Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

28 638

Mensenhandel

Nr. 119

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 juni 2014
Met deze brief informeer ik u over een aantal toezeggingen gedaan tijdens
een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer op 31 oktober 2013
(Kamerstuk 28 638, nr. 108). Tevens ga ik met deze brief in op het verzoek
van de Vaste Commissie van Veiligheid en Justitie om een reactie te
geven op twee rapporten en bijbehorende resoluties van het Europees
Parlement en de Raad van Europa.
Stand van zaken Wrp
Als gevolg van de motie-Strik c.s. (Kamerstuk 32 211, L) heeft u op 3 maart
jl. de wijziging van de wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden
seksbranche (Wrp) ontvangen. De onderdelen registratieplicht voor
prostituees en vergewisplicht van de klant worden met deze novelle uit
het oorspronkelijke wetsvoorstel geschrapt. Ik acht het van groot belang
dat de invoering van het uniform vergunningstelsel voor alle seksbedrijven, het register van escortvergunningen en de leeftijdsgrens van 21
jaar, zo snel mogelijk doorgang vindt.
Sociale positie van de prostituee
Tijdens het AO mensenhandel en prostitutie waren er veel vragen over
acties om de sociale positie van prostituees te verbeteren. Graag zet ik
hierbij nogmaals de maatregelen ter verbetering van de sociale positie
van prostituees uiteen.
In mijn brief van 27 oktober 2011 (Kamerstuk 32 211, nr. 63) is mede ter
uitvoering van de motie-Arib een plan van aanpak «versterken sociale
positie van prostituees» gepresenteerd. De maatregelen in dit plan
hebben betrekking op terreinen als arbeidsrechtelijke positie, sociale
zekerheid, uitstapmogelijkheden, de rol van banken en verzekeraars,

kst-28638-119
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

1

voorlichting en de Wrp. Er is meer voorlichting tot stand gekomen1 en met
het Verbond van Verzekeraars en de Nederlandse Vereniging van Banken
is contact geweest om ervaren knelpunten onder de aandacht te brengen.
De mogelijkheden om uit de prostitutie te stappen zijn vergroot via
uitstapprogramma’s.2 De belastingdienst voert momenteel een evaluatie
van het voorwaardenpakket (opting-in regeling) uit.3
Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) voert
thans een nulmeting Wrp uit die eind 2014 gereed zal zijn. Een van de
onderdelen is een meting van de sociale positie van prostituees in de
ogen van prostituees zelf. In combinatie met de inwerkingtreding van de
Wrp bieden de uitkomsten van deze meting een goed moment voor extra
gerichte actie om de positie van prostituees te verbeteren. Inzet is om tot
verdere normalisering van de verhoudingen tussen exploitanten en
prostituees te geraken. In dit kader heb ik regelmatig contact met mijn
ambtgenoot van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Met
gemeenten werk ik in het landelijk programma prostitutie via de pijler
«verbetering sociale positie» aan dit thema. Het verbeteren van de sociale
positie van prostituees vindt plaats langs de volgende lijnen:
1. AMvB bij de Wrp
Ter versterking van de sociale positie van de prostituee is het essentieel dat er in een prostitutiebedrijf verplicht een aantal maatregelen
wordt getroffen. Artikel 24 van de Wrp bepaalt dat de exploitant bij het
aanvragen van een vergunning een bedrijfsplan moet overleggen,
zodat vooraf kan worden beoordeeld of de exploitant voldoende oog
heeft voor de positie van de prostituee en zorg draagt voor goede
arbeidsomstandigheden. In het bedrijfsplan moet in ieder geval
worden beschreven welke maatregelen de exploitant treft ter bescherming van de gezondheid, de veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht
van de prostituee en algemeen op het gebied van hygiëne. In de AMvB
worden nadere regels gesteld met betrekking tot deze maatregelen,
zodat er landelijk aan minimumvoorwaarden wordt voldaan. Bij
gemeentelijke verordening kunnen daarnaast aanvullende regels
worden gesteld.
2. Klachtenloket prostituees
Tijdens de behandeling van de Wrp in de Eerste Kamer op 8 juli 2013 is
mij gevraagd of de GGD een voldoende veilig vangnet is waar
prostituees terecht kunnen met hun klachten. Enkele fracties pleitten
voor een onafhankelijke toezichthouder in de vorm van een landelijke
ombudsman. In reactie hierop gaf ik aan de mogelijkheden die de
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (Nationaal Rapporteur), de Nationale ombudsman en de
gemeentelijke ombudsmannen bieden, naast elkaar te leggen. Uit
contact met deze partijen blijkt dat zij belang hechten aan een loket
waar prostituees terecht kunnen met hun klachten. Geen van deze
organisaties ziet echter daarbij een rol voor zichzelf.
Met koepelorganisatie GGD GHOR Nederland is verkennend gesproken
over een mogelijke rol bij de totstandkoming van een «landelijk
klachtenloket». GGD GHOR Nederland staat hier positief tegenover, al
herkent zij zich niet in de suggestie dat ze een onvoldoende veilig
vangnet zou bieden. Ik treed dan ook zo snel mogelijk, tezamen met
gemeenten, nader in overleg met de GGD GHOR Nederland om dit
vorm te geven.
3. Informeren en voorlichten van prostituees / signaleren van misstanden
1

