Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 321

Wijziging van de Tabaks- en rookwarenwet ter
uitbreiding van het rookverbod

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Op 23 november 2018 is het Nationaal Preventieakkoord aangeboden aan
de Tweede Kamer.1 In dit akkoord is een pakket aan maatregelen en acties
afgesproken met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties om in
2040 een rookvrije generatie te realiseren. Eén van de maatregelen heeft
betrekking op het rookverbod. Het «rookverbod» behelst thans, gelet op
artikel 1 van de Tabaks- en rookwarenwet (hierna: de wet), het verbod om
tabaksproducten te roken. In het Nationaal Preventieakkoord is
opgenomen dat het rookverbod per 2020 wordt uitgebreid voor de
elektronische sigaret (hierna: e-sigaret) met en zonder nicotine en het
roken van de bestaande en toekomstige dampwaren en aanverwante
producten.2 Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan deze
maatregel. Door middel van een aanpassing van de definitie van
«rookverbod» in artikel 1 van de wet wordt de plicht om een rookverbod
in te stellen, aan te duiden, en te handhaven, bedoeld in artikel 10 van de
wet, uitgebreid.
Jaarlijks sterven 20.000 rokers aan de gevolgen van roken en enkele
duizenden aan de gevolgen van meeroken.3 Vanuit het belang van het
beschermen van de volksgezondheid wordt ingezet op het voorkomen dat
jongeren beginnen met roken, het beschermen van omstanders tegen
meeroken en het ondersteunen van rokers die willen stoppen met roken.
Dit is nodig omdat roken zwaar verslavend werkt en ernstige gevolgen
heeft voor de gezondheid van de roker en diens omgeving. Elke dag
beginnen gemiddeld 75 jongeren onder de 18 jaar met dagelijks roken.4
Uit onderzoek is gebleken dat jongeren sneller gaan roken als zij anderen

1

Kamerstukken II 2018/19, 32 793, nr. 339.
Kamerstukken II 2018/19, 32 793, nr. 339, p. 20.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).
4
Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Factsheet Kinderen en Roken (2017).
2
3

kst-35321-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

1

zien roken.5 Ook is gebleken dat hoe jonger men begint met roken, hoe
groter de kans op verslaving is en hoe moeilijker het is om te stoppen met
roken.6 Het voorkomen dat jongeren gaan roken zal veel winst leveren
voor de volksgezondheid en heeft daarom prioriteit. Het aantal rokende
jongeren daalt al jaren. Echter is het aantal kinderen dat rookt of ooit
gerookt heeft nog steeds aanzienlijk. Volgens onderzoek uit 2017 heeft
31,2% van de jongeren van 16 jaar ooit gerookt, en 4,1% van diezelfde
groep rookt dagelijks.7
De afgelopen jaren is al een aantal maatregelen genomen, waaronder een
reclame- en sponsorverbod, een leeftijdsgrens van 18 jaar voor de
verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten, verschillende
eisen aan verpakkingen van tabaksproducten en rookverboden voor
publieke ruimtes. Recent is ook een verbod op het uitstallen van
rookwaren (uitstalverbod) toegevoegd aan de wet. In het Nationaal
Preventieakkoord zijn samen met maatschappelijke organisaties aanvullende maatregelen afgesproken om in 2040 een rookvrije generatie te
realiseren. Om tot deze doelstellingen te komen is besloten dat in 2020
meer kinderen opgroeien in een rook- en tabakvrije omgeving. Een van de
maatregelen die in het preventieakkoord is afgesproken om hier toe te
komen is het uitbreiden van het huidige rookverbod.
2. Uitbreiding rookverbod
Het huidige rookverbod is alleen van toepassing op het roken van
tabaksproducten. Tabaksproducten zijn in de wet gedefinieerd als
producten die geconsumeerd kunnen worden en die, al is het slechts ten
dele, bestaan uit tabak8. De afgelopen jaren is er een aantal nieuwe
tabaksproducten op de markt gekomen die niet gerookt worden. Ook
komen er steeds meer dampwaren op de markt, zoals de e-sigaret, die
niet onder de definitie van tabaksproducten vallen. Daarnaast zullen er de
komende jaren waarschijnlijk nieuwe producten op de markt komen die
bedoeld of onbedoeld net buiten de reikwijdte van het huidige rookverbod
vallen.
Om tot een rook- en tabakvrije omgeving te kunnen komen is besloten om
alle tabaksproducten onder het rookverbod te plaatsen. Alle tabaksproducten zijn immers schadelijk voor de volksgezondheid en daarom is het
belangrijk een duidelijke norm voor deze producten te stellen, die
vergelijkbaar is met het verbod op roken in publieke ruimten. Tabaksproducten zijn geen normale producten, en we willen daarom niet dat
kinderen en jongeren er mee worden geconfronteerd, of dat zij gezondheidsschade oplopen door deze producten. Door alle tabaksproducten
onder het rookverbod te plaatsen kan worden voorkomen dat gebruikers
vervangende schadelijk producten gaan gebruiken, omdat deze niet onder
het rookverbod vallen. Daarnaast zorgt het er ook voor dat eventuele
nieuwe tabaksproducten die op de markt komen direct onder het
rookverbod vallen.
Veel van bovengenoemde argumenten gelden ook voor de e-sigaret met
en zonder nicotine. Dit zijn echter geen tabaksproducten, en daarom
wordt de consumptie van deze producten separaat toegevoegd aan het

5

Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Notitie Zien roken, doet roken? (2016).
Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Factsheet Kinderen en Roken (2017).
7
Health behaviour in school-aged children – HBSC Nederland, Sociaal en Cultureel Planbureau
(2017).
8
Definitie in artikel 1 Tabaks- en rookwarenwet. Tabak: Bladeren en andere natuurlijke, getransformeerde of niet-verwerkte delen van de tabaksplant, met inbegrip van geëxpandeerde en
gereconstitueerde tabak.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

