Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 768

Voorstel van wet van het lid Groothuizen tot
wijziging van de Wet op de rechterlijke
organisatie in verband met het laten vervallen
van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheden van
de Minister met betrekking tot de uitoefening
van de taken en bevoegdheden van het
openbaar Ministerie (Wet verval bijzondere
aanwijzingsbevoegdheden openbaar Ministerie)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Vooraf
Het openbaar Ministerie (OM) vervult in ons systeem een belangrijke rol.
Het OM is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.1
De Officier van Justitie heeft vergaande bevoegdheden op het gebied van
opsporing en het vervolgingsmonopolie2 berust bij het OM. Het OM heeft
op grond van het opportuniteitsbeginsel een grote vrijheid bij het wel of
niet vervolgen en de vorm waarin wordt vervolgd.3 Met deze positie heeft
het OM veel macht en de beslissingen van haar leden kunnen diep
ingrijpen in het leven van burgers. Het ligt voor de hand dat het OM zich
bij de inzet van zijn bevoegdheden laat leiden door waarden die
hoogleraar en Advocaat-generaal Miranda de Meijer omschrijft als
onafhankelijkheid, correcte toepassing van het recht, aandacht voor de
waarborgen van het strafproces voor alle betrokkenen en een
evenwichtige belangenafweging.4 Leden5 van het OM zijn dus magistraten die volgens onze Grondwet onderdeel uit maken van de rechterlijke
macht.6 Het zijn leden van de rechterlijke macht die niet met rechtspraak
zijn belast. Anders dan rechters worden de leden van het OM niet voor het
leven benoemd.7

1

Artikel 124 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO).
Dat betekent dat alleen het OM een strafzaak bij de rechter kan aanbrengen.
3
Een vrijheid die wel wordt beperkt door de mogelijkheid van beklag over niet (verdere)
vervolging op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Zie noot 36.
4
Miranda de Meijer, Focus op de integriteit van het O, Ars Aequi december 2019, pp. 946–947.
5
Onder leden van het OM wordt verstaan: Procureurs-generaal, advocaten-generaal en
officieren van justitie.
6
Dit blijkt uit artikel 116, vierde lid, en artikel 117, eerste lid, van de Grondwet (Gw). Zie ook
C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, 7e herziene druk, 2016, p. 244.
7
Artikel 2 lid 2, wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
2

kst-35768-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

1

Anderzijds valt het OM onder het gezag van de Minister8 en dus onder de
uitvoerende macht. De Minister is politiek verantwoordelijk voor het OM
en kan ter verantwoording worden geroepen door de Tweede of Eerste
Kamer. De wet kent een inlichtingenplicht en ministeriële zeggenschap
door middel van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister ten opzichte
van het OM. Die aanwijzingsbevoegdheid is breed en ziet op zowel
algemene aanwijzingen als bijzondere aanwijzingen. In de praktijk
betekent dit laatste dat de Minister kan vragen zich over bepaalde zaken te
laten informeren en het OM kan bevelen een bepaalde zaak wel of niet te
vervolgen, mits is voldaan aan procedurele waarborgen van artikel 128
van de Wet op de Rechterlijke Organisatie (Wet RO). Politieke motieven
behoren daarbij geen te rol te spelen. De Minister behoort daarom een
zekere distantie tot het OM in acht te nemen.9
Het OM bevindt zich dus in een voortdurend spanningsveld tussen de
uitvoerende en de rechterlijke macht. De discussie daarover is zeker niet
nieuw, maar de laatste jaren komen er regelmatig vragen op over de
bevoegdheden die de Minister heeft om zich te bemoeien met individuele
strafzaken van het OM.10 Hieronder worden een aantal recente
voorbeelden daarvan belicht. De initiatiefnemer trekt hieruit de conclusie
dat er reden is ons systeem te herzien. De mogelijke bemoeienis van de
Minister met het OM in individuele strafzaken moet worden geschrapt.
Het is dan enkel aan de rechter of de Procureur-generaal bij de Hoge Raad
om het handelen van het OM in een concrete strafzaak te beoordelen.
2. Strekking van het wetsvoorstel
Initiatiefnemer stelt voor dat de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van
de Minister aan het OM wordt geschrapt. De Minister kan dan niet meer
een aanwijzing geven tot opsporing, tot vervolging of tot niet-vervolging
of met betrekking tot de wijze waarop het OM in een concrete strafzaak
zijn bevoegdheden moet inzetten. Op deze wijze wordt formeel ingrijpen
door de Minister in een concrete strafzaak onmogelijk gemaakt. Dit vereist
wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie. Initiatiefnemer stelt
verder voor aan de Wet RO toe te voegen dat het OM in een concreet
geval zijn taken en bevoegdheden uitoefent zonder ondergeschiktheid aan
de Minister. Zo is er een juridische waarborg dat de Minister, ook
informeel, zich niet bezighoudt met beslissingen van het OM.

8

We spreken steeds over «de Minister», omdat onder de huidige portefeuilleverdeling voor
sommige OM-taken de ministeriële verantwoordelijkheid niet bij de Minister van Justitie en
Veiligheid, maar bij de Minister voor Rechtsbescherming berust. Dit betreft in het bijzonder de
tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Door de op 1-1-2020 in werking getreden
Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen zijn veel taken op het gebied van
tenuitvoerlegging verschoven van het OM naar de Minister voor Rechtsbescherming, maar het
OM heeft nog steeds enkele taken en bevoegdheden met betrekking tot tenuitvoerlegging.
Omdat de aanwijzingsbevoegdheid van art. 127 Wet RO zich ook uitstrekt tot de deze taken
betekent dit volgens de huidige portefeuilleverdeling dat een eventuele uitoefening van de
aanwijzingsbevoegdheid van artikel 127 Wet RO op het vlak van de tenuitvoerlegging van
strafrechtelijke beslissingen een bevoegdheid is van de Minister voor Rechtsbescherming en
niet van de Minister van Justitie en Veiligheid.
Ook kan worden gedacht aan de bevoegdheid van het OM om op grond van artikel 2:20 BW de
rechtbank te verzoeken om een rechtspersoon verboden te verklaren en te ontbinden. Ook
daarvoor draagt volgens de huidige portefeuilleverdeling de Minister voor Rechtsbescherming
de politieke verantwoordelijkheid en is hij dus degene die potentieel in dat verband een
bijzondere aanwijzing kan geven
9
In die zin ook G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, 9e druk 2018, p. 122.
10
Zie bijvoorbeeld Geert Corstens, Versterk de zelfstandige positie van het Openbaar Ministerie,
NRC Handelsblad, 10 september 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

