Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door
ministers verstrekte subsidies'

Datum

6 december 2021

Pagina 1 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

Colofon

Titel

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door
ministers verstrekte subsidies'

Inlichtingen

Ministerie van Financiën
Directie Begrotingszaken

Pagina 3 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

Inhoud

1
1.1

Inleiding & management samenvatting—7
Management samenvatting—7

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Achtergrond & beleidstheorie—9
Moties rondom kinder- en dwangarbeid—9
Sluitstuk “high-trust”—9
Meldingsplichten in de Boetewet—10
Overwogen alternatieven—12

3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3

Onderzoeksopzet—13
Hoofdvragen—13
Methodologie—14
Interviews—14
Documentanalyse—14
Focusgroepen—15

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
4.6
4.7

Bevindingen—16
Bekendheid—16
Verwerking Boetewet in andere regelgeving en kaders—16
Toepassing—16
Vooralsnog geen boetes: praktijkwerking en handhaving—17
Originele doelen—20
Voorkomen van- en omgaan met vertraging (artikel 2)—20
Voorkomen en omgaan met onderbesteding (artikel 3)—20
Voorkomen kinder- en dwangarbeid (artikel 4)—21
Sluitstuk van high trust samenwerking—21
Kosten en neveneffecten—22
Doeltreffendheid—22

5

Conclusies—24

6
6.1
6.2
6.2.1
6.2.2
6.3
6.4
6.5

Mogelijke vervolgstappen—26
Status quo: behouden—27
Aanpassingen: verbreden—27
Aanpassing artikel 3—27
Uitbreiding gehele scope—27
Overnemen in andere regelgeving—28
Afschaffen—28
Vervanging: nieuwe Subsidiewet—29

7
7.1
7.2

Bijlagen—30
Bijlage 1: Vragenlijst—30
Bijlage 2: verslag focusgroep—32

Pagina 5 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

1

Inleiding & management samenvatting

De Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies1
(Boetewet) is van kracht sinds 2013. Deze wet voorziet in drie meldingsplichten voor
subsidieontvangers van het Rijk (meldingen bij vertragingen, bij onderbesteding en
bij vermoedens van kinder- of dwangarbeid, zie sectie 2.3). De subsidieverstrekker
is verplicht één van de meldingsplichten op te leggen, de twee andere kunnen
optioneel worden opgenomen door de subsidieverstrekker. De wet biedt de
mogelijkheid om een boete op te leggen wanneer niet tijdig is voldaan aan de
meldingsplicht(en).
In artikel 8 van de wet is opgenomen dat de minister van Financiën binnen vijf jaar
na inwerkingtreding van deze wet een verslag stuurt naar de Staten-Generaal
waarin de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk zijn
opgenomen. Een dergelijke evaluatie bepaling is niet ongebruikelijk. In 2020, twee
jaar na gestelde datum, is gestart met dit traject. Door andere prioritaire dossiers is
hier op een later tijdstip aan begonnen.
Voor u ligt het resultaat van het evaluatietraject: een verslag over de
doeltreffendheid van de Boetewet. Dit rapport is opgesteld door het Ministerie van
Financiën in samenwerking met alle subsidieverstrekkende departementen en de
twee grote uitvoeringsorganisaties Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
en de Dienst Uitvoering Subsidies aan Instellingen (DUS-I).

1.1

Management samenvatting
De Boetewet kent twee aanleidingen. Aan de ene kant was er de behandelingen van
het Uniform Subsidie Kader (2009) welke gebaseerd op onder andere sturing op
prestaties en hoofdlijnen en vereenvoudiging door meer uit te gaan van vertrouwen
tussen de subsidieverstrekker en subsidieontvanger. Kort gezegd was er de wens
voor een stok achter de deur als het vertrouwen werd beschaamd in de vorm van
een punitieve sanctie. De andere aanleiding waren Kamermoties ter voorkoming en
bestraffing van het gebruik van publieke middelen voor kinder- of dwangarbeid.
Deze wet voorziet in drie meldingsplichten, waarvan één verplicht is en twee
optioneel kunnen worden opgelegd door de subsidieverstrekker. De wet biedt de
mogelijkheid om een punitieve sanctie op te leggen wanneer niet tijdig is voldaan
aan de meldingsplicht(en). De eerste, en verplichte, meldingsplicht betreft
vertraging van de beloofde prestaties (artikel 2), de tweede meldingsplicht betreft
onderbesteding van voorschotten (artikel 3) en de derde meldingsplicht betreft
vermoedens van kinder- of dwangarbeid (artikel 4). Door middel van interviews en
document analyse worden in deze evaluatie de volgende twee vragen beantwoord:
wat zijn de prestaties en effecten van het beleid? En: wat is de doeltreffendheid van
het beleid?
Het concept ‘meldingsplicht’ en het gebruik daarvan is zeer bekend en is in de
meeste model beschikkingen, Kaderwetten en lagere regelgeving opgenomen. De
opgenomen meldingsplichten zijn evenwel vaak strenger en uitgebreider dan wat er
in de Boetewet staat omschreven. De Boetewet zelf is minder bekend. Vooralsnog is

1

https://wetten.overheid.nl/BWBR0032155/2013-07-01

Pagina 7 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

geen geval bekend waarin een punitieve sanctie is uit gedeeld op basis van de
Boetewet. Deze evaluatie geeft hiervoor drie redenen. De eerste is dat de
bewoording van de Boetewet (met name artikel 3 met betrekking tot onderbesteding
van voorschotten) lang niet altijd aansluiten op de praktijk waardoor een eventuele
boete niet van toepassing kan zijn. De tweede reden is dat er vaak sprake is van
periodiek en proactieve communicatie tussen subsidieverstrekkers en ontvangers
welke voorkomt dat eventuele vertraging of onderbesteding niet worden gemeld –
daarbij worden risico’s kinder- en dwangarbeid ondervangen door selectie aan de
poort. En de derde reden is dat het huidige instrumentarium van reparatoire
sancties zoals het lager vast stellen van een subsidiebedrag of het terugvorderen
van uitgekeerde subsidies volstaat waardoor tot nu toe geen behoefte is geweest
aan een punitieve sanctie op basis van de Boetewet die daar nog eens boven op zou
komen.
Vertragingen en/of onderbestedingen komen zeker voor maar worden in de praktijk
meestal op tijd gemeld, zo niet dan volstaat het huidige instrumentarium. Risico’s of
kinder- of dwangarbeid zijn beperkt tot een klein aantal beleidsdomeinen en worden
afgevangen door selectie van ontvangers aan de poort. Respondenten waarderen
over het algemeen de mogelijkheid tot een punitieve sanctie als stok achter de deur
maar sommigen merken ook op dat de nadruk leggen op die mogelijkheid juist een
vertrouwensrelatie kan schaden. De Boetewet brengt zeer weinig kosten en
neveneffecten met zich mee. Op basis van deze bevindingen wordt geconcludeerd
dat de doelen van de Boetewet over het algemeen worden bereikt maar of dat de
bijdrage daaraan vanuit de Boetewet moeilijk is vast te stellen en waarschijnlijk
beperkt is.
Deze conclusie sluit evenwel aan bij de originele gedachte achter de Boetewet. De
Memorie van Toelichting stelt dat de Boetewet pas werkelijk succesvol is als er zeer
weinig boetes nodig zijn, het oogmerk is naleving van de meldingsplicht en niet het
opleggen van boetes. Kort gezegd kan de Boetewet worden gekenschetst als een
handrem die tot nu toe niet nodig is gebleken en verder ook niet in de weg zit.
Deze evaluatie schetst vijf mogelijke scenario’s: 1) het behouden van de Boetewet
maar deze mogelijk wel beter onder de aandacht te brengen; 2) een verbreding van
de Boetewet door of alleen artikel 3 (voorkomen van onderbesteding) beter te
verwoorden of de gehele scope uit te breiden; 3) het overnemen van de Boetewet in
andere regelgeving; 4) het afschaffen van de Boetewet; of 5) de Boetewet
vervangen door een geheel nieuwe Subsidiewet. Van deze scenario’s lijkt de eerste
het meest proportioneel en het beste aan te sluiten bij de bevindingen.

Pagina 8 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

2

Achtergrond & beleidstheorie

De Boetewet is in 2013 in het leven geroepen. Aanleiding hiervoor waren onder
andere verschillende moties van en toezeggingen aan de Tweede Kamer over het
subsidiebeleid en met name de controle daarop. Dit hoofdstuk schets de
achtergrond, ontstaansgeschiedenis en doelstellingen van de wet. Ook komen de
meldingsplichten uit de Boetewet en de indertijd overwogen beleidsalternatieven aan
de orde.
De Boetewet is in het leven geroepen naar aanleiding van verschillende moties en
als sluitstuk van een high trust samenwerking 2 tussen subsidieontvanger en –
verstrekker. De intentie was om te voorkomen dat subsidieactiviteiten vertraging
opliepen (artikel 2), dat subsidiegeld niet gereserveerd werd (artikel 3) en een stop
op kinder- en dwangarbeid bij organisaties die subsidies (willen) ontvangen van het
Rijk (artikel 4). Om iets te kunnen zeggen over de doeltreffendheid van de
Boetewet, moeten deze doelstellingen in ogenschouw genomen worden.

2.1

Moties rondom kinder- en dwangarbeid
In 2008 werd het kabinet via twee verschillende moties opgeroepen om bedrijven
“die overheidssubsidie krijgen, kredieten ontvangen, meegaan op handelsmissies of
anderzijds door de overheid gesteund worden, te vragen om inzichtelijk te maken
dat zij niet betrokken zijn bij het schenden van fundamentele arbeidsrechten in hun
toeleveringsketen” en “verzoekt de regering tevens indien bedrijven hiertoe niet
bereid zijn of indien zij geen openbaar tijdsgebonden plan hebben om de schending
van fundamentele arbeidsrechten aan te pakken, de overheidssteun stop
te zetten”.3 Hieruit vloeide voort dat subsidies die zijn verstrekt aan partijen die
gebruik hebben gemaakt van kinder- of dwangarbeid niet alleen teruggevorderd
dienden te worden maar dat er ook in een punitieve maatregel werd voorzien. Met
artikel 4 gaf het kabinet uitvoering aan deze wens van de Kamer.

