn te laten aanvangen op het moment dat de
verdachte onherroepelijk is veroordeeld. Maar het vastleggen van een
termijn zou niettemin op gespannen voet staan het beginsel «de dader
betaalt». Dit beleidsuitgangspunt betekent dat als een schadevergoedingsmaatregel is opgelegd door de rechter, het Centraal Justitieel Incassobureau zolang als redelijkerwijs mogelijk is doorgaat met het innen van de
schadevergoeding bij de veroordeelde. Dit kan tot gevolg hebben dat de
inningsprocedure langer duurt dan een vastgelegde termijn, bijvoorbeeld
vijf jaar. Het is gewenst dat hierbij maatwerk mogelijk is; de periode
gedurende welke de inning bij de veroordeelde wordt voortgezet kan
daarom niet op voorhand worden bepaald.
Vierde lid
Op grond van het huidige vierde lid treedt, wanneer het Schadefonds een
uitkering heeft gedaan, de Staat in de rechten die het slachtoffer ter zake
van de door hem geleden schade tegenover derden heeft. In een aantal
uitspraken heeft de rechter op grond van deze bepaling geoordeeld dat de
uitkering van het Schadefonds in mindering komt op de vordering van het
slachtoffer (Rechtbank Den Haag 3 augustus 2016,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

7

ECLI:NL:RBDHA:2016:9102/9103, Rechtbank Rotterdam 19 september
2016, ECLI:NL:RBROT:2016:7166). Het Schadefonds kan dan niet verrekenen via het CJIB en de dader wordt niet veroordeeld tot het volledig
betalen van de schade. Dit betekent dat het Schadefonds (en daarmee de
belastingbetaler) voor de kosten opdraait. In een andere uitspraak, van het
Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 26 januari 2015, ECLI:NL:GHSHE:2015:156,
oordeelde het Hof onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de Wet
van 6 juni 2011, Stb. 2011, 276, dat het niet de bedoeling van de wetgever
is dat de uitkering van het fonds in mindering komt op de vordering van
het slachtoffer. Om hier duidelijkheid in te geven vervalt de subrogatie in
het vierde lid en wordt in het nieuwe vierde lid uitdrukkelijk aangegeven
dat de uitkering uit het fonds niet in mindering komt op het recht op
schadevergoeding van de benadeelde partij. Het slachtoffer krijgt niet
meer vergoed dan zijn schade door de verrekening van zijn schadevergoeding met de uitkering van het Schadefonds. En de aansprakelijke
persoon gaat niet vrijuit door het verhaal op grond van artikel 36f Sr en de
mogelijkheid van overdracht van zijn vordering aan het Schadefonds.
De onderdelen F en I
Artikelen 7 en 18a
In de artikelen 7 en 18a wordt duidelijker tot uitdrukking gebracht dat
verzoeken om uitkering moeten worden ingediend bij de commissie die
met het beheer van de middelen is belast. Tegen de beslissing van de
commissie staat bezwaar en beroep open overeenkomstig de hoofdstukken 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht (zoals de wet is
aangepast bij Wet van 6 juni 2011, Stb. 2011, 276).
Verduidelijkt is dat artikel 18a, dat een samenwerkingsregeling bevat voor
in andere lidstaten van de Europese Unie gepleegde geweldsmisdrijven,
niet van toepassing is op personen die niet in het Europese deel van
Nederland hun gewone verblijfplaats hebben. Artikel 18a is uitvoering van
de Europese richtlijn nr. 2004/80/EG betreffende de schadeloosstelling van
slachtoffers van misdrijven (Stb. 2005, 655) die niet van toepassing is op
de BES-eilanden.
Onderdeel J
Artikel 19
Het huidige artikel 19 bepaalt dat de Minister nadere regels kan stellen
omtrent de inrichting en de administratie van het Schadefonds en het
daarop uit te oefenen toezicht. Van deze bevoegdheid is geen gebruik
gemaakt. Het artikel is in de nieuwe structuur overbodig. De administratieve ondersteuning van het Schadefonds is al in dienst van het ministerie. Ten aanzien van de leden van de commissie geeft de Kaderwet zbo’s
al bevoegdheden aan de Minister (de artikelen 12, 13 en 14, die de
benoeming en ontslag, de bezoldiging en het vervullen van nevenfuncties
van de leden van het zbo regelen). Daarnaast heeft de Minister op basis
van de Kaderwet bevoegdheden ten aanzien van de administratie en het
toezicht (hoofdstuk 3). Verder geldt de Archiefwet voor zbo’s die onderdeel
van de Staat zijn. De Kaderwet zbo’s is ook van toepassing op de
commissie voor zover zij taken in Caribisch Nederland uitvoert. Een
bijzondere voorziening met het oog op deze taken behoeft derhalve niet te
worden getroffen. In haar advies heeft de Wetenschappelijke Commissie
van de NVvR erop gewezen dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen de bevoegdheid voor de Minister bevat beleidsregels vast te stellen
met betrekking tot de taakuitoefening door een zelfstandig bestuursorgaan en besluiten van het zelfstandige bestuursorgaan te vernietigen.
Op dit punt wordt geen wijziging voorgesteld. Sinds de Kaderwet van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

