Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 560

Voorstel van wet van de leden Ten Hoopen, Slob
en Van der Burg tot wijziging van het Wetboek
van Strafrecht, de Leegstandwet, en enige
andere wetten in verband met het verder
terugdringen van kraken en leegstand (Wet
kraken en leegstand)

Nr. 6

MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding

Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 51 en
Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XI, nr. 86.
2
Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XI, nr. 126.
3
Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij 31 700
XVIII, nr. 57.

De Tweede Kamer heeft het kabinet reeds diverse malen verzocht om
maatregelen om zowel kraken als leegstand terug te dringen. Zo ligt er
nog altijd een tweetal moties uit 2004 respectievelijk 2006 te wachten op
uitvoering1. In de brief van de toenmalige ministers van VROM en Justitie
uit juni 20062, kondigden zij aan voornemens te zijn het kraken algeheel te
verbieden binnen de randvoorwaarden dat de leegstand hierdoor niet
toeneemt en er geen ongewenste extra belasting van het justitieel apparaat optreedt. Dit voornemen is echter nooit uitgevoerd, omdat beide
ministers voortijdig aftraden.
Dit initiatiefwetsvoorstel ligt in het verlengde van bovengenoemde twee
moties, waarin het kabinet werd gevraagd om maatregelen om het kraken
strenger aan te pakken en leegstand tegen te gaan1. Beide moties zijn tot
stand gekomen vanuit de overweging dat kraken een ernstige aantasting
is van het eigendomsrecht en dat er een publieke taak is leegstand te
bestrijden waarvoor aanvullend instrumentarium ontwikkeld moet
worden.
Wij hebben daarom de handschoen opgepakt en de taak op ons genomen
om dit wetsvoorstel te maken, mede ter uitvoering van bovengenoemde
moties. In dit wetsvoorstel wordt een integrale aanpak uitgewerkt, bestaande uit een strengere aanpak van kraken in combinatie met instrumentarium om leegstand tegen te gaan. Ook wij zijn namelijk van mening dat
kraken en leegstand onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dus om
een geïntegreerde aanpak vragen. Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel is onder meer gebruik gemaakt van recent onderzoek naar kraken
en leegstand van de ministeries van VROM/WWI en Economische Zaken3.
Recente incidenten, zoals de ontruiming in Amsterdam in mei 2008, die
gepaard ging met geweld en waarbij 51 krakers werden aangehouden en
allerlei wapens werden aangetroffen, maakten eens te meer helder
waarom dit wetsvoorstel nodig is. Hoewel erkend moet worden dat dit
niet geldt voor alle krakers kan een trend van verharding in de kraakwereld worden waargenomen. Bovenal heeft dit wetsvoorstel tot doel om

KST127652
0809tkkst31560-6
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

1

1

duidelijk de norm te stellen dat kraken niet kan en mag. Wij zien kraken
namelijk als een vorm van eigenrichting, aangezien krakers de leegstand
op geheel eigen wijze menen te moeten bestrijden, waarbij bovendien het
eigendomsrecht ontoelaatbaar wordt aangetast. Dat rechtvaardigt naar
onze mening algehele strafbaarstelling van kraken als misdrijf (ter vervanging van het bestaande artikel 429sexies Sr, dat kraken gedurende het
eerste jaar van leegstand als overtreding strafbaar stelt).
Deze aanpak mag echter niet leiden tot een toename van leegstand. Om
deze reden en vanwege het hoge niveau van leegstand in niet-woningen,
die mogelijk nog verder zal toenemen als gevolg van de kredietcrisis,
worden tevens instrumenten voor de bestrijding van leegstand aangereikt. Voorgesteld wordt de Leegstandwet zodanig te wijzigen dat de
gemeente via een leegstandverordening kan regelen dat leegstand
gemeld wordt, waarna een leegstandgesprek kan volgen en tenslotte, bij
voortduring van de leegstand, de gemeente een verplichtende voordracht
kan doen voor een gebruiker.
Het initiatiefwetsvoorstel heeft – zoals gezegd – tot doel zowel kraken als
leegstand verder tegen te gaan. Wij staan een meer geïntegreerde aanpak
van kraken en leegstand voor en beogen daarmee meer effectieve inzet te
realiseren van de bestaande wettelijke mogelijkheden om kraken en leegstand tegen te gaan. De praktijk heeft uitgewezen dat een intensivering
van de aanpak tevens tot uitbreiding van de bestaande wettelijke mogelijkheden noopt. Daartoe bevat dit wetsvoorstel – kort samengevat – twee
elementen. De huidige strafbaarstelling van kraken wordt aangescherpt
door kraken, anders dan nu het geval is, als misdrijf strafbaar te stellen en
door de strafbaarheid, anders dan nu het geval is, niet langer afhankelijk
te stellen van de duur van de leegstand. Daardoor en daarnaast worden
enkele verbeteringen in de delictsomschrijving doorgevoerd die in de
praktijk bestaande bewijsproblemen verhelpen. Ook wordt voorzien in een
hoger strafmaximum voor het door twee of meer personen tezamen en in
vereniging kraken.
Voorts stellen wij voor de mogelijkheden te verruimen om leegstand van
gebouwen, niet zijnde woonruimte, te bestrijden door in de Leegstandwet
te voorzien in de mogelijkheid voor gemeenten om een leegstandverordening vast te stellen. Binnen het kader van deze leegstandverordening kan
een gemeente een meldingsplicht van leegstand van gebouwen, niet
zijnde woonruimte, opleggen aan eigenaars, indien de leegstand tenminste zes maanden heeft geduurd. De gemeente houdt daarvan een lijst bij
en dient vervolgens binnen drie maanden een leegstandgesprek met de
eigenaar van een leegstaand gebouw te voeren. In het uiterste geval
wanneer leegstand voortduurt, kan de gemeente een gebruiker voordragen aan de eigenaar van een leegstaand gebouw. De eigenaar, die na
drie maanden geen overeenkomst met een gebruiker van zijn eigen keuze
heeft afgesloten, is verplicht aan deze voordracht gehoor te geven. Bovenstaand instrumentarium in dit wetsvoorstel is alleen bedoeld voor
gebouwen niet zijnde woonruimte. De Huisvestingswet voorziet reeds in
instrumentarium voor woonruimte, zoals een meldingsplicht bij leegstand, voordracht van een bewoner en het vorderen van leegstaande
woonruimte. Dit wetsvoorstel sluit hiermee aan op het reeds bestaande
instrumentarium in de Huisvestingswet.
Bij overtreding van de meldingsplicht kan de gemeente een bestuurlijke
boete opleggen. Dit boete-instrumentarium wordt zowel in de Leegstandwet (t.b.v. niet-woonruimte) als in de Huisvestingswet (t.b.v. woonruimte)
nieuw opgenomen. Ook kan de gemeente naleving van de meldingsplicht
afdwingen door een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen
op basis van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:32 van de Alge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

2

mene wet bestuursrecht. De bestuurlijke boete en de dwangsom kunnen
desgewenst naast elkaar worden opgelegd.
Ook wanneer een eigenaar niet meewerkt aan de verplichtende voordracht van een gebruiker door de gemeente, staat voor de gemeente de
mogelijkheid open bestuursdwang toe te passen danwel een last onder
dwangsom op te leggen op basis van artikel 125 van de Gemeentewet en
artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.
Ook hebben wij tijdens het proces van de totstandkoming van dit initiatiefwetsvoorstel de suggestie aan het Kabinet gedaan om «leegstaande
kantoren» aan de Buitenplanse Ontheffingenlijst van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) toe te voegen.
Dit nieuwe instrumentarium zal binnen de integrale aanpak worden
ingezet in combinatie met reeds bestaande instrumenten om in geval van
kraken en leegstand op te treden, als:
– de civielrechtelijke ontruimingsprocedure;
– de Huisvestingswet: meldingsplicht leegstand woonruimte, vorderen
woonruimte;
– tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet;
– het ruimtelijke ordeningsbeleid en gronduitgiftebeleid;
– leegstandsmanagement door gemeente;
– leegstandbeheer (door middel van gebruiksovereenkomsten);
– transformatie naar een andere bestemming.
Met de aldus geschetste elementen van dit wetsvoorstel beogen wij een
evenwichtige aanpak te bereiken, waarbij door bestrijding van de leegstand ook het kraken wordt teruggedrongen. Daarbij is het de bedoeling
dat de verruimde strafbaarstelling van kraken op zodanige wijze wordt
ingezet dat zij de leegstand niet onbedoeld bevordert.
In het onderstaande gaan wij eerst in op de integrale aanpak van kraken
en leegstand door de inzet van zowel de bestaande mogelijkheden als de
mogelijkheden die dit wetsvoorstel daaraan toe wil voegen (paragraaf 2).
Daarna komen de twee hiervoor kort genoemde elementen van het
initiatiefwetsvoorstel aan de orde (paragraaf 3 en verder). Ten slotte volgt
nog de artikelsgewijze toelichting.
2. Integrale aanpak kraken en leegstand
De aanpak van kraken houdt nauw verband met de aanpak van leegstand.
Om meerdere redenen is een meer integrale aanpak van kraken en leegstand aangewezen:
1. Bij langdurige leegstand, neemt de kans dat panden worden gekraakt
toe. Door middel van leegstandbestrijding worden dus tevens de
mogelijkheden tot kraken beperkt.
2. Een meer stringente aanpak van kraken mag niet tot onbedoeld neveneffect hebben dat er meer leegstand ontstaat. Daarom dient een stringentere aanpak van kraken gepaard te gaan met maatregelen om
leegstand te bestrijden.
3. Kennis en verantwoordelijkheid zijn versnipperd over de verschillende
relevante partijen. Bevorderd dient te worden dat elk van de relevante
partijen in de aanpak – eigenaar, projectontwikkelaar, leegstandbeheer,
gemeente en politie en Openbaar Ministerie, in onderlinge afstemming
en samenwerking – haar verantwoordelijkheid neemt en informatie
deelt.
Een integrale aanpak is dus nodig, waarbij door de diverse relevante
partijen vanuit hun verschillende invalshoeken (bestuurlijk, civielrechtelijk,
strafrechtelijk en zowel vanuit de invalshoek leegstand als vanuit de
invalshoek kraken) wordt samengewerkt, informatie wordt uitgewisseld
en hun instrumentarium in samenhang wordt ingezet. Het lokaal bestuur,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

3

politie en Openbaar Ministerie dienen in de lokale driehoek een gezamenlijk (handhavings)beleid te formuleren. In verschillende gemeenten –
zowel grote als kleine – wordt al de nodige ervaring opgedaan met een
dergelijke integrale aanpak. Zo werden bijvoorbeeld kraakpanden in de
gemeente Weert aangepakt door middel van een gezamenlijke aanpak van
de gemeente, de politie, de brandweer en de eigenaar1. In de gemeente
Boskoop gebeurde ditzelfde door samenwerking tussen de gemeente, de
politie, de brandweer en de energiemaatschappij2.
Een gecombineerde aanpak maakt niet alleen maatwerk mogelijk (een
aanpak die toegespitst is op het specifieke geval) maar ook kunnen op
deze wijze de middelen die voor handen zijn meer effectief in combinatie
worden ingezet. Zoals ook recent door de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) is benadrukt verdwijnt met een effectieve aanpak van
leegstand het vacuüm waarvan krakers gebruik maken3. Ten slotte kan
worden voorkomen dat het politieel en justitieel apparaat verhoudingsgewijs te zeer wordt belast door een meer stringente aanpak van kraken. Het
strafrecht is ultimum remedium in het kader van een integrale aanpak.
Met betrekking tot deze keuze voor een integrale aanpak voelen wij ons
onder meer gesteund door het rapport «De Oude Kaart van Nederland:
leegstand en herbestemming», dat recentelijk door de Rijksadviseur voor
het Cultureel Erfgoed is uitgebracht. Hierin wordt herhaaldelijk benadrukt
dat, voor wat betreft een succesvolle aanpak van de leegstandsproblematiek, de krachten dienen te worden gebundeld in het kader van publiekprivate samenwerking en dat het beleid integraal dient te worden vormgegeven. De gemeente zou bij uitstek de partij zijn die de relevante lokale
partijen bij elkaar kan brengen.4
3. De problematiek met betrekking tot kraken:

Het bestaande instrumentarium ter bestrijding van kraken
Ter inleiding wordt hierbij allereerst kort ingegaan op de bestaande wettelijke mogelijkheden om op te treden tegen kraken.
Uit artikel 5:1 van het Burgerlijk Wetboek volgt dat eigendom het meest
omvattende recht is dat een persoon op een zaak kan hebben. Kraken
houdt een inbreuk op dit eigendomsrecht in. De eigenaar van een pand
kan op grond van artikel 5:2 van het Burgerlijk Wetboek de rechter om
ontruiming van een gekraakt pand verzoeken.
Met de invoering van de Huisvestingswet in 1993 werd artikel 429sexies in
het Wetboek van Strafrecht ingevoerd. Conform dit artikel is strafbaar
degene die een door hem wederrechtelijk in gebruik genomen gebouw,
waarvan het gebruik door de rechthebbende minder dan een jaar geleden
is beëindigd, op vordering van de rechthebbende niet aanstonds ontruimt.
Gedurende het eerste jaar van leegstand biedt dit artikel daarmee de
mogelijkheid om kraken strafrechtelijk aan te pakken. Doel hiervan was
om de eigenaren van panden meer bescherming te bieden dan tot op dat
moment het geval was op grond van het civiele recht. Bij de totstandkoming van dit wetsartikel werd ervan uitgegaan dat de termijn van een jaar
leegstand voldoende zou zijn voor de eigenaar om de leegstand te beëindigen.

De huidige aanpak ter bestrijding van kraken
1

www.blikopnieuws.nl/bericht/32084.
2
Persbericht gemeente Boskoop d.d. 14 mei
2008, nr. 775.
3
Brief VNG d.d. 31 oktober 2008.
4
De Oude Kaart van Nederland: leegstand en
herbestemming, Rijksadviseur voor het
Cultureel Erfgoed, (Atelier Rijksbouwmeester,
Den Haag, 2008) onder meer blz. 70, (of
www.oudekaartnederland.nl), onder meer
blz. 72).

Bij de aanpak van krakers gaat het voornamelijk om het ontruimen van de
gekraakte panden. Deze ontruimingen vinden veelal plaats op grond van
de hierboven genoemde wetsartikelen (artikel 5:2 BW, artikel 429sexies
Sr). Mede doordat gekraakte panden in bepaalde gevallen ook op andere
gronden worden ontruimd, is niet goed vast te stellen hoeveel strafrechtelijke dan wel civielrechtelijke ontruimingen van gekraakte panden het
jaarlijks betreft. Deze ontruimingen verlopen veelal door inzet van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

4

deurwaarder, de gemeente, de politie en het Openbaar Ministerie. In geval
bij ontruimingen van gekraakte panden de inschatting is dat bijvoorbeeld
geweld zal worden toegepast of verzet wordt geboden door krakers, wordt
ook de Mobiele Eenheid ingeschakeld. In dergelijke gevallen vinden de
ontruimingen veelal in zogeheten «ontruimingsronden» plaats. In Amsterdam doen gemeente, politie en Openbaar Ministerie jaarlijks gemiddeld
drie grote ontruimingsronden met inzet van de Mobiele Eenheid, waarbij
per ronde zo’n tien panden worden ontruimd.
Ook vinden in de praktijk ontruimingen van kraakpanden plaats om een
einde te maken aan onveilige situaties, zoals brandgevaar.
Verder is het zo dat het bij een aanzienlijk deel van alle kraken het niet tot
een ontruiming komt. Deze kraken worden bijvoorbeeld in overleg tussen
krakers, gemeente, politie en eigenaren opgelost. Daarbij geeft de eigenaar bijvoorbeeld aan geen schadeclaims te zullen indienen of hij koopt
de krakers uit en de krakers beloven het pand binnen een bepaalde termijn te verlaten.
In het onderstaande wordt nader ingegaan op de problematiek die zich de
laatste jaren rond het fenomeen kraken heeft ontwikkeld. Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen in het kader van kraken wordt tevens
aangegeven waar de knelpunten en hiaten zitten in het huidige instrumentarium om kraken tegen te gaan.

Omvang van de kraakproblematiek

1

Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij 31 700
XVIII, nr. 57, blz. 53.
2
Brief van de Raad voor de Rechtspraak
d.d. 23 oktober 2008.
3
Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XIII, nr. 53.

Met betrekking tot de omvang van kraken, dat wil zeggen het aantal kraakpanden en het aantal krakers in Nederland, zijn geen valide landelijke
gegevens bekend. De meeste gemeenten hebben geen goed inzicht in de
totale omvang van deze problematiek binnen hun gemeente. Vaak melden
eigenaren de kraak niet als het pand al langer dan een jaar leegstaat,
aangezien dit dan niet strafrechtelijk kan worden aangepakt1.
Een globaal beeld van de omvang van de kraakproblematiek in Nederland
kan worden gevormd door middel van (ruwe) schattingen. Zo blijkt uit
cijfers van het WODC dat in de periode 2004 tot en met de eerste helft van
2007 85 strafzaken betreffende overtreding van artikel 429sexies Sr bij de
parketten zijn ingeschreven. Uit navraag bij de Raad voor de Rechtspraak
blijkt, dat er – zoals blijkt uit de registratie – bij de rechtbanken de laatste
jaren jaarlijks tussen de 300 en 450 civiele ontruimings-kort gedingen met
betrekking tot kraken zijn geweest2.
Het voorgaande betreft slechts een schatting van de geregistreerde zaken
die aanhangig gemaakt zijn bij het Openbaar Ministerie en de rechtbank.
De totale problematiek is vele malen groter. Zo blijkt uit navraag bij de
politie en het Openbaar Ministerie in Amsterdam dat in veel gevallen
opgetreden wordt tegen krakers op grond van onder meer artikel 138 Sr
(huisvredebreuk). Uit de beschikbare cijfers met betrekking tot artikel 138
Sr is echter niet herleidbaar in hoeveel gevallen het krakers betreft. Daarnaast is het zo dat het in de praktijk in het merendeel van de gevallen niet
tot rechtszaken komt. Krakers blijken bijvoorbeeld in veel gevallen het
gekraakte pand reeds te verlaten als blijkt dat de officier van justitie heeft
besloten dat er voldoende grond is voor ontruiming op grond van artikel
429sexies Sr. Bovendien worden gekraakte panden in veel gevallen door
de krakers verlaten, na overleg tussen de eigenaar en de krakers. In een
dergelijk geval beloven de krakers bijvoorbeeld het pand binnen een
bepaalde termijn te verlaten en belooft de eigenaar geen stappen te
ondernemen. Ook komt het voor dat de eigenaar de krakers uitkoopt.
Indicerend is ook dat Amsterdam volgens een ruwe schatting uit 2004
tussen de 200 en 300 kraakpanden telt.3 Hoewel ook hier geen exacte
gegevens voor handen zijn, kan worden geconcludeerd dat de kraakproblematiek zich in Amsterdam concentreert en aldaar een grote omvang kent.
Echter, deze problematiek blijft zeer zeker niet beperkt tot Amsterdam en
de andere grote gemeenten. Ook in middelgrote en kleine gemeenten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

5

komt dit voor. Uit berichtgeving in de media uit 2008 blijkt dat ook regelmatig in middelgrote gemeenten als Groningen, Nijmegen, Leiden,
Zwolle, Deventer, Breda, Bergen op Zoom en Dordrecht wordt gekraakt en
incidenteel in kleinere gemeenten, zoals recent in Bodegraven, HoogKeppel, Wissel, Denekamp, Norg en Soestduinen.

Duidelijke normstelling: kraken kan en mag niet
Met dit wetsvoorstel wensen wij de norm te onderstrepen dat kraken te
allen tijde onrechtmatig is. Kraken kan worden aangemerkt als een vorm
van eigenrichting, waarbij het eigendomsrecht ernstig wordt geschonden.
Dit strookt niet met wat wij in de Nederlandse democratische rechtsstaat
voorstaan. Onder het mom van kraken wordt niet alleen andermans
eigendom toegeëigend, maar in veel gevallen vervolgens ook ernstig
beschadigd en verwaarloosd. Vaak draait de eigenaar op voor de kosten
van vernieling en verwaarlozing. Het verhalen van de schade is in de regel
niet eenvoudig doordat de identiteit van de krakers dikwijls niet kan
worden achterhaald en/of de krakers het geld niet hebben. Voorts worden
de aan het pand gerelateerde verzekeringen veelal door de verzekeringsmaatschappij beëindigd wanneer een pand gekraakt is, waardoor de
schade niet wordt gedekt. Daardoor loopt de eigenaar van een pand veel
risico. Kraken wordt dan ook naar onze mening te vaak als geoorloofd en
onschuldig beschouwd.
De ernst van de kraakproblematiek vergt naar onze mening een duidelijkere wettelijke normstelling. Deze ernst komt bijvoorbeeld niet goed tot
uitdrukking in het feit dat kraken nu slechts gedurende het eerste jaar
leegstand strafrechtelijk kan worden aangepakt en dat kraken nu slechts
een overtreding is. Ook vinden wij dat een verkeerd signaal uitgaat van
het feit dat met het huidige artikel 429sexies Sr slechts «het niet voldoen
aan een vordering van de rechthebbende om een wederrechtelijk in
gebruik genomen woning of gebouw aanstonds te ontruimen» strafbaar
is.
Naar onze mening is het eveneens onwenselijk dat de eigenaar in geval
van kraak na het eerste jaar leegstand alleen nog door middel van een
civielrechtelijke procedure de ontruiming van zijn pand kan realiseren,
waarbij op de eigenaar als eisende partij de stelplicht en bewijslast drukt
ten aanzien van zowel de spoedeisendheid (in geval van kort geding) als
de belangenafweging. Dit terwijl kraken onrechtmatig is. Wat ons betreft
is dit de zaken omkeren.

Kraken is een oneigenlijk middel om leegstand tegen te gaan

1

Kamerstukken II 2005–2006, 30 300 XI, nr. 86.

