Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

19 637

Vreemdelingenbeleid

36 045

Situatie in Oekraïne

Nr. 3176

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 november 2023
Inleiding
De voortdurende oorlog in Oekraïne zorgt voor een aanhoudende
instroom van ontheemden naar Nederland. De verwachting is dat dit op
korte termijn niet zal veranderen.
Er zijn op 19 november jl. ca. 103.850 Oekraïners ingeschreven in de
Basisregistratie Personen (BRP). Daarnaast zijn er 31.210 Oekraïners
uitgeschreven uit de BRP. Ook zijn er op 19 november jl. 5.700
ontheemden uit Oekraïne met een andere nationaliteit ingeschreven in de
BRP en ca. 2.210 personen die zich hebben uitgeschreven. In de afgelopen
weken bedroeg het gemiddeld aantal netto inschrijvingen van
ontheemden uit Oekraïne ca. 550 per week. Op 17 november jl. verblijven
85.090 ontheemden uit Oekraïne in de noodopvang en 410 in de crisisnoodopvang.1 Dit leidt tot een bezettingsgraad van 99,0 procent in de
noodopvang.
In deze Verzamelbrief opvang Oekraïne informeer ik uw Kamer over het
rapport Evaluatie programma-DG Oekraïense ontheemden en Nationale
Opvangorganisatie, gezinsleden onder de Richtlijn tijdelijke bescherming,
de uitkering meerkosten 2023 gemeentelijke zorg ontheemden uit
Oekraïne en signalen. Met deze brief stuur ik u meerdere bijlages mee. Het
betreft: 1. De beslisnota; 2. Het rapport van de Rijksconsultants en 3. De
onderliggende stukken bij de beslisnota Bekostigingsregeling opvang
ontheemden Oekraïne.2

1

De meest recente cijfers vindt u op www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/opvang-vluchtelingenuit-oekraine/cijfers-opvang-vluchtelingen-uit-oekraine-in-nederland.
2
De beslisnota Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraine is meegezonden met de
Verzamelbrief opvang ontheemden van 3 november jl., Kamerstuk 19 637, nr. 3171. Per abuis
zijn de bijlagen toen niet meegezonden, volledigheidshalve ontvangt u deze alsnog.

kst-19637-3176
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 19 637, nr. 3176

1

Ik stuur als coördinerend bewindspersoon voor de aanpak van de opvang
van ontheemden uit Oekraïne deze Verzamelbrief mede namens de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Evaluatie programma-DG Oekraïense ontheemden en Nationale
Opvangorganisatie
Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft de ambitie een lerende
organisatie te zijn. Een belangrijke stap in leren is evalueren. Daarom is
geëvalueerd op welke wijze de twee organisaties die bij het Ministerie van
Justitie en Veiligheid ingesteld zijn om de uitvoering van de Richtlijn
Tijdelijke Bescherming (RTB) in goede banen te leiden er vanaf de start
van de specifieke crisisstructuur Oekraïne op 10 mei 2022 tot 23 juni 2023
in geslaagd waren hun rollen uit te voeren, in hoeverre de achterliggende
doelen gehaald zijn en welke lessen en aanbevelingen hieruit af te leiden
zijn voor het vervolg van de uitvoering van de opdracht, alsmede voor
toekomstige andere (crisis)opgaven zowel binnen als buiten het
migratiedomein.
De onderzoekers hebben het eindrapport van de evaluatie opgeleverd
onder de titel «Steeds de juiste maatvoering weten te vinden», wat ik u als
bijlage bij deze brief aanbied. Hieronder volgt een korte beschrijving van
de voornaamste conclusies en aanbevelingen en de reactie van het
kabinet hierop. Conclusies en aanbevelingen vallen uiteen in twee
hoofdgroepen: 1. het arrangement voor decentrale opvang en 2. de
totstandkoming van de basisvoorzieningen en bekostigingsregels. De
onderzoekers hebben gekeken naar de thema’s besluitvorming, draagvlak
en draagkracht, wetgeving, samenwerking binnen en buiten het rijk en
fasering.
1. Arrangement voor decentrale opvang
De onderzoekers concluderen samenvattend dat een heel effectief
arrangement is opgezet om de uitvoering van de RTB in de Nederlandse
context gezamenlijk [met de (inter)departementale en decentrale partners]
neer te zetten. Dit arrangement, afstemming en samenspel tussen
staatsnoodrecht, de Regeling opvang ontheemden uit Oekraïne, de
Bekostigingsregeling opvang ontheemden uit Oekraïne, het bestuurlijk
afsprakenkader met VNG en Veiligheidsberaad, de landelijke afstemming
en de ondersteuning in de informatievoorziening zijn bijzonder effectief
gebleken voor het regelen van de opvang. De gekozen insteek van een
relatiegerichte governance en een ontwikkelbenadering hebben hier in
hoge mate aan bijgedragen.
In het arrangement zijn andere keuzes gemaakt dan in de reguliere
asielketen zoals de decentraal coördinerende rol van de burgemeester,
kleinere opvanglocaties, de mogelijkheid van lokaal beheer door
onafhankelijke strategische partners, en in vergelijking met de ongeveer
200 asielzoekerscentra (AZC) zijn er veel meer locaties waar Oekraïners
gevestigd zijn mede door de particuliere opvang.
In een volgende fase kan de opvang stapsgewijs in de reguliere beleidsen besluitvormingsstructuren terug worden gebracht. Het meest logisch
in een volgende stabiele fase zou zijn om het arrangement zoveel mogelijk
intact te laten met de volgende wijzigingen.
Het staatsnoodrecht kan niet meer worden voortgezet en omgezet naar
een Tijdelijke wet; de verantwoordelijkheid verschuift naar het college van
burgemeester en wethouders en een landelijke afstemming op de
landelijke regietafel migratie en integratie (LRT). Daarnaast opereren dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 19 637, nr. 3176

