Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 462

Wijziging van de Mijnbouwwet (het verwijderen
of hergebruiken van mijnbouwwerken en
investeringsaftrek)

Nr. 10

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 december 2020
Hierbij informeer ik u over de uitvoering van de motie van de leden Van
der Lee en Sjoerdsma over een afwegingskader voor het vragen van
financiële zekerheden voor de ontmanteling van olie- en gasinstallaties,
zowel op land als op zee (Kamerstuk 35 200 XIII, nr. 16). Dit afwegingskader maakt deel uit van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Mijnbouwwet (Kamerstuk 35 462, nr. 2) over onder meer het verwijderen
en hergebruiken van mijnbouwwerken en de in dat kader te stellen
financiële zekerheden. Dit wetsvoorstel wordt op 15 december 2020 in een
wetgevingsoverleg in uw Kamer behandeld. In deze brief beschrijf ik de
inrichting en de uitvoering van een transparant en robuust systeem. Dat
waarborgt dat mijnbouwondernemingen over voldoende financiële
middelen kunnen beschikken om te kunnen voldoen aan hun verplichtingen ten aanzien van het ontmantelen en verwijderen van mijnbouwwerken die niet meer in gebruik zijn. De desbetreffende mijnbouwondernemingen op het Nederlandse deel van het continentaal plat hebben
reeds financiële zekerheden verstrekt. Met de mijnbouwondernemingen
op land wordt de uitwerking en implementatie op korte termijn afgerond.
Huidig en toekomstig wettelijk kader
Op grond van de artikelen 47 en 48 van de Mijnbouwwet kan de Minister
van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de Minister) van een houder
van een vergunning voor de opsporing en winning van aardolie en
aardgas op zee verlangen dat deze financiële zekerheid stelt voor de
nakoming van zijn verplichting om mijnbouwinstallaties die niet meer in
gebruik zijn te verwijderen. Dat geldt ook voor kabels en pijpleidingen,
indien de Minister heeft bepaald dat deze moeten worden verwijderd. Van
deze artikelen kan echter alleen in een individueel geval gebruik worden
gemaakt als aan een vergunninghouder een last onder bestuursdwang
wordt opgelegd ter handhaving van de verwijderingsverplichtingen. In het