Kraken wordt door sommigen gezien als welkom instrument om leegstand tegen te gaan.
Wij nemen hier nadrukkelijk afstand van en vinden kraken een oneigenlijk
middel om leegstand tegen te gaan. Het bestrijden van leegstand is een
belangrijke zaak, die wij niet aan de willekeur van krakers willen overlaten.
Gemeentebesturen hebben immers geen invloed op waar en wanneer er
wordt gekraakt, of het bonafide of malafide eigenaars betreft, of het een
pand betreft waarmee wordt gespeculeerd of dat wordt verbouwd. Wij
hechten zeer aan democratisch gelegitimeerd leegstandsbeleid, niet het
«beleid» van de kraakbeweging. Ook in de motie Hermans, die op 31 januari 2006 door de Kamer is aangenomen, wordt de bestrijding van onwenselijke langdurige leegstand een publieke taak geacht1. Wanneer de kraak
woonruimte betreft valt dit bovendien niet te rijmen met het woonruimteverdelingsbeleid: kraken is een vorm van voordringen, terwijl
anderen netjes op hun beurt wachten.
Los van het bovenstaande kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de
vaak verkondigde aanname dat sprake is van «speculatieve» leegstand
van een grote omvang. Volgens deskundigen komt speculatief of strate-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

6

gisch gedrag van pandeigenaren in de vorm van het voor lief nemen van
de leegstand wanneer men verwacht dat de waarde van de grond en/of
het pand zal stijgen weinig voor1. Leegstand blijkt vooral te worden
veroorzaakt door een te groot aanbod en veroudering van de voorraad2.
Het aandeel «speculatieve» leegstand zal naar onze mening nog kleiner
zijn in tijden van economische neergang, zoals nu met de kredietcrisis.
Pandeigenaren zijn veelal ook zelf de dupe van leegstand en voorkomen
dient te worden dat zij dubbel worden gedupeerd.
Met betrekking tot het initiëren en uitvoeren van leegstandsbeleid ligt er
naar onze mening in de eerste plaats een taak voor de gemeenten, die
door hen nog te vaak – mede onder het mom van het argument dat kraken
een welkom instrument tegen leegstand is – niet wordt ingevuld. In geval
sprake is van vastgoedfraude ligt er een taak voor onder meer gemeenten,
politie en Openbaar Ministerie.

Kraken na eerste jaar van leegstand: termijn van een jaar is achterhaald
De termijn van een jaar leegstand, waarbinnen kraken op grond van
artikel 429sexies Wetboek van Strafrecht strafrechtelijk kan worden aangepakt, is inmiddels om meerdere redenen achterhaald. Destijds bij de
totstandkoming van artikel 429sexies Sr – met de invoering van de Huisvestingswet – is voor strafbaarstelling van kraken door de wetgever een
termijn van een jaar leegstand aangehouden, omdat ervan uit werd
gegaan dat het voor eigenaren goed mogelijk was om binnen een jaar de
leegstand van een pand tegen te gaan. Dit blijkt nu – onder meer door de
enorme productie aan nieuwbouwkantoren en de als gevolg daarvan
langdurig leegstaande oudere kantoren – in veel gevallen niet meer het
geval te zijn. Zo staat bijvoorbeeld tien procent van de leegstaande
kantoorpanden drie jaar of langer geheel leeg. Reden daarvan is vooral
dat ze moeilijk te verhuren zijn. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor winkelruimten op aanlooproutes en B- en C-locaties. Gebleken is ook dat het
criterium van een jaar leegstand bij burgers de indruk wekt dat kraken kan
en mag.

1

Kamerstukken II 2008–2009, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57, blz. 16.
2
Kamerstukken II 2008–2009, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57, blz. 14.
3
Kamerstukken II 2008–2009,
31 700 XVIII, nr. 57 bijlage.

Voorts is de praktijk ontstaan dat krakers veruit in het merendeel van de
gevallen kraken na het eerste jaar van leegstand. De onderlinge verhouding tussen het aantal strafrechtelijke en het aantal civielrechtelijke kraakzaken – zoals in het voorgaande beschreven – bevestigt dit (jaarlijks ongeveer tussen de 300 en 450 civielrechtelijke zaken tegenover enkele
tientallen strafrechtelijke). In de Amsterdamse praktijk zou naar schatting
zeventig procent van de kraakpanden langer dan twaalf maanden leeg
gestaan hebben op het moment dat ze werden gekraakt, zo blijkt uit
navraag bij de politie in Amsterdam. Dit houdt verband met het feit dat
kraken tot op heden slechts gedurende het eerste jaar van leegstand op
grond van artikel 429sexies Wetboek van Strafrecht strafrechtelijk kan
worden aangepakt en dat na dat eerste jaar slechts de mogelijkheid van
een civielrechtelijke ontruimingsprocedure van de eigenaar ten aanzien
van de krakers openstaat. Krakers wachten de situatie af dat een pand
langer dan een jaar leegstaat. Dit kan ook mede als verklaring worden
gezien voor het feit dat het aantal strafzaken op grond van artikel
429sexies Sr een sterke daling laat zien tussen 2004 en midden 20073.
Door krakers wordt actief bijgehouden hoe lang panden leegstaan, met als
doel om na het eerste jaar te gaan kraken en er zeker van te zijn dat strafrechtelijk optreden niet aan de orde kan zijn. Ook stellen krakers de politie
door middel van een brief op de hoogte van het feit dat een pand volgens
hun gegevens een jaar leegstaat en dat zij dus naar hun mening gerechtigd zijn om het pand te kraken. Krakers spelen op professionele wijze in
op het onderscheid (de tijdsknip) in het wettelijke instrumentarium dat
voorhanden is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

7

Dit anticiperende gedrag van krakers kan niet alleen worden verklaard
door het feit dat na het eerste jaar geen sprake kan zijn van strafrechtelijk
optreden of een strafblad, maar ook doordat de civielrechtelijke aanpak
een weinig afschrikwekkende werking lijkt te hebben richting de krakers.
Krakers betrekken na een ontruiming eenvoudigweg in veel gevallen weer
een ander leegstaand pand of ander kraakpand, waardoor de problematiek wordt verplaatst in plaats van opgelost. Het civielrechtelijke ontruimingsinstrument is er weliswaar op gericht dat de rechtmatige eigenaar
weer beschikking krijgt over zijn pand – en dat de krakers dus het
gekraakte pand dienen te verlaten – maar er is geen sprake van afschrikwekkende sancties die specifiek op de krakers zijn gericht. Los daarvan
duurt een gewone civiele procedure vaak te lang om tegen krakers
soelaas te bieden. De rechtmatige eigenaar van een gekraakt pand is
aangewezen op het kort geding, maar dan moet wel vaststaan dat de zaak
spoedeisend is.

Bewijstechnische problemen met het huidige strafrechtelijke instrumentarium
Zoals ook de grote vier gemeenten (G4) onlangs hebben aangegeven,
stuit de uitvoering op moeilijkheden1. Het blijkt niet altijd eenvoudig om
de bewijslast rond te krijgen. Zo bemoeilijkt de termijn van een jaar leegstand het strafrechtelijk optreden van de politie en het Openbaar Ministerie. Bewezen moet worden dat het pand op het moment dat het werd
gekraakt korter dan een jaar niet meer in gebruik was. Dit leidt tot vertraging bij ontruimingen en tot extra werklast. Ook blijken de inspanningen
van politie en het Openbaar Ministerie in dit kader meer dan eens tevergeefs, aangezien de krakers in veel gevallen net voordat een pand wordt
ontruimd, zijn vertrokken.
Verder is uit de praktijk gebleken dat het vereiste – conform artikel 429
sexies Sr – van de vordering van de rechthebbende om de woning of het
gebouw aanstonds te ontruimen, tot problemen leidt. Door dit wettelijke
vereiste kunnen krakers die in een pand aanwezig zijn – of een deel van de
krakers – stellen, dat zij de vordering niet hebben ontvangen dan wel niet
hebben gehoord en kunnen daarmee mogelijk strafrechtelijke vervolging
ontlopen. Een ander nadeel hiervan is dat als de krakers meteen aan de
vordering voldoen, zij niet strafbaar zijn en dus vaak gedurende de
periode die tot aan de vordering van de rechthebbende verstrijkt, straffeloos in een pand kunnen verblijven. Ook in dergelijke gevallen is de
moeite die de politie en het Openbaar Ministerie in een zaak tegen de
krakers hebben gestoken voor niets geweest.

Verschuiving naar andersoortige krakers

1

Brief G4 d.d. 30 oktober 2008.

Zowel in de persoon van de krakers als in hun motieven zijn de afgelopen
decennia verschuivingen waarneembaar. De problematiek van de woningnood, zoals in de jaren zeventig het geval was, is niet meer dezelfde.
Kraken in de 21ste eeuw kan steeds minder worden gezien als een activiteit, verbandhoudend met woningnood. Landelijk gezien is er geen sprake
van woningnood en zelfs in grootstedelijk gebied zijn woningen beschikbaar. In de politiepraktijk is merkbaar dat binnen de kraakwereld inmiddels
niet meer zozeer gesproken wordt over «bestrijding van leegstand» als
maatschappelijk doel, maar eerder over goedkoop onderdak. In toenemende mate lijken argumenten als via een eenvoudige weg over woonruimte kunnen beschikken, goedkoop wonen en het wonen op A-locaties
een rol te spelen.
Daarnaast beschikken de in Nederland actieve krakers in toenemende
mate over een andere nationaliteit. Zo worden bij ontruimingen van kraakpanden de laatste jaren steeds vaker personen aangetroffen die niet uit
Nederland afkomstig zijn. Het zou met name gaan om zogeheten anti-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

8

globalisten, seizoensarbeiders en «toeristische» krakers afkomstig uit
Zuiden Oost-Europa. In oktober 2007 werden bij een ontruiming van een
kraakpand in Amsterdam naast zes krakers met een Nederlandse nationaliteit, krakers aangehouden met een Duitse, Deense, Franse, Canadese,
Ierse, Engelse, Italiaanse, Australische en Finse nationaliteit. Het gegeven
dat Nederland te boek staat als een land waar kraken is toegestaan, lijkt
hierin een belangrijke rol te spelen. Ook dit is voor ons een argument voor
een stringentere en eenduidigere aanpak van kraken. Voorkomen moet
worden dat het Nederlandse beleid ten aanzien van kraken een aanzuigende werking heeft op krakers afkomstig uit het buitenland.

Klimaat van verharding onder krakers
Een kleine groep onder de krakers lijkt criminele gedragingen, zoals
geweld en intimidatie, steeds minder te schuwen. Ook door de grote vier
gemeenten wordt een harde, strafrechtelijke aanpak van deze categorie
krakers noodzakelijk geacht. Recentelijk is door de grote vier gemeenten
benadrukt dat excessief geweld en schade bij ontruimingen, veroorzaakt
door een klein deel van de krakers, onacceptabel is en bij tijd en wijle tot
veel onrust in de steden leidt1.

1

Brief van de G4 aan de initiatiefnemers van
de Wet Kraken en leegstand van 30 oktober
2008.
2
Aanhangsel Handelingen II 2007/08, nr. 1820.

Incidenten en excessen doen zich met name voor wanneer panden door
de politie worden ontruimd. De politie wordt bij ontruimingen van kraakpanden in toenemende mate geconfronteerd met gewelddadige tegenwerking en gevaarzetting, bijvoorbeeld in de vorm van barricades en
boobytraps. In die tegenstand kampen politie en justitie met een tendens
van verharding, zoals onder meer is gebleken uit navraag bij de politie en
het Openbaar Ministerie in Amsterdam. Van symbolisch verzet is steeds
minder sprake. Dit heeft in enkele gevallen geleid tot extreem gevaarlijke
situaties voor de politie. Wij zijn van mening dat deze vormen van
agressie en geweld tegen deze werknemers met een publieke taak niet
kan worden getolereerd. Zij moeten hun publieke taak – zoveel als mogelijk – veilig kunnen uitvoeren.
De in Amsterdam waargenomen tendens om panden in afwachting van
ontruiming steeds zwaarder te barricaderen, heeft reeds geleid tot een
gewijzigde aanpak aldaar. Recentelijk is in Amsterdam besloten om niet in
alle gevallen ontruimingen aan te kondigen en niet alleen te ontruimen op
een aantal vooraf vastgestelde dagen. Indien daartoe aanleiding bestaat,
bijvoorbeeld in het geval dat openlijk geweld wordt gepleegd tegen
personen of goederen, wordt vaker tussentijds en zonder aankondiging
tot ontruiming overgegaan2.
Bovengenoemde gewelddadige acties bij ontruimingen hebben veelal een
georganiseerd karakter. Ook komt het voor dat krakers op de persoon
gerichte acties uitvoeren. Dit door bijvoorbeeld namen en foto’s van
bestuurders en politieagenten, maar ook vastgoedhandelaren en makelaars in de openbaarheid te brengen en privé-adressen openbaar te
maken. In dit kader is ook het incident vermeldenswaardig, waarbij – na
een ontruiming in Amsterdam in mei 2008 – de ruiten van de ambtswoning van de burgemeester van Amsterdam werden ingegooid. Ten slotte
zijn er signalen dat kraakpanden in bepaalde gevallen fungeren als
toevluchtsoord voor diegenen die gebaat zijn bij een anonieme verblijfplaats.
In het verlengde van het voorgaande zijn wij van mening dat een
versterkte strafrechtelijke aanpak, waarvan een meer afschrikwekkende
werking uitgaat, aangewezen is. Het civiele recht kan die naar zijn aard
niet bieden. Wij verwachten dat door middel van het introduceren van een
algeheel kraakverbod en strafbaarstelling van kraken als misdrijf het
merendeel van de huidige krakers zal afzien van kraken. Mede als gevolg
hiervan zullen politie en Justitie naar verwachting niet meer in beslag
worden gehouden met vele (onderzoeken in het kader van (mogelijke))

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

9

ontruimingen. Dit biedt mogelijkheden om de strafrechtelijke aanpak van
de relatief kleine groep hardnekkige en gewelddadige krakers te intensiveren en indien nodig door te rechercheren. Wat betreft meer specifiek
opsporing en vervolging van deze harde kern van krakers wordt met de
omzetting van het delict kraken van een overtreding in een misdrijf extra
mogelijkheden gecreëerd. Zo wordt de verjaringstermijn door strafbaarstelling als misdrijf verlengd van drie tot zes jaar. Ook is medeplichtigheid
aan kraken, alsmede het deelnemen aan een organisatie die kraken als
oogmerk heeft, op deze wijze strafbaar. Ten slotte worden op deze wijze
extra mogelijkheden geboden om diegenen die verdacht worden van
kraken goed te kunnen identificeren. Indien nodig kunnen buitenlandse
krakers zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland – doordat kraken
een misdrijf is – in verzekering worden gesteld.
Bovendien hebben ontruimingen op strafrechtelijke titel de voorkeur
boven ontruimingen op civielrechtelijke titel, aangezien ontruimingen niet
zonder geweld plegen te verlopen en ook veelal de openbare orde ernstig
verstoren. Gemeenten, politie en Openbaar Ministerie zullen gezamenlijk
(handhavings)beleid moeten vaststellen wanneer en hoe dergelijke ontruimingen het best kunnen plaatsvinden, zodat tevens verstoringen van de
openbare orde zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen.

Samenloop delict kraken met andere strafbare feiten
Kraken gaat niet zelden gepaard met het plegen van andere strafbare
feiten. Hiervan is bijvoorbeeld sprake wanneer er vernielingen zijn aangebracht aan het gekraakte pand of wanneer er sprake is van gewelddadig
verzet bij de ontruiming van een kraakpand. Van de in de periode 2004 tot
en met de eerste helft van 2007 85 bij de parketten ingeschreven strafzaken betreffende overtreding van artikel 429sexies Sr was bij 12 van deze
zaken nog een andere overtreding geregistreerd. Bij 10 van de 85 strafzaken was ook een misdrijf geregistreerd, waarbij het bijvoorbeeld weerspannigheid met zwaar lichamelijk letsel of vernieling betrof1. Deze gedragingen zijn afzonderlijk strafbaar gesteld. Indien krakers meerdere strafbare feiten plegen, is het zaak dat deze feiten cumulatief ten laste worden
gelegd opdat zij ter verantwoording kunnen worden geroepen voor al hun
gedragingen. Dit is te meer van belang, gezien de waargenomen tendens
van verharding onder krakers.

Overlast en verloedering als gevolg van de aanwezigheid van
kraakpanden

1

Kamerstukken II 2008–2009, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57.

De aanwezigheid van gekraakte panden gaat ten slotte dikwijls gepaard
met overlast en verloedering. Gekraakte panden zijn in veel gevallen
dichtgetimmerd, beklad of verwaarloosd. De bewonerssamenstelling van
deze panden wisselt frequent en krakers zijn niet geneigd om in het onderhoud van de gekraakte panden te investeren. Ook is vaak sprake van
(geluids)overlast voor omwonenden. Deze verwaarlozing en overlast heeft
ook zijn weerslag op omliggende panden. De kwaliteit en waarde van de
omliggende woningvoorraad neemt af, het woongenot voor omwonenden wordt aangetast, met alle gevolgen voor de leefbaarheid in de buurt.
Ten onrechte wordt dan ook naar onze mening in de publieke discussie
kraken soms als middel aangeduid om overlast en verloedering als gevolg
van leegstand tegen te gaan.
Los van overlast en verloedering is er in geval van kraakpanden ook vaak
sprake van brandgevaar en andere veiligheidsproblematiek, zowel voor de
krakers als voor de omwonenden. In dergelijke gevallen dienen gemeenten handhavend tegen kraakpanden op te treden, maar in de praktijk
gebeurt dit slechts zeer sporadisch. Dit terwijl er voorbeelden zijn dat het
daadwerkelijk misgaat, zoals in Groningen waarbij sprake was van brand

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

10

in het gekraakte deel van een filmhuis1 en in Axel waarbij sprake was van
brand in een gekraakte bedrijfsloods2.
4. Voorgesteld instrumentarium ter bestrijding van kraken

Algehele strafbaarstelling van kraken
Om de hierboven genoemde redenen – met name het aspect van duidelijke normstelling en het gegeven dat krakers anticiperen op de termijn
van een jaar leegstand zoals thans conform artikel 429sexies Sr het geval
is – stellen wij allereerst voor kraken strafbaar te doen zijn ongeacht de
periode van leegstand. Kraken is hierdoor te allen tijde strafbaar.

Vervallen van de vordering van de rechthebbende zich aanstonds te
verwijderen
Zoals in het voorgaande reeds is aangegeven, is nu – conform artikel
429sexies Sr – slechts het niet voldoen aan een vordering van de rechthebbende om een wederrechtelijk in gebruik genomen woning of gebouw
aanstonds te ontruimen strafbaar. Aangezien, naar hiervoor in deze
memorie van toelichting naar voren kwam, uit de handhavingspraktijk is
gebleken dat het vereiste van de vordering van de rechthebbende zich
aanstonds te verwijderen bewijsproblemen oplevert, hebben wij ervoor
gekozen dit vereiste uit artikel 429 sexies Sr niet over te nemen in de
voorgestelde strafbaarstelling van kraken. Aldus worden het wederrechtelijk binnendringen van en het wederrechtelijk vertoeven in het leegstaande pand als zodanig strafbaar gesteld. Dat achten wij ook vanuit het
oogpunt van duidelijke normstelling gewenst, omdat krakers die zich al
wederrechtelijk in een pand bevinden niet meer aan strafrechtelijke
aansprakelijkheid kunnen ontkomen door het pand op vordering van de
rechthebbende aanstonds te ontruimen. Wij zijn dan ook van mening dat
in de wet duidelijk tot uitdrukking dient te worden gebracht dat ook reeds
het wederrechtelijk binnendringen van of vertoeven in een gebouw of
woning strafbaar is.

Strafbaarstelling van kraken als misdrijf
Omdat kraken naar onze mening moet worden gezien als een vorm van
eigenrichting, waarbij eveneens het eigendomsrecht ontoelaatbaar wordt
beperkt, en omdat het hedendaagse kraken een verharding laat zien,
stellen wij voor kraken strafbaar te stellen als misdrijf.

1
2

De Telegraaf, 2 december 2007.
BN/De Stem, 16 november 2007.

Ook de omzetting van een overtreding in een misdrijf drukt duidelijk uit
dat kraken niet kan en mag. Bovendien draagt dit bij aan een vereenvoudigde opsporing en vervolging van kraken, vooral in geval van buitenlandse krakers. Het Wetboek van Strafvordering biedt mogelijkheden om
de identiteit van de krakers vast te stellen. Personen die op verdenking
van kraken – op grond van artikel 429sexies Sr – worden aangehouden,
kunnen in de bestaande situatie gedurende zes uur worden opgehouden
voor onderzoek (artikel 61, eerste lid, Sv). Zij kunnen daarbij aan bepaalde
maatregelen ter identificatie worden onderworpen (artikel 61a Sv). Indien
de termijn van zes uur (voor de berekening waarvan de tijd tussen middernacht en negen uur ’s ochtends overigens niet wordt meegerekend) daarvoor te kort is, kan de termijn met nog eens zes uur worden verlengd
(artikel 61, tweede lid, Sv). Bij de aanpak van krakers – vooral van buitenlandse personen die in Nederland kraken – kan doorgaans geen vaste
woon- of verblijfplaats in Nederland worden vastgesteld, zodat zij in het
belang van het onderzoek – bijvoorbeeld omdat hun eerdere ophouding
nog geen voldragen identificatie heeft opgeleverd, in verzekering worden
gesteld (zie artikel 67, tweede lid, in verbinding met de artikelen 57 en 58

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

11

Sv). Deze laatste mogelijkheid, die thans niet bestaat, wordt door dit wetsvoorstel geactiveerd: door kraken van een overtreding in een misdrijf om
te zetten en daarop gevangenisstraf te stellen, is bij deze categorie
personen sprake van verdenking van een strafbaar feit waarvoor op grond
van artikel 67, tweede lid, Sv voorlopige hechtenis is toegelaten, wat
krachtens artikel 58, eerste lid, Sv een voorwaarde is voor de inverzekeringstelling. Langs deze weg kan de voorgestelde strafbaarstelling van
kraken als misdrijf dus bijdragen aan het vergemakkelijken van de identiteitsvaststelling en het daadwerkelijk veroordelen van kraken.
De omzetting van een overtreding in een misdrijf heeft voorts een uitbreiding van de mogelijkheden van strafrechtelijk optreden tot gevolg. Bij
misdrijven geldt dat de daarop gestelde maximale gevangenisstraf met
een derde kan worden verhoogd indien tijdens het plegen van het feit nog
geen vijf jaar zijn verlopen sinds betrokkene is veroordeeld tot gevangenisstraf wegens een soortgelijk misdrijf (artikel 43a Sr). En het deelnemen
aan een organisatie die het plegen van strafbare feiten tot oogmerk heeft
– op welke deelname maximaal zes jaar gevangenisstraf is gesteld – is
alleen strafbaar als die strafbare feiten misdrijven zijn (artikel 140 Sr).
Daardoor ontstaan ruimere mogelijkheden om op te treden tegen krakers
die recidiveren en die een gestructureerd samenwerkingsverband vormen
dat op het kraken van panden is gericht. Gaat kraken met andere strafbare
feiten gepaard, zoals vernieling en mishandeling, dan kunnen deze feiten
cumulatief worden ten laste gelegd, waardoor hoge strafmaxima beschikbaar komen.
Uit de ons beschikbare gegevens blijkt dat tot op heden op grond van
artikel 429sexies Sr niet of nauwelijks een vrijheidsstraf voor kraken is
opgelegd. Met de in dit wetsvoorstel voorziene strafbaarstelling van
kraken als misdrijf, kan het opleggen van een vrijheidsstraf eerder in beeld
komen.
In dat verband vermelden wij dat ingevolge artikel 14a Wetboek van Strafrecht de voor kraken op te leggen gevangenisstraf door de strafrechter
gedeeltelijk of zelfs geheel voorwaardelijk kan worden opgelegd, hetgeen
een belangrijk instrument kan zijn voor het voorkomen van recidive. In
geval van veroordeling van een kraker kan in bepaalde gevallen een deels
voorwaardelijke gevangenisstraf – als stok achter de deur – aangewezen
zijn om te voorkomen dat de kraker -zoals tot op heden vaak het geval is –
een ander pand kraakt. Ten slotte is gevolg van strafbaarstelling als
misdrijf dat de verjaringstermijn verlengd wordt van drie tot zes jaar.