2.2

Sluitstuk “high-trust”
Daarnaast heeft toenmalig minister Bos in 2009 de Kamer tijdens de behandeling
van het Uniform Subsidie Kader (USK) – op verzoek van de Kamer4, de Algemene
Rekenkamer, Actal en de Raad van State5 tot het creëren van de mogelijkheid tot
bestraffende sancties – toegezegd een Boetewet te ontwerpen als sluitstuk van de
high-trust samenwerking tussen subsidie ontvangers en verstrekkers.6 Het USK is
gebaseerd op proportionaliteit, sturing op prestaties en hoofdlijnen, uniformering en
vereenvoudiging, verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. Het betracht een
vermindering van de regel- en rapportagedruk en in plaats daarvan wordt er op
basis van risico analyses en steekproeven gemonitord. Zo is in het USK opgenomen
dat subsidieontvangers zelf moeten melden wanneer er subsidiabele activiteiten
2

Zie voor een toelicht op ‘high trust samenwerking’ sectie 2.2.

3

Kamerstukken II 2007/08, 31 263, nr. 16 en 2008/09, 31700 XIII, nr. 38.

4

Kamerstukken II 2009/10, 31 865, nr. 17, blz. 19.

5

Advies Actal van 13 oktober 2008, kenmerk RL/PS/20081163, blz. 2; Adviezen Algemene Rekenkamer van

1 april 2009, kenmerk 9001690 R, blz. 3 en 17 september 2009, kenmerk 9006390 R, blz. 4; en Advies
Raad van State van 22 oktober 20 019, kenmerk No. W06.09.0388/III.
6

Kamerstukken II 2009/10, 31 865, nr. 17, blz. 19.

Pagina 9 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

“niet tijdig of niet geheel zullen worden verricht of dat niet, niet tijdig of niet geheel
aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen zal worden voldaan”.7 De
mogelijkheid tot punitieve sancties vastgelegd in de Boetewet werd daarbij gezien
als sluitstuk van deze aanpak die voor een groot gedeelte is gebaseerd op
vertrouwen. De Memorie van Toelichting van de Boetewet verwoordt het als volgt:
In tegenstelling tot de tot nu toe gebruikelijke, en op grond van het
systematisch uitgangspunt van de subsidietitel ook verdedigbare, denklijn
dat bij een subsidie een boete niet passend is, wordt er onder het USK in
bepaalde gevallen niet altijd standaard een verantwoording gevraagd. In de
plaats daarvan wordt er op vertrouwd dat de subsidieontvanger zelf dient te
melden als de omstandigheden zo veranderen dat een ambtshalve
vaststelling tot een onjuist subsidiebedrag zou leiden of dat er ten onrechte
zou worden voortgegaan met het verstrekken van (hoge) voorschotten.
Indien dat vertrouwen beschaamd wordt is een aanvullende, voluit punitieve
maatregel zeker passend. Daarmee zal een dergelijke boete het sluitstuk zijn
van een evenwichtig stelsel waarin recht wordt gedaan aan het belang van
een terugtredende overheid die kiest voor «high trust» en het belang van
naleving en handhaving.
Het is belangrijk om op te merken dat in de Boetewet één verplichte (artikel 2 mb.t.
vertraging) en twee optionele (artikel 3 m.b.t. onder besteding en 4 m.b.t. kinderen dwangarbeid) meldingsplichten zijn opgenomen die zeer precies zijn omschreven
omwille van het feit dat deze als basis voor een punitieve sanctie dienen. De
meldingsplicht zoals omschreven in het USK is breder geformuleerd.

Positionering in het instrumentarium: bestuurlijke punitieve sancties8
Het is belangrijk om de positionering van de boetes op basis van de Boetewet
(hierna “boetes”) binnen het instrumentarium van subsidieverstrekkers goed te
begrijpen. Deze boetes zijn punitieve bestuurlijke sancties. Men kan ze
onderscheiden van reparatoire bestuurlijke sancties (zoals het terugvorderen van
subsidiegelden) aan de ene kant en strafrechtelijke boetes opgelegd door een
rechter aan de andere kant. De punitieve sanctie op basis van de Boetewet komt
altijd boven op een reparatoire bestuurlijke sanctie. Met andere woorden, voordat
een subsidieontvanger een “echte” boete krijgt, moet diegene eerst het
ontvangen bedrag terugbetalen. Het is dus een (punitieve) sanctie boven op een
(reparatoire) sanctie. Tegelijk zijn eventuele boetes van toepassing op het
overschrijden van de termijnen en zijn voorwaarden gesteld in de Boetewet maar
niet per sé wanneer er sprake is van moedwillige misleiding van de verstrekker
door de ontvanger (i.e. fraude) – hetgeen zwaarder telt dan alleen het verstrijken
van een meldingsplicht. Voor fraude is een strafrechtelijke procedure de
aangewezen route. De Boetewet vult dus een specifieke niche tussen bestuurlijke
reparatoire sancties en strafrechtelijke sancties in.

2.3

Meldingsplichten in de Boetewet
Vanuit de systeemverantwoordelijkheid van de minister van Financiën voor het
Rijksbreed subsidiebeheer is Begrotingszaken (DGRB/BZ) verantwoordelijk voor de
7

Zie aanwijzingen 8, 12 en 16, Regeling vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking.
Zie de MvT van de Boetewet sectie 1.3 ‘Verantwoording keuze voor bestuurlijke boete’ voor een toelichting
op de keuze voor een punitieve sanctie. Kamerstukken 2010/11, 32 838, nr. 3.
8

Pagina 10 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

Boetewet.9 Deze wet voorziet in drie meldingsplichten, waarvan één verplicht is en
twee optioneel kunnen worden opgelegd door de subsidieverstrekker. De wet biedt
de mogelijkheid om een boete op te leggen wanneer niet tijdig is voldaan aan de
meldingsplicht(en) (ten hoogste €21.750 en €87.000, respectievelijk conform de 4e
en 5e categorie bedoeld in artikel 23 vierde lid Wetboek van Strafrecht).
De eerste meldingsplicht, en de enige die verplicht moet worden opgelegd, betreft
vertragingen en wordt beschreven in artikel 2:
Indien voor een subsidie een datum geldt waarop de activiteiten waarvoor
de subsidie is verleend uiterlijk moeten zijn verricht alsmede een datum
waarop de subsidie uiterlijk ambtshalve wordt vastgesteld, verbindt Onze
Minister die het aangaat aan de subsidiebeschikking de bijzondere
meldingsplicht voor de subsidieontvanger om, zodra de eerstgenoemde
datum is verstreken zonder dat de activiteiten geheel zijn verricht, daarvan
onverwijld een schriftelijke melding te doen bij Onze Minister.
De tweede, optionele, meldingsplicht betreft onderbesteding en wordt beschreven in
artikel 3:
Indien bij de verlening van een subsidie tevens voorschotten van in totaal
per jaar gemiddeld € 200 000 of meer ambtshalve worden verleend, kan
Onze Minister die het aangaat aan de subsidie de bijzondere meldingsplicht
verbinden om, indien de gemaakte subsidiabele kosten in bij die beschikking
te bepalen periodes 75% of minder bedragen van de voor de desbetreffende
periode begrote subsidiabele kosten, dit binnen twee maanden na afloop van
die periode schriftelijk te melden bij Onze Minister.
De derde, optionele, meldingsplicht betreft risico’s op kinder- en dwangarbeid en
wordt beschreven in artikel 4:
Lid 1: Indien aan een subsidie verplichtingen zijn verbonden die strekken tot
het voorkomen van inzet van dwangarbeid en kinderarbeid bij subsidiabele
activiteiten in het buitenland, kan Onze Minister die het aangaat aan de
subsidie tevens de bijzondere meldingsplicht verbinden om feiten en
omstandigheden die duiden op inzet van dwangarbeid of kinderarbeid door
één of meer van de bij de subsidiabele activiteiten betrokken partijen die in
de beschikking tot verlening van de subsidie zijn aangeduid, binnen een
daarbij te bepalen termijn schriftelijk te melden.10
De wet is het resultaat van verschillende wensen van de Tweede Kamer die
hieronder verder worden toegelicht. Het bepalen van de beleidstheorie, context,
activiteiten, middelen en doelen van het wetgevingsinstrument is het uitgangspunt
van de evaluatie.11

Optionele meldingsplicht
Met ‘optionele meldingsplichten’ wordt bedoeld dat de meldingsplichten uit
artikelen 3 en 4 optioneel door de minister aan de subsidie kunnen worden

9

https://wetten.overheid.nl/BWBR0032155/2013-07-01

10

De toepassing op Nederlands en buitenlandsgrondgebied en andere bepalingen staan beschreven in lid 2-

8.
11

De oorsprong en verloop van het wetstraject is naar voren gekomen uit een analyse van interne notities,

Kamerstukken, de Memorie van Toelichting en dossiers van de Raad van State en de interdepartementale
commissie voor constitutionele aangelegenheden wetgevingsbeleid.

Pagina 11 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

verbonden. Het is dus niet zo dat de subsidieontvanger zelf kan kiezen aan welke
meldingsplicht men wilt voldoen
2.4

Overwogen alternatieven
Ter context is het interessant om te weten welke alternatieven indertijd voor het
instrument van de Boetewet zijn overwogen. Deze context kan mede richting geven
aan de mogelijke vervolgstappen naar aanleiding van deze evaluatie.
In eerste instantie was de opvatting van het Ministerie van Financiën dat het
wenselijk was om het bestaande instrumentarium, lager vaststellen en
terugvorderen, meer en grondiger toe te passen. Het argument om toch over te
gaan tot het opstellen van de Boetewet was dat de mogelijkheden op basis van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) (lager vaststellen en/of terugvorderen) in de
jurisprudentie niet aangemerkt worden als “bestraffend”, ondanks dat dat wel zo
kan worden ervaren, terwijl er vanuit de Kamer behoefte was tot een punitief
element.
Een tweede alternatief waar serieus rekening mee werd gehouden was gedelegeerde
regelgeving van een punitief element: het opnemen van een boete in een algemene
maatregel van bestuur, c.q. het departementale kaderbesluit.12 Echter, dit zou het
risico met zich mee brengen dat de wettelijke basis van een dergelijke algemene
maatregel van bestuur (amvb) niet stevig genoeg zou zijn, zeker gezien de
reserveringen van de Eerste Kamer ten aanzien van gedelegeerde regelgeving. Een
derde alternatief was de aanpassing van bestaande wetten, specifiek de Awb. Maar
gezien de druk en spoed vanuit de Tweede Kamer werd een aanpassing van de Awb,
wat een zwaar en intensief traject zou zijn, als onwenselijk gezien.
Als laatste was er een ambtelijke ambitie tot de creatie van één Algemene
Subsidiewet. Ook dit alternatief paste niet bij het tijdspad gewenst door de Tweede
Kamer. Een Algemene Subsidiewet zou een te omvangrijk proces zijn. Tegelijk werd
in ambtelijke notities expliciet vermeld dat tijdens een evaluatie van de Boetewet
“beoordeeld zal worden of concentratie van de subsidieregelgeving in een algemene
subsidiewet dan wel opname in de Kaderwetten inzake subsidies en/of de Awb
wellicht meer aangewezen is”.13

12

Zeker voor wat betreft kinder- en dwangarbeid, waartoe de risico’s zich beperken tot het beleidsdomein

van een klein aantal departementen, was dit een relevante optie.
13

Notitie Begrotingszaken, kenmerk BZ/2020398 N

Pagina 12 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

3

Onderzoeksopzet

Conform artikel 8 zal de minister van Financiën de Staten-Generaal een verslag
verzenden over “de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk”. Dit
onderzoek betreft dan ook een ex post evaluatie van bestaande wetgeving, in de
eerste plaats ten behoeve van de Tweede Kamer. Maar ook subsidieverstrekkende
bestuursorganen en potentiële subsidieontvangers hebben belang bij een
doeltreffende en effectieve Boetewet.