Voor toelichting zie punt 3 onder het kopje «Sociale positie van de prostituee».
Voor toelichting zie punt 5 onder het kopje «Sociale positie van de prostituee».
3
Het voorwaardenpakket houdt in dat een prostituee niet in loondienst werkt bij de exploitant
maar dat de exploitant, door een overeenkomst met de Belastingdienst, wel belastingen en
premies over de inkomsten van de prostituee inhoudt en afdraagt aan de Belastingdienst en
het UWV.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

2

Informatie over het werken in de prostitutiesector is beschikbaar voor
prostituees en lokale hulpverlenende organisaties. Tevens is er voor
deze doelgroepen informatie over uitbuiting beschikbaar. De website
www.prostitutiegoedgeregeld.nl biedt informatie over rechten en
plichten op het terrein van arbeidsrecht (arbeid, arbeidsomstandigheden), sociale zekerheid, belastingen, gezondheid, verblijf in Nederland,
opvang en huisvesting, mogelijk slachtofferschap van mensenhandel
en informatiecentra. De digitale informatie is beschikbaar in acht talen.
Daarnaast zijn brochures over uitbuiting en prostitutie beschikbaar in
14 talen, die op aanvraag gratis worden verstrekt.
Voor het signaleren en tegengaan van misstanden, waaronder
mensenhandel, in de prostitutiebranche doe ik een beroep op alle
betrokkenen. De succesvolle campagne «schijn bedriegt» van Stichting
M. is daarom tot 2016 gecontinueerd en uitgebreid. Via een gerichte
campagne doe ik niet alleen een appèl op klanten van prostituees,
maar ook op prostituees en hulpverleners.
4. Belangenorganisaties prostituees
Ik heb de Eerste Kamer toegezegd het rapport van Stichting Geisha
(Geisha) betreffende het project «Mobilisatie sekswerkers» aan te
bieden met een kabinetsreactie. Hierbij bied ik het rapport ook aan u
als bijlage bij deze brief aan4. Uit het rapport blijkt het belang van een
zelforganisatie voor prostituees. Ook ik zie meerwaarde in een
belangenbehartiger van prostituees. Een zelforganisatie is in staat de
doelgroep prostituees beter te ondersteunen en de (lokale) overheid te
informeren over ontwikkelingen die zich in de prostitutiebranche
voordoen. Het gaat erom dat de zelforganisatie in staat is voor de
belangen van prostituees op te komen en de positie van prostituees
kan helpen versterken. Eerder heb ik dan ook, mede namens mijn
ambtgenoot van SZW aangegeven bereid te zijn om zelforganisaties,
die de belangen van prostituees goed representeren, te betrekken bij
het prostitutiebeleid.5
Zowel op lokaal als op nationaal niveau is structureel overleg met
prostituees en organisaties van belangenbehartigers gewenst. In de
loop der jaren is gebleken dat belangenorganisaties voor prostituees
vaak onvoldoende representatief, effectief en duurzaam zijn. Om dit te
voorkomen stel ik voor om de belangenbehartiging als volgt structureel te faciliteren:
– gemeenten worden aangemoedigd om prostitutiebeleid te
ontwikkelen in samenspraak met de in hun gemeente werkzame
prostituees en organisaties van belangenbehartigers;
– het kabinet faciliteert een platform prostitutiebeleid dat jaarlijks
bijeenkomt. Voor dit platform worden vertegenwoordigers van de
rijksoverheid, enkele gemeenten en vanzelfsprekend organisaties
van belangenbehartigers uitgenodigd;
– het kabinet ondersteunt een zelforganisatie de komende periode
voor het behartigen van belangen van prostituees op bovenlokaal
niveau en voor ondersteuning bij de implementatie van de Wrp.
5. Uitstapprogramma’s voor prostituees
Stoppen met het werk in de prostitutie is vaak moeilijk. Vanwege het
stigma op het beroep ontstaat een hiaat in het CV van de betrokkene
wat het vinden van werk buiten de sector bemoeilijkt. Veelal is het ook
geestelijk een zeer zware opgave om de stap te zetten naar een ander
beroep. Het is derhalve voor deze doelgroep van belang dat er speciale
programma’s zijn om definitief te breken met het werk als prostituee.
Naar aanleiding van de motie van de leden Van der Staaij en Segers
(Kamerstuk 33 750 VI, nr. 80) stelt het kabinet voor een periode van 4
4
5

