Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 540

Wijziging van de Wet op het primair onderwijs
en de Wet op de expertisecentra teneinde het
Vervangingsfonds en het Participatiefonds
onder de werking van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen te brengen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Doel van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel strekt ertoe de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(hierna: Kaderwet) van toepassing te verklaren op de zelfstandige
bestuursorganen de stichtingen het Vervangingsfonds en bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs (hierna: Vervangingsfonds) en het Participatiefonds voor het onderwijs (hierna: Participatiefonds). Hiertoe worden de
Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) en de Wet op de expertisecentra (hierna: WEC) gewijzigd. De relevante bepalingen worden voorts
afgestemd op de Kaderwet.
Deze toelichting geef ik mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uit artikel 6 van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen vloeit voort dat alle wetten, koninklijke
besluiten en ministeriële regelingen, houdende
a. het opdragen of ontnemen van openbaar gezag aan een zelfstandig
bestuursorgaan;
b. wijziging van bevoegdheden van Onze Minister jegens een zelfstandig bestuursorgaan, of
c. wijziging van verplichtingen die een zelfstandig bestuursorgaan
jegens Onze Minister in acht dient te nemen,
mede door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
worden ondertekend.
Gezien de op 24 februari 2010 vastgestelde portefeuilleverdeling tussen
de minister en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1, is de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, medeondertekenaar van dit voorstel.

1

Zie http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/
documenten-en-publicaties/rapporten/2010/02/
24/portefeuilleverdeling-bzk/
portefeuilleverdelingbzk.pdf, onder p:
Organisatie Bedrijfsvoering Rijk.

kst-32540-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

De Kaderwet is op 1 februari 2007 in werking getreden. Op zelfstandige
bestuursorganen die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de
Kaderwet zijn ingesteld is de Kaderwet alleen van toepassing indien dat
uitdrukkelijk wordt bepaald in de wet waarin het bestuursorgaan is
ingesteld (artikel 2, tweede lid, van de Kaderwet). Op grond van artikel 42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 3

1

van de Kaderwet diende iedere minister voor 1 februari 2008 aan beide
kamers der Staten-Generaal mede te delen welke vóór 1 februari 2007
bestaande zelfstandige bestuursorganen onder de werking van die wet
zullen worden gebracht. Dit is voor zelfstandige bestuursorganen die
ressorteerden onder het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(hierna: OCW) geschied bij brief van 23 januari 20081. Overeenkomstig het
advies van het Begeleidingsteam Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
d.d. 23 augustus 2007 is door de minister van OCW in deze brief het
voornemen geuit het Vervangingsfonds en het Participatiefonds onder de
werking van de Kaderwet te brengen. Daarbij is tevens aangegeven dat
geen afwijkingen van de Kaderwet zouden worden voorgesteld. Het
onderhavige wetsvoorstel geeft uitvoering aan dat voornemen. Voor de
andere in deze brief genoemde zelfstandige bestuursorganen is of wordt
dat in andere wetsvoorstellen geregeld2.
Het Vervangingsfonds en het Participatiefonds, bedoeld in de artikelen 183
en 184 van de WPO en de artikelen 169 en 170 van de WEC, waren reeds
voor 1 februari 2007 ingesteld als krachtens het privaatrecht opgerichte
zelfstandige bestuursorganen. Om die reden wordt conform artikel 2,
tweede lid, van de Kaderwet voorgesteld aan genoemde artikelen toe te
voegen dat op deze bestuursorganen de Kaderwet van toepassing is. Nu
het krachtens privaatrecht ingestelde zelfstandige bestuursorganen betreft
zijn de hoofdstukken 1, 3, 4, afdelingen 3, 5 en 6 alsmede de artikelen 26
tot en met 35 van de Kaderwet van toepassing.
De gevolgen van de voorgestelde wijzigingen zijn voor het Participatiefonds en het Vervangingsfonds beperkt. Op grond van de Kaderwet zal
goedkeuring door de minister nodig zijn van de door de fondsen vast te
stellen tarieven, dienen de fondsen hun taken tijdig en zorgvuldig voor te
bereiden en uit te voeren, verstrekken defondsen de minister de
benodigde inlichtingen, dienen de fondsen een jaarverslag en ontwerpbegroting op te stellen en over te leggen en zijn er tenslotte verplichtingen
tot het vormen van een egalisatiereserve en het beveiligen van gegevens.
Genoemde verplichtingen bestaan thans reeds op grond van de WPO, de
WEC, de beheersovereenkomst tussen de minister van OCW en de
fondsen alsmede op grond van de door de fondsen zelf vastgestelde
reglementen. Wel zal ten gevolge van de van toepassing verklaring van de
Kaderwet de verantwoordelijkheidsverdeling wijzigen doordat de
begroting en jaarrekening door de minister dienen te worden goedgekeurd. Op dit moment worden de begroting en de jaarrekening alleen ter
kennisname voorgelegd.