kst-35462-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 462, nr. 10

1

verleden heeft die situatie zich niet voorgedaan en is van deze
bevoegdheid dus geen gebruik gemaakt. Voor de toekomst wil ik
zekerstellen dat alle mijnbouwondernemingen, zowel op zee als op land,
voldoende financiële middelen beschikbaar hebben om de opruimkosten
te betalen. Dus niet alleen in individuele gevallen, maar op voorhand en
tijdig, voordat er met ontmanteling en/of verwijdering moet worden
begonnen.
Daarom heb ik in overleg met mijnbouwondernemingen, verenigd in
NOGEPA, en met EBN gewerkt aan een nieuw stelsel van financiële
zekerheden voor de opruimverplichtingen. Mijnbouwondernemingen
hebben hierin hun eigen verantwoordelijkheid onderkend en hebben
samen met EBN het initiatief genomen en constructief samengewerkt aan
de totstandkoming van het ontwerp en de implementatie van dit nieuwe
systeem. Het bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel (Kamerstuk 35 462,
nr. 2) tot wijziging van de Mijnbouwwet verankert dit systeem in de
Mijnbouwwet.
Algemeen
Niet alleen de Nederlandse Staat, maar in eerste instantie mijnbouwondernemingen zelf hebben er belang bij dat tijdig gewaarborgd is dat zij op
het moment dat er daadwerkelijk opgeruimd moet worden over
voldoende financiële middelen kunnen beschikken om aan hun opruimverplichtingen te kunnen voldoen. In de samenwerkingsovereenkomst
tussen de partijen die een opsporings- of winningsvergunning houden
(Joint Operating Agreement, afgekort JOA) ligt vast dat iedere medevergunninghouder, evenredig aan zijn belang in het samenwerkingsverband
(de Joint Venture), bijdraagt aan de kosten van het ontmantelen en
verwijderen van mijnbouwinstallaties, kabels en pijpleidingen in hun
vergunningsgebied. Als een partner/medevergunninghouder niet aan zijn
financiële verplichtingen kan voldoen, zijn de andere medevergunninghouders gehouden om het dan ontbrekende deel van de bijdrage in de
kosten onder elkaar pro rata te verdelen en te dragen. Dat leidt er mogelijk
toe dat de financiële last van deze andere medevergunninghouders
toeneemt, waarvoor ze geen financiële voorzieningen hebben getroffen,
met een mogelijk sneeuwbaleffect tot gevolg.
In samenwerking en met mijn instemming hebben NOGEPA en EBN een
systeem ontwikkeld dat is gericht op het beperken van deze financiële
risico’s voor de medevergunninghouders onderling en uiteindelijk voor de
Nederlandse Staat. Het systeem staat onder controle van de Minister en
de uitvoering en werking ervan worden gemonitord door EBN. Houders
van vergunningen voor de opsporing en winning van aardolie en aardgas
op het Nederlands deel van het continentaal plat hebben dit systeem van
financiële zekerheidsstelling reeds geïmplementeerd. Zij hebben
onderling en met EBN overeenkomsten gesloten over het stellen van
financiële zekerheden en de monitoring daarvan voor de nakoming van
hun verplichtingen om mijnbouwinstallaties, kabels en pijpleidingen die
niet meer in gebruik zijn, te verwijderen.
EBN is geen medevergunninghouder, maar sluit op grond van de
Mijnbouwwet als staatsdeelneming met vergunninghouders een
Overeenkomst van Samenwerking (OvS) over de opsporing en winning
van aardgas en aardolie. Op grond van die OvS draagt EBN nooit voor
meer dan haar deelnemingspercentage van 40% (in sommige gevallen
50%) bij in de kosten van ontmanteling en verwijdering. Dat betekent dat
de vergunninghouder dus minimaal 50%, maar in de meeste gevallen 60%
van de opruimkosten moet betalen. Hieronder wordt de inrichting en
uitvoering van dit garantiesysteem uiteengezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 462, nr. 10

2

Decommissioning Security Agreements (DSA)
Alle (mede)houders van een vergunning voor de opsporing of winning
van aardolie of aardgas op het Nederlands deel van het continentaal plat
zijn vrijwillig overeengekomen met elkaar een zogeheten Decommissioning Security Agreement (DSA) te sluiten. Ook de vergunninghouders op
land, zullen op grond van de wettelijke verplichting dergelijke DSA’s gaan
sluiten. De situatie op land is echter gecompliceerder omdat daar
specifieke aandacht moet worden besteed aan de positie van de landeigenaren, het geldende planologisch regime en specifieke wet- en regelgeving. Op grond van de DSA wordt jaarlijks volgens een vastgestelde
methodiek de resterende waarde van een mijnbouwinstallatie (in
financiële termen: een «actief») berekend. Ook wordt jaarlijks een
schatting gemaakt van de verwachte kosten van ontmanteling en
verwijdering. Deze schatting is gelijk aan de opruimkosten zoals gehanteerd voor de bepaling van de voorziening op de balans van de betrokken
bedrijven en valt onder controle van zowel de eigen accountant als van de
Belastingdienst. Als de resterende waarde van het actief lager is dan de
kosten van verwijderen van dat actief moet iedere partij in de vergunning
voor het verschil financiële zekerheid bieden voor zijn aandeel in de
kosten van verwijdering. In dat geval is sprake van een positieve netto
garantie voor de opruimverplichting (Net Security Amount).
De volgende (Engelse) definities worden gehanteerd in de DSA:
• Remaining Asset Value (resterende waarde actief) = netto contante
waarde van de toekomstige kasstromen vóór belasting
• Security Amount (zekerheidsbedrag) = geschatte opruimkosten x
risicofactor
• Net Security Amount (netto zekerheidsbedrag) = Security Amount –
Remaining Asset Value
De risicofactor is minimaal 1, maar er kunnen redenen zijn om een hogere
risicofactor te hanteren om onzekerheden met betrekking tot kosteninschattingen te adresseren. De risicofactor voorziet daarmee in een
risico-opslag voor onder andere technische, milieugerelateerde en
juridische onzekerheden en de onzekere timing van de uitvoering. Voor
het DSA-jaar eindigend per februari 2021 is in de meeste gevallen
gerekend met een risicofactor van 1,1. Daardoor valt de Net Security
Amount 10% hoger uit. Ook voor het daarna volgende DSA-jaar is een
risicofactor van 1,1 het uitgangspunt. Daarnaast worden uit voorzichtigheid kasstromen van het eerste jaar buiten beschouwing gelaten, wat
de Net Security Amount verder doet stijgen.
Onderstaand voorbeeld licht dit toe. Daarin bedraagt het totaal van de
geschatte opruimkosten voor de betreffende vergunning € 50 mln,
waarvan € 30 mln (= 60%) voor rekening van de vergunninghouder komt.
De resterende waarde van het actief komt in de voorbeeldberekening uit
op € 13,4 mln, waarvan (afgerond) € 8,1 mln voor de vergunninghouder.
Het netto zekerheidsbedrag voor de drie partijen die de vergunning
houden, komt daarom uit op een totaal van € 24,9 mln
(30 x 1,1 = 33 – 8.1).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 462, nr. 10