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
bij brief van 25 juni 2013 de Eerste Kamer in de beantwoording van de motie Strik c.s.
(Kamerstuk 32 211, K).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

3

jaar financiële middelen beschikbaar voor uitstapprogramma’s met
onder meer als doel een landelijk dekkend netwerk van deze programma’s te bewerkstelligen. Bijzondere aandacht gaat uit naar de kwaliteit
van de programma’s. Leer- en evaluatiebijeenkomsten met uitvoerders
van uitstapprogramma’s vinden daarom in deze periode plaats.
Kamer van Koophandel
Het lid Rebel (PvdA) verzocht tijdens het AO mensenhandel en prostitutie
om een schriftelijke toelichting van de maatregelen om bij inschrijving bij
de Kamer van Koophandel (KvK) de privacy van prostituees te
waarborgen.
Zelfstandig werkende prostituees worden net als andere zelfstandig
ondernemers in Nederland geacht zich in te schrijven bij de Kamer van
Koophandel (KvK). Het handelsregister is openbaar waardoor de
gegevens van de onderneming opvraagbaar zijn. Gezien de bijzondere
aard van de branche en de belangen van privacy en veiligheid van
prostituees maakt de KvK het nu makkelijker voor prostituees om hun
woonadres af te laten schermen en worden prostituees niet langer onder
deze omschrijving van de activiteiten opgenomen in het handelsregister.
Taaltoets
De leden Rebel (PvdA) en Kooiman (SP) heb ik tijdens het AO mensenhandel en prostitutie toegezegd de Amsterdamse ervaringen met de
taaltoets na te gaan.
De Amsterdamse gemeenteraad heeft op 4 juli 2013 een gewijzigde APV
inzake prostitutie vastgesteld. De gemeente heeft daarin onder meer het
begrip «zelfredzaamheid» opgenomen als eis voor prostituees om
werkzaam te mogen zijn in de vergunde Amsterdamse prostitutiebranche.
Daarmee sluit Amsterdam aan bij artikel 3 van het ontwerpbesluit Wrp
waarin is opgenomen dat de exploitant zich een oordeel vormt over de
mate van zelfredzaamheid van de prostituee voordat deze voor of bij hem
gaat werken.
De gemeente Amsterdam verplicht exploitanten op basis van de APV om
met elke voor hen werkzame prostituee een intakegesprek te voeren. De
exploitant moet zich er langs deze weg van vergewissen dat een
prostituee voldoende zelfredzaam is. De zelfredzaamheid van de
prostituee houdt primair verband met het goed en veilig kunnen uitoefenen van het beroep. Een belangrijk onderdeel van die zelfredzaamheid
vormt volgens Amsterdam het vermogen om op een aanvaardbaar niveau
te kunnen communiceren met exploitanten, toezichthouders en klanten.
Indien de exploitant twijfelt of de prostituee voldoende taalbeheersing
heeft om zelfredzaam te zijn, kan hij haar doorverwijzen naar het
Amsterdams Adviesteam Prostitutie. Het adviesgesprek levert een beeld
op van de mate van zelfredzaamheid van een prostituee. De taaltoets is
een onderdeel van dit adviesgesprek. De aspecten en factoren ter
beoordeling van de zelfredzaamheid worden niet op zichzelf, maar
integraal afgewogen. Het is nadrukkelijk de bedoeling om te voorkomen
dat kwetsbare personen instromen in de prostitutiebranche.
De ervaringen met de taaltoets zijn nog onvoldoende om over dit aspect
van de zelfredzaamheidtoets een oordeel te kunnen vormen. Bij de
oordeelsvorming wordt ook rekening gehouden met Europese regelgeving, met name artikel 45 (vrij werknemersverkeer) en artikel 56 (vrij
verkeer van diensten) van het EU-Werkingsverdrag. Amsterdam spreekt
over positieve ervaringen met de zelfredzaamheidtoets tot nu toe. Na de
zomer ontvangt de gemeenteraad een evaluatie van het Amsterdams
Adviesteam Prostitutie. De aard en omvang van de prostitutiesector is per
stad verschillend en ik laat het dan ook aan gemeenten om invulling te
geven aan de toetsing op zelfredzaamheid. Ik kan mij voorstellen dat in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