3.1

Hoofdvragen
Voor het opstellen van het plan van aanpak van deze evaluatie is er gebruik
gemaakt van een concept versie Toolbox Beleidsevaluaties. Deze toolbox is
opgesteld door het Bureau Strategische Analyse (BSA) van de Inspectie der
Rijksfinanciën en verstrekt handvatten voor de aanpak van de evaluatie. Volgens de
toolbox kan doeltreffendheid als volgt worden opgevat:

Uit bovenstaand figuur volgen twee hoofdvragen:
1) Wat zijn de prestaties en effecten van het beleid?
2) Wat is de doeltreffendheid van het beleid?
Volgens de Regeling Periodiek evaluatie onderzoek wordt doeltreffendheid als
volgt gedefinieerd:
‘de mate waarin de beleidsdoelstellingen gerealiseerd worden dankzij het
ingezette beleid en met zo min mogelijk ongewenste neveneffecten’.

Pagina 13 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

3.2

Methodologie
De methodologie is afhankelijk van de complexiteit van het te evalueren instrument,
de beschikbare data en de beschikbare middelen. Deze evaluatie betreft een
enkelvoudig instrument: één in omvang relatief kleine wet. Helaas zijn er geen
kwantitatieve gegevens beschikbaar.14 De coördinatie van de evaluatie is in handen
van de directie Begrotingszaken van het Ministerie van Financiën, en gebeurt in
nauwe samenwerking met de betrokken partijen, c.q. alle subsidieverstrekkende
departementen, RVO en DUS-I.
Op basis van bovenstaande overwegingen en de Toolbox zal hoofdvraag 1
beantwoord worden door middel van interviews en documentanalyse. Hoofdvraag 2
wordt beantwoord door middel van interviews, documentanalyse en focusgroepen.15

3.2.1

Interviews
Om een goed beeld te krijgen van de praktijk van de Boetewet, is in eerste instantie
een beroep gedaan op alle subsidieverstrekkende departementen. De medewerkers
van de directies Financieel-economische zaken (FEZ) van deze departementen zijn
betrokken in het Uniform Subsidie Kader-netwerk dat tweemaandelijks overleg
voert. Het gaat hierbij om de departementen: EZK, LNV, DEF, JenV, BZK, VWS,
OCW, SZW, IenW en BuZa.
Naast deze departementen zijn de grote uitvoeringsorganisatie van het Rijk
benaderd. Het gaat dan om de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en
DUS-I. Deze grote spelers in rijkssubsidieland werken dagelijks met wet- en
regelgeving ten behoeve van rechtmatige en doelmatige subsidieverstrekking. Ook
zijn de leden van het Interdepartementaal subsidiejuristen netwerk (ISN) aan het
begin van de evaluatie betrokken, voor zover dat nodig was. Tevens werden de
departementale aanspreekpunten gevraagd om beleidsmedewerkers voor het
gesprek uit te nodigen. De beleidsmedewerkers van de vakinhoudelijke directies zijn
namelijk de opstellers en hoeders van de subsidieregelingen. Ook zij zouden bekend
kunnen zijn met de Boetewet. Zie de bijlagen voor de vragenlijst die aan de
departementen en uitvoeringsorganisaties is voorgelegd en besproken (Sectie 7.1).

3.2.2

Documentanalyse
De bestudeerde documentatie bevat zowel primaire als secondaire bronnen. Primaire
bronnen zijn onder andere model subsidiebeschikkingen en Kaderbesluiten, waaruit
blijkt of, hoe en in welke mate de Boetewet is opgenomen en/of wordt toegepast in
de praktijk. De achterliggende beleidstheorie maar ook eventuele verbeteringen van
de praktijktoepassing van de Boetewet zijn deels terug te vinden in beleidsnotities.
Daarmee dienen primaire bronnen als input voor de eerste hoofdvraag: wat zijn de
prestaties en effecten van de Boetewet?

14

Idealiter was er combinatie van gegevens beschikbaar: totaal aantal verstrekte subsidies, aantal

verstrekte subsidies waarbij de Boetewet van toepassing was, aantal meldingen in het kader van de
Boetewet en aantal opgelegde boetes in het kader van de Boetewet. De geldende meldingsplichten, het al
dan niet naleven en toezicht daarvan en eventueel opgelegde boetes, zijn onderdeel van individueel
uitgeschreven dossiers en zijn niet beschikbaar in bijvoorbeeld (geharmoniseerde) databases. Het tot stand
brengen van een dergelijke database voor deze evaluatie zou niet proportioneel zijn.
15

Op basis van Outcome Mapping methodologie, specifiek Outcome Harvesting. Zie hiervoor Wilson-Grau, R.

Britt, H. (2012) Outcome Harvesting, Ford Foundation (MENA Office).

Pagina 14 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

Secondaire bronnen, waarin de Boetewet (of aanpalende onderwerpen) worden
onderzocht, geven niet alleen een beeld van de praktijkwerking maar ook van de
effecten daarvan. Zo heeft RVO intern in 2017 de Boetewet voor haar eigen praktijk
geëvalueerd en heeft VWS een evaluatie uitgevoerd van haar sanctiebeleid.16 Dit
dient niet alleen als input voor de eerste, maar ook voor de tweede hoofdvraag: wat
is de doeltreffendheid van de Boetewet?

3.2.3

Focusgroepen
De nadruk van deze evaluatie ligt op de uitkomsten van het beleid. Hiervoor is het
belangrijk dat de ervaringen van personen die invloed hebben op de uitwerking en
de dagelijkse praktijk gehoord worden en dat daar de juiste lessen uit worden
getrokken. Interviews bieden daarvoor het eerste uitgangspunt. Echter,
herhaaldelijk contact biedt meer informatie en mogelijkheden om uitkomsten te
valideren dan een eenmalig interview. Daarbij bieden focusgroepen de mogelijkheid
om bevindingen die departementen overstijgen te toetsen en te valideren. Een
ander voordeel van focusgroepen is dat er gesproken kan worden over mogelijke
verbeteringen en aanpassingen. Daarom zijn de respondenten van de interviews ook
uitgenodigd om deel te nemen aan twee feedbacksessies. De eerste naar aanleiding
van de eerste bevindingen van de interviews en een tweede naar aanleiding van de
conceptrapportage.17

16

Janssen, R. & Kooiman, J.D.(2017). Evaluatie Boetewet RVO.nl 2017 (versie 6 juni 2017)

17

Zie de bijlage voor de verslagen.

Pagina 15 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

4

Bevindingen

Voor wat betreft bekendheid met, en de verwerking, toepassing en handhaving van
de Boetewet onderscheiden we de meldingsplichten van de mogelijkheid om boetes
uit te delen. Daarnaast maken we onderscheid tussen de meldingsplichten, waarbij
geldt dat de meldingsplicht uit artikel 2 (m.b.t. vertraging) verplicht is en de
meldingsplicht uit de artikelen 3 (m.b.t. onderbesteding) en 4 (m.b.t. kinder- en
dwangarbeid) optioneel zijn.
4.1

Bekendheid
Alle betrokkenen waarmee voor deze evaluatie is gesproken zijn bekend met de
meldingsplicht zoals omschreven in het USK. De Boetewet was bij een deel van de
betrokkenen bekend, maar niet bij iedereen. Van de respondenten die bekend waren
met de Boetewet waren de meesten op de hoogte van de verplichte meldingsplicht
uit artikel 2, in mindere mate van artikel 3 en over het algemeen was er weinig
bekendheid met artikel 4. De geringe bekendheid van artikel 4 van de Boetewet is te
verklaren doordat de meerderheid van de departementen geen subsidies
verstrekken aan buitenlandse partijen waarbij er een reëler risico is op kinder- of
dwangarbeid.
Omdat alle subsidieverstrekkende departementen bekend zijn met de meldingsplicht
uit het USK, wordt deze ook toegepast. Bij de onderzochte subsidiebeschikkingen
wordt expliciet gewezen op de meldingsplicht van een subsidieontvanger. De
meldingsplichten die subsidieverstrekkende departementen hanteren zijn gebaseerd
op de meldingsplicht uit het USK en zijn breder geformuleerd dan de
meldingsplichten op basis van de Boetewet. Dit is dan ook de reden dat niet alle
respondenten bekend zijn met de precieze bepalingen uit die bewuste artikelen van
de Boetewet. Belangrijk hierbij is te onderkennen dat een boete enkel opgelegd kan
worden indien sprake is van een overschrijding van de zaken die beschreven zijn in
artikelen 2, 3 en 4 van de Boetewet.

4.2

Verwerking Boetewet in andere regelgeving en kaders
De meeste departementale subsidiekaders beschrijven een algemene meldingsplicht
die breder is dan artikel 2 en 3 van de Boetewet. Bijna altijd is de bewoording gelijk
aan die van het USK18 en vaak gaan departementale kaders nog verder en
formuleren deze aanvullende en bredere meldingsplichten.19
In sommige gevallen wordt er expliciet verwezen naar de Boetewet, zoals in het
Kaderbesluit van BZK (art 25.1a), het Kaderbesluit van IenW (artikel 27.1a) en het
Kader ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van JenV citeert de
artikelen 2-4 van de Boetewet in het geheel.

