faculteit
rechtsgeleerdheid

vakgroep staatsrecht,
bestuursrecht en bestuurskunde

Evaluatie wijziging van de Rijkswet
op het Nederlanderschap in het
belang van de nationale veiligheid
EINDRAPPORT

GRONINGEN, 10 JULI 2020

1

Colofon
Het onderzoek is – in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum –
uitgevoerd door de Rijksuniversiteit Groningen, vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en
Bestuurskunde van de faculteit Rechtsgeleerdheid.

Onderzoeksteam:
Mr.dr. Viola Bex-Reimert
Prof.mr.dr. Bert Marseille
Mr. Marc Wever
Prof.dr. Heinrich Winter
Dr. Paulien de Winter
Begeleidingscommissie:
Prof.mr.dr. Patrick Wautelet (Université de Liège), voorzitter
Mr.dr. Evelien Brouwer (Vrije Universiteit Amsterdam)
Fatih Topcu MSc (Directoraat-Generaal Migratie van het ministerie van Justitie en Veiligheid)
Mr.dr. Bas de Wilde (zelfstandig onderzoeker strafrecht)
Dr. Frans Beijaard (WODC)
© 2020 WODC. Auteursrechten voorbehouden.

2

Inhoud
VOORWOORD .............................................................................................................................. 4
SAMENVATTING ........................................................................................................................... 5
1. INLEIDING................................................................................................................................. 9
2. VRAAGSTELLING EN ONDERZOEKSMETHODE ........................................................................... 10
2.1 Inleiding ................................................................................................................................... 10
2.2 Vraagstelling............................................................................................................................ 10
2.3 Onderzoek ter uitvoering van de planevaluatie ...................................................................... 10
2.4 Procesevaluatie ....................................................................................................................... 11
2.5 Overzicht te beantwoorden vragen en onderzoeksmethoden ................................................ 13
2.6 Uitvoering onderzoek en datamanagement ........................................................................... 14
3. ONTNEMING NEDERLANDERSCHAP OP GROND VAN ARTIKEL 14 LID 4 RWN............................. 16
3.1 Inhoud van de bepaling ........................................................................................................... 16
3.2 Uitgangspunten die een rol kunnen spelen bij besluiten op grond van artikel 14 lid 4 RWN . 16
4. PLANEVALUATIE ..................................................................................................................... 21
4.1 Inleiding ................................................................................................................................... 21
4.2 Welk probleem beogen de beleidsmakers op te lossen of te beperken?................................. 22
4.3 Wat zien beleidsmakers als de oorzaken van het op te lossen probleem? ............................. 23
4.4 Welke instrumenten zijn gekozen om het probleem op te lossen? ......................................... 23
4.5 Waarom worden de gekozen instrumenten geschikt geacht om het gestelde doel te
bereiken? ....................................................................................................................................... 30
4.6 Conclusie .................................................................................................................................. 32
5. PROCESEVALUATIE ................................................................................................................. 33
5.1 Inleiding ................................................................................................................................... 33
5.2 Bevoegd bestuursorgaan ......................................................................................................... 34
5.3 Aantal intrekkingen, aantal overwogen intrekkingen en ingestelde (hoger) beroepen.......... 34
5.4 Besluitvormingsproces toepassing artikel 14 lid 4 RWN ......................................................... 35
5.5 Rechterlijke beoordeling rechtmatigheid intrekkingsbesluiten ............................................... 52
5.6 Ongedaanmaking intrekkingsbesluiten door de staatssecretaris ........................................... 54
5.7 Samenwerking bij de besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN ............... 54
5.8 Frequentie intrekkingen in verhouding tot het aantal uitreizigers .......................................... 56
5.9 (Il)legale terugkeer na intrekking Nederlanderschap .............................................................. 57
5.10 Conclusie ................................................................................................................................ 58
6. CONCLUSIES ........................................................................................................................... 62
6.1 Achtergrond en inhoud van de maatregel............................................................................... 62
6.2 Uitkomsten onderzoek............................................................................................................. 62
6.3 Beoordeling.............................................................................................................................. 64
SUMMARY ................................................................................................................................. 66

3

Voorwoord
Voor u ligt het verslag van het evaluatieonderzoek naar de wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid. Het onderzoek is in opdracht van het
WODC tussen december 2019 en juni 2020 uitgevoerd door vijf onderzoekers van de vakgroep
Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
Wij willen op deze plaats alle personen bedanken die ons door hun belangeloze medewerking
hebben geholpen de voor het onderzoek noodzakelijke gegevens te verzamelen. In de eerste plaats
betreft het de medewerkers van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, het Openbaar
Ministerie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid, het Directoraat-Generaal Migratie en de Directie Juridische Zaken van het ministerie van
Justitie en Veiligheid met wie wij interviews hebben gehouden. Daarnaast zijn we zeer geholpen door
de medewerking en de gastvrijheid van de Immigratie- en Naturalisatiedienst ten behoeve van het
voor de evaluatie noodzakelijke dossieronderzoek.
Niet in de laatste plaats komt dank toe aan de begeleidingscommissie, onder voorzitterschap van
Patrick Wautelet (Université de Liège) en met als leden Evelien Brouwer (Vrije Universiteit
Amsterdam), Fatih Topcu (Directoraat-Generaal Migratie van het ministerie van Justitie en
Veiligheid), Bas de Wilde (senior onderzoek en docent strafrecht) en Frans Beijaard (WODC),
vanwege hun deskundige inbreng, grote betrokkenheid bij het onderwerp van het onderzoek en hun
flexibele opstelling tijdens de tweede helft van de onderzoeksperiode.
Groningen, juli 2020
Viola Bex-Reimert, Bert Marseille, Marc Wever, Heinrich Winter, Paulien de Winter

4

Samenvatting
Aanleiding
Sinds 1 maart 2017 geeft artikel 14 lid 4 RWN de minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid
het Nederlanderschap in te trekken van uitreizigers die zich vrijwillig hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. Deze bevoegdheid is
toebedeeld aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. De wijziging van de RWN komt voort uit
het Actieplan integrale aanpak jihadisme, dat onderdeel uitmaakt van het contraterrorismebeleid
van de regering. Doel van de wetswijziging is de bescherming van de nationale veiligheid. Dit wordt
bewerkstelligd door intrekking van het Nederlanderschap van deze categorie uitreizigers. Door het
intrekken van het Nederlanderschap, gecombineerd met een ongewenstverklaring, wordt
bewerkstelligd dat uitreizigers niet legaal terugreizen naar Nederland. Op deze wijze wordt de
feitelijke terugkeer bemoeilijkt.
Tijdens de behandeling van de wetswijziging in de Eerste Kamer heeft de toenmalige minister van
Veiligheid en Justitie toegezegd dat artikel 14 lid 4 RWN drie jaar na inwerkingtreding zou worden
geëvalueerd om vast te stellen of de bepaling na de vervaldatum (1 maart 2022) zal worden
gehandhaafd, al dan niet in gewijzigde vorm.
Vraagstelling
In het evaluatieonderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
In hoeverre heeft de invoering van artikel 14 lid 4 RWN de legale terugkeer van Nederlandse
leden van buitenlandse, jihadistische organisaties naar Nederland door middel van intrekking
van hun Nederlanderschap weten te verhinderen?
Ter beantwoording van die vraag is een planevaluatie en een procesevaluatie uitgevoerd.
Planevaluatie
Uit de planevaluatie blijkt aan welke voorwaarden de intrekking moet voldoen. Zo moet vaststaan
dat sprake is van vrijwillige aansluiting bij een terroristische organisatie die een bedreiging vormt
voor de nationale veiligheid en die voorkomt op een door de minister van Justitie en Veiligheid
vastgestelde lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend
conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Verder is vereist dat de betrokkene
minimaal 16 jaar oud is, zich buiten Nederland bevindt en een dubbele nationaliteit heeft.
Uit de planevaluatie blijkt daarnaast dat als aan deze voorwaarden is voldaan, een belangenafweging
gemaakt moet worden. Hierbij wordt beoordeeld of intrekking proportioneel is, gelet op de dreiging
die uitgaat van de betrokkene. Daarnaast wordt beoordeeld of de intrekking de belangen van
opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van
een vrijheidsstraf niet doorkruist. Het is ook mogelijk dat de betrokken persoon niet alleen het
Nederlanderschap verliest, maar ook het Unieburgerschap. In die gevallen dient een
proportionaliteitstoets uitgevoerd worden. Ten slotte worden ook de eventuele minderjarigheid van
betrokkene en zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden meegewogen bij de belangenafweging.
Uit de planevaluatie blijkt ook dat een afweging in het kader van artikel 8 EVRM (privé- en
familieleven) aan bod komt bij de ongewenstverklaring.

5

Omdat de betrokken persoon zich op het moment van intrekking niet in Nederland bevindt, is in
artikel 22a lid 3 RWN bepaald dat, tenzij de betrokkene zelf beroep heeft ingesteld, uiterlijk op de
achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap
de minister de rechtbank van het intrekkingsbesluit in kennis stelt, met als consequentie dat de
betrokkene geacht wordt beroep te hebben ingesteld tegen het besluit tot intrekking van het
Nederlanderschap. Op deze manier is gegarandeerd dat elk besluit tot intrekking van het
Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN door de rechter wordt getoetst.
Procesevaluatie
In de procesevaluatie is onderzocht op welke wijze in de praktijk artikel 14 lid 4 RWN wordt
uitgevoerd en in hoeveel gevallen uiteindelijk is overgegaan tot het intrekken van het
Nederlanderschap.
Uit interviews, gecombineerd met dossieronderzoek, komt het volgende beeld naar voren. Sinds de
wijziging van artikel 14 lid 4 RWN is in 21 gevallen een besluit genomen tot intrekking van het
Nederlanderschap; in al deze gevallen is tegelijkertijd ook een besluit tot ongewenstverklaring
genomen. Daarnaast zijn er twee gevallen waarin intrekking is overwogen, maar waarin daarvan
uiteindelijk is afgezien. In alle 21 gevallen waarin een besluit is genomen tot intrekking van het
Nederlanderschap is (hoger) beroep ingesteld. In twee gevallen oordeelde de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het intrekkingsbesluit onrechtmatig was omdat dat
niet was onderbouwd met informatie over aansluiting bij een organisatie die dateerde van 11 maart
2017 (de datum waarop de lijst met terroristische organisaties bekend is gemaakt) of daarna. Naar
aanleiding van deze uitspraken heeft de minister in vijf andere gevallen het intrekkingsbesluit
ongedaan gemaakt. Voor de overige veertien besluiten geldt het volgende. In vijf gepubliceerde
zaken heeft de Rechtbank Den Haag de intrekkingsbeslissingen in stand gelaten, derhalve zijn nog
negen beroepen aanhangig. In een zaak is hoger beroep ingesteld.
In de praktijk worden het intrekkingsbesluit en de ongewenstverklaring op dezelfde dag bekend
gemaakt. Bij het intrekkingsbesluit worden de vereisten die in de planevaluatie naar voren kwamen,
bij langs gelopen. Ook wordt op grond van artikel 68c BVVN een belangenafweging gemaakt. Hierbij
wordt beoordeeld of de intrekking proportioneel is, gelet op de dreiging die uitgaat van de
betrokkene, en worden de belangen van opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en de
mogelijkheid van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, het mogelijke verlies van het
Unieburgerschap, de mogelijke minderjarigheid van de betrokkene en mogelijke zeer bijzondere
persoonlijke omstandigheden van betrokkene meegewogen bij de belangenafweging. Daarnaast
wordt ook bij de ongewenstverklaring op grond van artikel 67 Vw 2000 een belangenafweging
gemaakt. Hierbij wordt onder andere aan artikel 8 EVRM getoetst. Deze gang van zaken komt
overeen met het beeld dat in de planevaluatie is geschetst.
De beslissing van de staatssecretaris over de intrekking van het Nederlanderschap wordt voorbereid
door de IND, op basis van ambtsberichten van de AIVD, verstekvonnissen of openbare bronnen. Ook
DGM is bij de advisering betrokken. Uit het onderzoek blijkt dat geen van de intrekkingen enkel is
gebaseerd op openbare bronnen. Voordat een besluit tot intrekking wordt genomen, wordt het OM
om advies gevraagd of de intrekking en de ongewenstverklaring zal leiden tot een mogelijke
doorkruising van de opsporing, vervolging, berechting en ten uitvoerlegging van een vrijheidsstraf.

6

Bij de belangenafweging die de minister moet maken, speelt onder meer het belang van mogelijke
doorkruising van de opsporing en vervolging van strafrechtelijke feiten een rol. Blijkens de
inventarisatie van de 21 dossiers van de personen die met een intrekkingsbesluit zijn geconfronteerd,
is het OM in een ruime meerderheid van deze gevallen van oordeel dat de intrekking een mogelijke
doorkruising oplevert van de opsporing en vervolging van strafrechtelijke feiten. Slechts in vier van
de 21 zaken heeft het OM aangegeven dat geen bezwaar bestond tegen intrekking van het
Nederlanderschap. Van de zeventien zaken waarin het OM wel bezwaren zag, werd geen enkele maal
afgezien van intrekking. Het belangrijkste argument om niet van intrekking af te zien dat in de
interviews met IND en DGM is genoemd, is dat het OM de mogelijkheid heeft te verzoeken om
opheffing van de ongewenstverklaring om vervolging en berechting in Nederland mogelijk te maken.
Zo’n verzoek is tot nu toe in een geval gedaan, maar van een intrekking is het niet gekomen omdat
de betreffende vreemdeling ondanks de ongewenstverklaring Nederland illegaal is ingereisd.
Uit het onderzoek blijkt ook dat betrokken partijen (de IND, het OM, de AIVD, de NCTV en DGM)
structureel overleg voeren over de maatregel van intrekking, waarbij de NCTV een coördinerende rol
heeft. De maatregel wordt besproken in een breder verband, waar de aanpak van jihadisme aan bod
komt, en in onderlinge overleggen, bijvoorbeeld tussen de IND en de AIVD als het gaat om de
ambtsberichten die uitgebracht worden door de AIVD. De samenwerking tussen de IND en de AIVD
wordt ook gestroomlijnd door twee liaisons. Dit voorkomt dat ambtsberichten worden uitgebracht
terwijl niet aan de eisen van artikel 14 lid 4 RWN wordt voldaan. De samenwerking tussen het OM en
de IND liep in het begin stroef. Dit werd veroorzaakt door de bezwaren die het OM heeft tegen het
intrekken van het Nederlanderschap. Door partijen wordt aangegeven dat de samenwerking
inmiddels beter verloopt. Dit heeft er overigens niet toe geleid dat het OM geen bezwaren meer
heeft tegen het intrekken van het Nederlanderschap en de daarbij behorende ongewenstverklaring.
Hoeveel uitreizigers er precies zijn die tevens een dubbele nationaliteit bezitten, blijft onduidelijk. De
AIVD geeft aan dat ongeveer 100 uitreizigers een dubbele nationaliteit hebben en dat een (klein)
deel daarvan niet meer in leven is, maar het is niet duidelijk om hoeveel personen het precies gaat.
De AIVD houdt er rekening mee dat het grootste deel van de groep nog leeft.
Over een eventuele illegale terugkeer naar Nederland van de veertien uitreizigers waarvan de
Nederlandse nationaliteit is ingetrokken, is – uit de aard der zaak – niets met zekerheid bekend. Uit
interviews met betrokkenen volgt dat er geen aanwijzingen zijn dat er personen illegaal zijn
teruggekeerd.
Beantwoording onderzoeksvraag
Op basis van dit onderzoek kan geen antwoord worden gegeven op de vraag of door de wijziging van
artikel 14 lid 4 RWN de dreiging van terroristische activiteiten op Nederlands grondgebied door
Nederlandse leden van jihadistische organisaties is verminderd en daarmee de nationale veiligheid is
vergroot. Evenmin is het mogelijk om vast te stellen in hoeveel gevallen de intrekking van het
Nederlanderschap en de daarmee gecombineerde ongewenstverklaring heeft geleid tot het nietinreizen op illegale wijze door Nederlandse leden van jihadistische organisaties wiens
Nederlanderschap is ingetrokken.
De vraag die wel onderzocht kon worden was of de invoering van artikel 14 lid 4 RWN de legale
terugkeer van Nederlandse leden van buitenlandse, jihadistische organisaties naar Nederland heeft
weten te verhinderen door intrekking van het Nederlanderschap van deze personen. Dit leidt tot de
7

vraag van hoeveel uitreizigers die voldoen aan de betreffende voorwaarden het Nederlanderschap is
ingetrokken. Uit dit onderzoek blijkt dat er op dit moment veertien uitreizigers zijn waarvan het
Nederlanderschap is ingetrokken.
Hoeveel personen er met een dubbele nationaliteit zich in het buitenland bevinden die aan de
vereisten van artikel 14 lid 4 RWN voldoen, is niet met zekerheid te zeggen. De AIVD gaat uit van
ongeveer 100 personen met een dubbele nationaliteit, maar het zou kunnen zijn dat niet alle
personen meer in leven zijn. Vanwege deze onzekerheid en de geringe hoeveelheid data is het niet
mogelijk de vraag te beantwoorden hoe het aantal intrekkingen zich verhoudt tot het aantal
personen dat voldoet aan de vereisten van artikel 14 lid 4 RWN.
Van belang is dat uit een brief van de minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer van 15
juli 2019 niet alleen blijkt dat tot dat moment in elf gevallen tot intrekking was overgegaan en dat
mogelijk nog in enkele andere gevallen tot intrekking overgegaan zou worden, maar ook dat in alle
andere gevallen onvoldoende informatie beschikbaar was om te kunnen vaststellen of aan de
voorwaarden van artikel 14 lid 4 RWN was voldaan. Ook wordt in de brief gesteld dat in sommige
gevallen informatie niet in een ambtsbericht gedeeld kan worden met de IND vanwege
geheimhouding van bronnen en de veiligheid van personen.
Al met al kan geen precies antwoord worden gegeven op de vraag naar de verhouding tussen het
aantal uitreizigers dat aan de voorwaarden voldoet en het aantal intrekkingen. Wat we wel weten, is
dat op dit moment nog veertien intrekkingsbesluiten van kracht zijn (die overigens grotendeels nog
voorwerp zijn van (hoger) beroep bij de rechter). Daarnaast weten we dat dat ten tijde van het
sluiten van het onderzoek geen personen van wie het Nederlanderschap is ingetrokken op legale
wijze naar Nederland zijn teruggekeerd.

8

1. Inleiding
Sinds 1 maart 2017 geeft artikel 14 lid 4 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) de minister
van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid om het Nederlanderschap te ontnemen van uitreizigers,
personen die zich vrijwillig hebben aangesloten bij een terroristische organisatie die een bedreiging
vormt voor de nationale veiligheid.
Doel van de wetswijziging is de bescherming van de nationale veiligheid. Dit wordt bewerkstelligd
door intrekking van het Nederlanderschap van uitreizigers, waardoor uitreizigers niet legaal kunnen
terugreizen naar Nederland en feitelijke terugkeer wordt bemoeilijkt, waardoor de dreiging wordt
weggenomen dat deze personen terroristische activiteiten in het Koninkrijk zullen ontplooien, met
uiteindelijk een bescherming van de nationale veiligheid tot gevolg.
Vanaf 1 maart 2017 heeft de minister besloten het Nederlanderschap van een aantal personen in te
trekken. In een deel van die gevallen werd de intrekking door de minister herzien of werd het
intrekkingsbesluit door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigd. 1
Tijdens de behandeling van de wetswijziging in de Eerste Kamer is door de toenmalige minister van
Veiligheid en Justitie toegezegd dat artikel 14 lid 4 RWN drie jaar na inwerkingtreding zou worden
geëvalueerd om vast te stellen of de bepaling na de vervaldatum (1 maart 2022) zal worden
gehandhaafd, al dan niet in gewijzigde vorm.
Dit rapport bevat een verslag van die evaluatie. 2 Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2
gaan we in op de vragen die we in het onderzoek worden beantwoord en op de
onderzoeksmethoden die we hanteren ter beantwoording van die vragen. In hoofdstuk 3 schetsen
we de inhoud van artikel 14 lid 4 RWN, dat het object is van deze evaluatie. In de hoofdstukken 4 en
5 wordt verslag gedaan van de beide elementen van de evaluatie. De planevaluatie is in hoofdstuk 4
aan de orde, de procesevaluatie in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies van het onderzoek.

1 ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:990, AB 2019/272, m.nt. Rodriguez, en ABRvS 17 april 2019,

ECLI:NL:RVS:2019:1246.

2 Op 14 februari 2020 heeft ABDTOPConsult het rapport ‘Tussen wet en praktijk. Werking en effect in de praktijk van het

intrekken van het Nederlanderschap (RWN art. 14.2)’ opgeleverd. Dit rapport is door de minister van Justitie en Veiligheid
op 25 juni 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd, vergezeld van een kabinetsreactie. Dit onderzoek ziet op artikel 14 lid 2
RWN waar het voorliggende onderzoek zich richt op artikel 14 lid 4 RWN. De onderzoekers van dit onderzoek hebben op 29
juni kennis kunnen nemen van dit onderzoek. Toen was het onderzoek naar artikel 14 lid 4 RWN al gesloten. Dit betekent
dat de conclusies en aanbevelingen van het rapport van ABDTopConsult, voor zover relevant voor dit onderzoek, niet
meegenomen konden worden.

9

2. Vraagstelling en onderzoeksmethode
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk is de vraagstelling van het onderzoek aan de orde, alsmede de onderzoeksopzet, de
gegevensverzameling en het datamanagement. De vraagstelling is in paragraaf 2.2 aan de orde. In
paragraaf 2.3 beschrijven we welke vragen we door middel van welk soort onderzoek in de
planevaluatie willen beantwoorden, in paragraaf 2.4 doen we hetzelfde voor de procesevaluatie.
Paragraaf 2.5 bevat een overzicht van de te beantwoorden vragen en de onderzoeksmethodes die
we daarbij gebruiken. In paragraaf 2.6 zijn ten slotte de dataverzameling en het datamanagement
aan de orde.
2.2 Vraagstelling
De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:
In hoeverre heeft de invoering van artikel 14 lid 4 RWN de legale terugkeer van Nederlandse
leden van buitenlandse, jihadistische organisaties naar Nederland door middel van intrekking
van hun Nederlanderschap weten te verhinderen?
Het onderzoek ter beantwoording van de hierboven geformuleerde onderzoeksvraag betreft een
wetsevaluatie. Een wetsevaluatie kan verschillende vormen aannemen. Een effect-evaluatie, met als
doel een antwoord te vinden op de vraag of door de wijziging van artikel 14 lid 4 RWN de dreiging
van terroristische activiteiten op Nederlands grondgebied door Nederlandse leden van jihadistische
organisaties is verminderd en daarmee de nationale veiligheid wordt vergroot, is gezien het geringe
aantal gevallen waarin de intrekking van het Nederlanderschap aan de orde is geweest, alsmede
vanwege de geringe meetbaarheid van die doelstelling, niet opportuun. Ook is het niet mogelijk om,
vast te stellen in hoeveel gevallen de intrekking van het Nederlanderschap en de daarmee
gecombineerde ongewenstverklaring heeft geleid tot het niet-inreizen op illegale wijze door
Nederlandse leden van jihadistische organisaties wiens Nederlanderschap is ingetrokken.
Wel is het mogelijk een planevaluatie en een procesevaluatie uit te voeren om de vraag te
beantwoorden in hoeverre de invoering van artikel 14 li 4 RWN de legale terugkeer van Nederlandse
leden van buitenlandse, jihadistische organisaties naar Nederland weten te verhinderen door het
Nederlanderschap van deze personen in te trekken. Mogelijk is met de invoering van artikel 14 lid 4
RWN ook beoogd aanvullende doelstellingen te bereiken. De planevaluatie dient ertoe duidelijkheid
te verkrijgen over wat precies de doelstelling van de wetswijziging was en op welke wijze de gekozen
instrumenten bijdragen aan de verwezenlijking van dat doel. De in het vervolg op de planevaluatie
uit te voeren procesevaluatie dient ertoe vast te stellen in hoeverre dat doel is bereikt, onder meer
door analyse van de concrete besluitvormingstrajecten die tot nu toe hebben plaatsgevonden.
2.3 Onderzoek ter uitvoering van de planevaluatie
De planevaluatie is erop gericht in kaart te brengen wat de doelstellingen van de wetswijziging
waren, welke instrumenten zijn gekozen om dat doel te bereiken en waarom de gekozen
instrumenten door de wetgever geschikt werden geacht dat doel te bereiken. De eerste drie vragen
die we ter uitvoering van de planevaluatie beantwoorden, luiden als volgt:
Vraag 1: Wat waren de doelen van artikel 14 lid 4 RWN?
10