2

rookverbod. Naast de schadelijkheid van de e-sigaret speelt bij deze
toevoeging aan het rookverbod ook mee dat de consumptie van de
e-sigaret sterk lijkt op het roken van een sigaret en dus kan aanzetten tot
het roken van sigaretten. Een rookvrije omgeving is dan ook gebaat bij het
verbod op de consumptie(dampen) van de e-sigaret in publieke ruimten.
Een aantal landen, zoals België9, en een aantal Amerikaanse staten10
hebben het rookverbod in (gesloten) publieke ruimtes reeds uitgebreid
voor andere producten, zoals de e-sigaret. Tijdens de tweejaarlijkse
Conference of the Parties (hierna: COP) van het kaderverdrag inzake
tabaksontmoediging is in 2018 een besluit geadopteerd waarin de landen
op hun verantwoordelijkheid wordt gewezen om mensen te beschermen
tegen de emissies van verhitte tabaksproducten. Het besluit roept de
verdragspartijen op om de reikwijdte van de wetgeving te verruimen
zodat deze producten onder artikel 8 van het verdrag vallen.11 Dit artikel
omschrijft de verplichting om maatregelen te nemen, die voorzien in
bescherming tegen (andermans) tabaksrook in het publieke domein.12 Met
deze uitbreiding van het rookverbod geeft Nederland uitvoering aan het
besluit van de COP en is het te verwachten dat andere landen die het
kaderverdrag hebben geratificeerd ook over zullen gaan tot het uitbreiden
van het rookverbod.
Met deze wetswijziging wordt de definitie van «rookverbod» zoals
opgenomen in artikel 1 van de wet materieel uitgebreid met:
– het verbod tabaksproducten, anders dan door roken te consumeren; en
– het verbod nicotinehoudende damp of niet-nicotinehoudende damp
van e-sigaretten of e-sigaretten zonder nicotine te consumeren.
Indien in het vervolg gesproken wordt over uitbreiding van het
rookverbod, worden de twee hierboven genoemde uitbreidingen bedoeld.
3. Rook- en tabakvrije omgeving
De producten die door bovengenoemde uitbreiding onder het rookverbod
worden geplaatst zijn niet te rijmen met de doelstelling om een rook- en
tabakvrije omgeving te creëren. In een dergelijke omgeving worden
jongeren beschermd tegen tabaksrook en de verleiding om te gaan roken.
Dit betekent ook dat zij niet in aanraking komen met nieuwsoortige
tabaksproducten (zoals verhitte tabak) en e-sigaretten met en zonder
nicotine. De zorg bestaat namelijk dat de consumptie van deze producten
kan aanzetten tot roken en dat het de niet-roken norm die door de
rookverboden wordt uitgestraald kan ondermijnen.13
Het Trimbos stelt dat er vanuit verschillende invalshoeken bewijs is voor
de stelling «Zien roken, doet roken». De stelling wordt onderbouwd door
verschillende gedragstheorieën. Daarnaast is aangetoond dat belangrijke
personen uit de omgeving van kinderen en jongeren, zoals ouders en
vrienden, een grote rol spelen bij het beginnen met roken, bij het stoppen
met roken en bij de mate van nicotineafhankelijkheid. Tot slot hebben
verschillende experimentele studies een verband aangetoond tussen het
anderen zien roken en rookgedrag. Hoewel voor dit verband meerdere

9

https://www.health.belgium.be/nl/gezondheid/zorg-voor-jezelf/alcohol-tabak/e-sigaret
Factsheet Eletronische sigaret Trimbos 2014.
11
Decision on Novel and emerging tobacco products Conference of the Parties of the WHO
Framework on Tobacco Control, 2018.
12
Kamerstukken II, 2004/05, 29 927, nr. 1.
13
Factsheet Elektronische sigaret Trimbos 2014.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

3

verklaringen mogelijk zijn, suggereren de meeste onderzoeken dat dit
verband causaal is.14
Steeds meer internationaal onderzoek maakt aannemelijk dat gebruik van
een e-sigaret een opstap kan zijn naar het roken van tabakssigaretten. Zo
blijkt uit recente onderzoeken dat jongeren die de e-sigaret gebruiken op
langere termijn meer kans hebben om te gaan roken dan jongeren die de
e-sigaret niet gebruiken.15 Mede daarom sprak de Federale overheid in de
Verenigde Staten onlangs haar zorg uit over de epidemische vormen die
het gebruik van e-sigaretten daar onder jongeren in 2018 had aangenomen, en is besloten om zoete smaakstoffen te verbieden om zo de
elektronische sigaret minder populair te maken onder jongeren. Ook in
Nederland tonen de meest recente gegevens van het Trimbos (2017) dat
scholieren van 12 tot en met 16 jaar meer ervaring hebben met een
e-sigaret of shisha pen (28%) dan met een tabakssigaret (17%). Onder
Nederlandse MBO- en HBO-studenten (16 t/m 18 jaar) had in 2017 zelfs
44% wel eens een e-sigaret gebruikt. Door deze producten te gebruiken
kunnen kinderen aan nicotine verslaafd raken en staan ze bovendien bloot
aan schadelijke stoffen. Naast het feit dat er een kans bestaat dat jongeren
overstappen op tabakssigaretten is het een zeer zorgelijke ontwikkeling
dat zoveel jongeren een schadelijk product gebruiken. Door deze
producten onder het rookverbod te plaatsen versterken we de sociale
norm dat roken, dampen of het consumeren van tabak in elke andere
vorm niet normaal is, en kunnen we jongeren beschermen.
4. Tabaksproducten anders dan door roken te consumeren
De uitbreiding ziet op tabaksproducten die anders dan door roken worden
geconsumeerd. Met deze uitbreiding vallen dus alle bestaande en
toekomstige tabaksproducten onder het rookverbod. De uitbreiding ziet
daarmee op bestaande producten die anders dan door roken worden
geconsumeerd: nieuwsoortige tabaksproducten die worden verhit,
pruimtabak, snuiftabak, en tabak voor oraal gebruik.
Het verhitten, in plaats van verbranden, van tabak in speciaal daarvoor
ontwikkelde tabaksproducten is een nieuwe manier om tabak te
gebruiken. Een bekend voorbeeld daarvan is de HEETS tabaksstick, die
met het speciaal daarvoor ontworpen verhittingsapparaat IQOS wordt
verhit. Het verhittingsapparaat zelf, waarin geen tabak is verwerkt, valt
niet onder de definitie van een nieuwsoortig tabaksproduct, de stick zelf
wel. De HEETS tabaksstick is vooralsnog het enige nieuwsoortige
tabaksproduct dat in Nederland in de handel is gebracht. Er zijn echter wel
al soortgelijke producten ontwikkeld die op korte termijn mogelijk ook in
Nederland worden verkocht.
Uit onderzoek van het RIVM16 blijkt dat in de emissies van de tabaksstick,
die verhit wordt met het daarvoor bedoelde apparaat, schadelijke stoffen
aanwezig zijn. De emissies worden geïnhaleerd bij het gebruik van de
tabaksstick; het gebruik is dan ook schadelijk voor de gezondheid van
zowel de gebruiker als de omstander. Op dit moment kan nog niet worden
vastgesteld wat de schadelijke gezondheidseffecten op korte en lange
termijn precies zijn. Veel tabakgerelateerde ziekten ontstaan namelijk pas
na langere tijd. Wel is duidelijk dat emissies van de tabakssticks onder
14

Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging, Notitie Zien roken, doet roken? 2016.
Berry et al. Association of Electronic Cigarette Use With Subsequent Initiation of Tobacco
Cigarettes in US Youths. 2019. Soneji et al. Association Between Initial Use of e-Cigarettes and
Subsequent Cigarette Smoking Among Adolescents and Young Adults. A Systematic Review
and Meta-analysis. 2017.
16
Factsheet Nieuwsoortige tabaksproducten, RIVM 2018.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

4

meer nicotine, kankerverwekkende stoffen en andere schadelijke stoffen
bevatten. Doordat er nicotine vrijkomt, is de tabaksstick ook een
verslavend product. Verder is duidelijk dat stoffen die vrijkomen bij het
gebruik van tabakssticks effecten kunnen veroorzaken op de luchtwegen.
Ze kunnen bijvoorbeeld de longcellen irriteren of beschadigen.
Net als bij andere tabaksproducten is het gebruik van pruim- en snuiftabak
en tabak voor oraal gebruik schadelijk voor de gezondheid. Het gebruik
van deze tabaksproducten kan mond- en keelkanker, slokdarmkanker en
schildklierkanker veroorzaken.17 In de Verenigde Staten worden elk jaar
2300 kankergevallen geregistreerd die door deze rookloze tabaksproducten veroorzaakt zijn. Daarnaast is het gebruik van deze rookloze
tabaksproducten gerelateerd aan verschillende aandoeningen van de
mondholte, zoals ontstekingen van het tandvlees en tandbederf, en is er
een verhoogd risico op hart- en vaatziekten.18 Er is geen veilige gebruikshoeveelheid van deze tabaksproducten en gebruikers van alle leeftijden
kunnen met de negatieve effecten geconfronteerd worden. In de
Verenigde Staten zijn deze rookloze tabaksproducten populair onder
jongeren. Elke dag proberen 1300 jongeren daar voor het eerst dit type
rookloze tabaksproducten uit.19 De producten bevatten nicotine en zijn
verslavend. Er bestaat een mogelijkheid dat tabaksfabrikanten met
gerichte marketingstrategieën zullen trachten deze categorie producten
populair te maken onder jongeren. Omdat deze producten nu niet onder
het rookverbod vallen, kunnen deze producten op plekken waar een
rookverbod geldt gebruikt worden om de verslaving in stand te houden.
Op deze manier kunnen deze producten er aan bijdragen dat de motivatie
om met roken te stoppen wordt verminderd. Het is daarom van belang
om ook deze producten onder het rookverbod te brengen.
Tabak voor oraal gebruik zoals snus20 mag op grond van Richtlijn
2014/40/EU21 (hierna: Tabaksproductenrichtlijn) niet in de Europese Unie
(met uitzondering van Zweden) op de markt gebracht worden. De
consumptie is echter niet illegaal, en men zou in Nederland, net als in
Zweden, over kunnen stappen op dit product. Omdat ook deze producten
schadelijk zijn, ligt het in de rede deze tabaksproducten eveneens onder
het rookverbod te brengen.
5. E-sigaret met en zonder nicotine
Sinds de introductie op de Westerse markt in 2004 wint de e-sigaret in de
VS en Europa aan populariteit. Er is inmiddels een grote variëteit aan
modellen en smaken en het aantal aanbieders van e-sigaretten is de
afgelopen jaren flink toegenomen. In Nederland zijn e-sigaretten onder
andere te koop via internet, in kiosken en in tabaksspeciaalzaken en
speciale e-sigaret winkels. E-sigaretten zijn leverbaar in vele vormen en
maten, zowel als wegwerpproduct voor eenmalig gebruik (e-sigaret

17

Smokeless Tobacco and Public Health: A Global Perspective. National Cancer Institute (NCI),
2014.
18
Pruim- en snuiftabak. Trimbos-instituut. Webpagina bezocht op 22 februari 2019. https://
www.rokeninfo.nl/professionals/tabaksproducten/pruim-en-snuiftabak
19
Dip, Chew, Snuff, Snus: «Smokeless» Doesn’t Mean «Safe». FDA, 2019. Beschikbaar via:
www.fda.gov/TobaccoProducts/Labeling/ProductsIngredientsComponents/ucm542713.htm
20
Snus is tabak in een theezakje die je onder je lip stopt.
21
Richtlijn 2014/40/EU van het Europees parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de
onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten
inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en
tot intrekking van Richtlijn 2001/37/EG (PbEU 2014, L 127).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