4.3

Toepassing
Uit de interviews en de bestudeerde modelsubsidiebeschikking blijkt dat er in
principe altijd een meldingsplicht wordt toegepast. Wederom gaat het meestal om
18

Zie bijvoorbeeld art. 24b van het Subsidiebesluit van BZ, art. 16.3, 17.3 en 18.3 van het Kaderbesluit van

BZK, art. 18 van het Kaderbesluit van I&W en art. 5.7 van het de Kaderregeling van OCW, SZW en VWS.
19

Naast de meldingsplicht zoals verwoord in het USK spreekt de Kaderregeling van OCW, SZW en VWS ook

van een meldingsplicht wanneer “zich andere omstandigheden voordoen of zullen voordoen die van belang
kunnen zijn voor een beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie” (art. 5.7c).

Pagina 16 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

een breed geformuleerde meldingsplicht die meer omvat dan artikelen 2 en 3 van de
Boetewet. Artikel 4 (m.b.t. kinder- en dwangarbeid) van de Boetewet is het meest
relevant in het beleidsdomein van Buitenlandse Zaken. In de modelbeschikkingen
van Buitenlandse Zaken staat opgenomen dat er melding gedaan moet worden van
“onregelmatigheden” zoals “ernstige (seksuele) misdragingen” en “ernstige vormen
van grensoverschrijdend gedrag”. Die meldingsplicht geldt niet alleen voor de
aanvrager, maar voor de gehele alliantie en lokale partners. Deze meldingsplicht
omvat, maar is breder dan alleen, kinder- en dwangarbeid waarover artikel 4 van de
Boetewet spreekt. Kort gezegd worden brede meldingsplichten toegepast waarmee
er in feite altijd sprake is van de toepassing van in ieder geval artikelen 2 en 3 van
de Boetewet en, wanneer relevant, ook van artikel 4. Tegelijk roept dit wel de vraag
op in welke mate subsidieverstrekkers en subsidieontvangers zich bewust zijn van
de specifieke bepalingen in de Boetewet.
De mate waarin er meldingen gedaan worden verschilt per subsidieverstrekker. Bij
DUS-I gaf men aan dat ontvangers de meldingsplicht zéér serieus nemen en
bijzonder veel meldingen doen – soms te veel. Tegelijk gaf men bij DUS-I aan niet
zo bekend te zijn met de Boetewet en dat de eigen meldingsplicht breder is
geformuleerd. RVO is één van de weinige respondenten waar men aangaf letterlijk
de meldingsplichten uit de Boetewet toe te passen en daarover als zodanig te
communiceren naar de ontvangers. Dit was niet een grote verandering ten opzichte
van de situatie vóór de Boetewet, omdat toen ook al werd gestuurd op het
voorkomen van vertraging en onderbesteding. Maar men gaf wel aan dat er met de
komst van de Boetewet een grotere bewustwording kwam en RVO pro-actiever ging
communiceren met ontvangers over de meldingsplichten.

4.4

Vooralsnog geen boetes: praktijkwerking en handhaving
Uit deze evaluatie kwam geen enkel voorbeeld naar voren waar daadwerkelijk een
boete is uitgedeeld op basis van de Boetewet. Gezien dat de meldingsplichten
worden toegepast, roept dat de vraag op waarom er geen boetes worden uitgedeeld.
Een eerste reden hiervoor is dat de bewoording in de Boetewet lang niet altijd
aansluit op de praktijk waardoor een eventuele boete in sommige gevallen niet van
toepassing kan zijn. Zo constateert RVO bijvoorbeeld dat artikel 3 (m.b.t.
onderbesteding) een situatie beschrijft die bij hen in de praktijk niet voorkomt
omdat zij gebruik maken van een lineaire bevoorschottingssystematiek.20 Ook
tijdens andere interviews kwam naar voren dat de bewoording van artikel 3 niet
aansluit bij departementale financieringsprocessen. Andere redenen voor het
uitblijven van boetes zijn gelegen in de handhavingsprocessen. Namelijk, de tweede
reden is dat er vaak proactieve communicatie plaatsvindt tussen ontvangers en
verstrekkers die de meldingsplichten in bepaalde mate voor is. De derde reden is
dat het huidige instrumentarium van reparatoire sancties vooralsnog afdoende blijkt.
Deze tweede en derde redenen worden hieronder verder toegelicht.
Er is een aantal grote verschillen in hoe departementen en uitvoeringsorganisaties
meldingsplichten handhaven. Sommige communiceren de meldingsplichten alleen
via subsidiebeschikkingen, andere communiceren ook naast de beschikkingen over
de meldingsplichten, en weer anderen monitoren subsidieontvangers actief op het al
dan niet voldoen aan de meldingsplichten. Die actieve monitoring kan plaatsvinden
middels werkprocessen die gebruik maken van geautomatiseerde waarschuwingen,
soms is er sprake van steekproeven waarbij bepaalde dossiers grondig worden
doorgelicht en in enkele gevallen is er ook sprake van locatiebezoek, bijvoorbeeld in
20

Janssen, R. & Kooiman, J.D.(2017). Evaluatie Boetewet RVO.nl 2017 (versie 6 juni 2017), p. 3.

Pagina 17 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

het geval van Defensie en RVO. De handhaving omvat in de door ons onderzochte
gevallen altijd meer dan alleen de bepalingen uit de Boetewet. Wederom rijst de
vraag of nu precies de Boetewet wordt gehandhaafd of dat er sprake is van een
bredere en algemene controle van de meldingsplicht in brede zin. In sommige
gevallen is het duidelijk dat de Boetewet geen rol speelt, namelijk wanneer de
verstrekker zelf niet op de hoogte is van de Boetewet en daar ook niet actief over
communiceert.
Respondenten geven aan dat de handhaving en naleving van meldingsplichten een
belangrijk en positief effect hebben. Wanneer er toezicht is op het naleven van
bijvoorbeeld opleveringstermijnen of op onderbesteding worden ontvangers ingelicht
over hun verplichtingen en tot actie gemaand voordat de deadline van melding is
verstreken. Zodoende hebben ontvangers de tijd om wijzigingsverzoeken in te
dienen, een versnelling van de activiteiten in te zetten of onderbesteding te
voorkomen. Vaak vindt er communicatie plaats tussen ontvangers en verstrekkers
die de meldingsplichten in bepaalde mate ondervangen: bijvoorbeeld door kwartaal
updates of reguliere contactmomenten zijn verstrekkers al op de hoogte van
eventuele wijzigingen, onderbesteding of vertragingen. Dergelijke proactieve
communicatie voorkomt dat boetes worden uitgedeeld op basis van de artikelen 2
en 3 van de Boetewet. Dit is dan ook een tweede belangrijke reden waarom er in de
praktijk geen boetes worden uitgedeeld. Deze handhavings- en nalevingsprocessen
zijn toe te juichen – het laten verstrijken van termijnen en vervolgens beboeten zou
minder doeltreffend en doelmatig zijn dan een proactieve relatie met de
subsidieontvangers.21 Dit alles betekent niet dat er helemaal geen vertragingen of
onderbesteding zijn, maar wel dat middels actieve handhaving en communicatie de
subsidieontvanger en subsidieverstrekker onderling die zaken tijdig kunnen
ondervangen en eventueel nieuwe afspraken kunnen maken voor het verstrijken van
termijnen.
Nu blijkt uit interviews dat er weleens onvoorziene vertragingen of onderbesteding
van voorschotten voorkomen. De mate waarin dit voorkomt verschilt per
subsidieverstrekker. Die verschillen zijn te verklaren door onder andere de mate
waarin er proactieve handhaving en communicatie plaatsvindt, maar ook door de
verschillende type subsidieontvangers waarmee verstrekkers te maken hebben.
Sommige subsidieontvangers zijn professioneler georganiseerd dan anderen en
sommige subsidieontvangers hebben al een hele lange relatie met de verstrekker.
Hierdoor weten sommige subsidieontvangers beter wat hun plichten zijn en kunnen
ze daar beter op anticiperen. Simpel gezegd, een onervaren en kleine partij die voor
het eerst een subsidie ontvangt kan eerder de gestelde termijnen uit het oog
verliezen dan een organisatie die al jarenlang met regelmaat subsidies ontvangt en
een professionele administratie heeft.
Ook in deze gevallen is er geen enkel geval van een boete op basis van de Boetewet
bekend. De reden die hiervoor uit interviews naar voren komt is dat gevallen van
verwijtbare en te laat gemelde vertraging en onderbesteding vaak af worden gedaan
met bijvoorbeeld een lagere vaststelling en dat voor gevallen van fraude er een
strafrechtelijke procedure is. Met andere woorden, de derde reden voor het

21

In enkele gevallen kan het voorkomen dat veel communicatie met subsidieontvangers juist tot problemen

leidt. Wanneer subsidieontvangers contact onderhouden met beleidsmedewerkers over inhoudelijke
vorderingen kan soms de indruk bij ontvangers ontstaan dat ze aan hun meldingsplicht hebben voldaan
terwijl ze eigenlijk ook aan de dossierhouder van bijvoorbeeld de uitvoerende organisatie eventuele
vertragingen hadden moeten melden.