2

provinciale of regionale regietafels. En met name op deze aspecten het
nieuwe bestuursakkoord aan passen. Op deze wijze wordt niet alleen
voldaan aan de doelstelling het realiseren van voldoende opvanglocaties
van voldoende kwaliteit, en het voldoende beschikbaar en toegankelijk
zijn van benodigde basisvoorzieningen en -functies, zoals onderwijs, zorg,
maatschappelijke hulp.
2. Totstandkoming van de basisvoorzieningen en bekostigingsregels
Bij de totstandkoming van de basisvoorzieningen is intensief samengewerkt met de verschillende departementen waarbij de vakminister
verantwoordelijk blijft voor zijn eigen beleid. De positie van DirectoraatGeneraal (DG)Oekraïense ontheemden als programma-DG maakt dat de
lijnen kort zijn en er rechtstreeks contact is met de verantwoordelijk
bewindspersoon, zodat zaken die vastlopen of waar stagnatie dreigt niet
eindeloos worden uit onderhandeld.
Kijk in hoeverre elementen van deze werkwijze behouden kunnen blijven:
Speciale aandacht verdient hierbij de mogelijkheid om te werken conform
de principes van zelfredzaamheid en participatie die in de RTB zijn
vastgelegd en deze toe te passen in de asielketen. Voor de volgende fase
ligt het voor de hand om de werkwijze en goede lessen van het
programma Oekraïense ontheemden te behouden zoals de rechten
(bijvoorbeeld de mogelijkheid om te werken) en het voorzieningenniveau
in de regelingen terug te brengen naar het voorzieningenniveau van
vergelijkbare doelgroepen in de asielketen. Dat bevordert ook de
participatie, zelfredzaamheid en integratie op de langere termijn. En
vergemakkelijkt een overgang naar de asielketen na een eventueel
verlopen van de RTB. Die optie dient echter volgens de onderzoekers
vergezeld te gaan met het begeleiden naar passend werk, zelfstandig te
gaan wonen en onderwijsvoorzieningen. En dat vergemakkelijkt weer de
overgang als Oekraïners meer willen kiezen voor zelfredzaamheid en
participatie met het oog op de toekomst en langere termijn en biedt aan
Oekraïners meer mogelijkheden om daarvoor te kiezen en begrenst het
door de speciale gezant van de Europese Commissie gesignaleerde
«waiting dilemma». Door in te zetten op bovenstaande no-regret-strategie
wordt ongeacht de Europese uitkomst beter invulling gegeven aan de
huidige looptijd van de RTB en vergemakkelijkt het een schoksgewijze
overgangsperiode naar een andere regime en wordt er tijdens de looptijd
al gewerkt aan een voorkoming van de belasting van de uitvoeringsorganisaties. Onderzoek hoe meer aspecten van een relatiegerichte governance en werkwijze kunnen worden ingebed bij maatschappelijke
vraagstukken.
Beleidsreactie
Er is ontegenzeggelijk een grote prestatie neergezet bij de opvang van
ontheemden uit Oekraïne. Dit is vooral de grote verdienste geweest van
de gemeenten in Nederland die de opvang daadwerkelijk gerealiseerd
hebben en dit nog steeds doen. Ook de inzet van ngo’s als het Rode Kruis,
Vluchtelingenwerk, de dierenwelzijnsorganisaties, RefugeehomeNL en
vele regionale en lokale initiatieven moet hier genoemd worden: ook hun
bijdrage was en is essentieel. Tot slot mag de inzet van veel individuele
burgers niet onvermeld blijven: velen hebben zich ingezet als vrijwilliger
om ontheemden uit Oekraïne te begeleiden, hebben hun huis opengesteld
voor particuliere opvang of hebben spullen en geld gedoneerd om het
leed van de ontheemden uit Oekraïne te verzachten.
Het arrangement is effectief gebleken, maar er zijn wel enkele nuances te
maken. De instandhouding van de gemeentelijke opvang verloopt
vooralsnog goed, de uitbreiding van het aantal plekken echter steeds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 19 637, nr. 3176

