Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 890

Wijziging van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen en enkele andere wetten in
verband met het doorvoeren van aanbevelingen
uit de tweede evaluatie van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en wijziging van
de Kaderwet adviescolleges in verband met een
verduidelijking inzake archiefbescheiden

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 15 december 2021
Inhoudsopgave
I

II

blz.

Algemeen
1.
Inleiding
2.
Inhoud van het wetsvoorstel
2.1
Wijziging van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen
2.1.1
Modernisering openbaarmaking
nevenfuncties
2.1.2
Regels omtrent het jaarverslag
2.1.3
Doelmatigheidsbeoordeling

1
1
2

Artikelsgewijs

7

2
3
4
5

I Algemeen
1. Inleiding
De regering dankt de leden van de verschillende fracties voor hun inbreng
voor het verslag naar aanleiding van het onderhavige wetsvoorstel. De
regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de vragen en
opmerkingen van de leden van de fracties van VVD, CDA, SP en SGP over
het bovengenoemde wetsvoorstel. Graag gaat zij op de vragen in.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de kritische kanttekeningen van de Kamer in het schriftelijk overleg over de «Evaluatie
kaderwet zelfstandige bestuursorganen 2012–2016» (33 147, nr. 5) zijn
betrokken bij de in 2020 gestarte brede evaluatie van de organisatiekaders
voor rijksorganisaties op afstand.
Deze maand heeft u de eindrapportage van de door de leden van de
CDA-fractie bedoelde brede evaluatie ontvangen. Gelet op de aard en
opzet van de brede evaluatie zijn niet alle afzonderlijke vragen die in het

kst-35890-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

1

schriftelijk overleg aan de orde zijn gesteld, specifiek aan bod gekomen
binnen die brede evaluatie. In de brede evaluatie is gekeken naar
vormgeving, toepassing en praktijkwerking van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (hierna: Kaderwet zbo’s) binnen het bredere verband van
de andere organisatiekaders voor rijksorganisaties op afstand. Met daarbij
de aantekening dat ook de brede evaluatie een evaluatie van de kaders
betreft en niet van de afzonderlijke organisaties die onder die kaders
vallen. Door bovenstaande opzet is de brede evaluatie diepgaander dan
de voorgaande evaluatie van de Kaderwet zbo’s over de periode
2012–2016. Bovendien bevat de brede evaluatie een vooruitblik in die zin
dat (de werking van) de kaders niet alleen is bekeken door de bril van de
oorspronkelijke doelstellingen, maar ook door de bril van wat nu gewenst
is voor de toekomst.
De leden van de SP-fractie vragen naar de redenen waarom het na de
aangekondigde wetswijziging drie jaar heeft geduurd om tot het voorliggende voorstel te komen. Daarbij hebben zij ook de kritiek van de Raad
van State gelezen over de beperkte reikwijdte van de evaluatie die destijds
is gedaan, zeker in het licht van de aankomende bredere evaluatie die eind
2021 wordt verwacht. Waarom is er niet gewacht met het indienen van dit
voorstel tot de afronding van de brede evaluatie?
Naar aanleiding van de evaluatie van de Kaderwet in 2018 zijn enige
maatregelen die een wetswijziging vergden aangekondigd.1 Het oorspronkelijke voornemen was deze wijzigingen in één wetsvoorstel te verwerken
samen met de eveneens aangekondigde wetswijziging inzake de
rechtspositie van leden van de publiekrechtelijke zbo’s en adviescolleges
naar aanleiding de invoering van de Ambtenarenwet 2017.2 De ambtelijke
voorbereiding van de benodigde wijzigingen inzake de rechtspositie bleek
echter meer voorbereidingstijd te vergen. Daarom is in september 2020
besloten tot de voorbereiding van twee aparte wetsvoorstellen.
De regering heeft als insteek bij het onderhavige wetsvoorstel gekozen
voor een beleidsarme wijziging. Dat wil zeggen dat het wetsvoorstel zich
beperkt tot wat naar aanleiding van de vorige evaluatie van de Kaderwet
zbo’s in 2018 is aangekondigd. Het betreffen onomstreden verbeteringen
binnen het raamwerk van het huidige verzelfstandigingsbeleid die in elk
geval gewenst zijn en niet nog vele jaren dienen te worden uitgesteld tot
de waarschijnlijk meer ingrijpende en meer omvattende wetgeving die
mogelijk zal worden voorbereid na en op basis van de kabinetsreactie op
de brede evaluatie.
2. Inhoud van het wetsvoorstel
2.1. Wijziging van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom het bij de internetconsultatie ingebrachte punt over nevenfuncties niet bij het onderhavige
wetsvoorstel meegenomen zou kunnen worden. De regering stelt immers
in haar reactie dat zij de oproep om meer aandacht te geven aan de
openbaarmaking van andere functies van leden van zbo’s en adviescolleges ter harte neemt en hier in de contacten met deze organisaties
aandacht voor zal vragen. Waarom is dan nu niet de openbaarmaking van
nevenfuncties in het onderhavige wetsvoorstel meegenomen? Hoe zou
die openbaarmaking van nevenfuncties beter dan thans het geval is vorm
gegeven kunnen worden?