4

sommige gemeenten de eis aan de exploitant inzake zelfredzaamheid op
basis van de AMvB Wrp voldoende is. De ontwikkelingen in Amsterdam
zie ik met belangstelling tegemoet. De ervaringen van Amsterdam als
gevolg van de aangescherpte APV zijn een terugkerend thema in het
landelijk programma prostitutie. Van deze ervaringen wordt dankbaar
gebruik gemaakt.
«One strike you’re out»
In het debat op 31 oktober 2013 is door het lid Segers (CU) voorgesteld
om in de prostitutiebranche het principe van een «one strike, you’re out»
(hierna: OSO) toe te passen. Hiermee zou kunnen worden voorkomen dat
een pandeigenaar die eerder signalen van mensenhandel heeft
genegeerd, nog langer zijn geld kan verdienen door middel van de
verhuur van zijn pand(en) ten behoeve van de exploitatie van prostitutie.
De casus van het Zandpad in de gemeente Utrecht vormt mede de
aanleiding van deze gedachte.
Zoals toegezegd, heb ik bezien of het huidige strafrechtelijke en/of
bestuursrechtelijke instrumentarium voldoende handvatten biedt om OSO
toe te passen. Tevens is aanhangige wetgeving betrokken.
Het afpakken van crimineel vermogen is een waardevol middel in de
bestrijding van criminaliteit (Aanwijzing Afpakken 1/1/2014, Stcrt 2013, nr.
35782). Het strafrecht kent o.a. afpakmogelijkheden zoals de verbeurdverklaring ex art. 33a Wetboek van Strafrecht (Sr) en ontneming wederrechtelijk verkregen voordeel ex art. 36e Sr. Met betrekking tot de keuze van
(de combinatie van) de afpakmogelijkheden staat de effectiviteit van het
afpakken voorop. Toepassing van deze instrumenten zal gewoonlijk
plaatsvinden in het kader van strafrechtelijke vervolgingen wegens de
misdrijven die in dit verband het meest aan de orde zijn, zoals het
faciliteren van mensenhandel ex art. 273f Sr en/of witwassen (art. 420bis
Sr resp. art. 420quater Sr).
Ook het bestuursrecht biedt mogelijkheden om aan het principe van OSO
een bijdrage te leveren. De burgemeester heeft verschillende mogelijkheden om panden, inrichtingen of woningen te sluiten, voor bepaalde en
onbepaalde tijd, of zelfs te onteigenen. Het gaat hierbij om sluiting op
grond van artikel 174a Gemeentewet (Wet Victoria), sluiting op grond van
artikel 14 Woningwet (Wet Victor) en om Onteigening ex artikel 77
Onteigeningswet. Op basis van artikel 3 van de Wet Bibob kan een
gemeente een aangevraagde vergunning weigeren te verlenen of een
vigerende vergunning intrekken. De rol van pandeigenaar/verhuurder kan
worden betrokken bij de toetsing door het Landelijk Bureau Bibob.
Op basis van artikel 15 van de Wrp kan een vergunning worden geweigerd
indien de vergunning geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op het
uitoefenen van een prostitutiebedrijf in een seksinrichting (pand)
waarvoor eerder een vergunning is ingetrokken, of in die seksinrichting
eerder zonder benodigde vergunning een prostitutiebedrijf is uitgeoefend.
Ook kan de vergunning voor een seksbedrijf gedurende een periode van
vijf jaar worden geweigerd, nadat de vergunning op grond van artikel 17
of 18 van deze wet is ingetrokken.
Gezien vorenstaande ben ik van mening dat, mits de Wrp tot wet wordt
verheven, het wettelijke instrumentarium bij efficiënte inzet voldoende
mogelijkheden biedt om OSO toe te passen. Bij de implementatie van de
Wrp zal ik bovengenoemde mogelijkheden actief onder de aandacht
brengen bij gemeenten, politie en OM. In het landelijk programma worden
voortdurend ervaringen en «best-practices» uitgewisseld. Ook de
ervaringen met het sluiten van raamprostitutiegebieden en tippelzones