1

Kamerstukken II 2007/08, 25 268, nr. 50.
Ten aanzien van het Commissariaat voor de
Media, het Stimuleringsfonds Nederlandse
Culturele Omroepproducties en het Stimuleringsfonds voor de Pers heeft aanpassing
plaatsgevonden, zie de artikelen 7.2, 2.126 en
8.2 van de Mediawet 2009. Ten aanzien van de
Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
hoger onderwijs heeft met de Wet versterking
besturing aanpassing plaatsgevonden in
artikel 5a.2 van de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek (Stb. 2010,
119). Ten aanzien van de Cultuurfondsen en de
Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek zal aanpassing plaatsvinden in
afzonderlijke, nog in te dienen wetsvoorstellen.
2

Het Vervangingsfonds heeft ten doel waarborgen te bieden voor
vervanging bij afwezigheid van personeel. Naast de taak met betrekking
tot vervanging levert het Vervangingsfonds een belangrijke bijdrage aan
het terugdringen van het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid van
onderwijspersoneel. Het Participatiefonds is verantwoordelijk voor het
beheren en terugdringen van de werkloosheidsuitgaven in het primair
onderwijs. Naast de taak met betrekking tot werkloosheidsuitgaven
ondersteunt het Participatiefonds scholen bij het opzetten van hun
personeels- en mobiliteitsbeleid. Het fonds zet zich ook in voor individuele
medewerkers die werkloos zijn of worden. Bij het realiseren van deze
doelstellingen is behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van specifieke deskundigheid en is sprake van strikt regelgebonden
uitvoering in een groot aantal individuele gevallen.
Deze doelstellingen van het Vervangingsfonds en Participatiefonds zijn in
het belang van zowel werkgevers als werknemers. Het bestuur van de
fondsen bestaat daarom uit vertegenwoordigers van werknemers- en
werkgeversorganisaties uit het onderwijs. In het verleden is daarom

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 3

2

bewust gekozen voor het stichten van het Vervangingsfonds en Participatiefonds.
Een ontwikkeling die plaatsvindt is de decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor de arbeidsvoorwaarden en de totstandkoming van de
CAO. Deze ontwikkeling ondersteunt de keuze die in het verleden is
gemaakt om de verantwoordelijkheid van het ziekteverzuim en het
terugdringen van de werkloosheidsuitgaven neer te leggen bij de
zelfstandige bestuursorganen Vervangingsfonds en Participatiefonds.
De bij voornoemde brief d.d. 23 januari 2008 aangekondigde herbezinning
met betrekking tot vereenvoudiging van het vervangingsstelsel en de
verhouding tussen OCW en de fondsen is nog niet afgerond. Het was de
bedoeling hiertoe vorig jaar een experiment te starten waarbij circa 15 à
20 procent van de schoolbesturen gedurende een periode van twee jaar
volledig eigenrisicodrager werden voor de vervanging. Dit experiment is
niet doorgegaan als gevolg van te weinig aanmeldingen onder de kleine
scholen.
Aan de noodzakelijke instellingscriteria is derhalve nog steeds voldaan.
Evenmin is er aanleiding om de privaatrechtelijke vorm van deze
zelfstandige bestuursorganen te wijzigen.
2. Uitvoering en handhaafbaarheid
Het Vervangingsfonds en het Participatiefonds dienen op grond van dit
voorstel van wet de begrotingen ter goedkeuring voor te leggen aan de
minister van OCW. De begroting is het document waarin het bestuur van
zowel het Vervangingsfonds als het Participatiefonds zijn beleidsmatige
en financiële beleid voor het komende jaar vastlegt. In de huidige situatie
wordt de begroting ook reeds aan de minister geleverd op grond van de
tussen de fondsen en de minister van OCW gesloten beheersovereenkomst. Er worden derhalve geen extra uitvoeringsgevolgen voorzien.
3. Administratieve lasten
Er zijn geen gevolgen voor de administratieve lasten. Door het onder de
Kaderwet brengen van de fondsen verandert de verantwoordelijkheidsverdeling doordat de minister niet langer alleen kennis neemt van de
begroting en jaarrekening. In plaats daarvan dient hij deze nu goed te
keuren. Dit impliceert een verschuiving van verantwoordelijkheden van
het bestuur van het zelfstandig bestuursorgaan naar de minister. De
minister verlangt echter niet meer of geen andere informatie van de
fondsen dan die informatie die op dit moment geleverd dient te worden
op grond van de bestaande regelgeving, genoemd in paragraaf 1.
4. Financiële gevolgen
Er worden geen financiële gevolgen voorzien.
5. Overleg
Er heeft mondeling overleg plaatsgevonden met het bestuur van het
Vervangingsfonds en het Participatiefonds. Zij zijn op de hoogte gebracht
van de voorgenomen volledige toepassing van de Kaderwet op het
bestuur van de fondsen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 3