8

toepassing is op de commissie (Wet van 6 juni 2011, Stb. 2011, 276) is
overigens geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheden. Dwingende
reden om thans af te wijken van de hoofdregel die uit de Kaderwet
voortvloeit is er niet.
Het nieuwe artikel bepaalt dat bij ministeriële regeling nadere
voorschriften kunnen worden gegeven betreffende het nemen van
besluiten door de commissie ten aanzien van andere slachtoffers dan
bedoeld in artikel 3. Deze voorschriften zien op het kunnen verlenen van
een uitkering aan natuurlijke personen die slachtoffer zijn geworden van
een misdrijf of aan hun nabestaanden of naasten.
In de huidige praktijk voert het Schadefonds niet alleen de Wet schadefonds geweldsmisdrijven uit, maar ook andere, veelal tijdelijke regelingen.
Een voorbeeld hiervan is de uitvoering van de Tijdelijke regeling stimulering preventieve maatregelen woning- en bedrijfsovervallen. De
rechtsgrondslag voor deze tijdelijke regeling lag in de Wet justitiesubsidies (artikel 35). De uitvoering hiervan werd door middel van mandatering bij het Schadefonds belegd. Het is denkbaar dat in de toekomst
tijdelijke regelingen moeten worden getroffen, die worden uitgevoerd
door het Schadefonds, waarbij er – anders dan in het gegeven voorbeeld –
geen rechtsgrondslag is voor mandatering. Het nieuwe artikel 19 geeft
daarom de mogelijkheid om een ministeriële regeling te treffen. In zijn
advies over het conceptwetsvoorstel heeft het Schadefonds bepleit daarin
te voorzien.
In de ministeriële regeling zal worden ingegaan op de exacte groep van
personen die in aanmerking komt, op uitkeringsbedragen of een andere
wijze waarop tegemoetkoming plaatsvindt, op de duur van de regeling
enzovoorts. Tevens zal daarin zo nodig worden ingegaan op de vraag welk
bestaand regime van gegevensuitwisseling van toepassing is. Het betreft
bijvoorbeeld de uitwisseling van (persoons)gegevens met politie en
openbaar ministerie. Die gegevensuitwisseling is veelal nodig om op
basis van objectieve informatie een beslissing op een aanvraag te kunnen
nemen. Daarbij zal worden aangesloten bij de vigerende wetgeving ten
aanzien van bescherming van persoonsgegevens, zoals de Verordening
bescherming persoonsgegevens en de bijbehorende Uitvoeringswet, de
Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het
Schadefonds werkt ook ten aanzien van de reguliere aanvragen binnen dit
wettelijk kader. De regels kunnen zien op natuurlijke personen die
slachtoffer zijn geworden van een misdrijf en dientengevolge leed of
schade hebben ondervonden. Het Schadefonds heeft onlangs het
«Afwegingskader nieuwe taken» vastgesteld aan de hand waarvan kan
worden beoordeeld of nieuwe taken en regelingen kunnen worden
uitgevoerd door het Schadefonds. De belangrijkste criteria die daarin zijn
opgenomen zijn:
1. Slachtofferschap van primair een natuurlijk persoon;
2. Beoordeling met een juridische toets/discretionaire bevoegdheid om
beleid te formuleren binnen de kaders van de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven of regelingen;
3. Geen eenvoudige administratieve uitkering, maar een uitkering
namens de overheid en de maatschappij; erkenning met een financiële
component;
4. Binnen het domein van het strafrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

