Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

24 446

Ruimtevaartbeleid

Nr. 83

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 maart 2023
Met deze brief ontvangt u het rapport van de tweede Inventarisatie
Kwetsbaarheden Uitval Satellieten (IKUS II) en wordt u geïnformeerd over
de maatregelen die naar aanleiding hiervan genomen worden om het
veilig gebruik van satellietnavigatiesignalen te stimuleren. Het rapport
gaat over de kwetsbaarheden die gepaard gaan met het uitvallen van
plaats- en tijdbepaling met GNSS. Het is een vervolg op de eerste
Inventarisatie Kwetsbaarheden Uitval Satellieten (IKUS I) waarover uw
Kamer in 2017 is geïnformeerd1.
GNSS is de afkorting voor «Global Navigation Satellite System» en staat
voor de verzameling van satellietsystemen voor positie, navigatie- en
tijdsbepaling. Er zijn vier wereldwijde navigatiesystemen: Galileo (EU),
GPS (VS), GLONASS (Rusland) en Beidou (China). In veel gevallen maken
(vitale) processen gebruik van plaats- en tijdbepaling met GNSS (hierna
«PNT»). Een exacte bepaling van locatie en tijd is essentieel voor het
navigeren van onder andere het (autonoom) wegverkeer, de scheep- en
luchtvaart, het monitoren van de drinkwatervoorziening en de tijdsynchronisatie voor de elektriciteitsdistributie, computer- en communicatienetwerken en het betalingsverkeer. PNT wordt wereldwijd steeds meer
ingezet in plaats- en tijdafhankelijke toepassingen omdat het nauwkeurig
is, ruim voldoende beschikbaar en betrouwbaar wordt geacht en het
gratis gebruikt kan worden. Naast individueel gebruik (bijvoorbeeld via de
smartphone), maken organisaties in hun geautomatiseerde systemen
vaak (onbewust) gebruik van GNSS, ook in kritieke processen. Het
Europese Ruimtevaartagentschap EUSPA voorspelt dat er in 2031
wereldwijd ongeveer 10 miljard GNSS ontvangers operationeel zullen zijn.
Dit is naar schatting goed voor € 405 miljard aan inkomsten uit de hieruit
voortkomende diensten.2

1
2

kst-24446-83
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 28 663, nr. 68.
EUSPA Market Report 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 446, nr. 83

1

De nauwkeurigheid van deze satellietsignalen hangt af van de gebruikte
ontvanger, invloeden in de atmosfeer en de constellatie van satellieten die
de ontvanger gebruikt. Uitval van het PNT-signaal, bijvoorbeeld door
bewuste verstoring van het signaal of door ruimteweer3, betekent dat de
eerder genoemde toepassingen worden verstoord of voor langere tijd
stilstaan. Internationale onderzoeken4 tonen aan dat deze
PNT-verstoringen economische en maatschappij-ontwrichtende keteneffecten tot gevolg kunnen hebben. Er zijn voorbeelden van «kleine»
incidenten als het neerstorten van een drone of het wegvallen van
vliegtuignavigatie. Grootschaliger of langduriger uitval van het
PNT-signaal door bijvoorbeeld ruimteweer veroorzaakt ongelukken in het
wegverkeer en de lucht- en scheepvaart, uitval van de financiële markt,
hulpdiensten zonder navigatie en landlijnen voor telefoongebruik die niet
meer werken. Het KNMI monitort de situatie in de ruimte, geeft waarschuwingen uit voor gevaarlijk ruimteweer en vergroot daarmee het
bewustzijn bij vitale sectoren over de mogelijke effecten.
PNT en verantwoordelijkheid IenW
EUSPA is in opdracht van de Europese Commissie, verantwoordelijk voor
de beschikbaarheid van het Europese Galileo-satellietsysteem. Het
Galileo-satellietsysteem bestaat uit satellieten in de ruimte en hoogtechnologische grondinfrastructuur op aarde. De Europese Commissie heeft
onlangs aangekondigd in maart 2023 een mededeling uit te brengen over
de EU Defense and Space Strategy. Deze mededeling zal maatregelen
bevatten voor het verminderen en voorkomen van de kwetsbaarheden
van de Galileo infrastructuur.
Nederland heeft geen invloed op de technologische beschikbaarheid van
het PNT-signaal van de Galileo-satellieten, noch op die van de satellietconstellaties van andere mogendheden. Wel is er een rol voor de Nederlandse overheid waar het gaat om het bevorderen van het veilig gebruik
van PNT en het vergroten van de bewustwording van de risico’s.
Uitgangspunt van de Nederlandse nationale veiligheidsstrategie5 is een
maatschappijbrede aanpak, waarbij overheidsorganisaties, veiligheidsdiensten, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties samenwerken. Er wordt hierbij ingezet op het vergroten van het bewustzijn van
de risico’s van PNT-gebruik en op het formuleren van handelingsperspectief voor de dominante risico’s waarbij de overheid de eigen
verantwoordelijkheid van partijen stimuleert en zelf het goede voorbeeld
geeft.
IKUS I
Op grond van conclusies uit de nationale risicobeoordeling van 20116 is
PNT met behulp van GNSS onderdeel van de vitale infrastructuur. Het
kabinet heeft op basis hiervan o.a. besloten tot het vergroten van het
bewustzijn van de potentiële kwetsbaarheid van deze dienstverlening en
de impact bij uitval en verstoringen van de navigatiesatellieten. Ook
moest de kennispositie van gebruikers en overheid over deze kwetsbaarheid vergroot worden. Daarom heeft het Ministerie van IenW in 2016
voor de eerste keer een inventarisatie van de kwetsbaarheid van plaats-