3

De financiële zekerheid die gesteld moet worden, kan verschillende
vormen aannemen: een garantstelling door de moedermaatschappij
(onder voorwaarde van draagkracht), een bankgarantie (van een solide
bank), een kasstorting of een alternatieve vorm van garantie waar alle
DSA-partijen mee in moeten stemmen. De zekerheden worden ondergebracht bij stichtingen (Security Foundations) die speciaal voor dit doel zijn
opgericht, ofwel per vergunning, ofwel per onderneming die houder is
van een aantal vergunningen. Wanneer een DSA-partij niet aan zijn
financiële verplichting kan voldoen, dan heeft de stichting de tot zekerheid
gestelde middelen onder zich ter voldoening van dat deel van de
opruimkosten.
In het geval dat er meerdere partijen zijn die een vergunning houden, rust
het financiële risico van een in gebreke zijnde partij volledig bij de overige
partijen in de vergunning. Zij zijn immers allen hoofdelijk aansprakelijk
voor nakoming van de opruimverplichtingen. Ook hier wordt nadrukkelijk
vermeld dat EBN geen medevergunninghouder is en de hoofdelijke
aansprakelijkheid niet op EBN van toepassing is. Als de partijen/
medevergunninghouders stuk voor stuk de opruimkosten niet meer
kunnen dragen en er dus uiteindelijk geen enkele partij meer over zou zijn
die aangesproken kan worden op betaling van de opruimkosten, dan is de
Staat als laatste de rechthebbende begunstigde van alle financiële
zekerheden die in een stichting zijn veilig gesteld.
Decommissioning Security Monitoring Agreements (DSMA)
EBN heeft in het DSA-proces een monitorings- en adviesrol, die in de
Mijnbouwwet wordt vastgelegd door het wetsvoorstel tot wijziging van de
Mijnbouwwet (Kamerstuk 35 462, nr. 2). De DSA-partijen (vergunninghouders) moeten per vergunning met EBN een Decommissioning Security
Monitoring Agreement (DSMA) sluiten. Daarin zijn afspraken vastgelegd
over de rol en rechten van EBN in het kader van de monitoring. EBN past
een toetsingskader (Monitoring and advising guidelines DSA/DSMA) toe
waarin nadere invulling is gegeven aan de monitoringsactiviteiten en haar
adviesfunctie ten opzichte van de Minister. Het toetsingskader bepaalt
onder andere dat EBN jaarlijks steekproefsgewijs op basis van een
risico-gerichte aanpak de opgestelde berekeningen van de Net Security
Amount controleert. Daarnaast controleert EBN of de benodigde
zekerheden zijn gesteld en of de geboden vorm van financiële zekerheid
voldoende zekerheid biedt. Indien er sprake is van onvolkomenheden
dient EBN uit hoofde van haar adviesrol de Minister van EZK daarover te
informeren.
Monitoringsrol EBN
EBN controleert voor alle vergunningen:
• of er een door alle vergunninghouders ondertekende DSA is, en of in
geval van wijzigingen van partijen tijdig een wijziging van de DSA of
een nieuwe DSA is ondertekend;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 462, nr. 10

4

•

•

of de DSA-formulering niet afwijkt van de modelformulering of dat er
in het geval van afwijkingen van het model, deze het risico voor de
Nederlandse Staat niet wezenlijk vergroten of de fundamenten van het
model niet aantasten;
of de processtappen zoals voorgeschreven in de DSA correct en
consequent worden gevolgd.