De strafmaxima
Op kraken is thans conform artikel 429sexies Sr een maximale vrijheidsstraf van vier maanden gesteld. De afschrikkende werking hiervan is
bescheiden. Wij stellen dan ook voor om evenals bij huisvredebreuk en
lokaalvredebreuk het geval is te voorzien in een strafverhogingsgrond met
een derde voor het geval het kraken door twee of meer verenigde personen wordt begaan en met een jaar voor het geval de krakers bedreigingen
uiten of zich bedienen van middelen die geschikt zijn om vrees aan te
jagen. Als de krakers daarbij bijvoorbeeld bedreigingen uiten, loopt de
maximale gevangenisstraf uit naar een jaar en vier maanden gevangenisstraf. En indien de krakers daarnaast ook nog andere strafbare feiten
begaan, kunnen deze cumulatief worden ten laste gelegd waardoor
hogere strafmaxima beschikbaar komen. Voor het geval waarin een pand
door één persoon is gekraakt, stellen wij voor het bestaande strafmaximum van vier maanden vrijheidsstraf te handhaven. Daarmee blijft het
onderlinge evenwicht tussen de wettelijke strafmaxima behouden; zo is
op huisvredebreuk (begaan door één persoon) zes maanden gevangenisstraf gesteld, terwijl huisvredebreuk, vanwege de inbreuk op het huis-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

12

recht, als strafwaardiger moet worden gezien dan het kraken van een
leegstaand pand.

Verhouding nieuw instrumentarium tot bestaand instrumentarium: de
toegevoegde waarde van het nieuwe instrumentarium
Het is van belang dat het voorgestelde instrumentarium op een goede
wijze aansluit op de reeds bestaande instrumenten. Hier zal in het onderstaande kort op worden ingegaan. Ook zal nog beknopt worden aangegeven in welke zin dit nieuwe instrumentarium een belangrijke aanvulling
vormt op de reeds bestaande instrumenten.
Vanzelfsprekend zal – zoals gezegd – het nieuwe instrumentarium van de
algehele strafbaarstelling van kraken als misdrijf niet op zichzelf dienen te
staan. Een effectieve aanpak van kraken vergt een integrale benadering
van zowel kraken als leegstand.
Met de in dit wetsvoorstel vormgegeven algehele strafbaarstelling van
kraken als misdrijf menen wij dat wordt voorzien in instrumentarium
waarvan een duidelijkere normstelling en meer afschrikkende werking
uitgaat en waardoor meer mogelijkheden worden gecreëerd om kraken –
tegen de achtergrond van de in het voorgaande aangegeven redenen –
zwaarder te sanctioneren en een bijdrage te leveren aan de opsporing en
vervolging in dit kader.
Meerwaarde van dit wetsvoorstel is dus allereerst dat de norm – kraken
kan en mag niet – duidelijk wordt gesteld. Ook is sprake van een meer
afschrikkend instrumentarium, met name met betrekking tot de grote
groep krakers. Dit onder andere door het feit dat hogere strafmaxima met
dit wetsvoorstel in beeld komen. Verder heeft een algeheel kraakverbod
het onbetwiste voordeel van duidelijkheid. Duidelijker is door dit wetsvoorstel onderstreept dat kraken in alle gevallen onrechtmatig is. Ten
slotte worden de mogelijkheden voor politie en justitie voor het rond
krijgen van de bewijslast in het kader van de opsporing en vervolging
verbeterd. Deze uitbreiding van de strafrechtelijke mogelijkheden om
kraken aan te pakken sluit aan bij de geconstateerde ontwikkelingen in de
«krakersscene».
Pandeigenaren worden beter beschermd tegen ernstige inbreuken op hun
eigendomsrechten. Eigenaren van panden zijn niet slechts meer aangewezen op civielrechtelijke ontruimingsprocedures. Ook kan beter worden
voorkomen dat de krakers in grote mate vrijuit gaan en dat zij in veel
gevallen als het ware kunnen blijven «hoppen» van het ene kraakpand
naar het andere kraakpand. Verder is naar onze verwachting een gevolg
van dit wetsvoorstel dat politie en justitie kraken zich meer kunnen
concentreren op de aanpak van de harde kern van krakers.
Deze uitbreiding van strafrechtelijke mogelijkheden om kraken tegen te
gaan, laat onverlet dat civielrechtelijke mogelijkheden om kraken aan te
pakken uiteraard ook nog altijd open blijven staan. In bepaalde gevallen
kan het nog steeds zo zijn dat de civielrechtelijke weg meer aangewezen is
dan de strafrechtelijke, bijvoorbeeld als het verhalen van schade gecompliceerd ligt.
5. Aanpak van kraken: uitvoering en handhaving

Consequent strafrechtelijk optreden vereist
Mede gelet op de gewijzigde maatschappelijke context rond kraken en de
gewijzigde aard van kraken en krakers, zoals hierboven beschreven, is een
intensieve strafrechtelijke aanpak van met name de harde kern van de
krakers – binnen het kader van een geïntensiveerde integrale aanpak van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

13

kraken en leegstand – naar onze mening aangewezen. Wij zijn derhalve
van mening dat vanuit de overheid voorzien moet zijn in een consequente
strafrechtelijke aanpak van kraken als sluitstuk van een integrale aanpak
van kraken en leegstand.
Met name in de beginperiode dat dit wetsvoorstel van kracht zal zijn, zal
het optreden van politie en Openbaar Ministerie naar onze mening niet
beperkt kunnen blijven tot een klein aantal ontruimingsronden per jaar.
Mede in het kader van een duidelijke normstelling zullen gekraakte
panden zo snel mogelijk na de kraak moeten worden ontruimd. Door
middel van directe ontruimingen wordt tegengegaan dat de indruk
ontstaat dat kraken is toegestaan of wordt getolereerd. Over de aanpak
van kraken dienen in de lokale driehoek afspraken te worden gemaakt
tussen politie, justitie en het lokaal bestuur.
Door consequent optreden wordt bovendien voorkomen dat krakers als
het ware worden beloond, doordat zij toch enkele maanden in een
gekraakt pand kunnen verblijven. Ook wordt voorkomen dat het voor
krakers loont om wederom een ander leegstaand pand te kraken, waar ze
wederom gedurende enkele maanden kunnen verblijven. Ten slotte kan
direct optreden voorkomen dat de feitelijke ontruiming wordt bemoeilijkt
door verschansing. Hierdoor vraagt een ontruiming vaak veel inzet van
politie en Openbaar Ministerie en bovendien levert het voor hen veel
gevaar op. Ook kan dit gepaard gaan met gevaar voor de directe omgeving en verstoring van de openbare orde. Illustratief in dit kader is bijvoorbeeld de ontruiming van het TPG-gebouw in Nijmegen op 16 mei 2008,
waarbij veel inzet van de Mobiele Eenheid noodzakelijk was om de opgeworpen barricadering te doorbreken en de omgeving diende te worden
afgezet.1
Hierbij dient te worden aangetekend dat met name in de beginperiode dat
dit wetsvoorstel van kracht zal zijn, sprake zal zijn van enige, nog niet naar
omvang exact in te schatten, extra inspanningen voor politie, Openbaar
Ministerie en de rechtelijke macht. Met deze wetswijziging kunnen kraakpanden namelijk ook na een jaar leegstand strafrechtelijk worden aangepakt, terwijl dat momenteel alleen civielrechtelijk mogelijk is. De verwachting is echter dat na deze beginperiode de belasting zal afnemen, aangezien het aantal gekraakte panden – zoals het zich laat aanzien – zal
afnemen enerzijds doordat de leegstand afneemt en anderzijds als gevolg
van de verhoogde afschrikkende werking van het strafrechtelijke instrumentarium. Verder is – zoals gezegd – voordelig dat niet langer veel inzet
hoeft te worden gepleegd om de periode van leegstand vast te stellen. Het
maakt bovendien voor de belasting van de politie en de rechtelijke macht
niet veel uit of het met name civielrechtelijke ontruimingen betreft – zoals
voor wetswijziging het geval is – of strafrechtelijke. Hier is namelijk sprake
van een verplaatsingseffect; het maakt voor de werkbelasting van de
politie immers niet uit of het optreden bij de ontruiming plaatsvindt op
grond van een civielrechtelijk dan wel strafrechtelijk vonnis. Civielrechtelijke ontruimingen die alleen door de deurwaarder worden uitgevoerd, zijn
in de praktijk minder veelvoorkomend.
Ook voor de belasting van de rechterlijke macht geldt dat vooral verplaatsing van zaaksaanbod wordt verwacht; van zaken voornamelijk aangebracht bij de civiele rechter, naar zaken voornamelijk voor de strafrechter.
Voor de officier van justitie zal deze wetswijziging naar verwachting wel
extra zaken – en daarmee mogelijk ook extra werklast – opleveren, aangezien naar verwachting vaker strafrechtelijk zal worden opgetreden. De
verwachting is echter ook dat de werklast voor de officier per zaak zal
afnemen, aangezien met de voorgestelde delictsomschrijving een aantal
in de praktijk spelende bewijsproblemen worden verholpen. In paragraaf 9
zal hier nader op worden ingegaan.
1

De Gelderlander, 17 mei 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

14

In lijn met de integrale aanpak die wij voorstaan, is het naar onze mening
aangewezen dat politie, justitie en het lokaal bestuur gezamenlijk op
lokaal niveau – in de lokale driehoek – bestuurlijke beleidslijnen formuleren over de wijze waarop uitvoering zal worden gegeven aan het leegstands- en kraakbeleid en op welke wijze onder meer het algehele kraakverbod zal worden gehandhaafd. Op deze wijze kan onder meer worden
bewerkstelligd dat aan de voorkant maatregelen zijn genomen om leegstand tegen te gaan en dat aan de achterkant de handhaving van het
algehele kraakverbod wordt verzekerd.
Los van het bovenstaande is in dit kader van belang dat met betrekking tot
het delict kraken – conform dit wetsvoorstel – niet langer sprake is van een
overtreding, maar van een misdrijf. Deze duidelijke positionering van
kraken als misdrijf zal naar onze mening tevens gevolgen dienen te
hebben voor de prioriteit die vanuit de politie en het Openbaar Ministerie
aan het delict kraken wordt toegekend. Hierbij erkennen wij evenwel
tevens dat de prioriteit die aan de opsporing en vervolging van kraken
moet worden toegekend, moet worden meegewogen in het geheel van
prioriteiten op het terrein van opsporing en vervolging. Dit vraagstuk zal
dan ook naar onze mening aan de orde dienen te komen tijdens de behandeling van de Justitie- en BZK-begroting.
6. Problematiek met betrekking tot leegstand

Omvang van de leegstandsproblematiek
Onderkend moet worden dat leegstand binnen gemeenten een onverminderd actueel publiek probleem is waarmee op maatschappelijk verantwoorde wijze dient te worden omgegaan. Zoals onder meer onlangs in
het rapport «De oude kaart van Nederland: leegstand en herbestemming»
van de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed is aangetoond, is in
Nederland sprake van aanzienlijke langdurige leegstand van voornamelijk
kantoorpanden en in mindere mate van winkels, bedrijfsruimten en
woningen. Momenteel staat er ruwweg twee miljoen vierkante meter
winkelruimte leeg; minimaal 4,5 miljoen vierkante meter kantoorruimte,
313 000 woningen en elf miljoen vierkante meter bedrijfsruimte1. Er is
sprake van een grote markt voor leegstandbeheerders.
Met name de leegstand van kantoren is problematisch. In Nederland staat
tien procent van het totaal aan kantooroppervlak leeg en zowel het aantal
meters leegstand als de duur van de leegstand van kantoorruimte stijgt de
laatste jaren (van 2,7 miljoen vierkante meter in 2004 naar 4,5 miljoen in
2007), en hiervan duurt zeven procent al langer dan 3 jaar.
Er is sprake van grote verscheidenheid in Nederland voor wat betreft de
leegstand van woningen. Terwijl de grote gemeenten aangeven dat er
sprake is van krapte in bepaalde segmenten van de grootstedelijke
woningmarkt, blijkt uit «De oude kaart van Nederland» dat in andere
gebieden structurele leegstand van woningen trendmatige vormen
aanneemt. Vanwege onderdruk en demografische krimp zou dit in
gebieden als noordwest Friesland, noordoost Groningen, het zuiden van
Zeeland en delen van Limburg aan de orde zijn, aldus dit rapport2.

1

Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57.
2
De Oude Kaart van Nederland: leegstand en
herbestemming, (Rijksadviseur voor het
Cultureel Erfgoed, Atelier Rijksbouwmeester,
Den Haag, 2008), blz. 118, (of:
www.oudekaartnederland.nl, blz. 120).

Wij verwachten dat de leegstand van kantoren, bedrijventerreinen, maar
ook van koopwoningen als gevolg van de kredietcrisis nog verder kan
oplopen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

15

Ruimte blijft onbenut, terwijl er vanuit maatschappelijk oogpunt kansen
liggen
Langdurige leegstand is allereerst onwenselijk, aangezien hierdoor geen
gebruik wordt gemaakt van panden terwijl daarmee wel in een maatschappelijke vraag naar ruimte kan worden voorzien. Leegstand is
daarmee ook een kans, die naar onze mening niet onbenut moet blijven.
Dit geldt te zeer in een land als Nederland met een hoge demografische
dichtheid. In dit kader is bijvoorbeeld tekenend dat aan de randen van de
steden vaak nieuwe kantoorpanden oprijzen, terwijl in de steden kantoorpanden langdurig leegstaan, zonder dat actief het initiatief wordt genomen om te bezien of (andersoortig) gebruik of herbestemming tot de
mogelijkheden behoort.1

Aantasting van de leefbaarheid
Bovendien gaat leegstand veelal gepaard met overlast en verloedering.
De leegstaande panden kunnen in veel gevallen worden getypeerd als
«rotte kiezen» en dit kan een verloederend effect hebben op de directe
omgeving. Bij deze leegstaande panden is vaak sprake van ingegooide
ramen, graffiti et cetera en aan deze panden wordt in veel gevallen minder
onderhoud gepleegd, wat leidt tot verkrotting. Ook omliggende panden
kunnen hierdoor in waarde dalen. De leefbaarheid kan hierdoor worden
aangetast.

Risico van kraken
Ten slotte is het onwenselijk dat – zoals reeds in het voorgaande is aangegeven – langdurig leegstaande panden het risico lopen te worden
gekraakt.
Dit rechtvaardigt in onze ogen bemoeienis en eventueel ingrijpen door de
overheid. Het eigendomsrecht van eigenaars staat weliswaar bij ons hoog
in het vaandel, maar dit geldt evenzeer voor publieke belangen, zoals
overlast, verloedering, het achteruit gaan van de buurt, waardevermindering van omliggende panden en het simpele feit dat ruimte in Nederland,
en met name in stedelijke gebieden, een schaars goed is, waarbij structurele leegstand niet past. Bij omvangrijke langdurige leegstand neemt
bovendien ook de kans dat panden worden gekraakt toe, met allerlei
onwenselijke neveneffecten waarop hiervoor al nader is ingegaan. Naar
onze mening moet het eigendomsrecht van de eigenaar dan ook worden
afgewogen tegen deze publieke belangen.

Oorzaken van leegstand: marktwerking, gronduitgifte, herbestemming

1
De Oude Kaart van Nederland: leegstand en
herbestemming, (Rijksadviseur voor het
Cultureel Erfgoed, Atelier Rijksbouwmeester,
Den Haag, 2008), blz. 17 of
www.oudekaartnederland.nl, blz. 19.
2
Kamerstukken II, 2008–2009, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57, blz. 16.
3
Kamerstukken II, 2008–2009, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57, blz. 14.

Los van deze bredere maatschappelijke effecten van leegstand, is ook
onderdeel van de problematiek – mede gezien de veelvoorkomende langdurige leegstand – dat eigenaren problemen ondervinden bij het verkopen
van of het vinden van een (nieuwe) bestemming voor hun pand, onder
meer vanwege de situatie op de vastgoedmarkt. Bij leegstaande kantoorpanden lijkt het niet zozeer te gaan om speculerende eigenaren die hun
panden bewust leeg laten staan om zo de prijs van het pand op te drijven2. De belangrijkste reden van de leegstand van kantoren is het grote
verschil tussen vraag en aanbod: al jaren wordt er veel meer aangeboden
(nieuw gebouwd) dan opgenomen wordt door de markt3. Langdurig leegstaande kantoren bevinden zich op slechte locaties of zijn verouderd. Het
nieuw ontwikkelen van kantoren blijkt nog steeds lucratief, zowel voor
ontwikkelaar, eventuele belegger/eigenaar, huurder als voor de gemeente.
Kantoorpanden verouderen snel in de huidige markt en gaan slechts circa
25 jaar mee. Nieuwe panden liggen beter in de markt. Huurders kiezen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

16

veelal voor een nieuw pand, dat een modernere uitstraling heeft, energiezuiniger is en betere ICT-mogelijkheden heeft. Dit terwijl de huur voor zo’n
nieuw pand meestal niet of nauwelijks hoger is dan van een ouder pand.
Voor gemeenten is nieuwbouw van kantoren interessant omdat zij
daarmee economische bedrijvigheid naar hun gemeente kunnen halen
danwel voor hun gemeente kunnen behouden. Bovendien verdienen
gemeenten aan de uitgifte van grond. Dat daardoor andere kantoorpanden leeg komen staan, is een neveneffect dat meestal niet in de afwegingen wordt meegenomen, omdat het wordt afgewenteld op andere
eigenaren, en dikwijls ook over de grens van gemeenten heen gaat. De
problematische leegstand betreft vooral verouderde panden op kantoorlocaties en bedrijventerreinen. Voor de beeldvorming: het gaat dan om
terreinen zoals in de Haarlemmermeer, Capelle aan de IJssel en Diemen.
Verder geldt dat de gehanteerde afschrijvingsmethoden van vastgoedeigenaren transities belemmeren. Ook leegstaand vastgoed staat voor de
mogelijke verdiencapaciteit in de boeken, hetgeen ombouw naar bijvoorbeeld woningen bemoeilijkt. Immers de verdiencapaciteit van woningen,
zeker voor starters en studenten, ligt lager dan die voor kantoorruimte.
Tot slot dient bij transitie naar een andere bestemming het bestemmingsplan gewijzigd te worden. Deze procedure neemt de nodige tijd in beslag
en los daarvan moeten de gemeente en andere belanghebbenden willen
meewerken aan een dergelijke wijziging.

Huidig instrumentarium ter bestrijding van leegstand
De Nederlandse wetgeving biedt diverse mogelijkheden voor gemeenten
om leegstand van woonruimte te bestrijden, zoals de mogelijkheid om het
melden van leegstaande woonruimte te verplichten, het voordragen van
een bewoner voor een leegkomende woning, en de mogelijkheid om
leegstaande woningen of gebouwen te vorderen voor het gebruik als
woonruimte, op grond van de Huisvestingswet en de mogelijkheden voor
tijdelijke verhuur van woonruimte op grond van de Leegstandwet. Los van
deze wettelijke mogelijkheden kunnen gemeenten een leegstandbeleid
ontwikkelen, dat begint met een bezinning op de uitgifte van grond voor
nieuwbouw en de mogelijkheden tot herbestemming. Om kraken en
verloedering van leegstaande panden te voorkomen, maken eigenaren
ook vaak gebruik van een leegstandbeheerorganisatie (ook wel «antikraakbeheer» genoemd), die het pand in beheer geeft aan een «antikraakwacht» op grond van een beheerovereenkomst.
Het huidige instrumentarium wordt hieronder toegelicht. Ook wordt
aangegeven waar de knelpunten en hiaten zitten in het huidige instrumentarium en waarom het onvoldoende werkt. Voor woonruimte is in principe
al voldoende instrumentarium beschikbaar om leegstand tegen te gaan.
Het probleem spitst zich toe op de leegstand van niet-woonruimte. Het
instrumentarium dat in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld, heeft dan ook
met name betrekking op niet-woonruimte, zoals leegstaande kantoren,
winkelpanden, kerkgebouwen, en overige bedrijfsruimte.

Transitie
Een oplossing voor leegstand kan zijn om het pand een andere bestemming te geven. Het gebruik van leegstaande panden voor een andere
bestemming dan de bestemming die erop rust, is met name wenselijk bij
leegstaande kantoren. Er staat 4,5 miljoen vierkante meter kantooroppervlak leeg, waarvan een groot deel (ongeveer 3 miljoen vierkante
meter) verouderde kantoren die langdurig leegstaan. Wij vinden het
wenselijk om het eenvoudiger te maken om leegstaande kantoren – al dan
niet tijdelijk – in te zetten als woonruimte. Per 1 juli 2008 is de nieuwe Wet
op de ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Met deze nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

17

wet zijn de procedures om de bestemming te wijzigen of een ontheffing
van het bestemmingsplan aan te vragen aanzienlijk verkort en vereenvoudigd. Zo is geen goedkeuring meer nodig van de provincie. De proceduretijden zijn verkort van maximaal 64 weken naar maximaal 26 weken voor
een wijziging van het bestemmingsplan en van maximaal 24 weken naar
maximaal 20 weken voor een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan. Zoals ook door de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed wordt
benadrukt biedt de nieuwe Wro en de daaruit voortvloeiende actualisering
van veel bestemmingsplannen «een gouden gelegenheid om het thema
leegstand en herbestemming structureel op te nemen in het planologisch
werkproces»1.

Huisvestingswet
De Huisvestingswet (Hvw) biedt gemeenten de mogelijkheid in een
huisvestingsverordening regels te stellen met betrekking tot de woonruimteverdeling en de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
Daarmee kunnen zij ook leegstand tegen gaan. Ongeveer de helft van alle
gemeenten heeft een huisvestingsverordening. In hun huisvestingverordening kunnen gemeenten het melden van leegstand van woonruimten verplicht stellen (artikel 8 Hvw). Ook voor het ter beschikking
komen van bepaalde in de huisvestingsverordening aangewezen categorieën woningen geldt een meldingsplicht (artikel 18 Hvw). Voor deze
woonruimte kunnen gemeenten personen voordragen. Tot slot hebben
gemeenten de mogelijkheid tot het vorderen van leegstaande woningen
en gebouwen voor gebruik als woonruimte (Hvw art 40).
Van het vorderingsinstrumentarium wordt door gemeenten weinig
gebruik gemaakt. De Vereniging Nederlandse Gemeenten en de vier grote
gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht geven aan dat
dit komt doordat gemeenten het traject van vorderen te arbeidsintensief
vinden en bovendien niet in de rol van eigenaar/verhuurder willen belanden. Dit is wel gemakkelijk voor een eigenaar, aangezien de gemeente
moet zorgen dat hij de huur ontvangt, het huis goed wordt bewoond en
het na 10 jaar weer in goede staat wordt teruggegeven.

