Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2332

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 maart 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening wijziging Comitologieverordening (182/2011)
Fiche: Verslag over het EU-burgerschap 2017 (Kamerstuk 22 112, nr. 2333)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2332
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

1

Fiche: Verordening wijziging Comitologieverordening (182/2011)
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot
wijziging van Verordening (EU) nr. 182/2011 tot vaststelling van de
algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de
wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren
b) Datum ontvangst Commissiedocument
20 februari 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM (2017) 85
d) EUR-Lex
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52017PC0085&from=EN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
Niet opgesteld.
f) Behandelingstraject Raad
Nog nader te bepalen. Het kabinet hecht eraan dat de raadsformatie
waarin onderhavig voorstel zal worden behandeld over de nodige
informatie en expertise beschikt om de eventuele gevolgen van de
veranderde besluitvormingsprocedure voor relevante sectoren (m.n.
de Europese agro-industriële- en biotechnologiesector) in hun volle
omvang te kunnen overzien, teneinde een integrale afweging te
kunnen maken.
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken, in nauwe samenwerking met
overige departementen
h) Rechtsbasis
Art. 291 lid 3 VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Commissie heeft een voorstel gepresenteerd voor wijziging van
Verordening (EU) Nr. 182/20111, de zogenaamde «Comitologieverordening», door aanpassing van de beroepsfase van de comitologieprocedure. Deze verordening bevat de algemene voorschriften en beginselen
die van toepassing zijn op de wijze waarop lidstaten de uitoefening van
uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, via de zgn.
«Comitologiecomités» (raadplegingscomité, onderzoekscomité, beroepscomité) bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Met het
voorstel dat ziet op aanpassing van de regels over het beroepscomité wil
de Commissie bredere politieke verantwoordelijkheid en eigenaarschap
van lidstaten over politiek gevoelige uitvoeringshandelingen verzekeren.

1

Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot
vaststelling van de voorschriften en algemene beginselen die van toepassing zijn op de wijze
waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie
controleren (PB L 55 van 28.2.2011, blz. 13).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

2

Aanleiding hiervoor zijn impasses in de besluitvorming op gevoelige
dossiers op het terrein van gezondheid en veiligheid van mensen, dieren
en planten. Dit specifiek in verband met de toelating van genetisch
gemodificeerde organismen (ggo’s), zoals levensmiddelen en
diervoerders of uitgangsmateriaal voor de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen, alsmede gewasbeschermingsmiddelen als glyfosaat.
De besluitvorming hierover vindt plaats via de vaststelling van uitvoeringshandelingen door de Commissie. In de praktijk blijken lidstaten in het
geval van ontwerpuitvoeringshandelingen voor ggo’s vaak geen overeenstemming te kunnen bereiken over de toelating van deze producten op de
markt. Dat wil zeggen dat er in het onderzoekscomité geen gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV) voor of tegen toelating blijkt te
zijn, waardoor de stemmen staken («geen advies»). Op basis van de
huidige Comitologieverordening bestaat er vervolgens een mogelijkheid
voor de Commissie om een ontwerpuitvoeringshandeling aan het comité
van beroep voor te leggen. Tot nu toe is echter steeds gebleken dat het
comité van beroep de uitkomst van het onderzoekscomité om geen advies
uit te brengen heeft bevestigd2. Volgens de huidige Comitologieverordening kan de Commissie in dergelijke situaties zelf besluiten om de
voorgestelde uitvoeringshandeling al dan niet vast te stellen. Echter,
toelatingssystemen, zoals op het gebied van ggo’s, vereisen volgens de
jurisprudentie van het EU-Hof dat de Commissie binnen een redelijke
termijn een besluit neemt. De Commissie heeft hier dus niet de vrijheid
om geen uitvoeringshandeling vast te stellen.
In zijn «Staat van de Unie» 20163 heeft Commissievoorzitter Juncker al
aangegeven van mening te zijn dat het niet aan de Commissie zou moeten
zijn om in een dergelijke situatie een besluit te nemen, aangezien de
democratische legitimiteit van besluiten hiermee niet voldoende
verzekerd is.
De Commissie stelt daarom voor om de regels met betrekking tot het
beroepscomité in de Comitologieverordening als volgt aan te passen.
1. Wijziging van stemregels in het beroepscomité: Lidstaten die niet
vertegenwoordigd zijn of zich onthouden van stemming, zullen niet
langer meetellen bij de berekening van een gekwalificeerde meerderheid van stemmen (QMV). Dat betekent dat bij de berekening van een
QMV enkel rekening wordt gehouden met de voor- en tegenstemmers.
Verder wordt een quorum voorgesteld: de stemming is ongeldig als er
niet ten minste een gewone meerderheid van vertegenwoordigers van
lidstaten aanwezig is.
2. Verwijzing naar beroepscomité op ministerieel niveau: Indien in het
beroepscomité de stemmen staken, kan de voorzitter volgens het
voorstel besluiten dat het beroepscomité een tweede keer bijeenkomt,
maar dan op ministerieel niveau.
3. Openbaarmaking van stemgedrag: Uitslagen van de individuele
stemmingen in het beroepscomité zullen openbaar worden gemaakt
door deze op te nemen in het Comitologieregister. Dit openbare
register voorziet in achtergrondinformatie en relevante documenten
over het werk van de comités.
4. Verwijzing naar Raad voor advies: Indien het beroepscomité toch niet
tot een besluit weet te komen, dan kan de Commissie de kwestie
voorleggen aan de Raad voor zijn zienswijze. De Commissie houdt
rekening met het standpunt van de Raad.