2

Initiatiefnemer is van mening dat dit ook moet gelden voor andere
beslissing van het OM in individuele zaken. Hierbij kan worden gedacht
aan de bevoegdheid van het OM om op grond van artikel 2:20 BW de
rechtbank te verzoeken om een rechtspersoon verboden te verklaren en te
ontbinden. Ook daarvoor draagt volgens de huidige portefeuilleverdeling
de Minister de politieke verantwoordelijkheid en is hij dus degene die
potentieel in dat verband een bijzondere aanwijzing kan geven. Ook kan
worden gedacht aan de bevoegdheden van het OM op grond van het
eerste boek van het Burgerlijk Wetboek. Hier valt te denken aan de
bevoegdheid van het OM om overlegging van akten van de burgerlijke
stand te bevelen (artikel 1:23a BW), een verzoek te doen bij de rechter tot
machtiging tot stuiten van een huwelijk (artikel 1:53 BW), of een verzoek
tot vernietiging van de erkenning van vaderschap in geval van strijd met
de Nederlandse openbare orde (artikel 1:205 BW).
Door deze aanpassingen komt de betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid uitsluitend tot uitdrukking ten aanzien van het beleid dat
het OM voert. Daarom houdt de Minister zijn bevoegdheid tot een
algemene (beleids-) aanwijzingen geven. Op deze wijze kan de Kamer de
Minister wel controleren, bevragen en verantwoordelijk houden ten
aanzien van het beleid van het OM. De Minister is niet langer verantwoording schuldig aan het parlement over individuele zaken, nu daarvoor
geen corresponderende bevoegdheden meer bestaan.
Zoals hierboven opgemerkt kan de Minister zijn verantwoordelijkheid ten
opzichte van het OM alleen waarmaken als hij voldoende is geïnformeerd.
Om zijn bijzondere aanwijzingsbevoegdheid waar te maken, moet hij dus
worden geïnformeerd over (relevante) strafzaken. Zoals de zaken tegen
Wilders, maar ook de zaak van Shell laat zien, leidt de informatievoorzieningen aan de Minister en de daarop volgende gesprekken tussen (of
namens) de Minister en het OM tot vragen en wantrouwen. Met het
schrappen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid, ligt het daarmee
voor de hand ook de inlichtingenplicht aan de Minister te beperken waar
het informatie betreft over concrete strafzaken. Initiatiefnemer stelt voor
dit expliciet in de wet vast te leggen.
3. Waarom moet het systeem worden aangepast?
3.1 Het huidige systeem
In het Nederlands staatsrecht geldt het principe «geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid». Om politieke verantwoordelijkheid te
kunnen dragen staan daar bevoegdheden tegenover.11 Dat geldt ook ten
aanzien van het OM. De Minister draagt een zekere politieke verantwoordelijkheid voor het OM en heeft daarom ook bevoegdheden om informatie
te krijgen en aanwijzingen te geven over beleid of individuele strafzaken.
De positie van het OM is sinds 1827 geregeld in de Wet RO. De positie van
de leden van het OM was in 1827 fundamenteel anders dan vanaf 1848:
«De hoogste ambtenaren (de procureurs-generaal en de hoofdofficieren
van justitie) werden, net als de rechters, voor het leven benoemd; zij
werden als gens de la loi gezien: magistraten, hoeders van het recht. Over
de vraag of het OM nu wel of niet geheel onafhankelijk zou moeten zijn
van de uitvoerende macht is in de eerste decennia van de 19e eeuw echter
veel gediscussieerd. Na de invoering van de Grondwet van 1848 (waarin
de procureur-generaal bij de Hoge Raad nog het enige lid van het OM is
11

Zie ook Raad van State, Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid,15 juni
2020, paragraaf 2.5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

3

dat voor het leven kan worden benoemd) is uiteindelijk gekozen voor een
gedeeltelijke afhankelijkheid: het OM moet bevelen van de Koning
opvolgen. Officieren werden dus eerder gens du roi dan gens de la loi. De
leden van het OM werden toen al gekarakteriseerd als staande magistratuur, en de politieke consensus was dat tegen misbruik van de
afhankelijkheid van het OM voldoende waarborgen bestonden in de vorm
van rechterlijke controle en de ministeriële verantwoordelijkheid.»12
De plaatsing van leden van het OM als gens du roi komt tot uitdrukking in
de aanwijzingsbevoegdheid die al in 1827 in artikel 5 Wet RO werd
neergelegd. De wet kende toen al een aanwijzingsbevoegdheid, die later
steeds meer omstreden werd. In de wet was bepaald dat ambtenaren van
het OM verplicht zijn om «de bevelen na te komen, welke hun in hunne
ambtsbetrekking door de daartoe bevoegde magt, van wege den Koning,
worden gegeven.»13 In zijn algemeenheid werd aangenomen dat de
wetgever hier destijds op de ondergeschiktheid van de ambtenaren van
het OM aan de Koning doelde, en dat op basis van artikel 5 Wet RO het
OM gehouden was aanwijzingen van de Minister, zowel algemeen als
bijzonder, op te volgen. Tot 1999 was dit het wettelijk kader. Voor wat
betreft de relatie tussen de Minister en het OM, is deze wet voor het laatst
in 1999 grondig gewijzigd. Dit was op voorstel van toenmalig Minister
Sorgdrager. Ook toen werd er intensief gediscussieerd over de juistheid
van de aanwijzingsbevoegdheid. In de memorie van toelichting (MvT) bij
de wetswijziging werd toegelicht dat het OM – en ieder individueel lid van
het OM – blijft fungeren onder de volledige zeggenschap van de
Minister.14 Wel werd vastgesteld dat over de betekenis van het toenmalig
artikel 5 Wet RO verschillend werd gedacht. Minister Sorgdrager poogde
dan ook met het oog op de rechtszekerheid artikel 5 RO te verduidelijken
in een nieuwe bepaling (artikel 127 RO) en daarin de bevoegdheid van de
Minister om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven uitdrukkelijk
vast te leggen. De Minister lichtte toe dat «hoewel de formulering van de
bepaling – artikel 127 – afwijkt van artikel 5 Wet RO, [...] deze ten opzichte
van het geldende recht geen inhoudelijke wijziging [beoogt] tot stand te
brengen.»15 Nieuw was dat er procedurele waarborgen aan het gebruik
van de bijzondere aanwijzing werden toegevoegd. Dit was vanwege het
feit dat in bepaalde situaties er juist een meer beperkte rol is voor de
Minister. Er zou soms grote terughoudend betracht moeten worden bij het
uitoefenen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid. We gaan daar
hieronder verder op in.
In het huidige artikel 127 van de Wet RO is vastgelegd dat de Minister een
aanwijzingsbevoegdheid heeft. Deze vloeit voort uit de politieke verantwoordelijkheid die de Minister voor het OM draagt. De tekst van
artikel 127 Wet RO luidt:
Onze Minister kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het OM.
Bij algemene aanwijzingen gaat het om beleidskwesties en de
prestaties van het OM. Voorbeelden hiervan zijn het strafvorderingsbeleid
en aanwijzingen over uiteenlopende onderwerpen, zoals de Aanwijzing
voor de opsporing16, waarin bijvoorbeeld is neergelegd welke zaken via
12