3

Invloed van de aarde en zijn omgeving door deeltjes die door de zon worden uitgezonden.
https://www.knmi.nl/kennis-en-datacentrum/uitleg/ruimteweer.
4
Economic impact to the UK of a disruption to GNSS, 2017, https://www.gov.uk/government/
publications/the-economic-impact-on-the-uk-of-a-disruption-to-gnss.
5
Bijlage bij Kamerstuk 30 821, nr. 81.
6
https://www.rivm.nl/documenten/nationale-risicobeoordeling-2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 446, nr. 83

2

en tijdsbepaling bij uitval van satellieten uitgevoerd (IKUS I7). Het
resultaat liet onder meer zien dat de directe en indirecte afhankelijkheid
van GNSS per (vitale) sector verschilt en dat het gebruik van PNT
toeneemt. De PNT-gebruikers waren beperkt op de hoogte van de
kwetsbaarheid en de mogelijke keteneffecten van PNT-uitval. In reactie op
IKUS I is gemeld dat de sectoren zelf verantwoordelijk zijn en blijven voor
het vergroten van het bewustzijn in de keten en het nemen van maatregelen die de weerbaarheid verder vergroten.
IKUS II
Doelstelling van IKUS II was het in kaart brengen van de maatregelen die
door PNT-gebruikers zijn genomen naar aanleiding van IKUS I. Daarnaast
moest het onderzoek de weerbaarheid van diverse sectoren tegen uitval
van satellietnavigatie inzichtelijk maken door het in kaart brengen van
handelingsperspectieven. Een begeleidingsgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken beleidssectoren, departementen en andere
relevante organisaties, is meegenomen in de besluitvorming over de
reikwijdte van het onderzoek en de follow-up ervan.
De belangrijkste conclusies uit IKUS II zijn dat kwetsbaarheidsstudies
zoals IKUS-I en IKUS-II zorgen voor een bewustwordingsimpuls in het
veilig gebruik van PNT, maar niet persé blijken te leiden tot het structureel
vergroten van de weerbaarheid. De meeste organisaties hebben geen
beleid voor het vergroten van de weerbaarheid van PNT-afhankelijke
processen en systemen en weten ook niet dat zij hiervan afhankelijk zijn.
Bij veel organisaties ontbreekt het aan gericht risicomanagement met
betrekking tot PNT. Het kennisniveau over de (technische) weerbaarheid
tegen PNT-uitval of over alternatieven is in veel organisaties beperkt.
Daarbij hebben vier vitale sectoren niet of nauwelijks geparticipeerd in
IKUS-II.
In het licht van bovenstaande bevindingen bevat het IKUS II-rapport
verschillende aanbevelingen, zowel richting de sectoren zelf als richting
de overheid. Zo wordt PNT-gebruikers onder meer opnieuw aanbevolen te
identificeren in welke van hun processen er gebruik wordt gemaakt van
PNT, en om de (technische) weerbaarheid tegen verstoring van het
PNT-signaal te vergroten. De aanbevelingen richting de overheid zijn met
name op het vergroten van de bewustwording. Zo luidt een aanbeveling
om kennis over de kwetsbaarheid van PNT-gebruik en over het vergroten
van de weerbaarheid, actief en blijvend beschikbaar te stellen, met name
ook aan de sectoren die niet hebben deelgenomen aan IKUS-II.
Maatregelen
Het Ministerie van IenW gaat aan de slag met de aanbevelingen uit het
rapport die gericht zijn aan de overheid. Gezien de resultaten van IKUS II
en de potentiële maatschappij-ontwrichtende risico’s die uitval van het
PNT-signaal tot gevolg kan hebben, is het belangrijk de bewustwording
over deze risico’s, en de weerbaarheid daartegen een impuls te geven.
Meer concreet werkt het ministerie, samen met andere departementen,
aan de volgende maatregelen:
1) Er zal een informatieportaal worden ingericht met instrumenten
waarmee PNT-gebruikers de kwetsbaarheid van hun systemen kunnen
inschatten. Met deze informatie kunnen PNT-gebruikers maatregelen
nemen om de weerbaarheid van hun PNT-gebruik vergoten. Het
Ministerie van IenW zal richting potentiële gebruikers en binnen de
7