1
2

Kamerstukken II 2017/18, 33 147, nr. 4 en Kamerstukken II 2018/19, 33 147, nr. 7, p. 2.
De invoering van de Ambtenarenwet 2017 is een gevolg van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

2

Op dit moment wordt zoals hiervoor is opgemerkt een wetsvoorstel
voorbereid naar aanleiding van de invoering van de Ambtenarenwet 2017.
Beoogd is hierin de rechtspositie van leden van publiekrechtelijke zbo’s en
adviescolleges te regelen. Onderdeel daarvan vormt een bepaling ten
aanzien van (neven)functies die zal gelden voor leden van zowel adviescolleges en commissies als publiekrechtelijke zbo’s en die (voor wat
betreft de publiekrechtelijke zbo’s) het huidige artikel 13 van de Kaderwet
zbo’s zal vervangen. Daarom kiest de regering ervoor om in dit wetsvoorstel geen wijzigingen door te voeren op dit punt.
2.1.1 Modernisering openbaarmaking nevenfuncties
De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op de
verplichting tot openbaarmaking van nevenfuncties van (bestuurs)leden
van publiekrechtelijk vormgegeven zbo’s, zoals vastgelegd in van artikel
13, derde lid, van de Kaderwet zbo’s. Deze leden vragen op hoeveel zbo’s
deze verplichting van toepassing is.
Deze verplichting uit artikel 13, derde lid, van de Kaderwet zbo’s rust op
alle (55) publiekrechtelijke zbo’s die vallen onder de werking van de
Kaderwet zbo’s.3
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie hoeveel van de desbetreffende
zbo’s de nevenfuncties van (bestuurs)leden nu openbaar maken op de
openbaar toegankelijke website.
Hoewel het op dit moment niet generiek wettelijk is voorgeschreven,
vermelden op dit moment 34 van de 55 zbo’s iets over nevenfuncties op
hun website. Vaak een volledig overzicht, soms ook een verwijzing naar
een socialemediaprofiel of een vermelding van de belangrijkste nevenfuncties.4
Ook vragen de leden van de CDA-fractie of de verplichting voldoende
scherp geformuleerd is. In dit verband vragen zij de regering in te gaan op
de suggestie om te spreken van een «volledige en actuele opgave».
De regering is van mening dat daar waar er een wettelijke verplichting is
om opgave te doen dit altijd impliceert dat het gaat om een volledige en
actuele opgave. Als dat niet zo zou zijn, zou de verplichting opgave te
doen immers een loze letter zijn. Dit nader expliciteren leidt juist tot
verwarring, want dan zou a contrario geredeneerd kunnen worden dat
daar waar in regelgeving «volledig en actueel» niet is toegevoegd aan de
verplichting ergens opgave van te doen, deze opgave niet volledig en
actueel hoeft te zijn.
De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat van slechts 62 van de
324 leden alle maatschappelijk relevante functies online te vinden waren
in 2020. Wat is daarvan volgens de regering de oorzaak? Is de regering het
met deze leden eens dat het wenselijk is dat van alle 324 leden alle
relevante functies openbaar worden en dat deze makkelijk (online) te
vinden zouden moeten zijn? Zo nee, waarom niet? Zo ja, vindt de regering
dat dit voldoende wordt afgedwongen in het voorliggende voorstel?
Wordt er volgens de regering voldoende toezicht gehouden door de
ministers zoals neergelegd in artikel 13? In hoeveel gevallen is er in 2020
bijvoorbeeld gecontroleerd of leden nevenfuncties hadden die niet zijn
gemeld?