J.M.W. Lindeman, Officieren van justitie in de 21eeeuw, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
2017, pp. 41–42.
13
L.F.M. Verhey, De organisatie van het OM: enkele beschouwingen mede in het licht van het
EVRM, NJCM-Bulletin, jaargang 26 (2001), nr. 2, p. 172.
14
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 392, nr. 3, p. 22.
15
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 392, nr. 3, p. 22.
16
Aanwijzing voor de opsporing, 2013A020, te raadplegen via: https://wetten.overheid.nl/
BWBR0034586/2014-01-01

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

4

de zogenaamde ZSM-werkwijze moeten worden afgedaan. Hoewel
sommige auteurs17 kritisch zijn over deze bemoeienis van de Minister met
het OM, valt deze vanuit democratisch oogpunt te verdedigen. Vraagstukken over veiligheid en strafrecht leven sterk in de samenleving en het
OM is een kernspeler bij het veiligheidsbeleid. Voor democratische
controle op het OM is het vereist dat de Minister over zekere bevoegdheden ten opzichte van het OM beschikt. Op die manier kan de volksvertegenwoordiging de Minister ter verantwoording roepen. Via deze weg
kunnen ook gevoelens die in de samenleving leven over de strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde worden vertaald naar de praktijk van het
OM.
Een bijzondere aanwijzing houdt in dat de Minister in een concrete
strafzaak een aanwijzing kan geven. Hier vallen vele soorten aanwijzingen
onder en de reikwijdte ervan is, naar de letter van de wet, onbeperkt.18
Een voorbeeld is een aanwijzing tot opsporing wanneer het OM naar
aanleiding van een delict geen opsporing instelt. Omgekeerd kan ook: de
opsporing van een delict kan gestopt worden door een aanwijzing. Ook
kan, wanneer het OM besluit niet te vervolgen, de Minister een aanwijzing
tot vervolging geven. Hetzelfde geldt voor een aanwijzing tot
niet-vervolging of een aanwijzing ten aanzien van het requisitoir (en de
hoogte van de strafmaat).19 De aanwijzingsbevoegdheid geldt ook voor
«civielrechtelijke bevoegdheden» van het OM, zoals het instellen van een
vordering om een rechtspersoon verboden te laten verklaren.20
Voor toepassing van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid gelden wel
procedure-voorschriften. Deze zijn vastgelegd in artikel 128 RO. De
Minister stelt het College van procureurs-generaal (hierna: College) in de
gelegenheid zijn zienswijze schriftelijk kenbaar te maken voordat hij een
concrete aanwijzing geeft. Deze zienswijze zal in de praktijk altijd negatief
zijn, want mocht het OM het met de Minister eens zijn en zijn verzoek
direct opvolgen dan is een formele aanwijzing niet nodig. De zienswijze
komt er in de praktijk dus alleen wanneer het OM het oneens is met de
Minister. Mocht na de zienswijze de Minister nog steeds van mening zijn
dat het OM anders moet handelen, dan deelt hij schriftelijk de voorgenomen aanwijzing en de motivering daarvan met het College. Alleen
wanneer er sprake is van vereiste spoed kan een aanwijzing ook
mondeling worden gegeven. De aanwijzing wordt normaliter (tenzij het
belang van de staat zich naar het oordeel van de Minister zich ertegen
verzet) bij de processtukken gevoegd en wordt zo voor de rechter
zichtbaar. Op die manier kan de rechter vaststellen dat het OM niet zelf
besloot tot vervolging, maar dat dit op aanwijzing van de Minister was.
Tot slot moeten beide Kamers der Staten-Generaal zo spoedig mogelijk in
17

Bijvoorbeeld J.M.W. Lindeman, Officieren van Justitie in de 21e eeuw, proefschrift Universiteit
Utrecht 2017, pp. 81–86.
18
Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 22.
19
Waarbij dient te worden opgemerkt dat het niet opvolgen van een dergelijke aanwijzing ten
aanzien van het requisitoir ook arbeidsrechtelijke consequenties kan hebben die door de
Centrale Raad van Beroepin het verleden rechtmatig zijn geacht. Zie CRvB 10-07-1997,
ECLI:NL:CRVB:1997:ZB7072. Hierbij geldt wel dat de Minister de betekenis van het onderzoek
ter terechtzitting zou ondermijnen, indien hij het OM volstrekt geen ruimte zou laten. Het OM
moet immers (mede) rekening houden met hetgeen ter zitting is besproken. G.J.M. Corstens,
Het Nederlands strafprocesrecht, 9e druk 2018, p. 123. Overigens kan wel de vraag worden
opgeworpen of een officier van justitie daadwerkelijk nog kan afwijken van een aanwijzing
betreffende de strafeis, na de behandeling ter zitting. Hij staat immers in een indirecte
hiërarchische verhouding tot de Minister.
20
Dit kwam op 5 oktober 2020 aan de orde in het wetgevingsoverleg over wetsvoorstel 35 366
(wijziging Boek 2 BW ter verruiming van de mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen). De Minister voor Rechtsbescherming gaf toen aan dat bij eventuele bijzondere
aanwijzingen op het gebied van art. 2:20 BW analoge toepassing zal worden gegeven aan de
procedure van art. 128 Wet RO. Zie Kamerstukken II 2020/21, 35 366, nr. 11, pp. 37 en 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