Leegstandwet

1
De Oude Kaart van Nederland: leegstand en
herbestemming, Rijksadviseur voor het
Cultureel Erfgoed, (Atelier Rijksbouwmeester,
Den Haag, 2008), blz. 13 (of:
ww.oudekaartnederland.nl, blz. 15).
2
Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij 31 700
XVIII, nr. 57.

De Leegstandwet biedt de mogelijkheid tot tijdelijke verhuur van specifiek
beschreven woonruimte, waarbij de huurbescherming deels niet geldt
(artikelen 15 en 16). Door tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet
kan voorkomen worden dat gebouwen leegstaan en daarmee tevens
vatbaar worden voor kraken. Het gaat om verhuur als woonruimte van
leegstaande woningen of woonruimte in bepaalde typen gebouwen. De
mogelijkheden tot tijdelijke verhuur zijn recent verruimd met de wijziging
van de Leegstandwet van april 2005. De maximale (vergunning)termijn
voor tijdelijke verhuur op grond van de Leegstandwet is daarmee uitgebreid van 3 tot 5 jaar (een vergunning voor maximaal 2 jaar is te verlengen met telkens maximaal een jaar tot in totaal maximaal 5 jaar). Dit
instrumentarium is alleen voor woonruimte bedoeld, omdat juist daar de
huurbescherming tijdelijke verhuur aan banden legt.
De mogelijkheid tot tijdelijke verhuur wordt in veel gemeenten gebruikt. In
veruit de meeste gevallen gaat het om vergunningen voor tijdelijke
verhuur in het kader van grote herstructureringsoperaties. In die gevallen
zijn het de woningcorporaties die de vergunningen aanvragen. De mogelijkheid van tijdelijke verhuur lijkt bij particuliere verhuurders en leegstandbeheerders minder bekend. Dit terwijl het een zeer bruikbaar instrument
is. Sommige gemeenten zijn bewust terughoudend in het informeren van
particulieren hierover vanuit een (al dan niet terechte) angst voor misbruik
van de regeling2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

18

Los hiervan voorziet de Leegstandwet in mogelijkheden voor beter
gebruik van leegstaande woningen en als woonruimte in te zetten leegstaande panden. Voor het terugdringen van leegstand in winkels, kantoren, kerkgebouwen en bedrijfsgebouwen biedt de Leegstandwet nu
beperkt uitkomst, namelijk alleen wanneer het eenvoudig als woonruimte
is in te zetten.

Leegstandbeheerovereenkomsten
Leegstandbeheer kan in veel omstandigheden een nuttige functie vervullen. De inzet van anti-kraakwachten kan voorkomen dat gebouwen leeg
staan en daarmee tevens vatbaar worden voor kraken. Ook verloedering
van panden kan hiermee worden tegen gegaan. Anti-kraak-, of leegstandbeheerovereenkomsten, zijn privaatrechtelijke overeenkomsten, waarop
het Burgerlijk Wetboek van toepassing is. De leegstandbeheerovereenkomst kan worden beschouwd als een overeenkomst tot bewaarneming (afdeling 7.1.9. BW). De anti-kraakwacht moet ervoor zorgen dat
het gebouw niet gekraakt wordt door het te bewonen of op andere wijze
te gebruiken (bijvoorbeeld als atelierruimte). De anti-kraakwacht betaalt
dan ook geen huur voor het wonen, maar slechts een vergoeding voor de
kosten voor gas, licht en water. Deze laatste vergoeding mag niet hoger
zijn dan de werkelijk gemaakte kosten, anders zal de leegstandbeheerovereenkomst toch als een huurovereenkomst moeten worden
beschouwd, en kan de anti-kraakwacht een beroep doen op huurbescherming. De anti-kraakwacht kan ook een vergoeding krijgen voor zijn
beheer.
Bewoning is de meest voorkomende vorm van leegstandbeheer van
panden door anti-kraakwachten in het leegstaande pand. Er zijn echter
ook andere vormen van anti-kraak-beheer mogelijk, zoals gebruik als
atelierruimte of bedrijfsruimte. Bij beheer van panden door anti-kraakwachten, dient aan de vereisten van het bestemmingsplan, de bouwverordening en het Bouwbesluit 2003 te worden voldaan. In de praktijk worden
deze regels dikwijls niet (geheel) nageleefd en gehandhaafd. Bovendien
genieten anti-kraakwachten geen huurbescherming. In gevallen dat voorzien is dat leegstand langer gaat duren (denk aan de oude kantoren) zou
tijdelijke verhuur vaak ook mogelijk zijn. In dergelijke gevallen pleiten wij
daarom voor tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet. Wij vragen
de Minister voor WWI om meer bekendheid te geven aan de mogelijkheden van tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet, zowel bij
gemeenten als bij vastgoedbezitters en leegstandbeheerders. Voor eigenaren biedt tijdelijk verhuur op basis van de Leegstandwet het voordeel
dat een huurvergoeding kan worden gevraagd en de huurbescherming
van de huurders beperkt is. Door dit laatste is het mogelijk om het pand
op relatief korte termijn weer beschikbaar te krijgen voor de oorspronkelijk bestemming.
Bij anti-kraak worden, zeker bij grote kantoor- of bedrijfspanden, dikwijls
zeer veel vierkante meters per anti-kraakwacht beheerd, zodat het grootste
deel van het gebouw toch leegstaat. Een echt alternatief voor leegstand is
het dan niet. Er kan zelfs sprake zijn van leegstand in de zin van de
Leegstandwet. Dit neemt niet weg dat leegstandbeheer door anti-kraakwachten een goede tijdelijke oplossing kan zijn voor leegstand en het
voorkomen van kraak. Het draagt in elk geval bij aan de leefbaarheid, en
voorkomt verloedering en overlast vanuit leegstaande dan wel gekraakte
panden. Wij zien dan ook zeker een nuttige rol weggelegd voor de
leegstandbeheerorganisaties. Ook wanneer het onderhavige wetsvoorstel
wordt ingevoerd, zal er een belangrijk aandeel blijven voor leegstandbeheerorganisaties, met name wanneer er sprake is van kortdurende
leegstand, in de eerste periode van langer durende leegstand en voor
panden waarvoor vanwege locatie, type gebouw, bestemming en/of
marktsituatie langdurig geen andere oplossing is. Overigens zouden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

19

leegstandbeheerders het faciliteren van tijdelijke verhuur op basis van de
Leegstandwet ook prima tot hun taak kunnen rekenen.

De huidige aanpak ter bestrijding van leegstand
Zoals gezegd is het huidige instrumentarium uit de Huisvestingswet en de
Leegstandwet vooral geschikt om leegstand van woonruimte tegen te
gaan. Gebleken is echter dat de leegstandproblematiek niet slechts woonruimte betreft, maar ook vaak kantoorruimte, winkelruimte, kerken en
overige bedrijfsruimte.
Het is van belang ook daarvoor een instrumentarium te ontwikkelen,
waarmee gemeenten de leegstand van deze niet-woonruimte kan bestrijden. Gebleken is dat het aantal gemeenten dat actief is op leegstandbestrijding nog zeer beperkt is. Bovendien geldt: de ruimte in Nederland is
beperkt, de demografische dichtheid hoog. Dit pleit voor een actieve en
structurele aanpak van leegstand, of het nu woningen, kantoren, kerken,
of andere gebouwen betreft. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt hiervoor verdere instrumenten te geven.
7. Voorgesteld instrumentarium ter bestrijding van leegstand
Zoals ook door de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed wordt geconstateerd, is er in veel gemeenten een gebrek aan gevoel van urgentie om
leegstand aan te pakken en nemen gemeenten een afwachtende houding
aan. Er zou vooral sprake zijn van reactief en ad hoc optreden, terwijl
pro-actief optreden en een structurele aanpak gewenst zou zijn1.
Dit initiatiefwetsvoorstel beoogt gemeenten te stimuleren tot het, waar
nodig, ontwikkelen van een leegstandsbeleid. Het zal duidelijk zijn dat zulk
beleid begint bij de mogelijkheden om de aanwas van nieuwe kantoorruimte, winkels en bedrijfsruimte te sturen. Immers, alleen bezien wat aan
het eind van het proces, als kantoorruimten al lang leegstaan en geen
verhuur meer mogelijk blijkt, nog kan gebeuren, doet te veel denken aan
dweilen met de kraan open. Een weloverwogen pro-actief leegstandbeleid
betrekt daarom zowel de nieuwbouw van kantoren, winkels en bedrijfsruimte en woningen, gebaseerd op een vastgestelde behoefte, de levensfase van bestaand vastgoed op dit terrein en hetgeen in de laatste levensfase lijkt te zijn beland bij de ontwikkeling van het leegstandbeleid. Ook
kan worden gedacht aan aanbodsturende beleidsinstrumenten, zoals
bijvoorbeeld afspraken met projectontwikkelaars dat zij alleen in aanmerking komen voor een nieuwbouwproject als zij elders in de gemeente of
regio met oplossingen komen voor leegstaande panden die in hun bezit
zijn.

1
De Oude Kaart van Nederland: leegstand en
herbestemming, Rijksadviseur voor het
Cultureel Erfgoed, (Atelier Rijksbouwmeester,
Den Haag, 2008), blz. 13, 63.).

Dit wetsvoorstel heeft tot doel zowel gemeenten als eigenaren te ondersteunen met meer mogelijkheden om leegstand te voorkomen of zo snel
mogelijk te beëindigen en de integrale samenwerking te intensiveren.
Concreet biedt dit initiatiefwetsvoorstel gemeenten de mogelijkheid tot
het vaststellen van een leegstandverordening, waarmee actief leegstandsbeheer door gemeenten beter mogelijk wordt. Onderdelen van die
leegstandverordening zijn een meldingsplicht van leegstand, het voeren
van overleg onder regie van de gemeente met de eigenaar en eventuele
andere betrokken partijen uitmondend in een Leegstandbeschikking,
waarna vervolgens in het uiterste geval wanneer leegstand voortduurt, de
mogelijkheid bestaat tot het voordragen van een of meerdere gebruikers
aan de eigenaar van een leegstaand gebouw. De eigenaar is verplicht aan
deze voordracht te voldoen. Hierbij wordt de meldingsplicht in de verordening gekoppeld aan een bestuurlijke boete welke de gemeente kan
opleggen indien de eigenaar van een leegstand pand zich niet aan deze
meldingsplicht houdt. Naast het opleggen van een bestuurlijke boete, kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

20

de gemeente ook bestuursdwang toepassen dan wel een last onder
dwangsom opleggen op basis van artikel 125 van de Gemeentewet en
artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht, wanneer de eigenaar zich
niet aan de meldingsplicht houdt.
Ook wanneer een eigenaar niet in redelijkheid meewerkt aan de verplichtende voordracht van een gebruiker door de gemeente, staat gemeenten
de mogelijkheid open bestuursdwang toe te passen dan wel een last
onder dwangsom op te leggen op basis van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.
Een dergelijke last kan worden gegrond op artikel 5:32 van die wet, maar
dan zal het wel een feitelijke handeling in de zin van artikel 5:21 van die
wet moeten betreffen. De last kan dus bijvoorbeeld betrekking hebben op
het aanbrengen van voorzieningen die nodig zijn voor een gebruiker. Een
last kan slechts het doen van een aanbod betreffen, voor zover men het
enkele formuleren van aanbod als een feitelijke handeling beschouwt, die
de gemeente ook zelf had kunnen verrichten. De eigenaar vindt op het
punt van dergelijke lasten bescherming in de mogelijkheid van beroep bij
de bestuursrechter tegen de beschikking waarbij de last is opgelegd.
Daarnaast willen wij het gemakkelijker maken om leegstaande kantoren
voor andere doeleinden te gebruiken. Daartoe hebben wij – zoals gezegd –
aan het Kabinet de suggestie gedaan om «leegstaande kantoren» aan de
Buitenplanse Ontheffingenlijst van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
toe te voegen, zodat het gemakkelijker wordt een ontheffing te verlenen
voor tijdelijk gebruik voor bewoning van leegstaande kantoren.
Onderstaand worden de diverse elementen nader toegelicht.

Meldingsplicht leegstand kantoorpanden en winkelruimten

1
De Oude Kaart van Nederland: leegstand en
herbestemming, Rijksadviseur voor het
Cultureel Erfgoed, (Atelier Rijksbouwmeester,
Den Haag, 2008), blz. 45, (of:
www.oudekaartnederland.nl, blz. 47).

Om de leegstand te kunnen bestrijden, wordt in dit initiatiefwetsvoorstel
de Leegstandwet zodanig gewijzigd, dat gemeenten de mogelijkheid
krijgen om in een lokaal vast te stellen leegstandsverordening ten aanzien
van leegstaande gebouwen of gedeelten daarvan, niet zijnde woonruimte,
een meldingsplicht leegstand in te stellen. De Huisvestingswet voorziet
reeds in de mogelijkheid een meldingsplicht voor leegstaande woonruimte in te stellen in de lokale huisvestingsverordening. Enerzijds heeft
dit tot gevolg – doordat de eigenaar verplicht is om de leegstand van zijn
pand te melden – dat de gemeente een duidelijker beeld krijgt van de
omvang van de leegstand en welke panden het betreft. Anderzijds is deze
meldingsplicht voor de gemeente het aanknopingspunt om een «leegstandoverleg» te entameren en de eigenaar te activeren en stimuleren tot en
ondersteunen bij het zoeken naar een bestemming voor het leegstaande
pand. Dit instrumentarium van een meldingsplicht sluit ook aan bij de
bevindingen van de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed, zoals weergegeven in de «De Oude Kaart van Nederland», want hij pleit ervoor dat
duidelijk moet zijn dat er iemand binnen de gemeentelijke organisatie
verantwoordelijk is voor leegstand. Bovendien benadrukt hij dat het
creëren van een toegankelijk meldpunt essentieel is1. Op het niet
nakomen aan deze meldingsplicht door een eigenaar kan in de gemeentelijke verordening als sanctie een bestuurlijke boete worden opgenomen.
De gemeente kan bij ontdekking van de overtreding een bestuurlijke boete
opleggen van maximaal € 7500,–. Vooraf zal de gemeente in de leegstandverordening het hiervoor te hanteren beleid en de hoogte van de bestuurlijke boete moeten hebben aangegeven. Ook panden die door een leegstandbeheerbedrijf (anti-kraakbedrijf) worden beheerd, moeten worden
gemeld in het kader van deze meldingsplicht leegstand. Dit omdat (een
deel van) een pand dat op basis van anti-kraak wordt beheerd, dikwijls
nog als gedeeltelijk leegstaand kan worden gekwalificeerd. Het is aan de
gemeente om te beoordelen of het pand door de leegstandbeheerder in
voldoende mate wordt gebruikt, en of er een type gebruik of gebruiker
mogelijk is dat intensiever gebruik maakt van het pand. Tijdens een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

21

leegstandoverleg met de eigenaar kan dit besproken worden. Ook kan dit
blijken uit stukken die door de eigenaar worden overlegd, bijvoorbeeld
naar aanleiding van de melding van leegstand.
Wanneer de gemeente oordeelt dat het pand in voldoende mate wordt
gebruikt, wordt het pand van de leegstandslijst verwijderd. Wanneer de
gemeente oordeelt dat het pand onvoldoende wordt gebruikt, terwijl
daartoe wel mogelijkheden zijn, kan de eigenaar worden gevraagd daar
iets aan te doen. Hetzij door een (andere) huurder te zoeken, hetzij door de
(erkende) leegstandbeheerder te vragen meer gebruikers in het pand te
zetten. Wanneer de eigenaar daar niet aan voldoet, kan de gemeente
uiteindelijk een gebruiker voordragen.
Wanneer gebleken is dat de eigenaar niet aan de meldingsplicht heeft
voldaan, kan de gemeente, indien dit in de leegstandverordening is opgenomen, de eigenaar een bestuurlijke boete van ten hoogste € 7 500 opleggen. Voor deze sanctie is gekozen omdat de overtreding eenvoudig vast te
stellen is en doorgaans geen toetsing door de rechter nodig zal zijn. Wel is
de boete hoog genoeg om effect te hebben.
Overigens heeft de gemeente ook de mogelijkheid een last onder dwangsom op te leggen op basis van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel
5:32 van de Algemene wet bestuursrecht, wanneer de eigenaar zich niet
aan de meldingsplicht houdt. De dwangsom kan ook gelijktijdig dan wel
volgtijdelijk met een bestuurlijke boete worden opgelegd, wanneer de
eigenaar het leegstaande pand niet meldt, of de vrees bestaat dat hij dat
niet zal doen.

Leegstandoverleg
Uitgangspunt bij het «leegstandoverleg» is een gedeelde verantwoordelijkheid, waarbij niet alleen wordt verkend welke mogelijkheden de eigenaar van de onroerende zaak heeft teneinde de leegstand te beëindigen,
maar ook welke mogelijkheden de gemeente ter beschikking staan om de
eigenaar daarin te ondersteunen. De mogelijkheid die een gemeente op
dit moment al heeft, is het bevorderen van een functiewijziging met een
(tijdelijke) aanpassing van het bestemmingsplan. Dit is bijvoorbeeld het
geval wanneer een leegstaand kantoorpand gebruikt gaat worden voor
een woonbestemming. Ook kunnen lopende procedures verband
houdende met de verdere ontwikkeling van het gebouw of de locatie,
bijvoorbeeld voor vergunningen voor sloop of verbouw, aan de orde
komen. De gemeente kan bezien of hier een versnelling nuttig en mogelijk
is.
Bij de mogelijkheden die verkend worden, hoort ook tijdelijke verhuur
bijvoorbeeld aan een maatschappelijke instelling als een vrijwilligerscentrale of aan een sportvereniging of culturele vereniging als toneelvereniging of drumband. Het voordeel hiervan is dat voor de eigenaar de
mogelijkheid blijft bestaan het pand als kantoor weer in de markt te
zetten.
De uitkomst van het leegstandoverleg tussen burgemeester en wethouders en de eigenaar wordt neergelegd in een leegstandbeschikking. Het
tweede lid geeft burgemeester en wethouders de bevoegdheid om een
gebouw of gedeelte daarvan «geschikt voor gebruik» te verklaren. Hierbij
zullen burgemeester en wethouders moeten beoordelen of in redelijkheid
van de eigenaar gevraagd kan worden dat hij het gebouw respectievelijk
het gedeelte daarvan in gebruik geeft. Indien dat niet het geval is, zullen
burgemeester en wethouders het gebouw respectievelijk het gedeelte
daarvan niet «geschikt voor gebruik» verklaren. Tegen de vaststelling door
burgemeester en wethouders staat bezwaar en beroep open. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

22

beschikking kan ook als basis dienen voor eventuele vervolgstappen van
de gemeente, zoals het voordragen van een gebruiker voor het leegstaande gebouw op basis van het voorgestelde artikel 5 van de Leegstandwet.
In het leegstandoverleg bespreken burgemeester en wethouders met de
eigenaar alle omstandigheden van de leegstand. Daarbij zal ook nadrukkelijk besproken worden of en hoe het gebouw weer in gebruik genomen
kan worden. Van belang is hierbij de weging tussen het publieke belang
van opheffen van de leegstand en de last die dat opheffen voor de eigenaar met zich meebrengt. Daarbij gaat het vooral om de vraag of er investeringen noodzakelijk zijn om het gebouw weer in gebruik te kunnen laten
zijn en of die investeringen redelijkerwijs gevraagd kunnen worden van de
eigenaar. Indien burgemeester en wethouders menen dat de eventuele
noodzakelijke investeringen redelijk zijn, zullen ze in de leegstandbeschikking vaststellen dat het gebouw «geschikt is voor gebruik». Indien zij
menen dat de investeringen in redelijkheid niet gevraagd kunnen worden
van de eigenaar zullen ze dat in de leegstandbeschikking tot uitdrukking
brengen. Het betreft hier uitsluitend investeringen die binnen het redelijke
noodzakelijk zijn om het gebouw overeenkomstig de bestemming te
kunnen gebruiken. Kostenneutraliteit lijkt ons hierbij redelijk.
De uitkomst van leegstandoverleg kan ook zijn dat de eigenaar eerst nog
enige tijd wordt gegund om zelf een gebruiker voor zijn gebouw te
vinden, alvorens de gemeente een voordracht overweegt. Of dat de inzet
van leegstandbeheer voor een bepaalde periode, in afwachting van een
huurder, een goede oplossing is, maar dat de gemeente na het verstrijken
van die termijn een voordracht overweegt wanneer de eigenaar dan nog
geen volwaardig huurder/gebruiker heeft gevonden voor het pand. Het
leegstandoverleg zal in de praktijk vaak bestaan uit meerdere gesprekken,
voordat een leegstandbeschikking wordt afgegeven. Het leegstandoverleg
vergt medewerking van de eigenaar. Hij kan immers om welke reden dan
ook geen behoefte hebben aan een leegstandoverleg. Om die reden is in
het wetsvoorstel opgenomen dat indien de eigenaar niet meewerkt aan
het leegstandoverleg, burgemeester en wethouders toch een beschikking
kunnen opmaken waarin de geschiktheid voor gebruik van het gebouw of
een deel ervan wordt vastgesteld. Uiteraard dient de gemeente zich er wel
van te vergewissen dat de eigenaar de uitnodiging voor het leegstandoverleg heeft ontvangen.

