Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 123 VIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2010

Nr. 14

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 oktober 2009
Hierbij doe ik u een brief toekomen met een voorstel voor een nieuw
model van consumenteninvloed op het analoge en digitale programmaaanbod van kabelexploitanten.
1. Belang van pluriform kabelaanbod
Al decennia lang vervult de kabel een belangrijke functie in de samenleving door voor het overgrote deel van de huishoudens de distributie van
omroepprogramma’s (radio- en televisiezenders) te verzorgen. De kabel
heeft zich de afgelopen jaren sterk ontwikkeld tot een innovatieve en
concurrerende infrastructuur voor verschillende soorten diensten. Voor
omroepdistributie is het gebruik van satelliet en digitale ether de afgelopen jaren weliswaar toegenomen, maar de kabel is nog steeds dominant met een marktaandeel van 79,4%.1 Het kabinet vindt een pluriform
en betaalbaar programmapakket van belang voor het democratisch functioneren van de samenleving. Daarom verzekert het kabinet de invloed
van de consument op het programma-aanbod van de kabel2.

Bron: TNO september 2009, Marktrapportage Elektronische Communicatie.
2
Daarnaast zorgt het voor doelmatige marktordening en toezicht en excellente informatieen communicatienetwerken.
3
Bron: TNO september 2009, betreft cijfers
eerste kwartaal 2009.
4
Bronnen: Immovator, Monitor digitale TV Q2
2009 en TNO september 2009, Marktrapportage Elektronische Communicatie.

De invloed van de consument op het aanbod van de kabelexploitant is
sinds eind jaren ’90 gewaarborgd via de programmaraden. De programmaraden adviseren op gemeentelijk niveau over de samenstelling van het
wettelijk minimumpakket van omroepprogramma’s dat via de kabel wordt
aangeboden (zie verder paragraaf 2 van deze brief).
Ontwikkelingen in de kabelsector hebben de afgelopen jaren niet stil
gestaan. Kabelexploitanten hebben hun dienstenaanbod uitgebreid en
37,8% van de kabelhuishoudens heeft ook digitale kabel.3 In Nederland is
inmiddels 60% van alle huishoudens op een vorm van digitale televisie
aangesloten. Naast digitale kabel gaat het ook om satelliet en digitale
ethertelevisie.4
Er zijn ook ontwikkelingen buiten de kabelsector. Een uitspraak van de
Raad van State beperkt de invloed van de programmaraden en er is kritiek
van de Europese Commissie op het Nederlandse programmaradenmodel.

KST135872
0910tkkst32123VIII-14
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

1

1

Het kabinet hecht zeer aan de invloed van consumenten (kijkers en luisteraars) op het programma-aanbod en vindt het van belang dat de invloed
van consumenten blijft aansluiten bij de groei en veranderingen van het
aanbod.
Deze brief bevat daarom een voorstel voor een verbeterd model voor de
invloed van consumenten op het analoge en digitale programma-aanbod
van kabelexploitanten. Ook wordt ingegaan op de invloed van consumenten op het aanbod van KPN/Digitenne. Voorafgaand daaraan wordt de
functie en ontwikkeling van programmaraden en consumenteninvloed op
de kabel geschetst.
Het kabinet geeft met deze brief invulling aan een tweetal moties. In de
eerste motie vragen de leden van de Tweede Kamer Atsma (CDA) en Slob
(ChristenUnie) om een versterking van de positie van programmaraden en
een uitbreiding naar het digitale kabel- en etheraanbod.1 Het lid Jasper
van Dijk (SP) vraagt in zijn motie een programmaraad voor KPN/Digitenne
in te stellen met bindende zeggenschap over ten minste eenderde van de
beschikbare kanalen van KPN/Digitenne, buiten de publieke zenders.2
2. De functie en ontwikkeling van programmaraden
In de Mediawet 2008 is voor kabelexploitanten de zogenoemde doorgifteplicht opgenomen. Daarbij gaat het om de doorgifte van ten minste 15
televisieprogrammakanalen en 25 radioprogrammakanalen. De verplichting om de programmakanalen analoog en/of digitaal door te geven geldt
als een significant aantal aangeslotenen het programma-aanbod op
analoge wijze en/of op digitale wijze ontvangt.3 Een deel van de kanalen
die (moeten) worden doorgegeven is in de Mediawet 2008 al ingevuld (de
zogenoemde «must carry kanalen»).4 De overige door te geven kanalen
worden voor het analoge pakket ingevuld door programmaraden die
daarover aan kabelexploitanten een zwaarwegend advies geven.5 Deze
programmaraden moeten worden ingesteld door gemeenteraden in
gemeenten waar omroep via de kabel verspreid wordt. Sinds een aantal
jaar worden de 54 programmaraden die er in Nederland zijn ondersteund
door het landelijk steunpunt Kabelraden.nl.

