Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 264

Wijziging van de Wet op de kansspelen in
verband met de instelling van de
kansspelautoriteit

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN
1. Inleiding
Binnen het ministerie van Justitie wordt gewerkt aan een algehele herziening van de Wet op de kansspelen. Daarmee wordt onder andere beoogd
de huidige, uit 1964 daterende Wet op de kansspelen te moderniseren,
alsmede om uitvoering te geven aan een aantal, in de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II 2002/03, 24 036 en 24 557,
nr. 280) aangekondigde beleidswijzigingen. Eén van de noodzakelijk
geachte beleidswijzigingen betrof de instelling van een buiten het ministerie van Justitie geplaatste kansspelautoriteit, die zou moeten beschikken
over een effectief handhavingsinstrumentarium.
Een concept wetsvoorstel voor de nieuwe Wet op de kansspelen is in
augustus 2007 ter consultatie voorgelegd aan een aantal bij het kansspelbeleid betrokken organisaties. Bij brief van 6 november 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 24 557, nr. 92) is aangegeven dat er nog enkele, nader
aan te duiden wijzigingen in het kansspelbeleid noodzakelijk worden
geacht en voorzien wordt deze te verwerken in het voorstel voor de
nieuwe Wet op de kansspelen.
In de brief van 23 december 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 24 557, nr. 93)
is meegedeeld dat hoofddoel van het kansspelbeleid is door middel van
een gereguleerd aanbod van kansspelen excessen, zoals witwassen en
kansspelverslaving, te voorkomen. Voorts is in die brief toegelicht welke
aanvullende wijzigingen in het kansspelbeleid worden aangebracht. Deze
wijzigingen betreffen achtereenvolgens vergroting van het level playing
field voor loterijen, een nader onderzoek naar de invoering van transparante gunningsprocedures voor meerjarige vergunningen, de consequenties van de invoering van die procedures voor de kansspelautoriteit en
een nader onderzoek naar de mogelijkheden alsnog een wettelijk regime
voor kansspelen via internet in te voeren. Daarnaast kan tijdens de voorbereiding van de nieuwe Wet op de kansspelen worden bekeken op welke
wijze uitvoering kan worden gegeven aan de toegezegde verruimde
toepassing van het Bibob-instrument, bijvoorbeeld op de exploitatievergunning voor speelautomaten.
De voorgenomen wijzigingen worden, nadat deze verder zijn uitgewerkt,

KST139062
0910tkkst32264-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

1

verwerkt in het voorstel voor de nieuwe Wet op de kansspelen. Daardoor
zal dat wetsvoorstel de nodige vertraging oplopen.
Tegelijkertijd bestaat in de praktijk dringend behoefte aan een daadkrachtige toezichthouder op de kansspelsector. Het bestaande toezicht- en
handhavingsinstrumentarium bevat op dit moment onvoldoende middelen om effectief en proportioneel te kunnen optreden. Om die reden wordt
met dit wetsvoorstel, vooruitlopend op de nieuwe Wet op de kansspelen,
de instelling van de kansspelautoriteit gerealiseerd. Daartoe wordt in dit
wetsvoorstel de huidige Wet op de kansspelen gewijzigd. De kansspelautoriteit krijgt tot taak het verstrekken, wijzigen en intrekken van vergunningen voor diverse vormen van kansspelen en het geven van voorlichting en informatie aan burgers, medeoverheden, bedrijven en
maatschappelijke organisaties, het toezicht op de naleving van de toepasselijke wet- en regelgeving en de vergunningen, alsmede de handhaving
van die wet- en regelgeving. Om de kansspelautoriteit effectief te kunnen
laten optreden is het noodzakelijk om deze toe te rusten met een adequaat
en proportioneel handhavingsinstrumentarium. Daarom bevat dit wetsvoorstel naast de instelling van de kansspelautoriteit, regels op het gebied
van de intensivering en vernieuwing van toezicht en handhaving, waaronder de introductie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.
Voorts wordt in het onderhavige wetsvoorstel, mede op aandringen van
de Tweede Kamer, voor bepaalde vergunninghouders die kansspelen
aanbieden waaraan bijzondere verslavingsrisico’s zijn verbonden, zoals
casinospelen en kansspelautomaten, de verplichting opgenomen een
beleid op het gebied van preventie van kansspelverslaving te voeren. In
dit verband wordt gewezen op het nieuwe – algemene – artikel 4a waarin
wordt geregeld dat de houders van vergunningen op grond van de Wet op
de kansspelen de maatregelen en voorzieningen treffen die nodig zijn om
kansspelverslaving aan de door hen georganiseerde spelen zoveel mogelijk te voorkomen en op zorgvuldige en evenwichtige wijze vorm te geven
aan wervings- en reclameactiviteiten. Dit artikel geeft de minister van
Justitie voorts de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels te stellen met betrekking tot deze onderwerpen. De
minister van Justitie is en blijft, ook na de instelling van de kansspelautoriteit, verantwoordelijk voor het voeren van een evenwichtig, samenhangend en consistent kansspelbeleid. Bij de verlening van vergunningen zal
de kansspelautoriteit dan ook moeten handelen binnen de door de
minister gegeven kaders.
Regulering van de wervings- en reclame-uitingen geschiedt thans door
middel van de op 15 februari 2006 in werking getreden gedrags- en reclamecode kansspelen die door de gezamenlijke vergunninghouders, inclusief de VAN-branche-organisatie, op verzoek van de minister van Justitie
tot stand is gebracht. Deze nieuwe bepaling biedt een grondslag om
regels te stellen ten aanzien van de inhoud, de doelgroep en de hoeveelheid en wijze van de uitingen. In voorkomende situaties kunnen regels
worden gesteld. Deze regels kunnen verboden en beperkingen ten aanzien
van wervings- en reclame-uitingen bevatten.
Tevens wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt een aantal bepalingen
in de Wet op kansspelen in overeenstemming te brengen met de praktijk.
Bij koninklijk besluit van 23 februari 2004 (Stb. nr. 78) is de zorg voor de
Wet op de kansspelen van de minister van Economische Zaken aan de
minister van Justitie overgedragen. Ingevolge dit besluit is de volledige
verantwoordelijkheid voor het beleid, de regelgeving en de uitvoering in
het kader van Titel IVb (Casinospelen) en Titel Va (Speelautomaten) van de
huidige Wet op de kansspelen naar het ministerie van Justitie overgegaan. Bij koninklijk besluit van 19 februari 2005 houdende overdracht van
de zorg voor de Wet op de kansspelen (Stb. 97) is de verantwoordelijkheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

2

voor het beleid, de regelgeving en de uitvoering in het kader van Titel II
(De staatsloterij), Titel IIA (De instantloterij), Titel III (Sportprijsvragen),
Titel IVA (De lotto) en Titel IV (De totalisator) van de Wet op de kansspelen
overgedragen van respectievelijk de minister van Financiën, de minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit aan de minister van Justitie.
Hiermee is de verantwoordelijkheid voor het kansspelbeleid volledig bij
het ministerie van Justitie geconcentreerd. Daarmee is een decennialange
maatschappelijke en politieke discussie afgerond. Met dit wetsvoorstel zal
de wettekst aan de feitelijke situatie aangepast worden.
Het ministerie van Financiën blijft verantwoordelijk voor het beheer van
de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (SENS) en de Nationale
Stichting tot Exploitatie van Casinospelen in Nederland (Holland Casino).
Dit is een gevolg van het kabinetsbeleid om het financieel beheer van alle
staatsdeelnemingen te concentreren bij het ministerie van Financiën en
om een scheiding aan te brengen tussen de beleidsverantwoordelijkheid
en de financiële beheerstaken. De minister van Financiën blijft verantwoordelijk voor het beheer van deze kansspelaanbieders. Dit komt tot
uiting in de statuten van genoemde organisaties.
De uitvoerende taken wordt toebedeeld aan de kansspelautoriteit. Naast
het streven tot scheiding van beleid en uitvoering wordt eveneens voorkomen dat in relatie tot de staatsdeelnemingen SENS en Holland Casino
de overheid naast speler ook spelbepaler zou zijn. Hiermee wordt (de
schijn van) belangenverstrengeling voorkomen.
Voorts wijs ik erop dat er op dit moment een wetsvoorstel in verband met
lastenverlichting voor burgers en bedrijfsleven is ingediend bij de Tweede
Kamer (Kamerstukken II 2008/09 32 038, nr. 2). In dat wetsvoorstel wordt
geregeld dat in de Wet op de kansspelen Titel V. Prijsvragen, vervalt.
Tevens wordt de aanwezigheidsvergunning voor behendigheidsautomaten afgeschaft. Hiermee wordt overbodige regeldruk weggenomen.
Tot slot is onlangs een wetsvoorstel Verzamelwet van rechtswege
verleende vergunning ter consultatie aangeboden. De van rechtswege
verleende vergunning houdt in dat de overschrijding van een beslistermijn door een bestuursorgaan van rechtswege leidt tot een positieve
beslissing op de vergunningaanvraag (ook wel lex silencio positivo (LSP)
genoemd). Dit is één van de instrumenten waarmee het kabinet tijdige
besluitvorming op vergunningaanvragen wil bevorderen. Het wetsvoorstel regelt de invoering van LSP met betrekking tot een aantal vergunningen die op grond van de Wet op de kansspelen kunnen worden
verleend. Het betreft ten eerste vergunningen als bedoeld in artikel 3,
eerste lid, (goede doelenloterijen) voorzover deze worden verleend door
respectievelijk burgemeester en wethouders en de minister van Justitie.
Bij deze laatste categorie gaat het uitsluitend om de vergunningen die
worden verleend voor zogenaamde incidentele kansspelen. Voorts wordt
voor enkele vergunningstelsels in Titel VA (Speelautomaten) de LSP ingevoerd. Het betreft achtereenvolgens de aanwezigheidsvergunning voor
kansspelautomaten in hoogdrempelige inrichtingen (artikel 30c, eerste lid,
onder a), de vergunning tot het exploiteren van speelautomaten (artikel
30h, eerste lid) en de toelating van een model voor speelautomaten
(artikel 30o, eerste lid).
2. Intensivering en vernieuwing van toezicht en handhaving
Intensivering toezicht
Met de concentratie van de kansspeltaken bij het ministerie van Justitie is
deels een einde gekomen aan de versnippering van het toezicht, maar feit
blijft dat het huidige toezicht (te) weinig slagkracht heeft. Bij zowel het
College van toezicht op de kansspelen, het ministerie, als de gemeenten
ontbreekt een adequaat en proportioneel instrumentarium om te interveniëren. Intensivering van het toezicht is mede nodig vanwege allerlei

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

3

maatschappelijke, technologische en internationale ontwikkelingen. Met
dit wetsvoorstel wordt het toezicht op kansspelen geïntensiveerd. Het
toezicht richt zich op de naleving van de wet- en regelgeving en de
vergunningen. Het betreft dus toezicht op vergunninghouders, maar ook
op aanbieders van illegale kansspelen.
De toezichthoudende taken worden op grond van dit wetsvoorstel zoveel
mogelijk geconcentreerd bij één instantie, de kansspelautoriteit. Overigens blijven de gemeenten verantwoordelijk voor het toezicht op de door
hun afgegeven vergunningen. Het toezichtinstrumentarium wordt uitgebreid, voor zowel de gemeenten als de kansspelautoriteit. Daarnaast zal
de kansspelautoriteit fungeren als kennis- een voorlichtingscentrum op
het terrein van de kansspelen.
Intensivering handhaving
In het kader van het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit, één van de
doelstellingen van het kansspelbeleid, is de laatste jaren veel aandacht
besteed aan de intensivering van de handhaving van de Wet op de kansspelen en de opsporing van illegale kansspelen. De intensivering van de
handhaving is mede ingegeven door het rapport «Verkeerd Gokken» uit
2001. Eén van de belangrijkste aanbevelingen van dit onderzoek naar de
aard en omvang van het kansspelaanbod was de noodzaak van een
gecombineerde aanpak van illegale kansspelen door politie, justitie en
bestuur. In de eerste voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II
2001/02, 24 036 en 24 557, nr. 257) is het integrale handhavingsbeleid op
het gebied van de kansspelen uiteengezet. Dit handhavingsbeleid wordt
sindsdien voortgezet. Hierbij gaat het om een combinatie van strafrechtelijke opsporing door de politie, vervolging door het openbaar ministerie,
fiscaalrechtelijk optreden door de Belastingdienst, bestuursrechtelijk
optreden door ministeries en gemeenten, en zelfregulering door het
bedrijfsleven. Per illegaal kansspel wordt beoordeeld welke aanpak het
meest effectief en opportuun is, en welke partners bij een dergelijke
aanpak betrokken zijn. Illegale kansspelen die op grote schaal worden
georganiseerd en/of in hoge mate leiden tot sociale en maatschappelijke
problemen worden met voorrang aangepakt. Deze aanpak heeft succes en
wordt voortgezet.
In de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II 2002/03,
24 036 en 24 557, nr. 280) is evenwel geconstateerd dat de huidige handhavingsaanpak een aantal zwakke plekken heeft. Ten eerste ontbreken
adequate instrumenten voor handhaving. De huidige bestuurlijke handhavingsmogelijkheid (intrekking van de vergunning) is beperkt tot het legale
aanbod. Daarnaast is dit met het oog op de aard van de overtreding vaak
een te zwaar middel, waardoor er geen effectieve handhaving mogelijk is.
Op grond van de huidige Wet op de kansspelen kan tegen illegaal aanbod
van kansspelen slechts strafrechtelijk opgetreden worden. Omdat de
politie en het openbaar ministerie slechts over beperkte capaciteit
beschikken, kan lang niet in alle gevallen worden opgetreden waarin dit
wenselijk zou zijn. In de huidige aanpak wordt in dit gemis deels voorzien
door zoveel mogelijk gebruik te maken van de bevoegdheden van de
Belastingdienst, die in een aantal gevallen tegen illegale kansspelaanbieders kan optreden door een aanslag op grond van de Wet kansspelbelasting op te leggen en eventuele aanvullende maatregelen te treffen, zoals
het leggen van beslag. De Belastingdienst vervult op dit moment tevens
een initiërende en coördinerende rol bij de aanpak van illegale kansspelen. Deze rol wordt door de kansspelautoriteit overgenomen. Het wetsvoorstel strekt ertoe de handhaving van kansspelen te intensiveren.
Daartoe wordt conform de uitgangspunten van de tweede voortgangsrapportage kansspelen de kansspelautoriteit voorzien van een adequaat en
effectief handhavingsinstrumentarium.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

4

Eind 2009 is het rapport «Aard en omvang van het aanbod van illegale
kansspelen in Nederland»1 naar de Tweede Kamer gestuurd. Uit het
onderzoek blijkt dat kansspelen via internet van de onderzochte illegale
kansspelen de hoogste spelopbrengst, de hoogste deelname, de hoogste
spelfrequentie en de hoogste gemiddelde winst en het hoogste gemiddelde verlies hebben. Verder valt uit het onderzoek op te maken dat het
kanalisatiebeleid werkt: bij kansspelen waarbij legaal aanbod bestaat, is
het illegale aanbod kleiner. Actieve handhaving blijft hierbij wel nodig.
Een van de beleidsinitiatieven die hierop aansluiten is de oprichting van
de kansspelautoriteit.
De Adviescommissie kansspelen via internet2 zal met een voorstel komen
voor een mogelijk wettelijk regime voor kansspelen via internet. Naast de
aard en omvang van het illegale aanbod van kansspelen via internet, zal
de adviescommissie specifieke aandacht schenken aan de consequenties
voor de Europeesrechtelijke houdbaarheid van het Nederlandse kansspelbeleid, de eventuele wijze van vergunningafgifte, soortgelijke ontwikkelingen in andere lidstaten van de Europese Unie en de bescherming van
kwetsbare groepen, zoals minderjarigen en jongvolwassenen.
3. Preventie van kansspelverslaving

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
24 557, nr. 103.
2
Tweede Kamer, vergaderjaar, 2008–2009,
24 557, nr. 100.
3
Rapport «Verslingerd aan meer dan een
spel» (CVO, 2005).