Verplichtende voordracht
Als ultimum remedium bij het tegengaan van leegstand, krijgt de
gemeente de bevoegdheid om een gebruiker voor te dragen voor het
leegstaande pand. De gemeente zal slechts tot een dergelijke voordracht
over gaan, wanneer overleg tussen de gemeente en de eigenaar over de
mogelijkheden om de leegstand op te heffen, niets heeft opgeleverd. Een
voordracht op basis van deze wet, leidt tot een verplichting voor de eigenaar om aan deze voordracht te voldoen binnen drie maanden, dat wil
zeggen dat eigenaar aan een door de gemeente voorgedragen gebruiker
een overeenkomst omtrent het gebruik aanbiedt. Voor de eigenaar geldt
dat deze de kans heeft om voor de termijn is verstreken waarbinnen aan
de voordracht moet worden voldaan zelf in een andere gebruiker te voorzien. Wanneer dit niet lukt, zal hij met een door de gemeente voorgedragen gebruiker een overeenkomst voor gebruik moeten sluiten. De
eigenaar bepaalt hierbij zelf de vorm en inhoud van het contract. De eigenaar dient het pand wel geschikt te maken voor normaal gebruik. Immers
enige tijd leegstand kan ertoe leiden dat het gebouw niet direct gebruiksklaar is. De eigenaar kan zich beperken tot die voorzieningen die objectief
gezien en binnen het redelijke nodig zijn voor normaal gebruik overeenkomstig de bestemming. Het gaat in ieder geval niet om voorzieningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

23

die in het maatschappelijk verkeer voor rekening van de gebruiker komen.
Wanneer een gebruiker wordt voorgedragen die het gebouw niet overeenkomstig de bestemming zal gaan gebruiken, bijvoorbeeld bewoning van
een kantoorgebouw, en hiervoor zijn extra voorzieningen nodig, bijvoorbeeld extra sanitair, dan zal in redelijkheid moeten worden gekeken wie de
kosten hiervoor moet dragen. De duur van de huurovereenkomst, de
huurprijs en de omvang van de kosten spelen hierbij een rol, evenals de
vraag of gemeente en/of eigenaar definitief een bestemmingswijziging
met het pand voor ogen hebben, of dat het een tijdelijke oplossing betreft.
Ook de financiële positie van zowel de eigenaar als de huurder spelen een
rol (je kunt van een eigenaar die bijna failliet is, in redelijkheid geen grote
investeringen vragen).
Na drie maanden toetst de gemeente of is voldaan aan de verplichtende
voordracht, dan wel of door de eigenaar een overeenkomst is aangegaan
met een andere gebruiker, die het gebouw binnen redelijke termijn in
gebruik neemt. In het geval de eigenaar geen uitvoering geeft aan de
verplichting om een overeenkomst aan te bieden aan de door de gemeente voorgedragen gebruiker en de eigenaar zelf ook geen gebruiker binnen
de gestelde termijn vindt, staat de gemeente het reguliere bestuursrechtelijke handhavinginstrumentarium ter beschikking. Zo heeft de
gemeente de mogelijkheid bestuursdwang toe te passen dan wel een last
onder dwangsom op te leggen op basis van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. Bestuursdwang
is in dit verband minder van toepassing, maar het opleggen van een
dwangsom kan effectief zijn. De eigenaar verbeurt een dwangsom, die tot
tienduizenden euro’s kan oplopen, wanneer hij niet alsnog binnen de
gestelde termijn het pand in gebruik geeft aan de voorgedragen partij of
zelf binnen de gestelde termijn een gebruiker heeft gevonden.
Het opleggen van een dwangsom bij het niet nakomen van de verplichting, zal in redelijkheid moeten worden toegepast. Wanneer de voorgedragen huurder onredelijke eisen heeft gesteld (bijvoorbeeld in termen
van huurprijs of opzegtermijn van het contract), is het de eigenaar niet
aan te rekenen dat er geen overeenkomst tot stand is gekomen. Ook zou
kunnen blijken dat aan het voorgestelde gebruik onredelijk hoge verbouwkosten zijn verbonden.
Bij de redelijkheid van de overeen te komen huurprijs moet niet zozeer
worden uitgegaan van de (voormalige) economische waarde van het
pand. Wij gaan er vanuit dat kostenneutraliteit voor de eigenaar redelijk is.
De economische waarde is overigens moeilijk vast te stellen bij een pand
dat langdurig leeg staat. Het pand staat immers niet voor niets leeg. De
huurprijs die door eerdere huurders werd betaald, of die voor andere
vergelijkbare panden geldt, is dan ook niet maatgevend. Om het pand
door een leegstandbeheerder te laten beheren moet een eigenaar zelfs
betalen. En de eigenaar kan immers een korte opzegtermijn overeen
komen met de voorgedragen gebruiker, en verder zoeken naar een
huurder die bereid en in staat is meer te betalen.
In dit verband gaan wij nog eens in op de positie van leegstandbeheerbedrijven. Het is naar ons oordeel zo dat deze bedrijven in bepaalde
omstandigheden een nuttige functie hebben. Leegstaande gebouwen
worden hierdoor beter onderhouden, lekkages en gebroken ruiten worden
sneller gesignaleerd en daardoor sneller hersteld. Hiermee draagt
leegstandbeheer bij aan de leefbaarheid in de wijk en het voorkomen van
de dikwijls met leegstand gepaard gaande verloedering en overlast.
Echter, wij zien gebouwbeheer wel als een tussenoplossing, nuttig en
nodig zolang geen meer definitieve oplossing gevonden is. Derhalve kan
de gemeente, ook in het geval het gebouw beheerd word door een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

24

leegstandbeheerbedrijf, een voordracht doen voor een andere gebruiker,
waardoor het gebouw intensiever en daardoor volwaardiger gebruikt
wordt.
De gekozen termijnen leiden ertoe dat de eigenaar tenminste vijftien
maanden heeft om zijn leegstaande gebouw op een verantwoorde wijze
weer in gebruik te geven. De eerste zes maanden gaan vooraf aan de
leegstandmelding. Binnen drie maanden na de melding wordt een leegstandoverleg gevoerd. Na dat overleg zal de eigenaar over het algemeen
nog tijd worden gegund om zelf een oplossing te vinden voor de leegstand van zijn gebouw. Hij moet immers tijd hebben om de in het
leegstandoverleg besproken gebruiksmogelijkheden en suggesties te
onderzoeken en de gekozen oplossing te realiseren, alvorens hij een
verplichtende voordracht van de gemeente krijgt. Na twaalf maanden
leegstand kan de gemeente een verplichtende voordracht doen. Het ligt in
de bedoeling van de wetgever dat een leegstandgesprek vooraf gaat aan
een dergelijke voordracht. De voordracht is echter niet formeel gekoppeld
aan de vraag of een leegstandgesprek aan de voordracht vooraf is
gegaan, omdat de mogelijkheid bestaat dat de eigenaar niet meewerkt.
Wanneer de leegstand veel te laat of helemaal niet wordt gemeld door de
eigenaar, wanneer hij niet komt opdagen op het leegstandgesprek, of het
gesprek meermalen afzegt, moet het toch mogelijk zijn een gebruiker voor
te dragen na twaalf maanden leegstand.
Na verplichtende voordracht kan de eigenaar zelf nog drie maanden
zoeken naar een gebruiker. Pas als de eigenaar met deze vijftien maanden
geen resultaat boekt in termen van een nieuwe huurder, gaat de dwang
van de gemeente werken.

Buitenplanse ontheffingenlijst
We zijn verheugd met de voorgenomen wijzigingen in de Wro, waardoor
procedures om de bestemming te wijzigen of een ontheffing van het
bestemmingsplan aan te vragen aanzienlijk verkort en vereenvoudigd zijn.
Wij zouden hier echter nog iets aan toe willen voegen, om gemeenten en
eigenaren te stimuleren tot transformatie van verouderd en langdurig
leegstaand kantorenbestand. Daarbij denken wij aan toevoeging van
«leegstaande kantoren» aan de Buitenplanse Ontheffingenlijst van het
Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De lijst van buitenplanse ontheffingen
biedt gemeenten de bevoegdheid om een ontheffing te geven van het
bestemmingsplan in specifiek op die lijst beschreven gevallen van geringe
planologische betekenis. Ook leegstaande kantoren moeten op deze
ontheffingenlijst kunnen worden opgenomen. Uiteraard zal dit met de
nodige waarborgen moeten worden omkleed. Wettelijke voorschriften
mogen zich niet tegen een dergelijk gebruik verzetten. Het gaat dan
bijvoorbeeld om de bij of krachtens de Woningwet aan een woning
gestelde eisen; de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden.
Deze ontheffingsmogelijkheid kan worden gebruikt voor tijdelijke verhuur
van kantoren voor bewoning, maar ook voor bewoning van kantoren in
het kader van leegstandbeheer.

Verhouding nieuw instrumentarium tot bestaand instrumentarium: de
toegevoegde waarde van het nieuwe instrumentarium
Zoals gezegd, is de kern van onze voorstellen met betrekking tot leegstand
dat de gemeenten meer mogelijkheden krijgen een actief leegstandbeleid
handen en voeten te geven. Eerder al constateerden wij dat de bestaande
instrumenten om leegstand te bestrijden zich vooral richten op leegstaande woningen. De problematiek doet zich, zoals gezegd, echter ook in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

25

andere sectoren voor: de kantorenmarkt, winkels, bedrijfsruimte en
kerken. Wij achten het daarom van groot belang dat het instrumentarium
uitgebreid wordt naar niet-woningen. Uiteraard valt en staat de aanpak
met de opstelling van de gemeente. De gemeente moet een leegstandbeleid willen ontwikkelen. Dit wetsvoorstel geeft de volgende instrumenten om het leegstandbeleid uit te voeren: de leegstandverordening,
de melding van leegstand, het leegstandoverleg en als stok achter de deur
de verplichtende voordracht. Naar ons oordeel zijn hiermee de mogelijkheden voor gemeenten om leegstandbeleid te voeren substantieel uitgebreid. Bovenstaande laat onverlet dat er gemeenten zullen zijn waar geen
substantiële leegstand bestaat. In die gemeenten is uiteraard geen noodzaak een leegstandbeleid te formuleren.

Schema sanctiemogelijkheden bij leegstandbeleid:
Onderstaand is in een schema weergegeven welke mogelijkheden de
gemeente krijgt in dit wetsvoorstel om leegstand terug te dringen. Voorwaarde voor toepassing van dit instrumentarium is wel dat de gemeente
een Leegstandverordening heeft gemaakt op basis van de Leegstandwet,
met daarin opgenomen een meldingsplicht voor leegstaande panden en
de mogelijkheid tot verplichtende voordracht van een gebruiker. Door de
in dit initiatiefwetsvoorstel voorgestelde combinatie van het instrumentarium van meldingsplicht, leegstandoverleg en verplichtende voordracht
wordt de onderlinge afstemming van vraag en aanbod op lokaal niveau
bevorderd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

26

8. Aanpak van leegstand: uitvoering en handhaving
Het bestrijden van leegstand vraagt om een gezamenlijke inzet. Zowel
eigenaren als gemeenten zullen actief en innovatief leegstand moeten
bestrijden. Dit vraagt van gemeenten een stimulerende en faciliterende
rol. Gemeenten kunnen door het actief onderhouden van hun contacten
met het bedrijfsleven en de organisaties in hun gemeente een overzicht
leveren van de diverse vragers naar ruimtes. Dit kan variëren van de
vrijwilligersorganisatie die een nieuwe ruimte zoekt voor haar werkzaamheden, de drumband die op zoek is naar oefenruimte tot de fietsenmaker
die op zoek is naar een groter pand. Wanneer een eigenaar leegstand bij
de gemeente meldt, kan de gemeente in het leegstandoverleg de eigenaar
wijzen op de verschillende vragers naar ruimte die er in de gemeente zijn.
Waar het om gaat is dat alle partijen zich enerzijds bewust zijn van het
probleem dat leegstand kan veroorzaken en de kansen die er liggen om
leegstaande panden voor bijvoorbeeld maatschappelijke doeleinden te
benutten en anderzijds bereid zijn om stappen te zetten om die problemen
op te lossen. De gemeente heeft hier een belangrijke rol in en kan een
democratisch gelegitimeerd leegstandbeleid formuleren. Dit wetsvoorstel
geeft nieuwe instrumenten om dat leegstandbeleid inhoud te geven. De
nieuwe instrumenten, de Leegstandverordening, de meldingsplicht, het
leegstandgesprek en de verplichtende voordracht, zijn een aanvulling op
het bestaande instrumentarium. Hierdoor kunnen de aangegeven hiaten
in de bestaande regelgeving opgevuld worden en zijn gemeenten beter in
staat om leegstand van niet-woningen aan te pakken. Zoals al eerder
aangegeven, is er geen plicht voor gemeenten om een Leegstandverordening in te voeren. Gemeenten die geen leegstandproblematiek
hebben, hebben geen leegstandverordening nodig. Hierbij dient evenwel
te worden aangetekend dat recentelijk uit onderzoeken is gebleken dat
slechts enkele gemeenten tot op heden leegstandbeleid voeren. Dit terwijl
er binnen veel gemeenten wel degelijk sprake is van leegstandproblematiek. Wij zijn van mening dat hier een taak en mogelijkheden voor
gemeenten liggen. Dit mede gezien de overlast en verloedering die met
leegstand gepaard kan gaan, het feit dat panden leeg blijven staan terwijl
er tegelijkertijd vraag is naar ruimte, bijvoorbeeld voor bewoning of maatschappelijke doeleinden en ten slotte dat leegstaande panden het risico
lopen te worden gekraakt. Wij verwachten dat het aangeboden instrumentarium een nuttige functie heeft voor die gemeenten die vanwege de
lokale leegstandproblematiek actief zijn op dit terrein.
In het verlengde hiervan stellen wij ons voor dat – wanneer dit initiatiefwetsvoorstel tot wet is verheven – door de ministers voor VROM/WWI en
van BZK afspraken worden gemaakt met gemeenten, waarin een intensivering van de aanpak van leegstand centraal staat. Ook zou bijvoorbeeld –
in het verlengde hiervan – door de ministeries van VROM/WWI en BZK in
samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten een modelverordening aanpak leegstand beschikbaar worden gesteld. Daarnaast
zouden bijvoorbeeld best practices voor de integrale aanpak van kraken
en leegstand beschikbaar kunnen worden gesteld door het Centrum voor
Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV).
Gemeenten moeten vooral willen. Er moet een besef van urgentie van de
leegstandproblematiek komen. Het ontwikkelen van leegstandbeleid door
gemeenten is cruciaal. Indien een gemeente besluit leegstand actief en
structureel aan te pakken, liggen de volgende activiteiten, naast het vaststellen van een leegstandverordening, voor de hand:
1. Inrichten meldingsprocedure, inclusief contactpunt/persoon. Dit is van
groot belang, omdat hiermee voor eigenaren maar ook voor burgers
een aanspreekpunt wordt gerealiseerd.
2. Monitoren meldingen en niet gemelde (gedeeltelijke) leegstand. Een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

27

3.
4.
5.
6.
7.
8.

boeteprocedure inrichten voor het geval dat niet voldaan is aan de
meldingsplicht. Afhankelijk van de grootte van het gebied dat in de
verordening is aangewezen, kan de handhaving van de meldingsplicht
een meer of minder complexe activiteit zijn. Immers niet altijd is
zonder meer zichtbaar dat een pand niet (meer) in gebruik is. Wanneer
de leegstand is opgelost, dient het betreffende gebouw ook weer van
de lijst te worden verwijderd.
Leegstandoverleggen initiëren en voeren, uitmondend in een beschikking.
Voordraagbare personen of instellingen registreren. Van groot belang
wil het leegstandoverleg enig nut hebben.
In voorkomende gevallen: voordragen van gebruikers en verplichten
tot treffen van voorzieningen.
Tijdige afgifte benodigde vergunningen verbouw en herstelwerkzaamheden
Bestemmingsplan wijzigen of ontheffingen van bestemmingsplan
verlenen (BRO).
Toetsing voldaan aan voordracht, danwel andere gebruiker. Dwangsomprocedure na niet voldoen aan voordracht.

Kleine gemeenten kunnen overwegen samen met andere gemeenten de
uitvoering van deze werkzaamheden te organiseren en de bemensing in te
vullen.
9. Gevolgen voor de praktijk: administratieve, bestuurlijke en
financiële lasten

Algemeen
Het wetsvoorstel zal leiden tot een stevige aanpak van kraken en biedt
meer mogelijkheden tot het voeren van een lokaal leegstandbeleid. Wat
betreft het kraken zal het merendeel van de gevolgen terecht komen bij de
politie en het Openbaar Ministerie. Bij de leegstandbestrijding is in eerste
instantie vooral de gemeente aan zet. Deze zal indien zij dat wenst een
leegstandbeleid gaan ontwikkelen, waarna een leegstandverordening
dient te worden vastgesteld en de uitvoering hiervan geregeld. Via de
lokale driehoek van gemeente, politie en Openbaar Ministerie worden
afspraken gemaakt met betrekking tot de integrale aanpak van kraken en
leegstand.
Onderstaand worden voor alle relevante partijen de verwachte gevolgen
in beeld gebracht.

Gevolgen voor de gemeenten
Nogmaals vestigen wij er de nadruk op dat er – voor wat betreft de voorgestelde leegstandsmaatregelen voor gemeenten – geen verplichte
figuren in het wetsvoorstel staan.
Doelstelling van dit wetsvoorstel is evenwel dat gemeenten pro-actief
beleid maken om de leegstand terug te dringen. Goed beleid begint met
bezinning op wat wordt toegevoegd aan de voorraad en welke gevolgen
deze nieuwbouw voor het bestaande vastgoed heeft.
Indien de gemeente gebruik wenst te maken van het aangeboden instrumentarium, zullen hier administratieve lasten uit voortvloeien.
Allereerst dient de gemeente een Leegstandverordening op te stellen en
door de gemeenteraad te laten goedkeuren. Vervolgens dient zij tenminste een register aan te leggen van gemelde leegstaande gebouwen. De
gemeente dient met de eigenaren van de gemelde panden een gesprek
aan te gaan, met een leegstandsbeschikking als resultaat. Hierna zal in
sommige gevallen nog een verplichtende voordracht van een gebruiker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

28

volgen en in nog minder gevallen een last onder dwangsom-procedure
indien de pandeigenaar niet meewerkt.
Uitgaande van de aanname dat 50 gemeenten het bovenstaande instrumentarium gaan gebruiken en zij bij aanvang 6000 meldingen van reeds
leegstaande panden zullen moeten verwerken, bedragen de geschatte
eenmalige bestuurlijke en administratieve lasten totaal € 1 568 900, ofwel
gemiddeld circa € 31 400 per gemeente. De geschatte jaarlijkse lasten
bedragen, uitgaande van gemiddeld 3000 leegstandsmeldingen per jaar,
waarbij 1500 verplichtende voordrachten en 300 dwangsommen worden
opgelegd, totaal € 2 262 000, ofwel gemiddeld € 45 240 per gemeente.
Kleinere gemeenten kunnen voor de uitvoering er voor kiezen om dat
samen met andere gemeenten te doen. Dat zal de slagkracht van het
beleid vergroten. Naar verwachting zal dit met name in de beginfase tot
extra lasten leiden en daarna minder. Bovendien is het een beleidskeuze
van de gemeente om het instrumentarium van de leegstandsverordening
te gebruiken en daarin een meldingsplicht op te nemen, of niet. Er is dan
ook geen aanleiding de gemeenten via de Financiële Verhoudingen Wet
een extra uitkering ter beschikking te stellen.

Gevolgen voor de politie
Een meer consequente aanpak van met name de harde kern van krakers,
zal naar verwachting met name in de beginperiode dat dit wetsvoorstel
van kracht is geworden beheersmatige gevolgen voor de politie hebben.
In deze beginperiode zal – met name in de grote steden – niet kunnen
worden volstaan met slechts een klein aantal zogeheten ontruimingsronden per jaar.
Na deze beginfase is echter de verwachting – zoals ook in het voorgaande
beschreven – dat dit wetsvoorstel niet zeer veel extra belasting voor de
politie zal betekenen. Voor ontruimingen door de politie maakt het namelijk geen verschil of deze op civielrechtelijke of strafrechtelijke titel zullen
plaatsvinden. Bovendien is de verwachting dat een meer afschrikwekkende werking uitgaat van de aanscherping in wetgeving, zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel, op het merendeel van de krakers, waardoor de
politie op termijn minder vaak in actie zal hoeven te komen en zich meer
zal kunnen concentreren op de harde kern van de krakers. Ook speelt een
rol dat de politie minder tijd kwijt zal zijn aan het rond krijgen van het
bewijs, aangezien met de aanpassingen van de delictsomschrijving zoals
deze hierboven in deze memorie zijn beschreven het bewijzen van het
delict gemakkelijker wordt gemaakt. Verder kan door consequent handhavend optreden bijvoorbeeld worden voorkomen dat de politie gedurende
een lange periode in beslag wordt genomen door optreden tegen
overlastgevende panden of dat substantiële politie-inzet noodzakelijk is in
geval van gebarricadeerde kraakpanden. Ten slotte kan een meer
pro-actieve aanpak van leegstand door de gemeenten ertoe bijdragen dat
de politie in mindere mate met kraakproblematiek wordt belast. Het strafrecht is immers ultimum remedium van een integrale aanpak van leegstand en kraken.
Wij verwachten dat op termijn minder capaciteit van de politie nodig is
voor de aanpak van het kraken. Op dit moment is onbekend hoeveel capaciteit de huidige aanpak van het kraken kost. Derhalve is de verminderde
inzet niet te kwantificeren.

Gevolgen voor het Openbaar Ministerie
Wij zijn ons ervan bewust dat dit wetsvoorstel gezien het element van de
algehele strafbaarstelling van kraken – met name in de periode direct na
de inwerkingtreding – zal kunnen leiden tot een extra belasting van het
Openbaar Ministerie. Net als voor de inschatting van de inzet van de
politie geldt, is ook voor de inzet van het Openbaar Ministerie de verwach-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

29

ting dat deze wetswijziging wel extra zaken – en daarmee mogelijk ook
extra werklast – zal opleveren, maar dat werklast voor de officier van
justitie per zaak zal afnemen, aangezien met de aanpassingen van de
delictsomschrijving zoals deze hierboven in deze memorie zijn beschreven
het bewijzen van het delict gemakkelijker wordt gemaakt.. De verwachting
is dat het Openbaar Ministerie mede als gevolg van het feit dat met de
verruimde strafbaarstelling het kraken van panden die langer dan een jaar
leegstaan wordt ontmoedigd bij een grote groep krakers, zich met name
zal kunnen concentreren op een kleiner aantal zaken tegen die krakers die
zich met name schuldig maken aan geweld en agressie en dergelijke. Tot
slot geldt dat ook het Openbaar Ministerie naar verwachting minder vaak
genoodzaakt zal zijn om in actie te komen tegen kraken, wanneer
gemeenten hun rol – aan de voorkant – met betrekking tot leegstand beter
waarmaken met het in dit wetsvoorstel voorgestelde instrumentarium.
Resumerend verwachten wij dat op termijn minder inzet van het Openbaar Ministerie nodig is voor de aanpak van het kraken. Aangezien de
huidige inzet niet bekend is, is deze vermindering niet gekwantificeerd.