5

kennis worden gesteld van de aanwijzing als het een aanwijzing tot het
niet-opsporen of niet- vervolgen betreft (wederom voor zover dat niet in
strijd is met het belang van de staat).21 Van belang is om te onderstrepen
dat wanneer het OM zich in een vroeg stadium voegt naar de wens van de
Minister, deze informele aanwijzing niet openbaar wordt. Er is dan immers
geen formele en schriftelijke aanwijzing nodig die anders later bij de
processtukken zou zijn gevoegd. Zo kan onbekend blijven dat vervolging
de wens van de Minister was. Het OM kan dus het hoofd buigen voor de
Minister, zonder dat dit wordt voorgelegd aan de rechter of dat het
parlement hierover wordt geïnformeerd. In een Kamerbrief van 3 februari
2020 schreef de Minister hierover «Wanneer een bijzondere aanwijzing
aan de orde zou kunnen zijn, voeren betrokken medewerkers van het
departement of de Minister in beginsel eerst overleg met (betrokken
medewerkers van) het OM en maakt de Minister pas van de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid gebruik als dat overleg niet oplevert dat de
Minister van mening is dat hij een voorgenomen besluit voor zijn rekening
kan nemen.»22
De aanwijzingsbevoegdheid is, zoals hierboven weergegeven, zeer ruim.
Uit de wetsgeschiedenis van de Wet RO23 blijkt evenwel dat de Minister
zeer terughoudend dient om te gaan met het geven van bijzondere
aanwijzingen. De Minister hoort de aan het OM toebedeelde taken te
respecteren en terughoudend te zijn met ingrijpen met een aanwijzing. In
de praktijk zien we dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de formele
aanwijzingsbevoegdheid.24 Het feit dat het gebruik van de formele
aanwijzingsbevoegdheid «boven de markt hangt», verandert echter ook
de informele gesprekken die de Minister met het OM voert. Er is immers
een duidelijke hiërarchische verhouding: de Minister kan het OM bevelen
tot vervolging of niet-vervolging.
Hoewel artikel 127 van de Wet RO niet zegt tot wie de aanwijzingen
kunnen worden gericht, lijkt het voor de hand te liggen dat deze
bevoegdheid zich richt op alle leden van het OM.25 De Minister kan zijn
politieke verantwoordelijkheid uiteraard pas invullen, indien hij beschikt
over de relevante informatie. Daarom wordt het College in artikel 129,
eerste lid, van de Wet RO verplicht de Minister de inlichtingen verstrekt
die hij nodig heeft. Het tweede lid van die bepaling verplicht de leden van
het OM het College de nodige inlichtingen te verschaffen. Zo is sprake van
een sluitende hiërarchische lijn van onder naar boven. Deze inlichtingenplicht is nader uitgewerkt in het Reglement van Orde van het College van
Procureurs-generaal (RvO).26 In de praktijk wordt de inlichtingenplicht op
verschillende manieren ingevuld. Het OM zendt een jaarverslag aan de
Minister en de Minister zendt deze aan de Kamers. Daarnaast zijn er
verschillende informele overleggen. Zo vindt er maandelijks een overleg
plaats tussen de Minister en het College. Ook zijn er ad hoc overleggen,
vooral tussen de Minister (of de Secretaris-Generaal) en de voorzitter van
21

Een aanwijzing om wel (verder) op te sporen of te vervolgen, hoeft niet aan de StatenGeneraal te worden gezonden (artikel 126, zesde lid, van de Wet RO). Deze behoort dus wel te
worden toegevoegd aan het strafdossier.
22
Kamerstuk 35 300 VI nr. 109, 3 februari 2020.
23
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 392, nr. 3, p.22
24
Het is echter wel voorgekomen. Minister Sorgdrager gaf in 1994 aanwijzingen in zaken van
euthanasie bij pasgeboren baby’s. De Minister deed deze aanwijzing omdat zij jurisprudentie
wilde inzake euthanasie op wilsonbekwamen. De betreffende officier volgde deze aanwijzing
niet op, wat hem is komen te staan op rechtspositionele maatregelen. Zie M. de Meijer, De
ministeriële aanwijzingsbevoegdheid jegens de Nationale Politie en het OM nader beschouwd
in het kader van de strafrechtelijke rechtshandhaving, in Onbegrensd strafrecht, Liber
Amicorum Hans de Doelder, Wolf Legal Publishers, pp. 335–347.
25
G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, 9e druk 2018, p. 121.
26
Artikel 11 lid 1, Reglement van Orde van het College van procureurs generaal, Staatscourant
1999, nr. 106 / p. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

6

het College.27 Er worden specifieke zaken besproken. Soms vereist de wet
dit, zoals bij het gebruik van bepaalde bijzondere opsporingsbevoegdheden.28 Soms zijn het beleidsregels die het voorleggen van een
voornemen tot vervolging aan de Minister eisen. Ook raadpleegt het
College de Minister bij bijzondere of hoge transacties.29 Verder stelt het
College de Minister op de hoogte van ontwikkelingen in het algemeen,
van voorvallen en van strafzaken die «de hoofdlijnen van het beleid met
betrekking tot de strafrechtelijke rechtshandhaving raken» of «die van
bijzondere betekenis zijn voor de rechtshandhaving, alsmede in de
gevallen waarvan de Minister zulks heeft aangegeven».30 In de toelichting
op het RvO wordt als voorbeeld van een voorval of strafzaak die de
hoofdlijnen van het strafrechtelijk beleid raakt, een grensverleggende
euthanasiezaak genoemd. Zoals in het RvO beschreven kan de Minister
ook zelf aangeven over welke zaken hij geïnformeerd wil worden.
3.2 Problemen van het huidige systeem
De Minister heeft in het huidige systeem dus diverse mogelijkheden om
invloed uit te oefenen op het OM. Hij heeft de bevoegdheid alle informatie
van het OM op te vragen en het OM moet hem ook op eigen initiatief
informeren. De Minister en het OM overleggen vaak met elkaar en de
bewindspersoon heeft hierdoor ook mogelijkheden tot informele
beïnvloeding. Daarnaast zijn er ook brede formele mogelijkheden tot
sturing: via de aanwijzingsbevoegdheid. Vanzelfsprekend is hier een reden
toe: deze mogelijkheden tot beïnvloeding komen voort uit de gedachte dat
de Minister zijn politieke verantwoordelijkheid ten opzichte van het OM
moet kunnen dragen en daarom ook moet kunnen ingrijpen. Daarnaast is
het mogelijk dat er geen formele aanwijzing wordt gegeven, maar dat er
informele druk plaatsvindt waardoor er geen aanwijzing komt, maar het
OM wel een bepaalde beslissing neemt.31
Voor wat betreft de algemene aanwijzingsbevoegdheid is de rol van de
Minister niet onbegrijpelijk. Als het gaat om de prestaties van het OM, de
wijze waarop zij met hun taken en bevoegdheden omgaan, hoe ze hun
budget besteden en welke prioriteiten zijn stellen, valt te verdedigen dat
er democratische controle op het werk van het OM is. In de MvT bij het
huidig artikel 127 staat dan ook «De praktische betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid komt vooral tot uitdrukking ten aanzien van
het door het OM uit te voeren beleid.»32 Die democratische controle vindt
plaats door de Staten-Generaal en krijgt invulling doordat de Minister ter
verantwoording kan worden geroepen.
De vraag is of deze constructie ook wenselijk is voor wat betreft de
bijzondere aanwijzingsbevoegdheid. Zoals we reeds opmerkten heeft het
OM een bijzondere positie in ons rechtsbestel. Enerzijds is het OM
onderdeel van de uitvoerende macht en valt in die zin onder de politieke
ministeriële verantwoordelijkheid, anderzijds is het OM ook onderdeel van
de magistratuur. In die hoedanigheid horen zij onafhankelijk op te treden.
De kernwaarden die bij deze taak passen zijn onpartijdigheid, onafhankelijkheid, waarheidsvinding en evenwichtigheid. Deze waarden komen
vooral tot uitdrukking in het optreden van de officier van justitie in een
27