Pagina 18 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

uitblijven van boetes op basis van de Boetewet is dat het huidige instrumentarium
vooralsnog afdoende is gebleken.
Subsidieverstrekkers passen in verschillende mate interventies toe zoals het lager
vaststellen van subsidiebedragen en het terugvorderen van subsidiegelden. Soms is
dit een interventie naar aanleiding van een afgesproken wijziging, soms is het bij
wijze van sanctie. Ook deze verschillen zijn te verklaren door verschillen in
werkprocessen van de verstrekkers aan de ene kant, en het type ontvangers aan de
andere kant. Het voorbeeld van DUS-I is illustratief. Bij het niet naleven van de
meldingsplicht zoals vastgelegd in artikel 5.7 van de Kaderregeling subsidies OCW,
SZW en VWS past DUS-I automatisch een reparatoire sanctie toe en laat het dan
aan haar opdrachtgevers, beleidsdirecties van de respectievelijke departementen,
over of die interventie ook echt wordt doorgevoerd. Sommige beleidsdirecties zijn
strikt, anderen zijn meer geneigd om het gesprek met de subsidieontvanger
(nogmaals) aan te gaan.
Bij OCW past men wel eens een subsidievaststelling naar beneden aan of vordert
bedragen terug, maar men gaf aan dat in veel gevallen het departement ook andere
instrumenten heeft; zoals in de relatie met onderwijsinstellingen waar OCW andere
dwangmiddelen heeft. Dat brengt ons bij die andere bron van variatie in toepassing
van reparatoire sancties: verschillen in type van subsidieontvangers. Bij sommige
departementen kenmerkt de subsidierelatie met ontvangers zich door een
langlopende verbinding en zeer nauwe samenwerking met subsidieontvangers in een
beleidsketen. In zo’n geval zal een verstrekker eerder het gesprek aan gaan met
een ontvanger om er samen uit te komen; het meteen toepassen van een
reparatoire sanctie zal namelijk mogelijk gezien worden als een disproportionele
escalatie en zal zorgen voor een vertrouwensbreuk. Uit gesprekken met OCW blijkt
hetzelfde: daar is intern wel eens besproken om ontvangers te wijzen op de
mogelijkheid van punitieve sancties, maar daar is uiteindelijk van af gezien omdat
men bang was dat door ontvangers opgevat zou worden als een serieuze
vertrouwensbreuk terwijl dat niet gerechtvaardigd zou zijn geweest.
Hoewel er dus ook subsidieontvangers zijn met een hoger risicoprofiel die geen
integrale plek in de beleidsketen hebben, zijn er geen voorbeelden van boetes.
Verschillende respondenten gaven aan dat er in de wet misschien een verschil
bestaat tussen reparatoire sancties en punitieve sancties, maar dat dit verschil in de
praktijk niet zo wordt ervaren. Het terugvorderen van een subsidie wordt door
verstrekkers en ontvangers gezien als een zware sanctie. De reden hiervoor is dat
terugvordering vaak in een laat stadium gebeurt wanneer de ontvanger al veel van
de kosten heeft gemaakt. In zo’n geval kan een terugvordering financiële
consequenties met zich meebrengen voor de continuïteit van ontvangers. Veel
respondenten zien dan ook een volledige terugvordering als het ultieme redmiddel
wat spaarzaam ingezet wordt. Er zijn bij de respondenten geen situaties bekend
waarbij de Boetewet van toepassing was en waar er een noodzaak was tot een
punitieve boete boven op een volledige terugvordering.
RVO gaf aan met een zekere regelmaat geconfronteerd te worden met een
vermoeden van fraude. Ook bij andere departementen is het niet ongebruikelijk dat
er sprake is van dergelijke vermoedens. Er wordt dan niet altijd door het OM een
strafrechtelijk proces in gang gezet. De bewijslast voor fraude ligt hoog en een
dergelijk proces brengt hoge kosten met zich mee. Daar komt bovenop dat zelfs
wanneer de subsidieverstrekker in het gelijk wordt gesteld, er niet altijd ook

Pagina 19 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

daadwerkelijk geld terugvloeit. De beslissing om al dan niet over te gaan tot een
strafrechtelijk proces in zulke gevallen is dan ook aan het OM.

4.5

Originele doelen
In algemene zin is het moeilijk om te bepalen of de Boetewet nu bijdraagt aan de
originele doelen omdat het lastig is om te bepalen wat nu precies het effect is van
de meldingsplichten en een eventuele dreiging van boetes. Het is ook complex om
het effect van de meldingsplichten uit de Boetewet te scheiden van de effecten van
breder geformuleerde meldingsplichten. Met die beperkingen in gedachten gaan we
hieronder in op de doeltreffendheid van de Boetewet.

4.5.1

Voorkomen van- en omgaan met vertraging (artikel 2)
Uit de gesprekken met de respondenten blijkt dat er gevallen van vertraging zijn.
Hier kunnen verschillende redenen voor zijn vanuit de subsidieontvangers.
Belangrijk hierbij is dat de subsidieverstrekkers volgens de meldingsplicht tijdig op
de hoogte worden gebracht. Dit laatste gebeurt ook in de meeste gevallen, blijkt uit
de gesprekken. Nadat de ontvanger een melding gedaan heeft, kunnen beide
partijen nadere afspraken maken en indien relevant, de subsidiebeschikking
aanpassen.
Uit de gesprekken met respondenten bleek verder dat er bij DUS-I als enige met
regelmaat sancties worden toegepast. Deze sancties worden toegepast naar
aanleiding van het in gebreke blijven van een meldingsplicht die breder is opgesteld
dan die in de Boetewet staat. Onderdeel hiervan is het niet tijdig melden, omdat er
een vertraging is in de uitvoering van activiteiten. De sancties van DUS-I zijn niet
gebaseerd op de Boetewet, aangezien er kortingspercentages worden opgelegd. Dat
is in lijn met artikel 4:46, lid 2 van de Algemene Wet Bestuursrecht.
Op basis van bovenstaande kan geconcludeerd worden dat met name de
meldingsplicht doeltreffend is, omdat hierdoor het overgrote deel van de
subsidieontvangers een melding doet als er bijvoorbeeld een vertraging is in de
uitvoering van de activiteiten. Echter, deze meldingsplichten zijn meestal breder
geformuleerd dan artikel 2 van de Boetewet en kennen veelal hun oorsprong in het
USK, niet de Boetewet. Het gegeven dat hier een boete tegenover staat als men zich
niet houdt aan deze meldingsplicht is bij een groot deel van de ontvangers niet
bekend. Ook omdat hier niet expliciet over gecommuniceerd wordt door de meeste
verstrekkers. Daarom kan gesteld worden dat de impact van artikel 2 van de
Boetewet tot nu toe niet groot is.

4.5.2

Voorkomen en omgaan met onderbesteding (artikel 3)
In het geval van artikel 3 zou er sprake zijn van doeltreffendheid indien na de
introductie van de Boetewet meer dan 75% van het beschikkingsbedrag werd
besteed in de gevallen waar er 200.000 euro aan voorschot werd uitbetaald. Uit
gesprekken met de respondenten blijkt dat de grensgetallen in dit artikel heel
specifiek zijn en lang niet altijd aansluiten op de bevoorschottingsritmes. Wel wordt
er in de regel actief gecommuniceerd door verstrekkers en ontvangers over
eventuele onderbesteding in het algemeen. Echter, deze communicatie komt voort
uit de breed geformuleerde meldingsplichten en standaard werkprocessen van de
verstrekkers. De optionele meldingsplicht uit artikel 3 van de Boetewet lijkt daar
weinig tot geen impact op te hebben. Omdat dit artikel in veel gevallen niet aansluit
op de huidige praktijk, kan niet gesproken worden over een grote impact.

Pagina 20 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

4.5.3

Voorkomen kinder- en dwangarbeid (artikel 4)
Kinder- en dwangarbeid is een zeer specifiek risico wat zich lang niet op alle
beleidsterreinen voordoet. Het toepassingsbereik van de optionele meldingsplicht uit
artikel 4 van de Boetewet is dus a priori klein. Uit gesprekken met de respondenten
blijkt dat, wanneer dit een relevant risico is, het risico op kinder- en dwangarbeid
voornamelijk wordt afgevangen door controle aan de poort. Zo gaf RVO aan dat er
via een Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO-)check
vooraf gecontroleerd wordt of er sprake is van kinder- en dwangarbeid.
Zoals eerder aangegeven verstrekken de meeste respondenten subsidies aan
Nederlandse organisaties waarbij de kans op kinder- en dwangarbeid kleiner is.
Indien er subsidies aan buitenlandse partijen worden verstrekt via RVO, vindt de
IMVO-check plaats. Daarbij gaven respondenten aan dat in gevallen waar een reëel
risico op kinder- of dwangarbeid is (welke dus al worden vermeden aan de poort)
een eventuele boete niet zeer afschrikwekkend lijkt gezien dit in veel gevallen al
illegaal is en zware sancties met zich meebrengt los van een eventuele Nederlandse
Boetewet. RVO heeft nog geen boetes uitgeschreven naar aanleiding van artikel 4
van de Boetewet.
Vanwege selectie aan de poort en omdat kinder- en dwangarbeid in veel gevallen
illegaal is, is het voorstelbaar dat een boete geen grote impact zal hebben in het
terugdringen van dit probleem. Er kan daarom niet gesproken worden van een grote
impact van de Boetewet.

4.5.4

Sluitstuk van high trust samenwerking
Een groot deel van de respondenten geeft aan dat de samenwerking met veel
ontvangers ver terug gaat in de tijd; het gaat veelal om instellingen die dezelfde
beleidsdoelen delen als het subsidieverstrekkend departement. Deze zaken zorgen
ervoor dat er al een vertrouwensband bestaat die los staat van een systematiek van
meldingsplichten en eventuele boetes. Het contact is in veel gevallen nauw,
waardoor de verstrekker tijdig op de hoogte is van eventuele moeilijkheden die de
ontvanger ondervindt tijdens de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten. In
een context van een lange, reeds bestaande, vertrouwensband zou dreiging met
boetes deze relatie zelfs kunnen aantasten volgens sommige respondenten.
De aanwezigheid van meldingsplichten en eventuele boetes werken volgens
sommige respondenten averechts als het gaat om een high trust samenwerking. Als
men uitgaat van vertrouwen, moet er geen instrument ingezet worden dat de indruk
wekt dat het uitgangspunt juist ‘weinig vertrouwen’ is.
Andere respondenten geven aan dat duidelijke afspraken helpen om een
vertrouwensband tussen ontvanger en verstrekker op te zetten. Hierbij is een
instrument als een boete iets wat je achter de hand hebt, maar dit is zeker niet het
eerste middel dat wordt ingezet als de ontvangers de afspraken niet kunnen
waarmaken. De toegevoegde waarde van de Boetewet ligt volgens respondenten in
deze gevallen in het duidelijk hebben van de spelregels. Dit lijkt vooral te gelden
voor situaties met ontvangers die slechts incidenteel subsidies ontvangen.
De impact van de Boetewet is dus context-specifiek en hangt mede af van de
historische band tussen de ontvangers en verstrekkers enerzijds en de congruentie
van motivaties en beleidsdoelen van ontvangers en verstrekkers anderzijds. In
sommige gevallen lijkt het aannemelijk dat de Boetewet een kleine maar positieve
impact heeft, in andere gevallen lijkt de Boetewet geen impact te hebben en zou
een sterke nadruk op eventuele boetes juist averechts kunnen werken.

