‘s-Gravenhage,

Aan de beide Kamers der Staten-Generaal

19263618
Nader rapport inzake het concept van het Klimaatplan
=========================================================
Op grond van de Klimaatwet stelt het kabinet in 2019 voor het eerst een Klimaatplan vast. Dit plan
beschrijft de hoofdlijnen van het te voeren kabinetsbeleid voor de periode 2019-2030.
In lijn met de Klimaatwet is de afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) als
onafhankelijk adviseur van de regering gehoord over het concept-Klimaatplan. De beschouwing van
de Afdeling, gedateerd op 30 oktober 2019, no. W18.19.0301/IV, bied ik u hierbij aan.
Het kabinet dankt de Afdeling voor de beschouwing over het concept-Klimaatplan.
Dit nader rapport beschrijft de kernpunten uit de beschouwing en de reactie van het kabinet
daarop.

1. Realisatie van de klimaatdoelen
De Afdeling concludeert dat het concept-Klimaatplan blijk geeft van een stevig klimaatbeleid, nu
dat naar verwachting tot een aanzienlijke emissiereductie van broeikasgassen leidt. Zij acht het
zaak het Klimaatplan dit jaar vast te stellen en de uitvoering voortvarend ter hand te nemen, met
aandacht voor belangrijke maatregelen, zoals de CO2-heffing voor de industrie, die nadere
uitwerking behoeven.
De Afdeling adviseert om tegelijkertijd met de uitvoering van het beleid voorbereidingen te treffen
voor aanvullende emissiereducerende maatregelen. Dit tegen de achtergrond van de
emissieraming voor 2030 in de Klimaat- en Energieverkenning 2019 (KEV2019) van het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL). Bij de keuze voor het moment van vaststelling van die maatregelen
adviseert de Afdeling het beleidskader van de Klimaatwet en de Begrotingscyclus in acht te nemen.
Het kabinet voelt met de Afdeling het gevoel van urgentie om nu voortvarend met de uitvoering te
beginnen. Zoals reeds uiteengezet in de kabinetsappreciatie op de KEV2019 volgt het kabinet voor
monitoring en bijsturing het ritme van de Klimaatwet, waarmee naar zijn oordeel een balans
ontstaat tussen tijdig (bij)sturen op het doelbereik en het voeren van evenwichtig beleid op de
langere termijn.
De Afdeling beschouwt een viertal ‘afwegingen voor aanvullend beleid’: de omvang van de uitstoot,
kosteneffectiviteit, maatschappelijk draagvlak en integraliteit. Volgens het kabinet zijn de
afwegingen zowel relevant voor de formulering van aanvullend beleid, als voor de uitwerking van
maatregelen in het Klimaatplan. Het kabinet neemt deze dus ter harte.
De Afdeling meent dat het concept-Klimaatplan relatief weinig aandacht besteedt aan het
aanpassen van consumptiepatronen. In de aanpak van het kabinet worden maatregelen genomen
om het gedrag van mensen te beïnvloeden en worden mensen opgeroepen om zelf mee te doen
(iedereen doet wat). Inzichten uit de gedragswetenschap kunnen hierbij meerwaarde hebben. Het
kabinet meent dat in dit stadium van de transitie verleiding nodig is om draagvlak te behouden en
meer dwingende maatregelen gericht op gedragsverandering contraproductief zijn.
De Afdeling wijst in haar beschouwing in het bijzonder op de ingrijpende veranderingen in de
structuur van de economie die het einddoel van de Klimaatwet impliceert. Zij acht het van belang

