Eindrapport betreffende het uitvoeren van een second opinion op
de audit 2013 en de review 2015 door de commissie Turkenburg
op de plannen van aanpak voor historisch afval bij NRG
16 oktober 2015
Commissieleden:
(voorzitter)

Inleiding
De Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) heeft bij brief van
11 augustus 2015 opdracht gegeven aan een onafhankelijke commissie (hierna te
noemen Commissie Hoitkamp) een second opinion uit te voeren op de audit door de
commissie Turkenburg op de plannen van de aanpak van het historisch afval bij NRG te
Petten.
De inhoud van de opdracht luidt als volgt:
Een oordeel te geven over:
1. de onafhankelijkheid en pro fessionaliteit van de audit door de commissie
Turkenburg, en
2. de conclusies van de commissie Turkenburg ten aanzien van de haalbaarheid van
planning/einddata, de technische uitvoerbaarheid van de activiteiten en de
reservering van voldoende middeleh in de financiële begroting in de plannen van
aanpak.
De beoordeling heeft van medio augustus tot 8 oktober 2015 plaatsgevonden.
De commissie Hoitkamp heeft alvorens haar werkzaamheden aan te vangen de
beschikking gekregen over het “Eindrapport Audit RAP 2013” van de commissie
Turkenburg, het “Eindrapport Review RWMP, RAP en RAP-alpha 2015 van de commissie
Turkenburg, het “Radioactive Waste Management Program (RWMP )“ van april 2015
opgesteld door NRG en het “Radioactief Afval project” (RAP) eveneens van april 2015 en
van NRG.
In september zijn qesprekken gevoerd met direct betrokkenen van dp (OVRA (
n
f), de commissie Turkenburg (1
(L
zaken
van
Economische
het
Ministerie
),
en
ns) en de ANVS
).

en

Het resultaat van de beoordeling is op 12 oktober 2015 met de opdrachtgever besproken
waarna het rapport is gefinaliseerd en toegezonden aan de ANVS.

1

Oordeel deel 1 opdracht
Algemeen
is van oordeel dat de door de commissie Turkenburg
De commissie
uitgevoerde audit 2013 (
r
en
en review 2015 (
op kritische, professionele en onafhankelijke wijze is uitgevoerd.
Laat onverlet dat er enkele opmerkingen en kanttekeningen zijn te plaatsen; evenwel
doen deze geen afbreuk aan bovenstaande conclusie.
Oordeel deel 2 opdracht
Specifieke opmerkingen bij eindrapport commissie Turkenburg 2015
a) Technische aspecten
De commissie Turkenburg heeft in zijn eindrapport van 2015 de beperkte
beschikbaarheid van de VINISH apparatuur aangegeven als een kritieke factor bij het
halen van de tijdsdoelstellingen van het RAP-project. Deze apparatuur is bedoeld om tot
een betrouwbare karakterisering en scheiding van het radioactief afval te komen. Dit is
nodig om te voldoen aan specifieke acceptatievoorwaarden van COVRA,
Een andere afvalstroom die door de commissie Turkenburg als problematisch is
aangewezen betreft het zogenaamde RAP-alpha afval. Dit is radioactief afval waarin zich
aanmerkelijke hoeveelheden alpha-stralers bevinden. Dit afval dient na conditionering in
het HABOG bij COVRA te worden opgeslagen. Hiervoor dient een technische voorziening
te worden ontwikkeld, die het materiaal op vergelijkbare wijze als het RAP afval kan
karakteriseren en scheiden van niet-alphahoudend afval. Tot 26 maart 2015, de datum
van het verschijnen van het rapport Turkenburg, ontbreekt hiervoor een concreet plan
van aanpak. Ook de meetapparatuur voor karakterisering en scheiding moet nog worden
ontwikkeld en getest op goede werking en betrouwbaarheid. Naar verwachting zal voor
de plaatsing van een hotcell voor het alpha-afval een aanpassing van de
Kernenergiewetvergunning noodzakelijk zijn. Verder kunnen vergunningsaanvragen
gepaard gaan met vertraging door bezwaar en beroepsprocedures en eventueel een
m.e.r. plicht, aldus de commissie Turkenburg. Dit afval wordt daarmee tot een kritieke
factor in het tijdschema voor afvoer van het historisch afval.
In de gesprekken met COVRA en de heer Turkenburg hebben wij de mogelijkheid van
een synergie tussen de afvoerroutes van het RAP afval en het RAP-alpha afval ter sprake
gebracht. Hoewel het ontwerp van een hotcell voor alpha-stralers niet wezenlijk zal
afwijken van die voor andersoortig afval, bestaan de voornaamste verschillen in de aard
van de meetapparatuur ter identificatie van de verschillende radionucliden in het afval.
Juist bij de nauwkeurigheid van de meetapparatuur liggen de grootste onzekerheden.
Een voorstel onzerzijds om met een minder gedetailleerde karakterisering van dit afval
genoegen te nemen en vooral de uiteindelijke bestemming van het afval als richtsnoer te
, dat in het
hanteren (door het samen te voegen met ander afval, bv.
HABOG dient te worden opgeslagen) kon niet de instemming van COVRA krijgen. De
acceptatievoorwearden vereisen een zo nauwkeurig mogelijke identificatie van de
wees er op dat het RAP-alpha afval
aanwezige radionucliden. Ook de heer
gescheiden moet worden van materialen zoals plastic, die juist in het verleden voor
corrosie van de opslagvaten verantwoordelijk zijn geweest. Bovendien gelden er voor
splijtstoffen extra eisen m.b.t. beveiliging en safeguards.
-