2

Zie ook het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en aan de Raad over de
tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 182/2011 (COM(2016) 92 final).
3
Staat van de Unie 2016: https://ec.europa.eu/priorities/state-union-2016_nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

3

Met deze voorstellen hoopt de Commissie de werking van de comitologieprocedures op het niveau van het beroepscomité te verbeteren ten gunste
van de politieke verantwoordelijkheid en eigenaarschap van lidstaten over
politiek gevoelige uitvoeringshandelingen.
b) Impact assessment Commissie
n.v.t.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland hecht in het algemeen aan optimale transparantie en democratische legitimiteit van besluitvorming, ook voor besluiten die in comitologieverband worden genomen. Daarbij hecht Nederland eraan dat
besluiten over toelating van (o.a.) ggo’s voor de productie van levensmiddelen en diervoerders of de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen,
gewasbeschermingsmiddelen, worden genomen op basis van een
technisch-wetenschappelijke beoordeling, mede met het oog op voorspelbaarheid van regelgeving en rechtszekerheid.4 Het Nederlandse beleid
t.a.v. toelating van ggo’s is neergelegd in de Beleidsnota Biotechnologie,
die de Kamer per brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
d.d. 12 december 2016 is toegegaan (Kamerstuk 27 428, nr. 335).
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt het voorstel van de Commissie om de comitologieprocedures aan te passen, maar plaatst bij een tweetal onderdelen van
het voorstel kritische kanttekeningen. Door het voorstel wordt de
transparantie en democratische legitimiteit van de besluitvorming in
comitologieverband versterkt en de politieke verantwoordelijkheid en het
eigenaarschap van de besluitvorming duidelijker bij de lidstaten gelegd,
waardoor de Commissie minder snel zelf moet besluiten om de uitvoeringshandeling al dan niet vast te stellen bij dossiers die in een patstelling
resulteren.
Aanleiding voor het voorstel van de Commissie zijn de impasses in de
besluitvorming op gevoelige dossiers op het terrein van gezondheid en
veiligheid van mensen, dieren en planten, in het bijzonder met betrekking
tot de toelating van ggo’s. De wijziging van de stemregels vergroot de
mogelijkheden voor het bereiken van een gekwalificeerde meerderheid
voor of tegen een voorgestelde uitvoeringshandeling. Het voorstel heeft
in principe gevolgen voor de vaststelling van elke uitvoeringshandeling
waarbij het beroepscomité bijeen wordt geroepen, waarbij vermeld dient
te worden dat het beroepscomité niet vaak bijeenkomt.5 Het kabinet merkt
op dat de besluitvorming over de toelating van ggo’s als voedsel,
diervoeder of als uitgangsmateriaal en over de toelating van gewasbeschermingsmiddelen slechts een fractie van het aantal besluiten dat via
comitologieprocedures tot stand komt vertegenwoordigt (ongeveer 2%).
Het kabinet wijst erop dat het huidige voorstel een beperkte herziening
van de Comitologieverordening betreft, i.c. enkel wijziging m.b.t. de regels