3

moeizamer. De effectiviteit van het arrangement is mede toe te schrijven
aan de omstandigheden waarin het tot stand kwam en functioneerde. De
initiële schok die de brute invasie van Rusland in Oekraïne veroorzaakte
mobiliseerde veel maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak voor het
realiseren van opvang voor Oekraïense ontheemden. Daarnaast was er in
deze periode ook veel vastgoed beschikbaar, dat direct geschikt of vlot
geschikt te maken was voor opvang. Ondertussen eisen andere vraagstukken ook hun deel van de maatschappelijke en bestuurlijke aandacht
en raken de makkelijke mogelijkheden om opvang te realiseren uitgeput.
Dit in combinatie met een toenemende druk op onderwijsvoorzieningen
en gezondheidszorg maken dat het lastiger wordt steeds voldoende
opvangplekken voor ontheemden uit Oekraïne die hier bescherming
komen zoeken tegen de verschrikkingen van de oorlog in hun land.
Desalniettemin vormt het evaluatierapport een rijke bron van waardevolle
lessen voor de toekomst, die daar waar ze relevant zijn meegenomen
worden in de doorontwikkeling van de aanpak van crises door het Rijk, in
de doorontwikkeling van de asielketen en specifiek bij de aanpak van het
vraagstuk van de ontheemden uit Oekraïne. Ik merk hierbij op, dat
fundamentele besluiten over beleid aan het nieuwe kabinet zijn en dat
veel van de lessen over de aanpak van crises vooral gericht zijn op de
ambtelijke organisatie.
Gezinsleden onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
Volgens de RTB en het Raadsbesluit kunnen gezins- en familieleden van
ontheemden uit Oekraïne in aanmerking komen voor tijdelijke
bescherming in Nederland als het gezin bestond in Oekraïne en samenwoonde ten tijde van de uitbraak van het conflict op 24 februari 2022.
Vanwege enige onduidelijkheid over de uitvoering van de RTB ten aanzien
van gezins- en familieleden, is het beleid hierop verduidelijkt. De
verduidelijking ziet op het precieze moment van samenwonen.
Ontheemden uit Oekraïne die op 23 februari 2022, dan wel 27 november
2021, samenwoonden, vallen onder de RTB, ook als deze samenwoning
niet plaatsvond in Oekraïne. Aanvullend daarop vallen ontheemden die na
23 februari 2022 zijn gaan samenwonen ook onder de RTB, mits de relatie
ten tijde van het uitbreken van het conflict op 23 februari 2022 al bestond.
Voor wat betreft de duur van het samenwonen geldt dat er geen termijn
aan wordt gesteld, maar er moet wel sprake zijn van een duurzame relatie.
Indien ontheemden hier een beroep op doen, checkt de IND op de
stickerlocatie of aan deze en overige voorwaarden wordt voldaan.
Uitkering meerkosten 2023 gemeentelijke zorg ontheemden uit
Oekraïne
Net als in 2022 ontvangen gemeenten voor 2023 compensatie voor de
extra kosten die gemaakt zijn voor zorg aan ontheemden uit Oekraïne in
het kader van de Jeugdwet, Wet maatschappelijke ondersteuning en Wet
publieke gezondheid. Het totale bedrag aan compensatie bedraagt circa
20,2 miljoen, de verdeling wordt gepubliceerd in de decembercirculaire
over het Gemeentefonds. Dit bedrag is lager dan in 2022 (25,5 miljoen),
aangezien de gemiddelde werkelijke kosten van gemeentelijke zorg lager
zijn dan vooraf ingeschat.
Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft de
uitgaven aan ontheemdenzorg door gemeenten extern laten onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 19 637, nr. 3176