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

5

zijn uitgewisseld, zoals toegezegd tijdens het AO op 31 oktober vorig jaar
(Kamerstuk 28 638, nr. 108).
Internationaal
Tijdens het debat op 31 oktober kwam ook de internationale context van
de onderwerpen ter sprake. Mensenhandel, waaronder gedwongen
prostitutie, is een grensoverschrijdend probleem. Internationale samenwerking is daarom essentieel voor een effectieve aanpak van mensenhandel. De intensieve samenwerking met belangrijke bronlanden van
slachtoffers van mensenhandel als Bulgarije, Hongarije en Roemenië is
gericht op verbetering van de aanpak van mensenhandel in die landen en
op versterking van de samenwerking met Nederland bij de aanpak. Deze
samenwerking heeft onder andere tot succesvolle gezamenlijke opsporingsonderzoeken geleid. De projecten in de bronlanden hebben geen
betrekking op het feit dat vrouwen uit deze landen vrijwillig naar
Nederland kunnen komen om hier werkzaam te zijn in de prostitutie.
Tijdens het AO heb ik toegezegd bij de leden van de Taskforce Aanpak
Mensenhandel na te gaan of zij ondanks het ontbreken van een registratie,
een indruk kunnen geven van het aantal prostituees dat jaarlijks vanuit
Bulgarije, Hongarije en Roemenië naar Nederland komt en of dit de
afgelopen jaren is veranderd. De relevante organisaties uit de Taskforce
Mensenhandel geven aan dat mede door het ontbreken van een landelijke
registratie van instroom van prostituees – in tegenstelling tot de registratie van slachtoffers mensenhandel – het niet goed mogelijk is een
gefundeerde inschatting te maken van het aantal prostituees dat uit die
landen naar Nederland komt.
In tegenstelling tot het beleid op mensenhandel is prostitutiebeleid
volledig de eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten van de Europese
Unie. Elke lidstaat zal misstanden in de prostitutiebranche binnen het
eigen prostitutiebeleid moeten aanpakken. Op welke manier dit beleid
wordt vormgegeven, hangt sterk af van factoren zoals de culturele
achtergrond en ontwikkelingen in een land.
In het Europees Parlement (EP) en in de Parlementaire Assemblee van de
Raad van Europa (RvE) is de afgelopen maanden discussie geweest over
de invloed van verschillende vormen van prostitutiebeleid op mensenhandel. De vaste Commissie van Veiligheid en Justitie van de Tweede
Kamer heeft mij per brief van 27 maart 2014 gevraagd te reageren op het
rapport «Sexual exploitation and prostitution and its impact on gender
equality» van het Europees Parlement en de resolutie die hieruit is
voortgekomen, en op het rapport «Prostitution, trafficking and modern
slavery in Europe» van de RvE.6
Rapport en resolutie «Prostitution, trafficking and modern slavery in
Europe»
Het rapport «Prostitution, trafficking and modern slavery in Europe» van
de RvE is opgesteld door een rapporteur van het comité over gelijkheid en
non-discriminatie van de Parlementaire Assemblee. Het rapport vormt de
basis voor een resolutie die met enkele amendementen op 8 april 2014 is
aangenomen. De RvE benadrukt in de resolutie de legitimiteit van
lidstaten om het eigen prostitutiebeleid vorm te geven. Daarnaast stelt de
RvE dat het zgn. «Zweeds prostitutiemodel» (strafbaarstelling van alle
klanten van prostituees) mensenhandel waarschijnlijk het beste
6

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493040/IPOLFEMM_ET(2014)493040_EN.pdf
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?&reference=2013/2103(INI)
http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=20559&Language=EN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