5

zonder nicotine22) als in varianten die navulbaar zijn (e-sigaret23). De
eerste modellen zagen er uit als gangbare tabaksproducten, zoals
sigaretten, sigaren of een pijp, maar de nieuwere apparaten lijken nog
maar weinig op traditionele rookwaar.24 De e-sigaret is in twee verschillende vormen verkrijgbaar die zijn gedefinieerd in artikel 1 van de wet.
Vanaf mei 2016 gelden er nieuwe regels voor de verkoop van de e-sigaret.
Zo geldt sindsdien onder andere een leeftijdsgrens van 18 jaar, worden er
eisen gesteld aan de veiligheid en is reclame voor e-sigaretten alleen nog
toegestaan bij fysieke (tabaks- of) e-sigarettenspeciaalzaken. Ook is er in
2016 voor gekozen om de e-sigaret zonder nicotine onder de wet te
brengen zodat de producteisen ook voor deze wegwerpproducten gelden.
Uit onderzoek van het RIVM uit 2015 blijkt dat e-sigaretten schadelijk zijn
voor de gebruiker.25 Uit dit onderzoek blijkt dat inhalatie kan leiden tot
irritatie en schade aan de luchtwegen, hartkloppingen en een verhoogde
kans op kanker. De e-sigaret is voor een individuele gebruiker minder
ongezond dan tabakssigaretten. Maar dan moet de roker wel volledig
overstappen op de e-sigaret. In de praktijk blijkt dat driekwart van de
e-sigaretgebruikers daarnaast tabaksproducten blijft roken. Er is
bovendien ook nog geen wetenschappelijke overeenstemming over
hoeveel minder schadelijk de e-sigaret is voor een individu dat volledig
overstapt op e-sigaretten. Uit het RIVM-onderzoek blijkt namelijk dat de
damp van e-sigaretten een aantal ingrediënten en chemische onzuiverheden bevat in hoeveelheden die schadelijk zijn voor de gezondheid. Bij
het gebruik van e-sigaretten kunnen kankerverwekkende stoffen
vrijkomen, zoals formaldehyde. In 2016 heeft het RIVM26 een onderzoek
gepubliceerd naar de schadelijke effecten van de e-sigaret voor
omstanders. Hierin stelt het RIVM dat bij het gebruik van e-sigaretten
schadelijke stoffen worden uitgeademd, zoals propyleenglycol, nicotine
en nitrosamines. De hoeveelheid die wordt uitgeademd is sterk afhankelijk
van de samenstelling van de gebruikte vloeistof, de intensiteit van het
dampen (frequentie en inhalatie), en de ventilatie en afmetingen van de
ruimte waarin wordt gedampt. Dit bepaalt ook in hoeverre gezondheidsrisico’s kunnen optreden. Afhankelijk van bovenstaande factoren kunnen
omstanders lichte gevoelens van keel-, neus- en oogirritatie ervaren. Veel
dampers (78 procent) gebruiken vloeistoffen die nicotine bevatten.
Hierdoor kunnen omstanders gezondheidseffecten ondervinden als
hartkloppingen en een verhoogde bloeddruk.
De uitbreiding van het rookverbod geldt zowel voor e-sigaretten met als
zonder nicotine. Omdat de gezondheidseffecten van de e-sigaret zonder
nicotine voor omstanders ook schadelijk blijken, is in lijn met de
wetgeving over reclame, de leeftijdsgrens en veiligheidseisen ook hier
gekozen de wetgeving op zowel e-sigaretten met als zonder nicotine van
toepassing te verklaren. In de praktijk is het moeilijk om de aanwezigheid
van nicotine in een e-sigaret ter plekke te bepalen. Onderscheid tussen de
e-sigaret met en zonder nicotine zou zowel voor de beheerder, werkgever
of andere (rechts)persoon, genoemd in artikel 10 van de wet (hierna:
beheerder) die het rookverbod in zijn gebouw inrichting instelt, aanduid
22

Definitie Artikel 1 Tabaks- en rookwarenwet: elektronische sigaret: een product dat gebruikt
kan worden voor de consumptie van nicotinehoudende damp via een mondstuk, of een
onderdeel van dat product, waaronder een patroon, een reservoir en het apparaat zonder
patroon of reservoir;
23
Definitie Artikel 1 Tabaks- en rookwarenwet: elektronische sigaret zonder nicotine: een
wegwerpproduct dat een reservoir met niet-nicotinehoudende vloeistof bevat en slechts
gebruikt kan worden voor de consumptie van niet-nicotinehoudende damp via een mondstuk;
24
Factsheet Eletronische sigaret.Trimbos, 2014.
25
De gezondheidsrisico’s van het gebruik van e-sigaretten. RIVM, 2015
26
Visser et al. RIVM Briefrapport De gezondheidsrisico’s van e-sigaretten voor omstanders, 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

