Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

29 237

Afrika-beleid

Nr. 119

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 mei 2010
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op de motie van Uw Kamer (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 107) inzake de prestaties van
de Ugandese regering op het gebied van onderwijs, en in de justice, law
and order sector.
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen

kst-29237-119
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 237, nr. 119

1

Graag bied ik u hierbij de reactie aan op de motie van Uw Kamer (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 237, nr. 107) inzake uw verzoek om
jaarlijkse rapportage over de bereikte resultaten van de Ugandese
regering op het gebied van onderwijs, en in de justice, law and order
sector.
Sectorale begrotingssteun
Om een directer verband te leggen tussen begrotingssteun en de
gewenste resultaten in bepaalde sectoren, wordt de begrotingssteun in
Uganda sinds 2008 ingezet via twee sectorale programma’s gericht op
onderwijs en op justitie (zie ook TK 29 237, nr. 74, nr. 87 en nr. 101). In
2009 heeft mijn voorganger voor de onderwijssector € 14 miljoen aan
sectorale begrotingssteun gebudgetteerd en voor de justice, law and
order sector € 8 miljoen aan sectorale begrotingssteun.
Uganda heeft samen met de begrotingssteundonoren, waaronder ook
Nederland, een Joint Assessment Framework (JAF) opgesteld waarin
resultaatafspraken zijn vastgelegd. Zoals ik uw Kamer al berichtte (TK
29 237 nr. 101), beslaat dit resultatenkader de periode 2009–2011 en
bestaat het uit drie delen: ten eerste de basisvoorwaarden voor het geven
van begrotingssteun, ten tweede de resultaatindicatoren en acties op het
terrein van algemene hervormingen binnen de overheid, en ten derde
concrete resultaatafspraken per sector (onderwijs, gezondheidszorg,
infrastructuur, water en sanitatie). Op justitieel gebied zijn resultaatafspraken gemaakt over hervormingen van relevante wetgeving, de
publieke toegang tot wetten en rechtspraak en de bevordering van
mensenrechten. Deze uitvoering van de afspraken wordt jaarlijks door de
betrokken donoren per sector beoordeeld.
Ik zal nu afzonderlijk ingaan op de prestaties van de Ugandese regering in
de twee sectoren onderwijs en justitie in 2009.
Resultaten in onderwijssector
Uganda was in 1997 één van de eerste landen in Afrika dat een beleid
voor Universal Primary Education (UPE) invoerde. Dit beleid was
succesvol in de zin dat het aantal kinderen op de lagere school, in een jaar
tijd met twee miljoen toenam. Meer dan negentig procent van de
ongeveer zeven miljoen Ugandese kinderen begint tegenwoordig aan de
basisschool. Helaas zette de grote toestroom van kinderen de kwaliteit
van het onderwijs onder druk. Het aantal drop-outs is groot en het aantal
kinderen dat de lagere school verlaat met redelijke cijfers was in 2009
351.000, terwijl het aantal twaalfjarigen rond de 900.000 ligt.

1
Afgesproken targets waren 58 % in de derde
en 52 % in de zesde klas, de werkelijke
percentages lagen op 44,5 en 45,3 %.

De beoordeling van de resultaten voor JAF I (2008–2009) laat zien dat de
meeste doelstellingen zijn behaald. Weliswaar bleken in de derde en zesde
klas minder kinderen1 op voldoende niveau te kunnen lezen en schrijven
dan was verwacht, voor rekenvaardigheid werden de doelen echter
ruimschoots gehaald. De belangrijkste belemmeringen voor kwalitatief
goed onderwijs zijn de grote verschillen in klassengrootte tussen en
binnen de districten en binnen scholen, de hoge absentie van
leerkrachten, het gebrek aan lesmaterialen voor leerlingen en leerkrachten
en de te geringe betrokkenheid van de lokale gemeenschap bij het
onderwijs. De Ugandese overheid is de afspraken in JAF I om op deze
gebieden verbetering tot stand te brengen, grotendeels nagekomen. Het
aantal leerkrachten nam toe, prestatiecontracten met schoolhoofden
werden geïntroduceerd, en de eerste fase van een carrièreplan voor
leerkrachten werd ingevoerd. Een belangrijke signalering is dat overeengekomen acties die binnen het directe bereik liggen van het Ministerie van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 237, nr. 119