Niet alle kansspelvormen brengen evenveel risico’s met zich mee op het
gebied van kansspelverslaving. Uit het onderzoek naar de aard en
omvang van de kansspelproblematiek in Nederland blijkt dat het grootste
risico op het ontstaan van kansspelverslaving zich voordoet bij de zogenoemde «short odd» spelen, zoals casinospelen en het spelen op kansspelautomaten.3
Op dit moment bestaat er geen wettelijke plicht voor vergunninghouders
voor het organiseren van casinospelen of voor het aanwezig hebben van
kansspelautomaten in de horeca of speelhallen om maatregelen te treffen
om kansspelverslaving te voorkomen (met uitzondering van de in art. 30d,
vierde lid, sub b, van de Wok opgenomen eis dat bedrijfsleiders en
beheerders van genoemde inrichtingen dienen te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van speelautomaten en
de daaraan verbonden risico’s van gokverslaving). Maatregelen om de
speler te beschermen en verslaving te voorkomen zijn hoofdzakelijk gerealiseerd via het opstelbeleid (onder andere via allerlei technische voorschriften). Wel bevatten alle vergunningen voor landelijke kansspelen een
gelijkluidend voorschrift over preventie van gokverslaving: de vergunninghouder dient zorg te dragen voor een evenwichtig beleid op het
gebied van kansspelverslaving en maatregelen en voorzieningen te treffen
die nodig zijn om onmatige deelneming aan de georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Op grond van artikel 15 van de
Beschikking casinospelen 1996 draagt Holland Casino de zorg voor een
evenwichtig beleid op het gebied van kansspelverslaving en treft de maatregelen en voorzieningen die nodig zijn om onmatige deelneming aan de
door Holland Casino georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Holland Casino geeft in de praktijk invulling aan deze zorgplicht
door middel van haar preventiebeleid kansspelverslaving (dat voorziet in
een stelsel van toegangsbeperkingen en -verboden). Bij Holland Casino is
de eerste fase de zogenaamde «signaleringsfase». In deze fase ontstaat bij
Holland Casino het vermoeden dat bij een gast sprake is van ontwikkeling
van kansspelverslaving. De signalering kan gedaan worden door medewerkers van Holland Casino, de gast zelf of familie van de gast of door
een objectieve signaleringsfactor van Holland Casino (o.a. indien de
bezoekfrequentie boven één keer per week ligt). In dat geval wordt een
zogenaamd kansspelverslavingsgesprek gevoerd, waarin gewezen wordt
op de mogelijkheid om een vrijwillig entreeverbod of bezoekbeperking bij
Holland Casino aan te vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

5

Op grond van artikel 5 van het Speelautomatenbesluit 2000 is geregeld
dat bedrijfsleiders en beheerders van hoogdrempelige inrichtingen en
speelautomatenhallen over een bewijsstuk moeten beschikken waaruit
blijkt dat zij voldoende kennis en inzicht hebben met betrekking tot het
gebruik van speelautomaten en de daaraan verbonden risico’s van gokverslaving. Sommige exploitanten van speelhallen treffen in de praktijk
echter op vrijwillige basis maatregelen die zijn gericht op het voorkomen
van kansspelverslaving.
Mede op verzoek van de Tweede Kamer wordt in het onderhavige wetsvoorstel, zoals hiervoor onder 1. reeds nader is toegelicht, een zorgplicht
tot het voeren van een effectief preventiebeleid op het gebied van kansspelverslaving opgenomen. Hiermee ontstaat een wettelijke plicht voor
vergunninghouders om een verslavingsbeleid te voeren. Die plicht wordt
nader uitgewerkt in lagere regelgeving en kan per soort spel verschillen.
Het ligt voor de hand dat organisatoren van casinospelen en exploitanten
van speelhallen zwaardere maatregelen zullen moeten treffen dan die in
de horeca. Bij die laatste categorie wordt bijvoorbeeld gedacht aan de
plicht tot het aanwezig hebben van foldermateriaal. De kansspelautoriteit
zal erop toezien dat hieraan wordt voldaan.
4. Positionering kansspeltaken
Op het gebied van de kansspelen zijn de volgende taken te onderscheiden: uitvoering, toezicht en handhaving. De uitvoeringstaak op het gebied
van de kansspelen bevat het verstrekken, wijzigen en intrekken van
vergunningen voor diverse vormen van kansspelen, exploitatievergunningen en modeltoelatingen voor speelautomaten en het geven van voorlichting en informatie aan burgers, medeoverheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties.
De toezichttaak omvat het toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving en de vergunningen. Naast uitvoerende en toezichthoudende taken is
sprake van handhaving van de weten regelgeving. Daarvoor worden in
het wetvoorstel de volgende bestuurlijke handhavingsinstrumenten geïntroduceerd: last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boete. Het strafrecht is het sluitstuk van de handhaving. Bij de strafrechtelijke handhaving speelt ook de bestuurlijke strafbeschikking een rol.
Voorgesteld wordt al deze taken te laten uitoefenen door de kansspelautoriteit. Om te voorkomen dat toezicht en handhaving door elkaar gaan
lopen zal binnen de kansspelautoriteit een functioneel onderscheid tussen
deze taken worden aangebracht.
De bestaande bevoegdheden van gemeenten met betrekking tot uitvoering, toezicht en handhaving blijven ongewijzigd. Daarnaast wordt in dit
wetsvoorstel de bestuurlijke boete voor gemeenten geïntroduceerd. Op
die manier kunnen de gemeenten zelf optreden tegen overlastveroorzakende overtredingen in de kansspelsector in de eigen gemeente.
Uit het rapport «Een herkenbare staat: investeren in de overheid»
(commissie-Kohnstamm, 2004) en het kabinetsstandpunt hierop (Kamerstukken II 2004/05, 25 268, nr. 20) blijkt dat in beginsel de rijkstaken onder
ministeriële verantwoordelijkheid moeten worden uitgevoerd. Instelling
van een nieuw zelfstandige bestuursorgaan (hierna: zbo) en handhaving
van de reeds bestaande is mogelijk, maar de instellingsmotieven voor een
zbo moeten restrictief worden toegepast.
Op 1 februari 2007 is de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna:
Kaderwet zbo’s) in werking getreden. Door inwerkingtreding van deze wet
zijn de bepalingen daarvan automatisch van toepassing op nieuw in te
stellen zbo’s. Met de inwerkingtreding van de Kaderwet zbo’s is een wettelijk kader ontstaan voor toetsing van de instellingsmotieven van (bestaande en nieuwe) zbo’s en voor de te voorziene bevoegdheidsverdeling
tussen de verantwoordelijke minister en het bestuur van het zbo.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

6

Een zbo is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister, maar de
minister draagt wel stelselverantwoordelijkheid voor het beleid. Om die
reden dient de minister te (kunnen) bewaken dat dit stelsel en de uitvoering, het toezicht en de handhaving als onderdeel daarvan, goed functioneren. Op grond van de Kaderwet zbo’s kan slechts in een beperkt aantal
gevallen een zbo in het leven worden geroepen. Artikel 3 geeft een limitatieve opsomming. Een zbo kan uitsluitend worden ingesteld indien:
1. er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid (het onafhankelijkheidsmotief);
2. er is sprake van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal
individuele gevallen (motief van regelgebonden uitvoering);
3. participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard
van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden
geacht (het participatiemotief).
Anders gezegd: een zbo kan alleen worden ingesteld als er sprake is van
óf noodzaak van onafhankelijkheid van de minister, óf de wenselijkheid
van een bestuurlijke medeverantwoordelijkheid van andere (maatschappelijke) organisaties, óf om de minister te ontlasten van uitvoeringsbeslissingen waarbij beleidsmatige overwegingen en dus het gebruik van
discretionaire bevoegdheden geen rol kunnen en mogen spelen.
Voor de instelling van een nieuw zbo is alleen het eerste motief (onafhankelijkheid) van overwegend belang. Het tweede motief (regelgebonden
uitvoering) kan, gelet op het kabinetsstandpunt op het rapport Kohnstamm alsmede het advies van het begeleidingsteam Kaderwet zbo’s, een
aanvullende rol spelen.
In onderstaand schema worden de instellingsmotieven aan de hand van
de verschillende kansspeltaken nader uitgewerkt.
Onafhankelijkheidsmotief

Regelgebonden uitvoering

Participatiemotief

Uitvoerende taken

Ja, er is sprake van vergunningverlening ten aanzien van de
overheidsmonopolies voor
casinospelen en de staatsloterij.

Ja, er is sprake van regelgebonden
uitvoering in een groot aantal
individuele gevallen (met name op
het gebied van speelautomaten)

Nee.

Toezichthoudende taken

Ja, er is sprake van toezichthoudende taken ten aanzien van de
overheidsmonopolies voor
casinospelen en de staatsloterij.

Ja, er is sprake van regelgebonden
uitvoering in een groot aantal
individuele gevallen (met name op
het gebied van speelautomaten).

Nee.

Handhavingstaken

Ja, er is sprake van handhavende
taken ten aanzien van de overheidsmonopolies voor casinospelen en de staatsloterij.

Nee. Hoewel er gevallen zijn
waarin strikt regelgebonden
handhaving denkbaar is, zal over
het algemeen toch sprake zijn van
het gebruik van discretionaire
bevoegdheden bij de handhaving.

Nee.

Met name het onafhankelijkheidsmotief is van doorslaggevende betekenis
voor de keuze voor een zbo. Als uitvoering, toezicht en handhaving intern
zouden worden geregeld, is (de schijn van) belangenverstrengeling niet
ondenkbaar. In de kansspelsector is de overheid zowel vergunningverlener als belanghebbende (ontvanger) van de opbrengsten van de monopolisten (Holland Casino en de Staatsloterij). De overheid zou dan speler
en spelbepaler zijn en kan dan in een lastig parket komen als het gaat om
het uitvoeren van bovengenoemde taken. Het extern positioneren van de
taken en de vermindering van ministeriële bevoegdheden zal (de schijn
van) belangenverstrengeling voorkomen of zelfs doen opheffen. Het zal
tevens de transparantie ten goede komen. Conform de uitgangspunten
van het Programma «Een ander Justitie» inzake de scheiding van beleid
en uitvoering, behoren beleidstaken bij het kerndepartement als onlosmakelijk onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het gaat hier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

7

om klassieke beleidsverantwoordelijkheden. Daarbij kan worden gedacht
aan de beleidsontwikkeling en de vertaling daarvan in regelgeving, het
(laten) uitvoeren van onderzoek en evaluaties, het inwinnen van (strategisch) advies en het instellen en begeleiden van onafhankelijke commissies met betrekking tot beleidsadvisering, het onderhouden van contacten
met relevante actoren in de beleidsomgeving, onder meer de verslavingszorg, de handhavende- en toezichthoudende instanties, consumentenorganisaties, vergunninghouders, diverse branche-organisaties, gemeenten
en de VNG. Deze taken blijven binnen het ministerie belegd.
Hoewel het tweede instellingsmotief (regelgebonden uitvoering) slechts
een aanvullende rol speelt bij het instellen van een nieuw zbo, dient deze
hier niet onvermeld te blijven. Met name op het gebied van de speelautomaten, meer in het bijzonder de vergunning voor het exploiteren van
speelautomaten, is er immers sprake van regelgebonden uitvoering in een
groot aantal individuele gevallen. Vanuit de eigen verantwoordelijkheid de
wettelijke taken adequaat uit te voeren zal echter ook de kansspelautoriteit
een beleidstaak hebben (uitvoeringsbeleid) alsmede een taak tot het entameren van onderzoek naar de uitvoering van kansspelen. Om het risico
van overlapping met de taken van het ministerie te voorkomen is het van
belang dat er een goede taakafbakening wordt gerealiseerd op dit punt.
Afspraken hierover worden vastgelegd in convenanten. Ten behoeve van
de afstemming vindt periodiek overleg plaats tussen het ministerie en de
kansspelautoriteit.
Overigens wordt met externe positionering van de kansspeltaken niet
afgedaan aan de gewenste terughoudendheid bij het vormen van nieuwe
zbo’s. Tegelijk met de instelling van de kansspelautoriteit wordt het
College van toezicht op de kansspelen, dat ook een zelfstandig bestuursorgaan is, immers opgeheven. Van een extra zbo is dus geen sprake.
5. Kansspelautoriteit
Inrichting
Het wetsvoorstel voorziet in de instelling van de kansspelautoriteit. Bij de
organisatie van het toezicht zal worden uitgegaan van de zes uitgangspunten van de kaderstellende visie op toezicht 2005 (Minder last, meer
effect, Kamerstukken II 2005/06 27 831, nr. 15).
Ten eerste wordt de onafhankelijkheid van het toezicht voor een belangrijk
deel gewaarborgd door de kansspelautoriteit extern te positioneren. Ten
tweede brengt het principe van de transparantie mee dat de kansspelautoriteit zoveel mogelijk openheid van zaken zal moeten geven, onder andere
door actieve openbaarmaking van de eigen rapportages. Ten derde impliceert het principe van de professionaliteit een constante ontwikkeling van
de toezichtprofessie door scholing van eigen personeel alsmede van
andere relevante toezichthouders. Ten vierde zal ingezet worden op
samenwerking met andere toezichthouders, brancheorganisaties en
bedrijven om de toezichtlast zoveel mogelijk te beperken. Op het terrein
van de handhaving krijgt de kansspelautoriteit een initiërende en coördinerende rol. Ten vijfde zal de slagvaardigheid van de handhaving door de
kansspelautoriteit naar verwachting een impuls krijgen door toepassing
van nieuwe (bestuurlijke) sancties zoals de last onder bestuursdwang, de
last onder dwangsom en de bestuurlijke boete, en in het kader van de
OM-afdoening de bestuurlijke strafbeschikking. Ten zesde zal door een
grotere selectiviteit van de inspectiecapaciteit de gerichte inzet daarvan
geschieden aan de hand van een handhavingsplan met bijbehorende
beleidsregels. Bij de ontwikkeling en uitvoering daarvan zal nauw worden
samengewerkt met het openbaar ministerie en andere bij de handhaving
betrokken organisaties zoals Verispect (de toezichthouder op speelautomaten) en gemeenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