Vraag 2: Welke instrumenten zijn gekozen ter verwezenlijking van het doel van artikel 14 lid
4 RWN en in hoeverre en in hoeverre hebben normatieve beginselen en de bescherming van
individuele rechten hierbij een rol gespeeld?
Vraag 3: Waarom zijn de gekozen instrumenten geschikt geacht om dat doel te
verwezenlijken?
Als eerste stap ter beantwoording van deze drie vragen maken we een beleidsreconstructie. Deze
omvat een beschrijving van het beleid, de doelen van dit beleid en de motivering voor (of theorie
achter) het beleid. Drie vragen komen in dit deel van het onderzoek aan de orde: (1) welke
problemen beogen beleidsmakers op te lossen of te beperken? (2) wat zien beleidsmakers als de
oorzaken van de op te lossen problemen? (3) met behulp van welke instrumenten proberen
beleidsmakers de problematiek op te lossen?
Wij achten het niet alleen van belang te achterhalen wat de (formele) doelstellingen van de wet/het
beleid zijn, maar gaan ook in op de normatieve beginselen die blijkens onze beleidsreconstructie bij
de besluitvorming een rol zouden moeten spelen.
Naast de reconstructie van het beleidsproces geven we een analyse van de beleidstheorie, dat wil
zeggen: het geheel aan veronderstelde mechanismen die aan het beleid ten grondslag liggen. Deze
mechanismen worden verondersteld te verklaren waarom de beleidsdoelen met de gekozen
beleidsmaatregelen bereikt worden. Op basis van de gevonden doelen van de wet wordt nagegaan
welke instrumenten de wet kent en volgens welke veronderstellingen inzet van die instrumenten zou
moeten leiden tot het realiseren van die doelen.
Het tweede onderdeel van de planevaluatie betreft het beantwoorden van de volgende vraag:
Vraag 4: Welke partijen zijn betrokken bij de besluitvorming omtrent de toepassing van
artikel 14 lid 4 RWN?
Ter beantwoording van deze vraag brengen we niet alleen in kaart welke organisaties in formele zin
zijn betrokken bij de besluitvorming (de IND, het OM, DGM en de NCTV), maar ook of, en zo ja, welke
actoren daarnaast een rol van betekenis spelen bij de besluitvorming.
2.4 Procesevaluatie
Het tweede onderdeel van het onderzoek betreft de procesevaluatie. Hierbij kijken we naar het
ontstaan, het verloop en de uitkomst van de besluitvormingstrajecten die tot nu toe hebben
plaatsgevonden over intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN. Het
doel van de procesevaluatie is de beantwoording van de vraag in hoeverre de invoering van artikel 14
lid 4 RWN heeft geresulteerd in het voorkomen van de legale terugkeer van Nederlanders die zich bij
een terroristische organisatie hebben aangesloten. Het doel is uitdrukkelijk niet om een
effectevaluatie uit te voeren, ter beantwoording van de vraag of de wet heeft geleid tot een
vermindering van de dreiging van terroristische activiteiten en een betere bescherming van de
nationale veiligheid.
De procesevaluatie biedt allereerst de mogelijkheid het verloop van de verschillende
besluitvormingstrajecten in kaart te brengen. Daarnaast biedt de procesevaluatie de mogelijkheid de
factoren die bepalend zijn voor de uitkomst van de verschillende stappen van de besluitvorming in
kaart te brengen. Ten slotte kan de procesevaluatie inzicht bieden in de factoren die de kans groter
11

of kleiner maken dat het tot een intrekking komt en of op dat punt een ontwikkeling in de tijd valt
waar te nemen.
Behalve dat de procesevaluatie inzicht kan bieden in het verloop van de besluitvorming ter zake van
de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN en in de factoren die daarop van invloed zijn, kan die evaluatie
ook inzicht verschaffen in de wijze waarop de verschillende instanties die bij die besluitvorming zijn
betrokken, met elkaar samenwerken. Tot slot kan de procesevaluatie informatie opleveren over de
context van de besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN, door het aantal
intrekkingen af te zetten tegen het aantal uitreizigers.
In de procesevaluatie zoeken we een antwoord op zeven vragen. De eerste vijf beogen (het resultaat
van) de besluitvorming in kaart te brengen, de laatste twee dienen om de uitkomsten van de
besluitvorming enige context te verschaffen.
Vraag 1: In hoeveel gevallen is intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN overwogen?
Het besluitvormingsproces dat tot een beslissing over het intrekken van het Nederlanderschap leidt,
begint nadat de IND een ambtsbericht van het AIVD, een (verstek)vonnis van de rechtbank of
informatie uit andere bronnen heeft ontvangen. Beantwoording van deze vraag vergt dat wordt
vastgesteld hoe vaak het sinds 1 maart 2017 is voorgekomen dat de IND een ambtsbericht van het
AIVD, een (verstek)vonnis van de rechtbank of informatie uit andere bron heeft ontvangen op basis
waarvan besluitvorming over intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN heeft plaatsgevonden.
Vraag 2: Wat is het verloop en de uitkomst van het besluitvormingsproces ter zake van
beslissingen over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN en in hoeverre zijn normatieve
beginselen en individuele rechten meegewogen in de besluitvorming over de intrekking?
Beantwoording van deze vraag vergt een reconstructie van alle besluitvormingsprocedures, zowel op
basis van de persoonsgebonden dossiers als op basis van interviews met personen die vanuit
verschillende instanties bij de besluitvorming zijn betrokken.
Vraag 3: Wat was de motivering van het oordeel van de bestuursrechter in de zaken waarin
uitspraak is gedaan over de rechtmatigheid van de intrekkingsbesluiten?
Elk besluit tot intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN wordt, hetzij
vanwege een daartegen ingesteld beroep dan wel via een beroep van rechtswege, aan de
bestuursrechter voorgelegd. De uitspraken kunnen zicht bieden op criteria die de bestuursrechter
hanteert ter beoordeling van de rechtmatigheid van de intrekkingsbesluiten.
Vraag 4: Wat was de motivering van de minister in zaken waarin deze het intrekkingsbesluit
ongedaan heeft gemaakt?
Er kunnen voor de minister verschillende redenen zijn om terug te komen van een intrekkingsbesluit.
Beantwoording van deze vraag vergt documentanalyse (de besluiten waarmee de intrekking
ongedaan wordt gemaakt) en interviews met betrokkenen bij de besluitvorming.
Vraag 5: Hoe functioneert de samenwerking tussen betrokken partijen bij de besluitvorming
over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN?
De planevaluatie omvatte de vraag welke partijen betrokken zijn bij de besluitvorming over de
toepassing van artikel 14 lid 4 RWN. Vraag 2 van de procesevaluatie was er mede op gericht inzicht te
12

krijgen welke instanties op welk moment en in welke mate invloed hebben op dat
besluitvormingsproces. De onderhavige vraag is er op gericht meer te weten te komen over de wijze
waarop de samenwerking functioneert. In welke mate en op welke wijze vindt overleg tussen de
verschillende betrokken instanties plaats? Is sprake van een vaste rolverdeling of verschilt de inbreng
van de verschillende instanties van geval tot geval? Wordt de specifieke kennis van de verschillende
instanties in voldoende mate benut? Beantwoording van deze vraag vergt documentanalyse (de
dossiers omtrent intrekkingen van het Nederlanderschap) en interviews met betrokkenen bij de
besluitvorming.
Waar de vragen 1 tot en met 5 van de procesevaluatie gericht zijn op het in kaart brengen van (het
resultaat van) de besluitvorming, zijn de vragen 6 en 7 bedoeld om de besluitvorming in perspectief
te plaatsen.
Vraag 6: Hoe verhoudt het totaal aantal (overwogen) intrekkingen van het Nederlanderschap
zich tot het totaal aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft aangesloten bij een
(buitenlandse) terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale
veiligheid?
Vraag 7: Zijn er gevallen bekend van personen die na intrekking van het Nederlanderschap
via legale of illegale weg naar Nederland zijn teruggekeerd?
Ter beantwoording van vraag 6 zijn interviews gehouden om een beeld te krijgen van het aantal
uitreizigers en is gebruik gemaakt van gegevens afkomstig uit in het kader van dit onderzoek verricht
dossieronderzoek. Ter beantwoording van vraag 7 zijn interviews gehouden.
2.5 Overzicht te beantwoorden vragen en onderzoeksmethoden
Zoals uit de paragrafen 2.3 en 2.4 al naar voren kwam, bestond het onderzoek uit documentanalyse
en interviews. In het schema hieronder vatten wij kort samen welke vragen in het onderzoek aan de
orde zijn gesteld en welke onderzoeksmethoden zijn gehanteerd. Ook bevat het schema een lijst van
instanties waar wij interviews hebben afgenomen.
Tabel 1 Onderzoeksmethoden ter beantwoording van de onderzoeksvragen
Vragen
Planevaluatie
1. Wat was het doel van art. 14 lid 4 RWN?

2. Welke instrumenten zijn gekozen ter verwezenlijking
van dat doel en in hoeverre is de keuze voor die
instrumenten mede bepaald door belang normatieve
beginselen?
3. Waarom zijn de gekozen instrumenten geschikt geacht
om dat doel te verwezenlijken?
4. Welke partijen zijn betrokken bij de toepassing van art.
14 lid 4 RWN?

Procesevaluatie
1. In hoeveel gevallen is intrekking op grond van art. 14 lid

Onderzoeksmethode

Documentanalyse (in ieder geval: wetsgeschiedenis en
publieke bronnen)
Interviews
Documentanalyse (in ieder geval: wetsgeschiedenis)
Interviews

Documentanalyse (in ieder geval: wetsgeschiedenis)
Interviews
Documentanalyse (in ieder geval: ‘Beschrijving
besluitvormingsproces intrekking Nederlanderschap’,
berustend bij de NCTV)
Interviews

Documentanalyse (dossiers omtrent intrekkingen van het

13

4 RWN overwogen?
2. Wat is het verloop en de uitkomst van het
besluitvormingsproces ter zake van beslissingen over de
toepassing van art. 14 lid 4 RWN?
3. Wat was de motivering van het oordeel van de
bestuursrechter in de zaken waarin uitspraak is gedaan
over de rechtmatigheid van de intrekkingsbesluiten?
4. Wat was de motivering van het besluit van de minister
in zaken waarin deze het intrekkingsbesluit ongedaan
heeft gemaakt?
5. Hoe functioneert de samenwerking tussen betrokken
partijen bij de besluitvorming over de toepassing van
artikel 14 lid 4 RWN?
6. Hoe verhoudt het totaal aantal (overwogen)
intrekkingen van het Nederlanderschap zich tot het totaal
aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft aangesloten bij
een (buitenlandse) terroristische organisatie die een
bedreiging vormt voor de nationale veiligheid?
7. Zijn er gevallen bekend van personen die na intrekking
van het Nederlanderschap via legale of illegale weg naar
Nederland zijn teruggekeerd?

Nederlanderschap)
Interviews
Documentanalyse (dossiers omtrent intrekkingen van het
Nederlanderschap)
interviews bij de betrokken instanties (in ieder geval:
DGM, IND, NCTV, OM)
Jurisprudentieonderzoek

Documentanalyse (dossiers omtrent intrekkingen van het
Nederlanderschap)
Documentanalyse (dossiers omtrent intrekkingen van het
Nederlanderschap)
Interviews bij de betrokken instanties (DGM, IND, NCTV,
OM)
Data van de AIVD
Interviews
Documentanalyse (dossiers omtrent intrekkingen van het
Nederlanderschap)
Interviews

De hoofdstukken 4 en 5 van deze rapportage zijn aan het eind van het onderzoek voor een
feitencheck voorgelegd aan de bij de uitvoering van de regeling betrokken organisaties. Na
aanpassing van de rapportage is het onderzoek afgesloten op 26 juni 2020.
2.6 Uitvoering onderzoek en datamanagement
De Rijksuniversiteit Groningen is verwerkingsverantwoordelijk voor de persoonsgegevens in het
onderzoek. Voorafgaand aan het onderzoek hebben de onderzoekers een Privacy Impact Assessment
(PIA) verricht, daarbij ondersteund door het Research Data Office van de Rijksuniversiteit Groningen.
Op basis van deze PIA zijn de effecten voor betrokkenen (respondenten en uitreizigers) in kaart
gebracht en beoordeeld. Op basis daarvan zijn passende organisatorische en technische maatregelen
getroffen om deze effecten voor betrokkenen te voorkomen of verkleinen.
Daarnaast hebben alle onderzoekers een geheimhoudingsverklaring van het WODC getekend. De
onderzoekers hebben aan het onderzoeksrapport gewerkt in een beveiligde digitale omgeving en
hebben op een beveiligde (encrypted) manier bestanden met elkaar gedeeld. Het verzamelde
onderzoeksmateriaal zal door de Rijksuniversiteit Groningen worden bewaard voor een periode van
minimaal tien jaar. Gegevens met een vertrouwelijk karakter worden na afloop van het onderzoek
door de Rijksuniversiteit Groningen vernietigd.
Interviews
In de periode van februari 2020 tot en met april 2020 zijn interviews gehouden met dertien
medewerkers van de AIVD, de IND, het OM, de NCTV en het ministerie van Justitie en Veiligheid.
Deze medewerkers hadden functies als juridisch medewerker, beleidsmedewerker, beleidsadviseur
en afdelingshoofd. Tijdens de interviews hebben de onderzoekers gebruik gemaakt van een
vragenlijst afgestemd op de specifieke organisatie. De eerste interviews zijn op locatie van de
instanties afgenomen. In verband met de Coronamaatregelen zijn de laatste interviews telefonisch of
14

via een videoverbinding afgenomen. Voorafgaand aan de interviews is aan de respondenten
gevraagd een informed consent te tekenen. Alle interviews zijn opgenomen met een voicerecorder
en getranscribeerd. De transcripties zijn ter controle aan de respondenten voorgelegd. In het
onderzoeksrapport wordt niet verwezen naar specifieke uitspraken in de interviews. De interviews
zijn zowel gebruikt ten behoeve van de planevaluatie als ten behoeve van de procesevaluatie. In de
hoofdstukken waarin de resultaten van de planevaluatie en de procesevaluatie aan de orde zijn,
wordt, steeds als de daar gepresenteerde informatie afkomstig is uit interviews, vermeld welke
interviews het betreft. In het onderzoeksrapport wordt niet verwezen naar specifieke uitspraken in
de interviews.
Dossieronderzoek
In het kader van dit onderzoek is dossieronderzoek verricht bij de IND. Dit onderzoek heeft
plaatsgevonden op 8 en 12 mei 2020. Aan de onderzoekers is toegang gegeven tot INDIGO, een van
de systemen die gebruikt worden door de IND. Aan de IND was gevraagd in welke dossiers was
overwogen over te gaan tot intrekking en in welke dossiers daadwerkelijk was overgegaan tot
intrekking. Deze dossiers zijn ingezien. De dossiers bestonden onder andere uit het
intrekkingsbesluit, het besluit tot ongewenstverklaring, eventuele ambtsberichten, het melden aan
de rechtbank dat een besluit was ingetrokken en correspondentie omtrent de daaropvolgende
rechtsgang. In sommige gevallen waren ook openbare bronnen toegevoegd aan het dossier.
In totaal zijn 22 dossiers ingezien door de onderzoekers. Eén dossier kon zelf niet worden ingezien
maar hierover is later contact geweest met de IND om de onderzoeksgegevens aan te vullen. Het
dossieronderzoek bestond in ieder geval uit de volgende vragen: datum intrekkingsbesluit, vraag of
het intrekkingsbesluit weer was ingetrokken, ongewenstverklaring en op welke grond, of beroep was
ingesteld van rechtswege, of er mogelijk geconcludeerd was dat er sprake is van een doorkruising
van de strafrechtelijke belangen, of de intrekking was gebaseerd op een ambtsbericht of op een
(verstek)vonnis, of er mogelijk minderjarigen in de leeftijd tot 18 betrokken waren omdat van een
van hun ouders het Nederlanderschap was ingetrokken en in hoeveel gevallen beroep dan wel hoger
beroep was ingesteld. Naast het dossieronderzoek is ook informatie opgevraagd bij de IND. In
sommige gevallen diende dit als aanvulling op het eigen onderzoek, in sommige gevallen diende dit
als controlemechanisme.
Literatuur- en jurisprudentieonderzoek
Ten slotte heeft literatuur- en jurisprudentieonderzoek plaatsgevonden. Het literatuuronderzoek
omvatte met name de documenten ter zake van de totstandkoming van de wijziging van de RWN,
het jurisprudentieonderzoek omvatte de tot 2 juli 2020 op rechtspraak.nl gepubliceerde uitspraken
door bestuursrechters inzake de intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4
RWN.

15

3. Ontneming Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN
3.1 Inhoud van de bepaling
Sinds 1 maart 2017 geeft artikel 14 lid 4 RWN de minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid
om het Nederlanderschap te ontnemen aan uitreizigers die zich vrijwillig hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. Doel van de
wetswijziging is om de legale terugkeer van Nederlandse leden van buitenlandse, jihadistische
organisaties naar ons land te verhinderen, waardoor de dreiging wordt weggenomen dat deze
personen terroristische activiteiten in het Koninkrijk zullen ontplooien, met uiteindelijk het
beschermen van de nationale veiligheid tot gevolg.
Voordat kan worden overgegaan tot intrekking van het Nederlanderschap dient aan een aantal
voorwaarden te worden voldaan. Ten eerste moet vast komen te staan dat de betrokkene zich
vrijwillig heeft aangesloten bij een terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de
nationale veiligheid en die voorkomt op de ter uitvoering van artikel 14 lid 4 RWN door de minister
opgestelde lijst van organisaties. 3 Dit kan bijvoorbeeld blijken uit een ambtsbericht van de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten (bijvoorbeeld de AIVD), een (verstek)vonnis van een rechtbank of
uit open sources over de gedragingen van de betrokkene. Andere voorwaarden zijn dat de
betrokkene minimaal 16 jaar oud is, zich buiten Nederland bevindt en een dubbele nationaliteit
heeft. 4
Is aan deze voorwaarden voldaan, dan vindt een belangenafweging plaats, waarbij wordt gekeken
naar de criteria uit artikel 68c lid 1 van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (BVVN).
Ten eerste moet blijkens die bepaling de intrekking van het Nederlanderschap proportioneel zijn
gelet op de rol die de betrokkene bij de terroristische organisatie vervult en daarmee samenhangend
de mate van dreiging die uitgaat van de betrokkene. Daarnaast moeten de belangen van opsporing,
vervolging en berechting van betrokkene en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van een
vrijheidsstraf, de gevolgen van het verlies van Unieburgerschap, de eventuele minderjarigheid van
betrokkene en zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van betrokkene, bij de besluitvorming
worden meegewogen. Tot slot wordt het Nederlanderschap niet ingetrokken indien dat strijd zou
opleveren met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM).

3.2 Uitgangspunten die een rol kunnen spelen bij besluiten op grond van artikel 14 lid 4 RWN
Bij het nemen van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap moet op een aantal zaken
gelet worden. Zo dient degene wiens Nederlanderschap wordt ingetrokken, een handeling te hebben
verricht die gekwalificeerd kan worden als aansluiting bij een organisatie die voorkomt op de lijst of
3 In het Besluit vaststelling lijst organisaties die bedreiging vormen voor nationale veiligheid, Stcrt 2017, 13023, wordt een

drie organisaties genoemd: Al Qa’ida en organisaties die gelieerd zijn aan al Qa’ida; Islamitische Staat in Irak en al-Sham
(ISIS) en organisaties die gelieerd zijn aan ISIS en Hay'at Tahrir al-Sham.
4 Deze laatste voorwaarde is ingegeven door artikel 7 lid 3 van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN), dat bepaalt
dat een betrokkene niet stateloos mag worden (behalve wanneer hij of zij de nationaliteit heeft verkregen door bedrieglijk
gedrag, valse informatie of het verzwijgen van enig relevant feit), alsook door het VN Verdrag van 1961 met betrekking tot
beperking van staatloosheid). Gelijktijdig met de intrekking van het Nederlanderschap wordt de betrokkene namelijk op
grond van artikel 67 lid 1 onderdeel c, van de Vreemdelingenwet 2000 ongewenst vreemdeling verklaard.

16

als aansluiting bij een organisatie die gelieerd is aan een organisatie op de lijst. Daarnaast dient de
persoon in het bezit te zijn van ten minste twee nationaliteiten om zo staatloosheid te voorkomen.
Deze staatloosheid moet door Nederland, als partij bij het Europees Verdrag inzake Nationaliteit en
Unieburgerschap en bij het VN Verdrag van 1961 met betrekking tot beperking van staatloosheid,
worden voorkomen. Een ander aspect waaraan wordt getoetst, is de vraag of het besluit tot
intrekking wel voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel. Dit beginsel is van belang in die situaties
waarin niet alleen het Nederlanderschap wordt ingetrokken maar hierdoor ook het Unieburgerschap
verloren gaat. Gelet op jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie dient bij
intrekking van het Unieburgerschap een evenredigheids- of proportionaliteitstoets plaats te vinden.
Hierbij wordt een afweging gemaakt tussen enerzijds het doel van de intrekking en anderzijds de
belangen van de betrokkene, zoals de bescherming van grondrechten en specifieke Unierechtelijke
beginselen zoals het recht op verblijf in de EU en het actief en passief kiesrecht. Ten slotte kan
gewezen worden op artikel 8 EVRM, het recht op privé- en gezinsleven. Wordt een
ongewenstverklaring opgelegd, dan wordt, zo volgt uit de parlementaire stukken, ook aan dit artikel
getoetst. 5
Er is echter in de literatuur en vanuit de advocatuur in reactie op het wetsvoorstel betoogd dat er
ook andere belangen bij de beoordeling betrokken zouden moeten worden. 6 Het gaat daarbij vooral
over het feit dat alleen personen met een dubbele nationaliteit worden getroffen en dat de
maatregel dus mogelijk in strijd is met het non-discriminatiebeginsel. Daarnaast wordt de vraag
gesteld hoe de belangen van het kind in deze procedure worden gegarandeerd. 7 Een deel van de
opmerkingen ziet op de vraag hoe effectieve rechtsbescherming wordt gegarandeerd nu de persoon
Nederland niet kan inreizen om bij zijn proces aanwezig te zijn en een advocaat wordt toegewezen
die vaak geen overleg kan voeren met zijn cliënt. Daar zal hier, gelet op het WODC-onderzoek dat
hierover vorig jaar is verschenen, verder niet op in worden gegaan. 8
Intrekken Unieburgerschap
Personen met een dubbele of meervoudige nationaliteit die na intrekking van het Nederlanderschap
geen nationaliteit van een andere EU-lidstaat meer bezitten, verliezen door de intrekking ook het
Unieburgerschap. 9 Bij de individuele belangenafweging door de minister dient in die gevallen ook
5 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356, nr. 3 (MvT), p. 8.

6 Zie bijvoorbeeld H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Terrorisme-on-Nederlands?’, NJB 2013/1934, H.U. Jessurun d’Oliveira,

‘Nationaliteitsrecht als wapen in de strijd tegen de jihad’, NJB 2014/1908, H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Geen discriminatie als
gelijke behandeling verboden is?’, NJB 2015/2060, H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Democratische rechtsstaat beschermen door
hem te ondermijnen Nederlanderschap intrekken? Trek het voorstel in?’, A&MR 2015, p.52-57, H.U. Jessurun d’Oliveira,
‘Geen directe werking Europees Nationaliteitsverdrag? So what!’, NJB 2017/98, G.R. De Groot, O. Vonk, ‘De ontneming van
het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten.’, Tijdschrift voor Religie, Recht en Beleid, 2015, nr.6, p. 34-35., G.R.
de Groot, ’Children at risk: grensoverschrijdende dilemma’s. De nationaalrechtelijke positie van kinderen van de uit
Nederland afkomstige jihadstrijders’ FJR 2019/34.
7 Zie bijvoorbeeld Advies College voor de Rechten van de Mens, februari 2015, p.3, Advies NJCM, p. 2-3, advies Nederlandse
Orde van Advocaten, p.7-8, zie ook de expert opinion van de VU Migration Law Clinic:
https://migrationlawclinic.org/2018/09/07/the-legality-of-revocation-of-dutch-nationality-of-dual-nationals-involved-interrorist-organizations/
8 K.J. de Graaf, A.T. Marseille & W.P. van der Meulen, Alternatieven voor het beroep van rechtswege in de Rijkswet op het
Nederlanderschap: Een onderzoek naar alternatieven voor ambtshalve handelingen die leiden tot rechterlijke toetsing van
het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap in artikel 22a van de Rijkswet op het Nederlanderschap, Groningen:
Groningen: Rijksuniversiteit Groningen - Faculteit der rechtsgeleerdheid 2019. Zie:
https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2994-alternatieven-voor-het-verplichte-ambtshalve-beroep-bij-intrekken-vanhet-nederlanderschap-uitgereisde-jihadisten.aspx.
9 Zie artikel 21 lid 1 VWEU.

17

rekening te worden gehouden met het verlies van dit Unieburgerschap. Dit is nader uitgewerkt in
artikel 68c BVVN.
Het verlenen en intrekken van de nationaliteit is een bevoegdheid die Staten niet hebben
overgedragen aan de Europese Unie. Dit betekent dat dit een soevereine bevoegdheid van de
lidstaten is. 10 Dit betekent niet dat het Europese recht niet van invloed is op dit rechtsgebied, zo
volgt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie EU. In die gevallen waarin door het verlies van de
Nederlandse nationaliteit tevens het EU-burgerschap verloren gaat, dient een Unierechtelijke
evenredigheidstoets uitgevoerd te worden. 11 Het gaat hier, zoals de Afdeling in haar advies ook
vermeldt, om een evenredigheidstoets ter zake van het verlies van rechten die aan het
Unieburgerschap zijn gekoppeld, zoals het recht op vrij reizen en het actief en passief kiesrecht voor
het Europees Parlement. 12 Deze belangen worden afgewogen tegen de individuele belangen van de
persoon wiens Nederlanderschap wordt ingetrokken. 13
Verbod op staatloosheid; non-discriminatie
Nederland is partij bij het Europees Verdrag inzake Nationaliteit en Burgerschap (EVN). Artikel 7 lid 3
EVN bepaalt dat een staat niet mag voorzien in wetgeving waardoor een persoon staatloos zal
worden. Hier zijn wel enige uitzonderingen op toegestaan, bijvoorbeeld als sprake is van frauduleus
handelen. Daarnaast is Nederland partij bij het Verdrag ter beperking der staatloosheid. In artikel 8
lid 1 van dit Verdrag is eveneens bepaald dat een staat niet tot intrekking kan overgaan als dit leidt
tot staatloosheid. In lid 2 is hier een aantal uitzonderingen op geformuleerd. Dit heeft tot gevolg dat
in artikel 14 lid 8 RWN is bepaald dat intrekking niet zal plaatsvinden als dit zal leiden tot
staatloosheid.
Dit betekent concreet dat alleen personen met een dubbele of meervoudige nationaliteit in
aanmerking komen voor een intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN. Dit heeft tot kritiek geleid,
zowel in de literatuur als tijdens de consultatieronde, waarbij gewezen is op het feit dat onderscheid
wordt gemaakt tussen Nederlanders met een enkelvoudige nationaliteit, van wie het
Nederlanderschap niet kan worden ingetrokken op grond van artikel 14 lid 4 RWN, en Nederlanders
met een meervoudige nationaliteit, ten aanzien van wie op grond van artikel 14 lid 4 RWN wel
overgegaan kan worden tot intrekking. De regering heeft de kritiek gepareerd door te stellen dat hier
sprake is van een gerechtvaardigd onderscheid, nu de bescherming van staatloosheid de reden is om
het onderscheid te maken. Dit onderscheid wordt ook al in artikel 14 lid 2 RWN gemaakt. Daarnaast
wordt dit onderscheid, aldus de regering, ook in het internationale recht gemaakt. Zo is de regering
van oordeel dat de intrekkingsgrond valt binnen de ruimte die het EVN bevat. 14
Het recht op gezinsleven
De regering wijst er in de memorie van toelichting op dat alleen wordt overgegaan tot intrekking van
het Nederlanderschap als de betrokkene tevens tegelijkertijd ongewenst kan worden verklaard. Dit is
noodzakelijk om legale terugkeer te voorkomen, zo volgt uit de memorie van toelichting. 15 Bij deze
10 Zie art. 5 lid 2 VEU. Analoog aan deze gedachte is in art. 3 lid 1 van het Europees Verdrag inzake nationaliteit bepaald dat

‘Elke Staat bepaalt ingevolge zijn eigen wetgeving wie zijn onderdanen zijn’.

11 Zie Janko Rottmann /Freistaat Bayern, r.o. 43; HvJ 8 maart 2011, zaak C-34/09.
12 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356, nr. 4, p. 12.

13 Zie ook V.M. Bex-Reimert, G. Karapetian, M.S. de Mik, ‘De Unierechtelijke evenredigheidstoets bij het verlies van

Nederlanderschap; drie gevallen nader toegelicht’, NtER 2018, nr. 3.

14 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356, nr. 3, p. 15, Kamerstukken II 2015-2016, 34 356, C, p. 5-6.
15 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3. P. 7.

18

ongewenstverklaring wordt getoetst aan artikel 8 EVRM. Artikel 8 EVRM (en artikel 7 van het EU
Handvest) bepaalt onder andere dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven en zijn
familie- en gezinsleven. Dit roept de vraag op of dit recht op privé- en gezinsleven van invloed is op
het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap. Het is immers goed mogelijk dat door een
intrekking een inbreuk op dit recht op gezinsleven wordt gemaakt. De intrekking zelf leidt niet tot
een inbreuk op artikel 8 EVRM nu het enkele verlies van de Nederlandse nationaliteit het op legale
wijze inreizen niet per se in de weg staat. Intrekking van Nederlanderschap zal alleen plaatsvinden bij
een dubbele of meervoudige nationaliteit. Dit betekent ook dat het mogelijk is om legaal Nederland
in te reizen op het paspoort van het land waarvan de nationaliteit niet is ingetrokken. Hier moet wel
onmiddellijk bij worden opgemerkt dat dit soms gecombineerd moet worden met een visum,
namelijk in die gevallen waarin derdelanders visumplichtig zijn op grond van de Visumcode of
Verordening 810/2009. Deze zal bij intrekking van het Nederlanderschap niet afgegeven worden.
Overigens moet opgemerkt worden dat dit niet geldt voor zover de persoon wiens Nederlanderschap
is ingetrokken nog in het bezit is van het Unieburgerschap. Unieburgers zijn niet visumplichtig. Dit
geldt ook voor een aantal andere landen. De ongewenstverklaring zorgt er dan voor dat niet legaal
kan worden ingereisd in Nederland. Het is immers mogelijk om op het andere paspoort Nederland in
te reizen. Burgers van landen die visumplichtig zijn maar die ongewenst zijn verklaard, zullen bij de
grenscontrole niet toegelaten worden omdat zij niet aan de toegangsvereisten voldoen, nu zij
gesignaleerd staan in het SIS.
Artikel 8 EVRM mag wel beperkt worden, zo volgt uit het tweede lid van die bepaling. Indien een
beperking bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang
van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het
voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de
goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, dan is een beperking
toegestaan.
In de memorie van toelichting is aandacht besteed aan de vraag op welke wijze het recht op privé- of
gezinsleven een rol speelt bij de intrekking van de Nederlandse nationaliteit op grond van artikel 14
lid 4 RWN. Zoals al eerder opgemerkt speelt dit een rol bij de ongewenstverklaring. Hierbij dient het
privé- of gezinsleven van betrokkene afgewogen te worden tegen het belang van handhaving van de
openbare orde. Op voorhand is door de regering al aangegeven dat slechts in uitzonderingssituaties
een ongewenstverklaring niet zal worden opgelegd. 16
Rechten van het kind
Ten slotte doet zich de vraag voor welke gevolgen de intrekking van het Nederlanderschap heeft voor
minderjarigen. 17 Zo moet gewezen worden op het feit dat ook personen onder de 18 jaar hun
Nederlanderschap kunnen verliezen op grond van artikel 14 lid 4 RWN, nu de reikwijdte van het
artikel is uitgebreid tot kinderen vanaf 16 jaar. Het gaat hier om personen van 16 jaar of ouder die
zich op vrijwillige basis hebben aangesloten bij een groepering die op de lijst voorkomt of hieraan
gelieerd is. De regering heeft aangegeven dat de minderjarigheid wel een rol kan spelen bij de
belangenafweging die uitgevoerd wordt bij het besluit tot intrekking maar dat het niet van
doorslaggevend belang is of betrokkene minder- of meerderjarig is. 18 Gaat het om kinderen onder de
16 jaar die zijn meeverhuisd met hun ouders, dan wordt niet aangenomen dat zij zich hebben
16 Ibidem.