9

Onderdeel K
Artikel 20
Eerste lid
Bepaald is dat de wet ook van toepassing is op Bonaire, Sint Eustatius en
Saba. In de brief van 12 januari 2017 aan de Tweede Kamer heeft mijn
ambtsvoorganger aangegeven dat in Caribisch Nederland veel betekenis
wordt gehecht aan deze uitbreiding van het Schadefonds als belangrijke
stap in het recht doen aan slachtoffers, zoals dat ook het geval was met
betrekking tot de oprichting van het Schadefonds Geweldsmisdrijven
veertig jaar geleden voor slachtoffers in Nederland (Kamerstukken II
2016/17, 33 552, nr. 27). Om uitbreiding van het werkgebied van het
Schadefonds tot Caribisch Nederland mogelijk te maken zal de instructie
voor de beoordeling van aanvragen getoetst moeten worden aan het ter
plaatse geldende Wetboek van Strafrecht en de daar beschikbare
voorzieningen. Op de BES zullen dezelfde uitkeringsbedragen gelden als
in Europees Nederland. Ook zullen formulieren en brochures opgesteld of
vertaald moeten worden. Verder zal er een werkproces moeten worden
ingericht voor het behandelen van aanvragen. Voor de inrichting van het
werkproces wordt gedacht aan het beleggen van een ondersteunende
taak bij het bureau Slachtofferhulp van het Korps Politie Caribisch
Nederland. Op basis van de criminaliteitscijfers op de eilanden wordt
verwacht dat omstreeks 30 aanvragen per jaar zullen worden toegekend.
Uitgaande van een gemiddeld uitgekeerd bedrag van 4.000 euro, zoals dat
op dit moment praktijk is, komt dit neer op circa 120.000 euro per jaar aan
tegemoetkomingen. De kosten ter plaatse voor de ondersteuning door het
bureau Slachtofferhulp bij de politie en voor het horen van aanvragers
wordt op 25.000 euro geschat. De incidentele kosten van de implementatie (opleiding en ondersteuning en vertaal- en drukkosten) worden
geraamd op 60.000 euro. Overeenkomstig de kabinetsreactie van 12 mei
2016 op de rapportage van de evaluatiecommissie Caribisch Nederland
zal met de eilanden het tijdstip van inwerkingtreding van de uitbreiding
van het werkingsgebied worden vastgesteld (Kamerstukken II 2015/16,
34 300 IV, nr. 59).
Eerste lid, onder b
Deze bepaling is opgenomen naar analogie van artikel 3, eerste lid, onder
b. Genoemde bepaling wordt in artikel 20, eerste lid, onder b, «vertaald»
naar de rechtsorde van de BES.
Voor de formulering is aangesloten bij de artikelen 3 en 89a van het
Wetboek van Strafrecht BES.
Tweede lid
De kring van personen die aanspraak op uitkering hebben komt overeen
met de kring van personen genoemd in artikel 3, eerste lid. Artikel 3 is van
toepassing op het Europese deel van Nederland. Het voorgestelde
artikel 20, tweede lid, maakt duidelijk dat artikel 3 – mutatis mutandis –
ook voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt. De
Nederlandse wetgeving die de feiten strafbaar stelt die in artikel 3, eerste
lid, onder c, worden bedoeld (dood door schuld), geldt niet op de
openbare lichamen. Daarom is in artikel 20, tweede lid, de strafbaarstelling in artikel 320 Wetboek van Strafrecht BES opgenomen.
Verder wordt artikel 3, eerste lid, onder c, gewijzigd door de wet van
11 april 2018 tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van
Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht teneinde de vergoeding van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