dat nu reeds wordt nagedacht over systeemvraagstukken, bijvoorbeeld over infrastructuur voor
waterstof. De Afdeling roept op plannen te ontwikkelen voor na 2030, en de periode tot 2030 te
benutten om te experimenteren, kennis te ontwikkelen en basisinfrastructuur aan te leggen.
Het kabinet onderschrijft deze opmerkingen van de Afdeling, die in het bijzonder relevant zijn voor
de samenhangende trajecten die in paragraaf 2.3.1 van het concept-Klimaatplan worden
beschreven. De daarin aangekondigde Rijksvisie op marktordening voor de energietransitie komt
tegemoet aan het advies van de Afdeling om blijk te geven van visievorming op
systeemvraagstukken in het licht van de einddoelen in 2050. In samenhang wordt de ruimtelijke
kant van het energiesysteemvraagstuk geadresseerd in het Nationaal Programma Energie
Hoofdstructuur. Belangrijke input in beide trajecten wordt gevormd door de integrale scenarioverkenning die netbeheerders inmiddels zijn gestart.
Het kabinet ziet in reactie op de opmerking van de Afdeling dat het concept-Klimaatplan het beleid
nog onvoldoende in het perspectief gericht op 2050 plaatst, aanleiding om zowel bij de in de
Klimaatwet voorgeschreven tweejaarlijkse voortgangsrapportage als bij de vijfjaarlijkse herziening
van het Klimaatplan de beleidsinzet steeds nadrukkelijk te bezien binnen het 2050-perspectief (met
behulp van toekomstverkenningen).

2. Financieel-economische effecten
De Afdeling richt zich in haar beschouwing tevens op de financieel-economische gevolgen van het
klimaatbeleid. Voor een zinvolle maatschappelijke discussie over het Klimaatbeleid is duidelijkheid
over zowel de kosten als de baten van groot belang. Het kabinet onderschrijft dit.
De Afdeling vraagt aandacht voor de verschillen tussen kostenbegrippen die tot onduidelijkheid
kunnen leiden. Het te ontsluiten potentieel aan CO2-reducerende maatregelen is gebaseerd op
kosteneffectiviteit vanuit een maatschappelijk perspectief. Om die reden hanteert het PBL de
nationale milieukostenmethodiek. Vervolgens zijn na formulering van het beleid door het CPB de
lasten en inkomenseffecten van het klimaatbeleid in kaart gebracht.
De Afdeling merkt op dat de kostenbegrippen en de relatie daartussen beter moet worden
toegelicht. Het concept-Klimaatplan is hierop aangepast.
Terwijl het nationale kostenbegrip zich volgens de Afdeling goed leent voor het duiden van de
netto-meerkosten van het beleid, signaleert de Afdeling dat dit voor de baten ingewikkelder ligt.
Het concept-Klimaatplan neemt de lezer bovendien onvoldoende mee in de te verwachten baten
van het klimaatbeleid, wat wel zou kunnen bijdragen aan draagvlak, omdat uit verschillende
wetenschappelijke studies blijkt dat de baten de kosten ruimschoots overschrijden.
Om de kennis over de kosten en baten van het klimaatbeleid een impuls te geven en meer
samenhang aan te brengen in het begrippenkader dat daarvoor gebruikt wordt gaat het PBL in een
nieuw, meerjarig project de kosten en baten van de energietransitie voor de maatschappij in kaart
brengen.

3. Wetgevingsprogramma
De Afdeling is van mening dat de - soms zeer complexe - afweging van belangen bij de
voorbereiding van wetgeving ten behoeve van de klimaat- en energietransitie, de diversiteit van de
tot stand te brengen wetgeving, alsook het tempo dat gerealiseerd moet worden, meebrengen dat
een stevige sturing nodig is, waarin samenwerking van en coördinatie tussen departementen
gestalte krijgt en de noodzakelijke capaciteit wordt verzekerd. Een geconcentreerde aanpak is
daarvoor noodzakelijk, aldus de Afdeling.
De Afdeling adviseert een samenhangend wetgevingsprogramma in te stellen dat de nodigde
sturing kan geven en ook inzicht en overzicht biedt voor de Staten-Generaal als medewetgever.