3
4

Bron: www.zboregister.nl, peildatum 30 november 2021.
Bron: www.zboregister.nl in combinatie met de website van de betrokken zbo’s, peildatum
1 december 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

3

In de internetconsultatie is door een particulier naar voren gebracht dat bij
adviescolleges vallend onder de Kaderwet adviescolleges slechts bij 62
van de in totaal 324 leden alle maatschappelijke relevante functies online
te vinden waren in 2020. De leden van de SP-fractie vragen of deze
constatering juist is. Wat er op enig moment in 2020 op de verschillende
websites van adviescolleges wel of niet gepubliceerd stond, valt niet
eenvoudig te achterhalen. De regering wijst er in dit verband op dat er op
dit moment geen algemene wettelijke verplichting voor adviescolleges is
om de nevenfuncties te registeren en deze gegevens op hun website te
vermelden. Noch houdt het ministerie hier een registratie van bij.
Daardoor is het niet mogelijk om aan te geven of de opgegeven cijfers
juist zijn. Het door de leden van de SP-fractie in dit verband aangehaalde
artikel 13 betreft artikel 13 van de Kaderwet zbo’s en heeft geen betrekking
op de leden van adviescolleges maar op leden van publiekrechtelijke
zbo’s.
De vervolgvragen van de leden van de SP-fractie zijn gericht op een
waardering van de regering van de beleidsmatige keuze uit het verleden
om in de Kaderwet adviescolleges geen bepaling op te nemen over
nevenfuncties. Zoals ook in de memorie van toelichting aangegeven is het
onderhavige wetsvoorstel beleidsarm. De door de particulier gedane
voorstellen zullen wel worden meegewogen in een volgende – meer
beleidsrijke – wetswijziging. Zoals in paragraaf 2.1 gemeld in antwoord op
een andere vraag van de SP-fractie heeft de regering hiervoor op dit
moment de wetswijziging inzake de rechtspositie van leden van publiekrechtelijke zbo’s en adviescolleges naar aanleiding van de invoering van
de Ambtenarenwet 2017 op het oog.
2.1.2 Regels omtrent het jaarverslag
De leden van de CDA-fractie vragen welke zbo’s het jaarverslag niet
publiceren op internet.
De regering stelt voorop dat de Kaderwet zbo’s op dit moment niet
voorschrijft dat zbo’s hun jaarverslagen op hun website publiceren. Het
noemen van individuele zbo’s is daarmee wat de regering betreft niet aan
de orde. Van de 84 zbo’s op wie nu de verplichting rust het jaarverslag aan
de Staten-Generaal te zenden zijn er 71 die het jaarverslag over 2020
hebben gepubliceerd. Bij vier andere zbo’s staan wel de jaarverslagen
over 2019 op de website.5
Overigens zijn deze leden van mening dat publicatie op internet niet
gelijkgesteld kan worden met toezending aan de Kamer. Deelt de regering
de mening dat een algemene verwijzing naar een website niet volstaat als
toezending en dat de Kamer zelf de betreffende jaarverslagen moet
kunnen archiveren?
De regering deelt de mening van deze leden dat een verwijzing naar een
website niet gelijkgesteld kan worden met toezending aan de Kamer. Dat
is nu precies het punt dat de regering wilde maken: in de huidige
constitutionele verhoudingen is er geen rechtstreekse verantwoordingslijn
tussen zbo en parlement en ligt toezending van het jaarverslag aan de
Kamer niet voor de hand.
Het onderhavige wetsvoorstel is beleidsarm ingestoken en laat de
toezendverplichting in stand. Met de bewuste passage in de memorie van
toelichting heeft de regering willen aangeven dat afspraken uit het
verleden met de voortschrijdende technologische ontwikkeling in de
toekomst ook anders ingevuld kunnen worden.

5

Bron: www.zboregister.nl in combinatie met de afzonderlijke websites van de betreffende zbo’s.
Peildatum 30 november 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