1

Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VIII, nr. 47.
Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VIII, nr. 47.
Zoals toegelicht in de memorie van
antwoord bij de voorgestelde Mediawet 2008
(Kamerstukken I 2008/09, 31 356, D) kiest de
regering er voor om het begrip significant
door het Commissariaat voor de Media te
laten bepalen. Wel heeft de regering aangegeven (Kamerstukken II 2007/08, 31 356, nr. 7)
dat er zeker sprake is van een significant
aantal eindgebruikers wanneer minimaal de
helft van de aangesloten huishoudens op een
netwerk analoog dan wel digitaal ontvangt.
Het is dus niet uitgesloten dat het Commissariaat op basis van zijn analyse in bepaalde
situaties tot de conclusie komt dat bij een
lager percentage ook sprake is van een significant aantal.
4
Zie artikel 6.13 van de Mediawet 2008.
5
Zie de artikelen 6.13, eerste lid, 6.15 en 6.20
van de Mediawet 2008.
6
Kamerstukken II 1996/97, 24 808, nr. 5.
7
Kamerstukken II 2002/03, 28 639, nr. 5, blz. 8.
2
3

De bepalingen over de programmaraden zijn ontstaan ten tijde van de
liberalisering van de mediawetgeving midden jaren negentig. Als gevolg
daarvan kwam de strikte scheiding tussen de aanbieders van diensten
(programma’s) en de beheerders van de infrastructuur (zenders, kabel) te
vervallen. Infrastructuurbeheerders mochten voortaan zelf programma’s
gaan verzorgen. De kabelexploitanten kregen daarmee meer vrijheid om
de beschikbare kanalen te vullen. In het kader van de noodzakelijke
checks-and-balances zijn er daarom tegelijkertijd doorgifteverplichtingen
voor de kabelexploitanten in de wet opgenomen. Doel van de doorgifteplicht is garanties bieden voor een voldoende gevarieerd informatieaanbod voor degenen die zijn aangeslotenen op het kabelnetwerk.6 Verder
moet dat aanbod toegesneden zijn op de voorkeuren van de verschillende
bevolkingsgroepen. Destijds werd opgemerkt dat, zolang de Nederlandse
burgers programma’s nog niet per stuk kunnen afnemen en daarmee zelf
hun pakket kunnen samenstellen, het van belang is dat zij op een andere
wijze invloed hebben op de samenstelling van het programma-aanbod.7
Die invloed van de burgers is vervolgens verzekerd via programmaraden.
Het programmaradenmodel is kortom een vorm van consumenteninvloed
met als doel het verzekeren van de pluriformiteit van de analoge programmakanalenpakketten van de kabelexploitanten.
Hiervoor constateerde het kabinet al dat – gelet op de huidige marktontwikkelingen en doelen van het mediabeleid – de invloed van consu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