Pagina 21 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

4.6

Kosten en neveneffecten
Hier gaan we in op de kosten en eventuele andere neveneffecten.
Uit gesprekken met de respondenten blijkt dat er administratieve lasten gepaard
gaan met de meldingsplichten maar dat die als proportioneel gezien worden en
vervat zijn in de reguliere werkprocessen. Er is voor zo ver bekend niet eerder een
boete uitgeschreven op basis van de Boetewet, waardoor er geen administratieve
lasten zijn geweest naar aanleiding van een uitgeschreven boete. Kort gezegd,
omdat bestaande meldingsplichten vaak breder zijn ingestoken dan die verwoord in
de Boetewet en omdat verstrekkers werkprocessen hebben die een aantal van die
meldingsplichten soms al ondervangen, zijn de kosten die gepaard gaan met
handhaving, communicatie en monitoring niet direct toe te schrijven aan de
Boetewet. Alle respondenten gaven aan dat de kosten van hun handhavings- en
monitoringsbeleid proportioneel zijn. De respondenten die bekend waren met de
specifieke bepalingen in de Boetewet gaven aan dat de Boetewet eigenlijk weinig tot
geen impact had op die kosten.
De gemaakte kosten van het handhavingsbeleid verschillen wel per departement,
afhankelijk van de precieze inrichting. Daarbij tekent DUS-I aan dat de
departementale verschillen in handhavingsbeleid van meldingsplichten tot
inefficiënties leiden en voor sommige ontvangers voor onduidelijkheden. DUS-I geeft
uitvoering aan subsidieregelingen van onder andere SZW, OCW en VWS. Zelfs
departementen die dezelfde Kaderwet subsidies hebben, hebben op een lager niveau
gedifferentieerd beleid. DUS-I gaat bij overtredingen van meldingsplichten
automatisch uit van een reparatoire boete, maar laat dat van de verantwoordelijke
beleidsdirecties afhangen of die ook daadwerkelijk wordt ingezet. De respondenten
van DUS-I gaven aan dat de beleidsdirecties zeer verschillende keuzes maken.
Hierbij spelen ook proportionaliteit en het risico op bezwaarprocedures een rol. Maar
de vraag roept zich op of een éénduidig beleid niet doelmatiger en doeltreffender is.
Ten overvloede, deze inefficiënties betreffen niet het domein van de Boetewet
(punitieve bestuurlijke boetes) maar in een andere vorm zou een Boetewet mogelijk
aan een harmonisatie van het gehele handhavingsbeleid kunnen bijdragen.
Dergelijke harmonisatie zou ook bevorderd kunnen worden door de bepalingen van
de Boetewet op te nemen in het USK. Deze laatste suggestie kwam naar voren
tijdens een focusgroep met verschillende belanghebbenden (zie bijlage 2).

4.7

Doeltreffendheid
Er zijn drie redenen waarom er tot nu toe geen boetes zijn uitgeschreven op basis
van de Boetewet:
1. De artikelen zijn heel gedetailleerd geformuleerd en sluiten soms niet aan op
de praktijk. Zo sluiten bestaande manieren van bevoorschotting de werking
van artikel 3 (m.b.t. onderbesteding) uit.
2. Vanwege de proactieve handhaving is artikel 2 (m.b.t. vertraging) niet vaak
van toepassing. In mindere mate geldt dit ook voor het achterliggende doel
van artikel 3.
3. Punitieve boetes zijn tot nu toe niet nodig geweest in de praktijk omdat
bestaand instrumentarium afdoende is.
Het is niet uit te sluiten dat de Boetewet geen effect heeft op het gedrag van
ontvangers. Er zijn meerdere redenen waarom subsidieontvangers zich aan de
regels houden, zoals een inherente motivatie maar ook de wetenschap dat er anders
mogelijk boetes volgen. Het is onmogelijk om bij ontvangers in het hoofd te kijken
om de invloed van deze redenen uit te splitsen. Maar er zijn verschillende

Pagina 22 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

aanwijzingen om aan te nemen dat de invloed van de Boetewet in deze zin wel
beperkt is. Ten eerste is het bestaan de Boetewet niet naar alle ontvangers
gecommuniceerd. Ten tweede gaven respondenten aan dat in de praktijk het
onderscheid tussen reparatoire en punitieve sancties voor ontvangers niet duidelijk
was. Daarmee zal de toevoegde afschrikwekkende werking van de Boetewet beperkt
zijn. En ten derde gaven veel respondenten ook aan dat in hun inschatting het
werkelijke effect van de Boetewet op ontvangers varieert van beperkt tot nihil.
Ook aan de zijde van subsidieverstrekkers is het effect van de Boetewet niet altijd
makkelijk om vast te stellen. Sommige verstrekkers zijn niet bekend met de
Boetewet en communiceren daar ook niet over naar ontvangers. Daar kan men
redelijkerwijs aannemen dat de Boetewet geen effect heeft. Andere
subsidieverstrekkers geven aan dat de Boetewet wel heeft geleid tot verandering
van de werkprocessen waardoor men proactiever is gaan communiceren met
ontvangers.
Dat gezegd hebbende, veel respondenten geven aan dat het bestaan van
meldingsplichten en eventuele boetes wel duidelijkheid scheppen naar ontvangers
dat zij ook een verantwoordelijkheid hebben. “De stok achter de deur” wordt door
een aantal respondenten wel als nuttig ervaren, al is het alleen maar om een
rechtsgrond te hebben wanneer het echt mis gaat. Tegelijk waren alle respondenten
het er over eens dat de Boetewet niet leidt tot significant hogere kosten en dat de
Boetewet huidige werkprocessen niet in de weg zit. Kortom, zowel de baten als de
lasten van de wet in huidige vorm zijn zeer beperkt.

Pagina 23 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

5

Conclusies

De Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies, ook
wel de ‘Boetewet’, is in het leven geroepen naar aanleiding van verschillende moties
en als sluitstuk van een high trust samenwerking tussen subsidieontvanger en –
verstrekker. Het doel was drieledig: a) voorkomen dat subsidieactiviteiten
vertraging opliepen (artikel 2), b) dat subsidiegeld niet gereserveerd werd (artikel 3)
en c) een stop op kinder- en dwangarbeid bij organisaties die subsidies (willen)
ontvangen van het Rijk (artikel 4). Onderdeel van de Boetewet is de meldingsplicht
van de subsidieontvangers, indien er sprake is van een of meer van de gevallen
zoals beschreven in artikelen 2, 3 en/of 4 van de Boetewet. Indien men niet aan
deze meldingsplicht voldoet, is de subsidieverstrekker volgens de Boetewet bevoegd
om een boete uit te schrijven.
Uit de gesprekken met subsidieverstrekkende departementen en
uitvoeringsorganisaties is gebleken dat iedereen bekend is met het fenomeen
meldingsplicht, maar dat niet iedereen bekend is met de Boetewet. De
meldingsplicht wordt in de meeste gevallen breder toegepast dan voor de drie
gevallen die in de Boetewet opgenomen zijn. Zo stellen de meeste
subsidieverstrekkers een meldingsplicht in voor alle gevallen waarin de ontvanger
zich niet kan houden aan de vooraf gestelde afspraken. Het uitgangspunt voor deze
meldingsplicht is opgenomen in de Regeling vaststelling Aanwijzingen voor
subsidieverstrekking, ook wel bekend als het Uniform Subsidiekader (USK).
Uit de gesprekken met de respondenten blijkt dat de meeste ontvangers zich veelal
houden aan de meldingsplicht en dat er vaak in samenspraak gezocht wordt naar
een oplossing. In de gevallen dat men zich niet houdt aan de meldingsplicht wordt
er vaak een korting op de subsidie ingesteld bij de vaststelling of wordt het bedrag
of een deel hiervan teruggevorderd. De juridische basis voor deze maatregelen is te
vinden in de Algemene wet bestuursrecht.
Uit gesprekken blijkt verder dat er geen punitieve bestuurlijke boetes zijn
uitgeschreven naar aanleiding van de Boetewet. Sommige verstrekkers leggen wel
reparatoire sancties op en in specifieke gevallen wordt wel eens een strafrechtelijk
traject ingezet. Maar in beide gevallen zijn dit geen sancties die opgevat kunnen
worden als boetes met de Boetewet als rechtsgrond. Respondenten geven ook aan
dat de sancties als kortingen en terugvorderen goed werken en vaak ervaren
worden als punitief, maar in sommige gevallen is het goed om een stok achter de
deur te hebben (een punitieve boete kunnen uitschrijven). Echter, deze ‘stok’ kan in
bepaalde gevallen een averechtse werking hebben op de relatie tussen
subsidieontvanger en –verstrekker. Vaak is er sprake van een nauwe relatie en is
men door het contactmoment tijdig op de hoogte van eventuele obstakels bij de
implementatie van de gesubsidieerde activiteiten. Zo kan gezamenlijk worden
gezocht naar een oplossing. Er kan daarom niet in alle gevallen gesproken worden
van een sluitstuk op de high trust relatie. Weer andere respondenten zien de
Boetewet als een preventief middel om te voorkomen dat er geen melding wordt
gedaan. In dat geval zal de subsidieverstrekker wel actief moeten communiceren
over het bestaan van de Boetewet. Een laatste groep respondenten was simpelweg
onbekend met de Boetewet.
De impact van de Boetewet is beperkt, omdat deze niet actief wordt ingezet om de
gestelde doelen tegen te gaan. De vraag hierbij is ook of de Boetewet het juiste

Pagina 24 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

middel is, of dat de meldingsplicht en de sancties zoals opgenomen in de Awb
voldoende zijn. Ook de kosten en neveneffecten zijn beperkt. Vrijwel alle
respondenten vinden de kosten van het algehele communicatie-, monitorings- en
handhavingsbeleid proportioneel en geven aan dat de Boetewet daar eigenlijk niet of
nauwelijks aan toevoegt.
In het algemeen beschrijft men de Boetewet als een noodrem: gelukkig is het niet
nodig geweest en het zit verder ook niemand in de weg. De Memorie van toelichting
stelt: “Bedacht moet overigens worden dat de voorgestelde regeling pas werkelijk
succesvol is als blijkt dat slechts zeer weinig boetes ook daadwerkelijk moeten
worden opgelegd. Oogmerk is immers stipte naleving van de meldingsplicht, niet het
opleggen van veel boetes”. De aanwezigheid van deze noodrem brengt niet of
nauwelijks extra kosten met zich mee. Echter, dit biedt weinig basis om uitspraken
te kunnen doen over de doeltreffendheid van de Boetewet. In algemene zin kan men
wel constateren dat er wordt voldaan aan de intentie van de wet: er is namelijk
kennis van en aandacht voor de meldplicht en het is voor zo ver bekend niet nodig
geacht om een punitieve sanctie op te leggen.
In het volgende hoofdstuk bespreken we een aantal mogelijke scenario’s op basis
van de bevindingen.