6

tegengaat. Ongeacht de keus van een lidstaat voor een type prostitutiebeleid is de RvE verder van mening dat dit beleid maatregelen moeten
bevatten om prostituees te beschermen. Daarom worden meerdere
aanbevelingen gedaan t.a.v. het prostitutie- en mensenhandel beleid van
de lidstaten.
De resolutie bevat aanbevelingen om uitstapprogramma’s voor prostituees op te zetten, hulpverlening op maat te bieden aan prostituees buiten
de bestaande werkplek, de EU mensenhandel richtlijn (2011/36/EU) te
implementeren, bewustwordingscampagnes te organiseren over de
relatie tussen mensenhandel en prostitutie en om onderzoek naar
prostitutie te stimuleren. Lidstaten worden daarnaast in de resolutie
opgeroepen het Zweeds model te overwegen als het meest effectieve
beleid om mensenhandel te voorkomen en te bestrijden. In geval lidstaten
voor legalisering van prostitutie hebben gekozen, wordt aanbevolen o.a.
een minimum leeftijd van 21 te hanteren, de exploitatie te reguleren en
deze regulering voor alle type seksbedrijven te laten gelden. Hierbij wordt
het Nederlands barrièremodel waarbij strenge eisen worden gesteld aan
seksbedrijven en er hierdoor regulier toezicht op de bedrijven plaatsvindt,
als aanbeveling genoemd.
Rapport en Resolutie «Sexual exploitation and prostitution and its impact
on gender equality
Op 26 februari 2014 heeft het EP ingestemd met een resolutie over
seksuele uitbuiting en prostitutie en de impact hiervan op gender
gelijkheid.7 De aanbevelingen in de resolutie gericht op actie van de
lidstaten zijn voor het grootste deel vergelijkbaar met die van de Raad van
Europa. Ook voor deze resolutie geldt dat het lidstaten vrij staat om de
aanbevelingen op te volgen of niet. De resolutie is opgesteld door het
comité met betrekking tot «Women’s rights and Gender Equality»
(FEMM-comité) mede op basis van het rapport «Sexual exploitation and
prostitution and its impact on gender equality».8
Dit rapport richt zich op het prostitutiedebat in Europa. Het constateert
daarbij de twee tegengestelde opvattingen over prostitutie. De
zogenoemde abolitionistische benadering gaat ervan uit dat elke vorm
van prostitutie een schending van vrouwenrechten is en voortkomt uit een
achtergestelde economische positie van vrouwen (die seks verkopen) ten
opzichte van mannen (die het kopen) en uit seksueel geweld in de
maatschappij, dat met name vrouwen treft. Vooral vrouwen in armoede
en met een geweldsgeschiedenis zouden – door de omstandigheden
gedwongen – de keuze voor de prostitutie maken. De zogenoemde
regulerende benadering gaat ervan uit dat prostitutie op basis van
vrijwilligheid kan plaatsvinden, dat regulering de positie van prostituees
verbetert en misstanden beter kunnen worden aangepakt. Om het verschil
in deze aanpak te illustreren worden vier casestudies gepresenteerd van
het beleid in Duitsland, Nederland, Spanje en Zweden.
Het EP-rapport concludeert dat niet kan worden vastgesteld welke
benadering van prostitutiebeleid het meest effectief is voor het terugdringen van mensenhandel. Volgens het rapport moet er voorzichtig
worden omgegaan met cijfers en statistieken die naar voren komen in
onderzoeken naar prostitutie in Europa aangezien de berekeningen zijn
gebaseerd op schattingen. Er is veel meer onafhankelijk onderzoek nodig
om te bepalen wat het meest effectieve model is om mensenhandel in de
vorm van seksuele uitbuiting tegen te gaan.
7
8

(2013/2103(INI))
Het FEMM-comité heeft het Directoraat-Generaal voor Binnenlands Beleid gevraagd achtergrondinformatie uit internationale literatuur uiteen te zetten over seksuele uitbuiting, prostitutie
en de invloed hiervan op gender gelijkheid. Dit heeft geresulteerd in het rapport «Sexual
exploitation and prostitution and its impact on gender equality».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