17 Verdrag Rechten van het Kind, artikel 24 Handvest.
18 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356, nr. 3, p. 9.

19

aangesloten bij een terroristische organisatie. Dit betekent dat zij hun Nederlanderschap niet
verliezen, ook al wordt de ouders hun Nederlanderschap wel ontnomen. Gaat het om kinderen
tussen de 16 en 18 jaar dan kan het Nederlanderschap ontnomen worden, maar dan moet wel
bewezen worden dat zij vrijwillig handelingen hebben verricht voor een organisatie op de lijst of een
organisatie die daaraan gelieerd is.
In de literatuur en tijdens de parlementaire behandeling is aandacht gevraagd voor de positie van
minderjarige kinderen die met hun ouders naar het strijdgebied zijn gereisd. 19 Ook zijn er
gerechtelijke procedures gevoerd om deze minderjarige Nederlandse kinderen en hun moeders uit
opvangkampen in Noord-Syrië te helen en naar Nederland over te brengen. 20

19 G.R. de Groot, ’Children at risk: grensoverschrijdende dilemma’s. De nationaalrechtelijke positie van kinderen van de uit

Nederland afkomstige jihadstrijders’ FJR 2019/34, Kamerstukken I 2015-2016, 34 356, C, p.16-17.

20 Rechtbank Den Haag, 11-11-2019, ECLI:NL:RBDHA:2019: 11909, Gerechtshof Den Haag 22-11-2019,

ECLI:NL:GHDHA:2019:3209, Conclusie AG Valk, 24 april 2020, ECLI:NL:PHR:2020:412.

20

4. Planevaluatie
4.1 Inleiding
De planevaluatie is erop gericht in kaart te brengen wat de doelstellingen van de wijziging van artikel
14 Rijkswet op het Nederlanderschap waren, welke instrumenten zijn gekozen om dat doel te
bereiken en waarom de gekozen instrumenten geschikt zijn geacht dat doel te bereiken (en
alternatieven niet, of in mindere mate). 21
De oorsprong van de wetswijziging ligt omstreeks 2013/14, ten tijde van het ontstaan van het
Kalifaat en het ontstaan van het verschijnsel Nederlandse uitreizigers. Die ontwikkelingen leidden
ertoe dat op initiatief van de NCTV het Actieprogramma integrale aanpak jihadisme werd opgesteld
(hierna: actieprogramma). 22 De doelstellingen van het actieprogramma worden als volgt
omschreven:
‘De dreiging die van het jihadisme uitgaat en het voorkomen van aanslagen vraagt om een
krachtige, offensieve, brede aanpak, waarbij zowel de harde kern van jihadisten wordt
bestreden, als de verspreiding van het gewelddadige gedachtengoed, door zowel een
strafrechtelijke als bestuurlijke aanpak. Bij de bestrijding van de jihadistische beweging is het
zaak om nieuwe aanwas van de jihadistische beweging te voorkomen door het tegengaan
van radicalisering en het wegnemen van de voedingsbodem. Dit actieprogramma beschrijft
de brede integrale aanpak. Het doel van dit programma is drieledig: het beschermen van de
democratie en rechtsstaat, het bestrijden en verzwakken van de jihadistische beweging in
Nederland en het wegnemen van de voedingsbodem voor radicalisering.’
Het actieprogramma omvat een groot aantal maatregelen. Het valt dan ook te beschouwen als een
soort ‘toolbox’ ter bestrijding van (de gevaren van) jihadisme. De vraag welke doelstellingen specifiek
met de wijziging van artikel 14 RWN door invoeging van het huidige lid 4 zijn beoogd te bereiken,
beantwoorden wij aan de hand van een beleidsreconstructie. Vier vragen komen in dit deel van het
onderzoek aan de orde:
(1) welk probleem beogen de beleidsmakers op te lossen of te beperken?
(2) wat zien de beleidsmakers als de oorzaken van het op te lossen probleem?
(3) met behulp van welke instrumenten proberen de beleidsmakers het probleem op te
lossen?
(4) waarom wordt verwacht dat de beleidsdoelen met de gekozen beleidsmaatregelen en
met inachtneming van het normatieve kader kunnen worden bereikt?
Deze vragen beantwoorden wij aan de hand van een reconstructie van het hele dossier over de
wetswijziging. Omdat in dit deel van de evaluatie het perspectief van beleidsmakers centraal staat,
valt (met name) te denken aan de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Echter, waar
relevant maken wij ook gebruik van de instemmende en kritische publieke reacties, zoals in het kader
van de openbare internetconsultatie uit 2015 en verschillende wetenschappelijke publicaties die ter
zake zijn verschenen.
21 De wetswijziging betreft ook art. 15 RWN maar die wijziging is voor het onderzoek niet direct relevant.
22 Onder meer Kamerstukken II 2013-2014, 29 754, nr. 253.

21

Zoals gezegd heeft de planevaluatie tot doel te bepalen wat de (formele) doelstellingen van de
wetswijziging waren. Daarnaast gaan wij in op normatieve uitgangspunten die blijkens de
beleidsreconstructie bij de besluitvorming een rol zouden moeten spelen (denk aan
rechtsbescherming, EU rechten en grondrechten, snelheid, zorgvuldigheid, duidelijke rolverdeling
tussen betrokken instanties etc.).
De opbouw van dit deel van de planevaluatie is als volgt. In paragraaf 4.2 wordt ingegaan op de vraag
welk probleem de beleidswijziging beoogt op te lossen of te beperken. In paragraaf 4.3 komen de
(veronderstelde) oorzaken van het op te lossen probleem aan de orde. In paragraaf 4.4 wordt
ingegaan op de instrumenten die zijn gekozen om het probleem op te lossen. Daarbij bespreken wij
ook eventuele alternatieve instrumenten die zijn overwogen. In paragraaf 4.5 gaan wij in op de vraag
waarom de gekozen instrumenten geschikt worden geacht om het gestelde doel te bereiken. De
resultaten van onze analyse van de beleidsreconstructie geven wij weer in paragraaf 4.6 weer in een
doelboom.
4.2 Welk probleem beogen de beleidsmakers op te lossen of te beperken?
Zoals gezegd maakte de wijziging van artikel 14 RWN deel uit van het Actieprogramma integrale
aanpak jihadisme, een pakket aan maatregelen ter bestrijding van de dreiging van jihadisme en het
voorkomen van aanslagen. Sympathisanten en extremisten zijn, zo blijkt uit de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel, te verdelen in drie groepen. Ten eerste gaat het om mensen die zich
in Nederland bevinden, maar die behoudens het uiten van hun sympathieën verder geen
handelingen hebben ondernomen om woorden in daden om te zetten. 23 Ook tegen deze groep
mensen worden maatregelen getroffen. Deze maatregelen worden vooral op lokaal niveau
(gemeente) geïmplementeerd. Het betreft bijvoorbeeld initiatieven die zijn gericht op het
voorkomen van verdere radicalisering of op deradicalisering, waar naast lokale overheden vooral
maatschappelijke organisaties bij betrokken zijn. 24
De tweede groep bestaat uit personen die al wel gevolg hebben gegeven aan hun overtuigingen. Het
betreft bijvoorbeeld mensen die van plan zijn strafbare feiten te plegen of dat al hebben gedaan.
Tegen deze personen kan op verschillende manieren worden opgetreden. Allereerst door middel van
vervolging door het Openbaar Ministerie. Ook biedt de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding de minister de bevoegdheid vrijheidsbeperkingen op te leggen aan personen
die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid of die voornemens zijn zich aan te sluiten bij
terroristische strijdgroepen. 25 Zo heeft de minister de bevoegdheid een gebiedsverbod of meldplicht
op te leggen, en kan hij een betrokkene verbieden het Schengengebied te verlaten (zie artikel 2 lid 2
en artikel 3 van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding).
De derde groep personen binnen het geheel aan sympathisanten/extremisten, betreft de groep
waarop de wijziging van artikel 14 RWN betrekking heeft. Het gaat om mensen die aan hun
overtuiging gevolg hebben gegeven door uit te reizen naar Syrië of Irak om daar deel te nemen aan
de gewapende strijd aan de zijde van organisaties als Islamitische Staat (IS) of Al Qaida. Deze
23 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 2.

24 Zie bijvoorbeeld Rapport Nationaal Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, te raadplegen via:

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2014/08/30/actieprogramma-integrale-aanpak-jihadisme

25 Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, Stb. 2017, 51.

22

personen bevinden zich, in tegenstelling tot de eerste twee groepen ‘sympathisanten’, niet in
Nederland. Uit het feit dat deze personen zich hebben aangesloten bij organisaties als IS en naar het
strijdgebied zijn afgereisd, blijkt volgens de regering dat zij het gebruik van geweld zien als legitiem
middel om hun idealen te verwezenlijken. Daarom gaat van deze personen dreiging uit voor de
veiligheid van Nederland indien zij terugkeren naar Nederland of een ander land in het Koninkrijk.
Zo bezien hanteert de regering drie verschillende probleemdefinities voor elk van de onderscheiden
categorieën sympathisanten. Voor degenen die tot de eerste groep behoren is het risico dat zij
radicaliseren. Voor de tweede groep is het risico dat ze (dreigen) op een strafbare wijze gevolg te
geven aan hun overtuigingen. Voor de derde groep, de groep waar de wijziging van artikel 14 RWN
op ziet, is het risico dat personen die daartoe behoren na zich te hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie, weer terug kunnen keren naar Nederland.
Het probleem waar de wijziging van artikel 14 RWN op ziet, is – zoals geformuleerd door de regering
– dat personen die zich hebben aangesloten bij organisaties als IS en naar het strijdgebied zijn
afgereisd de mogelijkheid hebben terug te keren naar Nederland.
4.3 Wat zien beleidsmakers als de oorzaken van het op te lossen probleem?
Over wat wordt gezien als de oorzaak van het probleem kunnen we kort zijn. Het vertrekpunt van de
probleemanalyse die aan de wetswijziging ten grondslag ligt, is de constatering dat zich in Nederland
en daarbuiten personen met een jihadistische overtuiging bevinden. Sommigen hebben hun
overtuigingen (nog) niet in daden omgezet, anderen wel. Een deel van deze laatste groep heeft zich
aangesloten bij een terroristische organisatie en is uitgereisd naar het strijdgebied in bijvoorbeeld
Syrië of Irak. Naar de opvatting van de regering blijkt uit het feit dat deze personen zich hebben
aangesloten bij deze organisaties en naar het strijdgebied zijn afgereisd, dat zij het gebruik van
geweld als legitiem middel zien om hun idealen te verwezenlijken. Geconstateerd wordt vervolgens
dat degenen die zich hebben aangesloten bij die terroristische organisaties de mogelijkheid hebben
om terug te keren naar het Koninkrijk. Omdat van deze personen wordt aangenomen dat zij bereid
zijn hun overtuigingen met geweld te dienen, levert hun terugkeer een gevaar op voor de nationale
veiligheid.
De oorzaak van het probleem dat die groep naar Nederland kan terugkeren, is dat de wet geen
(althans: onvoldoende) mogelijkheden biedt terugkeer naar Nederland te voorkomen.
4.4 Welke instrumenten zijn gekozen om het probleem op te lossen?
De enige manier om te voorkomen dat een persoon met de Nederlandse nationaliteit legaal kan
terugkeren naar het Koninkrijk is door eerst de Nederlandse nationaliteit in te trekken. Vervolgens
wordt deze persoon, inmiddels vreemdeling, ongewenst verklaard. 26 Overigens dient te worden
opgemerkt dat de ongewenstverklaring een bestuurlijke maatregel betreft, maar dat de feitelijke
terugkeer van de betrokkene daarmee nog niet onmogelijk is gemaakt.

26 Alternatief vormt een inreisverbod, maar daar wordt in de memorie van toelichting niet over gesproken. Een inreisverbod

dient te worden gecombineerd met een terugkeerbesluit en ziet alleen maar op zogenaamde derdelanders. Zie art. 67
Vreemdelingenwet 2000.

23

Ook voorafgaand aan de wijziging van artikel 14 RWN was het mogelijk de terugkeer van
Nederlandse uitreizigers te voorkomen door intrekking van het Nederlanderschap, zij het dat dit
enkel kon na een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling voor een aantal (ernstige) strafbare
feiten zoals bedoeld in art 14, lid 2 RWN. 27 Echter, omdat volgens de regering voor de strafrechtelijke
vervolging en veroordeling van betrokkenen in veel gevallen vereist zou zijn dat de betrokkene
terugkeert naar Nederland, vormt dit geen wenselijk alternatief instrument. Strafrechtelijke
veroordelingen bij verstek (zonder aanwezigheid van de verdachte bij het proces, bijvoorbeeld
omdat deze zich in het buitenland bevindt) worden door de regering geacht weinig effectief te zijn,
omdat een eventueel opgelegde straf pas geëffectueerd kan worden zodra de betrokkene weer in
Nederland is. 28
Instrumenten
Welke instrumenten biedt de wetswijziging aan de minister en aan welke regels en beperkingen is
het gebruik van die instrumenten gebonden? De beleidswijziging betreft het opnemen van een
nieuwe intrekkingsgrond in artikel 14 RWN. In de memorie van toelichting wordt daarover
opgemerkt:
‘De intrekking van het Nederlanderschap heeft tot doel iemand die, vanwege het feit dat deze zich
heeft aangesloten bij een organisatie die deelneemt aan een nationaal of internationaal gewapend
conflict en een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid, uit te sluiten van het Nederlanderschap
met alle rechten en verplichtingen, waaronder het recht op toegang tot Nederlands grondgebied.’ 29

Uit deze passage zou kunnen worden opgemaakt dat met de maatregel om het Nederlanderschap in
te trekken, wordt beoogd om de betrokkene alle bij het Nederlanderschap horende rechten en
plichten af te nemen, waar het recht om terug te keren naar Nederland er één van is. Bezien wij de
teneur van de memorie van toelichting als geheel, dan lijkt het er veeleer op dat voor de regering het
doel (onmogelijk maken dat de betrokkene legaal toegang kan krijgen tot het Nederlandse
grondgebied) belangrijker is dan de middelen (intrekking van het Nederlanderschap). Immers, de
consequenties van het intrekken van het Nederlanderschap strekken aanzienlijk verder dan dat het
mogelijk wordt de betrokkene ongewenst vreemdeling te verklaren. 30 Intrekking van het
Nederlanderschap heeft ook allerlei andere gevolgen, waarvan verlies van het Unieburgerschap
wellicht de belangrijkste is. 31
De verstrekkende gevolgen van de intrekking van het Nederlanderschap blijven niet beperkt tot
gevolgen voor de betrokkene. Uit het CTIVD rapport komt naar voren dat personen nog steeds
heimelijk Nederland in kunnen reizen. 32 Ook was (en is) er veelvuldig aandacht voor de gevolgen van
27 Opgemerkt zij dat het in de praktijk nagenoeg onmogelijk is iemand onherroepelijk te veroordelen als deze nog op een
onbekend adres in Syrië verblijft. Bij verstek moet het vonnis worden betekend aan de betrokkene. Daarna gaat pas de
termijn lopen om verzet te kunnen indienen.
28 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), p. 3.
29 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 7.
30 Dat verklaart ook dat in de memorie van toelichting wordt vermeld dat enkel wordt besloten tot het ontnemen van het
Nederlanderschap, indien de betrokkene daarnaast tot ongewenst vreemdeling kan worden verklaard. Zie: Kamerstukken II
2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 7.
31 Intrekken nationaliteit heeft daarmee hoofdzakelijk een instrumentele functie. Dit wordt ook benadrukt in de reactie op
het wetsvoorstel in het kader van de openbare consultatie van prof. mr. H.U. Jessurun d’Oliveira van 24 februari 2015, p. 7.
32 CTIVD, Toezichtsrapport. Over het handelen van de AIVD in het kader van intrekking van het Nederlanderschap in het
belang van de nationale veiligheid, CTIVD nr. 68. 2020.

24

de intrekking van het Nederlanderschap voor de mogelijkheden die persoon te vervolgen voor door
hem of haar begane misdaden, zij het dat het belang van vervolging pas nadrukkelijk op de
voorgrond trad toen de eerste intrekkingsbesluiten werden genomen. Over de effectiviteit van de
maatregel bestonden overigens al voor de wijziging van artikel 14 RWN twijfels. Zo werd onderkend
dat iemand ook vanuit het buitenland een bedreiging voor de nationale veiligheid kan vormen. Ook
werd het niet ondenkbaar geacht dat intrekking van het Nederlanderschap tot weerstand zou leiden
in de gemeenschap waaruit de uitreizigers afkomstig zijn.
Het nieuwe artikel 14 lid 4 RWN luidt als volgt:
‘Onze Minister kan in het belang van de nationale veiligheid het Nederlanderschap intrekken van een
persoon die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt en die zich buiten het Koninkrijk bevindt, indien
uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die door Onze Minister, in
overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties
die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor
de nationale veiligheid.’

De bevoegdheid tot het intrekken van het Nederlanderschap is toegekend aan de minister. Deze
heeft de bevoegdheid gedelegeerd aan de staatssecretaris. Deze kan van deze bevoegdheid gebruik
maken in het belang van de nationale veiligheid. Dat de staatssecretaris van de bevoegdheid gebruik
kan (in tegenstelling tot: moet) maken, betekent dat aan zijn beslissing tot het ontnemen van het
Nederlanderschap een belangenafweging ten grondslag dient te liggen waarvan de uitkomst
proportioneel moet zijn. Daarnaast kan het Nederlanderschap enkel ontnomen worden indien de
betrokkene ouder is dan 16 jaren, zich buiten Nederland bevindt en uit zijn gedragingen blijkt dat hij
zich heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen
aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en die een bedreiging vormen voor de
nationale veiligheid. Elk van deze elementen wordt hieronder kort besproken.
Besluit van de staatssecretaris; toetsing achteraf door de bestuursrechter
De ontneming van het Nederlanderschap in verband met de nationale veiligheid vindt plaats bij
besluit (beschikking) van de staatssecretaris. De (bestuurs)rechter toetst dat besluit achteraf. In de
memorie van toelichting wordt over die keuze opgemerkt:
‘De maatregel beoogt echter een dreiging voor de nationale veiligheid weg te nemen. Daarbij past niet
dat eerst de uitkomst van een strafproces wordt afgewacht. De noodzaak snel een maatregel te
treffen, verdraagt zich evenmin met een voorafgaande toets van of machtiging door de rechter, nog
afgezien van het feit dat toetsing van voorgenomen besluiten door de rechter niet goed in het systeem
van het Nederlandse bestuursrecht past.’ 33

Uit deze passage blijkt dat snelheid van besluitvorming belangrijk wordt gevonden vanwege de
beoogde effectiviteit van de maatregel. Anders dan bij de voor de wijziging van artikel 14 RWN
opgenomen ontnemingsgronden, is geen onherroepelijke veroordeling van een rechter nodig om tot
intrekking van het Nederlanderschap te kunnen besluiten.
Intrekking moet een proportionele maatregel zijn
De staatssecretaris wordt geacht een besluit te nemen na afweging van de bij het besluit betrokken
belangen. In de memorie van toelichting wordt daarover het volgende opgemerkt:
33 Kamerstukken II 205-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 11.

25

‘Het Rottmann-arrest (arrest van het HvJEU van 2 maart 2010, C-135/08 Janko Rottmann tegen
Freistaat Bayern) volgt dat een bestuursorgaan verplicht is tot het maken van een
proportionaliteitsafweging bij (het nemen van een besluit dat leidt tot) verlies van het
Unieburgerschap. De regering acht het voorstel van wet is met het arrest in overeenstemming, nu er
bij intrekking van het Nederlanderschap een belangenafweging zal plaatsvinden.’ 34

Indien een betrokkene het Nederlanderschap wordt ontnomen, gaat daarbij ook diens
Unieburgerschap verloren. 35 Uit het Rottmann-arrest van het HvJEU volgt dat een dergelijke
beslissing enkel mag worden genomen na een proportionaliteitsafweging. Om die reden acht de
regering zich blijkens de memorie van toelichting verplicht de intrekkingsgrond als bevoegdheid met
beleidsvrijheid te formuleren.
Een vervolgvraag is welke concrete belangen moeten worden betrokken bij de beslissing het
Nederlanderschap (en daarmee het Unieburgerschap) in te trekken. Allereerst gaat het blijkens de
memorie van toelichting om het belang van opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en
de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van de straf. Zo dient te worden voorkomen dat een
strafrechtelijk onderzoek op een ontijdig moment zou worden doorkruist door de intrekking van het
Nederlanderschap. 36 Voorts wordt het belang genoemd van het kunnen verzamelen van inlichtingen
door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. 37
Daarnaast worden bij deze belangenafweging omstandigheden betrokken die samenhangen met de
gedragingen van de persoon in kwestie. De rol van betrokkene binnen de organisatie is niet
doorslaggevend, maar is wel van belang voor de belangenafweging. In de memorie van toelichting
wordt uitdrukkelijk vermeld dat het geen voorwaarde is dat betrokkene zelf geweld heeft gebruikt. 38
De leeftijd van de betrokkene kan een rol spelen, in het bijzonder wanneer bij een minderjarige
betrokkene sprake is van bijkomende omstandigheden, zoals een grote gevoeligheid voor
beïnvloeding door anderen.
Tot slot kan de belangenafweging ook een Europeesrechtelijke dimensie hebben. Dit is het geval
wanneer de intrekking van het Nederlanderschap ook leidt tot verlies van het Unieburgerschap. Dat
kan allerlei negatieve consequenties voor de betrokkene hebben. Ten denken valt aan het verlies van
het actief en passief kiesrecht voor het Europarlement. 39 De belangen die relevant zijn voor de
belangenafweging zijn vastgelegd bij algemene maatregel van rijksbestuur. 40
Minimale leeftijd betrokkene en verblijvend buiten het Koninkrijk

34 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 15.

35 Indien de betrokkene niet naast de Nederlandse ook nog de nationaliteit van een andere lidstaat heeft.
36 Kamerstukken II 20152016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 8.

37 ‘Hoewel vanwege de universele rechtsmacht voor vele terroristische misdrijven vervolging en berechting vaak wel
mogelijk zal zijn, wordt tenuitvoerlegging van de opgelegde straf uiteraard wel bemoeilijkt als aan betrokkene het
Nederlanderschap is ontnomen en hij als ongewenst vreemdeling geen toegang tot Nederland meer heeft. Bovendien kan
er sprake zijn van vervolging voor meerdere feiten, waarbij niet voor alle feiten universele rechtsmacht geldt. Men denke
hierbij bijvoorbeeld aan verboden wapenbezit. Dat kan onder omstandigheden aanleiding zijn af te zien van intrekking van
het Nederlanderschap.’ Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 8.
38 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 7.
39 Kamerstukken II 20152016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 15.
40 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 9.

26

De minister kan alleen overgaan tot intrekking van de nationaliteit indien de betrokkene de leeftijd
van 16 jaar heeft bereikt. In de nota naar aanleiding van het verslag is het volgende opgenomen:
Vooropgesteld zij dat het bij de intrekking van het Nederlanderschap op een van de in dit wetsvoorstel
opgenomen gronden slechts zal gaan om jongeren die dicht bij de volwassen leeftijd zijn. Voor jongere
kinderen zal niet worden aangenomen dat de aansluiting bij een terroristische organisatie dan wel het
in dienst treden van een vreemde krijgsmacht vrijwillig zal geschieden. Doorgaans zal dit gelden voor
(jonge) kinderen die in gezinsverband vertrekken. De vraag die dan rijst is of het gerechtvaardigd is om
voor jongeren die wel zelfstandig en uit eigen beweging gaan, die in hun handelen net zozeer een
bedreiging zijn voor de nationale veiligheid dan wel zich tegen de Nederlandse staat richten door
ondersteuning van een vijandelijk leger, een algemene uitzondering op te nemen. Dit acht ik niet
gerechtvaardigd. Hierbij zij opgemerkt dat deze personen – los van de vraag of de vergelijking met het
strafrecht hier opgaat – ook in het kader van het strafrecht niet in zijn algemeenheid uitgezonderd zijn.
Wel zal er bij de individuele belangenafweging de minderjarigheid van betrokkene mee worden
genomen. 41

In een interview met ambtenaren van het ministerie van Justitie en Veiligheid kwam naar voren dat is
gekozen voor de minimumleeftijd van 16 omdat personen die jonger zijn dan 16 veelal met hun
ouders zijn uitgereisd (en zich dus niet uit eigen beweging hebben ‘aangesloten’, zie hierna). Een
hogere leeftijdsgrens, van bijvoorbeeld 18 jaar, werd niet wenselijk geacht omdat bekend was dat
ook personen van 16 of 17 jaar op eigen initiatief naar het strijdgebied waren afgereisd.
Het spreekt voor zich dat het noodzakelijk is dat de betrokkene zich buiten het Koninkrijk bevindt,
om tot intrekking te kunnen overgaan. De doelstelling van de maatregel is immers om bepaalde
personen de rechtmatige toegang tot Nederland te ontzeggen. Dat is alleen mogelijk indien deze
persoon zich op het moment van de intrekking (en ongewenstverklaring) buiten Nederland bevindt.
Bevindt de betrokkene zich in Nederland, dan ligt aanhouding en strafrechtelijke vervolging meer in
de rede dan het intrekken van het Nederlanderschap. 42 Immers, intrekking leidt dan niet tot het
beoogde doel – het ontzeggen van de toegang tot Nederland – nu de betrokkene in Nederland is.
Betrokkene heeft zich aangesloten bij een organisatie op een door de minister op te stellen lijst
Intrekking van het Nederlanderschap is enkel mogelijk wanneer uit gedragingen blijkt dat de
betrokkene zich heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op een lijst van organisaties die
deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en die een bedreiging vormen
voor de nationale veiligheid. Daarbij is van belang dat niet iedere als terroristisch aan te merken
organisatie op deze lijst wordt opgenomen. Daarover merkt de regering op:
‘Niet alle terroristische organisaties vormen direct een bedreiging voor de nationale veiligheid van
Nederland. Sommige organisaties zijn wel gesignaleerd als terroristische organisatie op de Europeseof VN-sanctielijst, maar beschouwen Nederland niet als legitiem doelwit van geweldsdaden. Een
voorbeeld hiervan is de FARC. Zoals hierboven beschreven, ligt dat in het geval van jihadistische
terroristische organisaties evenwel anders.’ 43

41 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 6, p.22-23.

42 Als de betrokkene vervolgens onherroepelijk voor een terroristisch misdrijf wordt veroordeeld zal het Nederlanderschap

in beginsel op grond van artikel 14, tweede lid, RWN kunnen worden ingetrokken. Zie de Handleiding Rijkswet op het
Nederlanderschap 2003, toelichting bij toepassing art. 14 lid 4 RWN. https://wetten.overheid.nl/BWBW33099/2019-0701#Circulaire.divisie14
43 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 3.