6

en handhaaft, als de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna:
NVWA) die dat controleert, zeer slecht uitvoerbaar zijn. Daarnaast is het
voor de doelstelling om een rookvrije generatie te creëren waarbij
jongeren niet in aanmerking komen met dergelijke producten ook niet
gewenst om de e-sigaret zonder nicotine te consumeren in publieke
ruimten.
6. Term rookverbod
De emissies die vrijkomen bij het consumeren van e-sigaretten en
nieuwsoortige tabaksproducten zijn wetenschappelijk gezien geen rook.
Ook zullen consumenten niet alleen spreken van het «roken» van een
e-sigaret, maar ook van «dampen» van een e-sigaret en van het
«pruimen» van pruimtabak of «gebruiken» van een ander rookloos
tabaksproduct. Van het begrip rookverbod kan daarom worden gezegd dat
het, met de introductie van de twee nieuwe verboden, de lading strikt
genomen niet geheel meer dekt. Er is echter niet voor gekozen het woord
«rookverbod» uit te breiden met andere werkwoorden en er bijvoorbeeld
een «rook- en consumptieverbod» van te maken. Dit heeft als achtergrond
dat het begrip «rookverbod» als symbool wordt opgevat, en staat voor
alle verboden die eronder vallen. Het is, in tegenstelling tot iedere nieuwe
term die bedacht zou kunnen worden, een geheel ingeburgerde en
bovenal duidelijke term. Daarnaast ziet het rookverbod in sommige
instellingen nu al op producten zoals de e-sigaret.
7. Uitvoering en handhaving
In artikel 10 van de wet is vastgelegd dat de beheerder of de eigenaar van
de daar genoemde instellingen verplicht is tot het instellen, aanduiden en
handhaven van het rookverbod. De uitbreiding van het rookverbod
verandert enkel de scope van dit rookverbod. Voor beheerders waar op dit
moment rookloze tabaksproducten of de e-sigaret nog worden geconsumeerd kan dit betekenen dat vaker moet worden geïntervenieerd om het
rookverbod te handhaven en duidelijkheid te verschaffen over de
reikwijdte ervan. Hoewel het op dit moment wettelijk toegestaan is om de
e-sigaret en anders dan door roken geconsumeerde tabaksproducten te
gebruiken waar een rookverbod geldt, zijn er al wel een aantal beheerders
en werkgevers, die het verbod op het consumeren van de e-sigaret onder
de huisregels hebben geplaatst. Dit geldt onder andere voor de Nederlandse Spoorwegen27 en het Leids Universitair Medisch Centrum28. Het
wettelijk vastleggen van het verbod op de consumptie van tabaksproducten en de e-sigaret schept zowel voor gebruikers als niet-gebruikers
duidelijkheid over wat wel en niet is toegestaan.
De NVWA houdt toezicht op het handhaven van het rookverbod door de
beheerder. Bij overtreding van het rookverbod kan de NVWA overgaan tot
het opleggen van een bestuurlijke boete. De boete zal in alle gevallen
terecht komen bij de beheerder, die is immers verantwoordelijk voor de
verplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van het
rookverbod. De boete zal dus niet worden gegeven aan individuen die dit
rookverbod overtreden.

27

https://www.ns.nl/binaries/_ht_1527840942226/content/assets/ns-nl/stationsinformatie/
huisregels-ns.pdf.
28
https://www.lumc.nl/patientenzorg/praktisch/uw-bezoek/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

7

8. De wijziging in Europese context
De wet en onderliggende regelgeving zijn grotendeels implementatie van
de Tabaksproductenrichtlijn. De Tabaksproductenrichtlijn beoogt de
onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten inzake de productie, presentatie en verkoop
van tabaksproducten en aanverwante producten. Dit teneinde de interne
markt voor tabaksproducten en aanverwante producten beter te doen
functioneren. Hierbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van
bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren.29 De
Tabaksproductenrichtlijn voorziet niet in totaalharmonisatie, waardoor de
lidstaten de mogelijkheid hebben over een aantal onderwerpen zelf regels
te stellen. Het instellen van rookverboden is een van die onderwerpen;
onderhavig wetsvoorstel is dus in lijn met de Tabaksproductenrichtlijn.30
Artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(hierna: VWEU) eist opheffing van iedere beperking van het vrije verkeer
van goederen, ook indien deze beperking zonder onderscheid geldt voor
binnenlandse en buitenlandse producten. Alle maatregelen die de
uitoefening van deze fundamentele vrijheden verbieden, belemmeren of
minder aantrekkelijk maken zijn – volgens vaste jurisprudentie – als een
dergelijke beperking te beschouwen. Naar het oordeel van de regering is
de hier voorgestelde maatregel, zo die al handelsbelemmerend zou zijn,
geschikt en gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de
volksgezondheid, een en ander overeenkomstig artikel 36 VWEU.
Een beperking van het vrije verkeer van goederen kan gerechtvaardigd
zijn als de maatregel beantwoordt aan een dwingende reden van
algemeen belang. Die reden ligt in het realiseren van een hoge mate van
bescherming van de volksgezondheid. Als we de gezondheid van onze
bevolking willen bevorderen dan heeft het voorkomen van gezondheidsschade door het consumeren – actief, dan wel passief als omstander – van
een e-sigaret of een nieuwsoortig tabaksproduct prioriteit omdat dit leidt
tot minder ziekte, sterfte en dus gezondheidswinst oplevert. Daarnaast
draagt de uitbreiding van het rookverbod bij aan het denormaliseren van
het gebruik van tabaksproducten en daarmee aan het verminderen van
het aantal mensen dat begint met roken. Beleidsmaatregelen die
resulteren in vermindering van het aantal plekken in openbare ruimtes,
werkplekken en dergelijke, waar men blootgesteld kan worden aan
tabaksemissies zijn derhalve gerechtvaardigd, en tevens geschikt om het
nagestreefde doel te verwezenlijken. De regering is van mening dat de
uitbreiding van het rookverbod proportioneel is ten opzichte van
hierboven genoemde gezondheidswinst en de gezondheidswinst die een
rookvrije generatie met zich meebrengt.
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie
(hierna: HvJ EU) volgt dat de lidstaten een grote beleidsvrijheid hebben
op het gebied van de volksgezondheid.31 Lidstaten mogen zelfstandig hun
niveau van bescherming bepalen. De voorgestelde maatregelen zijn in het
licht van de gezondheidseffecten relatief bescheiden van aard. Tegen deze
achtergrond heeft de regering aanleiding om te concluderen dat de
maatregel in het licht van het VWEU goed verdedigbaar, gerechtvaardigd
29