4

zoeken.3 Uit dit onderzoek komt een lager besteed bedrag aan gemeentelijke zorg per ontheemde naar voren dan het normbedrag 2022. Dat
betekent dat over de hele linie gemeenten ruim uitkwamen met de
verstrekte compensatie. Wel hebben gemeenten aangegeven dat zij
verwachten dat de uitgaven zullen stijgen bij langer verblijf van
ontheemden uit Oekraïne. Gemeenten ervaren dat bepaalde hulpvragen
pas na verloop van tijd ontstaan, ook staan ontheemden uit Oekraïne op
wachtlijsten als gevolg van schaarste. Daardoor komen de werkelijke
zorgkosten vertraagd in beeld bij gemeenten. Mede om die reden is de
Minister van VWS voornemens om ook in 2024 het onderzoek naar de
meerkosten van gemeenten te herhalen, en de uitkomsten te verwerken in
de volgende compensatie voor 2024.
Deze compensatieregeling wordt op grond van een bestuurlijke afspraak
tussen Rijk en gemeenten uit 2022 vormgegeven als Decentralisatieuitkering. Hoewel het aantal opgevangen ontheemden in Nederlandse
gemeenten is gestegen, ligt het werkelijk uitgegeven bedrag aan
zorgkosten per ontheemde (P) lager dan vooraf geraamd. De tweede
variabele, het aantal opgevangen ontheemden per gemeente (Q), wordt
jaarlijks door het CBS in kaart gebracht. Door zowel de P als de Q aan te
passen aan de werkelijke situatie, beweegt deze Decentralisatie-uitkering
jaarlijks mee met de kostenstructuur van gemeenten, tegen beperkte
administratieve lasten.
Signalen
Al enige tijd is er sprake van een hoge bezetting in de gemeentelijke
opvanglocaties. Bij brief van 20 oktober jl.4 heb ik u geïnformeerd over
zijn verzoek aan het Veiligheidsberaad om zo spoedig mogelijk 200 extra
noodopvangplekken te realiseren per veiligheidsregio in ieder geval tot
1 januari 2024. Parallel hieraan kan doorgewerkt worden aan het
realiseren van meer structurele opvangplekken conform de opvangopgave van 97.000 opvangplekken per 1 februari 2024.
Ik ben mij terdege bewust dat de hoge bezetting en de noodzaak om op
korte termijn extra opvangplekken te realiseren de nodige druk legt op
gemeenten. Hierbij heeft een aantal veiligheidsregio’s en gemeenten
zorgen geuit over het voorzieningenniveau in Nederland en hun handelingsperspectief hierin. Ik neem deze signalen en zorgen hierover serieus
en daarom zet ik in op het verder vergroten van zelfredzaamheid van
ontheemden uit Oekraïne om het draagvlak voor opvang te behouden. Ik
zal u hier in een volgende brief nader over informeren.
Conclusie
Tot slot benoem ik wederom dat de ontwikkelingen op het gebied van
migratie en aangrenzende werkvelden die zich ten gevolge van de oorlog
in Oekraïne razendsnel kunnen opvolgen, zowel op nationaal, Europees
als internationaal niveau. Ik blijf mij, samen met mijn collega’s, inspannen
om uw Kamer tijdig en adequaat te blijven informeren.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

3

Het onderzoek kunt u raadplegen via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/
09/11/onderzoek-uitgaven-gemeenten-aan-oekraiense-ontheemden-voor-jeugdzorg-wmoen-wpg
4
Kamerstuk 36 045, nr. 170.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 19 637, nr. 3176

5