8

Het orgaan van de kansspelautoriteit wordt gevormd door de raad van
bestuur. Deze krijgt de volgende taken: uitvoering, toezicht en handhaving
op het gebied van de kansspelen. Uit de Kaderstellende visie op toezicht
volgt dat toezicht en handhaving niet noodzakelijkerwijs door dezelfde
organisatie hoeven te worden uitgeoefend. Echter, door deze taken bij één
organisatie te beleggen wordt voorkomen dat een versnippering van
kennis en expertise optreedt. Binnen de organisatie zal een functionele
scheiding van taken aangebracht worden. Het gebruik van bestuurlijke en
strafrechtelijke handhavingsinstrumenten vereist namelijk bepaalde waarborgen voor de rechtsbescherming van de burger, zoals de mogelijkheid
van beroep in twee instanties en het recht op een onafhankelijke rechter.
Ook wordt binnen de organisatie gewaarborgd dat de uitvoering (de
vergunningverlening) en het toezicht onafhankelijk van elkaar worden
uitgevoerd.
De raad van bestuur bestaat uit ten hoogste drie personen, waaronder een
voorzitter. Benoeming vindt plaats aan de hand van specifieke deskundigheid. Voor de feitelijke uitvoering van de taken wordt de raad van bestuur
bijgestaan door de medewerkers van de kansspelautoriteit, in het
bijzonder de directeur en de staf. De overige medewerkers zullen worden
verdeeld over afdelingen die zich gaan bezighouden met: voorlichting en
informatievoorziening, vergunningverlening en toezicht, opsporing en
sanctionering en juridische zaken. In totaal zal het personeel van de kansspelautoriteit bestaan uit circa 30–35 fte. Op het personeel in dienst van de
kansspelautoriteit zijn de rechtspositieregels die gelden voor de ambtenaren die zijn aangesteld bij de ministeries van overeenkomstige toepassing. Met de medewerkers van het secretariaat van het College van
toezicht op de kansspelen zijn inmiddels gesprekken gevoerd over het
desgewenst kunnen instromen bij de kansspelautoriteit.
De kansspelautoriteit krijgt rechtspersoonlijkheid, zodat op eigen titel – dat
wil zeggen los van de rechtspersoon Staat der Nederlanden – aan het
civielrechtelijke rechtsverkeer kan worden deelgenomen. De raad van
bestuur van de kansspelautoriteit krijgt daardoor de mogelijkheid zelfstandig contracten te sluiten en personeel aan te nemen, wat, mede gelet
op het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling, voor het
onafhankelijk verrichten van de publieke taak van belang is. De vermogensrechtelijke bevoegdheden kunnen overigens uitsluitend worden
uitgeoefend ter verwezenlijking van de bestuurstaak van de kansspelautoriteit: zie artikel 14 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.
Sturing en toezicht
De minister van Justitie draagt stelselverantwoordelijkheid voor het kansspelbeleid en dient te bewaken dat dit goed functioneert. Om te verzekeren dat de minister ten aanzien van twee voor dit beleid belangrijke
onderwerpen, te weten het voorkomen van kansspelverslaving en
wervings- en reclame activiteiten, is in het wetsvoorstel in artikel 4a een
algemene bevoegdheid opgenomen die het mogelijk maakt om deze taak
uit te voeren en indien nodig, het beleid van de kansspelautoriteit bij te
sturen. Binnen de door de minister gestelde regels behoudt de raad van
bestuur van de kansspelautoriteit de ruimte om de taak naar eigen inzicht
uit te oefenen.
Daarnaast heeft de minister van Justitie bevoegdheden die volgen uit de
Kaderwet zbo’s, die algemene regels bevat ten aanzien van zelfstandige
bestuursorganen. De Kaderwet zbo’s voorziet onder meer in de verplichting tot het verstrekken van inlichtingen, de verplichting tot het opstellen
van een jaarverslag en bepalingen inzake financieel toezicht. De raad van
bestuur heeft een algemene plicht tot het verschaffen van inlichtingen die
de minister nodig heeft om verantwoording aan de Staten-Generaal te
kunnen afleggen en goed toezicht op de raad van bestuur te kunnen
houden. Ten aanzien van de sturings- en toezichtsbevoegdheden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

9

minister heeft de raad van bestuur de verplichting de minister goede
informatie te verschaffen. Zo moet de raad van bestuur jaarlijks een jaarverslag en een jaarrekening uitbrengen waarin verantwoording wordt
afgelegd over de taakuitoefening en het gevoerde beleid. Het jaarverslag
wordt aan de minister en het parlement gezonden. Ten aanzien van het
financieel toezicht bepaalt de Kaderwet zbo’s dat het zbo jaarlijks voor een
door de minister vastgestelde datum de begroting stuurt voor het daarop
volgende jaar.
Tevens beschikt de minister van Justitie over de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de taakuitoefening door de raad van bestuur.
Het gaat hier om algemene beleidsregels, waarin de minister aangeeft op
welke wijze hij vindt dat de taakuitoefening moet plaatsvinden. Deze
beleidsregels kunnen onder meer betrekking hebben op de inhoud en
wijze van de vergunningverlening, het toezicht daarop, de handhaving
daarvan en de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de overlegverplichting tussen raad van bestuur en minister. In het bijzonder kan worden
gedacht aan zaken die het kansspelbeleid direct raken, zoals het vestigingsbeleid met betrekking tot casino’s (waaronder het maximumaantal
casino’s) en het maximumaantal trekkingen bij landelijke loterijen.
Daarnaast voorziet de Kaderwet zbo’s in een taakverwaarlozingsregeling.
De minister kan voorzieningen treffen als de raad van bestuur zijn taken
ernstig verwaarloost. Daarbij kan worden gedacht aan het tijdelijk zelf
uitvoeren van een zbo-taak door de minister of deze taak opdragen aan
een ander zbo. Bovendien voorziet de Kaderwet zbo’s in de mogelijkheid
besluiten van de raad van bestuur te vernietigen, indien deze bijvoorbeeld
vergaande risico’s met zich zouden brengen voor het restrictieve kansspelbeleid. Het gebruik van deze bevoegdheden is nader geregeld in de Algemene wet bestuursrecht.
Tenslotte heeft de minister nog een aantal bevoegdheden voortvloeiend
uit de Kaderwet zbo’s die van invloed zijn op het functioneren van de raad
van bestuur. Hierbij kan worden gedacht aan het vaststellen van de bezoldiging van de bestuursleden, het benoemen en ontslaan van de bestuursleden, het goedkeuren van het bestuursreglement en het goedkeuren van
tarieven (leges).
Taakafbakening
Ingevolge de Wet op de kansspelen hebben ook gemeenten uitvoerende,
toezichthoudende en handhavende taken op het gebied van de kansspelen. Deze blijven ongewijzigd. Op grond van de Wet op de kansspelen
kunnen burgemeester en wethouders vergunning verlenen voor incidentele loterijen en prijsvragen, beide met een prijzengeld van ten hoogste
€ 4500, of voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten in hoogdrempelige inrichtingen of speelhallen. Daarnaast geldt er een bijzonder
regime, met toepassing van een meldingsplicht, voor zogenaamde «kleine
kansspelen», zoals bingo.
Op basis van de Gemeentewet hebben gemeenten diverse sanctiemogelijkheden bij overtreding van regels die door de gemeente worden uitgevoerd, zoals de toepassing van bestuursdwang of een last onder dwangsom. Op grond van de huidige Wet op de kansspelen hebben gemeenten
slechts de mogelijkheid een door hen verleende vergunning in te trekken.
Dit is een zwaar middel dat vaak niet in verhouding staat tot de overtreding. Op grond van dit wetsvoorstel krijgen gemeenten de mogelijkheid
om bestuurlijke boeten op te leggen voor de door hun verleende kansspelvergunningen. Op die manier krijgen gemeenten een handhavingsinstrument in handen waarmee adequaat en proportioneel kan worden
opgetreden tegen overtreding van vergunningen die door gemeenten zijn
verleend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

10

De Consumentenautoriteit houdt vanuit haar verantwoordelijkheid
toezicht op aan kansspelen verwante zaken. De Consumentenautoriteit
heeft aangegeven graag samen te werken met de kansspelautoriteit om
de toezichtslast zoveel mogelijk te beperken. Tussen de kansspelautoriteit
en de Consumentenautoriteit worden afspraken gemaakt over een goede
taakafbakening. Dit geldt ook voor de Reclame Code Commissie en het
Commissariaat voor de Media.
Op dit moment is de Belastingdienst naast de inning van de kansspelbelasting betrokken bij de handhaving ten aanzien van illegale kansspelen.
De initiërende en coördinerende rol op lokaal/regionaal niveau wordt door
de kansspelautoriteit van de Belastingdienst overgenomen. Met de Belastingdienst worden afspraken gemaakt over de aanpak van het illegale
aanbod van kansspelen en de bijdrage van de Belastingdienst hieraan.
Behoud van de relevante kennis, ervaring en contacten bij de Belastingdienst, politie en gemeenten speelt daarbij een belangrijke rol.
Met het openbaar ministerie wordt een handhavingsarrangement opgesteld over de strafrechtelijke handhaving.
Naast de uitvoerende, toezichthoudende en handhavende taak op het
gebied van de kansspelen heeft de kansspelautoriteit ook een rol in informatievoorziening en voorlichting. Deze laatste taak betreft het gevraagd
en ongevraagd geven van voorlichting en informatie aan burgers, medeoverheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Als onderdeel
daarvan zal, in nauw overleg met verslavingsinstellingen, professionele
voorlichting worden gegeven over het voorkomen en herkennen van
kansspelverslaving.
Omdat gemeenten verantwoordelijk blijven voor toezicht op en handhaving van de door hen te verstrekken kansspelvergunningen zal in het
kader van informatievoorziening ook worden gewerkt aan het ontwikkelen
van een nieuw programma van deskundigheidsbevordering gericht op
toezicht en handhaving door gemeenten.
Om op de hoogte te blijven van alle relevante internationale ontwikkelingen zal worden geïnvesteerd in het ontwikkelen en onderhouden van
een internationaal netwerk. Daarbij kan worden gedacht aan contacten
met de Europese Commissie, het Gambling Regulators European Forum
(GREF) en bevoegde overheden binnen en buiten Europa.
6. Introductie bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten
Algemeen
Bij de keuze voor het handhavingsinstrumentarium is acht geslagen op de
bij brief van de minister van Justitie van 8 november 2005 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden notitie over
de keuze tussen sanctiestelsels en de betekenis van het wetsvoorstel
OM-afdoening daarvoor (Kamerstukken II 2005/06, 29 849, nr. 30). Tevens
is hierbij betrokken de op 31 oktober 2008 uitgebrachte kabinetsnotitie
sanctiestelsels die door de minister van Justitie bij gelegenheid van de
plenaire behandeling in de Eerste Kamer van de wetsvoorstellen bestuurlijke boete overlast en bestuurlijke boete fout parkeren is aangekondigd en
de antwoorden van de minister van Justitie op de vragen van de Eerste
Kamer naar aanleiding van de kabinetsnotitie sanctiestelsel (Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D). Deze nota bevat een geactualiseerde visie
op de verhouding tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctionering. In de nota wordt een aantal elementen genoemd dat van belang is
bij de keuze van een sanctiestelsel. De afweging is onder meer afhankelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

11

van de vraag of er sprake is van een besloten of een open context, of het
bestuursorgaan over voldoende professionaliteit beschikt, de ernst van de
overtreding en of al dan niet ingrijpende bevoegdheden nodig zijn voor
het constateren van overtredingen.
Ten aanzien van kansspelen is zowel sprake van een besloten als een open
context. De besloten context is van toepassing op situaties waarin aanbieders op een legale manier kansspelen aanbieden doordat zij beschikken
over een vergunning om kansspelen aan te bieden. De open context is
van toepassing op situaties waarin aanbieders zonder vergunning kansspelen aanbieden.
Een besloten context wijst op handhaving op bestuursrechtelijke wijze
door bijvoorbeeld de bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete is binnen
de besloten context functioneel en kan de andere bestuursrechtelijke
handhavingsinstrumenten kracht bijzetten. Bovendien biedt de bestuurlijke boete soms snellere en eenvoudigere mogelijkheden dan bijvoorbeeld een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.
De open context wijst op strafrechtelijke handhaving, waar mogelijk in de
vorm van een bestuurlijke strafbeschikking. Het illegale aanbod kent een
grote diversiteit. Hieronder valt zowel een bedrijf dat zich niet houdt aan
de gedragscode promotionele kansspelen als een criminele organisatie
die naast allerhande illegale activiteiten ook een illegaal casino of loterij
exploiteert. Vanwege deze verwevenheid van kansspelen met andere
criminaliteit is het klassieke strafrecht het sluitstuk van de handhaving.
Het openbaar ministerie is op dit moment ook al bij de strafrechtelijke
handhaving van kanswetgeving betrokken.
In dit wetsvoorstel is gekozen voor zowel een bestuursrechtelijk als een
strafrechtelijk sanctiestelsel. De keuze voor invoering van twee verschillende sanctiestelsel wordt gerechtvaardigd doordat de Wet op de kansspelen uit twee verschillende contexten bestaat. De bestuursrechtelijke
handhaving van het legale aanbod van kansspelen door oplegging van de
last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang en de bestuurlijke
boete. De strafrechtelijke handhaving van het illegale aanbod van kansspelen in de vorm van de bestuurlijke strafbeschikking. Het klassieke
strafrecht blijft sluitstuk van de handhaving.
Terecht signaleert de Raad van State dat uit het voorstel, zoals voorgelegd
aan de Raad, blijkt dat ten aanzien van een klein aantal voorschriften
zowel een bestuursrechtelijke als een strafrechtelijke sanctie kan worden
opgelegd. Het betrof de artikelen 30m en 30t, eerste, tweede en vijfde lid
over, respectievelijk, het vervaardigen en invoeren van speelautomaten
die niet overeenstemmen met een door de minister van Economische
zaken toegelaten model, het verhandelen, exploiteren of aanwezig hebben
van dergelijke speelautomaten, het op zodanige wijze aanbrengen van
wijzigingen in of aan een speelautomaat dat deze niet meer voldoet aan
het toegelaten model en het uitkeren van prijzen of premies op grond van
het behaalde spelresultaat op een behendigheidsautomaat. Het onderscheid tussen open en besloten context biedt, zoals de Raad opmerkt bij
de keuze tussen de beide sanctiestelsels in deze gevallen geen uitkomst
nu het onderscheid tussen handelen in strijd met een vergunning of
handelen zonder een vergunning niet kan worden gemaakt. Gelet op de
aard van de door overtreding van deze voorschriften gemaakte inbreuken
– goed vergelijkbaar met de situatie waarin op zichzelf vergunbare activiteiten zonder vergunning worden ondernomen – wordt de bedreiging van
deze overtredingen door louter een strafrechtelijke sanctie bij nader inzien
passend geacht.
Bestuurlijke handhaving
Op grond van de huidige Wet op de kansspelen is het slechts mogelijk de
verleende vergunning in te trekken, indien een overtreding is begaan. Dit
instrument staat niet in verhouding tot lichtere overtredingen. Dit zware
middel zou slechts in het uiterste geval moeten worden toegepast. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