4
5

Zie Kamerstuk 34 214, nr. 3.
In 2015 kwam het beroepscomité 4 keer bijeen, waarbij over 11 uitvoeringshandelingen is
gesproken. Zie het verslag van de Commissie over de werking van de comités in 2015 (COM
(2016) 772). Het ging in 2015 in totaal om 9 uitvoeringshandelingen (van de 11 in totaal) op het
gebied van ggo’s waar in het beroepscomite geen QMV werd bereikt (zie het Commissie
Werkdocument bij het Verslag van de Commissie over de werking van de comités, http://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016SC0425&from=EN p. 28–29.)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

4

voor het beroepscomité. Bredere herziening van Comitologieverordening
is niet aan de orde, en acht het kabinet onwenselijk omdat deze in de
praktijk goed functioneert, zoals ook blijkt uit het verslag over de
tenuitvoerlegging van de Comitologieverordening6.
In dat kader merkt het kabinet op dat verandering van procedureregels
mogelijk tot andere uitkomsten in de besluitvorming en andere posities
kunnen leiden. In het geval van impasses in de besluitvorming op het
gebied van ggo’s laat de Commissie zich nu leiden door het wetenschappelijk advies van het EFSA (European Food Safety Agency). Het is
mogelijk dat bij besluitvorming die ziet op terreinen waarin regelmatig
impasses optreden zoals bij ggo’s, de voorgestelde wijzigingen eerder tot
een tegenstem zullen kunnen leiden. Lidstaten die zich voorheen in het
beroepscomité onthielden van stemming zouden door de nieuwe
stemregels mogelijk geneigd zijn tegen te stemmen. In dat geval kan dat
er bijvoorbeeld toe leiden dat ggo’s niet worden toegelaten op de
Europese markt, met mogelijk economische gevolgen voor de betreffende
sector. Of een dergelijk gevolg zich zal voordoen bij verandering van de
procedureregels is echter onbekend.
Hier zij aan toegevoegd dat de voorgestelde wijzigingen slechts van
institutionele en procedurele aard zijn, en materieel niets veranderen aan
de inhoudelijke regels tot vaststelling van de factoren op basis waarvan
een besluit moet worden genomen. De voorgestelde wijzigingen laten het
beoordelingskader voor besluitvorming (zoals dit is vastgelegd in het
basisinstrument) derhalve in principe onverlet. Ook onder de huidige
Comitologieverordening kunnen immers andere dan technisch wetenschappelijke overwegingen een rol spelen, omdat de Comitologieverordening niet voorschrijft op basis waarvan lidstaten moeten stemmen.
Het punt van versterkte democratische legitimiteit en transparantie van
besluitvorming dient naar de mening van het kabinet te worden
afgewogen tegen de mogelijke bredere economische gevolgen (m.n. voor
de biotechnologiesector) van een mogelijk restrictiever toelatingsbeleid
voor ggo’s die het gevolg kan zijn van de veranderde procedureregels.
Een dergelijke integrale afweging kan alleen gemaakt worden als de
eventuele economische gevolgen voor de Europese biotechnologiesector
van een restrictiever toelatingsbeleid voor ggo’s duidelijker in kaart zijn
gebracht. Een inzicht in de eventuele economische gevolgen is op dit
moment niet voorhanden.
Het kabinet wil daarom de Commissie verzoeken een nadere toelichting te
geven op de gevolgen van het voorstel, m.n. de bredere economische
gevolgen van een eventueel restrictiever toelatingsbeleid voor ggo’s voor
de Europese agro-industriële – en biotechnologie-sector,
Op basis van de thans beschikbare informatie neemt het kabinet een
standpunt in over het voorstel van de Commissie langs de lijnen zoals
weergegeven in dit BNC-fiche. Inzake de afzonderlijke elementen van het
voorstel van de Commissie geeft het kabinet de volgende appreciatie.
Ad 1: Wijziging stemregels in beroepscomité: de gewijzigde stemregels
vereisen een QMV onder deelnemende lidstaten (die voor of tegen
stemmen); onthouden van stemming telt niet mee voor bereiken QMV.
Het kabinet verwelkomt dit voorstel, omdat het tracht ervoor te zorgen dat
er minder snel een impasse in de besluitvorming kan optreden waardoor
er geen advies wordt uitgebracht en de Commissie zelf de knoop moet
doorhakken over het al dan niet vaststellen van de ontwerpuitvoerings6