Het kabinet onderkent de noodzaak van een goede samenwerking van en coördinatie tussen
departementen.
Het realiseren van de klimaatdoelen uit de Klimaatwet vraagt om een structurele samenwerking
tussen de betrokken departementen, maar ook met de andere bestuurslagen, bedrijfsleven en
maatschappelijke organisaties. Die samenwerking is niet alleen essentieel voor de totstandkoming
van wetgeving, maar ook voor andere instrumenten en maatregelen die moeten worden ingezet
om deze klimaatdoelen te bereiken.
Met het instellen van de Ministeriële Commissie Klimaat en Energie (MCKE) en de Ambtelijke
Commissie Klimaat en Energie (ACKE) is een stabiele samenwerkingsstructuur en een
gecoördineerde sturing en aanpak tussen de betrokken departementen tot stand gebracht. De bij
het klimaatbeleid betrokken bewindslieden hebben zitting in de MCKE, onder voorzitterschap van
de minister-president.
De MCKE bereidt de kabinetsbesluiten voor gericht op CO2-reductie en op een betaalbare,
betrouwbare en veilige energievoorziening. Hier komen beleids- en wetsvoorstellen aan de orde
die CO2-reductie als doel hebben, zoals de CO2-heffing voor de industrie, het aardgasvrij maken
van de gebouwde omgeving, hernieuwbare energieproductie en landgebruikmaatregelen, of die
randvoorwaardelijk zijn voor CO2-reductie, bijvoorbeeld waterstof en biomassa. De ACKE fungeert
als ambtelijk voorportaal voor de MCKE. De MCKE en ACKE komen regelmatig bijeen.
Met de Afdeling is het kabinet van mening dat het wenselijk is inzichtelijk te maken welke
wetgeving als gevolg van het klimaatbeleid wordt vastgesteld, mede voor de Staten-Generaal als
medewetgever. Conform artikel 3, tweede lid, onder a en c, van de Klimaatwet bevat het conceptKlimaatplan een samenhangend overzicht van de maatregelen en instrumenten om de
klimaatdoelen uit de Klimaatwet te behalen. Wetgeving maakt daar onderdeel van uit. Een
wetgevingskalender met alle wetgeving waarvan op dit moment duidelijk is dat deze moet worden
aangepast ter uitvoering van het Klimaatakkoord is dan ook onderdeel van het concept-Klimaatplan
(en daarbij opgenomen als bijlage). Over de stand van zaken van de totstandkoming van de
relevante wetgeving wordt jaarlijks in de Klimaatnota gerapporteerd. De Ministeriele Commissie
Klimaat en Energie (MCKE) ziet op voortgang en samenhang van het Klimaatbeleid en de daaruit
voortvloeiende wetgeving.
Het kabinet constateert dat de elementen die volgens de Afdeling gewaarborgd zouden worden met
het instellen van een wetgevingsprogramma, zijn geborgd met de genoemde commissies en het
Klimaatplan. De commissies voorzien in interdepartementale coördinatie en sturing. Het conceptKlimaatplan geeft overzicht en inzicht in de klimaatinstrumenten, waaronder wet- en regelgeving.
Omdat dit reeds geborgd is, is het kabinet van mening dat het instellen van een separaat
wetgevingsprogramma geen toegevoegde waarde heeft.

4. Uitvoering van het klimaatbeleid
De Afdeling benoemt aandachtspunten voor de uitvoeringspraktijk.
Ordelijk proces en monitoring van de voortgang
De Afdeling signaleert dat het concept-Klimaatplan onvoldoende aangeeft wanneer welke
maatregelen in de periode 2019-2030 in werking treden en wanneer belangrijke mijlpalen in de
uitvoering moeten zijn bereikt. De Afdeling stelt voor om een dergelijke overzicht in het thans
voorliggende concept-Klimaatplan op te nemen. Het kabinet onderschrijft de noodzaak om inzicht
te hebben in de momenten in de tijd waarop maatregelen in werking treden en tussenresultaten
worden geboekt. Dit biedt cruciale informatie over de voortgang van het klimaatbeleid en
bovendien aanknopingspunten voor bijsturing.
De voortgangsmonitor beziet jaarlijks de voortgang van het beleid. Hiertoe wordt de feitelijke
voortgang over het afgelopen jaar afgezet tegen de planning in sectoren van de concrete stappen
in de uitvoering en daarbij horende tijdpaden (zoals die volgen uit het Klimaatakkoord).