Pagina 25 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

6

Mogelijke vervolgstappen

In dit hoofdstuk worden mogelijke vervolgacties geschetst aan de hand van de
uitkomsten van de gesprekken en de documentanalyse. Deze vervolgacties kunnen
ingezet worden om de doeltreffendheid van de wet te bevorderen. In paragraaf 1.3
is ook al gesproken over de alternatieven die indertijd voor het instrument van de
Boetewet zijn overwogen. Deze alternatieven kunnen mede richting geven aan de
mogelijke scenario’s naar aanleiding van deze evaluatie.
Terugblik
In eerste instantie was de positie van het Ministerie van Financiën dat het wenselijk
was om het bestaande instrumentarium, lager vaststellen en terugvorderen,
grondiger toe te passen. Het argument om toch over te gaan tot het opstellen van
de Boetewet was dat de mogelijkheden op basis van de Awb (lager vaststellen en/of
terugvorderen) in de jurisprudentie niet aangemerkt worden als “bestraffend”,
ondanks dat dat wel zo kan worden ervaren, terwijl er vanuit de Kamer behoefte
was tot een punitief element.
Een tweede alternatief waar serieus rekening mee werd gehouden was gedelegeerde
regelgeving van een punitief element: het opnemen van een boete in een algemene
maatregel van bestuur, c.q. het departementale kaderbesluit.22 Echter, dit zou het
risico met zich mee brengen dat de wettelijke basis van een dergelijke algemene
maatregel van bestuur niet stevig genoeg zou zijn, zeker gezien de reserveringen
van de Eerste Kamer ten aanzien van gedelegeerde regelgeving.
Een derde alternatief was de aanpassing van bestaande wetten, specifiek de Awb.
Maar gezien de druk en spoed vanuit de Tweede Kamer zou een aanpassing van de
Awb, wat een zwaar en intensief traject zou zijn, als onwenselijk gezien.
Als vierde mogelijkheid was er een ambtelijke ambitie tot de creatie van één
Algemene Subsidiewet. Ook dit alternatief paste niet bij het tijdspad gewenst door
de Tweede Kamer. Een Algemene Subsidiewet zou een te omvangrijk proces zijn.
Tegelijk werd in ambtelijke notities expliciet vermeld dat tijdens een evaluatie van
de Boetewet “beoordeeld zal worden of concentratie van de subsidieregelgeving in
een algemene Subsidiewet dan wel opname in de Kaderwetten inzake subsidies
en/of de Awb wellicht meer aangewezen is”.23
Vooruitblik
Op basis van de uitkomsten van de gesprekken met respondenten en met de
alternatieven uit het verleden in het achterhoofd, worden in dit hoofdstuk enkele
voorstellen gedaan voor het vervolg met betrekking tot de Boetewet. Er worden vijf
mogelijkheden behandeld, waarbij rekening wordt gehouden met het draagvlak van
respondenten en subsidieontvangers, de uitvoerbaarheid en de verandering ten
opzichte van de huidige situatie.

22

Zeker voor wat betreft kinder- en dwangarbeid, waartoe de risico’s zich beperken tot het beleidsdomein

van een klein aantal departementen, was dit een relevante optie.
23

Notitie Begrotingszaken, kenmerk BZ/2020398 N

Pagina 26 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

6.1

Status quo: behouden
In dit scenario verandert er niks aan de huidige regelgeving. Dat betekent dat de
Boetewet in de huidige vorm gehandhaafd blijft en de meldingsplicht door alle
subsidieverstrekkende departementen vast onderdeel blijft van het subsidietraject.
Door het behouden van de huidige situatie blijft het mogelijk voor de
subsidieverstrekkers om boetes uit te schrijven indien ontvangers zich niet houden
aan de meldingsplicht voor de gevallen die zijn beschreven in artikelen 2 tot en met
4 in de Boetewet. Verschillende subsidieverstrekkende partijen hebben zich om die
reden dan ook tijdens een presentatie van de voorlopige resultaten24 uitgesproken
voor minimaal het behoud van de Boetewet. De kanttekening die hierbij moet
worden gemaakt, is dat er momenteel geen beroep wordt gedaan op de Boetewet.
Echter, om het evenwicht te behouden tussen vertrouwen en controle, dient de
Boetewet als passend sluitstuk van het subsidietraject. Met andere woorden, omdat
niemand aan de noodrem heeft getrokken betekent niet dat er iets mis is met de
noodrem. Daarbij kan men stellen dat er in de huidige situatie er in algemene zin
voldaan wordt aan de intentie van de Boetewet.
Wel kan door de kadersteller en de subsidieverstrekkende partijen meer aandacht
worden gevraagd voor de Boetewet. Dat wil zeggen, dat de bepalingen in de
Boetewet door Financiën beter onder de aandacht worden gebracht bij de
departementen en uitvoeringsorganisaties en dat die partijen op hun beurt
subsidieontvangers structureler kunnen inlichten over de consequenties van de
Boetewet. Verder is het een mogelijkheid om de bepalingen uit de Boetewet op te
nemen in het USK. Dat zou er niet alleen voor zorgen dat de departementen beter
op de hoogte zijn van de Boetewet maar het zou ook voor een bepaalde mate van
harmonisatie van het handhavingsbeleid kunnen zorgen – iets waartoe verschillende
respondenten opriepen (zie o.a. bijlage 2).

6.2

Aanpassingen: verbreden
Een verbredingsscenario is onder te verdelen in twee opties: betere aansluiting op
de praktijk of een verbreding van de gehele scope.

6.2.1

Aanpassing artikel 3
De ‘verbeterde aansluiting op de praktijk’ van de huidige artikelen richt zich in
principe op artikel 3 (m.b.t. onderbesteding) , welke een wijze van bevoorschotting
veronderstelt die in de praktijk niet of nauwelijks van toepassing is. Wanneer dit
artikel gewijzigd zou worden zodat de meest gangbare werkprocessen aansluiten op
het artikel, dan zou artikel 3 vaker ingezet kunnen worden en een doeltreffendere
rechtsgrond bieden voor eventuele boetes. Deze aanpassing brengt, behalve een
wetswijziging, geen extra kosten met zich mee aangezien de meeste verstrekkers
meldingsplichten hanteren waar een aangepaste versie van artikel 3 onder zou
vallen. Wel zou een dreiging met boetes in bepaalde gevallen de relatie tussen
ontvanger en verstrekker kunnen beschadigen maar het toepassen van artikel 3 is
discretionair.

6.2.2

Uitbreiding gehele scope
Een meer ingrijpende verbreding zou de gehele scope van de Boetewet betreffen.
Omdat de meeste subsidieverstrekkende departementen momenteel een
meldingsplicht hanteren voor meer dan alleen de artikelen 2 tot en met 4 van de
Boetewet, is een optie de Boetewet uit te breiden. Dit zou betekenen dat er
24

In het USK-overleg van 13 april 2021.

Pagina 27 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

meerdere gevallen komen waarbij de subsidieverstrekker een rechtsgrond heeft om
de sanctie boete op te leggen. Dat zou bijvoorbeeld betekenen dat een
subsidieverstrekker ook een boete mag opleggen als een ontvanger geen melding
heeft gedaan van een aanpassing in subsidieactiviteiten. Momenteel geldt voor zo’n
geval een meldingsplicht, maar is er geen rechtsgrond voor het opleggen van een
boete. Wel is het mogelijk om de subsidie lager of op nihil vast te stellen.
Een verbreding van de Boetewet zou betekenen dat geïnventariseerd moet worden
welke artikelen toegevoegd moeten worden op basis van de praktijk. Daaraan
voorafgaand moet het nut en de noodzaak duidelijk worden. Dat betekent dan ook
dat duidelijk moet zijn om hoeveel gevallen het momenteel gaat en of het opleggen
van een boete daadwerkelijk bijdraagt aan het oplossen van het probleem. Immers,
de huidige instrumenten zoals het lager of op nihil vaststellen kunnen voldoende
zijn. Ook vereist dit een inschatting van de juridische haalbaarheid, een punitieve
bestuurlijke sanctie vereist wel een duidelijk en specifiek omschreven grondslag.

6.3

Overnemen in andere regelgeving
De Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) eist in artikel 4:23 in beginsel een
rechtsgrond voor ministers om een subsidie te verstrekken op grond van een
wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Deze rechtsgronden staan voor de meeste subsidies in de subsidiekaderwetten van
de respectievelijke ministeries, maar ze komen ook voor in andere bijzondere
wetten. Vervolgens wordt in Afdeling 4.2.6. ‘Intrekking en wijziging’ gesproken over
de mogelijkheid om een beschikkingsbedrag te wijzigen of deze in te trekken indien
niet voldaan is aan de verplichtingen die aan de subsidie verbonden zijn. Hier wordt
niet gesproken over het opleggen van een boete als sanctie. Een mogelijkheid is om
de punitieve boete aan te vullen aan het instrumentarium dat de minister kan
inzetten indien de subsidieontvanger geen tijdige melding doet van het niet kunnen
nakomen van verplichtingen.
Een voordeel van opname van de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke
punitieve sanctie in de AWB is een centralisering van wetgeving. De onbekendheid
met de Boetewet is niet positief voor de doeltreffendheid van de wet. Een eventuele
opname van deze mogelijkheid in de AWB kan dan geformuleerd worden op een
manier die aansluit bij de huidige werkprocessen van subsidieverstrekkers, zoals is
beschreven in sectie 5.2. Ook in dit geval zal vooraf moeten worden aangetoond van
het nut en de noodzaak is van dit extra instrument. Dat kan een uitdaging zijn,
omdat blijkt dat het huidige instrumentarium voldoet. Daarbij komt dat de Awb voor
alle subsidieverstrekkende bestuursorganen geldt, waaronder ook zelfstandige
bestuursorganen, provincies en gemeenten. Daarmee zou de Boetewet een veel
bredere reikwijdte krijgen, breder nog dan de bedoeling was tijdens de invoering.