Verslag van de Commissie over de werking van de comités in 2015 (COM (2016) 772).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

5

handeling. Naar de mening van het kabinet worden de democratische
legitimiteit en transparantie van besluitvorming hierdoor versterkt, en zal
hierdoor minder snel een patstelling in de besluitvorming optreden.
Ad 2: Verwijzing naar het beroepscomité op ministerieel niveau. Het
kabinet heeft twijfels over de meerwaarde van dit onderdeel van het
voorstel, omdat een onthouding van stemmen doorgaans al op het niveau
van het onderzoekscomité politiek is ingegeven. Door de nieuwe
stemregels in het beroepscomité zal er echter naar verwachting
doorgaans een duidelijke uitkomst in de besluitvorming zijn, waardoor er
ook minder noodzaak zal zijn voor een tweede beroepscomité op
ministerieel niveau.
Ad 3: Openbaarmaking van stemgedrag van individuele lidstaten. Het
kabinet verwelkomt de formele openbaarmaking van de stemmingsuitkomsten in het beroepscomité, aangezien dit de transparantie zal
vergroten en het beter mogelijk zal maken dat lidstaten zich jegens hun
burgers en parlementen verantwoorden over hun stemgedrag in Europa.
De hoop en verwachting van de Commissie is dat de lidstaten al in dit
stadium een positie innemen en zich niet van stemming zullen onthouden.
Ad 4: Verwijzing naar Raad voor advies in geval van «no opinion»uitkomst. Het kabinet heeft twijfels over de toegevoegde waarde van dit
onderdeel van het voorstel, omdat bij politiek-ingegeven oriëntatie door
de Raad andere factoren dan het vastgestelde beoordelingskader een rol
kunnen spelen. Dit raakt de voorspelbaarheid. Daarnaast is er ook minder
noodzaak voor doorverwijzing naar de Raad, omdat door de veranderde
stemregels er naar verwachting minder vaak een impasse in de besluitvorming zal zijn. Bovendien is er het risico dat de besluitvormingsprocedure zich eindeloos voortsleept. Tot slot zij opgemerkt dat de Raad sinds
het Verdrag van Lissabon niet meer de rol heeft gespeeld in de comitologieprocedures zoals daarvoor in gevallen dat het comité geen overeenstemming kon bereiken.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
In het algemeen bestaat onder lidstaten brede consensus over de
noodzaak om de transparantie en democratische legitimiteit van besluitvorming te versterken. Diverse lidstaten hebben echter al vraagtekens
geplaatst bij de aanpassingsvoorstellen van de Commissie, omdat zij de
procedurele aanpassing van de stemmingsregels voor het beroepscomité
niet het geëigende instrument vinden om de democratische legitimiteit te
versterken. Het Europees Parlement zal deze wijziging van de Comitologieverordening mogelijk aangrijpen om zijn ongenoegen uit te spreken
over de comitologieprocedures en het niet betrokken zijn van het EP
hierbij.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De Commissie baseert haar voorstel op artikel 291 lid 3 VWEU. Op grond
van dit artikel worden de algemene voorschriften en beginselen voor de
controle op de Commissie in het kader van haar uitvoeringsbevoegdheden bij verordening geregeld. Nederland acht de door de Commissie
voorgestelde rechtsbasis (art. 291 lid 3 VWEU) de juiste rechtsbasis,
omdat het huidige voorstel strekt tot wijziging van de bestaande Comitologieverordening. De EU is bevoegd om zijn eigen verordeningen te
wijzigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