Beide Kamers der Staten Generaal worden hierover jaarlijks geïnformeerd bij de Klimaatnota. Het
kabinet merkt hierbij op dat er geen aanvullende tussendoelen en subdoelen worden geformuleerd
die het centrale uitgangspunt in de Klimaatwet – sturen op CO2 – in de weg staan.
Regie en kader van het Rijk
De Afdeling geeft aan dat het van belang is dat het Rijk in de transitie voldoende stuurt en waar
nodig kaders ‘stelt’. Het kabinet is hiervan bewust en geeft hieraan invulling met de uitwerking van
de trajecten die zijn vermeld in de wetgevingskalender. Specifiek ten aanzien van de
marktordeningsvragen waarop de Afdeling wijst, verwijst het kabinet naar de Brede Rijksvisie
Marktordening waaraan het kabinet werkt. Zie ook paragraaf 1.
Decentrale uitvoering
De Afdeling signaleert terecht dat een gedegen uitvoering van het klimaatbeleid nauwe
samenwerking met medeoverheden vereist. Het concept-Klimaatplan beschrijft onder meer de
belangrijke rol van decentrale overheden bij thema’s als ruimtelijke ordening en participatie. In dit
licht benoemt de Afdeling een zestal aandachtspunten: de ruimtelijke inpassing van klimaatbeleid,
de ondersteuning van gemeenten, het belang van een integrale aanpak, de druk van
samenwerkingsverbanden, de democratische legitimiteit op lokaal niveau en de wisselwerking
tussen de verantwoordelijkheid van decentrale overheden en de doorzettingsmacht van het Rijk.
Ruimtelijke inpassing
Specifiek op het terrein van de ruimtelijke ordening signaleert de Afdeling met recht dat
evenwichtig gebruik van de in Nederland schaarse ruimte van belang is. De Afdeling waarschuwt
dat de afwegingsprincipes in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) daarbij nog weinig houvast
geven.
Het kabinet onderkent de mogelijke problemen die kunnen optreden bij de ruimtelijke inpassing
van de energietransitie. Daarom wordt er, zoals aangegeven in paragraaf 1, gewerkt aan het
Nationaal Programma Energiehoofdstructuur, gericht op de ruimtelijke planning en het maken van
ruimtelijke reserveringen voor de energiehoofdstructuur op nationale schaal. Dit programma wordt
in samenspraak opgesteld met decentrale overheden, netbeheerders en andere belanghebbenden.
Ondersteuning van gemeenten
De Afdeling merkt op dat er in het kader van de klimaat- en energietransitie veel nieuwe taken op
gemeenten af komen. Als voorbeeld wordt de Regionale Energiestrategie (RES), de wijkgerichte
aanpak in de gebouwde omgeving en de warmteplannen genoemd. Hierbij waarschuwt de Afdeling
voor risico’s die zich kunnen voordoen als het gemeenten ontbreekt aan kennis, capaciteit en geld.
Om gemeenten op het gebied van kennis en capaciteit te ondersteunen zal het kabinet de
warmtetransitie ondersteunen door een Expertise Centrum Warmte op te zetten en een leidraad te
ontwikkelen. Zo worden de gemeenten ondersteund in de keuze voor het alternatief voor aardgas
en hoe tot realisatie van een warmtenet te komen. Om gemeenten financieel te ondersteunen stelt
het kabinet in het kader van het nationaal programma RES in 2019, 2020 en 2021 jaarlijks €22,5
miljoen procesgeld beschikbaar.
In dit kader is het van belang aan te geven dat bij de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) twee
adviesaanvragen over de uitvoeringslasten van decentrale overheden zijn gedaan.
Allereerst heeft het kabinet tijdens de gesprekken over het Klimaatakkoord met VNG, IPO en UvW
afgesproken om de ROB te vragen de uitvoeringslasten van decentrale overheden precies in kaart
te brengen. Dit betreft een artikel 2-onderzoek naar de extra uitvoeringslasten als gevolg van de
afspraken in het Klimaatakkoord. De scope van het onderzoek zijn de afspraken aan de vijf
sectortafels en de afspraken over de sector-overstijgende thema’s. De ROB wordt gevraagd de
extra uitvoeringslasten voor zowel gemeenten, provincies als waterschappen voor de periode na
2021 in beeld te brengen. In overleg met de ROB is afgesproken dat het advies voor 1 januari
2021 gereed dient te zijn.