12

opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom
is tot op heden beperkt tot de speelautomatentitel.
Omdat het mogelijk moet zijn een passende sanctie op te leggen afhankelijk van de zwaarte van de overtreding, wordt in het wetsvoorstel een
algemeen bestuurlijk handhavingsinstrumentarium geïntroduceerd: last
onder bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boete. Deze
instrumenten kunnen snel en slagvaardig worden ingezet, bijvoorbeeld bij
overtreding van reclameregels door middel van het uitzenden van radioen televisiespotjes. Gelet op toekomstige uitzendingen is snel ingrijpen
nodig om de schade te beperken of strafbare feiten te voorkomen. Dit kan
door middel van het opleggen van een dwangsom. Bij handhaving van
regels over speelautomaten kan, gelet op het fysieke karakter, bestuursdwang een effectief sanctiemiddel zijn.
De introductie van de bestuurlijke boete voor zowel de raad van bestuur
van de kansspelautoriteit als gemeenten sluit aan bij de besloten context
van dit wetsvoorstel. De kansspelautoriteit kan door het opleggen van een
bestuurlijke boete optreden tegen handelingen in strijd met de door de
kansspelautoriteit verstrekte vergunningen. Door het introduceren van de
bestuurlijke boete voor gemeenten wordt gemeenten een zelfstandige
bevoegdheid gegeven om op te kunnen treden tegen overlast in de kansspelsector. De invoering van de bestuurlijke boete voor gemeenten sluit
aan bij de rol van de gemeente bij het verlenen van vergunningen. Zoals
verwoord in het antwoord op de vragen van Eerste Kamer naar aanleiding
van de kabinetsnotitie sanctiestelsels (Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI,
D) is het ook logisch om voor de oplegging van (lichtere) sancties aan te
sluiten bij de al bestaande verbinding. Op die manier worden burgers en
bedrijven niet nog met een andere (strafrechtelijke) instantie geconfronteerd. Naast het feit dat de gemeenten zijn belast met de uitvoering
(vergunningverlening) worden zij nu ook beter toegerust voor de handhaving.
Strafrechtelijke handhaving
De huidige Wet op de kansspelen wordt strafrechtelijk gehandhaafd.
Bestraffende sancties worden in kansspelzaken langs de strafrechtelijke
weg opgelegd. De afgelopen jaren varieerde het aantal zaken op jaarbasis
van maximaal 152 (2002) tot 52 (2007). Er is een afnemende trend waarneembaar, die verklaarbaar is vanuit het feit dat er bij de introductie van
nieuwe regels over speelautomaten in 2000 onduidelijkheden ontstonden,
die door de jurisprudentie inmiddels zijn weggenomen. In grofweg de
helft van de zaken wordt overgegaan tot dagvaarding. In de overige zaken
volgt transactie of sepot. Processen-verbaal worden meestal aangeleverd
door de politie en in een klein aantal gevallen door bijzondere opsporingsambtenaren.
Deze vorm van handhaving wordt gecontinueerd gelet op de aard van
bepaalde vormen van illegaal aanbod en daaraan gerelateerde criminele
activiteiten. Een voorbeeld hiervan is overtreding van het verbod om
kansspelen te organiseren zonder vergunning door criminele organisaties
die een illegaal casino of een illegale speelhal exploiteren waarbij verwevenheid bestaat met andere criminele activiteiten. Bij dergelijke inbreuken
is de inzet van dwangmiddelen noodzakelijk en ligt dagvaarding voor de
strafrechter doorgaans in de rede. Gelet op de verwevenheid van de in
wet gestelde regels met dergelijke criminele activiteiten alsmede de
bestaande strafrechtelijke handhaving van de huidige wet, blijft het strafrecht sluitstuk van de handhaving van de Wet op de kansspelen.
In het kader van de Wet OM-afdoening is de bestuurlijke strafbeschikking
ingevoerd. Op grond van artikel 257ba Wetboek van Strafvordering (Sv.)
kan deze bevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur worden toegekend. Het betreft de veralgemenisering van de huidige «transactie in
handen van het bestuur» die op experimentele schaal in het milieurecht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

13

voorkomt. Hier is een door een buitengewoon opsporingsambtenaar
uitgeschreven proces-verbaal vereist.
Bij overtreding van de illegale, niet vergunbare, situaties zal een door de
raad van bestuur van de kansspelautoriteit op te leggen bestuurlijke strafbeschikking over het algemeen een geschikt sanctiemiddel kunnen zijn.
Een voorbeeld hiervan is de overtreding van het verbod om kansspelen te
organiseren zonder vergunning. Als een zendgemachtigde belspelletjes
uitzendt die in strijd zijn met de regels voor promotionele kansspelen
wordt feitelijk het verbod om kansspelen te organiseren overtreden. Een
dergelijke zaak zal, gelet op de aanwezige expertise goed door de kansspelautoriteit kunnen worden afgedaan.
Gaat het echter om het organiseren van kansspelen zonder vergunning
door verdachten uit bijvoorbeeld het criminele circuit, dan ligt gelet op de
ernst van het feit en de noodzaak tot inzet van dwangmiddelen inschakeling van het openbaar ministerie meer voor de hand. Als het feit is opgehelderd is het vervolgens aan het openbaar ministerie om te bepalen of
betrokkene wordt gedagvaard om voor de strafrechter te verschijnen, dan
wel – in daarvoor aanmerking komende gevallen – het feit met een door
de officier van justitie uit te vaardigen strafbeschikking wordt afgedaan.
Indien sprake is van verwevenheid met criminele activiteiten is klassieke
strafrechtelijke handhaving meer op zijn plaats. Het openbaar ministerie
kan in voorkomende gevallen dan overgaan tot de inzet van strafvorderlijke dwangmiddelen en bevoegdheden en uiteindelijk overgaan tot
dagvaarden.
De verdere samenwerking tussen de kansspelautoriteit en het openbaar
ministerie kan, in aanvulling op de voor de bestuurlijke strafbeschikking
benodigde algemene maatregel van bestuur en de in artikel 257ba Sv.
bedoelde beleidsregels van het openbaar ministerie, in een handhavingsarrangement worden vormgegeven. In dat kader zal ook aandacht besteed
worden aan de afbakening met de nieuwe bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden last onder dwangsom, last onder bestuursdwang en
bestuurlijke boete.
7. Rechtsbescherming
In de huidige Wet op de kansspelen bestaan verschillende systemen van
rechtsbescherming. In de meeste gevallen kan een belanghebbende
beroep instellen bij de algemene bestuursrechter met hoger beroep bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op het gebied van
de vergunningen op basis van de speelautomatentitel is thans echter
beroep bij het College van beroep voor het bedrijfsleven mogelijk.
Een dergelijke versnippering is onwenselijk. Bovendien is in verband met
de invoering van de bestuurlijke boete het noodzakelijk beroep in alle
gevallen in twee instanties mogelijk te maken.
Om die reden is er dan ook voor gekozen de normale Awb-procedure te
volgen, namelijk beroep bij de algemene bestuursrechter en in hoger
beroep de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Voorzover sprake is van strafrechtelijke handhaving, al dan niet via de
OM-afdoening, is de strafrechter bevoegd te oordelen.
8. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
8.1. Doelgroepen en omvang
De Wet op de kansspelen richt zich ten eerste op de organisatoren van
kansspelen. De organisatoren van kansspelen kunnen worden onderscheiden in organisatoren aan wie het toegestaan is kansspelen te organiseren
(de vergunninghouders en de organisatoren van niet vergunningplichtige
kansspelen die voldoen aan de voorwaarden) en de organisatoren van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

14

illegale kansspelen. Die organisatoren kunnen van zowel binnenlandse als
buitenlandse origine zijn. Van organiseren van kansspelen is al snel
sprake: het gaat om het gelegenheid geven tot deelname aan kansspelen.
Het aanbod van kansspelen wordt grotendeels gereguleerd door middel
van monopolies of een beperkt aantal aanbieders. Voor incidentele loterijen, prijsvragen en kleine kansspelen is er geen beperking van het aantal
vergunningen c.q. aanbod. Ook de speelautomatenmarkt is van oudsher
een open markt.
Hieronder volgt een overzicht van de, in de context van dit wetsvoorstel,
belangrijkste spelers op de kansspelmarkt.
Semi-permanente landelijke vergunningen
– Staatsloterij: een monopolie van bepaalde duur (in de praktijk onbepaalde duur);
– Instantloterij: een monopolie van bepaalde duur;
– Sportprijsvragen: een monopolie van bepaalde duur;
– Totalisator: een monopolie van bepaalde duur;
– Lotto: een monopolie van bepaalde duur;
– Casinospelen: een monopolie van bepaalde duur (in de praktijk onbepaalde duur);
– Goede doelenloterijen: (maximaal) drie vergunningen voor bepaalde
duur.
Overige vergunningen:
– Incidentele loterijen met een prijzengeld boven € 4 500 (afgegeven
door de minister van Justitie): geen beperking in het aantal afgegeven
vergunningen (jaarlijks circa 80 vergunningen);
– Incidentele loterijen met een prijzengeld tot en met € 4 500 (afgegeven
door burgemeester en wethouders) geen beperking in aantal vergunningen;
– Promotionele kansspelen: geen beperking in het aantal aanbieders
(mits voldaan wordt aan in de Gedragscode Promotionele kansspelen
gestelde voorwaarden);
– Speelautomaten: geen beperking in het aantal aanbieders; uitsluitend
kwaliteitseisen:
• 849 exploitatievergunningen voor speelautomaten;
• Circa 16 0001 aanwezigheidsvergunningen voor horecalocaties
(ongeveer 22 500 kansspelautomaten en 6 500 behendigheidsautomaten);
• 269 speelhalvergunningen (met ruim 15 000 kansspelautomaten en
650 behendigheidsautomaten).
Niet bekend is hoeveel vergunningen gemeenten jaarlijks voor incidentele
loterijen afgeven. Ook bestaat er geen totaal beeld van de omvang van het
aanbod van promotionele kansspelen. Voor prijsvragen worden op dit
moment niet tot nauwelijks vergunningen afgegeven. Om overbodige
regeldruk tegen te gaan wordt in het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel
in verband met lastenverlichting voor burgers en bedrijfsleven deze
vergunningplicht afgeschaft.

1

Jaarverslag 2008 Toezicht op de Wet op de
kansspelen (Verispect 2008).

In 2008 is onderzoek gedaan naar de aard en omvang van illegale kansspelen in Nederland. Het onderzoek spitste zich toe op vijf soorten illegale
kansspelen: poker, bingo, toto/lotto, gokzuilen en kansspelen via internet.
In 2009 is het onderzoek afgerond. Hieruit blijkt dat circa 1 miljoen Nederlanders het jaar ervoor een illegaal kansspel speelden. De totale inzet van
spelers op vijf illegale kansspelen was in het jaar voorafgaand aan het
onderzoek 242 miljoen euro, hiervan gaat het grootste deel naar kansspelen via internet (180 miljoen euro). De bruto opbrengst voor de exploitanten van illegale kansspelen ligt tussen de 86 en 224 miljoen euro per
jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

15

Ten tweede richt de Wet op de kansspelen zich op deelnemers aan kansspelen. Kansspelen hebben in Nederland een hoge penetratiegraad. Uit
het in 2005 in opdracht van het ministerie van Justitie uitgevoerde onderzoek naar kansspelverslaving1 blijkt dat 80% van de bevolking ooit aan
een loterij heeft deelgenomen, 31% wel eens een kraslot heeft gekocht,
35% wel eens op een kansspelautomaat heeft gespeeld en een kwart van
de bevolking ooit in een casino is geweest. De andere in Nederland
aangeboden kansspelen zijn minder populair. Zo heeft 4% van de bevolking wel eens op paarden gewed, heeft eveneens 4% wel eens in het
illegale circuit aan kansspelen deelgenomen en heeft 1% van de bevolking
wel eens kansspelen via het internet gespeeld.
Uit bovengenoemd onderzoek blijkt dat het aantal kansspelverslaafden
ongeveer 40 000 bedraagt. Naast de 40 000 kansspelverslaafden zijn er
nog 76 000 risicospelers.
8.2. Handhavingsstructuur
Toezicht
Onder toezicht op de naleving wordt verstaan: het verzamelen van informatie om te beoordelen of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan
gestelde eisen, het oordelen daarover en het eventueel naar aanleiding
daarvan interveniëren. Het toezicht op de naleving wordt ingevolge het
wetsvoorstel opgedragen aan de raad van bestuur van de kansspelautoriteit en de gemeenten. De toezichtstaak van de raad van bestuur omvat het
toezicht op de naleving van vergunningen. Ook het toezicht op het illegale
aanbod behoort tot de taken van de raad van bestuur. Waar sprake is van
gemeentelijke bevoegdheden (vergunningen met een prijzenbedrag van
ten hoogste € 4 500, kleine kansspelen, aanwezigheidsvergunningen voor
speelautomaten) blijft het toezicht op de naleving toebedeeld aan door
gemeenten aangewezen ambtenaren.
De in het wetsvoorstel voorgestelde regeling voor het uitoefenen van
toezicht op de naleving sluit aan bij hoofdstuk 5, titel 5.1 en 5.2 van de
Awb. De toezichthouders krijgen de beschikking over alle in de artikelen
5:15 tot en met 5:20 van de Awb genoemde bevoegdheden. Het betreft het
betreden van plaatsen, het vorderen van inlichtingen, het vorderen van
inzage in zakelijke gegevens en bescheiden, het doen van onderzoek/
opneming monsterneming, onderzoek aan vervoermiddelen en de medewerkingsplicht.
Bestuurlijke handhaving
De kansspelautoriteit en gemeenten hebben de volgende bestuurlijke
handhavingsbevoegdheden:
– last onder bestuursdwang;
– last onder dwangsom;
– bestuurlijke boete.
Een last onder bestuursdwang is ingevolge de Awb een reparatoire
(herstel) sanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van
de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last
door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen indien deze niet of niet tijdig
wordt uitgevoerd. De last onder dwangsom is eveneens een herstelsanctie. Dit betreft een bevel (de last) aan de overtreder om iets te doen of
na te laten; de dwangsom is de stok achter de deur voor het geval dit
bevel niet wordt nageleefd. De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie
die kan worden opgelegd na overtreding van bepaalde voorschriften.

1

Rapport Verslingerd aan meer dan een
spel (CVO, 2005).

Last onder bestuursdwang
In sommige gevallen kan het noodzakelijk zijn dat snel wordt opgetreden
bij overtredingen waar sprake is van gebouwen of zaken. Met het oog
daarop is het wenselijk te voorzien in de mogelijkheid van bestuursdwang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

16

ten aanzien van een aantal overtredingen van de Wet op de kansspelen.
Bij bestuursdwang hebben handhavers ingevolge afdeling 5.3 van de Awb
de mogelijkheid om:
– door feitelijk handelen op te treden tegen de overtreding;
– een termijn te stellen waarbinnen de overtreder zelf de overtreding
ongedaan kan maken; en
– gebouwen te verzegelen en zaken mee te nemen en op te slaan.
De handhavers kunnen daardoor direct en adequaat reageren op geconstateerde overtredingen.
Gemeenten kennen op grond van artikel 125 Gemeentewet reeds een
eigen bevoegdheid tot het opleggen van bestuursdwang. Ingevolge het
derde lid van deze bepaling is de burgemeester bevoegd tot handhaving
van regels welke de burgemeester uitvoert.
Last onder dwangsom
Naast bestuursdwang krijgt de raad van bestuur van de kansspelautoriteit
de bevoegdheid om bij inbreuken op de Wet op de kansspelen een last
onder dwangsom op te leggen. Afdeling 5.3.2 van de Awb (artikelen 5:31d
tot en met 5:39) is hierop van toepassing. De last onder dwangsom biedt
de mogelijkheid om schade voortvloeiend uit een bepaalde handelwijze te
voorkomen of te beperken. Het instrument kan snel en effectief worden
ingezet. Tevens kan bij constatering van een overtreding de schade
beperkt worden door het voortzetten van de handeling te sanctioneren. Zo
kan het opleggen van een last onder dwangsom een effectief handhavingsinstrument zijn bij overtreding van de reclameregels.
Bestuurlijke boete
De raad van bestuur en gemeenten worden bevoegd een bestuurlijke
boete op te leggen bij overtreding van de Wet op de kansspelen wat
betreft het legale aanbod. Een bestuurlijke boete impliceert een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom door de overtreder.
Grofweg bestaan twee modellen voor inrichting van een bestuurlijkeboeteregeling (zie ook de memorie van toelichting bij Vierde tranche Awb
(Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3). Deze modellen, aangeduid als
model A en model B, verschillen op twee punten: de verhouding tussen
en de vaststelling van de hoogte van de boete. In model A komt de
bestuurlijke boete in de plaats van het strafrecht. De gedragingen waarvoor bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, worden niet langer als
strafbare feiten aangemerkt, met dien verstande dat daarop uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor het geval zich strafverzwarende
omstandigheden voordoen, bijvoorbeeld recidive of het toebrengen van
letsel aan personen of schade aan goederen. Een strafsanctie in plaats van
het opleggen van een bestuurlijke boete is in deze gevallen dus niet meer
mogelijk. In model B daarentegen blijven de beboetbare feiten tevens
strafbaar, zodat in concrete gevallen kan worden gekozen tussen het
opleggen van een bestuurlijke boete of het opleggen van een strafrechtelijke sanctie. De boeteregelingen in de sociale zekerheidswetgeving en de
fiscale wetgeving bieden hiervan voorbeelden. In model A is het bedrag
van de boete voor een bepaalde overtreding in (een bijlage bij) de wet
gefixeerd. Het bestuursorgaan heeft dus in beginsel geen beoordelingsvrijheid ten aanzien van de hoogte van de boete. In model B daarentegen
legt de wet, zoals in het strafrecht gebruikelijk, slechts het maximum van
de op te leggen boete vast; het bestuursorgaan heeft dus in concreto
beoordelingsvrijheid ten aanzien van de hoogte van de boete.
De boetesystematiek die gehanteerd wordt in het wetsvoorstel is een
mengvorm tussen model A en model B. Model A wordt gehanteerd voor
de besloten context. Ter zake van overtreding van vergunningvoorschriften kan alleen een bestuurlijke boete worden opgelegd (model A).
Voor de vaststelling van de boetehoogte wordt echter gebruik gemaakt
van model B. Door een maximale boetehoogte in de wet op te nemen kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