2

Onderwijs over het algemeen uitgevoerd zijn. Problematisch is de
uitvoering van acties die interministeriële samenwerking vereisen (met
onder andere de ministeries van Lokaal Bestuur en Publieke Dienstverlening). Meer samenwerking tussen deze ministeries en de uitwerking van
een gezamenlijke strategie zijn dan ook belangrijke ingrediënten van
JAF II.
Voor het huidige Ugandese begrotingsjaar juli 2009-juni 2010 zijn in de
JAF II resultaatsindicatoren opgesteld. De beoordeling daarvan vindt
plaats in december 2010, maar een eerste inventarisatie in april 2010 geeft
aan dat de regering serieus werk heeft gemaakt van de afspraken onder
JAF II. Hoewel voor veel indicatoren nog geen gegevens beschikbaar zijn,
is de regering grotendeels op schema met het uitvoeren van de
afgesproken acties. De voornaamste zorg op dit moment is de vraag of de
afspraak om 1000 extra leerkrachten aan te nemen ook haalbaar blijkt.
De afspraken in JAF II worden door de Ugandese overheid serieus
genomen, waardoor bescheiden, maar tastbare kwaliteitsverbeteringen in
het basisonderwijs mogelijk zijn. Grootschalige kwaliteitsverbetering blijft
echter een zaak van lange adem: bij de huidige economische groei en het
beschikbare overheidsbudget oefent de bevolkingsgroei (jaarlijks
3,3 procent) forse druk uit op het onderwijsstelsel. Kwalitatief goed
basisonderwijs voor alle Ugandese kinderen zal daardoor niet op korte
termijn gerealiseerd kunnen worden.
Voor de Nederlandse Sectorale Begrotingssteun aan de Onderwijssector
is voor het Ugandese begrotingsjaar 2009/2010 € 14 miljoen gecommitteerd. Uitbetaling van dit bedrag is echter aangehouden, aangezien medio
2009 een vermoeden van corruptie is gerezen bij een separate Nederlandse bijdrage voor onderwijs in het Noorden van Uganda. Inmiddels
heeft de Ugandese overheid deze zaak op een adequate manier
aangepakt: er is een onderzoek afgerond, de betrokken ambtenaar is
gearresteerd en er wordt vervolging ingesteld. Gezien deze positieve
ontwikkelingen zal ik na ontvangst van een formele reactie van de
Ugandese overheid hervatting van de sectorale begrotingssteun aan de
onderwijssector overwegen.
Resultaten op gebied van justitie
De Nederlandse sectorale begrotingssteun aan de sector Justice, Law and
Order (JLOS) bedraagt in het lopende begrotingsjaar EUR 8 miljoen. Dit
samenwerkingsverband van elf overheidsinstellingen bestaat inmiddels
ruim tien jaar. Een voorlopige balans van de geboekte resultaten werd in
december 2009 opgemaakt, tijdens de jaarlijkse review, waarbij de
Ugandese overheid, donoren en maatschappelijke organisaties de
voortgang in de sector bespraken. Over een langere periode bezien, is er
veel bereikt. Zo is onder meer de toegang tot justitie en politie toegenomen en zijn de kwantiteit, de kwaliteit en de geografische spreiding van
de diensten verbeterd (JLOS-instellingen zijn nu in vrijwel alle districten
vertegenwoordigd). De resultaten over 2009 leveren echter een meer
gemengd beeld op. Er is weliswaar op veel fronten nog altijd sprake van
vooruitgang, maar tegelijkertijd zijn enkele bindende prestatieafspraken
niet behaald. Deels kan dit verklaard worden uit een gebrek aan
voldoende middelen, deels ook heeft het te maken met onvoldoende
inspanningen van JLOS-instellingen om de gestelde prioriteiten te
behalen.
Wat betreft de rule of law en een eerlijke rechtsgang is de meeste
voortgang geboekt in het hervormen van bestaande wetgeving en het
ontwikkelen van nieuwe wetten, o.a. een wet die de positie van vrouwen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 237, nr. 119

3

bij echtscheiding versterkt, een wet over huiselijk geweld en een wet die
vrouwenbesnijdenis strafbaar stelt. De achterstanden in de behandeling
van rechtszaken zijn echter nauwelijks teruggelopen. Wel is het
percentage van gedetineerden in voorarrest licht gedaald, van 59% naar
55%. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt door de
Ugandese overheid serieus genomen, maar de behandeling van onder
meer corruptiezaken wordt nogal eens bemoeilijkt omdat er onvoldoende
middelen en mensen zijn voor dergelijke omvangrijke, gecompliceerde en
politiek gevoelige onderzoeken. De rechterlijke macht wordt wel gekenmerkt door een goede balans in gender, leeftijd en politieke achtergrond.
De mensenrechtensituatie in veel gevangenissen is in 2009 aanzienlijk
verbeterd, o.a. door de bouw van nieuwe faciliteiten en het verbeteren
van bestaande gevangenissen. Ook het aantal bewakers per gevangene is
verbeterd van 1:7 in 2005 naar 1:4,5 in 2009, een internationaal geaccepteerde standaard. Verder wordt naar alternatieven voor gevangenisstraf
gezocht. Zo worden bijvoorbeeld taakstraffen nu tien keer zoveel
toegepast als vijf jaar geleden.
Nederland besteedt via de Ambassade speciale aandacht aan het
vergroten van democratisch toezicht op de Uganda Police Force (UPF),
met overigens gemengde resultaten. Weliswaar heeft een ambitieus
review process, waarbij maatschappelijke organisaties en het brede
publiek zich kunnen uitspreken over de politie uiteindelijk politieke steun
gekregen, maar van het aantal klachten dat de Ugandese Mensenrechtencommissie binnen krijgt is nog altijd ruim 25% gerelateerd aan
politieoptreden.
Hoewel er dus op veel resultaatgebieden voldoende vooruitgang is
geboekt, is deze op een aantal terreinen minder dan beoogd. Donoren
hebben er tijdens de review dan ook op aangedrongen om realistische
doelen te stellen en deze strikt te monitoren, onder meer door een daartoe
op te zetten Monitoring & Evaluation Framework. De voortgang is zeker
voldoende om de sectorale begrotingssteun aan JLOS voort te zetten. De
jaarlijkse gezamenlijke review in het kader van de begrotingssteun aan de
JLOS is ook bij uitstek geschikt om hardnekkige problemen in de
Ugandese maatschappij (zwak bestuur, corruptie) bespreekbaar te maken
en hierover een effectieve beleidsdialoog met de Ugandese autoriteiten te
onderhouden.
Conclusie
In beide sectoren is voldoende voortgang geboekt om voortzetting van de
sectorale begrotingssteun te rechtvaardigen. In de onderwijssector zijn de
belangrijkste afspraken nagekomen om belemmeringen voor kwalitatief
goed onderwijs te verminderen. Verbetering van de kwaliteit blijft echter
een aandachtspunt. In de justitiesector is op langere termijn bezien veel
bereikt, al leverde 2009 een meer gemengd beeld op, bijvoorbeeld ten
aanzien van politiegeweld. Hier zal in de beleidsdialoog extra aandacht
aan worden gegeven.
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 237, nr. 119

4