In het Klimaatakkoord is afgesproken om - net als in het verleden bij Autobrief I en II - elektrische
personenauto’s (EV’s) tot en met 2024 vrij te stellen van de motorrijtuigenbelasting (MRB) en
daarmee in principe ook van opcenten. Daarom hebben Rijk en IPO afgesproken om een
gezamenlijke adviesaanvraag bij de ROB te doen, waarbij zal worden onderzocht of de
beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een substantiële wijziging in de inkomsten van
provincies. Naar aanleiding van dit zwaarwegende advies zal overleg tussen Rijk en provincies
plaatsvinden over de uitkomsten. Naar verwachting zal dit ROB-advies medio 2020 gereed zal zijn.
Integrale aanpak, samenwerkingsverbanden en democratische legitimiteit
De Afdeling signaleert dat een integrale aanpak van belang is daar waar verschillende
overheidslagen samenwerken. In de Regionale Energiestrategieën (RES) maken medeoverheden
regionale plannen voor de aanpak van de energietransitie in hun regio. Hierbij worden zij
ondersteund via het nationaal programma RES. Het Rijk is binnen de RES een actieve,
gecommitteerde partner. Niet enkel vanuit de borging van de afspraken uit het Klimaatakkoord,
maar ook vanuit verantwoordelijkheden en bevoegdheden op aanpalende beleidsterreinen:

Het klimaat- en energiebeleid;

De betrouwbaarheid en betaalbaarheid van het energiesysteem;

De inzet van Rijksgronden en -vastgoed;

De borging van nationale belangen.
Hierbij valt te denken aan de NOVI, aan de Rijksvisie Marktordening voor de Energietransitie en het
Nationaal Programma Energiehoofdstructuur. Zo schept het Rijk kaders, en borgt het de
ontwikkeling van ons energiesysteem ten behoeve van de transities in de gebouwde omgeving,
landbouw, industrie, mobiliteit en elektriciteit. Op Rijksniveau liggen dus belangrijke trajecten en
keuzes te wachten.
Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet om daar samenhang, een visie, in te laten
doorklinken waarop medeoverheden kunnen voortbouwen.
Omdat wordt geleund op de betrokkenheid van diverse overheden is democratische legitimiteit van
het klimaatbeleid soms ambigu: wie welke plannen vaststelt en daarvoor verantwoordelijk kan
worden gehouden is niet altijd duidelijk. De Afdeling benoemt dit in de beschouwing op het
concept-Klimaatplan terecht als aandachtspunt. In dit verband wordt specifiek de RES genoemd.
Hoewel, zoals de Afdeling terecht opmerkt, de RES een nieuwe manier van interbestuurlijk en
maatschappelijk samenwerken is, leidt het instrument RES niet tot wijzigingen in bestaande
bevoegdheden en taken.
Het RES-proces wordt vanaf de formele start in de RES-regio met een bestuurlijke startnotitie of
een gelijksoortig document vastgelegd. Hierin wordt in ieder geval de doelstelling, planning,
organisatie en wijze van democratische en ruimtelijke borging vastgelegd. Deze notitie kan als
voorstel voorgelegd worden aan raadsleden, Provinciale Statenleden en Algemene Bestuursleden
van waterschappen. Wanneer de startnotitie ter besluitvorming aan hen wordt voorgelegd kunnen
zij kaders meegeven, bijvoorbeeld t.a.v. het besluitvormingsproces, de participatie van bewoners
en maatschappelijke organisaties en de regionale afstemming binnen de RES.
In juni 2020 wordt een concept bod uitgebracht aan het nationaal programma RES en het PBL. Op
dat moment kunnen volksvertegenwoordigers een signaal afgeven aan bestuurders over het
draagvlak voor de regionaal voorgestelde energiemix, zoekgebieden en verdeling van
warmtebronnen. Dit kan een reden zijn om het concept bod als voorstel ter vaststelling voor te
leggen aan de raden, Staten en Algemeen Bestuur van de waterschappen.
Het definitieve bod wordt vastgesteld door de gemeenteraden, Provinciale Staten en het Algemeen
Bestuur van de waterschappen. Met het besluit van volksvertegenwoordigers over de Regionale
Energie Strategie wordt het document een bouwsteen voor toekomstig omgevingsbeleid.
Wanneer volksvertegenwoordigers pas bij de besluitvorming over de RES 1.0 betrokken worden
doet zich het volgende risico voor: zodra de RES 1.0 is afgerond, zullen volksvertegenwoordigers
waarschijnlijk een grote druk ervaren om het document vast te stellen zonder enige wijzigingen.
Een groot aantal organisaties heeft immers meegewerkt aan de totstandkoming en er is