P.P. van der Lee, Legitimiteit en onpartijdigheid bij vervolging, 2003, p. 31.
Art 140a Sv, art 11 lid 2 Reglement van Orde van het College van procureurs generaal.
Art 5 onder d en e, Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties. Zie hierover S.
Kerssies, Hoge transacties en de politieke verantwoordelijkheid voor het Openbaar Ministerie,
Ars Aequi, mei 2020, pp. 464–474.
30
Artikel 11 lid 1, Reglement van Orde van het College van procureurs generaal.
31
J.M.W. Lindeman, Officieren van justitie in de 21e eeuw, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers
2017, p. 83–84.
32
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 392, nr. 3., p. 23.
28
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

7

concrete strafzaak. De vraag is of de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid,
waarbij een politiek ambtsdrager zich kan mengen in individuele strafzaak,
zich wel goed verhoudt tot deze (magistratelijke) rol.
In de praktijk zien we recent dat de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid en
andere bevoegdheden ten aanzien van concrete strafzaken soms spanning
opleveren. Hieronder wordt ingegaan op diverse recente voorbeelden,
waarbij de ingewikkelde verhouding tussen het OM en het Ministerie
discussie opleverde.
3.2.1 De zaken Wilders I en II
In twee strafzaken tegen Kamerlid Geert Wilders (hierna: Wilders)33 speelt
de verhouding tussen de Minister en het OM een rol. Bij beide zaken
kwam via Wob34-verzoeken naar buiten dat er tussen de Minister, het
College en ambtenaren van beide organisaties op verschillende
momenten gesproken is over het al dan niet vervolgen van Wilders.
Met betrekking tot Wilders I in 2008 blijkt dat de Minister meerdere malen
met het OM over het al dan niet vervolgen van Wilders gesproken heeft.
De Minister heeft tijdens het overleg met het College expliciet gevraagd
om de beslissing om niet tot vervolging over te gaan nogmaals te
bezien.35 Dit ging niet middels een formele aanwijzing onder artikel 127
RO, maar informeel via reguliere en specifieke overleggen over de
aangiften tegen Wilders. Ook liet de Minister drie verschillende experts
naar het besluit tot niet-vervolging van het OM kijken, omdat hij het niet
met dit (voorgenomen) besluit eens was. Nadat al deze experts zich aan
de zijde van het OM schaarden, legde de Minister zich neer bij de
beslissing van het OM. Een tijd later bepaalde het gerechtshof in
Amsterdam in een zogenaamde artikel 12-procedure36 dat het OM Wilders
moest vervolgen. In de daaropvolgende strafzaak eiste de officier van
justitie vrijspraak voor Wilders. De rechtbank in Amsterdam sprak Wilders
op 23 juni 2011 vrij.37
De Minister schrijft hierover dat de Minister toentertijd binnen zijn
bevoegdheden bleef. «De Minister is immers verantwoordelijk voor de
gedragingen van het OM,» stelt hij.38 Dat standpunt klopt formeel, maar
de vraag is toch of dit wenselijk is. Het gaat hier immers over het
strafrechtelijk vervolgen van een politicus, en daar kán een Minister een
(politiek) belang bij hebben. Elke schijn van politieke beïnvloeding moet
vermeden worden. Indien dat niet zo is, komt het OM in een positie te
verkeren waarin haar magistratelijkheid ter discussie wordt gesteld. In de
hierna te bespreken zaak Wilders II gebeurde dat.
Er zijn inmiddels veel stukken openbaar die betrekking hebben op de
communicatie tussen het OM en het Ministerie van Justitie en Veiligheid
in de zaak Wilders II. Dat er gesproken is door het College en de Minister
over de zaak Wilders is een feit en niet verrassend gezien hetgeen we
33

Wilders I draaide om uitlatingen van Wilders in de Volkskrant van 8 augustus 2007, in dagblad
De Pers van 19 februari 2007, een column op internet, getiteld «Mohammed (deel II): de
islamitische invasie», in de Volkskrant van 7 oktober 2006 en de film «Fitna»
(ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ9001). Wilders II ziet op zijn «minder, minder» uitspraken.
34
Wet openbaarheid van bestuur.
35
De Minister licht dit toe in zijn Kamerbrief hierover (Kamerstuk 35 300 VI nr. 109, 3 februari
2020). Originele bron: Documenten afdoening Wob-verzoek Volkskrant vervolging Wilders,
3 februari 2020, raadpleegbaar via rijksoverheid.nl.
36
Artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) bepaalt dat een rechtstreeks belanghebbende beklag kan indienen bij het gerechtshof tegen een beslissing om een strafbaar feit niet
te vervolgen, de vervolging niet voort te zetten, of het uitvaardigen van een strafbeschikking.
De procedure is geregeld in de artikelen 12 tot en met 12l Sv.
37
Rechtbank Amsterdam, 23 juni 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ9001.
38
Kamerstuk 35 300 VI nr. 109, 3 februari 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