17

deze worden afgestemd op de omstandigheden van het geval. De hoogte
van de boete moet zowel aansluiten bij de ernst en aard van de overtreding en de draagkracht van de overtreder, als ook bij de overige omstandigheden van het geval, zoals verwijtbaarheid, recidive, wederrechtelijk
verkregen voordeel en de schade voor benadeelden. Van de boete dient
een dusdanige preventieve werking uit te gaan dat toekomstig onwenselijk gedrag van zowel de overtreder als van anderen wordt voorkomen.
Voorts dient de boete proportioneel zijn. Daarnaast dient in de boetesystematiek rekening gehouden te worden met de (financiële) gevolgen van de
boeteoplegging, zoals de levensvatbaarheid van de instelling en overige
toezichtmaatregelen.
Gelet op de financiële draagkracht van de meeste kansspelaanbieders en
om onwenselijk gedrag in de toekomst af te schrikken wordt voor een
groot aantal zware overtredingen, zoals het verrichten van ongeoorloofde
activiteiten als het overtreden van reclameregels, een maximum boete
van de zesde categorie (artikel 23, vierde lid, Wetboek van Strafrecht:
€ 740 000) geïntroduceerd. Voorts zal de omzetrelatering een rol gaan
spelen bij de boete-oplegging. Indien de omzet groter is dan € 740 000
kan de boete worden verhoogd tot 10% van de omzet van de vergunninghouder in het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de boetebeschikking
wordt opgelegd. Het boetebeleid wordt nader uitgewerkt in beleidsregels.
Voor lichte overtredingen, zoals het niet nakomen van het verbod voor
minderjarigen om aanwezig te zijn in een speelautomatenhal gaat een
vast tarief gelden gelijk aan de eerste boetecategorie van artikel 23, vierde
lid, van het Wetboek van Strafrecht (€ 370).
De opbrengst van de bestuurlijke boete die wordt opgelegd door de kansspelautoriteit komt ten bate van de staat. De opbrengst van de bestuurlijke
boete die wordt opgelegd door gemeenten komt toe aan de gemeenten.
Strafrechtelijke handhaving
De huidige Wet op de kansspelen bevat mogelijkheden voor strafrechtelijke handhaving. Dat blijft ook zo. Binnen de strafrechtelijke handhaving
kan gebruik gemaakt worden van de bestuurlijke strafbeschikking. De
bestuurlijke strafbeschikking biedt de mogelijkheid om het strafrecht toe
te passen op een wijze waarbij zowel raad van bestuur als het openbaar
ministerie een rol spelen. De verschillende afdoeningsvormen voor strafbare feiten zullen tijdens het wetgevingstraject verder worden uitgewerkt
in lagere regelgeving.
Van de op te leggen sancties dient een dusdanige preventieve werking uit
te gaan dat toekomstig onwenselijk gedrag van zowel de overtreder als
anderen wordt voorkomen. Strafbaarstelling vindt in de Wet op de kansspelen grotendeels plaats via de Wet op de economische delicten. Bij
inbreuken wordt een maximumboete van de vierde categorie van artikel
23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (€ 18 500) gehanteerd, die
via de Wet op de economische delicten onder omstandigheden verhoogd
kan worden tot een maximale geldboete van de zesde categorie
(€ 740 000).
In het geval van ernstige normschending kan, net als nu het geval is, een
maximum-gevangenisstraf van twee jaar, of in geval van overtredingen,
hechtenis van maximaal een jaar of zes maanden, worden opgelegd.
Overige vormen van handhaving
Naast de bovengenoemde bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden kan op grond van de Wet op de kansspelbelasting fiscaalrechtelijk worden opgetreden indien de organisator van een kansspel geen of
onjuiste opgave van zijn inkomsten doet. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van civielrechtelijke handhaving, bijvoorbeeld wanneer een organisator van een kansspel wordt aangetast in zijn monopoliepositie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

18

8.3. Naleving
Spontane naleving
Aanbieders
De spontane naleving van de kansspelwet- en regelgeving door de organisatoren van kansspelen varieert per branche. De (semi-)permanente
vergunninghouders (houders van vergunningen voor staatsloterij, instantloterij, sportprijsvragen, totalisator, lotto en casinospelen) hebben geen
winstoogmerk, maar genereren geld voor goede doelen of de staat. Er
bestaat een sterke informele controle binnen deze groep en de imagoschade als gevolg van niet naleving is groot. De mate van bereidheid om
zich a priori te conformeren aan datgene wat de overheid opdraagt is niet
altijd even groot; de grenzen van het restrictieve beleid worden bewust
opgezocht.
De groep van houders van een vergunning voor een incidentele loterij is
zeer divers. De spontane naleving is over het algemeen hoog. Deze organisatoren beogen geld te genereren voor een goed doel. De acceptatie en
normgetrouwheid is over het algemeen hoog, maar gelet op de diversiteit
van de groep kan soms sprake zijn van onbekendheid met de regelgeving.
Voorts zijn er financiële voordelen te behalen met het niet naleven van de
regels. Vanwege de grote diversiteit is geen sprake van informele
controle.
De mate van spontane naleving door aanbieders van promotionele kansspelen varieert. In samenwerking met de aanbieders is een gedragscode
opgesteld, die op 1 januari 2006 in werking is getreden. De spontane
naleving van deze code is bij een deel van de aanbieders hoog; een ander
deel zoekt de grenzen van de code bewust op, omdat dit financiële voordelen oplevert. Wegens de grote diversiteit van de aanbieders is de informele controle klein.
De spontane naleving door de speelautomatenbranche varieert. Deze
groep kent een grote variëteit, qua omvang van de bedrijven, acceptatie
en normgetrouwheid. In het algemeen is de bekendheid met wet- en
regelgeving in deze branche goed, maar is de regelgeving op onderdelen
ingewikkeld en bestaan er in de branche verschillende inzichten over de
uitgangspunten van het beleid. De grenzen van de technische, vaak ingewikkelde regelgeving worden soms opgezocht. De huidige sanctiemogelijkheid, intrekking van de vergunning, staat vaak niet in verhouding tot de
geconstateerde overtreding en wordt niet vaak toegepast. Het overtreden
van wet- en regelgeving kan weliswaar financiële voordelen opleveren,
maar weegt met name voor de grote bedrijven niet op tegen de kosten
van mogelijke imagoschade en het eventueel verliezen van de vergunning. De normgetrouwheid van de kleine bedrijven lijkt over het algemeen
iets minder groot te zijn. Mede in verband hiermee is een effectief
toezicht- en handhavingsinstrumentarium in de speelautomatenbranche
wenselijk.
Van illegaal kansspelaanbod is sprake wanneer er in Nederland zonder
voorgeschreven vergunning gelegenheid gegeven wordt tot deelname
aan kansspelen. Per definitie is er bij illegaal kansspelaanbod geen sprake
van spontane naleving. De belangrijkste reden voor organisatoren van
illegale kansspelen om in dergelijk aanbod te voorzien, is juist dat zij de
gehele winst zélf kunnen houden en niet gebonden zijn aan allerlei beperkende voorwaarden die beogen de consument te beschermen of kansspelverslaving te voorkomen.
Bij illegaal kansspelaanbod kan een onderscheid worden gemaakt in
fysiek kansspelaanbod en kansspelaanbod via internet. Voorbeelden van
fysiek illegaal aanbod zijn de illegale casino’s en lotto’s. Kansspelaanbod
waarbij in Nederland via internet gelegenheid wordt gegeven tot deelname aan kansspelen wordt ook aangemerkt als illegaal kansspelaanbod.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

19

Daarbij is het niet van belang waar de aanbieder of de server fysiek is
gevestigd. Aanbieders van kansspelen via internet zijn zich niet altijd
bewust van het feit dat zij de Wet op de kansspelen overtreden. Bij de
aanpak van kansspelen via internet is gebleken dat een aanzienlijk deel
van de aanbieders die er per brief op zijn gewezen dat zij in strijd met de
wet handelen hun handelingen hebben gestaakt dan wel de desbetreffende website ontoegankelijk hebben gemaakt voor deelname vanuit
Nederland.
Op het gebied van bestrijding van illegaal kansspelaanbod via internet zal
op internationaal niveau worden samengewerkt en zullen waar mogelijk
afspraken worden gemaakt. Op Europees niveau is daarover momenteel
een dialoog gaande. Daarop wordt nader ingegaan in paragraaf 9.
Deelnemers
De Wet op de kansspelen strekt ertoe een legaal alternatief te bieden voor
illegale kansspelen en zo de goklust in goede banen te leiden. Verwacht
wordt dat de potentiële deelnemer zich door het betrouwbare karakter
naar verwachting primair zal richten op het legale aanbod, in plaats van
het illegale en/of buitenlandse aanbod van kansspelen. De speler heeft bij
het legale aanbod de garantie dat sprake is van een eerlijk spelverloop en
dat in geval van winst de prijs uitgekeerd zal worden.
Effectiviteit van de handhaving
Verwacht wordt dat de effectiviteit van de handhaving zal toenemen als
gevolg van de introductie van een adequaat bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhavingsinstrumentarium en de instelling van de kansspelautoriteit, waardoor kennis en expertise geconcentreerd zullen worden.
Indicatie van de mate van naleving
De mate van naleving door organisatoren van legale kansspelen zal naar
verwachting toenemen omdat de sanctiedreiging toeneemt als gevolg van
de introductie van de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom
en de bestuurlijke boete. Gelet op de potentieel hoge verdiensten zal het
aanbieden van illegale kansspelen altijd aantrekkelijk blijven. Naast het
verhogen van de sancties is hier met name de pakkans van belang voor
de mate van naleving. Verwacht mag worden dat deze toeneemt met de
instelling van de kansspelautoriteit, die, in vergelijking met de huidige
toezichthouders, uitgebreidere bevoegdheden krijgt.
Gevolgen voor het handhavingsapparaat
De instelling van de kansspelautoriteit zal naar verwachting een positieve
bijdrage leveren aan de intensivering van toezicht. Hierdoor worden de
toezichts- en bestrijdingsmogelijkheden met betrekking tot met name
illegale aanbieders aanmerkelijk vergroot. Bovendien zal door de uitbreiding van de capaciteit en de bundeling van expertise naar verwachting de
effectiviteit van het toezicht op de naleving en de handhaving worden
verhoogd.
Bij de handhaving zijn met name de kansspelautoriteit, gemeenten, het
openbaar ministerie, de Consumentenautoriteit, de Reclame Code
Commissie, de Belastingdienst en de politie betrokken. Op dit moment is
al sprake van een integraal handhavingstraject. Nu wordt dit beleidsmatig
nog gecoördineerd door het ministerie van Justitie en op operationeel
niveau door de Belastingdienst. Na de instelling van de kansspelautoriteit
zal het voortouw bij de kansspelautoriteit liggen. De taakverzwaring en de
verschuiving van bevoegdheden vinden plaats op rijksniveau. De taken en
bevoegdheden van gemeenten blijven ongewijzigd. Wel krijgt de
gemeente ook de mogelijkheid bestuurlijke boeten op te leggen. In principe zijn er geen bijzondere capacitaire- of financiële gevolgen voor het
openbaar ministerie, politie en de gemeenten te voorzien. Het is denkbaar
dat er gemeenten zijn die menen op eigen kracht niet in staat te zijn een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

20

handhavingsapparaat in stand te houden met voldoende kwaliteit. De Wet
gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt dan een goed instrument om
op dat punt samen te werken met andere gemeenten.
8.4. Oordeel uitvoerings- en handhavingsinstanties en ontvangen
adviezen
Tijdens de voorbereiding van de nieuwe Wet op de kansspelen heeft
uitgebreid overleg plaatsgevonden met betrokken ministeries, handhavers, toezichthouders, belangenorganisaties, kansspelaanbieders en
andere betrokken organisaties. Gelet op de veelomvattendheid van het
wetsvoorstel en de grote maatschappelijke belangstelling voor het onderwerp kansspelen is het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet op de kansspelen breed verspreid ter consultatie onder zo’n vijftig organisaties. Uit
die consultatieronde bleek dat er brede steun is voor de intensivering van
het toezicht en de handhaving en, daarmee samenhangend, de instelling
van een kansspelautoriteit.
Na de afsluiting van de consultatiefase, is besloten om de bestuurlijke
boete en strafrechtelijke handhaving, met gebruikmaking van de mogelijkheden die de Wet OM-afdoening biedt, uitgangspunt te laten zijn in de
nieuwe Wet op de kansspelen.
Voor het onderhavige wetsvoorstel tot instelling van de kansspelautoriteit
zijn de bepalingen over de kansspelautoriteit uit het wetsvoorstel voor de
nieuwe Wet op de kansspelen gelicht en verwerkt in dit wetsvoorstel. In
dit wetsvoorstel is inhoudelijk niets aan de opzet van de kansspelautoriteit
gewijzigd ten opzichte van die bepalingen in de nieuwe Wet op de kansspelen. De adviezen met betrekking tot de instelling van de kansspelautoriteit, die tijdens de consultatieronde van de nieuwe Wet op de kansspelen
zijn ontvangen, zijn in het onderhavige wetsvoorstel verwerkt.
Het onderhavige wetsvoorstel is aan de meest betrokken organisaties en
ministeries voorgelegd.
In reactie op een hernieuwde consultatieronde van dit wetsvoorstel
hebben het openbaar ministerie en de VNG laten weten in te stemmen
met het hierin voorgestelde handhavingsinstrumentarium, inclusief de
introductie van de bestuurlijke boete voor zowel de kansspelautoriteit als
gemeenten.
Er zijn adviezen ontvangen van het College van toezicht op de kansspelen,
Verispect, de Belastingdienst, de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën, en de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. De ontvangen adviezen
steunen de inhoud van dit wetsvoorstel. De opmerkingen in deze adviezen
zijn zoveel mogelijk in het onderhavige wetsvoorstel en memorie van
toelichting verwerkt.
Het College van toezicht op de kansspelen, Verispect en de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak hebben allen instemmend gereageerd op dit
wetsvoorstel.
Ook de geraadpleegde ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van Economische Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport hebben positief op dit wetsvoorstel gereageerd. In het advies van
het ministerie van Economische Zaken, dat is afgestemd met de Consumentenautoriteit, is aangegeven dat de Consumentenautoriteit graag
samenwerkt met de kansspelautoriteit om de toezichtslast zo veel mogelijk te beperken. In dat kader zal een goede taakafbakening worden overeengekomen.
Met het ministerie van Financiën wordt nauw contact gehouden over de in
het wetsvoorstel opgenomen bestemmingsheffing. Daarnaast wordt
overleg gevoerd met de bij de uitvoering betrokken Belastingdienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