2

menten op het kabelaanbod onverminderd van belang is. De afgelopen
jaren is echter gebleken dat die invloed onvoldoende wordt gegarandeerd
door het huidige programmaradenmodel. Dit heeft de volgende oorzaken.
Invloed programmaraden gering
Het advies van een programmaraad geldt alleen voor het analoge pakket
van programmakanalen en daarbij gaat het na aftrek van de «must carry
kanalen» feitelijk over slechts 8 kanalen. In de loop der tijd is gebleken dat
programma-aanbieders en kabelexploitanten met elkaar kunnen afspreken
een programmakanaal niet op te nemen in het pakket waarover een
programmaraad adviseert. Programmaraden kunnen zo de facto buiten
spel worden gezet. Dit is bevestigd door een uitspraak van de afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State («Bollenstreek zaak»).1
Kortom, de invloed van programmaraden is gering.
Kritiek Europese Commissie
De Europese Commissie is in juli 2006 een inbreukprocedure tegen Nederland gestart. De Commissie was aanvankelijk van mening dat programmaraden een te brede discretionaire bevoegdheid hebben en dat het model
niet voldoende rechtstransparantie en rechtszekerheid biedt. Daarop heeft
Nederland in 2006 schriftelijk gereageerd. Vervolgens heeft daarover nog
enige malen mondeling overleg met de Commissie plaatsgevonden,
waarbij van Nederlandse zijde onder meer is aangegeven dat het model
thans alleen geldt voor het analoge pakket van de kabelexploitanten. De
inbreukprocedure is uiteindelijk op 25 juni 2009 beëindigd. Uit overleg
met vertegenwoordigers van de Europese Commissie bleek echter wel dat
uitbreiding naar het digitale pakket waarschijnlijk een nieuwe inbreukprocedure tot gevolg zal hebben. Het risico bestaat dat het model dan
moet verdwijnen en er helemaal geen garantie meer in de wet is opgenomen.
Programmaraden steeds omslachtiger
Een derde bron van kritiek op de programmaraden komt uit de praktijk en
wel van alle betrokken partijen: kabelexploitanten, programma-aanbieders, programmaraden en gemeenten. Het systeem is tamelijk omslachtig
en geeft administratieve lasten voor alle partijen. Enkele jaren geleden is
Kabelraden.nl ingesteld om programmaraden te ondersteunen en te
professionaliseren. Maar dit lost de geschetste problemen niet afdoende
op. Bovendien zijn er door fusies en overnames steeds minder kabelexploitanten (met overwegend grote internationale en commerciële belangen). De netwerken van de grote kabelexploitanten hebben zich als gevolg
daarvan ontwikkeld tot bovenregionale netwerken. Daardoor is het minder
logisch geworden de consumenteninvloed op gemeentelijk niveau te
organiseren. Het model sluit niet langer meer aan bij de technische werkelijkheid.

1

Het gaat om een uitspraak in hoger beroep
van 28 juli 2004, zaaknummer 200400154/1, in
het geding tussen het Commissariaat voor de
Media en kabelexploitant Casema. Deze
uitspraak is te raadplegen via
http://www.raadvanstate.nl.
2
Bijlage bij kabinetsreactie op WRR advies
(Kamerstukken II 2005/06, 29 692, nr. 14,
hoofdstuk 19).

Alles overziend vindt het kabinet dat het huidige model van programmaraden niet toekomstbestendig is. Het kabinet heeft reeds eerder alternatieve modellen voor consumenteninvloed de revue laten passeren.2 Ook
de genoemde moties van de leden Atsma en Slob en het lid Jasper van
Dijk bevatten voorstellen voor verbetering van de invloed van consumenten. In de volgende paragraaf worden alternatieve voorstellen geschetst
en gewogen. Daarna volgt het voorstel van het kabinet voor een nieuw
model van consumenteninvloed.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