27

In de toelichting bij het besluit van de toenmalige minister van Veiligheid en Justitie van 2 maart
2017 tot vaststelling van de lijst met organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale
veiligheid, wordt over de samenstelling van de lijst het volgende opgemerkt:
‘De nationale veiligheid is in het geding als vitale belangen van onze staat of onze samenleving zodanig
bedreigd worden dat sprake is van – potentiële – maatschappelijke ontwrichting. De bedreiging voor
de nationale veiligheid wordt bezien vanuit een anti-Nederlandse of antiwesterse gezindheid in
combinatie met het plegen van geweld tegen Nederlandse en/of westerse belangen, dan wel het
hebben van een intentie daartoe. Dit zijn organisaties die: a) geweld gebruiken om hun ideologische
doeleinden te verwezenlijken/een ideologie hanteren waarvan geweld deel uitmaakt; b) daarbij een
anti-Nederlandse of antiwesterse dus daarmee ook een anti-Nederlandse agenda hanteren; en c) deze
agenda ook in de praktijk brengen, aanslagen plegen of hebben gepleegd tegen en in het Westen.
Organisaties worden geacht een gevaar voor de nationale veiligheid te vormen als zij in de afgelopen
tien jaar uit ideologische motieven dreigen met geweld, dan wel geweld voorbereiden of plegen in en
tegen het Westen en daarmee ook tegen Nederland, Nederlandse personen of Nederlandse
belangen.’ 44

Momenteel zijn de volgende organisaties op de lijst opgenomen: Al Qaida, Islamitische Staat in Irak
en al-Sham (IS), Hay’at Tahrir al-Sham. Interessant is dat voor Al Qaida en Islamitische Staat geldt dat
ook organisaties die aan deze organisaties zijn gelieerd op de lijst zijn opgenomen. 45
Blijkens de toelichting op het besluit wordt met het ‘aan deze organisaties gelieerd zijn’ bedoeld dat
het leiderschap van de organisatie trouw heeft gezworen aan de leider van Al Qaida, respectievelijk
ISIS, dan wel openlijk steun heeft uitgesproken voor een van beide organisaties en de daarbij
behorende gewelddadige en antiwesterse ideologie. 46
Voordat in een concreet geval kan worden besloten tot het afnemen van het Nederlanderschap moet
de betrokkene zich hebben aangesloten bij een organisatie op de lijst en voor die organisatie
feitelijke werkzaamheden hebben verricht. Hiervan is sprake als cumulatief is voldaan aan twee
voorwaarden. Ten eerste moet op grond van de gedragingen van de betrokkene worden vastgesteld
dat ‘boven redelijke twijfel verheven is dat hij de door de terroristische organisatie nagestreefde
doelen onderschrijft en de intentie heeft (gehad) om zich aan te sluiten bij de organisatie’. 47
Daarnaast moet blijken dat de betrokkene feitelijke handelingen voor of ten behoeve van de
terroristische organisatie (heeft) verricht. 48
Zowel de vraag of bij de betrokkene sprake was van de intentie om zich aan te sluiten, als de vraag of
en zo ja welke feitelijke handelingen voor de betreffende organisatie zijn verricht, kan worden
beantwoord op basis van verschillende bronnen, waaronder informatie van inlichtingen- en
veiligheidsdiensten maar ook informatie van het OM. In sommige gevallen zal ook openbare
informatie beschikbaar zijn, zoals informatie op het internet. De regering verwacht dat het in de
meeste gevallen zal gaan om ‘een veelheid van informatie, die integraal wordt gewogen’. Daarbij
wordt opgemerkt dat doorgaans sprake zal zijn van een ambtsbericht van de inlichtingen- en

44 Toelichting bij Besluit van de Minister van Veiligheid en Justitie van 2 maart 2017, nr. 2050307.
45 Besluit van de Minister van Veiligheid en Justitie van 2 maart 2017, nr. 2050307.

46 Toelichting op Besluit van de Minister van Veiligheid en Justitie van 2 maart 2017, nr. 2050307, p.3
47 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 6.
48 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 6.

28

veiligheidsdiensten waaruit blijkt dat een betrokkene zich heeft aangesloten bij een terroristische
organisatie en voor deze organisatie feitelijke handelingen heeft verricht. 49

Alleen personen met een dubbele nationaliteit
Het intrekken van de Nederlandse nationaliteit is enkel mogelijk indien de betrokkene naast de
Nederlandse nationaliteit beschikt over een andere nationaliteit. De minister kan niet overgaan tot
intrekking van het Nederlanderschap indien dit leidt tot staatloosheid. Dat alleen tot intrekking
wordt overgegaan als de betrokkene beschikt over meerdere nationaliteiten, betreft één van de
meest besproken en bekritiseerde aspecten van de bevoegdheid tot intrekking van het
Nederlanderschap. Gemeend wordt dat hierdoor een (ongerechtvaardigd) onderscheid ontstaat
tussen Nederlanders met een enkelvoudige en Nederlanders met een meervoudige nationaliteit.
Verondersteld wordt dat de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN beperkt zal blijven tot mensen met
wortels in de Arabische wereld. 50 De Nederlandse Orde van Advocaten (NOVA), het College voor de
rechten van de mens (CRM) en het Nederlandse Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM)
stellen in dit verband dat de maatregel een discriminerend effect heeft. 51 De regering onderkent dat
verschil ontstaat tussen mensen met een enkelvoudige of meervoudige nationaliteit maar is van
oordeel dat sprake is van een gerechtvaardigd onderscheid. 52 De intrekking van de nationaliteit van
mensen met alleen de Nederlandse nationaliteit is eenvoudigweg niet toegestaan op grond van het
Europees Verdrag inzake Nationaliteit.
Intrekking vindt alleen plaats indien ook ongewenst kan worden verklaard
Het intrekken van de Nederlandse nationaliteit leidt er niet toe dat het voor de betrokkene
onmogelijk wordt om legaal naar Nederland terug te keren. Een (gelijktijdige) ongewenstverklaring is
noodzakelijk om de legale terugkeer onmogelijk te maken. Omdat intrekking van het
Nederlanderschap bezien vanuit het doel van de regeling alleen effectief is als de betrokkene
tegelijkertijd met de intrekking van het Nederlanderschap tot ongewenst vreemdeling wordt
verklaard, zal niet tot intrekking van het Nederlanderschap worden overgegaan als op voorhand
vaststaat dat ongewenstverklaring als vreemdeling niet mogelijk is. 53
Artikel 67 Vreemdelingenwet 2000 kent verschillende gronden om een vreemdeling ongewenst te
kunnen verklaren. Op grond van artikel 67 lid 1 sub C Vreemdelingenwet 2000 kan de minister een
vreemdeling ongewenst verklaren indien hij een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. Uit de
memorie van toelichting blijkt dat de regering van mening is dat indien is voldaan aan de
voorwaarden voor intrekking van het Nederlanderschap van artikel 14 lid 4 RWN, in beginsel ook is
voldaan aan de voorwaarden voor ongewenstverklaring. 54 Staat iets de ongewenstverklaring in de
weg, bijvoorbeeld het recht op gezinsleven (artikel 8 EVRM), dan wordt niet besloten tot intrekking
van het Nederlanderschap. 55

49 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 6.
50 Reactie op wetsvoorstel van Jessurun d’Oliveira.

51 Brief minister brief van de minister en staatssecretaris van Justitie en Veiligheid). Kamerstukken II 2018/19, 29 754, nr.

520, p. 3.

52 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 15.
53 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 7.
54 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 7.

55 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 7 en 8.

29

Ook is van belang dat wanneer de betrokkene het onderwerp wordt van een strafrechtelijke
vervolging, hij of zij het recht heeft om bij zijn of haar strafproces aanwezig te zijn. De betrokkene
kan dan verzoeken de ongewenstverklaring tijdelijk op te heffen. Ook het OM kan een verzoek om
tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring vragen. Op grond van algemeen beleid van de IND
ten aanzien van strafzaken wordt een dergelijk verzoek, indien aan de vereiste voorwaarden wordt
voldaan56, ingewilligd als de komst van de vreemdeling naar Nederland noodzakelijk is in verband
met een eigen rechtszaak. Een verzoek om tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring van een
persoon van wie het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid is ingetrokken, zal
ter beoordeling aan de minister en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid worden voorgelegd.
Als de overkomst van de verdachte voor het bijwonen van zijn eigen rechtszaak noodzakelijk is, dan
wordt erop ingezet dat deze persoon direct na afloop van de strafzaak of de tenuitvoerlegging van de
vrijheidsstraf Nederland verlaat. 57
4.5 Waarom worden de gekozen instrumenten geschikt geacht om het gestelde doel te bereiken?
Tot slot de vraag op welke manier de intrekking van het Nederlanderschap en de
ongewenstverklaring de terugkeer naar Nederland van de betrokken personen daadwerkelijk kan
voorkomen dan wel bemoeilijken. Intrekking van het Nederlanderschap ontneemt de betrokkene
diens legale verblijfstitel, maar kan niet voorkomen dat de betrokkene terugkeert naar Nederland. De
gelijktijdige ongewenstverklaring (op grond van artikel 67 Vreemdelingenwet) betreft volgens de
regering een noodzakelijke extra maatregel om daadwerkelijk de legale terugkeer naar Nederland te
voorkomen. Zowel de intrekking van het Nederlanderschap als de ongewenstverklaring betreffen
bestuurlijke maatregelen. Legale terugkeer naar het Koninkrijk en het Schengengebied wordt
hiermee onmogelijk gemaakt. Dat betekent dat het voor de betrokkene niet fysiek onmogelijk is om,
ondanks de intrekking en de ongewenstverklaring, naar Nederland terug te keren, zij het dat het wel
wordt bemoeilijkt. Met de intrekking wordt bewerkstelligd dat geen gebruik meer kan worden
gemaakt van het (vervallen) Nederlandse paspoort. Na intrekking van het Nederlanderschap is het
paspoort dat betrokkene bezit van rechtswege vervallen op grond van artikel 47 lid 1 onderdeel a van
de Paspoortwet. Het document blijft eigendom van de Nederlandse Staat. Om die reden kan het
document worden opgenomen in een database van Interpol, de Stolen and Lost Travel Document
database (SLTD), en in het Schengen Informatiesysteem (SIS). Wanneer een document dat in deze
databases is opgenomen, wordt gecontroleerd door een grenspost, kan het paspoort worden
ingenomen door de grensbewaking. 58 Overigens kan iemand uiteraard ook vanuit het buitenland een
gevaar vormen voor de nationale veiligheid.

56 Zie A3 3.7 Vc voor de nadere voorwaarden die gesteld kunnen worden aan de plaats van binnenkomst en de duur van het

verblijf in Nederland.

57 Brief van de minister en staatssecretaris, zie Kamerstukken II 2018-2019, 29 754, nr. 520, p. 3 en A4/3.7.3

Vreemdelingencirculaire

58 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 8.

30

Al met al kan op basis van de analyse van de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan de wijziging van
artikel 14 RWN de volgende doelenboom geconstrueerd worden:
Figuur 1 Beleid ter bestrijding (gevaar door) jihadisme
Extremistische houding en/of
activiteit.

Nog geen (strafbare) handelingen
verricht, alleen sympathie betuigd
(zich in Nederland bevindend).

Vooral samenwerking op lokaal
domein, gericht op
deradicalisering en voorkomen
verdere radicalisering

‘Aangesloten’ bij
terreurorganisatie die een
bedreiging vormen voor NL en
zich buiten NL bevindend.

Strafbare feiten gepleegd en/of
gevaar nationale veiligheid (in
Nederland bevindend).

Vervolging OM en/of bestuurlijke
maatregelen (meldplicht,
gebiedsverbod, uitreisverbod).
Deze personen schuwen het
gebruik van geweld niet.

Bij terugkeer naar Nederland
vormen zij een bedreiging voor de
nationale veiligheid.

De terugkeer van Nederlanders naar Nederland kan niet
voorkomen worden. Vreemdelingen kunnen ongewenst
worden verklaard. RWN ontbeert een grondslag om
nationaliteit in te trekken wegens aansluiten bij een
terreurorganisatie.

In de RWN wordt grondslag opgenomen voor intrekking
nationaliteit wegens aansluiten bij terreurorganisatie,
zonder dat daarvoor een voorafgaande strafrechtelijke
veroordeling vereist is.

Bij besluit van de staatssecretaris kan de nationaliteit
worden ingetrokken indien een persoon zich heeft
aangesloten bij een terroristische organisatie

Beperkingen bij toepassing van die bevoegdheid:
1) Betrokkene moet ouder dan 16 zijn
2) Betrokkene moet zich vrijwillig hebben aangesloten bij een
organisatie die voorkomt op een lijst van terreurorganisaties
3) Betrokkene moet dubbele nationaliteit hebben
4) Betrokkene moet ongewenst kunnen worden verklaard
5) Intrekking nationaliteit moet proportionele maatregel zijn

31

4.6 Conclusie
De wijziging van artikel 14 RWN is een onderdeel van het Actieprogramma integrale aanpak
jihadisme, dat is bedoeld ter vermindering van de dreiging die uitgaat van het mondiaal jihadisme.
Het probleem waar de wijziging van artikel 14 RWN op ziet, is dat het – vanwege de bedreiging die
het vormt voor de nationale veiligheid – ongewenst wordt geacht dat personen die zich hebben
aangesloten bij terroristische organisaties als IS, naar het strijdgebied in Syrië/Irak zijn afgereisd en
daar misdaden hebben gepleegd, terugkeren naar Nederland. De enige manier om te voorkomen dat
iemand met de Nederlandse nationaliteit legaal kan terugkeren naar Nederland, is hem of haar het
Nederlanderschap af te nemen en hem tot ongewenst vreemdeling te verklaren. Aan het
Nederlanderschap zijn tal van rechten en verplichtingen verbonden. Ten einde de betrokkene één
daarvan te kunnen ontnemen – namelijk het recht op toegang tot Nederlands grondgebied – wordt,
vanwege de zwaarte van het belang dat de betrokkene niet legaal naar Nederland kan terugkeren, op
de koop toegenomen dat hem of haar ook andere aan het Nederlanderschap verbonden rechten
worden ontnomen. Vanwege de verstrekkende gevolgen van de maatregel wordt van belang geacht
dat die zorgvuldig wordt voorbereid. Tegelijkertijd speelt het belang van snelle besluitvorming. Om
die reden wordt het door de wetgever als onwenselijk gezien dat eerst de uitkomst van een
strafproces zou moeten worden afgewacht of dat de maatregel pas zou kunnen worden opgelegd na
een voorafgaande toets van of machtiging door de rechter. Daarom is gekozen voor intrekking door
middel van een besluit van de minister, dat overigens wel in alle gevallen door de rechter wordt
getoetst. Met die wijze van besluitvorming moet zo veel mogelijk worden voorkomen dat de
betrokkene ‘hangende’ de besluitvormingsprocedure legaal naar Nederland terugkeert. Over het
veronderstelde effect van de maatregel kan het volgende worden opgemerkt. Hoewel het voor de
betrokkene niet feitelijk fysiek onmogelijk is om, ondanks de intrekking en de ongewenstverklaring,
naar Nederland terug te keren, wordt met de intrekking (en het tot ongewenst vreemdeling
verklaren) bewerkstelligd dat geen gebruik meer kan worden gemaakt van het (vervallen)
Nederlandse paspoort.
Het tweede deel van de evaluatie wordt gevormd door de procesevaluatie. In de procesevaluatie
wordt onder meer ingegaan op de vraag welke overheidsorganisaties in welke hoedanigheid
betrokken zijn bij de besluitvorming over de intrekking van het Nederlanderschap en op de vraag
naar het verloop en de uitkomst van de verschillende besluitvormingstrajecten ter zake van de
intrekking van het Nederlanderschap die tot nu toe hebben plaatsgevonden.

32

5. Procesevaluatie
5.1 Inleiding
Het tweede onderdeel van het onderzoek betreft de procesevaluatie. In deze procesevaluatie wordt
het besluitvormingsproces in kaart gebracht en geanalyseerd.
Zeven vragen komen in dit deel van het onderzoek aan de orde:
(1) In hoeveel gevallen is intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN overwogen?
(2) Wat is het verloop en de uitkomst van het besluitvormingsproces ter zake van
beslissingen over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN?
(3) Wat was de motivering van het oordeel van de bestuursrechter in de zaken waarin
uitspraak is gedaan over de rechtmatigheid van de intrekkingsbesluiten?
(4) Wat was de motivering van het besluit van de minister in zaken waarin deze het
intrekkingsbesluit ongedaan heeft gemaakt?
(5) Hoe functioneert de samenwerking tussen betrokken partijen (IND, NCTV, AIVD, OM,
DGM) bij de besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN?
(6) Hoe verhoudt het totaal aantal (overwogen) intrekkingen van het Nederlanderschap zich
tot het totaal aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft aangesloten bij een
(buitenlandse) terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale
veiligheid?
(7) Zijn er gevallen bekend van personen die na intrekking van het Nederlanderschap via
legale of illegale weg naar Nederland zijn teruggekeerd?
Met de eerste vijf vragen beogen wij (het resultaat van) de besluitvorming en de rechtmatigheid
daarvan in kaart te brengen, de laatste twee vragen dienen om de uitkomsten van de besluitvorming
in perspectief te plaatsen. Voor het beantwoorden van de vragen van de procesevaluatie is gebruik
gemaakt van de dertien interviews met medewerkers van de AIVD, NCTV, OM, IND en DGM en een
documentanalyse van alle dossiers die zien op het intrekken of het voornemen tot intrekking van het
Nederlanderschap. Deze dossiers bevinden zich bij de IND. In totaal gaat het om 23 dossiers. Vraag 3
beantwoorden wij aan de hand van een jurisprudentieanalyse.
Met deze procesevaluatie willen we het verloop van de verschillende besluitvormingstrajecten in
kaart brengen. Ook wordt bezien hoe de rechter heeft geoordeeld over de intrekkingsbesluiten.
Daarnaast biedt de procesevaluatie de mogelijkheid factoren die bepalend zijn voor de uitkomst van
de verschillende stappen van de besluitvorming te achterhalen. Verder willen we inzicht bieden in de
wijze waarop de verschillende instanties die bij die besluitvorming zijn betrokken, met elkaar
samenwerken. Tot slot kan de procesevaluatie informatie bieden over de context van de
besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN, door het aantal intrekkingen af te zetten
tegen het aantal uitreizigers.
De opbouw van de procesvaluatie is als volgt. In paragraaf 5.2 wordt besproken wie het bevoegde
bestuursorgaan is. In paragraaf 5.3 wordt besproken hoe vaak op grond van artikel 14 lid 4 RWN het
Nederlanderschap is ingetrokken, hoe vaak dit is overwogen zonder dat tot intrekking is overgegaan,
hoe vaak (hoger) beroep is ingesteld en wat het oordeel van de (hogere) rechter was. In paragraaf
5.4 staan het verloop en de uitkomst van het besluitvormingsproces centraal. In paragraaf 5.5 wordt
33

aan de hand van een jurisprudentieonderzoek bekeken wat het oordeel van de bestuursrechter is in
zaken waarin uitspraak is gedaan over de rechtmatigheid van de intrekkingsbesluiten. In paragraaf
5.6 wordt de motivering van het besluit van de minister in zaken waarin het intrekkingsbesluit
ongedaan is gemaakt, besproken. In paragraaf 5.7 gaan wij in op de samenwerking tussen betrokken
partijen bij de besluitvorming. Daarna volgt in paragraaf 5.8 informatie over de frequentie van het
aantal intrekkingen in verhouding tot het aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft aangesloten bij
een (buitenlandse) terroristische organisatie. In paragraaf 5.9 bespreken we of er gevallen bekend
zijn van personen die na intrekking van het Nederlanderschap zijn teruggekeerd naar Nederland. De
procesevaluatie ronden we in paragraaf 5.10 af met een conclusie.
5.2. Bevoegd bestuursorgaan
‘Alvorens een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap wordt genomen wordt dit ter
beoordeling aan Onze Minister voorgelegd’, aldus de Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet
op het Nederlanderschap (14-4, paragraaf 3). De minister is bevoegd inzake de RWN. In de
taakverdeling tussen de minister en de staatssecretaris heeft de minister de staatssecretaris echter
belast met aangelegenheden betreffende de RWN. 59 De minister zelf is verantwoordelijk voor
nationale veiligheid. Omdat de intrekkingen mede gebaseerd zijn op de nationale veiligheid, dient de
nota van de IND aan beide bewindslieden te worden voorgelegd en wordt gezamenlijk besloten tot
het intrekken van het Nederlanderschap en het opleggen van de ongewenstverklaring. Formeel
wordt namens de staatssecretaris het besluit tot intrekking Nederlanderschap en de
ongewenstverklaring genomen.
5.3 Aantal intrekkingen, aantal overwogen intrekkingen en ingestelde (hoger) beroepen
De vraag die in deze paragraaf centraal staat is: in hoeveel gevallen is het Nederlanderschap
ingetrokken en in hoeveel gevallen is intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN overwogen maar is
daar uiteindelijk vanaf gezien? Daarnaast wordt de vraag beantwoord hoe vaak (hoger) beroep is
ingesteld en wat het oordeel van de rechter is. Op grond van onderzoek door de minister van Justitie
en Veiligheid naar aanleiding van de motie Laan-Geselschap en Van Toorenburg was daarover
bekend dat tot 15 juli 2019 in elf gevallen tot intrekking was overgegaan. 60
Op basis van het dossieronderzoek, interviews en aanvullende informatie blijkt dat op het moment
waarop het dossieronderzoek is afgerond de staatssecretaris in 21 gevallen heeft besloten tot een
intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN. 61 In twee gevallen is een
intrekking overwogen maar is uiteindelijk besloten om van intrekking af te zien. De intrekking is in
alle gevallen gepaard gegaan met een besluit tot ongewenstverklaring. De ongewenstverklaring is in
alle gevallen gebaseerd op artikel 67 lid 1 sub c (gevaar voor de openbare orde en nationale
veiligheid) en sub e (in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland) van de
Vreemdelingenwet 2000. In alle gevallen is beroep ingesteld. In vijf gevallen werden de beroepen
door de Rechtbank Den Haag ongegrond verklaard. In twee gevallen is het beroep in eerste instantie
niet-ontvankelijk verklaard door de Rechtbank Den Haag. In hoger beroep is het beroep in die twee
gevallen gegrond verklaard door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
De Afdeling kwam tot dit oordeel omdat niet bewezen kon worden dat er handelingen als bedoeld in
59 Besluit bekendmaking taak Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, 19 augustus 2019, Stcrt. 2 september 2019, nr.

48005.

60 Kamerstukken II 2018-2019, 29 754, nr. 496.

61 Het dossieronderzoek is op 12 mei 2020 afgerond.

34

artikel 14 lid 4 RWN op of na 11 maart 2017 hadden plaatsgevonden. Op deze datum is de lijst met
terroristische organisaties vastgesteld door de minister. De Afdeling heeft deze twee zaken deels zelf
afgedaan en de besluiten tot intrekking en de ongewenstverklaring vernietigd. Dit heeft tot gevolg
dat deze personen hun Nederlanderschap niet kwijt zijn en zij niet als ongewenst gesignaleerd staan.
Dit betekent dat zij Nederland rechtmatig kunnen inreizen. Naast de twee besluiten die door de
Afdeling zijn vernietigd, zijn er nog vijf besluiten tot intrekking en ongewenstverklaring door de
staatssecretaris ingetrokken omdat ook in die gevallen de staatssecretaris van mening was dat geen
handelingen op of na 11 maart 2017 bewezen konden worden. Dit betekent dat in totaal in zeven
gevallen het intrekkingsbesluit en het besluit tot ongewenstverklaring ongedaan is gemaakt. In twee
gevallen werd niet overgegaan tot intrekking van het intrekkingsbesluit omdat ook handelingen op of
na 11 maart 2017 bewezen konden worden. In één geval werd daarvoor een aanvullend
ambtsbericht van de AIVD gebruikt, in één geval uitspraken van de betrokkene die in een openbaar
Nederlands vonnis waren opgetekend. Ten tijde van het dossieronderzoek waren er nog veertien van
de eenentwintig intrekkingen van kracht. In vijf zaken is het beroep daartegen ongegrond verklaard.
Op negen beroepszaken is voor zover kon worden nagegaan nog niet beslist. In één zaak is bekend
dat hoger beroep is ingesteld. Zie tabel 2 voor een overzicht.
Tabel 2 Overzicht overwogen intrekkingen
Aantal overwogen intrekkingen
Aantal intrekkingen
Aantal intrekkingsbesluit die niet zijn doorgegaan
Waarvan vernietigd door Afdeling
Waarvan ingetrokken door staatssecretaris
Aantal intrekkingen nog van kracht
Waarvan in beroep
Waarvan in hoger beroep

23
21
7
2
5
14
9
1

Van de eenentwintig intrekkingen werden tien gebaseerd op een verstekvonnis en tien op een
ambtsbericht van de AIVD. Eén keer werd een intrekking gebaseerd op een combinatie van beide. In
dat laatste geval werd het ambtsbericht als aanvulling gebruikt. 62 Zie tabel 3 voor een overzicht. De
besluiten zijn genomen in de periode van 11 juli 2017 tot en met 27 januari 2020. In twee gevallen is
uiteindelijk niet overgegaan tot de intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN omdat er enkel
openbare bronnen beschikbaar waren die onvoldoende werden beoordeeld om over te gaan tot een
intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN.
Tabel 3 Overzicht bron intrekkingszaken
Totaal aantal intrekkingen
Gebaseerd op een verstekvonnis
Gebaseerd op een ambtsbericht van de AIVD
Combinatie

21
10
10
1

5.4 Besluitvormingsproces toepassing artikel 14 lid 4 RWN
De vraag die in deze paragraaf centraal staat is: wat is het verloop en de uitkomst van het
besluitvormingsproces ter zake van beslissingen over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN? Op
62 De AIVD geeft aan dat een aanvullend ambtsbericht één keer is voorgekomen om een kennelijke fout te herstellen. Dit

blijkt ook uit dossieronderzoek.

35

basis van de ontvangen documenten van de betrokken instanties en de interviews hebben we een
schematische procesbeschrijving gemaakt. Deze schematische procesbeschrijving is terug te vinden
in figuur 5. Het proces wordt per processtap besproken.

36

(verstek)vonnis rechter

Ambtsbericht AIVD

Andere bronnen

IND: beoordeling nationaliteit
Dubbele nationaliteit

Geen dubbele nationaliteit

IND: Toetsing voorwaarden voor intrekking

Voldoet aan voorwaarden

Voldoet niet aan voorwaarden

IND: Belangenafweging. Hierbij wordt rekening
gehouden met de proportionaliteit van de maatregel, het
belang van de opsporing, vervolging en berechting, de
gevolgen voor het Unieburgerschap, de leeftijd van
betrokkene en andere zeer bijzondere persoonlijke
omstandigheden (68c BVVN.) Het OM wordt om een
oordeel over het belang van de opsporing gevraagd. Ook
de NCTV wordt geïnformeerd.

OM: Het OM stelt de minister van
Justitie en Veiligheid schriftelijk in
kennis van zijn oordeel over
doorkruising met het strafrecht, een
afschrift hiervan wordt verzonden aan
de IND

De IND stelt de nota op over het advies wel/niet
intrekken van het Nederlanderschap. De input van het
OM en de NCTV wordt opgenomen in de nota om de
bewindspersoon een integraal beeld te geven van de
mogelijke gevolgen (lokaal, landelijk en internationaal).

met lokaal niveau. Beziet of het
proces juist is gevolgd en het
nationale veiligheidsaspect juist is
afgewogen.

NCTV: Draagt zorg voor de koppeling

Lokaal overleg

staatssecretaris en
minister: neemt besluit
Intrekking

DGM: DGM adviseert de
staatssecretaris en minister
J&V in die gevallen waarin er
een beleidsmatig aspect aan
de besluitvorming is
verbonden.