10

affectieschade mogelijk te maken en het verhaal daarvan alsmede het
verhaal van verplaatste schade door derden in het strafproces te
bevorderen (Staatsblad 2018, 132). Als gevolg hiervan wordt onder c
verwezen naar artikel 107, eerste lid onder b, van Boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek, daar waar het gaat om de invulling van het begrip «ernstig en
blijvend letsel». Deze bepaling is niet van toepassing op de openbare
lichamen, omdat daar het Burgerlijk Wetboek BES geldt en de wet van
11 april 2018 op de openbare lichamen niet van toepassing is. Niettemin
kan in de praktijk in het kader van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven
voor toepassing op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
met de inhoud van de genoemde bepaling uit het Burgerlijk Wetboek
worden gewerkt.
De Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
bepaalt in artikel 3, eerste lid, dat de Algemene wet bestuursrecht niet van
toepassing is op besluiten en handelingen van bestuursorganen die hun
zetel hebben in het Europese deel van Nederland. Ingezetenen van de
Caribische delen van het Koninkrijk kunnen dan ook geen beroep doen op
de Algemene wet bestuursrecht; zij blijven rechtsbescherming vinden bij
de Caribische rechter volgens het daar geldende recht omdat in artikel 3,
vierde lid, van de Invoeringswet de Wet administratieve rechtspraak BES
van toepassing is verklaard.
Artikel 3, derde lid, van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba maakt een uitzondering voor de klachtprocedure van
hoofdstuk 9 van de Awb. Een klacht kan derhalve rechtstreeks bij het
Schadefonds worden ingediend waarbij hoofdstuk 9 van de Awb van
toepassing is.
Artikel II
Artikel 197 van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek behelst de zogenaamde
tijdelijke regeling verhaalsrechten. Deze regeling trad in 1992 in werking
en hield in dat de destijds geïntroduceerde nieuwe aansprakelijkheidsgronden niet leiden tot uitbreiding van de verhaalsmogelijkheden van
gesubrogeerde verzekeraars. Aldus kon de positie van het slachtoffer
worden versterkt en een gevreesde groei van rechterlijke procedures
voorkomen. Het gesubrogeerde Schadefonds werd in artikel 197 gelijk
gesteld aan de gesubrogeerde verzekeraar. Nu het Schadefonds door
uitkering niet meer van rechtswege in de rechten van het slachtoffer
treedt, moet ook de uitsluiting van subrogatie in artikel 197 worden
geschrapt.
De vraag is nog of de uitsluiting van opvolging in de rechten van het
slachtoffer wel moet blijven gelden als de vordering krachtens overeenkomst wordt overgedragen, een situatie waarin lid 3 van artikel 197
voorziet. Voorgesteld wordt deze uitsluiting van verhaal krachtens
overeenkomst te schrappen. Overdracht van de vordering aan het
Schadefonds zal slechts in uitzonderingsgevallen aan de orde zijn. Voor
een aanwas van procedures behoeft niet te worden gevreesd. Bovendien
zijn veel van de in artikel 197 genoemde aansprakelijkheidsgronden geen
grond voor een aanspraak op basis van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (in artikel 197 worden bijvoorbeeld aansprakelijkheid voor
gebrekkige roerende zaken, voor opstallen, voor stortplaatsen enzovoorts
genoemd). Een overtuigende reden om de tijdelijke regeling voor het
Schadefonds te continueren is er niet.
Artikel III
Dit artikel bevat de overgangsregeling voor de grootste groep personen
die op grond van artikel 20 in aanmerking kunnen komen voor een
uitkering. De uitbreiding van het toepassingsgebied van het Schadefonds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

11

geldt voor in de openbare lichamen gepleegde geweldsmisdrijven na de
uitbreiding tot de BES. Overwogen is om een soortgelijke regeling te
treffen als destijds bij de totstandkoming van de huidige wettelijke
regeling is getroffen, waardoor een uitkering ook mogelijk zou zijn voor
misdrijven die enige tijd voorafgaande aan de inwerkingtreding van de
wet zijn begaan. Weliswaar is bij de invoering van het Schadefonds in de
jaren zeventig van de vorige eeuw enige terugwerkende kracht gegeven
aan de wet, bij latere aanvullingen van doelgroepen aan de reikwijdte van
de wet is dat niet gedaan. Er is geen verplichting om hier bij de
uitbreiding van de reikwijdte naar de BES-eilanden van af te wijken. Ik
onderken dat aan de uitbreiding van het Schadefonds veel betekenis
wordt gehecht als belangrijke stap in het recht doen aan slachtoffers. Ik
ben daarom bereid om de wet met terugwerkende kracht te laten gelden
vanaf 1 januari 2017. Dit is de eerste dag van de maand waarin de
uitbreiding tot Caribisch Nederland werd aangekondigd.
De financiële consequenties van deze overgangsbepaling zijn als volgt.
Vanwege de terugwerkende kracht wordt voor de eerste twee jaar
rekening gehouden met een verdubbeling van bedrag aan uitkeringen,
dus twee jaar lang 240.000 euro in plaats van 120.000 euro.
Artikel IV
Deze overgangsbepaling betreft een uitzondering op de hoofdregel van
artikel III. Door de wet van 11 april 2018 inzake de vergoeding van
affectieschade wordt in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven een categorie van personen aan wie een uitkering kan worden
gedaan toegevoegd, te weten de naasten. In het Europese deel van
Nederland zal dit onderdeel van artikel 3 worden toegepast vanaf de
datum van inwerkingtreding van de wet van 11 april 2018. Artikel IV
beoogt dezelfde datum van inwerkingtreding te laten gelden voor de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Als datum van
inwerkingtreding is 1 januari 2019 voorzien.
Artikel V
Dit artikel betreft de samenloop tussen dit wetsvoorstel en de wet van
11 april 2018 en omvat een correctie ten aanzien van de genoemde
aanhaling uit het Burgerlijk Wetboek.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 041, nr. 3

12