3

3. Verbetering van consumenteninvloed: alternatieve modellen
Model 1. Uitbreiding invloed programmaraden naar het digitale pakket
van kabel en ether
De leden van de Tweede Kamer Atsma (CDA) en Slob (ChristenUnie)
vragen in een motie om de positie van programmaraden te versterken en
uit te breiden naar het digitale kabel- en etheraanbod. Het lid Jasper van
Dijk (SP) vraagt in een motie een programmaraad voor KPN/Digitenne in
te stellen met bindende zeggenschap over ten minste eenderde van de
beschikbare kanalen van Digitenne, buiten de publieke zenders.
Het voordeel van het voorstel van de leden Atsma en Slob is de uitbreiding van de consumenteninvloed naar het digitale pakket. Het kabinet
deelt dat streven, maar vindt dat dit doel op andere wijze dan via de
huidige programmaraden beter kan worden bereikt. Het belangrijkste
argument is dat het eenvoudig uitbreiden van de reikwijdte van het advies
geen oplossing biedt voor de geschetste problemen in paragraaf 2 van
deze brief, waaronder de bezwaren van de Europese Commissie. Zoals
hiervoor is opgemerkt heeft de Commissie weliswaar onlangs de lopende
inbreukprocedure tegen Nederland beëindigd, maar heeft zij ook aangegeven dat de bezwaren juist zullen toenemen bij uitbreiding van de
invloed van programmaraden naar het digitale pakket van de kabelexploitanten. Er zal dan mogelijk een nieuwe inbreukprocedure volgen. Het
risico bestaat dat het model dan moet verdwijnen en er dus geen garantie
meer in de wet is opgenomen. Verder merkt het kabinet in reactie op
beide moties op dat het huidige, op gemeentelijk niveau georganiseerde,
programmaradenmodel niet past op het landelijke net van KPN/Digitenne.
Daarnaast is uitbreiding van de invloed van programmaraden naar satelliet niet goed mogelijk, omdat de satelliet in buitenlandse handen is.
Model 2. Voorstel programmaraden
De programmaraden erkennen zelf dat de huidige situatie verre van ideaal
is. Het kabinet is dan ook blij dat zij, via Kabelraden.nl, zelf een alternatief
voorstel doen. Kabelraden.nl stelt voor dat een programmaraad voortaan
één tot twee wijzigingen kan aanbrengen in het totale pakket van de kabelexploitant. De kabelexploitant kan deze in beginsel niet weigeren (hoewel
uitzonderingen onder voorwaarden mogelijk blijven). Ook stelt men voor
het aantal programmaraden terug te brengen tot 20 à 25. Verder worden
de programmaraden onafhankelijke stichtingen die zelf verantwoordelijk
worden voor de opvolging van de leden.
Het voordeel van dit systeem is dat een programmaraad ook adviseert
over het digitale pakket. Daar staat tegenover dat de programmaraad in
verhouding minder invloed krijgt. Hij kan immers slechts één tot twee
wijzigingen aanbrengen in het pakket. Ook van dit model is het nadeel dat
programma-aanbieders en kabelexploitanten programmaraden nog
steeds buiten spel kunnen zetten. Verder worden ook de overige kritiekpunten zoals genoemd in paragraaf 2 met dit model niet opgelost. Aangezien programmaraden in verhouding ook nog minder invloed krijgen, is
dit voorstel op zichzelf dan ook niet voldoende om de pluriformiteit van
het analoge en digitale pakket in voldoende mate te verzekeren.
Model 3. Co-reguleringsmodel kabelexploitant

1

Idem: Bijlage bij kabinetsreactie op WRR
advies (Kamerstukken II 2005/06, 29 692,
nr. 14, hoofdstuk 19).

Het kabinet heeft de afgelopen jaren in reactie op de kritiek en na
gesprekken met alle betrokkenen een voorstel ontwikkeld voor een alternatief voor het programmaradenmodel, het zogenoemde co-reguleringsmodel.1 Een combinatie van wetgeving en zelfregulering die bestaat uit
drie onderdelen: (1) een onafhankelijk en representatief marktonderzoek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