Geen intrekking

Rechter: toetsing
Rechter laat
intrekking in stand

37

Rechter vernietigt
intrekking

Start van het proces
Het proces van besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN kan op drie manieren
starten: met een ambtsbericht van de AIVD, met een (verstek)vonnis van een rechter of op basis van
andere bronnen. Alle drie manieren worden hieronder beschreven.
Ambtsbericht AIVD
De eerste manier waarop het besluitvormingsproces inzake artikel 14 lid 4 RWN kan aanvangen, is
met een ambtsbericht van de AIVD aan de IND waarin feiten worden beschreven die mogelijk
voldoen aan artikel 14 lid 4 RWN. 63 De AIVD kan een ambtsbericht uitbrengen aan de IND maar kan
ook besluiten dit niet te doen. Dit betekent dat de IND geen invloed heeft op het al dan niet
uitbrengen van een ambtsbericht door de AIVD. Daarnaast bestaat er geen verplichting om binnen
een bepaalde termijn een ambtsbericht uit te brengen. 64 De AIVD legt uit dat het bijvoorbeeld voor
kan komen dat iemand wel is aangesloten bij een terroristische organisatie op de lijst, maar dat de
AIVD vooralsnog geen reden ziet om een ambtsbericht uit te brengen, bijvoorbeeld omdat de
informatie die de AIVD van het betreffende land heeft, niet gedeeld kan worden. De IND gaat over
tot handelen nadat de AIVD een ambtsbericht heeft uitgebracht.
Een ambtsbericht bestaat uit een document met onderliggende stukken. De onderliggende stukken
zijn alleen inzichtelijk voor de AIVD en voor de rechter, indien de partijen die betrokken zijn bij de
gerechtelijke procedure akkoord gaan met inzage door de rechter. De rechter heeft toegang tot de
onderliggende stukken nodig om vast te stellen of wat in het ambtsbericht staat, steunt op
voldoende bewijs. De IND krijgt van de AIVD alleen het eigenlijke ambtsbericht, wat een beknopt
advies is, maar krijgt geen inzage in de onderliggende stukken. De boodschap in het ambtsbericht is
dat de AIVD beschikt over betrouwbare informatie dat iemand zich geeft aangesloten bij een
organisatie die op de lijst staat of een organisatie die gelieerd is aan een organisatie op de lijst.
Daarnaast bevat het ambtsbericht een beschrijving van de activiteiten die door de uitreiziger zijn
verricht en persoonlijke informatie zoals geboortedatum, datum van uitreizen, huwelijkse staat en
eventuele kinderen. De AIVD geeft aan dat elke zin in het ambtsbericht onderbouwd wordt met
onderliggende stukken.
In het ambtsbericht schrijft de AIVD onder meer over de activiteiten van de uitreiziger. Hiertoe is
overleg geweest met de IND zodat het ambtsbericht de toets van artikel 14 lid 4 RWN bij de IND kan
doorstaan. De AIVD geeft aan dat de AIVD en de IND de juridische kaders naast elkaar hebben gelegd
en onder andere hebben besproken wat de juiste formulering in het ambtsbericht dient te zijn. Ook
is tussen de AIVD en IND besproken welke handelingen een uitreiziger moet hebben verricht om tot
intrekking te kunnen besluiten. De AIVD geeft aan dat naast de feitelijke handelingen ook de intentie
van de uitreiziger van belang is. Als iemand wordt gedwongen handelingen te verrichten voor een
terroristische organisatie dan zal de AIVD geen ambtsbericht uitbrengen. In die gevallen is er volgens
de AIVD geen sprake van aansluiting.
De Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 vermeldt hierover het volgende:
63 Artikel 62 lid 1 Wet op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017). Zie voor meer informatie over het

handelen van de AIVD ook het Toezichtsrapport. Over het handelen van de AIVD in het kader van intrekking van het
Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en
Veiligheidsdiensten, 2020).
64 Dit is alleen anders als een ambtsbericht van de AIVD als aanvullende informatie gebruikt wordt terwijl de zaak al onder
de rechter is.

38

Om het Nederlanderschap te kunnen intrekken moet sprake zijn van aansluiting bij een organisatie op de
hiervoor genoemde lijst. De intrekking kan alleen plaatsvinden als betrokkene bij de organisatie was of zich
heeft aangesloten op of na 11 maart 2017 (zie ECLI:NL:RVS:2019:990; ECLI:NL:RVS:2019:1246).
Uit de memorie van toelichting (TK, 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3) blijkt wat de wetgever met het begrip
aansluiting bedoelt. Voordat sprake is van ‘aansluiting’ moeten twee voorwaarden zijn vervuld:
• 1. Op grond van de gedragingen moet kunnen worden vastgesteld dat boven redelijke twijfel is
verheven dat de betrokkene de door de terroristische organisatie nagestreefde doelen onderschrijft
en dat hij de intentie heeft om zich bij deze organisatie aan te sluiten;
• 2. De betrokkene moet feitelijke handelingen voor of ten behoeve van de terroristische organisatie
verrichten.
Ad 1: Met de voorwaarde van de uit de gedragingen van betrokkene blijkende intentie om zich aan te sluiten
is gegarandeerd dat altijd sprake is van vrijwillige aansluiting. De intentie tot aansluiting kan bijvoorbeeld
blijken uit eerdere uitingen van betrokkene, bijvoorbeeld op internet of op sociale media.
Ad 2: Aansluiting bij een terroristische organisatie in de zin van artikel 14 lid 4 RWN kan onder meer blijken
uit:
• Een ambtsbericht dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uitbrengen aan het hoofd
van de IND;
• Informatie overheidsdiensten, zoals bijvoorbeeld politie of van het openbaar Ministerie;
• Een verstekvonnis.
De intrekking van het Nederlanderschap vindt alleen plaats als de betrokkene ongewenst kan worden
verklaard. De ongewenstverklaring is noodzakelijk om de legale terugkeer naar Nederlands grondgebied te
voorkomen. Redenen om van de ongewenstverklaring af te zien kunnen in de eerste plaats zijn gelegen in
artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Gedacht kan worden aan de situatie dat
het belang van betrokkene om ongehinderd in Nederland zijn gezinsleven te kunnen uitoefenen zwaarder
weegt dat het belang van de Nederlandse staat. Gelet op de ernst van de bedreiging van de nationale
veiligheid bij een dreigende terroristische aanslag zal ongewenstverklaring alleen in uitzonderingssituaties
niet aan de orde zijn. Als ongewenstverklaring niet mogelijk is wordt van de intrekking van het
Nederlanderschap afgezien.
De intrekking van het Nederlanderschap vindt niet plaats als de betrokken persoon zich in Nederland
bevindt. In dat geval ligt aanhouding en strafrechtelijke vervolging meer in de rede dan het intrekken van het
Nederlanderschap. Als de betrokkene vervolgens onherroepelijk voor een terroristisch misdrijf wordt
veroordeeld zal het Nederlanderschap in beginsel op grond van artikel 14, tweede lid, RWN kunnen worden
ingetrokken.
De intrekking van het Nederlanderschap vindt evenmin plaats als staatloosheid daarvan het gevolg is of als
de betrokkene jonger is dan zestien jaar.

Uit het interview met de AIVD blijkt dat tot nu toe alle ambtsberichten hebben geresulteerd in een
intrekking van het Nederlanderschap, met uitzondering van een geval waarin de persoon Nederland
al weer was ingereisd voordat tot intrekking van het Nederlanderschap was overgegaan. Volgens de
AIVD zijn hier twee oorzaken voor: de AIVD en de IND hebben via twee liaisons van de IND overleg
over het ambtsberichten en de AIVD geeft aan er goed van op de hoogte te zijn of iemand is
aangesloten bij een terroristische organisatie die op de lijst staat. De IND geeft aan dat het één keer
is voorgekomen dat er wel een ambtsbericht van de AIVD was maar dat niet is overgegaan tot

39

intrekking. De reden was dat betrokkene in de periode tussen het uitbrengen van het ambtsbericht
en het uitbrengen van het advies door de IND al weer naar Nederland was gekomen.
De AIVD geeft aan dat het veel capaciteit kost om een ambtsbericht op te stellen. Toch heeft deze
taak intern prioriteit gekregen en gaat de AIVD de gangen na van alle uitreizigers met een dubbel
paspoort. Ook geeft de AIVD aan dat de organisatie ook nu nog (februari 2020) gefocust is op
uitreizigers met een dubbele nationaliteit omdat het kan voorkomen dat de dienst nu misschien nog
onvoldoende informatie heeft maar de dienst op een later tijdstip, als er meer informatie
beschikbaar komt, alsnog een ambtsbericht kan uitbrengen. De AIVD geeft aan dat op dit moment
(februari 2020) een groep van ongeveer 100 personen in aanmerking komt voor het ontnemen van
de dubbele nationaliteit.
Op 1 maart 2017 trad artikel 14 lid 4 RWN in werking, op 11 maart 2017 werd de lijst met
terroristische organisaties vastgesteld door de minister. Gelet op de uitspraken van de Afdeling van
17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:990; ECLI:NL:RVS:2019:1246) moet een intrekking worden
onderbouwd met informatie over de feitelijke situatie op of na 11 maart 2017 omdat voor die datum
weliswaar artikel 14 lid 4 RWN al gold maar nog geen lijst met organisaties bekend was gemaakt. 65
De bekendmaking van een dergelijke lijst is noodzakelijk om over te kunnen gaan tot het intrekken
van het Nederlanderschap omdat het verrichten van bepaalde handelingen voor een organisatie die
op de lijst is geplaatst, één van de voorwaarden is om over te gaan tot intrekking. De AIVD geeft aan
de informatie van voor maart 2017 wel te gebruiken om bijvoorbeeld een beeld te schetsen van de
situatie van de uitreiziger.
(Verstek)vonnis OM
Niet alleen een ambtsbericht van de AIVD kan de aanleiding zijn voor het intrekken van het
Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN, ook een (verstek)vonnis kan daartoe aanleiding
geven. Het gaat hier om veroordelingen wegens een terroristisch misdrijf. In tien zaken is de
intrekking gebaseerd op een vonnis van een Nederlandse rechtbank, in één zaak op een combinatie
van een vonnis en een aanvullend ambtsbericht van de AIVD. Een aantal van deze zaken is
gepubliceerd op rechtspraak.nl. Opvallend is dat in 2017 en 2018 alle intrekkingen zijn gebaseerd op
een (verstek)vonnis. Sinds mei 2019 zijn alle intrekkingszaken op een ambtsbericht van de AIVD
gebaseerd. Sinds maart/april 2019 wordt de IND door de Justitiële Informatiedienst (Justid)
geïnformeerd (middels een hit) als een persoon is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf.
Daarvoor liep de samenwerking met het OM stroever. 66 Tussen het OM en de IND is er discussie
geweest over de vraag wat de gevolgen zijn van het intrekken van het Nederlanderschap voor de
mogelijkheden van het OM over te gaan tot vervolging. 67
De IND en het OM geven aan dat er inmiddels bijna geen verstekvonnissen meer worden gewezen.
Het OM geeft aan dat het er mee gestopt is om mensen bij verstek te vervolgen. Dit is gebaseerd op
zowel ervaringen bij eerdere verstekzaken als op de huidige jurisprudentie. Het OM geeft aan dat
gelet op de situatie ter plaatse (Syrië) er waarschijnlijk veel mensen zijn gesneuveld en een aantal
mensen ook in kampen of detentie zitten. Het OM geeft aan dat deze mensen niet bij verstek
veroordeeld kunnen worden. Het OM heeft niet het volledige overzicht wie dat betreft. Het OM
heeft nog wel de intentie om te vervolgen, maar alleen als de persoon in Nederland is of als bekend
is dat de persoon nog wel in leven is maar niet bij de berechting aanwezig wil zijn. Het OM geeft aan
65 Zie voor meer informatie paragraaf 5.4.

66 Zie voor meer informatie over de samenwerking paragraaf 5.6.

67 Zie over de vraag of het OM nog rechtsmacht heeft ook: HR 12 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1230

40

dat de vervolging ook een signaalfunctie had. Doel was om mensen die afstand nemen van de
rechtsstaat te laten zien dat de Nederlandse rechtsstaat hen niet is vergeten. Het OM geeft aan dat
de rechtbank in toenemende mate aangaf zaken niet meer bij verstek te willen afdoen omdat
onduidelijk was of de persoon nog leefde en waar deze verbleef. Het OM geeft aan toen te zijn
gestopt met vervolgen. Het lijkt er dus op dat het OM gestopt is met vervolgen wegens eerdere
ervaringen van het OM en omdat er nog maar een beperkte strijd is in bepaalde landen.
Andere bronnen
De derde mogelijkheid om de besluitvorming over intrekking van het Nederlanderschap te starten
wordt in het document ‘Proces afstemming en besluitvorming intrekken Nederlanderschap’ van de
IND ‘andere bronnen’ genoemd. 68 Een voorbeeld dat in het document wordt genoemd is een
strafrechtelijke veroordeling in het buitenland. In het interview met de IND wordt gesproken over
‘openbare bronnen’, zoals bijvoorbeeld meldingen of foto’s op het internet. De medewerkers van de
IND geven aan dat zij dit zelf geen goede bron vinden voor het intrekken van het Nederlanderschap.
Uit het dossieronderzoek blijkt dat in twee gevallen op grond van openbare bronnen is overwogen
over te gaan tot intrekking van het Nederlanderschap. Navraag bij de IND heeft geleerd dat
uiteindelijk niet tot intrekking is overgegaan omdat er enkel openbare bronnen beschikbaar waren
en deze als te zwak aangemerkt worden.
De IND geeft ook aan dat het nog interessant is wat dan gedaan wordt met de informatie die het OM
heeft terwijl het niet meer overgaat tot verstekvervolging. De IND geeft aan dat dit de vraag oproept
of op grond van deze informatie wel overgegaan zou kunnen worden tot een intrekking op grond van
artikel 14 lid 4 RWN maar dat deze discussie nog niet is afgerond. Vanuit de IND wordt ook
aangegeven dat een mogelijk bezwaar is dat een strafrechter niet over deze informatie geoordeeld
heeft en dat er onvoldoende bewijskracht is.
IND: vaststellen nationaliteit
Blijkt uit het ambtsbericht of het vonnis dat het gaat om een uitreiziger, dan is de volgende stap in
het proces dat de IND de nationaliteit van de uitreiziger beoordeelt. De vraag is enerzijds of de
uitreiziger wel de Nederlandse nationaliteit bezit, anderzijds of de uitreiziger meer dan één
nationaliteit bezit. Is dat laatste niet het geval, dan kan het Nederlanderschap niet worden
ingetrokken op grond van artikel 14 lid 8 RWN. Hoewel de AIVD aangeeft ook al te controleren op het
in het bezit zijn van een dubbele nationaliteit en geen ambtsberichten uitbrengt als de dienst er niet
van overtuigd is dat een uitreiziger een dubbele nationaliteit heeft, ligt deze beoordeling formeel bij
de IND. Uit het dossieronderzoek volgt dat in twintig gevallen sprake is van een dubbele nationaliteit
en in één geval van een meervoudige nationaliteit. Zie tabel 4 voor een overzicht.
Tabel 4 Dubbele en meervoudige nationaliteit
Dubbele nationaliteit
Nederlands en Marokkaans
Nederlands en andere nationaliteit
Meervoudige nationaliteit
Totaal

16
4
1
21

68 In de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 staat overigens vermeld dat aansluiting bij een terroristische

organisatie (in de zin van artikel 14, vierde lid, RWN) onder meer kan blijken uit: een ambtsbericht dat de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten uitbrengen aan het hoofd van de IND, een verstekvonnis en informatie van overheidsdiensten (zoals
bijvoorbeeld politie of het openbaar Ministerie).

41

De IND geeft aan dat het beoordelen van de nationaliteit lastig kan zijn doordat een tweede
nationaliteit, in tegenstelling tot vroeger, niet meer geregistreerd wordt in de Basisregistratie
Personen (BRP). De IND gaat daarom in de eigen systemen op zoek naar informatie over de
nationaliteit van de ouders van de uitreizigers. Dat geeft mogelijk een beeld van de nationaliteiten
die de uitreiziger mogelijk bezit en of hiervan afstand moet of kan worden gedaan bij verkrijging van
het Nederlanderschap, bijvoorbeeld omdat de ouders of de persoon zelf genaturaliseerd zijn tot
Nederlander. In principe moet bij naturalisatie afstand gedaan worden van een eerdere nationaliteit,
zo volgt uit artikel 9 lid 1 sub b RWN. Hier zijn ook uitzonderingen op, bijvoorbeeld als het land
waarvan de persoon ook de nationaliteit bezit, niet de mogelijkheid biedt om afstand te doen van de
nationaliteit. Uit het onderhavige dossieronderzoek blijkt dat van dat laatste in veel gevallen sprake
is. Als er ook geen bewijs is dat van de Nederlandse nationaliteit vrijwillig afstand is gedaan, wordt,
zo volgt uit het dossieronderzoek, aangenomen dat sprake is van een dubbele nationaliteit. De IND
geeft aan dat het tot nu toe nog niet is voorgekomen dat over de vaststelling van de nationaliteit(en)
discussie is geweest bij de rechter.
In het nader rapport wordt hierover het volgende vermeld: 69
In reactie op de vraag van de Afdeling over de kenbaarheid van de tweede nationaliteit in verband met het
niet langer registreren van deze nationaliteit in de BRP kan het volgende worden gezegd. Vanaf 2014 wordt
de andere dan de Nederlandse nationaliteit niet meer geregistreerd in de BRP (voorheen de GBA). Dat geldt
echter alleen voor inschrijvingen in de BRP die worden gedaan vanaf 2014. Van de personen van wie voor
2014 gegevens zijn opgenomen in de BRP blijven de historische gegevens met betrekking tot de nationaliteit
bewaard. In geval de Nederlandse nationaliteit is verkregen via optie of naturalisatie kan bovendien het
dossier van de IND nog informatie bevatten over een eerdere nationaliteit. De nationaliteit is doorgaans ook
te reconstrueren aan de hand van andere bronnen, bijvoorbeeld een geboorteakte of trouwakte. De
registratie in de BRP vergemakkelijkt weliswaar de kenbaarheid van de nationaliteit, maar is hier geen
voorwaarde voor.

IND: toetsen voorwaarden
Is van de betrokkene een dubbele of meervoudige nationaliteit vastgesteld, dan moet de IND
vervolgens de voorwaarden voor de intrekking van het Nederlanderschap toetsen. Deze
voorwaarden zijn:
- betrokkene is 16 jaar of ouder;
- betrokkene bevindt zich buiten het Koninkrijk;
- betrokkene heeft zich aangesloten bij een terroristische organisatie die door de minister op
een lijst is geplaatst (het gaat hier om het Besluit vaststelling lijst organisaties die een
bedreiging voor de nationale veiligheid vormen, Stcrt. 10 maart 2017, 2050307);
- een ongewenstverklaring is mogelijk.
Hierna lopen we deze voorwaarden langs.
Leeftijd
Uit het dossieronderzoek blijkt dat de IND onderzoek doet naar de leeftijd van betrokkene. Op grond
van artikel 14 lid 4 RWN kan alleen van personen van 16 jaar en ouder de Nederlandse nationaliteit
worden ingetrokken. Opgemerkt moet worden dat uit artikel 68c BVVN volgt dat de leeftijd van een
persoon, los van de vraag of de persoon 16 jaar of ouder is, ook een factor is die meegenomen moet
69 Kamerstukken II 34 356, nr. 4., p. 8.

42

worden. Hierbij moet worden gedacht aan situaties waarin de persoon weliswaar de leeftijd van
zestien jaren heeft bereikt maar nog niet de leeftijd van 18 jaren heeft bereikt,
Zich buiten het Koninkrijk bevinden
De IND doet ook onderzoek naar de vraag of de persoon zich buiten het Koninkrijk bevindt. Uit het
dossieronderzoek blijkt dat daarvoor de Basisregistratie Personen (BRP) wordt geraadpleegd. De BRP
bevat persoonsgegevens van inwoners van Nederland (ingezetenen) en van personen die Nederland
hebben verlaten (niet ingezetenen). Deze niet ingezetenen worden geregistreerd in het Register niet
ingezetenen (RNI) welk onderdeel is van de BRP. Deze kunnen ook informatie bevatten over de
laatste verblijfplaats van de uitreiziger. Uit het dossieronderzoek blijkt ook dat in alle besluiten wordt
geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat betrokkene zich niet buiten het Koninkrijk bevindt,
onderbouwd met de datum waarop de persoon in Nederland uit de BRP heeft laten uitschrijven. In
sommige gevallen wordt dit extra onderbouwd door te wijzen op het feit dat een vonnis bij verstek is
gewezen en dat de betrokken persoon meermalen de kans heeft gehad om op zitting te verschijnen
maar daar niet is verschenen. In een incidenteel geval wordt ook verwezen naar verklaringen van de
betrokken persoon dat deze nooit meer naar Nederland wil afreizen. Uit het dossieronderzoek blijkt
overigens dat in de besluitvorming met betrekking tot het intrekkingsbesluit hier als laatste aan
wordt getoetst voordat een beoordeling in het kader van artikel 68c BVVN wordt gemaakt.
Aansluiting bij een terroristische organisatie, blijkend uit gedragingen ten behoeve van die
organisatie; gevaar nationale veiligheid
Uit het dossieronderzoek blijkt dat in de motivering van het besluit tot intrekking als eerste wordt
ingegaan op de vraag welke handeling of handelingen verricht zijn door de betrokken persoon. In alle
gevallen wordt verwezen naar of het vonnis van de rechtbank of het ambtsbericht van de AIVD. In
die gevallen waarin wordt verwezen naar het strafdossier, wordt soms een aanvulling van
handelingen gegeven die zich hebben voorgedaan na het wijzen van het vonnis. Deze informatie is
gebaseerd op openbare bronnen. Daarna dient de handeling gekwalificeerd te worden als een
gedraging waaruit blijkt dat de persoon zich heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op
de lijst.
Vervolgens dient nog vastgesteld te worden of de handeling is verricht ten behoeve van een
terroristische organisatie en of deze handeling ook als aansluiting gekwalificeerd kan worden. Om
welke organisatie het gaat wordt, zo volgt uit het dossieronderzoek, afgeleid uit hetzij het vonnis van
de rechtbank, hetzij het ambtsbericht van de AIVD. Het antwoord op de vraag of het gaat om een
handeling die als aansluiting gekwalificeerd kan worden, volgt ook uit het vonnis van de rechtbank of
uit het ambtsbericht van de AIVD. In het interview met medewerkers van de IND wordt aangegeven
dat de IND geen reden ziet om het anders op te schrijven dan in het ambtsbericht. Wel wordt
eventueel informatie toegevoegd, bijvoorbeeld over de terroristische organisatie of uit openbare
bronnen. Dit komt overeen met wat in de dossiers en de intrekkingsbesluiten is aangetroffen. De IND
geeft aan dat aanvullende informatie doorgaans niet nodig is omdat de AIVD al met duidelijke
ambtsberichten komt.
In de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 (paragraaf 2.1 Ad 1) staat hierover de
volgende informatie:
Doorgaans zal sprake zijn van een ambtsbericht van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten dat de feiten
bevat waaronder de aansluiting van betrokkene bij een van de organisaties op de lijst en de gedragingen van
betrokkene waaruit deze aansluiting kan worden afgeleid. Het is aan Onze Minister om deze informatie te
wegen en te beoordelen of de informatie kan leiden tot de intrekking van het Nederlanderschap. Op basis

43

van de in het ambtsbericht opgenomen feiten en gedragingen beoordeelt Onze Minister daarnaast het
gevaar voor de nationale veiligheid.
Het is niet van doorslaggevend belang of betrokkene zelf geweld heeft gebruikt of heeft deelgenomen aan
de gewelddadige strijd. De rol van betrokkene kan wel van belang zijn in het kader van de belangenafweging
bij intrekking (zie in die zin: Kamerstukken II 34 356, nr. 3, blz. 7).
Behalve uit een ambtsbericht van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten kan ook
bijvoorbeeld uit een verstekvonnis of informatie van politie of het Openbaar Ministerie blijken dat sprake is
van aansluiting in de zin van artikel 14, vierde lid, RWN.

Uit het dossieronderzoek volgt dat ten slotte wordt ingegaan op de vraag of betrokkene nog steeds is
aangesloten bij een organisatie als bedoeld op de lijst. In de intrekkingsbesluiten worden hier de
volgende formulering voor gehanteerd: ‘of de aansluiting niet langer gerechtvaardigd is.’ In alle
bestudeerde intrekkingsbesluiten is dezelfde formulering gebruikt. De staatssecretaris stelt dat er
geen gedragingen of daarmee verband houdende feiten of omstandigheden zijn op grond waarvan
de conclusie dat betrokkene zich heeft aangesloten bij bedoelde organisatie(s) niet langer is
gerechtvaardigd. Dit betekent dat de staatssecretaris bij gebrek aan informatie waaruit anderszins
blijkt, ervan uit gaat dat de betrokkene nog steeds is aangesloten bij een organisatie als bedoeld op
de lijst.
Ongewenstverklaring
Uit het dossieronderzoek blijkt dat alle besluiten tot intrekking gecombineerd worden met een
ongewenstverklaring zoals bedoeld in artikel 67 lid 1 Vw 2000. In alle gevallen wordt op zowel de cgrond (gevaar voor openbare orde en nationale veiligheid) als de e-grond (internationale
betrekkingen) een ongewenstverklaring opgelegd. Tegen zowel het intrekkingsbesluit als de
ongewenstverklaring wordt gecombineerd beroep van rechtswege ingesteld als niet uiterlijk op de
achtentwintigste dag na bekendmaking van het besluit beroep is ingesteld door betrokkene zelf. 70 Uit
het dossieronderzoek blijkt dat naast een toetsing aan de c- en de e-grond ook wordt getoetst of de
ongewenstverklaring niet in strijd is met artikel 8 EVRM. In geen van de gevallen heeft artikel 8 EVRM
aan een ongewenstverklaring in de weg gestaan. In de meeste gevallen wordt gesteld dat het niet is
gebleken dat betrokkene nog familie- of gezinsleven in Nederland uitoefent omdat de persoon als
geruime tijd is uitgeschreven uit de BRP. In sommige gevallen wordt ook verwezen naar het vonnis
van de rechtbank waaruit blijkt dat de betrokkene Nederland is uitgereisd en zich definitief heeft
gevestigd in het strijdgebied van een bijvoorbeeld ISIS of een andere terroristische strijdgroep.
Daarnaast wordt vaak gesteld dat voor zover er al vanuit moet worden gegaan dat de
ongewenstverklaring tot inmenging leidt in het familie- of gezinsleven tussen betrokkenen en de
familieleden die in Nederland verblijven, de inmenging niet ongerechtvaardigd zou zijn omdat
betrokkene zelf al meerdere jaren heeft gekozen om een zelfstandig bestaan in door ISIS of andere
jihadistische strijdgroepen gecontroleerd gebied te leiden. De staatssecretaris stelt dat de persoon
daarmee zelf de afweging heeft gemaakt om niet langer feitelijk in de nabijheid van zijn familieleden
te verblijven en dat, gelet op het gevaar voor de nationale veiligheid en gelet op de internationale
betrekkingen van Nederland, de ongewenstverklaring geen ongerechtvaardigde inmenging van het
recht op eerbiediging van privé- en familieleven als bedoeld in 8 EVRM oplevert.

70 Artikel 22a lid 3 (van rechtswege beroep door kopie besluit naar Rechtbank Den Haag) en lid 7 (gecombineerd beroep)

RWN.

44

Uit de bestudeerde dossiers blijkt dat in zes gevallen de betrokkene een kind of kinderen heeft. Dit
heeft niet geleid tot de conclusie dat de ongewenstverklaring wel in strijd is met artikel 8 EVRM. In
vier gevallen volgt uit de motivering dat de kinderen ook niet meer in Nederland verblijven. In twee
gevallen is er sprake van een kind of kinderen uit een eerdere relatie die wel in Nederland verblijven,
maar dat heeft niet geleid tot het afzien van het opleggen van de ongewenstverklaring. Dit wordt
gemotiveerd door te stellen dat de ouder er zelf voor heeft gekozen om naar het buitenland te
vertrekken en dat de intrekking geen verandering brengt in de relatie zoals aangegaan voor de
intrekking van het Nederlanderschap.
NCTV: (lokaal) overleg
Naast het contact met het OM over de mogelijke doorkruising met het strafrecht, informeert de IND
ook de NCTV over de casus. De IND verwerkt de input van de NCTV in een nota naar de
staatssecretaris en minister waarin wordt geadviseerd om wel of niet in te trekken. De NCTV gaat na
welk lokaal overleg benaderd moet worden voor input en neemt contact op met de regiehouder van
de desbetreffende gemeente. De IND kan ook aansluiten bij een lokaal overleg.
Document ‘Proces afstemming en besluitvorming intrekken Nederlanderschap’ van de IND:
NCTV draagt zorg voor de koppeling tussen nationaal en lokaal niveau en informeert daarom lokaal over de
casus met de suggestie IND uit te nodigen voor het lokaal casusoverleg (hierna: casusoverleg). De IND sluit
indien mogelijk aan en zal de maatregel intrekking Nederlanderschap toelichten en het casusoverleg blijven
informeren over ontwikkelingen. […] De NCTV kan de gemeente(n) ondersteunen (vragen beantwoorden
over de maatregel/adviseren over de aanpak). Gemeenten kunnen zich multidisciplinair prepareren op de
maatregel en de eventuele impact op ouders of het netwerk.