8

hierboven hebben besproken.39 Maar ambtenaren van het Ministerie
dachten actief mee met de inhoud van de zaak tegen Wilders en noemden
zijn uitspraken «kwaadaardig».40 Ook verzochten ambtenaren het OM om
mee te lezen met het requisitoir.41 Ambtenaren, maar ook de Minister zelf
gaven suggesties mee over het opstellen van het persbericht van de
vervolging.42
Ook dit geschiedde informeel zonder gebruikmaking van een formele
aanwijzing onder artikel 127 RO. Op basis hiervan voerde de verdediging
aan dat sprake zou zijn van een politiek proces en bepleitte
niet-ontvankelijkheid van het OM. Het OM stelde dat de vervolgingsbeslissing zelfstandig was genomen, maar sprak wel zijn verbazing uit over
het optreden van ambtenaren van het Ministerie.43 Het Hof in Den Haag
verwierp uiteindelijk het beroep op niet-ontvankelijkheid van het OM in
zijn arrest van 4 september 202044 en veroordeelde Wilders voor
groepsbelediging, maar legde op grond van artikel 9a van het Wetboek
van Strafrecht geen straf of maatregel op. Ook in deze zaak kwam de
vraag aan de orde of de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister ten
opzichte van het OM en de daarmee samenhangende inlichtingenplicht
wenselijk is, zeker in het geval het gaat om een politicus die wordt
verdacht van strafbare feiten. De zaak gaf aanleiding tot discussie en leidt
tot beschuldigingen aan het adres van het OM. Het OM voelde zich
begrijpelijk ongemakkelijk bij deze discussie.
3.2.2 De zaak Shell
Ook in een andere concrete zaak kwam de ingewikkelde verhouding
tussen het OM en de Minister naar boven. Dit betreft een strafzaak tegen
Shell, waarin het bedrijf wordt verdacht van corruptie rond het Nigeriaanse olieveld OPL245. Wederom werd door Wob-verzoeken bekend dat
in de zomer van 2018 de Minister en het College spraken over een grote
schikking met Shell in deze zaak. Begin 2019 stelde de Minister dat hij zich
niet bemoeide met een eventuele schikking met Shell. In een e-mail aan
de vier ngo’s die het Wob-verzoek indienden schrijft hij: «Het is gezien de
scheiding der machten niet gepast dat ik in dit stadium enige bemoeienis
heb of zienswijze geef op de zaak.»45 Uit het Wob-verzoek bleek echter dat
de Minister wel een afspraak had met de top van het OM en twee
officieren van het Landelijk en Functioneel Parket over deze zaak.46 Hierna
vroeg hij om een nieuwe afspraak over de zaak en kort daarna weer. Een
ambtenaar schreef dat dat het geval is vanwege «media-aandacht voor de
respectievelijke zaken, gekoppeld aan het beleid rond Hoge Trans-

39

Dit overleg vond plaats op 25 september 2014. Dit blijkt uit vrijgegeven Wob-verzoeken, zie de
bijlage 1 bij de Kamerbrief over informatievoorziening rondom strafproces tegen de heer
Wilders, 10 september 2019, 35 000-VI-130).
40
Het betreft hier documenten van het OM die het OM heeft ingebracht in het hoger beroep in
de strafzaak tegen Wilders. De documenten zijn te downloaden op de website van Rtlnieuws:
https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/politiek/artikel/4841486/wilders-pvv-opstelten-grapperhausmarokkanen-openbaar-ministerie.
41
Vrijgegeven bijlage bij besluit op Wob-verzoek, zie Bijlage 1 bij de Kamerbrief over informatievoorziening rondom strafproces tegen de heer Wilders, 10 september 2019, 35 000-VI-130).
42
Het betreft hier documenten van het OM die het OM heeft ingebracht in het hoger beroep in
de strafzaak tegen Wilders. De documenten zijn te downloaden op de website van Rtlnieuws:
https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/4946836/wilders-pvv-opstelten-marokkanengrapperhaus-openbaar-ministerie.
43
https://www.telegraaf.nl/nieuws/281558623/wilders-schaakte-op-twee-borden.
44
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2020:1606.
45
Deze ngo’s doen deze mededeling in het artikel «Minister wilde alles weten over mogelijke
schikking Shell», in het NRC Handelsblad van 29 januari 2020.
46
Bijlage bij besluit op wob-verzoek, 27 januari 2020, inzake OPL245-zaak, p. 48. Te raadplegen
op rijksoverheid.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

9

acties.»47. Er is dus meerdere malen op hoog niveau overleg geweest over
de strafzaak.
Ook deze zaak leidde, zoals vaker in kwesties rond hoge transacties en
schikkingen, tot maatschappelijke en politieke discussie. De achtergrond
van het ongemak is er allereerst in gelegen dat eenvoudig de indruk kan
ontstaan dat grote bedrijven die zich (mogelijk) schuldig maken aan
strafbare feiten anders worden behandeld dan «gewone» burgers en dat
bestuurders van deze bedrijven uit de wind worden gehouden. Het is
onduidelijk of en in hoeverre de Minister een mening over aspecten van
deze zaak aan het OM kenbaar gemaakt heeft. Het feit dat er over deze
zaak tussen de Minister en het OM gesproken wordt kan hoe dan ook een
schijn van politieke beïnvloeding wekken.
In de nieuwe Aanwijzing hoge transacties48, die op 4 september 2020 in
werking is getreden, is gekozen voor een andere systematiek die in feite
aansluit bij de strekking van onderhavig wetsvoorstel. Op basis van deze
nieuwe aanwijzing dient een hoge transactie voor advies te worden
voorgelegd aan een onafhankelijke toetsingscommissie en niet meer
– zoals onder de voorloper, de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere
transacties (2008A021) – voor instemming aan de Minister van Justitie en
Veiligheid.
3.2.3 Uitspraak Hof van Justitie van de Europese Unie
Ook internationaal leidt de verhouding tussen Minister en OM tot
complicaties. In een recente uitspraak van het Hof van Justitie van de
Europese Unie (HvJ EU) speelde de discussie of een procureur van een
OM, in dat geval in Ierland, kon worden aangemerkt als «rechterlijke
autoriteit» die een Europees aanhoudingsbevel (EAB)49 mag uitvaardigen.50 Het HvJ EU stelt dat in beginsel de officier van justitie een
«rechterlijke autoriteit» zou kunnen zijn in de zin van het Kaderbesluit,
maar alleen wanneer die autoriteit in staat is haar taak objectief uit te
oefenen «zonder daarbij het risico te lopen dat derden, met name de
uitvoerende macht, haar beslissingsbevoegdheid aansturen of met
betrekking tot die bevoegdheid instructies geven, zodat het geen enkele
twijfel lijdt dat het besluit tot uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel uitgaat van die autoriteit en in fine niet van de uitvoerende
macht.51» Het Hof verbindt hieraan de conclusie dat de onafhankelijkheid
van de rechterlijke autoriteit vereist dat «er statutaire en organisatorische
voorschriften bestaan die waarborgen dat de uitvaardigende rechterlijke
autoriteit bij de vaststelling van een beslissing tot uitvaardiging van een
dergelijk aanhoudingsbevel geen enkel risico loopt om te worden
onderworpen aan met name een individuele instructie vanwege de
uitvoerende macht.»52 Dat laatste is in Nederland niet het geval, vanwege
de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de Minister aan het OM. Dit
arrest resulteerde er dan ook in dat de Overleveringswet is aangepast en
Nederlandse officier van justitie geen Europese aanhoudingsbevelen
meer mag uitvaardigen.53

47

Bijlage bij besluit op wob-verzoek, 27 januari 2020, inzake OPL245-zaak, p. 36. Te raadplegen
op rijksoverheid.nl.
48
https://wetten.overheid.nl/BWBR0044047/2020-09-04.
49
Artikel 6 lid 1 Kaderbesluit inzake het Europees Aanhoudingsbevel.
50
Uitspraak van HvJ EU 27 mei 2019, gevoegde zaken C-508/18, C-82/19 PPU,
ECLI:EU:C:2019:456.
51
Ibid., r.o. 51.
52
Ibid, r.o. 52.
53
Wijziging van de Overleveringswet in verband met het arrest van het Hof van Justitie van de
Europese Unie in de gevoegde zaken C-508/18 OG en C-82/19 PPU PI, Staatsblad 2019, 259.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