4

naar de voorkeuren van kabelabonnees dat openbaar wordt gemaakt, (2)
een representatief en onafhankelijke klantenpanel waarin abonnees
meepraten over het aanbod van zenders en (3) voorlichting aan klanten.
Het marktonderzoek heeft betrekking op ten minste 15 vrij toegankelijke
analoge televisiekanalen en 30 vrij toegankelijke digitale televisiekanalen,
waarvan ten hoogste 20% door de kabelexploitant naar eigen voorkeur
mag worden gekozen. De burgers hebben dan ook invloed op minimaal
24 digitale kanalen. Verder wordt het marktonderzoek zodanig ingericht
dat uit de resultaten de regionale voorkeuren blijken en zullen de uitkomsten van het marktonderzoek worden gevalideerd aan de hand van kijk- en
luistercijfers van de Stichting KijkOnderzoek. Indien de kabelexploitant
afwijkt van de uitkomsten van het marktonderzoek (waarvan de uitkomsten openbaar zijn), moet hij dat verantwoorden aan het klantenpanel.
Kabelexploitanten zijn verantwoordelijk voor de invoering van dit model,
maar het is niet vrijblijvend. Het Commissariaat voor de Media kan sancties opleggen. Dit voorstel tot co-regulering is zorgvuldig afgewogen en
afgestemd met betrokken partijen, maar is uiteindelijk niet in de Mediawet
2008 opgenomen. Inmiddels was duidelijk geworden welke wensen in de
Tweede Kamer leven voor toekomstige consumenteninvloed: een steviger
model met meer garanties en uitbreiding van de invloed van consumenten naar het digitale pakket.
Het kabinet heeft daarom gemeend een nieuw model te moeten ontwikkelen dat aan de bezwaren van de geschetste modellen tegemoet komt en
waarbij het zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de wensen uit
de Kamer. Dit leidt tot het zogenoemde «waarborgmodel kabel en aardse
digitale ether» dat in de volgende paragraaf wordt toegelicht.
4. Voorstel kabinet: Waarborgmodel kabel en aardse digitale
ether
Het kabinet heeft in het waarborgmodel een aantal goede elementen uit
het hiervoor genoemde co-reguleringsmodel overgenomen. Het wil de
invloed van klanten op het kabelpakket en de verzekering van de pluriformiteit van het aanbod regelen via de drieslag van marktonderzoek naar de
voorkeuren van kabelabonnees, invloed van klanten en voorlichting. Op
deze manier vindt er actief raadpleging van wensen en behoeften plaats
bij de kijkers en luisteraars, is er concreet invloed op het pakket en worden
klanten van kabelexploitanten actief geïnformeerd over hun analoge en
digitale pakket en wijzigingen daarin. Er zijn echter een paar belangrijke
verschillen met het co-reguleringsmodel.
Marktonderzoek
Het marktonderzoek naar de voorkeuren van kabelabonnees heeft niet
betrekking op minimaal 24 digitale kanalen zoals in het co-reguleringsmodel het geval was, maar op minimaal 30 digitalen kanalen. De invloed
van de consumenten op het digitale programma-aanbod neemt dus toe.
Het aantal analoge kanalen waarop het marktonderzoek betrekking heeft,
blijft 15. Dit is nodig om de kabel de ruimte te geven het analoge pakket te
verkleinen om verdere digitalisering mogelijk te maken. De uitkomsten
van het marktonderzoek zijn openbaar. Verder wordt het marktonderzoek
net als in het co-reguleringsmodel zodanig ingericht dat uit de resultaten
de regionale voorkeuren blijken en zullen de uitkomsten van het marktonderzoek worden gevalideerd aan de hand van kijk- en luistercijfers van de
Stichting KijkOnderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