De samenstelling van zo’n casusoverleg kan overigens verschillen. Het overleg wordt voorgezeten
door de gemeente die de regie heeft. Verder kunnen, afhankelijk van de casus, OM, politie,
maatschappelijk werk, reclassering en bijvoorbeeld de Raad voor de Kinderbescherming aansluiten.
De NCTV sluit aan als daar behoefte aan is. Bij een intrekking informeert de NCTV het lokale overleg.
Door de NCTV wordt aangegeven dat de insteek van deze overleggen veel breder dan alleen het
bespreken van voornemens voor het intrekken van het Nederlanderschap. De rol van de NCTV is om
te coördineren en instanties met elkaar in contact te brengen.
De NCTV geeft aan mee te kijken vanuit de ‘veiligheidsbril’ en soms nog contact te hebben het de IND
om naar specifieke elementen te kijken vanuit het nationale veiligheidsbelang. Daarnaast geeft de
IND aan dat de NCTV aandachtspunten van het lokale overleg aan de IND kan meegeven. Het kan
hierbij gaan over mogelijke veiligheidsrisico’s bij intrekking, de gevolgen voor betrokkenen, of er
sprake is van inmenging in het familie- of gezinsleven en of er ook bijzondere persoonlijke
omstandigheden zijn die meegenomen moeten worden.
De IND beschrijft het informeren van andere partijen in het document ‘Proces afstemming en
besluitvorming intrekken Nederlanderschap’ als volgt:
De partijen die deelnemen aan het lokaal casusoverleg kunnen schriftelijk een beeld van betrokkene geven.
Dit betreft mogelijke zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van betrokkene (zie artikel 68c, BVVN),
alsook - waar mogelijk - een inschatting welke impact het besluit kan hebben op de directe en/of breder
omgeving van betrokkene zelf. De lokale informatie maakt deel uit van het advies aan de bewindslieden.
De betrokken gemeenteambtenaar uit het casusoverleg kan zijn/haar burgemeester informeren dat

45

betrokkene mogelijk in aanmerking komt voor intrekking van het Nederlanderschap en dat voorbereidingen
worden getroffen om de bewindslieden in zake te adviseren en een besluit te vragen. De betrokken
gemeente beziet in samenspraak met lokale partners per casus of, en zo ja welke, nazorg gepast is. De NCTV
zal lokaal verzoeken na te gaan waar directe familie (met name ouders) woonachtig zijn met als doel ook die
gemeenten te informeren. Met lokale partners wordt door de NCTV besproken wie de directe gezinsleden
(en op welke wijze) zal attenderen op de publicatie in de Staatscourant.

IND: belangenafweging
Nadat is vastgesteld dat is voldaan aan de vereisten van artikel 14 lid 4 en 8 (het voorkomen van
staatloosheid) RWN, wordt vervolgens beoordeeld of alsnog moet worden afgezien van intrekking
van het Nederlanderschap. Deze belangenafweging vindt plaats naast de belangenafweging of een
persoon ongewenst verklaard kan worden. De grondslag voor de belangenafweging in het kader van
de intrekking van het Nederlanderschap is gelegen in artikel 68c BVVN. Van belang hierbij is dat de
intrekking plaatsvindt met het oog op de nationale veiligheid. De IND beoordeelt in het kader van
artikel 68c BVVN het volgende: de proportionaliteit van de intrekking, het belang van de opsporing,
vervolging en berechting, het mogelijke verlies van het Unieburgerschap, de eventuele
minderjarigheid van betrokkene en of er sprake is van zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden.
De Handleiding Rijkswet Nederlanderschap 2003 stelt het volgende over de belangenafweging:
De elementen die betrokken worden bij de belangenafweging zijn dwingend voorgeschreven in artikel 68c
BVVN. Dit betekent dat de volgende elementen in ieder individueel besluit terug moeten komen:
• 1. de proportionaliteit van de maatregel, waaronder de rol die betrokkene vervult bij de in artikel
14, vierde lid, RWN bedoelde organisatie;
• 2. het eventuele belang van opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en de mogelijkheid
van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf;
• 3. de gevolgen van het verlies van het unieburgerschap, als dit ten gevolge van de intrekking van
het Nederlanderschap optreedt;
• 4. de eventuele minderjarigheid van betrokkene en zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden,
voor zover deze relevant zijn voor de intrekking van het Nederlanderschap.
De elementen zijn niet limitatief voorgeschreven, ook andere elementen die relevant zijn voor de
belangenafweging zullen worden betrokken.

In de memorie van toelichting is hierover het volgende opgenomen:
Daarnaast worden bij deze belangenafweging omstandigheden betrokken die samenhangen met de
gedragingen van de persoon en andere omstandigheden. Hiervoor is in dit kader al genoemd dat bij het
opstellen van het ambtsbericht de rol van de persoon bij de organisatie mee kan wegen in de
belangenafweging. Voor de intrekking van het Nederlanderschap is niet van doorslaggevend belang of
betrokkene meerderjarig of minderjarig is. De minderjarigheid kan, zeker wanneer er sprake is van
bijkomende omstandigheden zoals een grote gevoeligheid voor beïnvloeding door anderen, wel meewegen
in de proportionaliteitsafweging. Overigens geldt dit alleen voor minderjarigen die zich zelfstandig hebben
aangesloten bij de terroristische organisatie. Bij jonge kinderen die als lid van een gezin meeverhuizen met
ouders die zich inzetten voor de terroristische organisatie zal niet worden aangenomen dat zij zich
aansluiten bij deze organisatie.
Tot slot kan deze belangenafweging ook een Europeesrechtelijke dimensie hebben, wanneer de intrekking
van het Nederlanderschap ook leidt tot verlies van het Unieburgerschap. Hierop wordt nader ingegaan in
paragraaf 8. De belangrijkste omstandigheden die relevant zijn voor de belangenafweging zullen worden
vastgelegd bij algemene maatregel van rijksbestuur.

46

Proportionaliteit
Het eerste vereiste dat voortvloeit uit artikel 68c BVVN is dat er een proportionaliteitstoets wordt
uitgevoerd. Uit het dossieronderzoek blijkt dat over het algemeen wordt verwezen naar het vonnis
dan wel het ambtsbericht om aan te geven welke handelingen zijn verricht voor een organisatie die
op de lijst van de minister is geplaatst. Vervolgens wordt gesteld dat mag worden aangenomen dat
de handelingen tot op heden voortduren en dat daarom het intrekken van het Nederlanderschap in
het licht van de gedragingen van betrokkene proportioneel is. Hierbij wordt gerefereerd aan het feit
dat de intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN plaatsvindt om de
nationale veiligheid te beschermen door de betrokken persoon te weren van het grondgebied van
Nederland en de Europese Unie. Daarbij wordt in een aantal gevallen verwezen naar de Belgische
terugkeerder die in 2015 verantwoordelijk was voor de aanslagen in Parijs.
Belang van de opsporing, vervolging, berechting en mogelijkheid van tenuitvoerlegging van een
vrijheidsstraf
Een belangrijke factor voor de belangenafweging is volgens de IND de mogelijke doorkruising van de
opsporing van strafrechtelijke zaken. De IND stelt een brief op ten behoeve van het OM en in de brief
verzoekt de IND aan het OM aan te geven of naar diens oordeel de intrekking van het
Nederlanderschap een doorkruising betekent van het belang om de betrokkene strafrechtelijk op te
sporen, te vervolgen, te berechten en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.
Het OM komt met een schriftelijke reactie. Deze brief wordt onderdeel van het dossier van de IND en
de beoordeling van het OM gaat mee in het advies richting de staatssecretaris en de minister.
De memorie van toelichting meldt hierover het volgende:
Bij de intrekking van het Nederlanderschap zal een belangenafweging plaatsvinden. Bij deze
belangenafweging gaat het onder andere om een afweging van de opportuniteit van de inzet van de
maatregel in het licht van alternatieve maatregelen. Bij de intrekking van het Nederlanderschap zal het
eventuele belang van opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en de mogelijkheid van
tenuitvoerlegging van de straf, alsmede het belang van het verzamelen van inlichtingen door de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden meegewogen. Hoewel vanwege de universele rechtsmacht
voor vele terroristische misdrijven vervolging en berechting vaak wel mogelijk zal zijn, wordt
tenuitvoerlegging van de opgelegde straf uiteraard wel bemoeilijkt als aan betrokkene het
Nederlanderschap is ontnomen en hij als ongewenst vreemdeling geen toegang tot Nederland meer heeft.
Bovendien kan er sprake zijn van vervolging voor meerdere feiten, waarbij niet voor alle feiten universele
rechtsmacht geldt. Men denke hierbij bijvoorbeeld aan verboden wapenbezit. Dat kan onder
omstandigheden aanleiding zijn af te zien van intrekking van het Nederlanderschap. Daarnaast dient te
worden voorkomen dat een strafrechtelijk onderzoek op een ontijdig moment zou worden doorkruist
door de intrekking van het Nederlanderschap.

Het OM beoordeelt of er sprake is van doorkruising van het strafrecht. Uit het interview met de
vertegenwoordiger van het OM blijkt dat volgens het OM het intrekken van het Nederlanderschap
per definitie een doorkruising van de vervolgingsbelangen van het OM is. Het OM heeft
strafrechtelijke onderzoeken uitgevoerd naar alle uitreizigers die zich hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie van de lijst. Op het moment dat het Nederlanderschap wordt ingetrokken is
het voor het OM strafrechtelijk ingewikkelder om op te treden tegen misdrijven die uitreizigers
hebben begaan na intrekking van het Nederlanderschap. Het OM vindt dat verdachten van
aansluiting bij een terroristische organisatie in Nederland berecht moeten kunnen worden en dat de

47

eventuele straf ook uitgevoerd moet worden in Nederland.
Het OM stelt dat alleen bij uitzondering ervan wordt uitgegaan dat geen sprake is van doorkruising.
Een medewerker van het OM geeft aan dat er één of twee gevallen zijn geweest waarbij het OM
heeft aangegeven dat het geen bezwaren had tegen het intrekken van het Nederlanderschap. In deze
gevallen had iemand weliswaar de Nederlandse nationaliteit, maar woonde de betrokkene al jaren
niet meer in Nederland. Deze persoon had geen binding met Nederland en was ook niet vanuit
Nederland uitgereisd. Uit het dossieronderzoek blijkt dat het gaat om vier zaken waarin het OM heeft
aangegeven dat het geen bezwaar heeft tegen de intrekking van het Nederlanderschap. In al deze
gevallen waarin het OM geen bezwaar had, was de intrekking gebaseerd op een vonnis. Overigens
heeft het OM in de andere zes zaken waarin de intrekking ook gebaseerd was op een vonnis wel
aangegeven dat de intrekking van het Nederlanderschap mogelijk zou leiden tot een doorkruising van
het belang van de opsporing, vervolging en berechting.
Het OM zet bij een intrekking van het Nederlanderschap en een ongewenstverklaring van een
uitreiziger het strafrechtelijke onderzoek door: voor alle mensen waarvan het OM op de hoogte is
dat zij zich hebben aangesloten bij een terroristische organisatie in Syrië of Irak staat er een
internationaal arrestatiebevel uit. Dit blijft bestaan na het intrekken van het Nederlanderschap. Dit
heeft volgens het OM ook te maken met de internationale veiligheid.
DGM en de IND geven aan dat er beleidsregels zijn voor het tijdelijk opheffen van de
ongewenstverklaring. 71 De IND geeft aan dat normaal gesproken de IND in mandaat beslist over het
tijdelijk opheffen van de ongewenstverklaring. Echter, in gevallen waarin het om de nationale
veiligheid draait, heeft de IND de afspraak dat dit soort zaken wordt voorgelegd aan de minister en
staatssecretaris. In één geval is om opheffing gevraagd maar is het niet zover gekomen omdat de
persoon als ongewenst vreemdeling Nederland is binnen gereisd. Zij was niet op de hoogte van de
intrekking en ongewenstverklaring die een dag voordat zij zich meldde bij een Nederlandse
vertegenwoordiging in het buitenland bekend waren gemaakt. Uiteindelijk is zij door de Turkse
autoriteiten op het vliegtuig gezet en op Schiphol aangekomen. Aan het opheffen van de
ongewenstverklaring is toen niet meer toegekomen.
In de bezwaren van het OM is voorzien doordat betrokkene internationaal strafrechtelijk
gesignaleerd zal blijven waarmee wereldwijd om de aanhouding van betrokkene wordt gevraagd. Bij
het aantreffen van betrokkene zal een verzoek om tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring
worden ingediend. Na inwilliging van een dergelijk verzoek zou hij worden aangehouden ter
overbrenging naar Nederland om het gerechtelijk bevel tot gevangenneming uit te voeren. Het OM
kan dan voldoen aan de executieplicht en voorkomen wordt dat betrokkene feitelijk straffeloos zal
blijven.
Uit het dossieronderzoek blijkt dat in het besluit tot intrekking uitgebreid wordt ingegaan op de
bezwaren van het OM tegen de intrekking van het Nederlanderschap. Wel wordt in alle besluiten een
vergelijkbare motivering gebruikt. In sommige gevallen is de motivering uitgebreider omdat de
reactie van het OM omvangrijker is. De kern van de argumenten die het OM gebruikt is dat het
enerzijds niet mogelijk is om eventuele toekomstige strafzaken door te zetten omdat de verdachte
niet aanwezig kan zijn bij de zitting vanwege de ongewenstverklaring. Dit leidt, aldus het OM, tot een
71 A4-3.7 Vc 2000.

48

mogelijke niet-ontvankelijkheid van het OM omdat de verdachte Nederland definitief niet kan
inreizen. Ook betoogt het OM dat de straf niet geëxecuteerd kan worden. Anderzijds wordt door het
OM betoogd dat het OM rechtsmacht verliest om toekomstige misdrijven te vervolgen, nu het
Nederlanderschap verloren gaat. 72 In een aantal zaken wordt daarnaast betoogd dat het vonnis dat
de aanleiding was voor de intrekking nog niet definitief is en dat een eventuele vrijspraak in hoger
beroep gevolgen kan hebben voor het besluit tot intrekking. In de zaken waarin een ambtsbericht is
uitgebracht heeft het OM steeds aangegeven dat het strafrechtelijk onderzoek nog niet was
afgerond. In één geval heeft het OM betoogd dat er concreet zicht is op de verblijfslocatie van de
persoon en daarmee op mogelijk handelen door het OM. Dit betrof de casus waarin de persoon zich
een dag voor de intrekking meldde bij het consulaat en alsnog Nederland is ingereisd. Het advies van
het OM was overigens voor de melding bij het consulaat uitgebracht.
De argumenten om toch tot intrekking over te gaan zijn dat de betrokkene gewoon strafrechtelijk
gesignaleerd blijft en, indien de betrokkene wordt aangehouden, deze nog steeds op zitting aanwezig
kan zijn als voldaan wordt aan de voorwaarden voor tijdelijke opheffing van de ongewenstverklaring.
Uit de motivering van de besluiten volgt dat het verlies aan rechtsmacht geen argument is om af te
zien van intrekking omdat het om een mogelijke toekomstige vervolging gaat. Ook wordt in de
meeste besluiten waarbij het OM negatief heeft geadviseerd gesteld dat alleen als een omvangrijk
dossier is opgebouwd, mogelijk van intrekking afgezien zou kunnen worden.
In tien van de onderzochte gevallen is de intrekking gebaseerd op een (verstek)vonnis. Uit het
dossieronderzoek volgt dat het argument van het OM dat er mogelijk nog vrijspraak volgt omdat het
vonnis nog niet onherroepelijk is door de staatssecretaris wordt weerlegd met het argument het niet
gaat om een intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 2 RWN, waarvoor een
onherroepelijk vonnis noodzakelijk is, maar om een intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN. De
staatssecretaris betoogt dat bij een intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN het vonnis enkel
relevant is voor het beoordelingskader maar niet redengevend is voor de intrekking. De relevante
feiten en omstandigheden kunnen zich volgens de staatssecretaris ook bij het geval van een
eventuele vrijspraak onverminderd voor doen.
Deze hierboven beschreven argumentatie in de intrekkingsbesluiten lijken te bevestigen wat door
het OM in een interview is aangegeven. Het OM heeft aangegeven dat de minister in de strijd tegen
het jihadisme meerdere instrumenten tot zijn beschikking heeft die in sommige gevallen met elkaar
botsen. Uit het dossieronderzoek blijkt dat het OM in 17 gevallen heeft aangegeven dat er sprake kan
zijn van een mogelijke doorkruising. Het OM geeft aan dat de staatssecretaris en minister bevestigen
dat de belangen van het OM worden doorkruist, maar dat hij daarnaast ook moet kijken naar de
belangen van de nationale veiligheid. In vier zaken heeft het OM aangegeven dat geen bezwaar
bestond tegen intrekking van het Nederlanderschap.
Verlies Unieburgerschap
Uit het dossieronderzoek blijkt dat in alle gevallen waarin het Nederlanderschap is ingetrokken ook
het Unieburgerschap verloren is gegaan omdat geen van de betrokkene ook een nationaliteit van een
72‘Hoewel vanwege de universele rechtsmacht voor vele terroristische misdrijven vervolging en berechting vaak wel

mogelijk zal zijn, wordt tenuitvoerlegging van de opgelegde straf uiteraard wel bemoeilijkt als aan betrokkene het
Nederlanderschap is ontnomen en hij als ongewenst vreemdeling geen toegang tot Nederland meer heeft. Bovendien kan
er sprake zijn van vervolging voor meerdere feiten, waarbij niet voor alle feiten universele rechtsmacht geldt. Men denke
hierbij bijvoorbeeld aan verboden wapenbezit. Dat kan onder omstandigheden aanleiding zijn af te zien van intrekking van
het Nederlanderschap.’ Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 3, p. 8.

49

andere lidstaat had. Dit betekent dat er ook een evenredigheidstoets uitgevoerd moet worden
omdat met het verlies van dit Unieburgerschap ook rechten verloren gaan zoals het recht op toegang
tot het grondgebied van de Europese Unie. De staatssecretaris oordeelt in de bestudeerde dossiers
dat het verlies van Unieburgerschap niet leidt tot het niet intrekken van het Nederlanderschap.
Belangrijk argument is dat de betrokkene er zelf voor heeft gekozen om het grondgebied van de Unie
te verlaten en niet actief gebruik maakt van zijn EU-burgerschapsrechten. Daarnaast wordt gesteld
dat uit de handelingen die zijn verricht nadat de betrokkene Nederland heeft verlaten, ook kan
worden afgeleid dat de betrokken persoon niet hecht aan het Unieburgerschap en dat gelet op de
aansluiting bij een organisatie op de lijst en de handelingen die verricht zijn voor die organisatie, de
betrokkene sterk gekant is tegen de Europese waarden en zijn instituties. In alle bestudeerde
dossiers wijst de staatssecretaris ook op het feit dat Nederland een bijzondere verplichting is
aangegaan met de invoering van het Akkoord van Schengen jegens andere Lidstaten om in het kader
van buitengrensbewaking het gemeenschappelijk grondgebied te vrijwaren van personen die een
gevaar vormen voor de nationale veiligheid.
Leeftijd van betrokkene
Bij de belangenafweging in het kader van artikel 68c BVVN dient ook de eventuele minderjarigheid
van betrokkene meegewogen te worden. In geen van de dossiers heeft dit tot opmerkingen geleid.
Zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden
Ten slotte dienen zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden meegewogen te worden bij de
intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN. In bijna alle gevallen wordt
een standaardformulering gebruikt waarin wordt vermeld dat er niet is gebleken van zeer bijzondere
persoonlijke omstandigheden. In één dossier wordt melding gemaakt van een kind in Syrië waarvan
onduidelijk is of het kind de Nederlandse nationaliteit van rechtswege heeft verkregen maar dat de
intrekking van het Nederlanderschap van de ouder geen gevolgen heeft voor het minderjarige kind.
68c lid 2 BVVN: toetsing aan artikel 8 EVRM
Gelet op artikel 68c lid 2 BVVN kan een intrekking van het Nederlanderschap niet plaatsvinden als
deze in strijd is met artikel 8 EVRM. Bij het besluit tot ongewenstverklaring vindt dan ook een toets in
het kader van artikel 8 EVRM plaats. In de bestudeerde intrekkingsbesluiten is geen expliciete toets
aan artikel 8 EVRM opgenomen. Deze toets is wel te vinden in het besluit tot ongewenstverklaring.
Dit is in overeenstemming met de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 waarin bij de
toelichting op artikel 14 lid 4 RWN wordt vermeld dat deze toets aan artikel 8 EVRM wordt
opgenomen in het besluit tot ongewenstverklaring.
IND: opstellen nota
De IND stelt een nota op. Deze nota wordt voorgelegd aan alle betrokken partijen (Nationale Politie,
OM, NCTV, AIVD, DT&V en DMG). Daarna wordt de nota voorgelegd aan de minister en
staatssecretaris. 73

73 In het document ‘Proces afstemming en besluitvorming intrekken Nederlanderschap’ wordt hierover het volgende

geschreven: Wanneer bij het OM tussentijds nieuwe informatie bekend wordt ten aanzien van betrokkene dat effect heeft
op het strafrechtelijke belang (betrokkene duikt bijv. op in Turkije), zal het OM dat actief melden aan de minister van J en V
(IND).

50

Reactie Directoraat-Generaal Migratie (DGM)
De IND stelt een nota op voor de bevoegde bewindspersoon waarin een advies wordt geformuleerd
over het al dan niet intrekken van het Nederlanderschap. Eén van de actoren die hiervoor input
levert is DGM. De input van DGM ziet vooral op beleidsmatige aspecten. DGM legt uit dat het de
belangenafweging niet opnieuw doet. Ook geeft DGM aan dat als aan de voorwaarden tot intrekking
is voldaan, DGM over het algemeen zal adviseren om over te gaan tot intrekking. DGM geeft aan in te
stemmen met het advies in de nota van de IND aan de staatssecretaris en de minister.
Minister/staatssecretaris: beslissing
‘Alvorens een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap wordt genomen wordt dit ter
beoordeling aan Onze Minister voorgelegd’, aldus de Handleiding (14-4, paragraaf 3). De minister is
bevoegd inzake de RWN. In de beleidsverdeling tussen de minister en de staatssecretaris heeft de
minister de staatssecretaris echter belast met aangelegenheden betreffende de RWN. 74 De minister
zelf is verantwoordelijk voor nationale veiligheid. Omdat de intrekkingen gebaseerd zijn op de
nationale veiligheid, dient de nota van de IND aan beide bewindslieden te worden voorgelegd.
Uiteindelijk neemt de staatssecretaris de beslissing om het Nederlanderschap in te trekken. Navraag
bij DGM leert dat beide bewindslieden min of meer tegelijk de nota van de IND met daarin het advies
om wel of niet in te trekken voorgelegd krijgen. Zowel de IND als DGM verklaart dat in overleg wordt
besloten om wel of niet tot intrekking over te gaan. Mocht de staatssecretaris wel willen intrekken
en de minister niet, of omgekeerd, dan geeft DGM aan dat het dan onderwerp van overleg zal
worden. DGM geeft ook aan dat zolang er geen overeenstemming is bereikt tussen de
bewindspersonen, het niet aannemelijk is dat er iets gebeurt in het dossier. DGM geeft ook aan dat
het nog niet is voorgekomen dat de staatssecretaris en de minister van mening verschilden over het
wel of niet intrekken van het Nederlanderschap.
Informeren betrokkene en familie van betrokkene
Mocht de staatssecretaris besluiten tot het intrekken van het Nederlanderschap, dan wordt een brief
verstuurd naar het laatst bekende adres van de betrokkene. Daarnaast kan de familie, in afstemming
met de NCTV, op de hoogte worden gebracht. Daarnaast worden het besluit tot intrekking van het
Nederlanderschap en het besluit tot ongewenstverklaring gepubliceerd in de Staatscourant. De IND
geeft aan dat het versturen van een brief naar het laatst bekende adres van de betrokkene een
wettelijke verplichting is voor het bekend maken van besluiten. 75
Bij het informeren van de familieleden speelt de NCTV een rol. De NCTV geeft aan dat het een
beleidsbeslissing is om de familie op de hoogte te stellen, zodat familieleden bijvoorbeeld niet pas na
een jaar met het intrekken van het Nederlanderschap geconfronteerd worden. De NCTV stelt, indien
door de gemeente wenselijk wordt geacht, een brief op voor familieleden en de gemeente van het
laatst bekende adres neemt vervolgens contact op met de familieleden.
Rechter: toetsing
De intrekking van het Nederlanderschap heeft direct gevolg. Betrokkene krijgt vier weken de tijd om
rechtsmiddelen tegen het besluit aan te wenden. 76 In eerste instantie dient beroep ingesteld te
74 Besluit bekendmaking taak Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, 19 augustus 2019, Stcrt. 2 september 2019, nr.

48005.

75 Zie artikel 3:40 jo 3:41 Awb.
76 Artikel 22a lid 2 RWN.

51

worden bij de Rechtbank Den Haag. 77 Omdat de betrokkene niet meer in Nederland verblijft – dit is
immers één van de voorwaarden om tot intrekking over te gaan – is het lastig om rechtsmiddelen
aan te wenden. Daarom is in artikel 22a lid 3 RWN bepaald dat op uiterlijk de achtentwintigste dag
na bekendmaking van het besluit tot intrekking de minister de rechtbank in kennis stelt van het
besluit. Deze kennisgeving wordt aangemerkt als het instellen van beroep van rechtswege. Ook voegt
de rechtbank, indien nodig, een advocaat toe (art. 22b lid 5 RWN). De IND heeft verklaard dat in alle
gevallen van rechtswege beroep is ingesteld. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat in één
geval betrokkene wel contact heeft gehad met zijn advocaat en dat de toegevoegde advocaat door
de rechtbank is vervangen door de advocaat van betrokkene. Daarnaast komt uit het
dossieronderzoek naar voren dat in het geval waarin de betrokkene zich had gemeld bij het consulaat
beroep is ingesteld door de gemachtigde van betrokkene. Uit het dossieronderzoek komt naar voren
dat in minimaal één geval de ouders van betrokkene beroep hebben ingesteld. Dit beroep is door de
rechtbank niet-ontvankelijk verklaard omdat de ouders niet als belanghebbende aangemerkt kunnen
worden.
5.5 Rechterlijke beoordeling rechtmatigheid intrekkingsbesluiten
De vraag die in deze paragraaf centraal staat, is: wat is de motivering van het oordeel van de
bestuursrechter in de zaken waarin uitspraak is gedaan over de rechtmatigheid van de
intrekkingsbesluiten? Deze vraag beantwoorden wij aan de hand van een jurisprudentieanalyse. Voor
wat betreft de aantallen geldt het volgende. Tot eind april 2020 hebben 21 intrekkingen van het
Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 Rijkswet op het Nederlanderschap plaatsgevonden. Er
zijn zeven uitspraken van de Rechtbank Den Haag – de bevoegde rechtbank op grond van artikel 22a
RWN – gepubliceerd op rechtspraak.nl. In vijf uitspraken van de Rechtbank Den Haag bleven de
intrekkingsbeslissingen in stand. In twee uitspraken oordeelde de rechtbank tot niet
ontvankelijkheid. De Afdeling vernietigde deze twee uitspraken van de rechtbank in hoger beroep. In
beide gevallen werden besluiten ook door de Afdeling vernietigd. Verder zijn vijf intrekkingsbesluiten
door de Staatssecretaris ingetrokken omdat vermoed werd dat zij in rechte niet in stand zouden
blijven. Dat betekent dat momenteel nog veertien intrekkingsbesluiten van kracht zijn.
In totaal zijn dus zeven uitspraken door de Rechtbank Den Haag gedaan. In deze paragraaf
analyseren we de zeven uitspraken die door de Rechtbank Den Haag in beroep zijn gedaan en de
uitspraken van de Afdeling die hierboven reeds werden aangehaald. Gelet op het geringe aantal
intrekkingen is daarmee een sluitend beeld geschetst van de jurisprudentie over de besluiten die bij
het sluiten van dit onderzoek op grond van artikel 14 lid 4 RWN zijn genomen. Eerst komt een
bespreking van de Afdelingsuitspraken, gevolgd door een bespreking van de rechtbankuitspraken.
De Afdelingsuitspraken
Op 17 april 2019 deed de Afdeling uitspraak in twee zaken (ECLI:NL:RVS:2019:990 en
ECLI:NL:RVS:2019:1246) waarin door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid hoger beroep was
ingesteld tegen uitspraken van de rechtbank over de rechtmatigheid van de kennisgevingsregeling
van artikel 22a lid 3 RWN. In beide zaken was door de rechtbank geoordeeld dat de
kennisgevingsregeling in strijd was met het beginsel van effectieve rechtsbescherming zoals
neergelegd in het Europese recht. De regeling van artikel 22a lid 3 RWN werd door de rechtbank
onverbindend geacht wegens strijd met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie. De rechtbank meende dat het recht van verdediging, meer specifiek het recht te
77 Artikel 22a lid 1 RWN.