beperkt tijd voor het uitbrengen van het definitieve bod. De democratische legitimiteit van de RES
komt op dat moment sterk onder druk te staan. Gezien de impact die de RES uiteindelijk zal
hebben op het dagelijks leven van inwoners, is dit een onwenselijke situatie. Het is daarom
raadzaam om vroegtijdige betrokkenheid te realiseren en de mogelijkheid te scheppen voor
volksvertegenwoordigers om tussentijds input mee te geven aan de RES.
In aanvulling op de formele besluitvormingsmomenten kunnen volksvertegenwoordigers ervoor
kiezen om tussentijds betrokken te zijn bij het RES-proces Volksvertegenwoordigers kunnen zitting
nemen in een regionale werkgroep of klankbordgroep, kunnen rapporteurs aanstellen, kunnen via
serious games de ruimtelijke opgave zelf inventariseren en doorlopen, kunnen deelnemen aan het
participatietraject dat georganiseerd wordt, en nog meer.
Het vroegtijdig en nauw betrokken zijn bij de ontwikkeling van de RES biedt
volksvertegenwoordigers de mogelijkheid om de volksvertegenwoordigende rol optimaal te
benutten. De informatiepositie van volksvertegenwoordigers wordt hierdoor groter en inhoudelijke
discussies zullen makkelijker gevoerd kunnen worden.
Mochten de regio’s er onverhoopt niet in slagen om gezamenlijk te komen tot een invulling van de
afgesproken doelen en de in het appreciatiekader opgenomen aandachtspunten en richtinggevende
elementen, dan treden de gezamenlijke borgingsafspraken in werking. Uitgangspunten hierbij zijn
subsidiariteit bestuurlijke instrumenten (‘het goede gesprek’) hebben de voorkeur boven juridische
instrumenten.

Ten slotte
De Afdeling signaleert terecht dat 2019 in meerdere opzichten een bijzonder jaar is geweest: er is
een Klimaatakkoord gepresenteerd, waarvoor verschillende tussentijdse doorrekeningen als basis
zijn gebruikt. Ook is er voor de eerste maal een Klimaat- en Energieverkenning (KEV) uitgebracht
die nog niet alle maatregelen uit het Klimaatakkoord kon meenemen. De Afdeling geeft aan dat het
zaak is om vanaf 2020 te zorgen voor een ordelijk proces. Het kabinet zal hierover met Afdeling,
het CPB en het PBL zonodig nadere (werk)afspraken maken.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
Eric Wiebes