5

Klantenraad
De invloed van de klanten op het programma-aanbod wordt steviger
aangezet. Een onafhankelijke klantenraad adviseert zwaarwegend over 2
analoge én 2 digitale kanalen. Dat advies dient goed onderbouwd te zijn.
Met dit element meent het kabinet tegemoet te komen aan de motie van
de leden Atsma en Slob en wordt een belangrijk element uit het voorstel
van Kabelraden.nl en de programmaraden verwerkt. Niet alleen de uitslag
van het marktonderzoek telt (en daarmee de stem van de meerderheid).
Het zwaarwegende advies van de klantenraad over de analoge en digitale
kanalen leidt ertoe dat ook kleinere publieksgroepen kunnen worden
bediend, dat rekening kan worden gehouden met nieuwkomers of dat
desgewenst invulling kan worden gegeven aan regionale voorkeuren.1 Bij
de grote kabelexploitanten met een netwerk in verschillende delen van
Nederland zal meer dan één klantenraad worden ingesteld, zodat optimaal
rekening kan worden gehouden met de regionale voorkeuren.
Verder moet de kabelexploitant, net als in het co-reguleringsmodel,
verantwoording afleggen aan de klantenraad als hij afwijkt van de uitkomsten van het marktonderzoek. Zoals gezegd zijn de uitkomsten van het
marktonderzoek openbaar en is ook het eventuele afwijken van die
uitkomsten door een kabelexploitant voor een ieder zichtbaar. Er is
daarmee sprake van een transparant systeem.
Belangrijke rol Commissariaat voor de Media
Het Commissariaat voor de Media krijgt als toezichthouder een belangrijke rol in het nieuwe model om de pluriformiteit van het programmaaanbod en de consumenteninvloed daarop te garanderen.
Het Commissariaat ziet er allereerst nauwkeurig op toe dat de kabelexploitanten zorgvuldig met de resultaten van het marktonderzoek omgaan en
de klantenraden serieus nemen. Het Commissariaat ziet er ook op toe dat
het marktonderzoek wordt uitgevoerd door een onafhankelijk en gerenommeerd bureau. Verder ziet het Commissariaat er op toe dat de klantenraden onafhankelijk zijn en zodanig zijn samengesteld dat zij volwaardige
gesprekspartners voor de kabelexploitanten vormen. Zonodig kan het
Commissariaat beleidsregels opstellen en sancties opleggen (een boete of
een last onder dwangsom om gewenst gedrag af te dwingen). Ook krijgt
het Commissariaat voor de Media de taak om onafhankelijke informatie te
geven over nieuwe programmakanalen die vervolgens opgenomen
worden in het marktonderzoek.

1

Als gevolg van een amendement van het lid
Atsma (CDA) (Kamerstukken II 2007/08, 31 356,
nr. 30) is in de Mediawet 2008 overigens al een
bepaling opgenomen die tegemoet komt aan
de wensen van burgers ten aanzien van regiozenders van naburige provincies voor zover
het gaat om het digitale pakket van de kabelexploitanten (zie artikel 6.13, tweede lid, aanhef en onderdeel b).
2
Zie www.mediamonitor.nl

Het Commissariaat voor de Media krijgt verder de bevoegdheid om één of
meer programmacategorieën aan te wijzen die in ieder geval onderdeel
moeten uitmaken van het programma-aanbod. Indien het Commissariaat
voor de Media deze bevoegdheid toepast wordt het waarborgmodel dwingender. Er wordt als het ware al voorgesorteerd door ook programmacategorieën vast te leggen. Doel van deze bevoegdheid is het inbouwen van
een correctiemechanisme, een extra slot op de deur om de pluriformiteit
van het programma-aanbod te verzekeren. Het Commissariaat kan van
deze bevoegdheid gebruik maken als het constateert dat het model in de
praktijk onvolkomenheden heeft of op onderdelen tekortschiet (bijvoorbeeld omdat nieuwkomers systematisch worden geweerd of het marktonderzoek niet wordt gevolgd). Deze taak sluit aan bij de wettelijk vastgelegde taak van het Commissariaat voor de Media om mediaconcentraties
in Nederland te monitoren. Hiertoe brengt hij jaarlijks de mediaconcentratiemonitor uit. In dit rapport wordt ingegaan op de pluriformiteit van het
media-aanbod waaronder dat van de kabel2.
Uitgangspunt voor de pluriformiteit van het programma-aanbod is een
goede mix van Nederlandse en buitenlandse publieke en commerciële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