Gevolgen voor de rechtspraak
Voor de belasting van de rechterlijke macht geldt dat, na de eerste
aanloopfase die zich kan kenmerken door een tijdelijk verhoogd zaaksaanbod op het terrein van kraken, daarna met name sprake zal zijn van
verplaatsing van zaaksaanbod van de civiele sector naar de strafsector.
Naar verwachting zal dit geen grote gevolgen hebben voor de capaciteit,
op termijn verwachten wij een geringe afname van de benodigde capaciteit. Dit is door de Raad voor de Rechtspraak becijferd op een jaarlijkse
besparing van € 217 000.
Op het terrein van de leegstandbestrijding staan zowel de leegstandbeschikking, als de verplichtende voordracht open voor bezwaar en
beroep. Aangezien de procedure zorgvuldig is ingericht en vooraf wordt
gegaan door leegstandoverleg tussen gemeente en eigenaar, zal het naar
verwachting niet vaak aankomen op een verplichtende voordracht. Het
instrument dient meer als stok achter de deur. Enige gevolgen voor de
capaciteit van de rechterlijke macht zijn echter wel te verwachten. De Raad
voor de Rechtspraak komt ook tot deze conclusie, maar kan op dit
moment de omvang en spreiding van dit werk niet kwantificeren.

Gevolgen voor eigenaren van leegstaand vastgoed
De eigenaar zal na zes maanden leegstand de leegstand bij de gemeente
moeten melden. Hierna zal hij beschikbaar moeten zijn voor een leegstandoverleg om tenslotte gevolg te geven aan een eventuele verplichtende
voordracht. Op zich zijn hier geen in het oog springende kosten mee
gemoeid. Uitgaande van 6000 leegstandsmeldingen voor reeds leegstaande panden, bedragen de geschatte totale eenmalige administratieve
lasten van de meldingsplicht bij invoering € 168 000, ofwel € 28 per pand.
Uitgaande van 3000 nieuw leegkomende panden per jaar, zijn de jaarlijkse
totale administratieve lasten van de meldingsplicht € 84 000, ofwel € 28
per pand. De jaarlijkse totale nalevingskosten voor het deelnemen aan
leegstandsoverleggen en het aanbieden van gebruiksovereenkomsten
bedragen, uitgaande van 3000 leegstandsoverleggen uitmondend in 1500
verplichtende voordrachten, totaal € 420 000, ofwel € 140,– per pand.
Mogelijk dat de eigenaar moet investeren in achterstallig onderhoud: dat
zijn geen extra kosten. Wel kan bestemmingswijziging leiden tot kosten
voor het nieuwe gebruik (leges (Wro, BB) en verbouwingsinvesteringen).
Het is echter ook mogelijk dat de procedure voor de eigenaar profijtelijk is,
indien het hem een gebruiker oplevert (al dan niet tijdelijk) waar hij via
andere wegen niet aan gekomen was.
De procedure waarbij een gebruiker wordt voorgedragen door burge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

30

meester en wethouders, betekent een ingreep in het recht van eigendom.
Immers, de eigenaar krijgt ongevraagd een gebruiker aangedragen voor
zijn eigendom. Dit roept de vraag op of dit verenigbaar is met de eigendomsbescherming van artikel 1 van het eerste Protocol bij het Europese
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM). Artikel 1, derde lid, van het Eerste Protocol staat regulering van het eigendom in het algemeen belang echter nadrukkelijk toe.
In het geval van een voordracht door burgemeester en wethouders, is de
eigenaar gehouden om de voorgedragen gebruiker een gebruiksovereenkomst aan te bieden, mits hij niet binnen de gestelde termijn zelf een
andere gebruiker voor zijn gebouw heeft gevonden. De eigenaar houdt
hierbij de vrijheid om (redelijke) voorwaarden te bedingen en een (redelijke) vergoeding te vragen van de aangedragen gebruiker voor het
gebruik van zijn eigendom. De aantasting van het eigendomsrecht blijft
daarmee beperkt tot het niet zelf kunnen uitkiezen van de gebruiker,
wanneer hij niet binnen de gestelde termijn zelf een gebruiker heeft
gevonden. Deze beperkte aantasting wordt gerechtvaardigd door het
algemeen belang dat hiermee gediend is. Dat algemeen belang is het niet
onnodig leegstaan van gebouwen en het voorkomen van dikwijls met
leegstand gepaard gaande ongewenste situaties als verpaupering, overlast en zelfs onveiligheid. Dit algemeen belang weegt voldoende op tegen
de beperkte aantasting van het eigendomsrecht van de eigenaar die daar
het gevolg van is. Het betreft hier een zo beperkt mogelijke aantasting van
het eigendomsrecht. Deze aantasting is proportioneel in het licht van het
algemeen belang dat hiermee gediend is.
Tegen het besluit tot voordracht, en daarvoor tegen de vaststelling van
burgemeester en wethouders dat een gebouw respectievelijk het gedeelte
daarvan geschikt is voor gebruik staat bezwaar en beroep open. Dat wil
zeggen dat de eigenaar het uiteindelijke besluit dat leidt tot een beperkte
aantasting van zijn eigendomsrecht aan de rechter ter toetsing kan voorleggen. Voor dat moment is reeds overleg gevoerd met de eigenaar, het
zogenoemde leegstandoverleg. Deze aantasting van het eigendomsrecht
komt niet tot stand dan na een zorgvuldige procedure met de mogelijkheid van rechterlijke toetsing.
Los van het bovenstaande, zal uiteraard een beduidend gevolg van dit
wetsvoorstel voor eigenaren zijn dat hun leegstaand eigendom beter
tegen kraken wordt beschermd.

Gevolgen voor burgers
Er zijn geen administratieve lasten voor burgers, anders dan bovengenoemde lasten wanneer zij eigenaar van een leegstaand pand zijn.

Tot slot
Uit de praktijk zal toch moeten blijken wat deze wetswijziging betekent
voor gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, de rechtspraak en eigenaars. Derhalve achten wij het wenselijk dat door de ministeries van
VROM/WWI, BZK en Justitie wordt geëvalueerd in hoeverre – vijf jaar
nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven – in de praktijk daadwerkelijk
sprake is van een integrale aanpak van kraken en leegstand en dat in kaart
wordt gebracht wat de gevolgen zijn voor bovengenoemde actoren.
10. Voorbereiding en totstandkoming
In het kader van de totstandkoming van dit initiatiefwetsvoorstel is een
aantal stakeholdersbijeenkomsten georganiseerd, waarbij met diverse
vertegenwoordigers van de kraakbeweging, gemeenten, politie, vastgoed,
antikraakwachten en (gedupeerde) burgers is gesproken. Verder is gebruik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

31

gemaakt van de resultaten van het onderzoek Leegstand en kraken door
Regioplan1, in opdracht van de ministeries van EZ en VROM/WWI, die
door deze ministeries beschikbaar zijn gesteld en de rapportage «De Oude
Kaart van Nederland: leegstand en herbestemming» die onlangs is uitgebracht door de Rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed. Ook konden wij
gebruik maken van gegevens van het WODC en de Raad voor de Rechtspraak. Tijdens de totstandkoming van dit wetsvoorstel hebben wij
overleg gevoerd met onder meer de Raad van Hoofdcommissarissen, het
Korpsbeheerdersberaad, de Nederlandse Orde van Advocaten, de vier
grote gemeenten (G4), de VNG, Aedes, Vastgoedbelang, IVBN en enkele
vastgoedbeheerorganisaties. Tot slot is het conceptwetsvoorstel voor
schriftelijk commentaar voorgelegd aan eerder genoemde organisaties en
aan de Raad voor de Rechtspraak, het College van procureurs-generaal,
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Vereniging Sociale
Advocatuur, IPO, Neprom en de NVB (vereniging voor ontwikkelaars en
bouwondernemers).

Alternatieven
Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel zijn ook alternatieven voor de
nu voorgestelde maatregelen overwogen, zoals een leegstandheffing,
vorderen van leegstaande panden en hogere straffen op kraken. Op grond
van de bovengenoemde onderzoeken, informatie en adviezen, hebben wij
deze alternatieven uiteindelijk verworpen. Hieronder zal kort worden
toegelicht waarom.
Hoewel de vier grote gemeenten en de VNG hiervoor wel pleiten, maakt
een leegstandsheffing geen deel uit van dit wetsvoorstel. Uit het in
opdracht van het ministerie van EZ en VROM/WWI uitgevoerde onderzoek
naar kraken en leegstand blijkt immers dat een dergelijk instrument, dat in
België is ingevoerd, veel nadelen kent. Het brengt veel administratieve
lasten voor burgers en bedrijven met zich mee. De handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudegevoegeligheid zijn problematisch. En de kosten
om een leegstandheffing te innen, zijn hoog en zullen toenemen naarmate
de heffing hoger is, onder meer vanwege het massaal gebruik van de
bezwaar- en beroepsmogelijkheden2. Bovendien zijn wij het oneens met
het principe van een leegstandsheffing, die alle leegstand financieel
bestraft, ook wanneer de eigenaar er alles aan gedaan heeft om het pand
te verhuren of verkopen. Een leegstandheffing leidt wel tot inkomsten
voor de overheid, maar niet per definitie tot een oplossing van de leegstand. Wij achten de door ons voorgestelde instrumenten derhalve een
beter alternatief.

1

Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij 31 700
XVIII, nr. 57.
2
Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij 31 700
XVIII, nr. 57.

Als sanctie op langdurige leegstand is de optie overwogen de gemeente
de mogelijkheid te geven deze panden te vorderen. Ten principale achten
wij dit een inbreuk op het eigendomsrecht. Verder blijkt uit het onderzoek
naar kraken en leegstand dat de huidige mogelijkheid tot vorderen uit de
Huisvestingswet niet of nauwelijks worden gebruikt door gemeenten. De
grote vier gemeenten geven aan dat zij geen voorstander zijn van vorderen omdat het de verantwoordelijkheid voor het pand (het innen van de
huur, onderhoud, etcetera) verplaatst van de eigenaar naar de gemeente.
Ook andere partijen, zoals VNG, Vastgoedbelang, IVBN en vastgoedbeheerorganisaties, gaven in gesprekken aan weinig te verwachten van
vorderen als sanctie op leegstand. Om deze redenen is afgezien van
vorderen en is uiteindelijk gekozen voor de voordracht van een gebruiker
als sanctie op aanhoudende leegstand met de mogelijkheid een
dwangsom op te leggen om naleving hiervan af te dwingen.
Om kraken terug te dringen is overwogen om het op kraken gestelde
strafmaximum te verhogen. Aangezien het verhogen van het op kraken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

32

gestelde strafmaximum met zich zou brengen dat het «gebouw» van de
wettelijke strafmaxima uit evenwicht zou worden gebracht en dat voor
kraken op zichzelf (dus: zonder dat van andere strafbare feiten sprake is)
dan een straf zou kunnen worden opgelegd die niet meer in verhouding
stond tot de straffen die voor ernstiger delicten kunnen worden opgelegd,
is hiervan afgezien. Indien het strafmaximum van kraken (conform artikel
429sexies Sr vier maanden hechtenis) zou worden verhoogd, dan zou dat
strafmaximum gelijk zijn aan of hoger zijn dan het strafmaximum van
huisvredebreuk, terwijl huisvredebreuk als strafwaardiger wordt gezien
dan het kraken van een leegstaand pand.
Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is ook als optie aan de orde
geweest om de periode van de leegstand, waarbinnen kraken strafbaar is,
niet te laten vervallen, maar te verlengen naar bijvoorbeeld twee jaar. Na
ampele overweging hebben wij daarvan echter afgezien. Allereerst omdat
hiermee naar onze mening alsnog (zij het na een langere periode) een
inbreuk op het eigendomsrecht mogelijk blijft. Verder geldt dat hoe langer
de termijn wordt gesteld, des te moeilijker het wordt om het moment vast
te stellen waarop het gebruik door de rechthebbende van de woning of
het gebouw daadwerkelijk is beëindigd. Daardoor wordt het risico groter
dat in voorkomende gevallen niet kan worden bewezen dat is gekraakt
binnen twee jaar na het moment waarop de woning of het gebouw leeg is
komen te staan. Door kraken strafbaar te stellen ongeacht de periode van
de leegstand worden dit soort bewijsproblemen vermeden.
Ten slotte is bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel tevens de vraag
aan de orde geweest in hoeverre wat betreft het realiseren van een meer
effectieve aanpak van kraken de voorkeur uitging naar de wijzing van het
civiele recht in plaats van het strafrecht. In dit kader zijn we nadrukkelijk
uitgekomen op een aanscherping van het strafrecht. In de eerste plaats
omdat dit in lijn is met de duidelijke normstelling die wij voorstaan. Met
name hardnekkige krakers zijn gevoelig voor maatregelen waarvan een
afschrikkende werking uitgaat. Het civiele recht kan die naar zijn aard niet
bieden. Dwangsommen, aanzienlijke bedragen aan schadevergoeding
werken hier niet, omdat krakers gewoonlijk geen verhaal bieden en, voor
zover zij anoniem zijn gedagvaard, zich ook makkelijk aan verhaal kunnen
onttrekken. Zwaardere sancties als vrijheidsberoving of taakstraffen
kunnen niet op het civiele recht worden gegrond, maar alleen op het
strafrecht. In de tweede plaats bleek aanscherping van het bestaande
civielrechtelijke instrumentarium om nog twee andere redenen geen
optie. Ten eerste duurt een gewone civiele procedure te lang om tegen
krakers soelaas te bieden. Men is dus aangewezen op het kort geding,
maar dan moet wel vaststaan dat de zaak spoedeisend is. Het is niet goed
verdedigbaar om in geval van kraken ineens de eis van spoedeisendheid
op te geven met als gevolg dat zaken op ander gebied waarvan de spoedeisendheid onmiskenbaar is, wellicht moeten blijven liggen. Er is ook een
kostenaspect: bij civiele zaken is rechtsbijstand door een advocaat
verplicht, iets wat eigenaren van gekraakt vastgoed op kosten jaagt. Ten
tweede zal in geval van hardnekkige krakers de nadruk vaak op de daadwerkelijke ontruiming liggen. De deurwaarder heeft daarvoor de hulp van
de politie nodig. Ontruimingen kunnen de openbare orde ernstig verstoren. Niet de eigenaar, maar de overheid zal moeten vaststellen wanneer
en hoe de ontruiming het best kan plaats vinden zodat moeilijkheden op
het terrein van de openbare orde kunnen worden voorkomen.

Adviezen van de Raad van State en organisaties van belanghebbenden
Het conceptwetsvoorstel is – zoals dat in het voorgaande reeds is aangegeven – niet alleen voor advies aan de Raad van State voorgelegd, maar
ook voor schriftelijk commentaar toegestuurd aan diverse partijen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

33

De belangrijkste commentaren met betrekking tot het voorgestelde instrumentarium voor de aanpak van kraken en leegstand worden hieronder
besproken. Op grond van deze adviezen hebben wij geen aanleiding
gezien het wetsvoorstel wat betreft de leegstandmaatregelen te wijzigen.
Wel is op het punt van kraken het wetsvoorstel op een enkel punt aangepast. Ook hebben de adviezen aanleiding gegeven op sommige punten
onze opvattingen nog wat explicieter te verwoorden. Dat doen wij hieronder, maar ook elders in deze memorie van toelichting is de tekst aangevuld en/of aangescherpt naar aanleiding van deze adviezen.

Kraken
De Raad van State plaatst vraagtekens bij de nut en noodzaak van dit
wetsvoorstel en het draagvlak voor deze wijzigingen. Zoals in het voorgaande reeds is aangegeven, hebben wij ons nadrukkelijk niet willen
beperken tot de parlementaire geschiedenis en de bestuurlijke signalen
vanuit een aantal gemeenten. Derhalve hebben wij ons gebaseerd op
recent onderzoek en hebben wij diverse expertmeetings georganiseerd,
waarbij de aard en omvang van de problematiek centraal stond. Hieruit
kwam een veel genuanceerder beeld naar voren dan dat door de Raad
wordt geschetst. Bovendien wordt met dit wetsvoorstel bovenal beoogd
de norm te stellen dat kraken niet kan en mag. Wij willen nadrukkelijk
stelling nemen tegen de hier en daar heersende opvatting «dat kraken ook
kan worden gezien als een welkom instrument tegen leegstand». We
hechten aan democratisch gelegitimeerd beleid, niet het «beleid» van de
kraakbeweging. Kraken is een ernstige aantasting van het eigendomsrecht, met aanzienlijke problemen voor eigenaren van panden en omwonenden tot gevolg. Ten slotte is het huidige instrumentarium om kraken
tegen te gaan ontoereikend; alleen gedurende het eerste jaar van leegstand kan kraken strafrechtelijk worden aangepakt en het civielrechtelijke
instrumentarium heeft een weinig afschrikkende werking richting de
krakers.
Ook meer specifiek plaatst de Raad van State kanttekeningen bij de
huidige verharding in de kraakwereld, mede door verwijzing naar de
ongeregeldheden in de jaren tachtig. Inderdaad is het zo dat zich in het
verleden ook reeds ernstige incidenten hebben voorgedaan, waar krakers
bij waren betrokken. Dit neemt niet weg dat nu wederom sprake is van
ernstige incidenten, zoals de in het voorgaande reeds aangehaalde voorbeelden bevestigen. Ontruimingen hebben in enkele gevallen geleid tot
extreem gevaarlijke situaties voor de politie en wij achten deze agressie
en geweld tegen deze werknemers met een publieke taak als niet te tolereren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat recent eveneens door de G4 is
benadrukt dat excessief geweld en schade bij ontruimingen, veroorzaakt
door een klein deel van de krakers, onacceptabel is en bij tijd en wijle tot
veel onrust in de steden leidt1.

1

Brief van de G4 aan de initiatiefnemers van
de Wet Kraken en leegstand van 30 oktober
2008.

De Raad van State is verder van mening dat de noodzaak van de uitbreiding van het strafrechtelijke instrumentarium nader dient te worden
gemotiveerd en de Raad geeft aan twijfels te hebben over de effectiviteit
van de voorgestelde maatregelen en de bijdrage die de voorgestelde
verzwaring zal bieden aan de oplossing van de problemen. De Raad wijst
er hierbij met name op dat de verdergaande strafbaarstelling – naar de
mening van de Raad –, gelet op de kenmerken, maatschappelijke achtergronden en motieven van veel krakers nauwelijks afschrikkende werking
zal hebben. Het voorgestelde instrumentarium zal naar onze mening –
naar verwachting – een zekere afschrikkende werking hebben bij vooral de
groep krakers die langer dan een jaar leegstaande panden kraken met als
doel niet strafrechtelijk te kunnen worden aangepakt. Tegelijk kan worden
toegegeven dat de voorgestelde strafbaarstelling niet alle krakers zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

34

afschrikken. De verwachting is dat de aanscherping in de wetgeving en
een consequente handhaving daarvan veel (nieuwe) krakers – mogelijk
met uitzondering van een harde kern hardnekkige krakers – zal afschrikken. Mede als gevolg hiervan zullen politie en Openbaar Ministerie naar
verwachting niet meer in beslag worden gehouden met vele (onderzoeken
in het kader van (mogelijke)) ontruimingen. Dit biedt extra mogelijkheden
om de strafrechtelijke aanpak van de relatief kleine groep hardnekkige en
gewelddadige krakers te intensiveren en indien nodig door te rechercheren. Wat betreft meer specifiek opsporing en vervolging van deze harde
kern van krakers worden met de omzetting van het delict kraken van een
overtreding in een misdrijf extra mogelijkheden gecreëerd. De resterende
kleine groep krakers zal mogelijk in het kraken verharden. Voor die groep
is het strafrechtelijk kader geëigend. Op deze wijze kan de aandacht ook
met name op de gewelddadige krakers worden gericht, zoals ook de G4
bepleiten. Los hiervan kan naar onze mening de vraag worden gesteld of
de ideologische aard van krakers dan wel de hardnekkigheid van krakers
redenen zijn om van verruiming van de strafbaarstelling af te zien.
In de reacties van de verschillende adviesorganisaties zijn wat betreft het
voorgestelde instrumentarium met betrekking tot kraken op hoofdlijnen
de volgende punten naar voren gebracht:
Het College van procureurs-generaal heeft in zijn advies met name stil
gestaan bij de vraag of het strafrecht het meest geëigende middel is om
kraken tegen te gaan en het College wijst erop dat ook aandacht zou
dienen worden te geschonken aan een mogelijke wijziging van het civiele
recht. Eerder in deze paragraaf zijn wij reeds uitgebreid ingegaan op de
vraag waarom wij nadrukkelijk een voorkeur hebben voor een strafrechtelijke regeling en waarom een civielrechtelijke regeling naar onze mening
niet aangewezen is.
Verder wordt door het College aangegeven dat een wetsvoorstel in de
regel niet zo vergaand kan worden belast met de wijze waarop de strafbaarstelling wordt gehandhaafd, aangezien dat in de eerste plaats de
verantwoordelijkheid van de minister van Justitie betreft, die daarover
overleg voert met de Tweede Kamer, en aangezien dit moet worden
meegewogen in het geheel van prioriteiten op het terrein van Justitie. Wij
hebben in de memorie van toelichting benadrukt dat een aanscherping
van het wettelijk instrumentarium gepaard dient te gaan met een
afdoende niveau aan handhaving. Dit zijn twee zijden van dezelfde
medaille. Voorkomen moet worden dat sprake is van symboolwetgeving.
In de memorie van toelichting hebben wij naar aanleiding van deze
opmerkingen duidelijker gewezen op het feit dat op dit punt in de lokale
driehoek nadere afspraken dienen te worden gemaakt en dat ook tijdens
de behandeling van de BZK- en Justitie-begroting mogelijkheden zijn om
hierover afspraken te maken.
De technische punten die door het College van procureurs-generaal met
betrekking tot de technische uitwerking van de voorgestelde strafbaarstelling zijn aangedragen, worden in de artikelsgewijze toelichting besproken.
Het Korpsbeheerdersberaad verwijst in zijn reactie naar de in de memorie
van toelichting aangegeven verwachting dat met name in de beginperiode
dat de wet van kracht zal zijn er beheersmatige gevolgen voor de politie
zullen zijn als gevolg van ontruiming van veel kraakpanden. Het Korpsbeheerdersberaad wijst in zijn reactie vrijwel enkel op het punt dat ervan
uit wordt gegaan dat indien er voor de handhaving van dit wetsvoorstel
meer inzet van de politie nodig is, ook zorggedragen wordt voor de financiële consequenties die dat met zich mee brengt. In dit kader is in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