52

worden gehoord door de kennisgevingsregeling wordt geschonden. Doordat de staatssecretaris de
rechtbank in kennis had gesteld, was de kans groot dat betrokkene niet op de hoogte was geweest,
niet had gecommuniceerd met zijn advocaat en daardoor geen feiten of omstandigheden naar voren
had gebracht die van belang zijn voor de beoordeling van de evenredigheid van het verlies van
Unieburgerschap en de beoordeling van de ongewenstverklaring. Ook oordeelde de rechtbank dat zij
de beroepen niet integraal kon beoordelen omdat betrokkene niet in staat was geweest alle feiten in
te brengen. De beroepen werden vervolgens niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van
een wettelijke grondslag voor de ingediende beroepschriften. Dit oordeel werd in hoger beroep door
de Afdeling gecorrigeerd. De Afdeling meent, anders dan de rechtbank, dat de beperking van de
rechtsbescherming die in de kennisgevingsprocedure besloten ligt de wezenlijke inhoud van artikel
47 van het Handvest eerbiedigt en dus geen onduldbare ingreep behelst als bedoeld in het arrest
Sacko (ECLI:EU:C:2017:591). 78 Weliswaar levert de kennisgevingsprocedure ook volgens de Afdeling
een beperking op van het recht op effectieve rechtsbescherming, omdat de betrokkene in de regel
niet op de hoogte is van de intrekking van zijn Nederlanderschap en ongewenstverklaring en
daarover dus geen contact heeft met de aangewezen raadsman, maar deze beperking is volgens de
Afdeling wél gerechtvaardigd.
De Afdeling komt vervolgens tot een vernietiging van de intrekkingsbesluiten door zelf in de zaak te
voorzien op grond van de volgende redenering. De intrekking van het Nederlanderschap had
plaatsgevonden op de grondslag van het per 1 maart 2017 ingevoerde artikel 14 lid 4 RWN. De
Nederlandse overheid moest daartoe bewijs leveren dat er sprake was van het zich hebben
aangesloten bij een of meer terroristische organisaties die op de door de minister gepubliceerde
zwarte lijst staan. In de intrekkingsbesluiten werd daartoe verwezen naar het bewijs zoals vermeld in
een strafrechtelijk vonnis van de Rechtbank Den Haag van 10 december 2015
(ECLI:NL:RBDHA:2015:14365, zie r.o. 3 van de uitspraak van 17 april 2019 met nummer
ECLI:NL:RVS:2019:990), respectievelijk in een strafrechtelijk vonnis van de Rechtbank Den Haag van
22 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2019:1249, r.o. 2). In de uitspraken worden echter feiten aangehaald die
zijn gepleegd op of na 11 maart 2017. Aangezien er geen bewijs was geleverd dat de aansluiting bij
de terroristische organisaties nog voortduurde toen die regeling werd ingevoerd (in maart 2017), was
volgens de Afdeling sprake van een intrekkingsbesluit met terugwerkende kracht. Omdat dit in strijd
is met de rechtszekerheid concludeerde de Afdeling dat in beide zaken de intrekking van het
Nederlanderschap niet in stand kon blijven.
De betekenis van de uitspraak van de Afdeling is dat daarmee vaststaat dat intrekking van het
Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4 RWN alleen is toegestaan op grond van feiten die
dateren van op of na 11 maart 2017, de datum waarop het besluit tot vaststelling van de lijst met
organisaties waarnaar artikel 14 lid 4 RWN verwijst in werking is getreden.
Rechtbankuitspraken
Tot en met 1 juli 2020 zijn zeven uitspraken gedaan door de Rechtbank Den Haag over de
rechtmatigheid van intrekkingsbesluiten. Twee van deze uitspraken (beide van 26 juni 2018,
ECLI:NL:RBDHA:2018:7615 en ECLI:NL:RBDHA:2018:7617) kwamen hierboven reeds aan de orde. In
deze uitspraken oordeelde de rechtbank de kennisgevingsregeling van artikel 22a lid 3 RWN
onverbindend wegens strijd met het Unierecht en verklaarde de beroepen vervolgens nietontvankelijk wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag voor de ingediende
beroepschriften. De Afdeling kwam tot andere oordelen in beide zaken, zoals hiervoor besproken.
78 Artikel 47 Handvest EU is niet absoluut. Dit betekent dat een beperking aangebracht mag worden.

53

In de derde uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:871) verklaart de Rechtbank Den
Haag het via een kennisgeving op grond van artikel 22a lid 3 RWN ingestelde beroep ongegrond. In
deze zaak is een aanvullend besluit genomen op grond van in 2019 ingediende ambtsberichten
waarin wordt geoordeeld dat de aansluiting van de eiser bij een terroristische organisatie heeft
voortgeduurd na 11 maart 2017.
De vierde uitspraak is van 14 april 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:4397), gepubliceerd op 20 mei 2020.
Op 1 juli 2020 werden nog drie uitspraken van 14 april 2020 gepubliceerd
(ECLI:NL:RBDHA:2020:5779; ECLI:NL:RBDHA:2020:5783 en ECLI:NL:RBDHA:2020:5784). In deze vier
uitspraken werden de beroepen door de rechtbank ongegrond verklaard.
5.6 Ongedaanmaking intrekkingsbesluiten door de staatssecretaris
De Afdeling heeft in de hierboven besproken uitspraken de intrekkingsbesluiten en
ongewenstverklaringen vernietigd. De staatssecretaris heeft vervolgens geen nieuwe
intrekkingsbesluiten en ongewenstverklaringen opgelegd omdat niet bewezen kon worden op of na
11 maart 2017 aansluiting bij een organisatie op de lijst had plaatsgevonden en daarvoor feitelijke
handelingen waren verricht. In beide gevallen is, zo blijkt uit informatie van de IND, aan de AIVD wel
om aanvullende informatie gevraagd maar deze kon geen informatie aanleveren. In vijf andere
gevallen zijn op basis van de uitspraken van de Afdeling de intrekkingsbesluiten en
ongewenstverklaringen ingetrokken. Ook hier is de AIVD om aanvullende informatie gevraagd, maar
kon deze geen informatie aanleveren, zo blijkt uit informatie van de IND. In twee gevallen is het
besluit tot intrekking aangevuld. In één geval is het besluit aangevuld omdat er twee aanvullende
ambtsberichten van de AIVD aanwezig waren die konden aantonen dat ook op of na 11 maart
aansluiting bij een organisatie op de lijst had plaatsgevonden en daarvoor feitelijke handelingen
waren verricht. In het andere geval werd het intrekkingsbesluit aangevuld met verklaringen van de
betrokkene zelf die in een openbaar vonnis waren opgenomen.
5.7 Samenwerking bij de besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN
De vraag die in deze paragraaf centraal staat, is hoe de samenwerking tussen betrokken partijen bij
de besluitvorming over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN functioneert. Om hierop antwoord te
kunnen geven bespreken we eerst het bestaande gezamenlijke overleg tussen de betrokken partijen.
Daarna gaan we specifieker in op de samenwerking tussen de partijen onderling.
Gezamenlijk overleg
Uit interviews met de NCTV, het OM en de IND volgt dat de betrokken partners (AIVD, de MIVD, de
politie, de Raad voor de kinderbescherming, de IND en het OM) over het onderwerp
contraterrorisme structureel overleg hebben. Het intrekken van het Nederlanderschap op basis van
artikel 14 lid 4 RWN kan tijdens dit overleg ook ter sprake komen. Dit overleg gaat niet alleen over
het intrekken van het Nederlanderschap maar meer algemeen over de vraag wat te doen met
Nederlandse uitreizigers. Het overleg vindt plaats onder leiding van de NCTV. De NCTV stelt dat dit
overleg vooral ziet op beleidsmatige vraagstukken en knelpunten in de uitvoering en niet op
individuele gevallen. Daarnaast volgt uit het interview met het OM dat er ook een voorbereidende
werkgroep mondiaal jihadisme bestaat. In die werkgroep werd de toepassing van de RWN ook
regelmatig besproken. De AIVD verklaart daarnaast dat er ook nog incidentele overleggen zijn,
bijvoorbeeld over de lijst van organisaties. Gaat het om overleg over een individuele casus, dan is er
54

een overleg zoals beschreven in paragraaf 5.3. Hierna zal de onderlinge relatie tussen de betrokken
partijen besproken worden.
Samenwerking AIVD – IND
Tussen de AIVD en de IND is veelvuldig overleg geweest over wat er in een ambtsbericht moet staan
zodat het de toets van artikel 14 lid 4 RWN kan doorstaan. Aan de hand hiervan is een kader
opgesteld.
Tussen de AIVD en de IND is sprake van een liaison. De IND heeft twee liaison-medewerkers bij de
AIVD. De liaisonmedewerkers van de IND die bij de AIVD zitten, lezen de individuele ambtsberichten
mee om te kijken of het ambtsbericht kan leiden tot een advies over het intrekken van het
Nederlanderschap. De AIVD geeft aan van tevoren goed na te denken over de informatie die wordt
aangeleverd, ook omdat dat in het belang is van een goede relatie met de IND. De AIVD geeft aan de
informatie aan te leveren en dat de belangenafweging inzake het individuele geval bij de IND ligt.
Mocht de AIVD informatie hebben die relevant is in het licht van de toets aan artikel 3 en artikel 8
EVRM, dan zal de AIVD dit meedelen aan de IND. De IND krijgt geen inzage in de onderliggende
stukken van het ambtsbericht van de AIVD. Het is nog niet voorgekomen dat de IND om inzage in
onderliggende stukken heeft gevraagd, al zou de IND volgens de AVID wel een wettelijke
mogelijkheid hebben om dit te doen.
Hoewel de AIVD een ambtsbericht stuurt naar de IND ten behoeve van het proces van het intrekken
van het Nederlanderschap van uitreizigers, deelt de AIVD niet alle informatie over uitreizigers met de
IND. Informatie buiten de ambtsberichten om wordt niet gedeeld. De AIVD geeft aan dat de IND
bijvoorbeeld geen lijsten krijgt met persoonsgegevens van uitreizigers. De AIVD geeft aan gebonden
te zijn aan de eisen inzake de bescherming van persoonsgegevens en daarom bij het delen van
persoonsgegevens terughoudend te moeten zijn.
Samenwerking AIVD – OM
Het ambtsbericht van de AIVD aan de IND, waarvan een afschrift gestuurd wordt aan het OM,
bestaat uit een document met onderliggende stukken. De onderliggende stukken worden niet
meegestuurd met het ambtsbericht omdat ze staatsgeheim zijn. De bestuursrechter kan deze wel
inzien. 79 De AIVD geeft aan dat er een groot verschil is tussen ambtsberichten naar de IND voor het
intrekken van het Nederlanderschap en ambtsberichten naar het OM. De AIVD levert een veel groter
aantal ambtsberichten aan het OM. Een bericht aan het OM kan bijvoorbeeld ook alleen een naam
van een persoon zijn. Het OM pakt daarna het onderzoek op, de AIVD levert alleen het beginpunt. Bij
de IND levert de AIVD een geheel dossier aan. Uit het dossieronderzoek blijkt dat in sommige
gevallen het ambtsbericht dat aan de IND is gestuurd ook aan het OM is gestuurd.
Samenwerking IND – OM
In het begin verliep de samenwerking tussen de IND en het OM moeizaam. De AIVD geeft aan dat er
vlak na het van kracht worden van de wijziging van de RWN veel discussie was tussen het OM en de
IND over wat voorrang zou krijgen. De IND geeft aan in het begin lang te hebben moeten wachten op
een reactie van het OM over de doorkruising met het strafrecht. Inmiddels is er tussen de IND en het
79 Dit geldt overigens niet voor de strafrechter. De landelijke officier van justitie terrorismebestrijding is in deze strafzaken

aangewezen als lid van het OM dat inzage krijgt in de onderliggende stukken om zo de juistheid van de mededelingen van
het ambtsbericht te controleren.

55

OM afgesproken dat het OM binnen twee weken reageert op de brief van de IND. Ook stelt de IND
dat het OM niet uit zichzelf verstekvonnissen verstrekt. Inmiddels verstrekt Justid een hit als er een
vonnis is dat mogelijk relevant is voor een intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN. Ook het OM
geeft aan dat vanwege privacybescherming niet zo maar persoonsgegevens met de IND worden
gedeeld. Inmiddels verloopt de samenwerking tussen de IND en het OM soepeler. De IND geeft aan
dat de situatie sinds de afspraken verbeterd is en dat de samenwerking op het moment goed
verloopt. Ook het OM spreekt over een goede samenwerking, ondanks de uiteenlopende belangen.
Samenwerking IND – NCTV
De samenwerking tussen de IND en NCTV wordt in de interviews getypeerd als goed. De IND geeft
aan dat er vanaf het begin veel overleg is geweest. Ook de NCTV geeft aan dat er altijd afstemming is
en dat de IND de NCTV informeert over het proces.
Samenwerking IND – DGM
DGM geeft aan dat de contacten tussen de IND en DGM over het algemeen goed verlopen. Daarbij
stelt DGM terughoudend te zijn met een oordeel over intrekkingsbesluiten en alleen bij zaken
waarbij het vanuit de beleidsmatige opvatting relevant is, bijvoorbeeld omdat het een heet hangijzer
is, of als stukken verdere verduidelijking nodig hebben, met de IND te overleggen. De
belangenafweging van de IND om over te gaan tot een intrekking wordt door DGM niet opnieuw
gemaakt.
5.8 Frequentie intrekkingen in verhouding tot het aantal uitreizigers
De vraag die in deze paragraaf centraal staat, is: hoe verhoudt het totaal aantal (overwogen)
intrekkingen van het Nederlanderschap zich tot het totaal aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft
aangesloten bij een (buitenlandse) terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de
nationale veiligheid? Op basis van deelvraag 1 van de procesevaluatie weten we dat er twee
overwogen intrekkingen waren en 21 intrekkingen van het Nederlanderschap in de periode van 11
september 2017 tot 6 mei 2020. In één geval werd een ambtsbericht uitgebracht maar was de
persoon al Nederland ingereisd voordat tot intrekking overgegaan kon worden.
Hoeveel uitreizigers er precies zijn die tevens een dubbele nationaliteit bezitten, blijft onduidelijk. De
AIVD geeft aan dat ongeveer 100 uitreizigers een dubbele nationaliteit hebben. Een (klein) deel
daarvan is niet meer in leven, maar om hoeveel het precies gaat is niet duidelijk. De AIVD houdt er
rekening mee dat de meeste uitreizigers met een dubbele nationaliteit nog in leven zijn.
Op de website van de AIVD zijn gegevens geplaatst die de stand van zaken op 1 juni 2020
weerspiegelen. Het gaat hier om uitreizigers van 18 jaar en ouder. De categorie 16-18 jaar ontbreekt.
Daarnaast ontbreekt ook of deze uitreizigers een dubbele nationaliteit hebben. Uit cijfers van de
AIVD uit mei 2020 blijkt dat in totaal 300 personen zijn uitgereisd. Hiervan zijn er 100 gesneuveld, 60
teruggekeerd uit het strijdgebied, 120 met jihadistische intenties aanwezig in Syrië en 15 aanwezig in
Turkije. Daarnaast is er nog een categorie overig, bestaande uit 5 personen. 80 Uit deze cijfers kan
worden afgeleid dat er nog ongeveer 200 uitreizigers in leven zijn bij bekendmaking van deze cijfers
(1 juni 2020). Bij deze cijfers gaat het ook om schattingen.

80 www.aivd.nl/onderwerpen/terrorisme/dreiging/uitreizigers-en-terugkeerders

56

Gelet op het feit dat het onduidelijk blijft hoeveel uitreizigers er precies nog in leven zijn,
gecombineerd met het feit dat om geringe aantallen gaat, is het niet goed mogelijk om de vraag te
beantwoorden hoe het aantal intrekkingen zich verhoudt tot het aantal uitreizigers dat aan de
voorwaarden van artikel 14 lid 4 RWN voldoet.
5.9 (Il)legale terugkeer na intrekking Nederlanderschap
De vraag die in deze paragraaf centraal staat, is of er gevallen bekend zijn van personen die na
intrekking van het Nederlanderschap via legale of illegale weg naar Nederland zijn teruggekeerd.
Deze vraag is in de interviews voorgelegd aan de verschillende betrokken organisaties. De AIVD, de
NCTV en het OM beschrijven dat er één situatie bekend is over een uitreizigster die via de legale weg
probeerde terug te komen. De AIVD geeft aan dat deze situatie in de krant stond op de dag dat haar
Nederlanderschap werd ingetrokken. Medewerkers van de NCTV geven aan dat het een
ongemakkelijke samenloop van omstandigheden was omdat het leek alsof haar Nederlanderschap
was ingetrokken omdat ze zich had gemeld. Uit het dossieronderzoek blijkt dat deze persoon in
kwestie zich één dag voordat de intrekking van het Nederlanderschap gepubliceerd werd, heeft
gemeld bij de diplomatieke vertegenwoordiging in Ankara. Deze persoon en haar twee kinderen
bevinden zich inmiddels in Nederland omdat Turkije eenzijdig heeft besloten om deze persoon en
haar twee kinderen op het vliegtuig naar Nederland te zetten. Deze situatie is in de Tweede Kamer
besproken. 81 In antwoord op een Kamervraag schreven de minister van Buitenlandse Zaken, de
minister van Justitie en Veiligheid en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid:
De recente melding van twee uitreizigers bij de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging in Ankara

was aanleiding tot diverse vragen. 82D66 vroeg of het kabinet op de hoogte was van de ontsnapping van
twee vrouwelijke uitreizigers die zich in Ankara hebben gemeld. De PVV stelde een vraag over de timing van
de beslissing van de intrekking van het Nederlanderschap van één van de vrouwen die de ambassade in
Ankara bereikte. De minister antwoordde dat de vrouw zich gemeld bij de Nederlandse diplomatieke
vertegenwoordiging in Ankara op 30 oktober jl maar dat het proces om het Nederlanderschap van een van
de vrouwen in te trekken al veel eerder in gang was gezet door de IND naar aanleiding van een ambtsbericht
van de AIVD eind september 2019.

Over de illegale terugkeer van uitreizigers met een ingetrokken Nederlanderschap is weinig bekend.
Het OM geeft aan niet op de hoogte te zijn van mensen die illegaal naar Nederland zijn teruggekeerd.
Wel kent het OM situaties van uitreizigers die illegaal de grens over gaan naar Turkije en zich melden
bij de ambassade of het consulaat in Turkije omdat ze terug willen naar Nederland.
Medewerkers van de NCTV geven aan dat zij geen zicht hebben op de terugkeer van personen met
een ingetrokken Nederlanderschap, maar dat de AIVD daar wel zicht op heeft. Het ministerie van
Justitie en Veiligheid geeft aan dat ten tijde van de totstandkoming van de wetswijziging wel erkend
is dat nooit helemaal voorkomen kan worden dat uitreizigers terugkeren. Het doel van de
wetswijziging was om het zo moeilijk mogelijk te maken om legaal terug te keren. Ook geeft een
medewerker van het ministerie aan dat er altijd wel middelen zijn om ergens illegaal de grens over te
komen en dat dus niet uitgesloten kan worden dat dit af en toe gebeurt.
Geconcludeerd kan worden dat geen gevallen bekend zijn van personen die na intrekking van het
81 Kamerstukken II 2019-2020, 29 754, nr. 531.

82 Slechts van één van de twee vrouwen was de Nederlandse nationaliteit ingetrokken.

57

Nederlanderschap via legale weg, dat wil zeggen dat zij zich gemeld hebben bij een Nederlandse
diplomatieke post in het buitenland dan wel zich aan de Nederlandse grens hebben gemeld, naar
Nederland zijn teruggekeerd. De persoon die zich bij de diplomatieke vertegenwoordiging in Ankara
had gemeld, is door Turkije op het vliegtuig naar Nederland gezet zonder een laissez-passer en de
opheffing van de ongewenstverklaring af te wachten. Of er personen zijn die na intrekking van het
Nederlanderschap via illegale weg naar Nederland zijn teruggekeerd, is niet bekend bij de betrokken
organisaties.
5.10 Conclusie
In dit hoofdstuk is aan de hand van interviews met medewerkers van de NCTV, de AIVD, het OM, de
IND en DGM en de bestudering van parlementaire stukken, wetgeving, rechterlijke uitspraken en van
de dossiers betreffende de besluitvorming over de intrekking van het Nederlanderschap, een
antwoord gezocht op de volgende vragen:
1. In hoeveel gevallen is intrekking op grond van artikel 14 lid 4 RWN overwogen?
2. Wat is het verloop en de uitkomst van het besluitvormingsproces ter zake van beslissingen
over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN?
3. Wat was de motivering van het oordeel van de bestuursrechter in de zaken waarin uitspraak
is gedaan over de rechtmatigheid van de intrekkingsbesluiten?
4. Wat was de motivering van het besluit van de minister in zaken waarin deze het
intrekkingsbesluit ongedaan heeft gemaakt?
5. Hoe functioneert de samenwerking tussen betrokken partijen bij de besluitvorming over de
toepassing van artikel 14 lid 4 RWN?
6. Hoe verhoudt zich het totaal aantal (overwogen) intrekkingen van het Nederlanderschap tot
het totaal aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft aangesloten bij een (buitenlandse)
terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid?
7. Zijn er gevallen bekend van personen die na intrekking van het Nederlanderschap via legale
of illegale weg naar Nederland zijn teruggekeerd?
Met betrekking tot de eerste vraag kan op basis van het dossieronderzoek en interviews
geconcludeerd worden dat in 23 gevallen intrekking is overwogen sinds de wetswijziging is
doorgevoerd. In 21 gevallen is ook daadwerkelijk tot intrekking overgegaan. In twee gevallen is van
intrekking afgezien omdat alleen openbare bronnen beschikbaar waren. Daarnaast moet melding
worden gemaakt van één geval waarin wel een ambtsbericht van de AIVD was uitgebracht maar de
desbetreffende persoon Nederland al was ingereisd. Van de 21 intrekkingen werden tien gebaseerd
op een verstekvonnis en tien op een ambtsbericht van de AIVD. Eén keer werd een intrekking
gebaseerd op een combinatie van beide.
Van de 21 intrekkingen zijn twee vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State en zijn nog vijf besluiten door de staatssecretaris zelf ingetrokken omdat niet kon worden
bewezen dat de aansluiting bij de terroristische organisatie en het verrichten van handelingen voor
die organisatie op of na 11 maart 2017 had plaatsgevonden. Op 11 maart 2017 is de lijst
gepubliceerd van organisaties als bedoeld in artikel 14 lid 4 RWN. Dit betekent dat er op 2 mei 2020
nog veertien intrekkingen van kracht zijn. Tegen dertien hiervan is beroep ingesteld. Voor zover kon
worden nagegaan is in zeven zaken uitspraak gedaan, waarbij de beroepen ongegrond zijn verklaard;
bekend is dat tegen één besluit hoger beroep is ingesteld.

58

Met betrekking tot de tweede vraag, over het verloop en de uitkomst van het besluitvormingsproces
ter zake van beslissingen over de toepassing van artikel 14 lid 4 RWN, kan het volgende opgemerkt
worden. Het proces start met ofwel een (verstek)vonnis, een individueel ambtsbericht van de AIVD
of met andere bronnen. Opgemerkt moet worden dat nog geen intrekkingen hebben plaatsgevonden
op basis van andere, openbare, bronnen. In de twee gevallen dat een intrekking werd overwogen
maar hier uiteindelijk van is afgezien, werden deze bronnen als te zwak bestempeld. Uit het
interview met de IND komt naar voren dat de bewijskracht van openbare bronnen als problematisch
wordt beschouwd en dat daar binnen de IND nog discussie over bestaat. Na een individueel
ambtsbericht of een (verstek)vonnis beoordeelt de IND of sprake is van een dubbele of meervoudige
nationaliteit. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat dit wordt beoordeeld door
antecedentenonderzoek naar de ouders, nu geen tweede nationaliteit meer geregistreerd wordt in
het BPR. Uit het dossieronderzoek blijkt ook dat in een groot aantal gevallen geen afstand gedaan
kan worden van één van de twee nationaliteiten. Blijkt dat sprake is van een dubbele of meervoudige
nationaliteit, dan toetst de IND of aan de voorwaarden van artikel 14 lid 4 RWN is voldaan. Hierbij
gaat het om de vraag of de persoon de leeftijd van 16 jaren heeft bereikt, zich buiten het Koninkrijk
bevindt, of de persoon zich heeft aangesloten bij een organisatie die op de lijst als bedoeld in artikel
14 lid 4 RWN is geplaatst en uit welke gedragingen dit dan blijkt en of de persoon ongewenst
verklaard kan worden.
De vraag of de persoon de leeftijd van 16 jaren heeft bereikt wordt beantwoord aan de hand van de
geboortedatum. De vraag of de persoon zich buiten het Koninkrijk bevindt, wordt over het algemeen
gebaseerd op de datum van uitschrijving uit Nederland en informatie uit het vonnis dan wel het
ambtsbericht. Of de persoon zich heeft aangesloten bij een terroristische organisatie, wordt in alle
gevallen gebaseerd op informatie uit het vonnis dan wel het ambtsbericht, en in één geval op een
combinatie van beide. Deze informatie wordt in sommige gevallen nog wel aangevuld met informatie
uit openbare bronnen. Ook wordt in dit stadium aan het OM de vraag gesteld of er mogelijk sprake is
van een doorkruising van het belang van de opsporing, vervolging en berechting. Tevens wordt
getoetst of een ongewenstverklaring kan worden opgelegd. De vraag of artikel 8 EVRM mogelijk
geschonden wordt, komt aan bod bij de toetsing van de ongewenstverklaring. Hierbij moet worden
opgemerkt dat in zes gevallen van de bestudeerde dossiers sprake was van minderjarigen onder de
18 maar dat in geen van deze gevallen dit tot de conclusie heeft geleid dat sprake was van een
ongerechtvaardigde inmenging van privé- of familieleven.
Blijkt aan de voorwaarden van artikel 14 lid 4 RWN te zijn voldaan, dan volgt een belangenafweging
om vast te stellen hoe het belang van de nationale veiligheid zich verhoudt tot het belang van de
betrokken persoon. Deze belangenafweging is voorgeschreven in artikel 68 BVVN. In eerste instantie
vindt een proportionaliteitstoets plaats. Uit de bestudeerde intrekkingsbesluiten volgt dat deze
steeds ongeveer hetzelfde stramien volgen. In het besluit wordt verwezen naar de gepleegde
handelingen en de vraag of de persoon zich heeft aangesloten bij een organisatie op de lijst en
vervolgens wordt vastgesteld dat in het belang van de openbare veiligheid de maatregel van
intrekking proportioneel wordt geacht. Daarna wordt beoordeeld welke gevolgen de intrekking
mogelijk heeft voor het Unieburgerschap. In alle bestudeerde dossiers verloren de betrokken
personen hun Unieburgerschap, maar werd dit evenredig geacht nu de persoon in kwestie er zelf
voor had gekozen om het grondgebied te verlaten en ook nadien handelingen had verricht waaruit
niet zou blijken dat de betrokkene erg aan zijn Unieburgerschap gehecht was. Naast de
proportionaliteit en het verlies van het Unieburgerschap dient in dit kader ook het belang van de
opsporing, vervolging en berechting vastgesteld te worden. Uit de bestudeerde dossiers volgt dat in
59

zeventien gevallen door het OM werd gesteld dat sprake was van een ongerechtvaardigde
doorkruising van het strafrecht. In geen van deze gevallen leidde dit tot het afzien van het intrekken
van het Nederlanderschap. Ten slotte dient nog beoordeeld te worden of de leeftijd van de persoon
gewicht in de schaal legt (bijvoorbeeld als sprake is van minderjarigheid) en de vraag of sprake is van
zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden. In alle gevallen was de betrokkene niet minderjarig. In
één geval werd wel geconcludeerd dat sprake was van een bijzondere persoonlijke omstandigheid –
betrokkene had een kind waarvan de nationaliteit niet kon worden vastgesteld – maar leidde dit er
niet toe dat werd afgezien van intrekking.
Nadat is getoetst of aan de voorwaarden is voldaan en ook de belangenafweging niet heeft geleid tot
afzien van intrekking, wordt de NCTV geïnformeerd, die namens de minister naar het voorstel kijkt.
Ook wint de NCTV informatie in bij de regiehouder van de betrokken gemeente. De IND stelt
vervolgens een nota op voor de staatssecretaris en de minister, waar DGM nog vanuit een
beleidsmatige invalshoek naar kijkt. Is het besluit eenmaal bekend gemaakt, dan heeft de betrokkene
vier weken de tijd om beroep in te stellen. Stelt de betrokkene zelf geen beroep in, dan wordt van
rechtswege beroep ingesteld omdat de staatssecretaris op uiterlijk de achtentwintigste dag na
bekendmaking de rechtbank op de hoogte stelt van het besluit. Hoger beroep kan worden ingesteld
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State .
De derde vraag die beantwoord diende te worden betreft de motivering van het oordeel van de
bestuursrechter in de zaken waarin uitspraak is gedaan over de rechtmatigheid van de
intrekkingsbesluiten. In twee gevallen heeft de Afdeling de intrekkingsbesluiten en
ongewenstverklaringen vernietigd. De achterliggende reden was dat in die gevallen niet kon worden
bewezen dat sprake was van aansluiting bij een organisatie die door de minister op de lijst was
geplaatst omdat er geen informatie beschikbaar was van op of na 11 maart 2017. De Afdeling kwam
tot de vernietiging omdat niet kon worden bewezen dat sprake was van gedragingen op of na 11
maart 2017 waaruit aansluiting bij een organisatie die op de lijst is geplaatst bleek. Dit is de datum
waarop de lijst is gepubliceerd. In deze uitspraken van de Afdeling werden ook de twee voorliggende
uitspraken van de Rechtbank Den Haag gecorrigeerd waarin was geoordeeld dat het beroep nietontvankelijk was omdat artikel 22a lid 3 RWN in strijd zou zijn met Unierecht en in het bijzonder
artikel 47 Handvest EU. In vijf andere zaken werd het beroep door de Rechtbank Den Haag
ongegrond verklaard. In totaal zijn – voor zover kon worden nagegaan – nog negen beroepen tegen
intrekkingsbesluiten aanhangig en is in één zaak hoger beroep ingesteld.
De vierde vraag is wat de motivering van het besluit van de staatssecretaris was in zaken waarin
deze het intrekkingsbesluit ongedaan heeft gemaakt. In vijf gevallen is een intrekkingsbesluit
ingetrokken. Uit het dossieronderzoek blijkt dat de motivering van deze besluiten enkel bestaat uit
een verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 17 april 2019. Concreet betekent dit dat er
geen feiten bekend waren die konden leiden tot de conclusie dat de desbetreffende persoon zich op
of na 11 maart 2017 heeft aangesloten bij een organisatie die is geplaatst op de lijst die door de
minister bekend is gemaakt.
De vijfde vraag die in dit hoofdstuk behandeld werd, is hoe de samenwerking tussen de betrokken
partijen functioneert als het gaat om artikel 14 lid 4 RWN. Op basis van interviews kan geconcludeerd
worden dat tussen verschillende partijen, zoals de AIVD, de MIVD, de IND, de politie, de Raad voor de
Kinderbescherming en soms het OM, structureel op beleidsmatig niveau overleg wordt gevoerd over
maatregelen tegen terrorisme. In dit overleg wordt ook aandacht besteed aan artikel 14 lid 4 RWN.
60