6

kanalen. Denk bijvoorbeeld aan categorieën als Engelstalige, Franstalige
of Duitstalige publieke omroep, Nederlandstalige commerciële kanalen
met een algemene programmering, een kinderzender of een muziekzender. De kabelexploitant maakt een keuze uit de programma’s die in
deze categorieën passen en baseert deze keuze op het onafhankelijk en
representatief marktonderzoek naar de voorkeuren van kabelabonnees.
Uitzondering hierop vormen de twee analoge en twee digitale programma’s waarover de klantenraad zwaarwegend advies uitbrengt.
Radio
In de praktijk blijkt dat er over de doorgifte van radiokanalen niet of
nauwelijks problemen zijn. Daarom kan worden overwogen om het
waarborgmodel alleen voor radio te laten gelden als een kabelexploitant
minder dan 35 analoge en/of 45 digitale kanalen aanbiedt.
1

Zoals toegelicht in de memorie van
antwoord bij de voorgestelde Mediawet 2008
(Kamerstukken I 2008/09, 31 356, D) kiest de
regering er voor om het begrip significant
door het Commissariaat voor de Media te
laten bepalen. Wel heeft de regering aangegeven (Kamerstukken II 2007/08, 31 356, nr. 7)
dat er zeker sprake is van een significant
aantal eindgebruikers wanneer minimaal de
helft van de aangesloten huishoudens op een
netwerk analoog dan wel digitaal ontvangt.
Het is dus niet uitgesloten dat het Commissariaat op basis van zijn analyse in bepaalde
situaties tot de conclusie komt dat bij een
lager percentage ook sprake is van een signi0
ficant aantal.
2
Het waarborgmodel is besproken met de
VNG, de VESTRA (koepelorganisatie voor
commerciële omroepen), NLkabel (tezamen
met de grote kabelexploitanten), de Consumentenbond, Kabelraden.nl en KPN. De eerste
drie partijen reageerden positief op het
nieuwe model. De Consumentenbond heeft
vanwege prioriteitstelling besloten geen
standpunt in te nemen over de voorgenomen
plannen. De samenstelling van kabelpakketten
staat niet hoog op de agenda van de achterban en de leden en er komen bij de bond
slechts incidenteel klachten binnen over het
onderwerp.
Kabelraden.nl merkte op niet namens alle
programmaraden te kunnen spreken en
verwees naar het eigen voorstel. Zoals hiervoor al is aangegeven is een belangrijk
onderdeel uit dat eigen voorstel van Kabelraden.nl en de programmaraden in het waarborgmodel overgenomen: de bevoegdheid
van de klantenraden om zwaarwegend te
adviseren over 2 analoge én 2 digitale kanalen. Verder is in dit verband van belang dat er
in dit nieuwe model geen plaats meer is voor
Kabelraden.nl en de programmaraden. Voor
KPN is onder meer van belang dat het waarborgmodel ook van toepassing zal zijn op de
digitale ether en daarmee op KPN/Digitenne.
KPN heeft weliswaar begrip voor deze keuze,
maar aangezien er thans voor de digitale ether
geen vergelijkbare regels gelden, kan van dit
bedrijf redelijkerwijs niet verwacht worden dat
het deze keuze met instemming begroet.
Daarnaast is het model besproken met het
Commissariaat voor de Media dat belast is
met de bestuursrechtelijke handhaving van de
mediawetgeving. Het Commissariaat ziet op
voorhand geen problemen bij de handhaving
van dit model.