O.m. overweging 8 en 21 van de Tabaksproductenrichtlijn.
De Tabaksproductenrichtlijn betreft de presentatie, de productie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten. Zie de titel, artikel 1 en de overwegingen 48, 53 tot en met
55, en 50 van de Tabaksproductenrichtlijn.
31
Arrest van het Hof van Justitie van 13 juli 2004, C-262/02, Commissie t. Frankrijk, overweging
24 en de daarin aangehaalde arresten, ECLI:EU:C:2004:431; Arrest van het Hof van Justitie van
9 december 2010, C-421/09, Humanplasma GmbH t. Oostenrijk, overweging 32 en de daarin
aangehaalde arresten, ECLI:EU:C:2010:760.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

8

en proportioneel is. Ten slotte wordt de uitbereiding van het rookverbod
zonder discriminatie toegepast; er wordt geen onderscheid gemaakt naar
de afkomst van de tabaksproducten of e-sigaretten.
Naast het VWEU geeft het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (hierna: EVRM) aanleiding tot een afweging, en wel tussen de
bescherming van de vrije ontplooiing van het privéleven – zoals
neergelegd in artikel 8 EVRM – enerzijds, en het bevorderen van de
gezondheid van de bevolking – aan de overheid opgedragen in artikel 22
van de Grondwet, en een van de rechtvaardigingsgronden genoemd in
artikel 8, tweede lid, EVRM – anderzijds. Het vigerende rookverbod kan
gezien worden als een inmenging in het privéleven, omdat het de
zelfbeschikking van rokers enigszins beperkt, in dit geval door te bepalen
dat op bepaalde publieke plaatsen niet gerookt mag worden. Het behoeft
geen betoog dat in deze afweging de bescherming van de volksgezondheid het zwaarst weegt. Het rookverbod wordt al decennia gezien als
een van de effectiefste maatregelen ter bescherming van anderen tegen
gezondheidsschade door tabaksrook.32 Dit wetsvoorstel borduurt daar op
voort; ditmaal niet door een uitbreiding van de plekken waar niet gerookt
mag worden, maar door een uitbreiding van de producten die niet
gebruikt mogen worden op de al rookvrije plaatsen. In hoofdstuk 4 en 5
van deze toelichting is ingegaan op de schadelijkheid van rookloze
tabaksproducten en e-sigaretten voor zowel gebruikers als omstanders.
Voor de regering staat vast dat het niet alleen nodig is de volksgezondheid
te beschermen tegen tabaksrook, maar ook tegen de schadelijkheid van
de blootstelling aan deze andere vormen van «roken» en bovendien tegen
de bijdrage aan de instandhouding van verslavingen die deze producten
kunnen leveren. Daartegenover staat het ongemak dat gebruikers van
rookloze tabaksproducten en e-sigaretten kunnen ervaren, omdat zij een
andere plek moeten zoeken om deze producten te gebruiken. De regering
is van mening dat ook nu, in het geval van deze uitbreiding van het
rookverbod, in de afweging tussen kortgezegd «het recht op keuzevrijheid» en de bescherming van de volksgezondheid, de volksgezondheid
prevaleert.
De noodzaak en proportionaliteit van de voorgestelde maatregel is in de
alinea’s hierboven al aan bod gekomen. Tot slot is – door deze wijziging
van de Tabaks- en rookwarenwet – de maatregel voorzienbaar bij wet, en
is daarmee, alles bijeen genomen, sprake van een gerechtvaardigde
inbreuk op artikel 8 EVRM.
Zoals hierboven beschreven is, is niet uit te sluiten dat onderhavige
uitbreiding van het rookverbod de wijze van verhandeling van e-sigaretten
en rookloze tabaksproducten kan beïnvloeden en daarom kan worden
aangemerkt als een «andere eis» in de zin van Richtlijn (EU) 2015/153533.
Een concept van deze wijziging is daarom op 1 oktober 2019 op grond van
artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 voorgelegd aan de
Europese Commissie.

32

Het rookverbod vormt sinds 1984 een belangrijk, zo niet het belangrijkste instrument ter
bescherming van mensen die niet roken. Zie voor een uitgebreidere bespreking van dit
beleidsinstrument Kamerstukken II, 2013/14, 33 791, nr. 3, paragraaf 2.
33
Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees parlement en de Raad van 9 september 2015
betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels
betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L 241).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