10

Ook andere internationale actoren benadrukken het grote belang van
onafhankelijkheid van het OM en diens leden. Zo benadrukt het European
Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) het belang van de onafhankelijkheid van een Officier van Justitie: «Any external influence from the
executive may pose a risk for the independence.»54 Hierbij wordt specifiek
verwezen naar andere staatsmachten. Ook wordt toegelicht dat een
vervolgbeslissing in het belang van de maatschappij gemaakt dient te
worden, niet in het belang van de uitvoerende macht: «It is necessary to
distinguish between the interests of society and the interests of the state.
Conducting an independent prosecution is in the interests of society; it is
not for the benefit of the executive or of other state organisations.»55
In een rapport beschrijft de Raad van Europa in hoeverre de verschillende
Europese systemen vatbaar zijn voor externe krachten, zoals politici, die
invloed uit kunnen oefenen op een OM en daarbij de noodzakelijke
onafhankelijkheid van officieren van justitie kunnen ondermijnen.56
Opgemerkt wordt dat in Nederland «interferences of the administration»
mogelijk zijn.57 In de conclusies wordt gesteld dat juridische garanties
tegen ingrijpen van de uitvoerende macht hiertoe in Nederland «traditionally weak» zijn, maar dat Nederland wel een sterke traditie van onafhankelijkheid kent dat het werk van Officieren van Justitie beschermd.
Wanneer men met een internationale blik naar onze praktijk kijkt, kan men
dus vraagtekens zetten bij in hoeverre het Nederlandse stelsel voldoet aan
internationale standaarden voor onafhankelijkheid van het OM ten
opzichte van de uitvoerende macht. Ook in de wetenschap wordt daarover
getwijfeld. Zo schrijft Miranda de Meijer: «duidelijk wordt dat het
Nederlandse OM kennelijk niet voldoet aan deze internationale
maatstaven van onafhankelijkheid, omdat het risico bestaat dat een lid
van het OM in een specifieke strafzaak wordt onderworpen aan aanwijzingen van de uitvoerende macht, zoals de Minister van Justitie en
Veiligheid.»58
4. Conclusie
De hierboven geschetste voorbeelden laten zien waarom de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid en daaraan gekoppelde inlichtingenplicht vragen
oproept. Zowel in de zaken Wilders als in zaken rondom grote schikkingen
ligt wantrouwen op de loer.59 Dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de
bijzondere aanwijzingsbevoegdheid betekent niet dat er geen politieke
druk of invloed is of kan zijn. De zaken Wilders I en Wilders II zijn daarvan
duidelijke voorbeelden. Het is immers lastig voorstelbaar dat het OM zich
niets gelegen zal laten liggen aan de wens van de Minister.60 In de huidige
praktijk blijft dit echter aan het oog onttrokken, zowel voor de rechter als
voor de Tweede Kamer. Dit wordt versterkt door de tendens dat de
Minister als vaste lijn hanteert dat hij niet ingaat op zaken die in

54

European Network of Councils for the Judiciary, Independence and accountability of the
judiciary and of the prosecution, 2014, 2015. p. 80.
Ibid., p. 81.
56
Raad van Europa, Challenges for judicial independence and impartiality in the member states
of the Council of Europe, 24 maart 2016, p. 52.
57
Ibid., p. 48.
58
M. de Meijer, Focus op de integriteit van het Openbaar Ministerie, Ars Aequi december 2019,
p. 950.
59
Zie ook Folkert Jensma, Het OM doet deuren open en krijgt inwoning, column NRC
Handelsblad, 22-02-2020.
60
In vergelijkbare zin: T. Felix, De interne besluitvorming van het Openbaar Ministerie in
gevoelige zaken en hoge transacties: een geschikte procedure?, Tijdschrift voor Sanctierecht
en Onderneming nr. 4 oktober 2019, pp. 139–145.
55

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

11

onderzoek zijn, of die zijn onderworpen aan het oordeel van de rechter.61
Zo antwoordde de Minister op Kamervragen over de hierboven
genoemde zaak tegen Shell: «Zoals bij u bekend, kan ik geen inhoudelijke
mededelingen doen over individuele strafzaken waarin het strafrechtelijk
onderzoek loopt. Wel kan ik u meedelen dat ik – zoals te doen gebruikelijk
in gevoelige strafzaken – door het OM ben geïnformeerd over de stand
van zaken in het lopende onderzoek.62» Ook als zaken onder de rechter
zijn, placht de Minister zich – overigens terecht – te onthouden van een
oordeel. In de praktijk is dus de vraag of de democratische controle door
het parlement goed valt in te vullen. De Minister deelt immers geen
informatie over lopende strafrechtelijke onderzoeken. Dat is terecht, maar
zo is over een concrete lopende strafzaak aldus geen debat met de
Minister te voeren. In zijn algemeenheid kan daarnaast worden opgemerkt
dat er steeds meer politieke aandacht is voor het werk van het OM, met
betrekking tot het te voeren beleid, maar zeker ook in relatie tot individuele strafzaken. Het is de vraag of dat wenselijk is. Het feit dat de
Minister wordt geïnformeerd over individuele zaken en dus ook verantwoording moet afleggen, legt ook een grote druk op het OM. Over
gevoelige zaken hangt immers permanent de druk van het opstellen van
ambtsberichten en het worden afgerekend op echte of vermeende fouten.
Het is tijd en energie die het OM beter in andere zaken kan besteden.
Initiatiefnemer is van mening dat nationale en internationale ontwikkelingen aanleiding geven om de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van
de Minister ten opzichte van het OM te schrappen. De Minister houdt
daarbij de bevoegdheid algemene aanwijzingen te geven en is daarover
verantwoording schuldig aan de Tweede en Eerste Kamer. In concrete
zaken is het Openbaar Ministerie verantwoording schuldig aan de rechter,
maar niet aan de Minister. Ook de procureur-generaal bij de Hoge Raad
blijft belast met toezicht op het OM. De Minister is dus geen verantwoording meer schuldig aan het parlement. Het ontbreekt hem immers
aan bevoegdheden in individuele zaken.
5. Overige opmerkingen
Dit wetsvoorstel noopt tot aanpassing van het reglement van orde van het
College van procureurs-generaal. Via een wetsvoorstel kunnen regelingen
die door een bewindspersoon moeten worden aangepast niet worden
gewijzigd. Dit zal moeten geschieden volgens de procedure die voor
vaststelling en wijziging van dat reglement is voorgeschreven in
artikel 131 lid 4 Wet RO.
6. Consultatie
Dit wetsvoorstel stond open voor (internet)consultatie van 25 november
2020 tot 25 december 2020. Na sluiting van de termijn ontving initiatiefnemer op 28 december 2020 een schriftelijk advies van de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOVA)63. De NOVA kan zich verenigen met de
voorgestelde schrapping van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid,
maar wijst erop dat daarmee niet ook automatisch de informele politieke
61