Garanties pluriformiteit digitale ether
Een belangrijk voordeel van het waarborgmodel is dat het ook van toepassing kan worden verklaard op de aardse digitale ether. Dit moet dan wel in
aangepaste vorm, omdat er vergeleken met het programma-aanbod via
de kabel geen analoge kanalen worden aangeboden en er minder ruimte
is voor digitale kanalen. Artikel 31 van de Universeledienstrichtlijn stelt
dat, wil een lidstaat een doorgifteverplichting kunnen opleggen, de desbetreffende infrastructuur een significant aantal eindgebruikers moet
hebben. Aan deze voorwaarde kan worden voldaan door in de Mediawet
2008 te bepalen dat de verplichting geldt als een significant aantal aangeslotenen het programma-aanbod via de aardse digitale ether ontvangt.1
Zo wordt binnen de Europeesrechtelijke randvoorwaarden zoveel mogelijk
tegemoetgekomen aan motie Atsma (CDA) en Slob (ChristenUnie) en
motie Jasper van Dijk (SP).
Voordelen van het model
Het kabinet ziet grote voordelen in het waarborgmodel. De feitelijke
invloed van burgers wordt vergroot via marktonderzoek en klantenraad, er
wordt tegemoet gekomen aan de vele bezwaren uit de praktijk en het
model sluit aan bij de technologische ontwikkelingen. Verder garandeert
het model dat voldoende rekening wordt gehouden met regionale voorkeuren en nieuwkomers. Belangrijk winstpunt is de feitelijke en directe
invloed van consumenten (kijkers en luisteraars) op de samenstelling van
zowel het analoge als het digitale programma-aanbod van de kabel en het
aanbod van de aardse digitale ether. Invoering van het model leidt bovendien tot lastenverlichting voor alle partijen. Er is een beperkt aantal representatieve en onafhankelijke klantenraden. Dit is voor alle partijen efficiënter en effectiever dan de programmaraden op gemeentelijk niveau.2
Het model komt biedt in de ogen van het kabinet voldoende rechtstransparantie en rechtszekerheid, ook als het Commissariaat voor de Media
besluit om één of meer programmacategorieën aan te wijzen. Het nieuwe
model komt daarmee tegemoet aan de kritiek van de Europese
Commissie.
Toekomst Kabelraden.nl
Het landelijk steunpunt Kabelraden.nl is enkele jaren geleden ingericht om
programmaraden te ondersteunen en te professionaliseren. Het wordt
gefinancierd uit de mediabegroting. De stichting ondersteunt de 54
programmaraden met op maat gesneden en praktische informatie (kijk- en
luisteronderzoek, informatie van kabelexploitanten en programma-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

7

aanbieders). Kabelraden.nl houdt relevante ontwikkelingen op mediagebied bij en helpt bij juridische procedures van programmaraden. Een
deel van deze taken zal na invoering van het nieuwe model vervallen.
Maar er is ook kennis en kunde beschikbaar bij Kabelraden.nl die in het
nieuwe model beter op zijn plek is bij het Commissariaat voor de Media.
In overleg met Kabelraden.nl en het Commissariaat voor de Media zal het
kabinet daarom bezien welke kennis en taken overgedragen kunnen
worden aan het Commissariaat voor de Media.
5. Conclusie
In de inleiding van deze brief stelde het kabinet vast dat een pluriform en
betaalbaar programmapakket van belang is voor het democratisch functioneren van de samenleving. De kabel is in dat aanbod dominant, maar
ook digitale ether neemt in belang toe. Het kabinet vindt het onverminderd van belang om de invloed van consumenten op het aanbod en de
pluriformiteit ervan te verzekeren. Consumenteninvloed moet daarom
aansluiten bij de groei en veranderingen van het aanbod. Programmaraden zijn daarvoor niet effectief genoeg meer, daarom is gezocht naar
een alternatief.
Het kabinet is van mening dat het waarborgmodel een goed alternatief is
voor het huidige programmaradenmodel. In dit model probeert het
kabinet zowel rekening te houden met de wensen van de Tweede Kamer
als met de eisen die de Europese Commissie stelt. Het is de bedoeling dit
model in de Mediawet 2008 vast te leggen en het Commissariaat voor de
Media een stevige positie te geven om dit model te handhaven. Het model
zal worden ingevoerd naast de al bestaande doorgifteverplichting, waaronder de «must carry verplichting» en zal na drie jaar worden geëvalueerd. Daarmee meent het kabinet een goede garantie te bieden voor het
verzekeren van de pluriformiteit van het analoge en digitale programmaaanbod en van de invloed van consumenten op de samenstelling daarvan
en op die manier voldoende invulling te hebben gegeven aan de moties.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R. H. A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14

8