3

II. ARTIKELSGEWIJS
De artikelen I en II
Onderdelen A en B (artikelen 183 en 184 WPO en 169 en 170 WEC)
Zoals in het algemeen deel van deze toelichting reeds is aangegeven is op
zelfstandige bestuursorganen die vóór het tijdstip van inwerkingtreding
van de Kaderwet zijn ingesteld de Kaderwet alleen van toepassing indien
dat uitdrukkelijk wordt bepaald in de wet waarin het bestuursorgaan is
ingesteld (artikel 2, tweede lid, van de Kaderwet). Het Vervangingsfonds
en het Participatiefonds, bedoeld in de artikelen 183 en 184 van de WPO
en 169 en 170 van de WEC, waren reeds voor dat tijdstip ingesteld als
krachtens het privaatrecht opgerichte zelfstandige bestuursorganen. Om
die reden wordt voorgesteld aan genoemde artikelen een lid toe te
voegen waarin wordt bepaald dat op deze rechtspersonen de Kaderwet
van toepassing is.
De publiekrechtelijke taken worden in dit voorstel van wet toegekend aan
de privaatrechtelijke rechtspersonen het Vervangingsfonds en het
Patricipatiefonds. Daar waar het gaat om vermogensrechtelijk handelen
van genoemde fondsen wordt eveneens de rechtspersoon als zodanig
aangeduid. De publiekrechtelijke bevoegdheden worden daarentegen,
conform de door de minister van OCW gehanteerde lijn1, steeds
toegekend aan een orgaan van de rechtspersonen. In dit geval aan het
bestuur van de stichtingen Participatiefonds en Vervangingsfonds, als
verantwoordelijke organen van deze stichtingen. De toekenning van
publiekrechtelijke bevoegdheden aan het bestuur, in plaats van aan de
rechtspersoon, leidt tot aanpassing van verschillende artikelen en
artikelleden. In die zin dat waar het gaat om het toekennen van publiekrechterlijke bevoegdheden in plaats van over «de rechtspersoon» telkens
gesproken wordt over: het bestuur van de rechtspersoon. In praktijk
wijzigen de privaatrechtelijke verhoudingen hierdoor niet omdat ook
thans het bestuur reeds het orgaan is waarbij het openbaar gezag rust.
Onderdelen B (artikelen 183a WPO en 169a WEC, C (artikelen 184 WPO en
170 WEC) en D (artikelen 184a WPO en 170a WEC)
De technische wijziging in onderdeel B is het gevolg van het in het in de
onderdelen F opgenomen voorstel om het huidige tweede lid van artikel
187 van de WPO en 172 van de WEC te laten vervallen. In plaats van naar
dat tweede lid wordt verwezen naar artikel 18, eerste lid, van de Kaderwet.
Daarnaast worden in dit onderdeel, zoals ook elders in het voorstel van
wet gebeurt, de publiekrechtelijke bevoegdheden toegekend aan het
bestuur van de rechtspersoon in plaats van aan de rechtspersoon zelf.

1
Zie bijvoorbeeld artikel 39, vierde lid, van de
Wet op het primair onderwijs, artikel 10 van de
Wet op het specifiek cultuurbeleid en artikel
13a van de Leerplichtwet 1969.