7

Reactie op de rapporten en resoluties
Het Nederlands prostitutiebeleid sluit niet aan op het Zweeds prostitutiemodel. Nederland valt onder de regulerende benadering. In het prostitutiebeleid wordt veel aandacht besteed aan het verbeteren van de positie
van prostituees en in het kader van het emancipatiebeleid wordt breder
ingezet op het vergroten van de economische zelfstandigheid van
vrouwen, vergroten van het bewustzijn van ongelijkheid en machtsverschillen tussen mannen en vrouwen, en het vergroten van de seksuele
weerbaarheid van jongeren.
Bij de totstandkoming van de Wrp zijn in consulatie met een groot aantal
partijen ook andere prostitutiemodellen dan het regulerende model
overwogen. Het kabinet is daarbij tot de conclusie gekomen dat met
nadere regulering van de prostitutiesector vrijwillige prostitutie plaats kan
vinden met oog voor de veiligheid, gezondheid en het zelfbeschikkingsrecht van prostituees waarbij misstanden worden bestreden.
De aanpak van mensenhandel is en blijft een prioriteit en Nederland
voldoet reeds aan de aanbeveling in de resolutie om de EU mensenhandel
richtlijn (2011/36/EU) te implementeren. Ook wat betreft andere aanbevelingen van de resoluties voldoet Nederland. Prostituees in Nederland
kunnen terecht bij de GGD en bij speciale centra opgericht om hulpverlening te bieden aan prostituees. Het kabinet heeft voorts voor de
komende vier jaar, 3 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld voor
uitstapprogramma’s voor prostituees en blijft de komende jaren investeren in onderzoek naar prostitutie. Verder is, zoals eerder vermeld, de
campagne van Stichting M. gericht op bewustwording van mensenhandel
in de prostitutiesector en het verkrijgen van signalen van mensenhandel
voortgezet en op 12 juni jl. publiekelijk gemaakt. De aanbevelingen van de
resoluties laten zien dat de Wrp meer dan ooit gewenst is. Met de Wrp
worden alle bedrijfsmatige vormen van prostitutie landelijk gereguleerd
en komt er een minimumleeftijd voor prostituees van 21 jaar.
De bevindingen van het EP-rapport dat meer onderzoek nodig is om
conclusies te trekken over de effecten van verschillende vormen van
prostitutiebeleid sluiten aan bij de bevindingen van de Nationaal
Rapporteur. Zij benadrukt in haar Negende Rapportage dat «een antwoord
op de vraag in hoeverre legalisering van prostitutie tot meer mensenhandel zou leiden [...] op cijfermatige gronden (nog) onmogelijk is» door
onvoldoende betrouwbare data over zichtbare en onzichtbare mensenhandel. Volgens de Nationaal Rapporteur is onderzoek naar het effect van