21

8.5. Gevolgen rechterlijke macht
De Raad voor de rechtspraak is destijds in 2007 conform artikel 95 van de
Wet op de rechterlijke organisatie om advies gevraagd over het wetsvoorstel nieuwe Wet op de kansspelen.
De werklastconsequenties zijn door de Raad in kaart gebracht uit het
oogpunt van oplegging van een bestuurlijke boete door de kansspelautoriteit. Dit uitgangspunt is inmiddels gewijzigd in een combinatie van
bestuurlijke èn strafrechtelijke handhaving, met gebruikmaking van de
bestuurlijke strafbeschikking. Toch biedt het advies van de Raad ook voor
deze situatie aanknopingspunten. De Raad gaat, mede gelet op de aangekondigde intensivering van toezicht en handhaving en de instelling van de
kansspelautoriteit, in haar advies uit van strikte handhaving. De Raad
schat, uitgaande van de bestuurlijke boete, in dat als gevolg hiervan het
aantal zaken zal toenemen, zowel in eerste aanleg als in beroep. Dit leidt
volgens de Raad tot een verwachte toename in de werklast met ongeveer
€ 290 000 op jaarbasis voor de Rechtspraak.
Ook in het kader van de strafrechtelijke handhaving zal strikte handhaving
het uitgangspunt zijn. Een toename van het aantal zaken ligt ook in deze
situatie voor de hand. In overleg met de Raad zal in het kader van de
strafrechtelijke handhaving (waaronder begrepen de bestuurlijke strafbeschikking), indien nodig, nog een herberekening van de werklast plaatsvinden.
9. Europeesrechtelijke ontwikkelingen
Inleiding
Het aanbieden van kansspelen wordt aangemerkt als «dienst» in de zin
van het EG-verdrag. Beperkingen op het vrije dienstenverkeer zijn op
grond van artikel 49 van het EG-verdrag in beginsel verboden. In Europees verband zijn geen regels gesteld over kansspelen. Bij gebrek aan
harmonisatie mogen de lidstaten hun eigen regels stellen op het terrein
van de kansspelen, zolang deze regels verenigbaar zijn met het
EG-Verdrag.
Op Europees niveau zijn er verschillende ontwikkelingen op het gebied
van kansspelen gaande. Zo zijn of worden er, zowel op nationaal als Europees niveau, uitspraken op kansspelgebied gewezen met een Europese
component. Vanuit de Commissie van de Europese Gemeenschappen
(hierna: Commissie) wordt – in het bijzonder ten aanzien van sportweddenschappen – de druk op de lidstaten opgevoerd om hun nationale
wetgeving aan te passen. In raadswerkgroepverband is een dialoog opgestart tussen de lidstaten om informatie uit te wisselen op het gebied van
de kansspelen. Ook het Europees Parlement heeft zich onlangs uitgesproken over kansspelen. Hieronder wordt nader stilgestaan bij deze
ontwikkelingen.
Hofjurisprudentie
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof)
heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de lidstaten ruimte hebben om een
eigen beschermingsniveau vast te stellen op het gebied van de kansspelen. Lidstaten kunnen het aanbod van kansspelen reguleren of zelfs
verbieden. De beperkingen van het vrije dienstenverkeer die bijvoorbeeld
een nationaal vergunningstelsel meebrengt, kunnen verenigbaar zijn met
het vrij verkeer van diensten, wanneer deze beperkingen gerechtvaardigd
kunnen worden wegens dwingende redenen van algemeen belang. Daarvoor is van belang dat de beperkingen op niet discriminerende wijze
worden toegepast, geschikt zijn de beoogde doelen te verwezenlijken, en
niet verder gaan dan noodzakelijk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

22

Uit de Hofjurisprudentie blijkt dat doelstellingen op het gebied van sociaal
beleid en consumentenbescherming (tegengaan verslaving en verkwisting) en fraudebestrijding en bescherming van de openbare orde (tegengaan van criminaliteit en witwassen) als geldige «dwingende redenen van
algemeen belang» worden erkend, op grond waarvan het aanbod van
kansspelen kan worden beperkt of (zelfs) kan worden verboden. In de
arresten in de zaken Gambelli1 en Placanica2 heeft het Hof van Justitie de
eis dat de toegepaste beperkingen «geschikt zijn de gestelde doelen te
verwezenlijken» gepreciseerd, door te stellen dat de beperkingen «ertoe
moeten bijdragen dat de activiteiten met betrekking tot kansspelen op
samenhangende en stelselmatige wijze worden beperkt». Kort gezegd
betekent dit dat het door een lidstaat gevoerde beleid niet alleen naar de
letter maar ook in de praktijk samenhangend en consistent dient te zijn.
In het recente arrest Liga Portuguesa (C-42/07) heeft het Hof deze jurisprudentie bevestigd en heeft daaraan toegevoegd dat een regeling op grond
waarvan één enkele door de overheid gecontroleerde marktdeelnemer
zorgt dat de exploitatie van kansspelen in een beheersbare bedding wordt
geleid, een geschikt middel is om de gestelde doelen te bereiken. Het Hof
spreekt zich in deze zaak voor het eerst duidelijk uit over de wederzijdse
erkenning van (in andere lidstaten afgegeven) kansspelvergunningen en
concludeert dat van een verplichting daartoe geen sprake is. Bij gebrek
aan communautaire regeling mogen lidstaten oordelen dat de wettelijke
voorwaarden en controles in het land van herkomst onvoldoende waarborgen bieden voor bescherming van de eigen consumenten.
Prejudiciële zaken
In verschillende lidstaten zijn procedures aanhangig waarin nationale
rechters het Hof door middel van prejudiciële vragen om uitleg van het
EG-Verdrag – in relatie tot nationale kansspelregelgeving – hebben
verzocht. Het gaat dan dikwijls om de vraag of het kansspelbeleid
voldoende consistent, en de nationale regelgeving dus voldoende te
rechtvaardigen is.
In Nederland zijn in de eerste helft van 2008 in twee zaken prejudiciële
vragen gesteld. Deze zaken zijn aanhangig bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Betfair/minister van Justitie)3 en de Hoge
Raad (De Lotto/Ladbrokes)4. In eerstgenoemde zaak staat de wijze waarop
de vergunningen voor de sporttotalisator en de totalisator in de praktijk
worden afgegeven centraal. In de tweede zaak gaat het voornamelijk om
de consistentie van het Nederlandse kansspelbeleid ten aanzien van sportweddenschappen. Een uitgebreidere samenvatting van deze zaken is te
vinden in de brief van 23 december 2008aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer (Kamerstukken II 2008/09, 24 557, nr. 93)
De Nederlandse regering heeft in beide zaken schriftelijke opmerkingen bij
het Hof van Justitie ingediend. In november 2009 heeft de mondelinge
behandeling plaatsgevonden. De arresten van het Hof worden in de eerste
helft van 2010 verwacht.

1

HvJ EG 6 november 2003, zaak C-243/01.
HvJ EG 6 maart 2007, gevoegde zaken
C-338/04, C-359/04 en C-360/04.
3
ABRvS, 14 mei 2008, zaak nr. 200700622/1,
LJN: BD1483.
4
HR, 13 juni 2008, zaak nr.C07/035HR, LJN:
BC8970.
2

Inbreukprocedures
De Europese Commissie voert met tien lidstaten correspondentie over de
in die lidstaten geldende regelgeving met betrekking tot sportweddenschappen. Rode draad in deze correspondentie is de stelling van de
Commissie dat een nationale regeling die het (grensoverschrijdend)
aanbod van sportweddenschappen beperkt – meestal een regeling op
grond waarvan slechts één vergunning is toegestaan – een ongeoorloofde
beperking van het EG-verdrag vormt, indien daarmee vergelijkbare diensten van vergunninghoudende aanbieders uit andere lidstaten worden
tegengehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

23

Op 28 februari 2008 heeft de Commissie een «met redenen omkleed
advies» aan Nederland uitgebracht. Het advies houdt een formeel verzoek
tot aanpassing van de Nederlandse regelgeving in. Bij brief van 25 september 2008 heeft de Nederlandse regering uitvoerig op het advies gereageerd. Kern van deze reactie is dat de uit de Wet op de kansspelen voortvloeiende beperkingen van het vrije dienstenverkeer met betrekking tot
sportprijsvragen, voldoende kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang en daarom verenigbaar zijn met het
EG-Verdrag. Bovendien is geen sprake van een verplichting tot wederzijdse erkenning van kansspelvergunningen.Het advies en de reactie
daarop van de Nederlandse regering, vormen grotendeels een herhaling
van de eerder gewisselde standpunten en zijn beide in april 2009 toegestuurd aan de Kamer.
Na september 2008 zijn geen signalen meer vernomen van de Commissie.
Het is niet bekend of de Commissie daadwerkelijk een inbreukprocedure
tegen Nederland zal starten bij het Hof van Justitie.
Overigens kan het arrest van het Hof in de hierboven aangehaalde zaak
C-42/07 worden opgevat als steun voor het Nederlandse standpunt dat
wederzijdse erkenning van kansspelvergunningen niet aan de orde is.
Raadswerkgroep kansspelen
In het voorjaar van 2008 heeft Nederland samen met een aantal gelijkgezinde lidstaten het initiatief genomen tot het opzetten van een werkgroep
in Europees verband over het onderwerp kansspelen. Doel hiervan was
het stimuleren van een dialoog tussen de lidstaten op het gebied van de
kansspelen. In juli 2008 is onder het Franse voorzitterschap (tweede helft
2008) een raadswerkgroep van start gegaan, waarin alle lidstaten en de
Europese Commissie vertegenwoordigd zijn. Tijdens de raadswerkgroepbijeenkomsten zijn de stelsels in de lidstaten, aan de hand van een
vragenlijst, in beeld gebracht. Hieruit kwam een aantal gemeenschappelijke doelstellingen naar voren, zoals het voorkomen van kansspelverslaving, de bescherming van de openbare orde en de intensivering van de
samenwerking op het gebied van toezicht en handhaving. Naar aanleiding
van hetgeen is besproken heeft het Franse voorzitterschap een voortgangsrapport opgesteld. Dit voortgangsrapport is op 1 december 2008
besproken in de Raad voor Concurrentievermogen. Tijdens deze Raad is
ingestemd met het voorstel om de dialoog tussen lidstaten in raadswerkgroepverband voort te zetten.
Het Zweedse voorzitterschap heeft in de tweede helft van 2009 dit initiatief
voortgezet. De bijeenkomsten onder leiding van het Zweedse voorzitterschap stonden in het teken van informatieuitwisseling over de negatieve
gevolgen van gokken voor de maatschappij. De volgende voorzitterschappen (Spanje, België) hebben aangegeven het onderwerp kansspelen
op de agenda te willen houden.
Europees Parlement
Op 10 maart 2009 heeft het Europees Parlement ingestemd met een
rapport over online gokken (INI/2008/2215). Op basis van het rapport heeft
het Europees Parlement een resolutie aangenomen. Daarin wordt gesteld
dat regelgeving met betrekking tot online gokken, gelet op de bijzondere
risico’s voor fraude, misdaad, gokverslaving en jeugdigen, niet door de
EU, maar op het niveau van de lidstaten moet worden vastgesteld.
Aanbieders van kansspelen via internet mogen daarom niet zonder meer
in andere landen aanbieden dan het land waarin zij een vergunning
hebben. Voorts roept het Europees Parlement in de resolutie de Raad op
een politieke oplossing te vinden voor problemen met online gokken. De
Raad zou de Europese Commissie kunnen verzoeken voorstellen te formuleren voor gemeenschappelijke doelstellingen en een gemeenschappelijk
standpunt voor de aanpak van problemen die samenhangen met online

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

24

gokken, bijvoorbeeld op het gebied van verslaving, misbruik van persoonsgegevens en kredietkaarten.
Vastgesteld kan worden dat het Europees Parlement (met betrekking tot
online kansspelen) wil vasthouden aan de bevoegdheid van lidstaten om
eigen regels te stellen. Wel bepleit het Europees Parlement samenwerking
tussen lidstaten, met als doel tot gemeenschappelijke uitgangspunten en
waarborgen te komen.
10 Financiële gevolgen
10.1. Algemeen
Vergeleken met de huidige situatie zullen de kosten voor uitvoering van
de kansspeltaken iets toenemen. Er wordt een kansspelautoriteit opgericht, waar tegenover staat dat het huidige College van toezicht op de
kansspelen en het projectbureau kansspelen opgeheven worden en dat de
inzet van de Belastingdienst verminderd kan worden. In principe zijn er
geen bijzondere capacitaire- of financiële gevolgen voor het openbaar
ministerie, politie en gemeenten, indien gebruik kan worden gemaakt van
bestaande organisatieonderdelen.
Jaarlijkse kosten
De jaarlijkse kosten van de kansspelautoriteit wordt geschat op een
bedrag tussen de € 5,5 en 6 miljoen. Deze voorlopige raming is gebaseerd
op de huidige uitgaven van het ministerie van Justitie van ongeveer € 3,8
miljoen voor de regulering van het toezicht op de kansspelen en de
concept organisatiebeschrijving van de op te richten kansspelautoriteit.
Daarnaast is een benchmark uitgevoerd met in omvang en taken vergelijkbare organisaties zoals Consumentenautoriteit en het Centrum voor
Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Beide organisaties hebben circa 40
fte. en een jaarlijkse begroting van circa € 5 miljoen.
Voorgesteld wordt de kosten van de kansspelautoriteit door de kansspelsector te laten dragen. Immers de legale aanbieders van kansspelen
hebben van de overheid een exclusief recht gekregen. In dat licht is het
gerechtvaardigd dat de overheid voorwaarden stelt aan de wijze waarop
zij hun activiteiten uitvoeren, onder meer ten aanzien van het tegengaan
van de negatieve aspecten en het toezicht daarop. De kosten van de kansspelautoriteit worden gedekt door de legesinkomsten voor de afgifte van
vergunningen en het jaarlijks opleggen van een bestemmingsheffing aan
de aanbieders van kansspelen.
Leges
De financiering wordt, net als in de huidige situatie, deels bekostigd door
het heffen van leges voor het verlenen van vergunningen. Dit wetsvoorstel beoogt geen wijziging in de huidige systematiek van de vergunningen
aan te brengen. De huidige tarieven van de jaarlijkse leges voor de drie
goede doelenloterijen bedragen € 2 268 en voor de circa 80 jaarlijkse
incidentele loterijen € 226. De leges voor de exploitatievergunning voor
speelautomaten bedragen € 1 815 voor nieuwe vergunningen en € 453,78
per jaar voor het toezicht op bestaande vergunningen. Deze bedragen zijn
sinds 1997 respectievelijk 2000 niet meer aangepast. Daarom is het
wenselijk een nieuwe indexering van de legesbedragen uit te voeren. De
inkomsten uit leges bedroeg in 2007 ongeveer € 1,6 miljoen. Gelet op de
huidige economische omstandigheden wordt verwacht dat dit bedrag de
komende jaren lager zal uitvallen. De omzet van met name de speelautomatenbranche en de casino’s kent een grote terugval. Voorlopige cijfers
van de branche laat een omzetdaling van ruim dertig procent zien. Dit
heeft ook gevolgen voor het aantal nieuwe vergunningen. Uitgaande van
deze situatie worden de inkomsten van de kansspelautoriteit aan leges
voor de komende jaren geraamd op € 1,2 miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