Dit overleg vindt plaats onder leiding van de NCTV. Daarnaast hebben betrokken partijen onderling
ook overleg over de samenwerking. Zo is er bijvoorbeeld regelmatig overleg tussen de AIVD en de
IND en is sprake van twee medewerkers die als liaison tussen beide partijen functioneren. In het
lokale casusoverleg wordt ook op casusniveau overleg gevoerd. Over het algemeen wordt de
onderlinge samenwerking tussen de partijen door partijen zelf als goed beschouwd. De enige
uitzondering hierop is de samenwerking tussen de IND en het OM, maar daarvan wordt opgemerkt
dat deze samenwerking nu veel soepeler verloopt dan in het begin. Feit blijft wel dat het OM van
mening is dat in de meeste gevallen de inzet van artikel 14 lid 4 RWN een doorkruising van het
strafrechtelijke belang oplevert.
Ten slotte is in dit hoofdstuk antwoord gegeven op de vraag hoe het totale aantal (overwogen)
intrekkingen zich verhoudt tot het totaal aantal uitreizigers dat zich vrijwillig heeft aangesloten bij
een (buitenlandse) terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid en
of er gevallen bekend zijn van personen die na de intrekking via legale of illegale weg naar Nederland
zijn teruggekeerd. In totaal is in 21 gevallen het Nederlanderschap ingetrokken en is twee keer
overwogen om het Nederlanderschap in trekken. Hiervan zijn nog veertien intrekkingen van kracht.
De AIVD aangegeven dat er ongeveer 100 uitreizigers met een dubbele nationaliteit zijn. Er is één
geval bekend van een persoon die zich heeft gemeld bij de diplomatieke post in Ankara en wier
Nederlanderschap de dag daarna werd ingetrokken. Deze persoon is uiteindelijk Nederland ingereisd
ondanks de intrekking en ongewenstverklaring. Het lijkt hier te gaan om een ongelukkige samenloop
van omstandigheden. Hoeveel personen niet legaal Nederland zijn ingereisd, kan niet worden
afgeleid uit het onderzoek dat is verricht. Geïnterviewden geven wel aan dat zij geen geval kennen,
buiten het hierboven besproken geval.

61

6. Conclusies
6.1 Achtergrond en inhoud van de maatregel
Sinds 1 maart 2017 geeft artikel 14 lid 4 RWN de minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid
het Nederlanderschap in te trekken van uitreizigers die zich vrijwillig hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. Deze bevoegdheid is
aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid toebedeeld. De wijziging van de RWN komt voort uit
het Actieplan integrale aanpak jihadisme, dat onderdeel uitmaakt van het contraterrorismebeleid
van de regering. Doel van de wetswijziging is de bescherming van de nationale veiligheid. Dit gebeurt
door intrekking van het Nederlanderschap van uitreizigers die zich hebben aangesloten bij een
terroristische organisatie die een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid. Door het intrekken
van het Nederlanderschap, gecombineerd met een ongewenstverklaring, wordt bewerkstelligd dat
uitreizigers niet legaal terugreizen naar Nederland. Op deze wijze wordt de feitelijke terugkeer
bemoeilijkt.
Uit de planevaluatie blijkt dat deze intrekking wel aan een aantal voorwaarden moet voldoen. Zo
moet vaststaan dat sprake is van vrijwillige aansluiting bij een terroristische organisatie die een
bedreiging vormt voor de nationale veiligheid en die voorkomt op een door de minister van Justitie
en Veiligheid vastgestelde lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal
gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid. Verder is vereist dat de
betrokkene minimaal 16 jaar oud is, zich buiten Nederland bevindt en een dubbele nationaliteit
heeft.
Uit de planevaluatie volgt ook dat als aan deze voorwaarden is voldaan, een belangenafweging
gemaakt moet worden. Hierbij wordt beoordeeld of intrekking proportioneel is, gelet op de dreiging
die uitgaat van de betrokkene. Daarnaast wordt beoordeeld of de intrekking de belangen van
opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van
een vrijheidsstraf niet doorkruist. Het is ook mogelijk dat de betrokken persoon niet alleen het
Nederlanderschap verliest, maar ook het Unieburgerschap. In die gevallen dient een
proportionaliteitstoets uitgevoerd worden. Ten slotte worden ook de eventuele minderjarigheid en
zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van betrokkene meegewogen bij de
belangenafweging. Uit de planevaluatie blijkt ook dat een afweging in het kader van artikel 8 EVRM
(privé- en familieleven) aan bod komt bij de ongewenstverklaring.
Omdat de betrokken persoon op het moment van intrekking zich niet in Nederland bevindt, is in
artikel 22a lid 3 RWN bepaald dat, tenzij de betrokkene zelf beroep heeft ingesteld, uiterlijk op de
achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap
de minister de rechtbank van het intrekkingsbesluit in kennis stelt, met als consequentie dat de
betrokkene geacht wordt beroep te hebben ingesteld tegen het intrekkingsbesluit. Op deze manier is
gegarandeerd dat elk besluit tot intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14 lid 4
RWN door de rechter wordt getoetst.
6.2 Uitkomsten onderzoek
De vraag is op welke wijze in de praktijk artikel 14 lid 4 RWN wordt uitgevoerd en in hoeveel gevallen
uiteindelijk is overgegaan tot het intrekken van het Nederlanderschap. Uit interviews, gecombineerd
met dossieronderzoek, komt het volgende beeld naar voren. Sinds de wijziging van artikel 14 lid 4
RWN is in 21 gevallen een besluit genomen tot intrekking van het Nederlanderschap; in al deze
62

gevallen is tegelijkertijd ook een besluit tot ongewenstverklaring genomen. Daarnaast zijn er twee
gevallen waarin intrekking is overwogen, maar waarin daarvan uiteindelijk is afgezien. In alle 21
gevallen waarin een besluit is genomen tot intrekking van het Nederlanderschap is (hoger) beroep
ingesteld. In twee gevallen oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het
intrekkingsbesluit onrechtmatig was omdat dat niet was onderbouwd met informatie over
aansluiting bij een organisatie die dateerde van 11 maart 2017 (de datum waarop de lijst met
terroristische organisaties bekend is gemaakt) of daarna. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft
de minister in vijf andere gevallen het intrekkingsbesluit ongedaan gemaakt. Voor de overige
veertien besluiten geldt het volgende. In vijf gepubliceerde zaken heeft de Rechtbank Den Haag de
intrekkingsbeslissingen in stand gelaten, voor zover bekend zijn derhalve nog negen beroepen
aanhangig; in een zaak is hoger beroep ingesteld.
In de praktijk worden het intrekkingsbesluit en de ongewenstverklaring op dezelfde dag bekend
gemaakt. Bij het intrekkingsbesluit worden de vereisten die in planevaluatie naar voren kwamen bij
langs gelopen. Ook wordt op grond van artikel 68c BVVN een belangenafweging gemaakt. Hierbij
wordt beoordeeld of de intrekking proportioneel is, gelet op de dreiging die uitgaat van de
betrokkene, en worden de belangen van opsporing, vervolging en berechting van betrokkene en de
mogelijkheid van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, het mogelijke verlies van het
Unieburgerschap, de mogelijke minderjarigheid van de betrokkene en mogelijke zeer bijzondere
persoonlijke omstandigheden meegewogen bij de belangenafweging. Daarnaast wordt ook bij de
ongewenstverklaring op grond van artikel 67 Vw 2000 een belangenafweging gemaakt. Hierbij wordt
onder andere aan artikel 8 EVRM getoetst. Deze gang van zaken komt overeen met het beeld dat in
de planevaluatie is geschetst.
De beslissing van de staatssecretaris over de intrekking van het Nederlanderschap wordt voorbereid
door de IND, op basis van ambtsberichten van de AIVD, verstekvonnissen of openbare bronnen. Ook
DGM is bij de advisering betrokken. Uit het onderzoek blijkt dat geen van de intrekkingen enkel is
gebaseerd op openbare bronnen. Voordat een besluit tot intrekking wordt genomen, wordt het OM
om advies gevraagd of de intrekking en ongewenstverklaring zal leiden tot een mogelijke
doorkruising van de opsporing, vervolging, berechting en ten uitvoerlegging van een vrijheidsstraf.
Bij de belangenafweging die de minister moet maken, speelt onder meer het belang van mogelijke
doorkruising van de opsporing en vervolging van strafrechtelijke feiten een rol. Op grond van de
inventarisatie van de 21 dossiers van de personen die met een intrekkingsbesluit zijn geconfronteerd,
bleek dat het OM in een ruime meerderheid van deze gevallen van oordeel was dat de intrekking een
mogelijke doorkruising oplevert van de opsporing en vervolging van strafrechtelijke feiten. In vier van
de 21 zaken heeft het OM aangegeven dat geen bezwaar bestond tegen intrekking van het
Nederlanderschap. In geen enkele van de zeventien zaken waarin het OM wel bezwaren zag, werd
afgezien van intrekking. Het belangrijkste argument om niet af te zien van intrekking dat in de
interviews met IND en DGM is genoemd, is dat het OM de mogelijkheid heeft te verzoeken om
opheffing van de ongewenstverklaring om vervolging en berechting in Nederland mogelijk te maken.
Zo’n verzoek is tot nu toe in een geval gedaan, maar voordat daarop werd beslist is betrokkene
Nederland illegaal ingereisd.
Uit het onderzoek blijkt ook dat betrokken partijen (de IND, het OM, de AIVD, de NCTV en DGM)
structureel overleg voeren over de maatregel van intrekking, waarbij de NCTV een coördinerende rol
heeft. De maatregel wordt besproken in een breder verband, waar de aanpak van jihadisme aan bod
63

komt, en in onderlinge overleg, bijvoorbeeld tussen de IND en de AIVD als het gaat om de
ambtsberichten die uitgebracht worden door de AIVD. De samenwerking tussen de IND en de AIVD
wordt ook gestroomlijnd door twee liaisons. Dit voorkomt dat ambtsberichten worden uitgebracht
terwijl niet aan de eisen van artikel 14 lid 4 RWN wordt voldaan. De samenwerking tussen het OM en
de IND liep in het begin stroef. Dit werd veroorzaakt door de bezwaren die het OM heeft tegen het
intrekken van het Nederlanderschap. Door partijen wordt aangegeven dat de samenwerking
inmiddels beter verloopt. Dit heeft er overigens niet toe geleid dat het OM geen bezwaren meer
heeft tegen het intrekken van het Nederlanderschap en de daarbij behorende ongewenstverklaring.
Hoeveel uitreizigers er precies zijn die tevens een dubbele nationaliteit bezitten, blijft onduidelijk. De
AIVD geeft aan dat er ongeveer 100 uitreizigers een dubbele nationaliteit hebben en dat een (klein)
deel daarvan niet meer in leven is, maar het is niet duidelijk om hoeveel personen het precies gaat.
De AIVD houdt er rekening mee dat het grootste deel van de groep nog leeft.
Over een eventuele illegale terugkeer naar Nederland van de veertien uitreizigers waarvan de
Nederlandse nationaliteit is ingetrokken, is – uit de aard der zaak – niets met zekerheid bekend. Uit
interviews met betrokkenen volgt dat er geen aanwijzingen zijn dat er personen illegaal zijn
teruggekeerd.
6.3 Beoordeling
In hoeverre is het doel van de wijziging van artikel 14 lid 4 RWN bereikt? Op basis van dit onderzoek
kan geen antwoord worden gegeven op de vraag of door de wijziging van artikel 14 lid 4 RWN de
dreiging van terroristische activiteiten op Nederlands grondgebied door Nederlandse leden van
jihadistische organisaties is verminderd en daarmee de nationale veiligheid is vergroot. Zoals al is
aangegeven in de inleiding is, gezien het geringe aantal gevallen waarin de intrekking van het
Nederlanderschap aan de orde is geweest, alsmede vanwege de geringe meetbaarheid van die
doelstelling, de beantwoording van deze vraag niet opportuun. Ook is het niet mogelijk om, gelet op
de aard van de zaak, vast te stellen in hoeveel gevallen de intrekking van het Nederlanderschap en de
daarmee gecombineerde ongewenstverklaring heeft geleid tot het niet-inreizen op illegale wijze
door Nederlandse leden van jihadistische organisaties wiens Nederlanderschap is ingetrokken.
De vraag die wel onderzocht kon worden was of de invoering van artikel 14 lid 4 RWN de legale
terugkeer van Nederlandse leden van buitenlandse, jihadistische organisaties naar Nederland heeft
weten te verhinderen door het Nederlanderschap van deze personen in te trekken. Dit leidt tot de
vraag van hoeveel uitreizigers die voldoen aan de betreffende voorwaarden het Nederlanderschap is
ingetrokken. Uit dit onderzoek blijkt dat er op dit moment veertien uitreizigers zijn waarvan het
Nederlanderschap is ingetrokken, zij het dat voor zover bekend in ten minste tien van die gevallen
geldt dat nog (hoger) beroep aanhangig is tegen het intrekkingsbesluit. Hoeveel personen er met een
dubbele nationaliteit zich in het buitenland bevinden die aan de vereisten van artikel 14 lid 4 RWN
voldoen, is echter niet met zekerheid te zeggen. De AIVD gaat ervan uit dat sprake is van ongeveer
100 personen met een dubbele nationaliteit, maar het zou kunnen zijn dat niet al die personen meer
in leven zijn. Deze onzekerheid over de exacte cijfers, gecombineerd met de geringe hoeveelheid
data, maakt het onmogelijk om de vraag te beantwoorden hoe het aantal intrekkingen zich verhoudt
tot het aantal personen dat voldoet aan de vereisten van artikel 14 lid 4 RWN. Wat wel opgemerkt
kan worden, is dat, naar aanleiding van vragen van de PvdA-fractie in de vaste Kamercommissie, de
minister van Justitie en Veiligheid in april 2016 heeft aangegeven dat verwacht wordt dat hooguit
64

enkele keren per jaar tot intrekking overgegaan zal worden. 83
Zoals in hoofdstuk 5 is vermeld heeft de minister van Justitie en Veiligheid naar aanleiding van de
motie Laan-Geselschap en Van Toorenburg onderzoek verricht naar alle uitreizigers, om te
beoordelen of tot intrekking van het Nederlanderschap kan worden overgegaan. 84 Naar aanleiding
van dit onderzoek informeerde de minister de Tweede Kamer op 15 juli 2019 dat in elf gevallen tot
intrekking was overgegaan en dat mogelijk nog in enkele gevallen tot intrekking overgegaan zou
worden. Inmiddels zijn dat dus veertien gevallen (sluitingsdatum onderzoek 2 mei 2020, datum
laatste intrekkingsbesluit 27 januari 2020). Uit de brief van de minister komt naar voren dat in alle
andere gevallen onvoldoende informatie beschikbaar was om te kunnen vaststellen of aan de
voorwaarden van artikel 14 lid 4 RWN was voldaan. Ook wordt in de brief gesteld dat in sommige
gevallen informatie niet in een ambtsbericht gedeeld kan worden met de IND vanwege
geheimhouding van bronnen en de veiligheid van personen. Wel wordt aangegeven dat de betrokken
instanties voortdurend aandacht houden voor mogelijk nieuwe informatie die beschikbaar komt.
Er kan dus geen precies antwoord worden gegeven op de vraag hoe de verhouding is tussen het
aantal uitreizigers dat aan de voorwaarden voldoet en het aantal intrekkingen. Wat we wel weten, is
dat op dit moment nog veertien intrekkingsbesluiten van kracht zijn. Zoals al eerder opgemerkt,
moet wel geconstateerd worden dat (voor zover bekend een groot deel van) deze besluiten nog
voorwerp zijn van beroep dan wel hoger beroep bij de rechter. Wat we ook weten, is dat dat ten
tijde van het sluiten van het onderzoek geen personen van wie het Nederlanderschap is ingetrokken
op legale wijze naar Nederland zijn teruggekeerd.

83 Kamerstukken II 2015-2016, 34 356 (R2064), nr. 6, p. 2.
84 Kamerstukken II 2018-2019, 29754, nr. 496.

65

Summary
Subject of investigation
Since 1 March 2017, Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act has given the Minister of
Justice and Security authority to revoke Dutch citizenship of volunteers who have joined a terrorist
organisation that presents a threat to national security. This authority has been conferred to the
State Secretary for Justice and Security. The amendment to the Netherlands Nationality Act results
from the programme of action of the Integrated Approach to Jihadism, which is part of the
counterterrorism policy of the government. The purpose of the change in legislation is to protect
national security by revoking Dutch citizenship of volunteers who have joined a terrorist organisation
that presents a threat to national security. Revocation of Dutch citizenship, combined with a
pronouncement of undesirability, prevents volunteers from returning to the Netherlands in a legal
manner. In this way, an actual return is made difficult.
During the debate on the legislative change in the Senate, the then Minister of Justice and Security
promised to have Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act evaluated three years after its
entry into force, in order to determine whether the provision will be maintained, in an altered form
or not, after the expiry date (1 March 2022).
Question
The evaluation research will focus on the following research question:
To what extent has the implementation of Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act
successfully prevented Dutch members of foreign jihadi organisations, by revoking their Dutch
citizenship, from returning to the Netherlands in a legal manner?
To answer this question, a plan evaluation and a process evaluation have been carried out.
Plan evaluation
The plan evaluation sets out the conditions for revoking Dutch citizenship. It must be self-evident, for
example, that the person concerned has voluntarily joined a terrorist organisation that presents a
threat to national security and that is mentioned on a list, defined by the Minister of Justice and
Security, of organisations that are engaged in a national or international armed conflict and that
present a threat to national security. In addition, the person concerned must be at least 16 years old,
reside outside the Netherlands and have dual nationality.
The plan evaluation further stipulates that, if the above conditions are met, a balance of interests
must be made. This involves assessing whether revocation of citizenship is proportionate in view of
the threat posed by the person concerned. Also to be assessed is whether revocation would interfere
with the importance of detecting, prosecuting and trying the person concerned, and the possibility of
imposing a prison sentence. The person concerned may not only lose their Dutch citizenship, but also
their Union citizenship. In this case, a proportionality test is required. Finally, the eventual minority of
the person concerned and very special personal circumstances are also taken into consideration
when balancing the interests. The plan evaluation also indicates that the pronouncement of
undesirability requires an assessment within the framework of Section 8 ECHR (private and family
life).

66

As the person concerned resides outside the Netherlands at the time of revocation of citizenship,
Section 22 (a), subsection 3, of the Netherlands Nationality Act provides that, no later than 28 days
after the notification of any decision to revoke Dutch citizenship, unless the person himself had
already lodged an appeal, the Minister shall notify the court of that revocation decision, with the
consequence that the person concerned is deemed to have lodged an appeal against the decision to
revoke Dutch citizenship. In this way, there is the guarantee that any decision to revoke Dutch
citizenship under Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act shall be assessed by the court.
Process evaluation
Investigation has been made, in the process evaluation, into how Section 14 (4) of the Netherlands
Nationality Act is implemented in practice, and in how many cases Dutch citizenship has, eventually,
been revoked.
Interviews and file search offer the following picture. Since the amendment of Section 14 (4) of the
Netherlands Nationality Act, the decision was made in 21 cases to revoke Dutch citizenship; in all
these cases, revocation of Dutch citizenship was accompanied by a pronouncement of undesirability.
In two other cases, revocation of Dutch citizenship was considered but not carried through in the
end. In all 21 cases in which the decision was made to revoke Dutch citizenship, an appeal was
lodged. In two cases, the Administrative Jurisdiction Division of the Council of State considered the
revocation decision to be unlawful, as it had not been substantiated by information on affiliation
with an organisation dating from 11 March 2017 (the date on which the list of terrorist organisations
was published) or thereafter. In response to these rulings, the Minister set aside the revocation
decision in five other cases. As for the remaining fourteen decisions: in five published cases, the court
of The Hague maintained the revocation decisions. This leaves nine appeals still pending, and one
case in which an appeal was lodged.
In practice, a revocation decision and a pronouncement of undesirability are made public on the
same date. A revocation decision also includes an assessment of the requirements that emerged
from the plan evaluation. In addition, a balance of interests is made pursuant to Section 68(c) of the
Nationality (Acquisition and Loss) Decree. This involves an assessment of the proportionality of
revocation in view of the threat posed by the person concerned, and in the balancing of interest,
account is taken of the importance of detecting, prosecuting and trying the person concerned, the
possibility of executing a prison sentence, the possible loss of Union citizenship, the possible minority
of the person involved, and the possible very special personal circumstances of the person
concerned. In addition, a pronouncement of undesirability under Section 67 of the Aliens Act 2000
also implies a balancing of interests. This includes, among other things, a check against Section 8 of
the ECHR. This procedure corresponds with the picture put forth in the plan evaluation.
It is the Immigration and Naturalisation Service that prepares the State Secretary’s decision
concerning revocation of Dutch citizenship, based on official reports from the General Intelligence
and Security Service, default judgments, or public sources. The Directorate-General for Migration is
also involved in in providing advice. The research shows that none of the revocations is solely based
on public sources. Before taking any decision on revocation, the Public Prosecution Service is asked
for advice on whether revocation and the pronouncement of undesirability will possibly interfere
with the detection, prosecution or trial of the person concerned, and the execution of a prison
sentence.

67

The balancing of interests that the Minister must make involves, among other things, the importance
of the possible interference with the investigation and prosecution of criminal offences. As evidenced
by the assessment of the 21 files on the persons confronted with a revocation decision, the Public
Prosecution Service has argued, in most of these cases, that revocation may indeed interfere with
the investigation and prosecution of criminal offences. In only four of the 21 cases, the Public
Prosecution Service has raised no objections against revocation of Dutch citizenship. In none of the
seventeen cases in which the Public Prosecution Service did raise objections, was revocation
cancelled. The main argument for not cancelling revocation, as indicated in interviews with the
Immigration and Naturalisation Service and Directorate-General for Migration, was that the Public
Prosecution Service has the possibility to request elimination of the pronouncement of undesirability
to make investigation and prosecution in the Netherlands possible. Such a request has up to now not
been made.
The research also shows that the parties involved (Immigration and Naturalisation Service, Public
Prosecution Service, General Intelligence and Security Service, National Coordinator for Security and
Counterterrorism, and Directorate-General for Migration) consult each other about the revocation
measure on a regular basis, with the National Coordinator for Security and Counterterrorism in a
coordinating role. The measure is discussed within a larger context, in which the fight against
jihadism is discussed, and also in joint consultations, for example between the Immigration and
Naturalisation Service and the General Intelligence and Security Service, with regard to official
reports published by the General Intelligence and Security Service. The cooperation between the
Immigration and Naturalisation Service and the General Intelligence and Security Service is also
streamlined by two liaisons. This is done to prevent official reports from being published while the
requirements under Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act are not being met. At first,
cooperation between the Public Prosecution Service and the Immigration and Naturalisation Service
did not proceed smoothly. This was due to the objections that the Public Prosecution Service has
against revocation of Dutch citizenship. The parties have indicated that cooperation is proceeding
much better now. This has, however, not resulted in the Public Prosecution Service having no
objections anymore against revocation of Dutch citizenship and the related pronouncement of
undesirability.
How many volunteers with dual nationality there are, remains unclear. Although the General
Intelligence and Security Service indicates that approximately 100 volunteers have dual nationality
and that a (small) part of them is no longer alive, the precise number is unknown. The General
Intelligence and Security Service assumes that the largest part of the group is still alive.
Concerning any illegal return to the Netherlands of the fourteen volunteers who had their Dutch
citizenship revoked, there is, by the nature of things, no certainty. Interviews with the persons
concerned have revealed no evidence that anyone has returned illegally.
Answering of the research question
The question as to whether, as a result of the amendment to Section 14 (4) of the Netherlands
Nationality Act, the threat of terrorist activities by members of jihadi organisations on Dutch territory
has decreased, and, therefore, the degree of national security has increased, cannot be answered on
the basis of this research. It is also impossible to determine in how many cases revocation of Dutch
citizenship and the related pronouncement of undesirability has led to the prevention of illegal entry
by Dutch members of jihadi organisations whose Dutch citizenship was revoked.
68

The question that could, on the other hand, be investigated, was whether the implementation of
Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act has, as a result of the revocation of their Dutch
citizenship, been responsible for preventing Dutch members of foreign jihadi organisations from
legally returning to the Netherlands. This leads to the question as to how many volunteers who
comply with the conditions concerned have had their Dutch citizenship revoked. This research shows
that there are now fourteen volunteers who have had their Dutch citizenship revoked.
There is no way of establishing for certain how many persons with dual nationality, who meet the
requirements of Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act, reside abroad. The General
Intelligence and Security Service estimates the number of persons with dual nationality at 100, but
not all of these persons may still be alive. Due to this uncertainty and the small amount of data, there
is no way of answering the question as to how the number of revocations relates to the number of
persons complying with the requirements of Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act.
It is important to point out that, from a letter of 15 July 2019 by the Minister of Justice and Security
to the House of Representatives, it not only appears that, up to that moment, there had been eleven
cases in which citizenship was revoked and that in a few other cases citizenship was going to be
revoked, but also that in all other cases the information available was not sufficient enough to
determine whether the conditions mentioned in Section 14 (4) of the Netherlands Nationality Act
had been met. The letter also mentions that, in some cases, information cannot be shared with the
Immigration and Naturalisation Service in an official report due to the confidential nature of sources
and the safety of persons.
All in all, there is no precise answer to the question about the relation between the number of
volunteers who meet the conditions, and the number of revocations. We do know, however, that, at
this moment, fourteen revocation decisions are still effective (they are, by the way, still subject to an
appeal before a court). In addition, we know that, at the time that the research was completed, no
persons who had their Dutch citizenship revoked, have returned to the Netherlands in a legal
manner.

69