6

b) Subsidiariteit
Het subsidiariteitsoordeel is positief. Verordeningen van de EU kunnen
alleen op EU-niveau worden gewijzigd.
c) Proportionaliteit
Het proportionaliteitsoordeel is positief met kanttekeningen. Het kabinet
kan met twee elementen van het voorstel vooralsnog instemmen
(wijziging van de stemregels en openbaarmaking van het stemgedrag) die
beperkte procedurele en institutionele wijzigingen zonder substantiële
gevolgen betreffen. Bij twee andere elementen van het voorstel (tweede
beroepscomité op ministerieel niveau en verwijzing naar de Raad voor
advies) plaatst het kabinet kanttekeningen, omdat deze naar het oordeel
van het kabinet te ver gaan in relatie tot de gesignaleerde problematiek,
dan wel minder effectief lijken te zijn. Mogelijk biedt de gewenste
aanvullende toelichting van de Commissie over de gevolgen van het
voorstel nog aanleiding om het proportionaliteitsoordeel bij te stellen.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Geen
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Geen
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De verandering van de procedureregels heeft als zodanig geen directe
financiële consequenties voor bedrijfsleven en burgers. Er zouden alleen
consequenties zijn als de verandering van de procedureregels tot andere
uitkomsten in de besluitvorming zou leiden. Een restrictiever toelatingsbeleid voor ggo’s als voedsel, diervoeder, of als uitgangsmateriaal voor
teelt als gevolg van de veranderde stemregels kan mogelijk financiële
consequenties met zich meebrengen voor bedrijfsleven en burger. Of dit
gevolg zich zal voordoen is echter onbekend, en volgt niet direct uit de
verandering van de procedureregels. De financiële consequenties voor het
bedrijfsleven en de burger kunnen zonder nadere informatie niet in kaart
gebracht worden. Het kabinet wil daarom de Commissie verzoeken een
toelichting te geven op de gevolgen van het voorstel, m.n. de economische gevolgen voor de Europese agro-industriële – en biotechnologiesector van een eventueel restrictiever markttoelatingsbeleid voor ggo’s.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Geen
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Op het terrein van import van ggo’s kan het voorstel ertoe leiden dat
producenten vanuit de onzekerheid of hun gg-producten – ondanks dat
deze veilig zijn bevonden voor mens, dier en milieu – zullen worden
toegelaten op de Europees markt kiezen voor een andere afzetmarkt dan
de Europese.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

7

6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Geen
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bevoegdheid van de Commissie
om uitvoeringshandelingen vast te stellen, omdat deze reeds in desbetreffende basishandelingen zijn verleend, noch voor de Nederlandse
beoordeling van voorgestelde uitvoeringshandelingen. Het voorstel
betreft alleen procedurele aspecten van de gang van zaken in het
beroepscomité, indien in het comité van experts geen besluit kan worden
genomen.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Voorgesteld wordt dat de verordening in werking zal treden op de dag na
bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Aangezien het
enkel gaat om de aanpassing van bestaande procedures (en dit verder
geen nationale regelgeving vereist) is dit haalbaar.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In het voorstel is geen evaluatie of horizonbepaling voorzien. Het kabinet
acht een evaluatie na bijv. een jaar na inwerkintreding wenselijk, teneinde
eventuele ongewenste effecten bij implementatie te kunnen overzien, en
waar mogelijk te adresseren.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Geen
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2332

8