Voorbeelden zijn er legio. Duidelijke recent voorbeelden zijn: Antwoorden van de Minister van
Justitie en Veiligheid op schriftelijke vragen van de leden Van Nispen en Leijten (beiden SP)
aan de Minister van Justitie en Veiligheid over miljoenenfraude bij de landsadvocaat
ingezonden op 5 maart 2021, met kenmerk 2021Z04195 en Antwoorden op Kamervragen van
het lid Kuiken (PvdA) over het bericht «Brandbom bij Syrisch gezin in Heerlen», 25 januari
2021.
62
Antwoorden van de Minister van Justitie en Veiligheid op de vragen van het lid Van Nispen
(SP) over de betrokkenheid van de Minister bij een mogelijke megaschikking met Shell voor
corruptie in Nigeria (ingezonden 30 januari 2020, nr. 2020Z01656).
63
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

12

bemoeienis, invloed en druk voorbij zal zijn. De NOVA adviseert daarom
het voorgestelde artikel 128 Wet RO een tweede lid toe te voegen waarin
wordt bepaald: «Onze Minister onthoudt zich van overleg met het
Openbaar Ministerie over individuele zaken.»
Initiatiefnemer is het eens met de NOVA dat dit wetsvoorstel niet
automatisch betekent dat er geen informele politieke bemoeienis, invloed
of druk kan zijn. Uit de aard der zaak is dergelijke ongewenste invloed
nooit helemaal te voorkomen. Het wetsvoorstel is bedoeld om de kans op
dergelijke politieke bemoeienis, druk of invloed zo veel mogelijk te
beperken. Initiatiefnemer neemt daarom de suggestie van de NOVA over
om zo nog duidelijker te maken dat er geen overleg tussen Minister en
OM zou moeten plaatsvinden over individuele zaken. Daarmee is er een
duidelijke instructie aan de Minister en geldt er een extra waarborg voor
het voorkomen van politieke bemoeienis, druk of invloed.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdeel A
Door het schrappen van de woorden «en bijzondere» wordt duidelijk dat
de Minister alleen algemene aanwijzingen kan geven aan het OM.
Onderdeel B
Artikel 128 bevat procedurevoorschriften voor het geval de Minister een
bijzondere aanwijzing geeft. Door het schrappen van deze mogelijkheid
worden deze procedurevoorschriften zinledig. Initiatiefnemer stelt daarom
voor dit artikel te schrappen. Met de nieuwe tekst wordt tot uitdrukking
gebracht dat het OM zelfstandig is in alle taken en bevoegdheden die in
een concreet geval worden uitgeoefend. Dat is noodzakelijk omdat het
schrappen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid uit art. 127 op
zichzelf nog niet bewerkstelligt dat daarmee de ministeriële verantwoordelijkheid voor de concrete gevallen verdwijnt. Het oude art. 5 RO en het
huidige art. 127 Wet RO constitueren blijkens de wetsgeschiedenis64
immers geen ministeriële verantwoordelijkheid, maar geven slechts
uitdrukking daaraan. Ook als de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid in
art. 27 RO aldus wordt geschrapt, blijft de ministeriële verantwoordelijkheid voor beslissingen van het OM in concrete gevallen bestaan. Dat is
echter niet wenselijk, gelet op het staatsrechtelijk uitgangspunt dat er
geen verantwoordelijkheid moet zijn zonder bevoegdheid. Daarom is het
nieuwe art. 128 noodzakelijk. Zoals hierboven weergegeven neemt
initiatiefnemer de suggestie van de NOVA om tot uitdrukking te brengen
dat de Minister geen overleg voert met het OM over individuele zaken
over.
Onderdeel C
De Minister kan zijn verantwoordelijkheid ten opzichte van het OM alleen
waarmaken als hij voldoende is geïnformeerd. Om zijn bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid waar te maken, moet hij dus worden geïnformeerd over (relevante) strafzaken. Zoals de zaken tegen Wilders, maar ook
de zaak van Shell laat zien, leidt de informatievoorzieningen aan de
Minister en de daarop volgende gesprekken tussen (of namens) de
Minister en het OM tot vragen en wantrouwen. Met het schrappen van de
64

Vgl. Kamerstukken II 1995/96, 24 034, nr. 13, p. 5; Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p.
21–22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

13

bijzondere aanwijzingsbevoegdheid, ligt het daarmee voor de hand ook
de inlichtingenplicht aan de Minister te beperken, in ieder geval waar het
informatie betreft over concrete strafzaken. Hoewel het schrappen van de
bijzondere aanwijzingsbevoegdheid, in combinatie met de formulering
van artikel 129 duidelijk maakt dat het College niet gehouden is inlichtingen te verstrekken over concrete zaken, kiest initiatiefnemer ervoor om
buiten twijfel te stellen dat het OM geen inlichtingen over concrete zaken
hoeft te verschaffen aan de Minister.
Onderdeel D
Art. 131 lid 5 schrijft voor dat in het reglement in ieder geval wordt
geregeld in welke gevallen de voorzitter van het College een voorgenomen beslissing aan de Minister voorlegt, waaronder in ieder geval
beslissingen over infiltratie e.d. zijn begrepen. Art. 131 lid 5 Wet RO gaat
uit zijn aard altijd over beslissingen in concrete zaken. In de MvT is
aangegeven dat het voorleggen van een voorgenomen beslissing de
opmaat kan zijn voor het geven van een aanwijzing.65 Nu die bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid wordt geschrapt en de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitoefening van taken en bevoegdheden in concrete
gevallen verdwijnt, zou het ongerijmd zijn nog wel voor te schrijven dat in
het reglement moet worden bepaald welke beslissingen het OM moet
voorleggen aan de Minister. Uit dit wetsvoorstel volgt dat de Minister dus
ook niet meer zal besluiten over beslissingen die het College op dit
moment nog aan de Minister voorlegt, zoals over infiltratie.
Artikelen II en III
Deze artikelen voorzien in de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, die
geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, en de citeertitel,
die luidt: Wet verval bijzondere aanwijzingsbevoegdheden openbaar
ministerie.
Groothuizen

65

Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 49.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 768, nr. 3

14