Onderdelen E (artikel 187 WPO en 172 WEC)
Artikel 17 van de Kaderwet heeft tot gevolg dat het eerste lid, onderdeel b,
van artikel 187 van de WPO en 172 van de WEC kan vervallen. Immers, dat
onderdeel voorziet, evenals artikel 17 van de Kaderwet, in goedkeuring
door de minister van OCW van door het bestuur van het Vervangingsfonds en het Participatiefonds vast te stellen tarieven. Onder tarieven
moet in dit verband worden verstaan betalingen, krachtens het publiekrecht verschuldigd voor werkzaamheden of diensten vanwege een
zelfstandig bestuursorgaan.
Artikel 20 van de Kaderwet alsmede het eerste lid, onderdeel f, van artikel
187 van de WPO en 172 van de WEC treffen een regeling voor het
verkrijgen van de door de minister gewenste inlichtingen. Laatst
genoemde onderdelen kunnen derhalve in de WPO en de WEC vervallen.
In plaats van het begrip «algemene aanwijzingen» wordt tegenwoordig
het begrip «beleidsregels» gehanteerd. Nu de minister reeds op grond
van artikel 21 van de Kaderwet bevoegd is tot het vaststellen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 3

4

beleidsregels omtrent de taakuitoefening van een zelfstandig bestuursorgaan kunnen voorts ook de onderdelen c, d, e en g van het eerste lid
van genoemde bepalingen, waarin de bevoegdheid van de minister tot
het geven van algemene aanwijzingen met betrekking tot de taakuitoefening van de fondsen is gegeven, vervallen.
Voorgesteld wordt de nog overgebleven huidige onderdelen a en h op te
nemen in opnieuw te formuleren eerste en tweede leden.
Het bepaalde in het huidige tweede en derde lid van artikel 187 van de
WPO en 172 van de WEC met betrekking tot het verslag komt inhoudelijk
overeen met het bepaalde in artikel 18 van de Kaderwet met betrekking tot
het jaarverslag. Deze leden kunnen derhalve eveneens vervallen.
Het achtste lid van artikel 187 van de WPO en 172 van de WEC kan
eveneens vervallen. De wijze waarop het toezicht op een zelfstandig
bestuursorgaan is vormgegeven volgt uit Hoofdstuk 3 van de Kaderwet.
Een aparte bepaling over toezicht is derhalve niet langer noodzakelijk.
Het derde lid (nieuw) van artikel 187 van de WPO en 172 van de WEC zal
de grondslag bevatten voor het Besluit participatiefonds en het Besluit
vervangingsfonds, waarin onder meer de te vervallen onderdelen b tot en
met h van het huidige eerste lid worden uitgewerkt. Nu genoemde
onderdelen niet langer onderdeel zullen uitmaken van het eerste lid kan in
de delegatiebepaling niet meer worden volstaan met een verwijzing naar
het eerste lid en wordt voorgesteld om alle onderwerpen waarop
genoemde besluiten betrekking hebben, en die na de van toepassing
verklaring van de Kaderwet nog gehandhaafd dienen te blijven, op te
nemen in de delegatiebepalingen in het derde lid (nieuw). Het huidige
Besluit participatiefonds en het huidige Besluit vervangingsfonds
bevatten, naast onderwerpen die de rechtspersoon betreffen (tweede lid
nieuw), onderwerpen die de taakuitoefening door het bestuur van de
rechtspersoon betreffen. Omtrent de taakuitoefening door het bestuur van
de rechtspersoon kunnen echter beleidsregels worden vastgesteld op
grond van artikel 21 van de Kaderwet. De in deze besluiten opgenomen
bepalingen met betrekking tot de taakuitoefening door het bestuur van de
rechtspersoon zullen derhalve komen te vervallen. Om die reden hoeft de
delegatiebepaling uit artikel 187, vierde lid, van de WPO, en 172, vierde
lid, van de WEC, voor zover die ziet op deze onderwerpen, niet gehandhaafd te worden. Bovendien zal bij de aanpassing van genoemde
besluiten aan de Kaderwet tevens deregulering plaatsvinden. Dit echter
zonder inhoudelijke wijzigingen te beogen. Ook hierdoor kan de delegatiegrondslag beperkt blijven tot de inhoud van het derde lid (nieuw).
Tenslotte wordt voorgesteld aan het derde lid (nieuw) ter verduidelijking
toe te voegen dat ook voorschriften worden gegeven omtrent de nadere
taakomschrijving van de rechtspersoon (onderdeel a). Immers, hieromtrent zijn in de artikelen 2 van beide besluiten thans reeds regels
opgenomen.
Artikel III
De inwerkingtreding zal plaatsvinden bij koninklijk besluit. De beoogde
datum van inwerkingtreding is 1 januari 2012.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
A. Rouvoet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 3

5