25

Bestemmingsheffing
Het overige deel van de financiering van de kansspelautoriteit wordt
gedekt door een heffing die wordt opgelegd aan de kansspelaanbieders.
Hierbij gaat het om een zogenoemde bestemmingsheffing. De opbrengst
kan worden gebruikt voor een specifiek doel, zoals het beperken van de
«schade» of het bekostigen van andere activiteiten. Het doel van de
bestemmingsheffing is het beperken van de negatieve gevolgen van kansspelen zoals het risico op kansspelverslaving, het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit en consumentenbescherming. Dit wordt gerealiseerd
door het houden van toezicht en handhaving op de kansspelsector. De
hoogte van de heffing hoeft niet gerelateerd te zijn aan de directe kosten
die het overheidsorgaan ten aanzien van een specifieke kansspelaanbieder maakt, maar de totale opbrengst kan niet hoger zijn dan de
geraamde kosten van de kansspelautoriteit bij de uitoefening van het
toezicht in één kalenderjaar maakt. Uitgaande van de kosten van de kansspelautoriteit (tussen € 5,5 en 6 miljoen) zal de bestemmingsheffing jaarlijks ongeveer tussen de € 4,3 en 4,8 miljoen moeten opbrengen.
Bestuurlijke strafbeschikking
De financiële gevolgen van de introductie van de bestuurlijke strafbeschikking op het terrein van de kansspelen worden in de komende periode
verder onderzocht.
10.2. Bedrijfseffecten
De Wet op de kansspelen bevat een algemeen verbod om gelegenheid te
geven tot deelname aan kansspelen, tenzij daarvoor vergunning is
verleend. Ook bevat de Wet op de kansspelen een onvoorwaardelijk
verbod de deelname aan illegale of buitenlandse kansspelen te bevorderen. Deze verboden zijn gericht tot een ieder, zowel burgers als het
bedrijfsleven. Aan de verschillende vergunningmogelijkheden uit de
huidige Wet op de kansspelen worden met dit wetsvoorstel geen wijzigingen doorgevoerd. Het vergunningstelsel voor de kansspelen wordt dus
gehandhaafd. Dat betekent dat de huidige verplichtingen voor vergunninghouders op het gebied van werving en reclame, (het voorkomen van)
kansspelverslaving en rapportageverplichtingen worden gecontinueerd.
De drie goede doelenloterijen, Nationale Postcode Loterij N.V., BankGiro
Loterij N.V. en Sponsor Bingo Loterij N.V. passen op dit moment al
aanvraag- en klachtprocedures toe met betrekking tot (potentiële) begunstigden.
In het wetsvoorstel vermindering administratieve lasten, dat onlangs is
ingediend bij de Tweede Kamer (32 048) wordt de aanwezigheidsvergunning voor behendigheidsautomaten afgeschaft
10.3. Administratieve lasten
Onder administratieve lasten wordt verstaan: de kosten voor de burger en
het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving van de overheid. Zoals eerder aangegeven
gaat het wetsvoorstel uit van de bestaande vergunningstelsels.
Aangezien in dit wetsvoorstel geen wijzigingen worden doorgevoerd voor
het vergunningstelsel, brengt dit wetsvoorstel geen extra administratieve
lasten voor burgers of het bedrijfsleven met zich mee.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

26

II ARTIKELSGEWIJS
ARTIKEL I
A en E
Het nalevingsvoorschrift is een reeds bestaande verplichting, maar wordt
door dit voorstel expliciet in de wet vastgelegd. Met dit voorstel is dan
ook geen inhoudelijke wijziging beoogd. De verwijzing in artikel 7 naar
artikel 5 kan vervallen omdat de in artikel 1 voorgestelde aanvulling ook
ziet op de naleving van het bepaalde in artikel 5.
B, D, F tot en met V, onderdeel 1, W, X, Z en AA
De aanpassingen in deze onderdelen zien deels op de overdracht van
bevoegdheden van de ministers van Economische Zaken, van Financiën,
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, naar de minister van Justitie. Bij koninklijk besluit van
23 februari 2004 (Stb. 2004, 78) en 19 februari 2005 (Stb. 2005, 97) is de
verantwoordelijkheid voor het beleid en de uitvoering ten aanzien van het
kansspelbeleid van de ministers van Economische Zaken, van Financiën,
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, overgegaan naar de minister van Justitie. Een aantal van
deze bevoegdheden wordt als gevolg van de in te stellen kansspelautoriteit overigens toebedeeld aan de raad van bestuur van de kansspelautoriteit. Om die reden zien de wijzigingen in deze onderdelen voor het overige
op de overdracht van de uitvoering, toezicht en handhaving aan de kansspelautoriteit.
C
In dit artikel wordt geregeld dat de organisator van een kansspel de maatregelen en voorzieningen treft die nodig zijn om kansspelverslaving aan
de door hem georganiseerde spelen zoveel mogelijk te voorkomen. Deelname aan een kansspel kan leiden tot geldelijk gewin zonder dat daar een
evenredige inspanning tegenover staat. Mede hierdoor brengen kansspelen het risico van verslaving, fraude en bedrog met zich. Eén van de
doeleinden van het kansspelbeleid is het tegengaan van kansspelverslaving. Om deze reden is in het nieuwe artikel 4a een zorgplicht opgenomen
voor de organisator van een kansspel om maatregelen en voorzieningen
te treffen die nodig zijn om kansspelverslaving te voorkomen. Ook wordt
bepaald dat de organisator van een kansspel op zorgvuldige en evenwichtige wijze vorm dient te geven aan wervings- en reclameactiviteiten.
Artikel 4a geeft de minister van Justitie voorts de mogelijkheid om voor
deze onderwerpen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels te stellen. Handelen in strijd met de bij of krachtens artikel 4a
gestelde regels, wordt op bestuursrechtelijke wijze bestraft.
V, onderdeel 2, en Y
Zoals uiteengezet in het algemeen deel van deze toelichting bestaat er op
dit moment voor vergunninghouders tot het organiseren van casinospelen en voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten in de horeca
of speelhallen geen wettelijke plicht om maatregelen te treffen ter voorkoming van kansspelverslaving. Maatregelen om de speler te beschermen
en verslaving te voorkomen zijn hoofdzakelijk gerealiseerd via artikel 15
van de Beschikking casinospelen 1996 en het opstelbeleid (onder andere
via allerlei technische voorschriften). Sommige exploitanten van speelhallen treffen in de praktijk echter op vrijwillige basis maatregelen die zijn
gericht op het voorkomen van kansspelverslaving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

27

Mede op verzoek van de Tweede Kamer wordt in de artikelen 27i en 30d
een zorgplicht tot het voeren van een effectief preventiebeleid op het
gebied van kansspelverslaving voor casinospelen en kansspelautomaten
opgenomen. Door het wetsvoorstel ontstaat een wettelijke plicht voor
vergunninghouders om een verslavingsbeleid te voeren. Deze wettelijke
plicht wordt nader uitgewerkt in lagere regelgeving. In overleg met de
speelautomatenbranche en de verslavingszorg zal worden bekeken op
welke wijze invulling kan worden gegeven aan de zorgplicht en of er
verschil dient te worden gemaakt voorzover deze zorgplicht kansspelautomaten in de horeca dan wel in speelhallen betreft. In ieder geval wordt
gedacht aan de plicht voor vergunninghouders tot het aanwezig hebben
van foldermateriaal.
BB en CC
Om beroep in twee instanties mogelijk te maken vervalt paragraaf 6. Daardoor wordt de normale beroepsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht automatisch van toepassing.
Het toezicht door de kansspelautoriteit en de gemeenteambtenaren en de
paragraaf over de strafbepalingen worden verplaatst naar een nieuwe
titel. Op deze manier wordt getracht het toezicht en de handhaving zo
overzichtelijk mogelijk te regelen.
DD
Titel VI. De kansspelautoriteit
Afdeling 1. Inleidende bepalingen
Artikel 33, eerste lid, roept de kansspelautoriteit in het leven. De kansspelautoriteit bezit rechtspersoonlijkheid (derde lid). Het bestuur van de kansspelautoriteit wordt gevormd door de raad van bestuur (artikel 33a), die
publiekrechtelijke taken uitoefent. Daarmee wordt de raad zelfstandig
bestuursorgaan in de zin van artikel 1, onder a, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (een bestuursorgaan van de centrale overheid dat
bij de wet met openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister). Dat maakt deze wet van toepassing. De
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is een algemene wet, die harmonisatie beoogt van de regels inzake zelfstandige bestuursorganen. Het
regime van de Kaderwet wordt in dit wetsvoorstel volledig gevolgd.
De taken van de raad worden geregeld in artikel 33b. De raad is belast met
alle taken ter uitvoering van dit wetsvoorstel, tenzij anders is bepaald. Het
betreft hier zowel uitvoerende, toezichthoudende als handhavende taken.
Binnen de kansspelautoriteit vindt een functioneel onderscheid plaats
tussen deze taken om belangverstrengeling zoveel mogelijk te voorkomen.
Taken kansspelautoriteit
Uitvoering/Vergunningverlening
– Verstrekken van incidentele vergunningen voor goede doelenloterijen
met een prijzengeld vanaf € 4500.
– Verstrekken van vergunningen voor (semi) permanente kansspelen.
– Verstrekken van exploitatievergunningen voor speelautomaten.
– Verstrekken van modeltoelatingen voor speelautomaten.
– Aanwijzing van keuringsinstanties.
– Controleren van rekeningen en verantwoordingen van houders van
incidentele vergunningen.
– Verzorgen van voorlichting over kansspelen en het behandelen van
klachten en vragen van burgers en medeoverheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

28

–

Afstemming met partners ten aanzien van handhaving.

Toezicht
– Toezicht op alle kansspelwet- en regelgeving, behoudens toezicht op
kansspelaanbod waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn.
Handhaving
– Handhaving van de regelgeving met betrekking tot de vergunninghouders aan wie de kansspelautoriteit een vergunning heeft verleend.
– Bestrijding van het illegale aanbod.
Artikel 33c regelt de inrichting van de raad. De raad bestaat uit maximaal
drie leden, van wie er één als voorzitter fungeert (eerste lid). De benoemingstermijn bedraagt zes jaar, met een mogelijkheid van herbenoeming
van nog eens zes jaar (tweede lid). De Kaderwet zbo’s regelt onderwerpen
als benoeming, schorsing en ontslag (artikel 12), onverenigbaarheden
(artikel 9), nevenfuncties (artikel 13) en de bezoldiging (artikel 14) van de
leden van de raad.
Artikel 33d verplicht de raad een bestuursreglement op te stellen en openbaar te maken. Het bestuursreglement behoeft de goedkeuring van de
minister van Justitie. Dit wordt geregeld in artikel 11 van de Kaderwet
zbo’s.
De Kaderwet regelt eveneens de informatievoorziening, sturing en
toezicht alsmede het financiële toezicht (artikelen 17 tot en met 23, 24, 24,
25, 30 en 39 tot en met 41).
Afdeling 2. Kansspelheffing
Artikel 33e
Op grond van artikel 104 Grondwet krijgt de heffing een wettelijke grondslag in de Wet op de kansspelen. Gelet op de «vervuilingsgedachte» maar
ook de «heffingsplichtige» (de gebruiker of de aanbieder) wordt het
aanbieden van kansspelen als belastbaar feit aangemerkt. De legale
aanbieders van kansspelen hebben van de overheid een exclusief recht
gekregen. In dat licht is het gerechtvaardigd dat de overheid voorwaarden
stelt aan de wijze waarop zij hun activiteiten uitvoeren, onder meer ten
aanzien van het tegengaan van de negatieve aspecten van kansspelen.
Het alternatief om de heffing aan de gebruiker op te leggen is niet praktisch. Het aantal gebruikers (spelers) is zo groot dat het opleggen van een
heffing op praktische bezwaren stuit zoals de wijze van inning en de relatief hoge administratieve lasten. Het aantal aanbieders daarentegen is
goed af te bakenen en in omvang relatief beperkt.
Er wordt een heffing geheven over incidentele loterijen, de Staatsloterij,
de instantloterij, sportprijsvragen, de totalisator en de lotto wanneer de
nominale waarde van de verkochte deelnamebewijzen minimaal € 1
miljoen per kalenderjaar bedraagt. De grens van € 1 miljoen is ingesteld
om de kosten die moeten worden gemaakt voor het opleggen van de
heffing te laten opwegen tegen de opbrengsten die daaruit worden gegenereerd.
Daarnaast wordt er in de casino’s een heffing geheven per speeltafel en in
speelhallen en casino’s wordt per kansspelautomaat een heffing geheven
voor de exploitatie van kansspelautomaten. Het aantal speeltafels en
kansspelautomaten is gemakkelijk te bepalen, omdat daarvoor vergunningen worden afgegeven. Om die reden is de hoogte van de heffing voor
die vergunninghouders eenvoudig vast te stellen. De administratieve
lasten blijven daarmee beperkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

29

Artikel 33f
Om de hoogte van de heffing vast te kunnen stellen is in kaart gebracht
welke aanbieders verplicht worden de heffing op te brengen. Voorgesteld
wordt de heffing op te leggen aan alle vergunninghouders van kansspelen
waarmee de kansspelautoriteit een directe relatie heeft. Dit zijn de landelijke vergunninghouders en de exploitatievergunninghouders van speelautomaten en de incidentele vergunninghouders (prijzen boven € 4 500).
Gelet op de geringe bruto omzet van de meeste incidentele vergunninghouders, de daaraan gerelateerde heffing en de kosten van de inning is
het in de meeste gevallen niet zinvol een heffing op te leggen. Deze groep
wordt dan ook uitgezonderd.
De heffingsbasis is gerelateerd aan de omvang van het aanbod, waarbij
rekening gehouden wordt met de risico’s die bepaalde kansspelvormen
met zich meebrengen. Het risicovolle aanbod krijgt een hoger tarief dan
minder risicovol aanbod. Hoewel het voor de hand ligt wordt vanwege
praktische bezwaren niet gekozen voor een heffing die gerelateerd is aan
de omzet van de kansspelaanbieder. In sommige gevallen kan het jaren
duren voordat de omzet van een kansspelaanbieder is vastgesteld waardoor de administratie erg complex wordt. Vanwege het zeer gedifferentieerde kansspelaanbod worden verschillende methodes gebruikt:
• Bij loterijen en dergelijke wordt uitgegaan van de nominale waarde
van de verkochte deelnamebewijzen.
• Bij de tafelspelen (roulette, blackjack, poker, en dergelijke) in speelcasino’s wordt uitgegaan van het aantal speeltafels.
• Bij de speelautomaten wordt uitgegaan van het aantal spelersplaatsen,
dat wil zeggen het aantal eenheden waaraan één speler kan plaatsnemen. De meeste speelautomaten beschikken slechts over één spelersplaats, maar de zogenaamde meerspelers beschikken over meerdere
spelersplaatsen (zoals roulette-automaten).
• Bij sommige casino’s bestaat de mogelijkheid om aan een tafelspel
deel te nemen via een aan die tafel gekoppelde spelersterminals,
enigszins te vergelijken met een speelautomaat (bijvoorbeeld een
MultiRoulette). Dergelijke constructies worden voor de heffing behandeld als spelersplaatsen van speelautomaten.
Bij de bepaling van het aantal tafelspelen, spelersplaatsen, en spelersterminals zal worden uitgegaan van het gemiddelde van een aantal peilmomenten. Waarschijnlijk zal worden uitgegaan van vier peilmomenten per
kalenderjaar, naar analogie met de bestaande kwartaalrapportages van de
landelijke kansspelaanbieders. De heffing wordt geïnd door de kansspelautoriteit.
In het vierde lid van deze bepaling wordt onder meer geregeld dat de
kansspelheffing wordt geheven met overeenkomstige toepassing van de
Algemene wet inzake rijksbelastingen, waarbij overigens een aantal bepalingen uit deze wet buiten toepassing blijven. Nu echter wel artikel 47 van
de Algemene wet inzake rijksbelastingen van overeenkomstige toepassing
wordt verklaard, volgt reeds hieruit dat degene die de heffing verschuldigd is of zou kunnen worden, gehouden is alle gegevens die nodig zijn
voor het vaststellen van de hoogte van de heffing te verstrekken aan de
kansspelautoriteit. Het spreekt vanzelf dat waar in dit artikel, evenals in de
andere van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen «de inspecteur» wordt vermeld, «de kansspelautoriteit» moet worden gelezen.
Titel VIa. Toezicht op de naleving
Artikel 34
Toezichthoudende bevoegdheden zijn nodig om na te gaan of de
kansspelwet- en regelgeving wordt nageleefd. De regeling in deze titel
sluit aan bij hoofdstuk 5, titels 5.1 en 5.2, van de Algemene wet bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