4

De leden van de SP-fractie merken op dat de regering voorstelt dat zbo’s
zelf verantwoordelijk zijn voor het verzenden van hun jaarverslagen aan
het parlement. Wat als zbo’s dit verzaken? In welke verhouding valt dit
dan? Kunnen parlementsleden hier de regering op aanspreken? Of
moeten zij dan rechtstreeks naar het zbo?
Dat zbo’s zelf verantwoordelijk zijn voor het verzenden van hun jaarverslagen is altijd het uitgangspunt van de Kaderwet zbo’s geweest.6 Dit blijkt
onder meer uit de memorie van toelichting bij het artikel over het
jaarverslag. Ook de Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: de
Afdeling) merkt in haar advies over de instellingswet Autoriteit
Consument en Markt op dat bij de invoering van artikel 18 van de
Kaderwet zbo’s openbaarmaking van het jaarverslag uitdrukkelijk als een
eigen verantwoordelijkheid van het zbo werd beschouwd en niet als die
van de betreffende Minister.7 In de huidige staatsrechtelijke verhoudingen
brengt zelfstandigheid met zich mee dat bepaalde zaken niet onder de
ministeriële verantwoordelijkheid vallen. In voorkomende gevallen kan
het parlement het zbo zelf aanspreken op het niet-ontvangen van het
jaarverslag of eventueel de Minister vragen dat namens het parlement te
doen. Ook in dit verband geldt dat het onderhavige wetsvoorstel moet
worden gezien als verbeteringen binnen het raamwerk van de huidige
staatsrechtelijke verhoudingen en het vigerend verzelfstandigingsbeleid.
In de eerdergenoemde brede evaluatie is diepgaander gekeken naar de
onderlinge verhoudingen tussen Minister, parlement en verzelfstandigde
organisatie. Nieuwe beleidsmatige keuzes over die verhoudingen moeten
worden genomen in het licht van die bevindingen.
2.1.3 Doelmatigheidsbeoordeling
Graag krijgen de leden van de VVD-fractie een nadere verduidelijking van
de andere instrumenten waarop zal worden ingezet. Wat wordt nu precies
voorgesteld ter vervanging van het verplichte doelmatigheidsverslag?
Hoe wordt nu toegezien op een doelmatige besteding van publieke gelden
van zbo’s?
De doelmatigheid van het zbo is en blijft een onderwerp voor de vijfjaarlijkse evaluatie van het zbo. De jaarlijkse doelmatigheidsbeoordeling door
de controlerend accountant bleek niet het juiste instrument om de
doelmatigheid te toetsen. De regering acht het niet zinvol om een
niet-werkend instrument en daarmee ook een nodeloos bureaucratische
regel te laten voortbestaan. In de kern gaat het er om dat het gesprek over
doelmatigheid wordt gefaciliteerd. Niet eenmalig of eens in de vijf jaar,
maar continu. Daarom is het goed dat vooraf en integraal de juiste
kengetallen gedefinieerd worden. Vervolgens kan de ontwikkeling op deze
kengetallen systematisch worden gevolgd. Dat levert gesprekstof op voor
de periodieke gesprekken tussen het zbo-bestuur en het ministerie, voor
de jaarverslaglegging en resulteert uiteindelijk in een gedegen basis voor
de vijfjaarlijkse evaluatie.
Zoals in de memorie van toelichting aangegeven, richt de inzet van de
ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK)
en van Financiën zich op het stimuleren en faciliteren hiervan. Dit heeft
onder andere geleid tot de eveneens in de memorie van toelichting
genoemde in interdepartementaal verband opgestelde handleiding voor
het evalueren van zbo’s.8 In deze handleiding en de bijlage wordt uitvoerig
aandacht besteed aan hoe doelmatigheid meetbaar kan worden gemaakt
binnen de context van het individuele zbo.
6

Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 3, p. 26 (toelichting bij toen nog artikel 13).
Kamerstukken II 2011/12, 33 186, nr. 4, p. 8.
8
https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/257363/2020-05-19-handleiding-evaluatie-zbos.pdf en
https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/257364/2020-05-19-bijlage-doelmatigheid.pdf.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