Synthese Rapport Inventarisatie Kwetsbaarheid Uitval Satellietnavigatie, Bijlage bij Kamerstuk
28 663, nr. 68.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 446, nr. 83

3

vitale sectoren actief (laten) communiceren over de beschikbaarheid
van dit portaal. Hier ligt een Rijksbrede opgave, en het Ministerie van
IenW zal een inspanning vragen van alle departementen richting de
sectoren die onder hen vallen.
2) Daarnaast wordt onderzocht welke technologische voorzieningen in
nationale of Europese context ontwikkeld (kunnen) worden om de
kwaliteit van het PNT-signaal te monitoren en PNT-gebruikers te
waarschuwen wanneer deze kwaliteit onvoldoende is. Hierbij zal
worden nagegaan welke rol de overheid moet spelen bij de ontwikkeling en het aanbod van deze voorzieningen.
Voor bovenstaande maatregelen voorziet het Ministerie van IenW in
financiering. Naast deze aanbevelingen en maatregelen voortvloeiend uit
het IKUS-II rapport zelf, onderstrepen de uitkomsten uit het rapport ook
het potentieel belang van de Galileo Public Regulated Service (PRS) daar
waar het gaat om het aanbieden van mogelijke handelingsperspectieven
om risico’s te verkleinen en te voorkomen:
3) Het Ministerie van IenW bereidt samen met andere betrokken
departementen de (juridische en operationele) inrichting voor, en
verdere ontwikkeling van de Galileo Public Regulated Service (PRS).
Daarbij beziet het Ministerie van IenW nog wel samen met andere
departementen hoe gezamenlijk in structurele dekking kan worden
voorzien in de kosten voor de implementatie en het beheer van PRS.
PRS is één van de mogelijkheden voor het mitigeren van kwetsbaarheden van satellietnavigatiesignalen. Het PRS signaal is namelijk
beveiligd en biedt een hoge bescherming tegen verstoring en
manipulatie (maar niet tegen het uitvallen van het signaal). Daarmee
geeft PRS, in beginsel bedoeld voor overheidsgebruikers, grote
garantie dat ook in crisis- of complexe operationele omstandigheden
navigatie- en tijdssignalen beschikbaar blijven. Om de veiligheid, de
continuiteit en de robuustheid van PRS te waarborgen gelden
stringente Europese regels8, zowel voor de gebruikers van PRS als
voor de EU-lidstaten, verantwoordelijk voor het beheer van PRS. Deze
moeten geimplementeerd worden. Hierbij moet worden opgemerkt
dat, voordat er daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van het
PRS-signaal, verdere ontwikkeling van PRS-specifieke ontvangers door
de markt nodig is.
Bovenstaande aanpak richt zich expliciet op de verantwoordelijkheden die
eenieder heeft bij het omgaan met kansen en risico’s van nieuwe
technologieën. Met als bijzonderheid dat er gegeven de mogelijke
bedreigingen door uitval van het satellietnavigatiesignaal ook vanuit de
overheid aandacht moet zijn voor het verhogen van de weerbaarheid
tegen die bedreigingen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

8

EU PRS-Besluit nr. 1104/2011/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011
betreffende de voorwaarden voor toegang tot de publiek gereguleerde dienst die wordt
aangeboden door het wereldwijde satellietnavigatiesysteem dat is ingevoerd door het
Galileo-programma (PbEU 2011, L 287).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 446, nr. 83

4