30

recht. Titel 5.1 van de Awb bevat een aantal algemene bepalingen inzake
toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften. Aanwijzing van
toezichthouders (zie artikel 5:11 van de Awb) dient te geschieden in de
desbetreffende bijzondere regeling. In casu is in het eerste lid bepaald dat
de raad van bestuur van de kansspelautoriteit bepaalt welke ambtenaren
en personen worden belast met het uitoefenen van toezicht op de naleving. Waar het vergunningverlening door de burgemeester betreft, wordt
het toezicht op de naleving in het tweede lid toebedeeld aan door de
burgemeester aan te wijzen ambtenaren en personen.
De toezichthouder mag zijn toezichthoudende bevoegdheden slechts
gebruiken voor zover dat redelijkerwijs voor de uitoefening van zijn taak
nodig is. Voor het toezicht op de naleving zijn de artikelen 5:15 tot en met
5:20 van de Awb van belang. Het gaat in deze artikelen om het betreden
van plaatsen, het vorderen van inlichtingen, het vorderen van inzage in
zakelijke gegevens en bescheiden, het doen van onderzoek/opneming
monsterneming, onderzoek aan vervoermiddelen en de medewerkingsplicht.
Artikel 34a
In dit artikel wordt een nadere voorziening getroffen voor de bevoegdheden van de toezichthouders ten aanzien van software die gebruikt
wordt bij de deelname aan een kansspel en de trekking en de uitbetaling
en de software die de uitkomst van een spel bepaalt.
Het begrip zaak in artikel 5:18 van de Awb moet worden opgevat in de
betekenis van artikel 3:2 Burgerlijk Wetboek (BW): de voor menselijke
beheersing vatbare stoffelijke objecten (Kamerstukken II 23 700, nr. 3,
p. 145). Teneinde twijfel uit te sluiten over de vraag of de software die de
speluitkomst bepaalt hieronder valt, wordt in dit artikel bepaald dat onder
zaak in artikel 5:18 van de Awb tevens software dient te worden verstaan,
zodat de toezichthouders op grond van artikel 5:18 van de Awb deze software kunnen onderzoeken dan wel voor een korte periode kunnen
meenemen tegen een af te geven schriftelijk bewijs. Overigens ligt het in
de rede dat er in de praktijk, indien nodig, een kopie van de software
wordt gemaakt voor onderzoeksdoeleinden, nu dit een minder ingrijpend
middel is dan het meenemen van de software.
Artikel 34b
Met het oog op de mogelijkheid van digitaal toezicht op bijvoorbeeld
netwerken waaraan speelapparatuur gekoppeld is, wordt het voor de
toezichthouder mogelijk gemaakt toegang te krijgen tot de elektronische
apparatuur, met inbegrip van netwerken, die bij kansspelen gebruikt
wordt.
Artikel 34c
Toezichthouders dienen hun toezichtactiviteiten doelmatig in te richten.
Een doelmatig toezicht betekent in ieder geval ook dat de maatschappelijke toezichtslast zoveel mogelijk wordt beperkt. Verschillende toezichthouders, belast met het toezicht op de naleving die betrekking hebben op
één keten of één domein brengen hun activiteiten daartoe zoveel mogelijk
samen en oefenen hun bevoegdheden zoveel mogelijk op een onderling
afgestemde wijze uit. Een effectief keten- of domeintoezicht betekent dat
de betrokken samenwerkende toezichthouders of bestuursorganen over
en weer moeten kunnen beschikken over elkaars relevante gegevens. Dat
wordt geregeld in het eerste lid. De kansspelautoriteit en de toezichthoudende ambtenaren moeten gegevens met elkaar kunnen uitwisselen die
zij nodig hebben voor de uitvoering van hun taak. Daarnaast wordt geregeld dat deze gegevens niet voor een andere doel mogen worden gebruikt
dan waarvoor zij zijn verstrekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

31

Titel VIb. Bestuurlijke handhaving
§ 1 Last onder bestuursdwang
Artikel 35
Een last onder bestuursdwang is ingevolge de Awb een herstelsanctie,
inhoudende:
1°. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding; en
2°. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk
handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt
uitgevoerd.
Titel 5.3. (artikelen 5:21 tot en met 5:31c) van de Awb geeft regels over de
besluitvorming omtrent en de toepassing van bestuursdwang. Dit artikel
voorziet in de wettelijke grondslag.
Gelet op het reparatoire karakter van bestuursdwang, is deze sanctie
vooral effectief wanneer sprake is van gebouwen of zaken. In normale,
niet spoedeisende gevallen kan de kansspelautoriteit op grond van de
artikelen 5:9, gelezen in samenhang met artikel 5:24 van de Awb een
besluit nemen om tegen een illegale situatie op te treden. De last onder
bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen en vermeldt
de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd. In spoedeisende
gevallen kan de opschorting van de uitvoering achterwege blijven. Wel
dient dan eerst nog een schriftelijke beslissing te worden genomen, die
tevens bekend wordt gemaakt (artikel 5:31 van de Awb). Ingevolge artikel
5:25 van de Awb geldt de hoofdregel dat de overtreder de kosten voor
bestuursdwang dient te vergoeden.
Artikel 5:27 van de Awb regelt dat personen die met de uitvoering van
bestuursdwang zijn belast plaatsen mogen betreden zonder de toestemming van de rechthebbenden. Voorts mogen op grond van de artikelen
5:28 en 5:29 van de Awb gebouwen en terreinen verzegeld worden en
mogen daarvoor vatbare zaken worden meegevoerd en opgeslagen.
Gemeenten kennen op grond van artikel 125 Gemeentewet reeds een
eigen bevoegdheid tot het opleggen van bestuursdwang. Ingevolge artikel
125, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd tot
handhaving van regels welke de burgemeester uitvoert.
§ 2 Last onder dwangsom
Artikel 35a
Dit artikel geeft de kansspelautoriteit een zelfstandige bevoegdheid om bij
overtreding van de Wet op de kansspelen een last onder dwangsom op te
leggen. De kern van deze herstelsanctie is het bevel (de last) aan de overtreder om iets te doen of na te laten; de dwangsom is de stok achter de
deur voor het geval dit bevel niet wordt nageleefd. Omdat veel inbreuken
op de Wet op de kansspelen een repeterend karakter kunnen hebben,
wordt de kansspelautoriteit ten aanzien van overtreding van een groot
aantal bepalingen bevoegd om een dwangsom op te leggen.
Afdeling 5.3.2 van de Awb is van toepassing. Hierin wordt onder meer
geregeld dat de dwangsom wordt vastgesteld op hetzij een bedrag
ineens, hetzij een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd
dan wel per overtreding van de last (artikel 5:32b, eerste lid, Awb). De
kansspelautoriteit is verplicht in het geval een last wordt opgelegd die
strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van
verdere overtreding, een termijn te stellen gedurende welke de aangeschrevene de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt
verbeurd (artikel 5:32a, tweede lid, Awb). De strekking van deze termijn is
om de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder
al onmiddellijk een dwangsom te verbeuren. De gekozen termijn moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

32

redelijk zijn en in ieder geval voldoende lang om de aangeschrevene ook
daadwerkelijk in staat te stellen de last uit te voeren.
De kansspelautoriteit legt een last onder dwangsom op bij beschikking,
hetgeen betekent dat hiertegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.
Uit de toepasselijkheid van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, waarin is
geregeld dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder
dwangsom kan opleggen, vloeit voort dat bij overtreding van de in artikel
35 genoemde voorschriften, eveneens een last onder dwangsom kan
worden opgelegd.
Gemeenten hebben op grond van de Gemeentewet een eigen bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom. Voor alle gevallen
waarin een wettelijke grondslag voor bestuursdwang bestaat (i.c. artikel
125 Gemeentewet) biedt artikel 5:32 Awb een grondslag voor de dwangsombevoegdheid.
§ 3 Bestuurlijke boete
Artikelen 35b en 35c
Deze artikelen bevatten grondslagen voor de kansspelautoriteit om een
bestuurlijke boete op te leggen. De hoogte van de boetes bedraagt maximaal € 740 000 voor overtredingen van de artikelen genoemd in artikel
35b en € 370 voor overtreding van de artikelen genoemd in artikel 35c. Bij
de indeling van overtredingen in boetecategorieën is rekening gehouden
met de aard van de overtreding. Bij de vaststelling van de hoogte van de
boete wordt rekening gehouden met de draagkracht van de overtreder, als
ook met de overige omstandigheden van het geval, zoals verwijtbaarheid,
recidive, wederrechtelijk verkregen voordeel en de schade voor benadeelden.
Gelet op de financiële draagkracht van de meeste kansspelaanbieders en
het voordeel dat behaald kan worden bij overtreding zal de omzetrelatering een rol gaan spelen bij de boete-oplegging. Artikel 35b, tweede lid,
voorziet hierin. Indien het voordeel groter is dan € 740 000 kan een boete
worden opgelegd tot 10% van de omzet. Het boetebeleid wordt nader
uitgewerkt in beleidsregels.
De Vierde tranche van de Awb kent in afdeling 5.4.2 twee procedures: een
meer eenvoudige voor de lichtere boeten en een meer uitvoerige voor de
zwaardere boeten. In de zware procedure gelden de volgende verplichtingen: de verplichting om een rapport op te maken, de hoorplicht, en het
vereiste van de zogenaamde functiescheiding. Voorts geldt een langere
verjaringstermijn. Gelet op de Vierde tranche van de Awb geldt de zware
procedure bij overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete van meer
dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift een andere
grens is bepaald, in casu € 370. Bij boeten van minder dan € 340 in casu
€ 370 zou de zware procedure in de meeste gevallen tot onevenredige
lasten leiden. Daarom geldt voor deze boeten in beginsel de lichte procedure. In het wetsvoorstel wordt hierbij aangesloten, nu geen uitzondering
op de Awb wordt gemaakt. Dat betekent dat alleen in het geval van een
boete ingevolge artikel 35c een lichte procedure gevolgd dient te worden.
Artikelen 35d
Op grond van de huidige Wet op de kansspelen zijn gemeenten slechts
bevoegd de verleende vergunning in te trekken indien de daaraan verbonden voorschriften worden overtreden. Daarnaast zijn gemeenten onder
omstandigheden bevoegd een last onder dwangsom of een last onder
bestuursdwang op te leggen. Om ook gemeenten met een proportioneel
en adequaat handhavingsinstrument toe te rusten en de overige bestuurlijke handhavingsintrumenten kracht bij te zetten krijgen gemeenten op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

33

grond van deze bepaling de bevoegdheid om bestuurlijke boeten op te
leggen in het geval de bij of krachtens de Wet op de kansspelen gestelde
voorschriften, waarbij de bevoegdheid van gemeenten in het geding is,
worden overtreden. Het gaat dan om de door burgemeester en wethouders af te geven vergunning ex artikel 3 voor het organiseren van een
incidentele loterij (met een prijzengeld van ten hoogste € 4 500), de bij of
krachtens artikel 7c gestelde voorschriften met betrekking tot zogenaamde
kleine kansspelen (waaronder bingo) en de door de burgemeester af te
geven vergunning voor het aanwezig hebben van speelautomaten.
Voor overtreding van vergunningsvoorschriften voor een incidentele
loterij kunnen gemeenten een bestuurlijke boete opleggen van ten
hoogste € 3 700. Dit relatief lage boetebedrag bedrag kan worden gerechtvaardigd door de beperkte omvang die dergelijke loterijen doorgaans
hebben.
In de praktijk lijkt het vaker voor te komen dat de gestelde regels bij
bingo’s worden overtreden. Het gaat dan vooral om de begrenzing van
het prijzengeld. Mede hierom wordt bij de overtreding van de voorschriften ten aanzien van kleine kansspelen voorzien in een hogere boetecategorie, namelijk € 7 400. Wegens overtreding van de voorschriften met
betrekking tot aanwezigheidsvergunningen kunnen gemeenten boeten
opleggen van ten hoogste € 74 000. Hiermee kunnen overtredingen door
de grootste kansspelaanbieders binnen gemeenten (zoals speelhallen) op
evenredige wijze worden gesanctioneerd. Voor de vaststelling van de
boete wordt uiteraard rekening gehouden met ernst van de overtreding en
de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten.
Daarnaast wordt rekening gehouden met de omstandigheden van het
geval.
Verwacht wordt dat door de vaststelling van de maximale boete op
€ 74 000 ook overtredingen door de grootste kansspelaanbieders binnen
gemeenten (zoals speelhallen) op evenredige wijze kunnen worden
gesanctioneerd.
De boetehoogten zijn ontleend aan de boetecategorieën in artikel 23,
vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. De opbrengst van de bestuurlijke boete komen toe aan de gemeenten.
Titel VIc. Strafbepalingen
Dit betreft een verplaatsing van de oude titel VI. naar een nieuwe titel. Het
strafrecht blijft, zoals hiervoor onder meer in paragraaf 8.2 is toegelicht,
het sluitstuk van de handhaving.
ARTIKEL II
In verband met de wijzigingen van de strafbepalingen in de Wet op de
kansspelen is het noodzakelijk de Wet op de economische delicten aan te
passen.
ARTIKEL III
Dit artikel bevat het overgangsrecht. Voorgesteld wordt om de nieuwe
regeling eerbiedigende werking te geven. Op vergunningen die zijn
aangevraagd voor de inwerkingtreding van deze wet, sancties die zijn
opgelegd voor een overtreding die plaatsvond voor inwerkingtreding van
deze wet en bezwaar- en beroepschriften die zijn ingediend voor inwerkingtreding van deze wet, blijft het oude recht van toepassing.
Conform het uitgangspunt van de Kaderwet zbo’s is de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mede-ondertekenaar van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

34

wetsvoorstel in verband met de instelling van een nieuw zelfstandig
bestuursorgaan.
De minister van Justitie
E. M. H. Hirsch Ballin
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
G. ter Horst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 264, nr. 3

35