9

9. Gevolgen voor uitvoering en handhaving
De NVWA heeft in de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets
aangegeven34 dat bij de huidige inspecties in het kader van het
rookverbod in de horeca de indruk bestaat dat het gebruik van
e-sigaretten of tabaksproducten die anders dan door roken worden
geconsumeerd relatief weinig wordt waargenomen. De uitbreiding van
het rookverbod vergt binnen de NVWA beperkt extra werkzaamheden om
deze in de werkwijze van de NVWA te implementeren. Op basis van
relatief kleine aanpassingen van bestaande informatie, documenten en
systemen kan de wetswijziging binnen het bestaande toezicht op het
rookverbod worden geïmplementeerd. De NVWA geeft wel aan dat het
gebruik van snuiftabak, pruimtabak en tabak voor oraal gebruik niet goed
zichtbaar is en er geen geur bij het gebruik waarneembaar is waardoor
handhaving van het rookverbod door de beheerder en het toezicht van de
NVWA daarop moeilijker is. Bij de overweging om deze producten onder
het rookverbod te brengen is de lastige handhaving van het rookverbod
voor deze producten meegewogen. Gezien de beperkte zichtbaarheid van
het product op het moment dat het geconsumeerd wordt, zou de
beheerder een gebruiker al kunnen wijzen op het rookverbod wanneer het
product wel zichtbaar is. Dit kan bijvoorbeeld wanneer iemand het
product op tafel heeft liggen en aanstalten maakt het te consumeren, door
de tabak uit de verpakking te halen. Er wordt niet van de beheerder
verwacht dat er een fysieke controle plaatsvindt om gebruik aan te tonen.
Het is dus bijvoorbeeld niet nodig iemand te verzoeken de mond te
openen zodat vastgesteld kan worden dat er pruimtabak gepruimd wordt.
Ditzelfde geldt voor de controle op de handhaving door de NVWA. Gezien
het beperkte gebruik van het product en de meer beperkte gevolgen voor
omstanders acht de regering deze manier van handhaven proportioneel
voor deze producten.
De NVWA heeft naast het bovenstaande oordeel over het wetsvoorstel het
advies gegeven om kruidenrookproducten eveneens onder het
rookverbod te brengen. De NVWA wijst erop dat uitzonderingen de
naleving ondermijnen en dat door de voorgestelde reikwijdte de
complexe inspectiewerkwijze voor de NVWA bij shishalounges blijft
bestaan. Of tabak in een waterpijp wordt gerookt moet namelijk via
laboratoriumonderzoek worden vastgesteld. Als een kruidenrookproduct
zonder tabak wordt gebruikt, wordt het rookverbod niet overtreden. Bij de
onderhandelingen voor het preventieakkoord is het onder het rookverbod
brengen van kruidenrookproducten niet als één van de prioriteiten naar
voren gekomen. Hier is niet voor gekozen omdat kruidenrookproducten,
zoals de waterpijp, veelal worden gerookt op vaste locaties. De bezoekers
van deze inrichtingen zijn net als bezoekers van tabaksspeciaalzaken
bewust op zoek naar deze producten, en komen er dan ook niet toevallig
mee in aanraking. De producten die met de uitbreiding onder het
rookverbod worden geplaatst, worden meer in het publieke domein
geconsumeerd en hebben daardoor een groter aandeel in het ondermijnen van de niet-rokennorm. In het preventieakkoord is wel opgenomen
dat de rookruimten in de horeca, en dus ook in de shishalounges zullen
worden afgeschaft; daarvoor is wetgeving in voorbereiding. Dit betekent
dat in deze inrichtingen dan geen waterpijp met tabak meer mag worden
gerookt.

34

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

10

10. Gevolgen voor regeldruk
Het concept wetsvoorstel is ter advies voorgelegd aan het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (hierna: ATR)35. Het ATR stelt dat het wetsvoorstel
slechts beperkte gevolgen heeft voor de regeldruk van eigenaren,
beheerders en werkgevers. De reden hiervoor is volgens het ATR dat in de
praktijk in gebouwen en inrichtingen waar het huidige rookverbod geldt
niet of nauwelijks op andere wijze tabak geconsumeerd wordt en
e-sigaretten worden gerookt. Het ATR vermoedt dat dit komt doordat
bezoekers al denken dat het gebruik onder dat verbod valt. Daar waar
beheerders bij andersoortig gebruik tot handhaving moeten overgaan, zal
dat in de praktijk dus maar in een beperkt aantal gevallen nodig zijn, en op
den duur afnemen. De uitbreiding van het rookverbod leidt tot eenmalige
kennisnemingskosten bij beheerders en eigenaren van instellingen en het
personeel die de wet moeten handhaven. De verwachting is dat de
tijdsinvestering om de inhoud van deze wetswijziging tot zich te nemen
als eenvoudig tot matig gekwalificeerd kan worden en dus 3 tot 15
minuten tijd zal kosten.36 Het is niet bekend in hoeveel gebouwen en
inrichtingen het rookverbod van toepassing is. Bij een deel van deze
gebouwen en instellingen zal al een meer uitgebreid rookverbod van
toepassing zijn, omdat deze in de huisregels zijn opgenomen. Bij deze
instellingen liggen de kennisnemingskosten lager.
In verband met de verschillende wetgevingstrajecten van de Tabaks- en
rookwarenwet, adviseert het ATR in de nota van toelichting aandacht te
besteden aan het voor de regeldruk minder belastende alternatief van een
(geleidelijke) introductie van een algeheel rookverbod voor de doelgroep
van de voorgenomen maatregelen. In het Nationaal Preventieakkoord is
gekozen voor een breed pakket aan maatregelen om het gebruik van
tabaks- en aanverwante producten op meerdere manieren te ontmoedigen en een rookvrije generatie te realiseren omdat dit een effectieve
aanpak gebleken is. De uitbreiding van het rookverbod met de e-sigaret en
andere tabaksproducten maakt onderdeel uit van deze effectieve aanpak
die op voldoende maatschappelijk draagvlak kan rekenen. Voor een
algeheel rookverbod voor de gehele Nederlandse bevolking, zoals het ATR
met zoveel woorden voorstelt, is politiek en maatschappelijk gezien niet
voldoende draagvlak.
11. Advies en consultatie
Via https://www.internetconsultatie.nl/rookverbod is van 25 april 2019 tot
en met 26 mei 2019 aan een ieder de mogelijkheid geboden te reageren
op dit wetsvoorstel en de bijbehorende memorie van toelichting. Er zijn in
totaal 48 reacties binnengekomen van organisaties en particulieren. De
organisaties zijn onder te verdelen in organisaties die zich inzetten voor
tabaksontmoediging en gezondheid, organisaties uit de tabaksindustrie en
organisaties die tabaksproducten en elektronische dampwaar verkopen.
Bij de consultatie is aangegeven dat bij de weging van de inhoudelijke
argumenten die worden aangedragen, rekening wordt gehouden met
artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging.
Ongeveer een kwart van de reacties was positief over het wetsvoorstel.
Deze reacties zijn afkomstig van gezondheidsfondsen, GGD-en, bedrijven
en burgers. In deze reacties wordt het vertrouwen uitgesproken dat de
uitbreiding van het rookverbod bijdraagt aan het realiseren van een
rookvrije generatie. Ook wordt de blijdschap uitgesproken dat de overlast
door het gebruik van de e-sigaret zal afnemen als deze niet meer op de
werkplek of in publieke ruimten geconsumeerd mogen worden.
35
36