Om de berekeningen van het (Net) Security Amount te verifiëren, past
EBN een risicogebaseerde benadering toe, gebaseerd op steekproeven. In
ieder geval worden alle vergunningen waarvoor de schatting van de
ontmantelingskosten of de Security Amount relatief hoog is, opgenomen
in de steekproeven.
Bij de steekproeven wordt onder meer gecontroleerd of de (Net) Security
Amounts voor de medevergunninghouders correct zijn berekend volgens
de rekenmechanismen zoals beschreven in de DSA. Dit wordt onder meer
geverifieerd door:
• controles op consistentie tussen berekeningen en aannames die
worden gebruikt in andere vergunningen en samenwerkingsverbanden;
• controles op consistentie met de berekeningen van voorgaande jaren;
• na te gaan of de (Net) Security Amounts technisch correct zijn
berekend in overeenstemming met het mechanisme in de DSA;
• na te gaan of de gehanteerde aannames in overeenstemming zijn met
de DSA en gebaseerd zijn op de mechanismen zoals beschreven in de
DSA;
• aannames te toetsen aan onderliggende documenten die EBN ter
beschikking staan, zoals openbare documenten of ondersteunende
documenten, overeenkomsten, adviesrapporten van derden, auditrapporten, rapporten over reserves;
• te beoordelen of de toegepaste risicofactor als acceptabel wordt
beschouwd gezien de onzekerheden in de schatting van de
ontmantelingskosten.
Voor alle vergunningen waarbij vergunninghouders zijn overeengekomen
om een alternatieve vorm van zekerheid te accepteren, beoordeelt EBN of
die andere vorm van zekerheid een adequate en acceptabele vorm van
zekerheid is.
EBN verifieert voor alle van toepassing zijnde vergunningen of de
stichting (Security Foundation) in overeenstemming is met de eisen in de
DSA en naar behoren functioneert in overeenstemming met de DSA.
EBN controleert of er acceptabele en overeengekomen zekerheidsdocumenten aanwezig zijn die voldoen aan de eisen in de DSA. In situaties
waarin de vergunninghouder nalaat op tijd:
1. te zorgen voor een aanvaardbare zekerheid; of
2. te zorgen voor voldoende vervangende zekerheid of aanvullende
zekerheid daar waar nodig; of
3. voldoende bewijs over te leggen van een tijdige vernieuwing van een
zekerheid;
zal EBN verifiëren of het verzuim wordt verholpen binnen de daarvoor
in de DSA gestelde termijnen.
Adviesrol EBN
Als EBN oordeelt dat de DSA-partijen de DSA niet adequaat implementeren, of als EBN het niet eens is met een besluit of handeling van
DSA-partijen die verband houdt met het aanhouden van voldoende
zekerheid voor de ontmantelingskosten, informeert EBN alle DSA-partijen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 462, nr. 10

5

daarover en maakt zij haar zienswijze kenbaar. Indien informatie over
vaststelling, toepassing en uitvoering van de DSA en de DSMA, aard en
omvang van de financiële zekerheden, informatie over zeggenschap dan
wel andere informatie daartoe aanleiding geeft, is het de taak van EBN de
Minister daarover te informeren. EBN zal voorafgaand aan het informeren
van de Minister de DSA-partijen in ieder geval twee weken de tijd geven
om adequaat op haar zorgen te reageren. In het geval een door EBN
gesignaleerde en aan de Minister kenbaar gemaakte onvolkomenheid in
de totstandkoming of de uitvoering van DSA/DSMA niet wordt gecorrigeerd en de omstandigheden daartoe aanleiding geven, dan kan de
Minister zijn uit hoofde van de artikelen 47 en 48 van de Mijnbouwwet
toekomende zelfstandige bevoegdheden toepassen om alsnog op grond
van die artikelen zelf financiële zekerheid van de desbetreffende vergunninghouder te verlangen voor de nakoming van zijn opruimverplichtingen.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 462, nr. 10

6