35

voorgaande onder meer verwezen naar de lokale driehoeken en de behandeling van de BZK- en Justitie-begroting.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) verwijst in haar brief
met name naar het advies van de G4, waarop in het onderstaande nader
zal worden ingegaan. Verder pleit de VNG ervoor bij de wortel van het
probleem, de problematische leegstand, te starten in plaats van bij een
algeheel kraakverbod, aangezien met het effectief bestrijden van leegstand logischerwijs het vacuüm verdwijnt waarvan krakers gebruikmaken.
In dit kader zouden wij willen benadrukken dat wij hier ook nadrukkelijk
voorstander van zijn en hebben we dit – mochten op dit punt misverstanden zijn ontstaan – nog duidelijker in de memorie van toelichting
aangegeven. Een integrale aanpak, zoals wij die voorstaan, begint bij de
aanpak van leegstand door eigenaren en gemeenten, waarbij de strafrechtelijke aanpak van kraken als sluitstuk fungeert.
De G4 gaven aan blij te zijn met dit wetsvoorstel in die zin dat een aantal
herkenbare problemen op de agenda is gezet, waarbij in de eerste plaats
wordt verwezen naar excessief geweld en schade bij ontruimingen,
veroorzaakt door een klein deel van de krakers, hetgeen bij tijd en wijle tot
veel onrust in de steden leidt. Daarbij tekenden de G4 echter tegelijkertijd
aan dat het initiatiefwetsvoorstel – naar hun mening – niet de oplossingen
biedt om de herkenbare problemen op te lossen. Naar de mening van de
G4 zou het wetsvoorstel om kraken te verbieden en krakers strafrechtelijk
te vervolgen contraproductief zijn, aangezien dit zou leiden tot meer leegstand en vergroting van de problematiek. Als reactie hierop zouden wij
graag met klem willen benadrukken dat het verschil van mening daar in zit
– zoals in het voorgaande reeds uitgebreid is aangegeven – dat wij kraken
niet zien als een welkome «stok achter de deur» tegen leegstand. Kraken
is naar onze mening immers een vorm van eigenrichting, waarbij het
eigendomsrecht ernstig wordt aangetast en voor de bestrijding van leegstand ligt er een taak voor eigenaren samen met gemeenten en is het
onwenselijk dat dit aan de krakers wordt overgelaten. Mede in het
verlengde hiervan verschillen wij ook met de G4 van mening in hoeverre
het juridisch regime in het wetsvoorstel in de pas loopt met de werkelijke
beleving van het probleem en de aanpak in de praktijk. Wij zijn het echter
eens met de G4 dat met name aandacht uit dient te gaan naar de kern van
gewelddadige krakers. Wij zijn echter van mening dat ook een algehele
strafbaarstelling hieraan een bijdrage kan leveren, aangezien het grote
deel van de krakers waarschijnlijk mede hierdoor van kraken af zal zien en
met name zal kunnen worden gefocust op deze harde kern. Verder hebben
wij mede naar aanleiding van het advies van de G4 nader navraag gedaan
bij de uitvoeringspraktijk op welke moeilijkheden zij stuiten wat betreft het
rond krijgen van de bewijslast. Daarop hebben wij het initiatiefwetsvoorstel gewijzigd in die zin dat het vereiste van de vordering van de rechthebbende is komen te vervallen. Ook wij erkennen net als de G4 dat het
verhalen van schade in de praktijk veelal lastig is, aangezien krakers veelal
groepsgewijs opereren. Dit initiatiefwetsvoorstel heeft derhalve onder
meer ten doel duidelijk de norm te stellen dat kraken niet kan en mag,
zodat mogelijk minder eigenaren hiervan de dupe worden. Ten slotte zou
volgens de G4 het initiatiefwetsvoorstel de strekking bevatten dat de
aanpak van kraken volledig bij het Openbaar Ministerie zou komen te
liggen. Ten onrechte is mogelijk deze indruk gewekt en derhalve hebben
wij in de memorie van toelichting nog duidelijker aangegeven dat wij
voorstander zijn van een integrale aanpak van kraken en leegstand, waarover afstemming plaatsvindt in de lokale driehoek.
De Raad voor de rechtspraak gaat wat betreft kraken in haar advies enkel
in op de vraag wat de gevolgen zijn van dit wetsvoorstel voor werklast
van de Rechtspraak. De Raad spreekt de verwachting uit dat als gevolg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

36

van dit wetsvoorstel enerzijds weliswaar sprake zal zijn van verhoudingsgewijs meer strafzaken dan civiele zaken, maar dat anderzijds ook kan
worden verwacht dat op termijn ook het aantal strafzaken zal dalen. Dit
komt overeen met ook onze verwachtingen. Wel zal dit wetsvoorstel
mogelijk leiden tot een toename van de werklast voor de bestuursrechter,
maar over het geheel genomen, verwacht de Raad dat de aankomende
jaren sprake zal zijn van besparingen.
De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak plaatst net als de Raad van
State opmerkingen bij de toepassing van artikel 67, tweede lid, in dit kader
en voor een reactie hierop verwijzen wij dan ook naar datgene wat hierover reeds in het voorgaande is opgemerkt. Ook wijst de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak erop dat het Openbaar Ministerie extra
inspanningen met betrekking tot de aanpak van kraken zal dienen te
leveren en dat uit de memorie van toelichting niet duidelijk wordt in
hoeverre hiervoor extra middelen beschikbaar worden gesteld. Ook in dit
geval verwijzen wij graag naar het bovenstaande, waarin is aangegeven
dat over de prioritering vooral afspraken in de lokale driehoeken dienen te
worden gemaakt en dat dit onderwerp van gesprek zal dienen te zijn
tijdens de behandeling van de BZK- en Justitie-begroting in de Tweede
Kamer.

Leegstand
De Raad van State merkt op dat de grote vier gemeenten leegstand als
gevolg van speculatie een probleem vinden. De indieners bestrijden niet
dat ook deze leegstand voorkomt en een probleem is, echter de belangrijkste oorzaken voor leegstand zijn een te groot aanbod van kantoren,
veroudering van de voorraad en zwakke regie op het aanbod, zo blijkt uit
meerdere onderzoeken.1, 2 Hierop wordt nader ingegaan in Hoofdstuk 6.
De Raad van State acht een meer uitgewerkte analyse van de oorzaak van
leegstand noodzakelijk met het oog op de beoordeling van de wenselijkheid van verruiming van de bestaande wettelijke middelen en het creëren
van nieuwe bevoegdheden. Op de oorzaken van leegstand wordt dieper
ingegaan in Hoofdstuk 6.

1

Kansen voor Kwaliteit; een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen, Advies van
de Taskforce (her)ontwikkeling bedrijventerreinen, 9 september 2008, p. 8–9.
2
Kamerstukken II 2008/09, bijlage bij
31 700 XVIII, nr. 57.

De Raad merkt op dat de bestaande instrumenten maar ten dele worden
gebruikt en dat een toelichting gewenst is waarom reeds nu, vooruitlopend op toegezegd onderzoek van de regering, het voorliggende wetsvoorstel is ingediend. Het onderzoek van VROM en EZ2 ondersteunt de
analyse van de indieners, zoals neergelegd in de Memorie van Toelichting.
De indieners hebben van tussenresultaten van het onderzoek gebruik
kunnen maken bij het schrijven van dit wetsvoorstel. De onderbouwing
vanuit het onderzoek is in de Memorie van Toelichting expliciet aangegeven. Derhalve loopt het voorliggende voorstel niet vooruit op het onderzoek, maar sluit het daar juist bij aan. Uit dit onderzoek blijkt dat van de
reeds bestaande instrumenten, te weten tijdelijke verhuur, meldingsplicht
van leegstand en vorderen van woningen, alleen tijdelijke verhuur regelmatig gebruikt wordt. De overige instrumenten niet. De indieners merken
hierbij wel op dat deze instrumenten gericht zijn op woningen dan wel
ruimte die voor bewoning gebruikt kan worden. Ten behoeve van het
terugdringen van leegstand in niet-woningen/woonruimte zijn de facto
nog geen instrumenten voorhanden. Een leemte die de indieners met dit
wetsvoorstel willen opvullen.
De indieners willen er nog op wijzen dat de instrumenten ten behoeve van
woningen uit de Huisvestingswet de schaarste van deze woningen als
achtergrond hebben. De instrumenten zoals die door de indieners in het
wetsvoorstel op het terrein van leegstand worden voorgesteld, hebben
betrekking op een situatie waarin juist sprake is van een overschot aan
capaciteit. Vanwege het wezenlijke verschil van deze twee situaties is niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

37

op voorhand vast te stellen hoe vaak deze instrumenten gebruikt zullen
worden en hoe effectief ze zullen zijn. De indieners hebben de gekozen
instrumenten echter zorgvuldig afgewogen tegen alternatieven, waarover
elders meer.
Verder merkt de Raad van State op dat niet tegemoet gekomen wordt aan
de behoeften van VNG en G4 en dat de G4 hebben gevraagd om het
instrument van de dwangsom. In het voorliggende wetsvoorstel hebben
gemeenten op twee momenten in het traject de mogelijkheden om een
dwangsom op te leggen. Ten eerste wanneer niet wordt voldaan aan de
verplichting tot melden van de leegstand. In dat geval biedt de Algemene
wet bestuursrecht de mogelijkheid een dwangsom op te leggen. Daarnaast biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid een bestuurlijke boete op te
leggen voor ditzelfde feit. De tweede mogelijkheid zit aan het eind van het
traject als de eigenaar niet wil meewerken aan het verhuren van het pand
aan de door de gemeente voorgedragen huurder. De indieners achten
derhalve dat de G4 op dit punt goed tegemoet gekomen zijn. De vaststelling van de Raad dat alleen aan het eind van het proces de dwangsom kan
worden toegepast, is derhalve niet juist. Dit punt is in deze Memorie van
Toelichting nog verhelderd, zowel in de inleiding als in hoofdstuk 7.
Ook merkt de Raad op dat de rol van de gemeente sterker wordt in de
voorgestelde aanpak, hetgeen een oneigenlijke taak voor de gemeente
zou zijn en deze rol zou een passieve opstelling van de eigenaar in de
hand kunnen werken. Ook VNG vindt dat de verantwoordelijkheid teveel
bij de gemeenten wordt gelegd. De indieners delen deze analyse niet. Het
is juist dat een gemeente die een leegstandbeleid wil voeren, daartoe ook
activiteiten moet ondernemen: de leegstand bijhouden, leegstandgesprekken voeren en alternatieven voor leegstand aandragen. Maar in
elk geval blijft de eigenaar verantwoordelijk voor gebruik, verhuur en
beheer van zijn pand, het innen van de huur, onderhoud, etc. Ook bij het
vinden van alternatieven voor leegstand blijft de eigenaar aan zet: hij kan
zelf op allerlei manieren zorgen dat de verplichtende voordracht niet tot
stand hoeft te komen, dan wel, als die reeds is gedaan, alsnog een andere
huurder zoeken die beter tegemoet komt aan zijn wensen. Of dat leidt tot
een passieve opstelling van de eigenaar, zoals de Raad veronderstelt, valt
te bezien. Het vooruitzicht van het verhuren van zijn pand bijvoorbeeld
aan de vrijwilligerscentrale tegen een zeer beperkte huursom zal menig
eigenaar wel degelijk tot acties stimuleren.
De indieners delen ook niet de opvatting, zoals door de Raad neergelegd,
dat het hier om oneigenlijke taken van de gemeente gaat. Ten principale
zijn de indieners van mening dat er een publiek belang gemoeid is met
het tegengaan van leegstand. Immers leegstand leidt vaak tot verval,
verloedering en de aantasting van de leefbaarheid van buurten en wijken
waar de panden zijn gelegen. Een gemeentebestuur dat daar iets aan wil
doen, zal gerichte acties moeten ondernemen. De gemeente is immers als
eerste verantwoordelijk voor de leefbaarheid in de gemeente. Bovendien
zijn gemeenten ook vaak medeverantwoordelijk voor leegstand (binnen
dan wel buiten de eigen gemeentegrenzen) door grond te blijven uitgeven
voor nieuwbouw van kantoren en bedrijventerreinen en door panden in
eigendom van de gemeente zelf leeg te laten staan.
Voorts wijst de Raad, net als VNG en G4, op de uitvoeringslasten van de
voorgestelde instrumenten, hetgeen de G4 bestempeld als bureaucratie.
Uit de uitgevoerde ACTAL-analyse blijkt dat de uitvoeringskosten van het
voorgestelde instrumentarium niet bijzonder hoog zijn. Dat dit bij de oude
Leegstandwet wel het geval was, laat zich wellicht verklaren uit de
verplichte vordering die aan de registratie gekoppeld was. In dit verband
willen de indieners er ook nog op wijzen, dat de door de G4 en VNG
bepleitte leegstandheffing, los van de principiële bezwaren van de indie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

38

ners tegen een dergelijk instrument, ook veel administratieve lasten met
zich meebrengt. Immers ook voor een leegstandheffing dient een leegstandregistratie bijgehouden te worden ten behoeve van de bewijsvoering
van de leegstand. Uit het reeds eerder aangehaalde onderzoek van VROM
en EZ blijkt tevens dat een dergelijk instrument in België leidt tot een
sterke verhoging van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven
en er zijn duidelijke vraagtekens te stellen bij de handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid. De perceptiekosten van een
leegstandheffing zijn hoog en zullen toenemen naarmate de heffing hoger
is, onder meer vanwege het massaal gebruik van bezwaar- en beroepsmogelijkheden.
Verder wijst de Raad van State op de wellicht weinig afschrikwekkende
werking van de boete van maximaal € 7 500 voor het niet tijdig melden
van leegstand. Een opvatting die ook naar voren komt in de adviezen van
VNG en G4. Als eerste wijzen de indieners erop dat op het uitblijven van
de melding ook een dwangsom kan worden opgelegd, zoals eerder al
naar voren is gebracht. Verder menen de indieners dat er rekening gehouden moet worden met hetgeen de boete veroorzaakt: het niet tijdig
melden van leegstand. Een veel hogere boete op het nalaten van een
eenvoudige administratieve handeling achten de indieners buiten proportie.
De G4-gemeenten constateren dat een belegger bij leegstand gebruik kan
maken van een aantal fiscale faciliteiten. In het kader van dit initiatiefwetsvoorstel) dringen de G4 aan op heroverweging van deze fiscale faciliteiten
in het kader van het ontmoedigen van leegstand en het bevorderen van
transformatie van leegstaande panden.
Wij vinden het onder verwijzing naar de Wet werken aan winst (2005)
onwenselijk om aanvullende fiscale maatregelen in de vennootschapsbelasting te nemen. In de Wet werken aan winst is de grondslag voor
onroerend goed versmald, onder andere door de afschrijvingen op onroerend goed te beperken. Op een gebouw kan sindsdien worden afgeschreven tot een bepaalde waarde is bereikt (de bodemwaarde). Voor
gebouwen die worden verhuurd aan niet-verbonden derden wordt de
WOZ-waarde als bodemwaarde gehanteerd. Voor gebouwen in eigen
gebruik is in de genoemde wet de bodemwaarde vastgesteld op 50% van
de WOZ-waarde. Deze beperkingen dienen voor een groot deel van de
financiering van het pakket Werken aan winst, waaronder de verlaging
van het algemene vennootschapsbelastingtarief van 29,6% naar 25,5%.
Gelet op deze beperkingen van de afschrijvingen in het kader van de Wet
werken aan winst zijn wij van mening dat verdere aanpassing – zowel
versmalling als verbreding – van fiscale afschrijving op onroerend goed in
het kader van dit initiatiefwetsvoorstel niet wenselijk is. Bovendien zou
een en ander de initiatiefwet onnodig compliceren.
De G4 stellen nog voor de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur op grond
van de Leegstandwet te verruimen. Wij zien hier vooralsnog geen reden
toe. De tijdelijke verhuur betreft woningen of kantoren die als woonruimte
verhuurd worden. Daarvoor lijkt een maximale termijn van vijf jaar
voldoende. Tijdelijke zakelijke verhuur is niet aan beperkingen gebonden.
Het College van procureurs-generaal verwacht dat met het instrumentarium in dit wetsvoorstel de leegstand kan worden teruggedrongen. Het
College benadrukt dat allereerst bestuurlijk dient te worden opgetreden
tegen leegstand, waarna het strafrecht ultimum remedium is. Mede in het
verlengde daarvan en ten behoeve van het kunnen vormgeven van een
coherent vervolgingsbeleid suggereert het College de leegstandverorde-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

39

ning te verplichten om daarmee te voorkomen dat er verschillen tussen
gemeenten ontstaan.
Wij achten een dergelijke verplichting als door het College voorgesteld
ondoelmatig. In de meerderheid van de gemeenten zal geen leegstandbeleid nodig zijn of kan leegstandbeleid gevoerd worden zonder
leegstandverordening. In die gevallen is het opstellen van een leegstandverordening een overbodige activiteit. Los hiervan past een dergelijke
verplichting niet in het reeds lang heersende beleid van decentralisatie.
De leegstandbeheerorganisaties Ad Hoc Beheer, H.O.D. Nederland,
Camelot en NAK Leegstandsbeheer menen dat leegstand te problematisch wordt neergezet en dat de positieve effecten van leegstandsbeheer
worden genegeerd. Ook de Raad van State spreekt over de rol van de
leegstandbeheerorganisaties. In hoofdstuk 6 is nog eens aangescherpt
hoe wij de rol van de leegstandsbeheerders zien: leegstandsbeheerders
kunnen een zeer nuttige rol vervullen in het oplossen van incidentele
leegstand. Het inzetten van leegstandsbeheer heeft vele positieve
effecten: verpaupering van panden wordt tegengegaan, inbraak en schade
worden eerder gemeld en aangepakt, sommige groepen vinden hierdoor
goedkope huisvesting en tot slot wordt kraken voorkomen. Al deze voordelen blijven ook gelden na het van kracht worden van het initiatiefwetsvoorstel. Echter in sommige gevallen kunnen er maatschappelijk zinvolle
alternatieven zijn voor het gebruik van het pand. Tevens is het geen oplossing voor meer structurele leegstand, hetgeen helaas een groot deel van
de kantorenmarkt treft. Om deze redenen zien wij de toepassing van
leegstandsbeheerders in een breder perspectief.
De Neprom meent dat de kosten voor het gebruiksgereed maken van een
pand soms hoog op kunnen lopen en vraagt zich af of die investering wel
altijd gerechtvaardigd is. Wij begrijpen deze opmerkingen heel goed.
Echter wij menen dat het vooral een zaak voor de gemeente is om de
afweging te maken of de investeringen ten behoeve van het gebruik in de
oorspronkelijke bestemming nog doelmatig zijn of niet.
De IVBN pleit er voor de meldingsplicht alleen te laten gelden voor
grotere eenheden. Deze suggestie achten wij in sommige gevallen niet
onredelijk. Dit is afhankelijk van de lokale omstandigheden: in een winkelstraat is leegstand van kleinere eenheden van een andere orde dan op een
kantoren- of bedrijventerrein. In de leegstandverordening kunnen gemeenten nader preciseren voor welke gebieden en welke categorieën
gebouwen een meldingsplicht leegstand geldt.
Neprom en IVBN menen dat melden na zes maanden leegstand vaak te
snel is in verband met doorverkoop en/of het wachten op vergunningen.
Melding na twaalf maanden heeft de voorkeur van de Neprom. Wij
merken hierbij op dat een melding niet altijd direct een vervolg hoeft te
hebben. Indien de gemeente meent dat er omstandigheden zijn, zoals
bijvoorbeeld geschetst door Neprom en IVBN, kan de gemeente beslissen
wel een leegstandgesprek te voeren maar het daar voorlopig bij te laten.
Wij menen dat er voldoende ruimte in de procedure zit en houden vast
aan melding na zes maanden leegstand.
De NVB pleit voor een integrale kantorenvisie in plaats van instrumenten
die veel werk opleveren en waarvan de NVB niet veel resultaten verwacht.
Wij zijn het eens met de NVB dat een integrale kantorenvisie van groot
belang is. Immers, zoals ook elders in deze Memorie gesteld, leegstandsbeleid begint met bezinning op nut en noodzaak van toevoegingen van
nieuwe kantoorpanden. Daar valt wellicht het meeste te winnen. Maar
anders dan de NVB menen wij dat het daar niet eindigt en dat instrumenten om leegstand te bestrijden een noodzakelijk element zijn in een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

40

integraal beleid. Gemeenten die dit beleid willen voeren zullen ook, zoals
door de IVBN bepleit, betrokken blijven met de definitieve oplossing van
leegstand.
De NVB meent dat het toevoegen van leegstaande kantoren aan de
buitenplanse ontheffingenlijst waardevol is. Tot slot pleit de NVB in lijn
met de commissie Noordanus1 voor een fonds om verouderde bedrijventerreinen te kunnen saneren.
De IVBN pleit voor een aanpak die meer specifiek gericht is op niet-bonafide partijen. Ook wijst de IVBN er op dat bij herontwikkeling soms vrij
lang leegstand bestaat. Verder constateert de IVBN dat anti-kraak maatregelen in principe voldoende moeten zijn. Graag heeft de IVBN dat
gemeenten ook na tijdelijk in gebruik nemen van panden blijft meedenken
over definitieve oplossingen. In dit verband acht de IVBN snellere verstrekking van sloopvergunningen op zijn plaats. In lijn met de NVB juicht de
IVBN het opnemen van leegstaande kantoren op de buitenplanse
ontheffingenlijst toe.
Een oordeel over een fonds om verouderde bedrijventerreinen te saneren
achten wij in het kader van dit wetsvoorstel niet aan de orde.
Een aanpak specifiek gericht op niet-bonafide partijen is aantrekkelijk
maar niet eenvoudig in wetgeving vast te leggen. Gemeenten kunnen wel
heel gericht gebruik maken van het instrumentarium onder andere door
slechts delen van de gemeente aan te wijzen waar de verordening van
kracht is.
Een lange leegstand bij herontwikkeling leidt tot melding en gesprek. Of
er een vervolg komt is aan de gemeente om te bepalen. Het zelfde geldt
voor de anti-kraakmaatregelen: de gemeente kan overwegen dat er maatschappelijk meer voor de hand liggend gebruik is aangewezen. Het blijven
meedenken van gemeenten achten wij in het kader van een beleidsmatige
aanpak van leegstand zeer aan te bevelen.
Tot slot merkt de IVBN op het niet in de rede te vinden liggen om naast
het instrumentarium van dit wetsvoorstel nog met een leegstandsheffing
geconfronteerd te worden.
Een leegstandsheffing maakt geen deel uit van dit wetsvoorstel, om
redenen die in het begin van deze paragraaf zijn toegelicht.

II. ARTIKELSGEWIJS
Artikelen I, V en VI
Artikel I, onderdeel B, bevat een algehele strafbaarstelling van kraken als
misdrijf. De wijzigingen in artikel I, onderdelen A, C en D, artikel V en
artikel VI vloeien rechtstreeks voort uit de in artikel I, onderdeel B, voorziene vernummering van het huidige artikel 138a Sr.

Het voorgestelde artikel 138a-nieuw Sr

1

Kansen voor kwaliteit; een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen, Advies van
de Taskforce (her)ontwikkeling bedrijventerreinen onder voorzitterschap van dhr. Mr.
P. G. A. Noordanus.