6.4

Afschaffen
Omdat er geen gevallen bekend zijn van boetes op basis van de Boetewet, en
vanwege de constatering dat de impact beperkt is, kan besloten worden om de
Boetewet in zijn geheel af te schaffen. Dat zou betekenen dat er een mogelijkheid
tot sanctie minder is, maar uit de gesprekken kan geconcludeerd worden dat andere
mogelijkheden zoals het lager vaststellen of het op nihil vaststellen van een subsidie
ook werkbare mogelijkheden zijn die tot nu toe altijd afdoende zijn geweest.
Daarnaast hanteert elk subsidieverstrekkend departement een misbruik en
oneigenlijk gebruik register. Indien er sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik
wordt een ontvanger opgenomen in dit register. Bij een volgende aanvraag kan de

Pagina 28 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

verstrekker dit register raadplegen en rekening houden met de situatie die zich
eerder heeft voorgedaan. Zodoende kunnen er bijvoorbeeld duidelijke afspraken
gemaakt worden tussen verstrekker en ontvanger.
Deze optie brengt weinig extra kosten met zich mee. Echter, het verwijderen van
een noodrem leidt wel tot het risico dat men eventueel in de toekomst misgrijpt
mocht er toch een situatie ontstaan waarin een punitieve sanctie gepast zou zijn.
6.5

Vervanging: nieuwe Subsidiewet
In de periode van het opstellen van de Boetewet is de optie van een algemene
Subsidiewet geopperd. Echter, dit zou een omvangrijke exercitie worden waar de
Tweede Kamer niet enthousiast van werd, gezien het doel op dat moment, namelijk
het kunnen opleggen van boetes indien niet voldaan aan meldingsplichten met
betrekking tot vertraging, onderbesteding en kinder- en dwangarbeid. Er is toen
afgesproken dat tijdens een evaluatie van de Boetewet “beoordeeld zal worden of
concentratie van de subsidieregelgeving in een algemene subsidiewet dan wel
opname in de Kaderwetten inzake subsidies en/of de Awb wellicht meer aangewezen
is”.25
Een nieuwe algemene Subsidiewet zou betekenen dat er een overkoepeling komt
bovenop de huidige Kaderwetten en subsidieregelingen zonder Kaderwet. In de
algemene Subsidiewet kunnen algemeen geldende zaken opgenomen worden die
momenteel bijvoorbeeld terugkomen in alle Kaderwetten en in het USK. In de
Kaderwetten zou dan ingegaan kunnen worden op de specifieke situatie van het
betreffende ministerie. Omdat het USK een gedetailleerdere uitwerking is van het
rijksbrede subsidiebeleid, zou er een kans bestaan dat het USK gehandhaafd blijft
naast een algemene Subsidiewet.
Een aantal respondenten hebben aangegeven dat er een zekere logica zou zijn om
handhavingsbeleid te uniformeren. Verder bestaat er ook de wens om ruimte te
houden voor maatwerk. Een nieuwe subsidiewet zou een belangrijke impuls kunnen
zijn om meldingsplichten en handhaving daarvan, inclusief reparatoire en punitieve
sancties, op één plaats onder te brengen en gelijk te trekken voor alle verstrekkers.
Tegelijk wijst ook de ervaring van DUS-I uit dat zelfs wanneer er sprake is van
dezelfde Kaderwet, directies nog verschillend omgaan met het uitdelen van sancties.
Deze verschillen zijn deels ook verklaarbaar en een bepaalde mate van
discretionaire ruimte is ook wenselijk. Daarnaast constateren we dat er momenteel
geen grote problemen zijn met de implementatie van de Kaderwetten en de overige
subsidiewet- en regelgeving. Hierdoor is er geen noodzaak om nog een wet in het
leven te roepen, maar kan vooral in samenspraak worden bekeken of er meer op
uniforme wijze gewerkt kan worden. Hiervoor is een geheel nieuwe wet niet nodig.

25

Notitie Begrotingszaken, kenmerk BZ/2020398 N

Pagina 29 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

7

Bijlagen

7.1

Bijlage 1: Vragenlijst

2) Wat is de doeltreffendheid
van het beleid?

1) Wat zijn de prestaties en effecten van het beleid?

Prestaties

Effecten

Doelen
artikelen
2-4

Pagina 30 van 32

Wordt er gebruik gemaakt van de verplichte meldingsplicht
(artikel 2) en facultatieve meldingsplichten (artikelen 3 en 4)
uit de Boetewet?
Zo ja, om welke meldingsplicht, welke subsidieregeling
en om welk soort subsidieontvanger gaat het?
Maken subsidieontvangers meldingen conform de Boetewet?
Zo ja, om welke meldingsplicht, welke subsidieregeling
en om welk soort subsidieontvanger gaat het?
Wordt er actief toegezien op naleving van de Boetewet?
Zo ja, hoe krijgt dit vorm?
Worden er Boetes uitgeschreven op basis van de Boetewet?
Zo ja, om welke meldingsplicht, welke subsidieregeling
en om welk soort subsidieontvanger gaat het?
Zijn de meldingsplichten en/of daaraan verbonden boetes
zoals beschreven in de Boetewet opgenomen in lagere
regelgeving?
Zo ja, bestaat er een behoefte aan centralisatie van
meldingsplichten of is de mate maatwerk die nu mogelijk
is juist goed?
Hoe vaak is er sprake van vertragingen in de oplevering van
subsidiabele activiteiten?
Bij vertraging, vindt er tijdige communicatie plaats?
Hoe vaak vallen subsidiabele kosten lager uit dan begroot?
Bij onderbesteding, vindt er tijdige communicatie plaats?
Wordt er, bij subsidiabele activiteiten in het buitenland
waarbij dat risico aanwezig is, voorkomen dat subsidies
bijdragen aan kind- of dwangarbeid?
Wordt de Boetewet gezien als een sluitstuk van de “high
trust”-samenwerking tussen subsidieverstrekker en
subsidieontvanger agv het USK?
zijn de handhavingskosten van de Boetewet (en
meldingsplichten) voor de subsidieverstrekker en
uitvoeringskosten daarvan voor de subsidieontvanger
proportioneel?
Heeft de Boetewet nog andere effecten?
Dragen de meldingsplicht en/of eventuele opgelegde boetes,
voortvloeiend uit de Boetewet, bij aan het voorkomen van
vertraging in subsidiabele activiteiten?
Dragen de meldingsplicht en/of eventuele opgelegde boetes,
voortvloeiend uit de Boetewet, bij aan het voorkomen dat
subsidiabele kosten lager uitvallen dan begroot?
Voorkomen de meldingsplicht en/of eventuele opgelegde
boetes dat subsidies bijdragen aan kinder- of dwangarbeid?
Dragen de meldingsplicht en/of eventuele opgelegde boetes,
voortvloeiend uit de Boetewet, aan een productieve
communicatie tussen subsidie ontvanger en subsidie
verstrekker?

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

Motivatie
in MvT
Kosten

Welke rol speelt de Boetewet en de meldingsplichten in de
vertrouwensband tussen subsidieontvanger en verstrekker?
Heeft de naleving van de Boetewet een significant nadelig
effect op de kosten van subsidieverstrekkers en -ontvangers?

Eventuele
aanvullende
opmerkingen

Pagina 31 van 32

Evaluatie 'Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies'

7.2

Bijlage 2: verslag focusgroep
Vergaderdatum
23 november 2020
Aanwezig
-

-

-

-

-

-

-

-

Tijdens de presentatie zijn de eerste bevindingen en opties voor de toekomst
van de Boetewet besproken
Het USK is een aantal jaar geleden geëvalueerd, het is goed om de uitkomsten
daarvan ook mee te nemen in deze evaluatie.
Bij een aantal aanwezigen zijn een zorgen over de optie om de Boetewet te
schrappen. Anderen zien er niet veel problemen mee.
o Belangrijkste zorg bij het schrappen is dat het een instrument weghaalt
tussen het lager vaststellen en terugvorderen aan de ene kant en het
strafrecht aan de andere kant. Als je dit instrument weg haalt loopt je
het risico dat je disproportionele sanctie maatregelen moet nemen.

Karen deelt besluitvormings-pyramides over mogelijke sanctie
maatregelen.
Het is niet duidelijk wat de toegevoegde waarde is van het schrappen van de
boetewet als dan de mogelijkheid tot een boete wordt opgenomen in de AwB
o De AwB is breder van toepassing dus dat zou ook andere overheden de
mogelijkheid geven tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
De opmerking wordt gemaakt dat lager vast stellen en terugvorderen
reparatoire sancties zijn, een boete is de enige echte punitieve sanctie. Maar dit
is wel in strikt juridische zin, in de praktijk zullen ontvangers met name
terugvorderen ook als een echte punitieve sanctie voelen omdat de kosten vaak
al deels zijn gemaakt.
Er zijn aanwezigen die pleiten voor een uniformering van de sanctie
mogelijkheden rijksbreed. Met name voor instanties die verstrekker namens
verschillende departementen zou dat welkom zijn.
Een belangrijk voordeel van een dergelijke uniformering zou zijn dat dit ook een
haakje geeft aan één rijksbreed M&O register.
Er is weinig animo voor het verbreden van de toepassing van de boetewet.
Een aantal aanwezigen hebben sterk de voorkeur om de Boetewet te laten zoals
die is.
Wat door sommigen wel als nuttig zou worden ervaren is een mogelijkheid tot
een tussentijdse interventie. Nu volgen sancties pas achteraf.
Er ontstaat een discussie over het nut en noodzaak van Rijksbrede uniformering
als mogelijke optie n.a.v. de evaluatie van de Boetewet. Een aantal voordelen
van uniformering die genoemd worden komen namelijk niet per se voort uit
uniformering van sanctie mogelijkheden maar uit uniformering van andere
aspecten van subsidiebeleid.
Een mogelijke alternatieve sanctie die genoemd wordt is een uitsluiting van
subsidie aanvragen i.p.v. een geldboete, of tussentijdse waarschuwingen.
o Hier dan wel graag afstemming over, mogelijk in het USK overleg.
Een andere optie is het opnemen van de boetewet bepalingen in het USK.
o Voordeel hiervan is dat het een uniformerende werking zou hebben.
o Tegelijk blijft dan de Boetewet wel nodig als wettelijke basis.

Pagina 32 van 32