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Handboek Meting Regeldrukkosten. Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

11

Een groot deel van de respondenten is tegen de uitbreiding van het
rookverbod. Een van de redenen die wordt aangevoerd is het argument
dat de uitbreiding van het rookverbod betuttelend zou zijn. Het merendeel
van de negatieve reacties trekt het aangehaalde wetenschappelijke
onderzoek over de risico’s van de e-sigaret in twijfel en wijst op de
gezondheidswinst ten opzichte van het roken van een tabakssigaret. Een
aantal reacties stelt daardoor ook dat de e-sigaret een belangrijke rol kan
spelen bij het stoppen met roken en dat het gebruik daarom gestimuleerd
zou moeten worden. Zoals in de toelichting in paragraaf 5 is aangegeven
brengt het gebruik van de e-sigaret op korte termijn gezondheidsschade
met zich mee, en zijn de gezondheidseffecten op de lange termijn nog niet
voldoende bekend. De regering is daarom niet van mening dat de
e-sigaret gestimuleerd zou moeten worden. In het huidige regeringsbeleid
is ruimte voor de e-sigaret als een stoppen-met-roken ondersteuningsmethode, zoals ook staat beschreven in de in 2016 door zorgverleners
opgestelde «richtlijn behandeling tabaksverslaving en stoppen met roken
ondersteuning».37 Daarin heeft overigens gedagsondersteuning,
eventueel aangevuld met medicatie, de voorkeur en wordt aangeraden
gebruik van de e-sigaret na enige tijd af te bouwen. De e-sigaret of het
gebruik daarvan wordt niet verboden, en de voorgestelde wijziging van de
wet om het rookverbod uit te breiden verandert niets aan dit beleid.
Ten slotte zijn er enkele reacties binnengekomen over de reikwijdte van de
uitbreiding van het rookverbod. Zo wordt door twee partijen ingebracht
dat het wenselijk zou zijn om ook kruidenrookproducten onder het
rookverbod te plaatsen. Het onder het rookverbod brengen van kruidenmengsels zonder tabak is niet uit de onderhandelingen voor het Nationaal
Preventieakkoord gekomen, en is daarom niet meegenomen in deze
uitbreiding van het rookverbod. Het roken van kruidenmengsels met tabak
valt nu al onder het rookverbod.
De ontvangen reacties uit de internetconsultatie geven geen aanleiding
het concept wetsvoorstel aan te passen.
12. Inwerkingtreding
Beoogd is deze wetswijziging per 1 juli 2020 in te laten gaan. Naar
verwachting zal vanaf die datum het rookverbod voor alle toegevoegde
producten gelden. Voorafgaand aan de inwerkingtreding zal de uitbreiding
van het rookverbod worden gecommuniceerd naar de verschillende
brancheorganisaties zoals onder andere Koninklijke Horeca Nederland en
VNO-NCW.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is toegelicht, is het voor
het uitbreiden van de werkingssfeer van het rookverbod enkel nodig de
definitie van het begrip rookverbod aan te passen. Daartoe wordt artikel 1
van de wet gewijzigd. De voorgaande definitie van het rookverbod
bestond enkel uit een verbod om tabaksproducten te roken. De elementen
«tabaksproducten consumeren op een andere manier dan roken» en «de
damp van elektronische sigaretten, al dan niet met nicotine, te consumeren» worden aan de definitie toegevoegd. De term «rookverbod» wordt
daarmee een symbool voor iedere wijze van consumeren van tabaksproducten en e-sigaretten.

37

https://www.trimbos.nl/aanbod/webwinkel/product/af1580-richtlijn-behandeling-vantabaksverslaving-en-stoppen-met-roken-ondersteuning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

12

Gezien de definitie van tabaksproducten, vallen kruidenrookproducten niet
onder de nieuwe invulling van definitie van het nieuwe rookverbod. Dit
geldt overigens ook voor de navulverpakkingen en patronen voor
e-sigaretten met of zonder nicotine. In de nieuwe definitie van het
rookverbod wordt niet verwezen naar het verzamelbegrip «elektronische
dampwaar», maar enkel naar elektronische sigaretten met en zonder
nicotine.38 Het rollen van een sigaret op bepaalde plekken waar ook een
rookverbod geldt, kan onwenselijk zijn. Om die reden kan dit verboden
zijn op grond van huisregels. Op grond van de wet valt die handeling
echter niet onder het rookverbod dat moet worden ingesteld in gebouwen
en inrichtingen die zijn genoemd in artikel 10 van de wet. Voor
e-sigaretten is hierbij aangesloten: het bijvullen of gereedmaken voor
gebruik van een e-sigaret valt niet onder de definitie van rookverbod.
Omdat gekozen is het begrip «rookverbod» zelf niet aan te passen werkt
het begrip door in alle artikelen van de wet en de daarop gebaseerde
regelgeving. Daar waar op grond van artikel 10 van de wet een
rookverbod moet worden ingesteld, aangeduid en gehandhaafd, moet na
inwerkingtreding van deze wet dus een rookverbod gaan gelden dat ziet
op het verbieden van roken van tabaksproducten, het consumeren van
tabaksproducten en het consumeren van e-sigaretten met of zonder
nicotine.
Artikel II
Inwerkingtreding van deze wet is voorzien op 1 juli 2020.
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis

38

In artikel 1 van de Tabaks- en rookwarenwet zijn elektronische dampwaar omschreven als
elektronische sigaret, navulverpakking, elektronische sigaret zonder nicotine, navulverpakking
zonder nicotine en patroon zonder nicotine.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 321, nr. 3

13