Het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht bevat de misdrijven en
het Derde Boek de overtredingen. Door de strafbaarstelling van kraken
niet zoals nu het geval is in het Derde Boek op te nemen, maar in het
Tweede, wordt zij omgezet van een overtreding in een misdrijf. De strafbaarstelling van kraken wordt opgenomen in Titel V van het Tweede Boek,
betreffende misdrijven tegen de openbare orde. Het voorgestelde artikel
(138a-nieuw Sr) wordt geplaatst na de strafbaarstelling van huisvredebreuk (artikel 138 Sr). In het algemeen deel van deze toelichting gaven wij
al aan dat de omzetting van een overtreding in een misdrijf kan bijdragen
aan het vergemakkelijken van de opsporing en vervolging van kraken en
dat de mogelijkheden van strafrechtelijk optreden daardoor worden uitgebreid. Het College van procureurs-generaal en de Nederlandse Orde van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

41

Advocaten vragen naar het overgangsrecht met betrekking tot de voorgestelde strafbaarstelling van kraken. Het overgangsrecht met betrekking tot
strafbepalingen is in artikel 1 Sr opgenomen. Om deze reden hoeft niet in
afzonderlijk overgangsrecht te worden voorzien. Omdat kraken op grond
van het hierna nog toe te lichten eerste lid strafbaar wordt ongeacht de
periode van de leegstand, worden krakers die een pand dat langer dan
een jaar leegstaat, zijn gaan kraken, strafbaar vanaf het moment waarop
dit wetsvoorstel, na tot wet te zijn verheven, in werking is getreden. Willen
zij strafrechtelijke aansprakelijkheid ontlopen, dan zullen zij voorafgaand
aan het moment van inwerkingtreding van de wet het pand moet hebben
verlaten. Kraken van panden die niet meer dan een jaar, leegstaan is uiteraard ook strafbaar als dat kraken vóór de datum van inwerkingtreding van
de wet is begaan. In verband met het feit dat in het hierna nog toe te
lichten tweede en derde lid hogere strafmaxima zijn voorzien als in vereniging is gekraakt of bedreigingen zijn geuit, moet ten slotte nog worden
opgemerkt dat als uitsluitend vóór de datum van inwerkingtreding van de
wet is gekraakt, geen hogere vrijheidsstraf kan worden opgelegd dan vier
maanden. Ook dat vloeit voort uit artikel 1 Sr.

Eerste lid
Het eerste lid van het voorgestelde artikel 138a-nieuw Sr bouwt voort op
het bestaande artikel 429sexies, eerste en tweede lid, Sr. Om in het algemeen deel van deze memorie van toelichting uiteengezette redenen is het
vereiste van een door de krakers genegeerde vordering van de rechthebbende zich te verwijderen niet overgenomen. De vraag van het College
van procureurs-generaal of het schrappen van dit vereiste noodzakelijk is,
beantwoorden wij om dezelfde redenen bevestigend. Door het schrappen
van dit vereiste wordt strafbaar het wederrechtelijk binnendringen of
vertoeven in een leegstaand pand. Voorts is uit artikel 429sexies Sr om
redenen die eveneens in het algemeen deel van de memorie van toelichting zijn aangegeven, niet de beperking overgenomen volgens welke het
gebruik van de woning of het gebouw door de rechthebbende «niet meer
dan twaalf maanden» voorafgaand aan het wederrechtelijk in gebruik
nemen is beëindigd. Daardoor wordt bereikt dat kraken strafbaar wordt
ongeacht hoe lang het gekraakte pand leeg staat. Ten slotte is de in artikel
429sexies Sr voorziene hechtenisstraf in het eerste lid omgezet in gevangenisstraf, omdat algemeen uitgangspunt van het Wetboek van Strafrecht
is dat op misdrijven gevangenisstraf wordt gesteld.
Tweede lid
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 138a-nieuw Sr, waarvan de
inhoud niet voorkomt in het huidige artikel 429sexies Sr, is ontleend aan
de artikelen 138, derde lid, en 139, derde lid, Sr. Grond voor strafverhoging is, evenals bij huisvredebreuk en lokaalvredebreuk het geval is, het
uiten van bedreigingen of het zich bedienen van middelen die geschikt
zijn om vrees aan te jagen. Aandacht verdient de verhouding van het
tweede lid, waarvoor een maximale gevangenisstraf van een jaar wordt
voorzien, tot het misdrijf bedreiging zoals strafbaar gesteld in artikel 285
Sr met een maximale gevangenisstraf van twee jaar. Artikel 285 Sr betreft
bedreiging met een of meer van de in dat artikel genoemde ernstige
misdrijven. Het tweede lid betreft echter het uiten van bedreigingen
zonder dat daarbij per se sprake hoeft te zijn van bedreiging met een van
de in artikel 285 Sr genoemde, ernstige misdrijven. Vandaar het lagere
strafmaximum van een jaar. De kraker die bij een ontruiming bijvoorbeeld
dreigt een voorwerp uit het pand te vernielen, valt onder het tweede lid,
maar begaat in het algemeen niet het in artikel 285 Sr omschreven
misdrijf. Indien de kraker daarentegen personen met bijvoorbeeld een
misdrijf tegen het leven bedreigt, is het denkbaar om – in plaats van het
tweede lid in de tenlastelegging op te nemen – te kiezen voor cumulatieve
tenlastelegging van artikel 285 Sr.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

42

Het College van procureurs-generaal betwijfelt de meerwaarde van het
tweede lid, aangezien in geval van kraken sprake is van een leeg gebouw
en in een dergelijk geval het uiten van bedreigingen en het inzetten van
middelen om vrees aan te jagen moeilijk voorstelbaar is. Wij erkennen dat
het uiten van bedreigingen zich met name zal voordoen in het kader van
ontruimingen en mogelijk wanneer de eigenaar van een pand bij een
bepaalde gelegenheid in contact komt met de krakers. In bepaalde specifieke gevallen zou deze strafverzwaringsgrond mogelijk van betekenis
kunnen zijn.
Voorts vraagt het College naar de samenloop van het tweede lid met de
strafbaarstellingen van bedreiging en wederspannigheid (artikelen 285 en
180 Sr). De strafverzwaringsgrond uit het tweede lid is alleen van toepassing in geval van kraken. In zoverre verhoudt zij zich niet als een algemene
bepaling tot een bijzondere bepaling, omdat de door het College
genoemde misdrijven inzake bedreiging en wederspannigheid ook buiten
het verband van kraken kunnen worden begaan. Het is de situatie van
kraken die rechtvaardigt dat daarbij geuite bedreigingen in meer gevallen
strafbaar zijn dan buiten die situatie. Bovendien kunnen samenloopvragen
zoals gezegd worden ontweken door in geval van ernstige bedreiging
cumulatief kraken (eerste lid) en bedreiging (artikel 285 Sr) ten laste te
leggen, en pas als een bedreiging niet onder het bereik van artikel 285 Sr
valt, het tweede lid ten laste te leggen (in plaats van artikel 285 Sr).
Ten slotte meent het College dat de strafverhogingsgrond van het tweede
lid een relatief hoog strafmaximum in vergelijking met de gelijkluidende
strafverzwaringsgrond bij artikel 138 (huisvredebreuk), nu binnendringen
in een bewoond pand en daarbij bedreigingen uiten strafwaardiger is dan
bedreigingen bij de vordering een door de rechthebbende niet bewoond
pand te verlaten. In reactie daarop kan het volgende worden opgemerkt.
Huisvredebreuk is een ernstiger misdrijf dan lokaalvredebreuk en kent
daarom een hoger strafmaximum. Indien daarbij bedreigingen worden
geuit is het strafmaximum in beide gevallen echter een jaar gevangenisstraf. Aangestipt kan worden dat op lokaalvredebreuk een lager strafmaximum is gesteld dan het eerste lid bij kraken voorziet, terwijl ook bij
lokaalvredebreuk in geval daarbij bedreigingen worden geuit in een strafmaximum van een jaar gevangenisstraf is voorzien. Het strafmaximum uit
het tweede lid sluit daarbij aan.

Derde lid
Het derde lid van het voorgestelde artikel 138a-nieuw Sr, waarvan de
inhoud niet voorkomt in het huidige artikel 429sexies Sr, is ontleend aan
de artikelen 138, vierde lid, en 139, vierde lid, Sr. Grond voor strafverhoging is dat twee of meer verenigde personen het feit begaan. De gevangenisstraf kan in dat geval met een derde worden verhoogd. Uit het onderlinge verband tussen het eerste en derde lid vloeit voort dat het
strafmaximum in geval van gezamenlijk kraken vijf maanden en tien
dagen gevangenisstraf beloopt. Uit het onderlinge verband tussen het
tweede en derde lid vloeit voort dat als gezamenlijk wordt gekraakt en een
kraker daarbij bijvoorbeeld bedreigingen uit, de maximale gevangenisstraf uitloopt naar een jaar en vier maanden gevangenisstraf. Het eerste
lid betreft het geval waarin een pand door één persoon is gekraakt.
Daarop is een maximale vrijheidsstraf van vier maanden gesteld. De
reden daarvan is, zoals wij in het algemeen deel van deze toelichting naar
voren brachten, dat kraken in zijn algemeenheid minder strafwaardig is
dan huisvredebreuk (maximaal zes maanden gevangenisstraf, zie artikel
138 Sr) en in zijn algemeenheid strafwaardiger kan worden geoordeeld
dan lokaalvredebreuk (maximaal drie maanden gevangenisstraf, artikel
139 Sr).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

43

Artikel II

Onderdeel A, onder 1, en onderdeel D
Het huidige artikel 1, onderdeel b, van de Leegstandwet beperkt de reikwijdte van die wet tot gebouwde onroerende zaken «die blijkens [hun]
constructie dan wel inrichting bestemd [zijn] voor doeleinden van groepsgewijze huisvesting, van verzorging of verpleging, van logiesverschaffing,
van administratie of van onderwijs of voor een samenstel van twee of
meer van deze doeleinden». Die beperking is niet wenselijk ten aanzien
van de instrumenten die met dit wetsvoorstel in de Leegstandwet worden
geïntroduceerd. Daarom wordt voorgesteld de definitie van gebouw in de
Leegstandwet aan te passen.
Die beperking is wel blijvend wenselijk ten aanzien van de toepassing van
de artikelen 15 en 16 van de Leegstandwet. Daarom wordt voorgesteld die
beperking op te nemen in artikel 15, eerste lid, onderdeel a, van de
Leegstandwet.

Onderdeel B
Bij de wet van 1 oktober 1992, Stb. 548 (in werking getreden 1 juli 1993)
zijn de artikelen 2 tot en met 14 van de Leegstandwet vervallen zonder dat
daarbij de opschriften van de hoofdstukken zijn vervallen. Omdat dit wetsvoorstel voorziet in een andere hoofdstukindeling van de Leegstandwet
voorziet dit onderdeel in het vervallen van de oude hoofdstukken van die
wet.

Onderdeel C
Het voorgestelde artikel 3 van de Leegstandwet
Eerste lid
Dit voorgestelde artikel biedt de gemeenteraad de bevoegdheid om in de
leegstandverordening een meldingsplicht voor leegstaande gebouwen op
te nemen. De gemeenteraad dient in de leegstandverordening de categorieën gebouwen aan te wijzen waarvoor de meldingsplicht geldt. De
meldingsplicht geldt voor ieder in de gemeente gelegen gebouw dat tot
een aangewezen categorie behoort. De gemeenteraad kan in de leegstandverordening de meldingplicht beperken tot gebouwen die in bepaalde
gedeelten van de gemeente staan. In dat geval worden categorieën
gebouwen aangewezen die onder de meldingsplicht vallen indien ze
gelegen zijn in een in de leegstandverordening aangewezen deel van de
gemeente.
De meldingsplicht geldt voor gebouwen die langer dan een in de leegstandverordening vastgelegde termijn leegstaan. Die termijn is ten minste
zes maanden. Met deze minimale termijn is gepoogd te voorkomen dat
gebouwen die leegstaan in de periode tussen twee gebruikers ook altijd
onder de meldingsplicht vallen.
Op grond van artikel 8 van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad in de
huisvestingsverordening bepalen dat de leegstand van woonruimte
gemeld moet worden aan burgemeester en wethouders. Daarom is in het
voorgestelde artikel 3 van de Leegstandwet woonruimte uitgezonderd van
de leegstandmelding.
Vierde lid
De termijn die de gemeenteraad in de leegstandverordening heeft vastgelegd begint op de dag na de datum van inwerkingtreding van de leegstandverordening waarin is bepaald dat de leegstand van gebouwen
gemeld moet worden. Indien een gebouw reeds leegstaat op die datum
van inwerkingtreding gaat de meldingsplicht dus in nadat de in de leeg-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

44

standverordening vastgelegde termijn is verstreken. Hiermee wordt voorkomen dat de meldingsplicht voor sommige gebouwen feitelijk met terugwerkende kracht wordt ingevoerd. Dit geldt ook voor de termijn van zes
maanden die is genoemd in het voorgesteld artikel 5 van de
Leegstandwet.

Het voorgestelde artikel 4, tweede lid, van de Leegstandwet
Op grond van het voorgestelde tweede lid kunnen burgemeester en
wethouders na overleg een gebouw of gedeelte daarvan «geschikt voor
gebruik» verklaren. Hierbij zullen burgemeester en wethouders moeten
beoordelen of in redelijkheid van de eigenaar gevraagd kan worden dat hij
het gebouw respectievelijk het gedeelte daarvan in gebruik geeft. Indien
dat niet het geval is, zullen burgemeester en wethouders het gebouw
respectievelijk het gedeelte daarvan niet «geschikt voor gebruik» verklaren. Tegen de vaststelling door burgemeester en wethouders staat
bezwaar en beroep open.
Indien burgemeester en wethouders het gebouw «geschikt voor gebruik»
achten en dat in de leegstandbeschikking hebben vastgelegd, kan het
gevolg zijn dat zij op grond van het voorgestelde artikel 7 van de Leegstandwet een gebruiker voordragen. Indien burgemeester en wethouders het
gebouw respectievelijk het gedeelte daarvan niet «geschikt voor gebruik»
achten, zal er uiteraard ook geen voordracht op grond van het voorgestelde artikel 7 van de Leegstandwet kunnen volgen.
Wellicht ten overvloede merken we op dat in sommige gevallen er geen
zinvolle alternatieven voorhanden zijn. In die gevallen heeft het leegstandoverleg geen vervolg.

Het voorgestelde artikel 5 van de Leegstandwet
Ten aanzien van een leegstaand gebouw waarvoor op grond van de
leegstandverordening een meldingsplicht geldt, kunnen burgemeester en
wethouders een voordracht doen voor een gebruiker. Zo’n voordracht kan
worden gedaan als het gebouw langer dan de in de leegstandverordening
genoemde termijn van ten minste twaalf maanden leegstaat. Voor het
doen van een voordracht is niet noodzakelijk dat de eigenaar de leegstand
gemeld heeft. Een overleg tussen eigenaar en gemeente zal in de regel
voorafgaan aan een voordracht. Dit is echter niet formeel noodzakelijk.
Wanneer de eigenaar de leegstand veel te laat of helemaal niet gemeld
heeft, en/of het leegstandgesprek saboteert door niet te verschijnen of
diverse malen af te zeggen, beschikken Burgemeester en Wethouders wel
degelijk over de mogelijkheid een verplichtende voordracht te doen.
Burgemeester en wethouders zijn anderzijds niet verplicht om een voordracht te doen ten aanzien van een gebouw waarvan de leegstand gemeld
is.
Voor het doen van een voordracht is vereist dat burgemeester en wethouders in een leegstandbeschikking als bedoeld in het voorgestelde artikel 4,
tweede lid, hebben vastgesteld dat het gebouw respectievelijk het
gedeelte daarvan «geschikt is voor gebruik». Burgemeester en wethouders zijn op grond van het voorgestelde artikel 4, tweede lid, van de
Leegstandwet niet verplicht om een leegstandbeschikking af te geven.
Echter als zij gebruik willen maken van het instrument van de voordracht
moeten ze eerst zo’n leegstandbeschikking hebben afgegeven. Het zal in
het algemeen zo zijn dat een voordracht niet onmiddellijk volgt op de
leegstandbeschikking; de eigenaar moet eerst de gelegenheid krijgen om,
wetende dat burgemeester en wethouders het gebouw respectievelijk het
gedeelte daarvan geschikt voor gebruik achten, zelf een einde te maken
aan de leegstand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

45

Het voorgestelde artikel 6 van de Leegstandwet
De voordracht kan bestaan uit een aantal namen waaruit de eigenaar kan
kiezen. Het is ook mogelijk dat burgemeester en wethouders één gebruiker voordragen.
Als een gebouw langere tijd leegstaat is het mogelijk dat het zich niet
meer in gebruiksklare staat bevindt. Dat kan geen belemmering zijn voor
het effectueren van een voordracht op grond van het voorgestelde artikel
5 van de Leegstandwet. In dat geval kunnen burgemeester en wethouders
de eigenaar verplichten om de noodzakelijke voorzieningen te treffen
teneinde het gebouw in gebruik te kunnen laten nemen door een voorgedragen gebruiker. Het betreft hier uitsluitend de voorzieningen die objectief gezien en binnen het redelijke noodzakelijk zijn om het gebouw overeenkomstig de bestemming te kunnen gebruiken. Het gaat in ieder geval
niet om voorzieningen die in het maatschappelijk verkeer voor rekening
van de gebruiker komen.
De overige voorwaarden die burgemeester en wethouders aan hun besluit
tot voordracht kunnen verbinden betreffen uitsluitend voorwaarden die
noodzakelijk zijn om uitvoering te kunnen geven aan dat besluit.

Het voorgestelde artikel 7 van de Leegstandwet
De eigenaar van het gebouw is verplicht te pogen om met de voorgedragen gebruiker een overeenkomst omtrent het gebruik af te sluiten. Dit
kan een huurovereenkomst zijn, maar bijvoorbeeld ook een overeenkomst
tot beheer van het pand. Het staat de eigenaar en de gebruiker vrij om
daarbij afspraken te maken over bijvoorbeeld het type gebruik, de duur
van het gebruik en de opzegtermijn. Echter, wanneer er sprake is van een
huurcontract ten behoeve van bewoning is de wettelijke huurbescherming
van toepassing. Door gebruik te maken van de mogelijkheden tot tijdelijke
verhuur uit de Leegstandwet kan deze huurbescherming worden beperkt.
Gelet op de contractvrijheid is het niet mogelijk om de eigenaar te
verplichten om een overeenkomst aan te gaan met de voorgedragen
gebruiker. Dat zou bovendien inhouden dat de voorgedragen gebruiker
een onevenredige invloed zou kunnen uitoefenen op de bedoelde overeenkomst.
De eigenaar is verplicht om een, naar objectieve maatstaven, redelijke
overeenkomst aan te bieden. Als de gebruiker de overeenkomst weigert
hoewel die redelijk is, heeft de eigenaar aan zijn verplichting voldaan. In
dat geval kunnen burgemeester en wethouders slechts besluiten om een
nieuwe voordracht te doen.
De eigenaar kan onder de voordracht uitkomen indien hij binnen de in de
voordracht gestelde termijn zelf een overeenkomst is aangegaan met een
andere gebruiker. Hiermee houdt de eigenaar de vrijheid om het gebouw
aan een gebruiker van zijn keuze in gebruik te geven. Om misbruik te
voorkomen is in het tweede lid opgenomen dat de overeenkomst met een
andere gebruiker er wel binnen redelijke termijn toe moet leiden dat het
pand ook daadwerkelijk in gebruik wordt genomen.
Om te voorkomen dat een eigenaar het pand kortstondig in gebruik geeft
aan een voorgedragen gebruiker en het vervolgens weer leeg laat staan,
is in het derde lid opgenomen dat, wanneer het pand opnieuw leeg komt
te staan, nadat het een periode in gebruik is geweest na een verplichtende
voordracht, de eigenaar dit binnen vier weken (in plaats van de in artikel 3
lid 1 gestelde termijn van minimaal zes maanden) dient te melden aan
burgemeester en wethouders. Wanneer het gebouw langer dan één jaar in
gebruik is geweest na de voordracht, vervalt deze verplichting, en is de in
artikel 3 lid 1 gestelde meldingstermijn van minimaal 6 maanden weer
van toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

46

Onderdeel F
Het voorgestelde artikel 17 van de Leegstandwet
Met de uitbreiding van de Leegstandwet is het wenselijk dat het toezicht
op de naleving van de Leegstandwet uitdrukkelijk wordt belegd.

Het voorgestelde artikel 18 van de Leegstandwet
Eerste lid
De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd vanwege het niet melden van het
leegstaan van een gebouw.
In dat geval hebben burgemeester en wethouders de bevoegdheid om
een bestuurlijke boete op te leggen. Deze bevoegdheid heeft het karakter
van een bestuursbevoegdheid en komt, gelet op de taakverdeling binnen
de gemeente, toe aan burgemeester en wethouders.
Tweede lid
De bestuurlijke boete wordt gebonden aan een maximum. De gemeenteraad dient bij verordening vast te leggen hoe hoog de boete voor de overtreding zal zijn, waarbij het wettelijk maximum niet overschreden kan
worden.
Derde lid
Het voorgestelde artikel 18, tweede lid, van de Leegstandwet stelt het
maximumbedrag vast voor de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd. Daarom is het zaak dat de gemeenteraad bij verordening het boetebedrag vaststelt. Dat geeft de gemeenteraad de mogelijkheid om de
hoogte te bepalen op basis van de plaatselijke situatie. Daarbij mag uiteraard geen hoger bedrag dan het genoemde maximum worden vastgesteld. Het door de gemeenteraad vastgestelde bedrag is een gefixeerd
bedrag, het betreft hier geen maximum. Ondanks het gelden van een vast
bedrag zullen burgemeester en wethouders in voorkomende gevallen
toepassing moeten geven aan artikel 5.4.1.7, derde lid, van de Algemene
wet bestuursrecht dat bepaalt dat indien de overtreder aannemelijk maakt
dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is het bestuursorgaan de boete lager vaststelt.
Op grond van het voorgestelde artikel 5.4.2.6 van de Algemene wet
bestuursrecht (Kamerstukken I 2006/07, 29 702, A) is op het opleggen van
een bestuurlijke boete ter zake van deze overtreding de zogenoemde
zware procedure van toepassing. Dat wil zeggen dat de overtreder in de
gelegenheid moet worden gesteld zijn zienswijze te geven en dat altijd
een rapport moet worden opgemaakt.
Artikelen III en IV
Met de voorgestelde wijziging van artikel 85a van de Huisvestingswet
wordt ook voor de reeds bestaande meldingsplichten in de artikelen 8 en
18 van de Huisvestingswet een bestuurlijke boete als sanctie ingevoerd in
de plaats van de bestaande strafrechtelijke sanctie. Daarmee wordt de
handhaving van de meldingsplichten in de Huisvestingswet en de Leegstandwet geüniformeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

47

De hoogte van de boete op het in strijd met de Leegstandwet of de Huisvestingswet niet melden van leegstand wordt, in lijn met de nu nog in
artikel 84 van de Huisvestingswet vastgelegde strafrechtelijke boete van
de derde categorie, bepaald op maximaal € 7 500.
Ten Hoopen
Slob
Van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 560, nr. 6

48