legalisering van prostitutie op mensenhandel en seksuele uitbuiting ook
gecompliceerd omdat de totale omvang van mensenhandel in de zin van
seksuele uitbuiting niet uitsluitend afhankelijk is van het prostitutiebeleid.9
Onderzoek relatie legalisering prostitutie en mensenhandel
Tijdens het AO mensenhandel en Prostitutie verzocht het lid Segers mij
om onderzoek te laten doen naar de relatie tussen legalisering van
prostitutie en het bestaan van mensenhandel op basis van een internationale vergelijking. Ik heb aangegeven hier geen apart onderzoek naar te
laten doen, maar het WODC te vragen dit mee te nemen in de huidige
nulmeting.
Naar aanleiding van de bevindingen van de Nationaal Rapporteur en
contact met het WODC over het uitvoeren van een dergelijk onderzoek is
de conclusie dat het thans niet mogelijk is de relatie tussen legalisering
van prostitutie en het bestaan van mensenhandel op basis van een
9

Voor een uitgebreide reactie van de Nationaal Rapporteur op aandacht voor de effecten van
prostitutiebeleid op mensenhandel in de zin van seksuele uitbuiting zie: http://
www.nationaalrapporteur.nl/actueel/nieuws/2013/20130920-zorgt-gelegaliseerde-prostitutievoor-meer-mensenhandel.aspx?cp=63&cs=59417.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

8

internationale vergelijking mee te nemen in de nulmeting van het WODC.
Voor dergelijk onderzoek zijn immers vergelijkbare internationale cijfers
van zichtbare en onzichtbare mensenhandel nodig, een beter zicht op de
aard en omvang van de prostitutiesector en zicht op alle andere factoren
in verschillende landen die van invloed zijn op het voorkomen van
mensenhandel in een land. De wijze waarop cijfers worden verzameld en
geïnterpreteerd in verschillende landen loopt momenteel te veel uiteen
om gedegen vergelijkingen te maken.
Wel vormt de nulmeting van het WODC de basis voor beter zicht (aard en
omvang) op de prostitutiebranche in Nederland. Dit draagt bij aan de
mogelijkheid om in de toekomst onderzoek te doen naar de relatie tussen
de nu voorgestelde regulering van prostitutie en het bestaan van
mensenhandel in Nederland.
Tot slot
Ik heb u toegezegd uitgebreid in te gaan op de mogelijkheden voor een
«pooierverbod». Het WODC voert momenteel een inventarisatie uit naar
deze mogelijkheden. Het uitgebreide overzicht, inclusief interviews met
enkele raadsheren, is naar verwachting dit najaar gereed. Op basis
hiervan informeer ik u.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 28 638, nr. 119

9