5

De leden van de SP-fractie vragen waarom er is gekozen voor een
vrijblijvende optie en waarom het volgens de regering volstaat om een
verplichte toets slechts eens per vijf jaar uit te voeren?
Zoals hierboven in antwoord op de vragen van de VVD-fractie al is
aangegeven, is het doel dat er periodiek een gesprek plaatsvindt over
doelmatigheid, dat er verantwoording plaatsvindt in het jaarverslag en bij
de vijfjaarlijkse evaluatie. Dit zijn geen afzonderlijke punten; zij cumuleren
om te resulteren in een goed onderbouwde beoordeling van de doelmatigheid van het zbo in de vijfjaarlijkse evaluatie. Dit is zeker niet
vrijblijvend, want artikel 39, eerste lid, van de Kaderwet zbo’s verplicht de
Minister om iedere vijf jaar een verslag aan beide Kamers der StatenGeneraal te zenden ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van het zbo. Het nieuwe
tweede lid van dit artikel maakt het bovendien mogelijk om regels te
stellen omtrent de inhoud en de inrichting van het verslag.
Daarbij wordt voorgesteld, zo lezen de leden van de SP-fractie, om bij
ministeriële regeling aparte regels te stellen voor individuele zbo’s.
Ondermijnt dat niet de eenvormigheid die deze Kaderwet juist beoogt?
Waarom is hiervoor gekozen?
Anders dan de leden van de SP-fractie menen, betreft het voorgestelde
nieuwe tweede lid van artikel 39 een bevoegdheid van de Minister van
BZK om nadere regels te stellen over de inhoud en inrichting van de
evaluaties van de individuele zbo’s. Het gaat hierbij niet om regels per
zbo, maar om algemeen geldende regels die gelden voor elke evaluatie
van een zbo die een Minister uitvoert op grond van artikel 39, eerste lid.
Ook vragen de leden van de SP-fractie zich af waarom ervoor is gekozen
om deze verandering drie jaar na de evaluatie aan de Kamer voor te
leggen, terwijl het kabinet demissionair is en er een brede evaluatie op
korte termijn te verwachten is?
Nu gebleken is dat het vragen van een beoordeling van de doelmatigheid
door de accountant geen effectief instrument is, acht de regering het
ongewenst om deze verplichting nog langer in de wet te laten staan.
Verder uitstel is om die reden niet gewenst.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering nog steeds een
doelmatigheidsbeoordeling wil verrichten, maar dat deze bij regeling
uitgewerkt zal worden. Deze leden vragen waarom het dan niet aangewezen is om in het wetsvoorstel te bepalen dat in ieder geval dit
onderdeel in de regeling aan bod komt. Eveneens vragen deze leden of de
regering kan aangeven hoe het begrip doelmatigheid geoperationaliseerd
kan worden. Zij wijzen erop dat in andere sectoren blijkt dat dit criterium
moeizaam hanteerbaar is en dat, zo het al als criterium geldt, bijvoorbeeld
gesproken wordt over evident ondoelmatige bestedingen. Is de conclusie
dat het beoordelen van de doelmatigheid niet past bij de accountant niet
een extra aanwijzing dat dit beter helemaal achterwege kan blijven?
De leden van de SGP-fractie merken terecht op dat het operationaliseren
van het begrip doelmatigheid niet eenvoudig is. Het kan, al naar gelang de
specifieke taak of taken van een zbo een andere operationalisatie
verlangen. Dat is de reden dat de regering er de voorkeur aan geeft om te
werken met een handleiding met bijlage die speciale aandacht heeft voor
het aspect doelmatigheid in plaats van direct over te gaan tot het stellen
van regels over inhoud en inrichting van de evaluaties op het punt van
doelmatigheid. Er is bewust gekozen voor de ruimere formulering «de
inhoud en de inrichting van het verslag», zodat flexibel kan worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

6

ingespeeld op wat in de toekomst als belangrijke punten voor de evaluatie
worden gezien.
II Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel B
De leden van de SP-fractie vragen de regering om een reactie op het
voorstel om het woord nevenfuncties te vervangen door andere functies,
omdat niet voor ieder lid de betrekking bij een zbo de hoofdfunctie is.
Zoals hiervoor in paragraaf 2.1 op vragen van de VVD-fractie is aangegeven kiest de regering ervoor om in dit wetsvoorstel geen beleidswijzigingen door te voeren op het punt van de nevenfuncties. Waar het gaat
om het vervangen van het woord «nevenfuncties» voor «andere functies»
wijst de regering graag op de memorie van toelichting bij artikel 13.9 Hier
staat onder meer «Op zich is er niets tegen het vervullen van andere
functies door leden van een zelfstandig bestuursorgaan. Het zal zelfs regel
zijn, indien het lidmaatschap van een zelfstandig bestuursorgaan slechts
een beperkt tijdsbeslag vergt en vervuld wordt naast (een) andere
(hoofd)functie(s).» Wat de regering betreft blijkt hier voldoende uit dat de
wetgever destijds ook al oog had voor het feit dat niet voor ieder lid het
lidmaatschap van het zbo de hoofdfunctie is.
Verder vragen deze leden naar een reactie op het voorstel om in plaats
van «opgave van» de formulering te veranderen in «een volledige en
actuele opgave van», omdat dit preciezer is en onduidelijkheden beter
uitsluit.
De regering verwijst graag naar het antwoord op de vraag van de leden
van de CDA-fractie in paragraaf 2.1.1.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

9

Zie de memorie van toelichting Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 3, p. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 890, nr. 6

7