2

b) Vergunningverlening en certificering
De commissie Turkenburg beschouwt de processen van vergunningverlening en
certif9cering van verpakkingen als een van de kritieke factoren voor de afvoer van het
RAP afval binnen de gestelde termijnen.
c) Vergunningverlening
De verwachting is dat noodzakelijke bouwkundige voorzieningen en speciale apparatuur
voor de karakterisering en scheiding van het RAP-alpha-afval een wijziging van de
kernenergiewetvergunning vereist. Ook kan niet worden uitgesloten dat hiervoor een
m.e.r. plicht geldt. In ieder geval bestaat er een m.e.r. beoordelingsplicht en dan hangt
het af van de vraag of er grote gevaar, schade of hinder ontstaat door de wijzigingen aan
de inrichting of er inderdaad een m.e.r. moet worden gehouden. Er moet zeker rekening
worden gehouden met een significante vertraging wanneer bezwaar en beroep wordt
ingesteld tegen de vergunning.
Wij adviseren ANVS aan te dringen bij NRG om de vergunningaanvraag voor te bereiden
en in te dienen, zo spoedig mogelijk nadat inzicht is verkregen over de wijzigingen aan
de inrichting en over de consequenties hiervan voor de omgeving. Dit houdt in dat er op
korte termijn beslissingen genomen moeten worden over de Organisatie van het RAP
alpha project, de hiervoor noodzakelijke wijzigingen aan de inrichting en de
ontwikkelingen van de meetapparatuur voor de karakterisering van dit afval.
Dit advies is in overeenstemming met de constatering van de commissie Turkenburg dat
NRG zich proactiever en dus minder afwachtend dient op te stellen bij de uitvoering van
het RAP-project en het RWMP programma.
d) Certificering van de afvalverpakkin gen
afvalverpakking is nog
De voortgang van het proces van certificering van de
in
2016 zal zijn voltooid.
onduidelijk. De planning is dat de Nederlandse certificering
verpakking geldt dat
Uit navraag binnen ANVS is gebleken dat met name voor de
container opnieuw
deze
om
interesse
toont
, Duitsland) weinig
de fabrikant hiervan ((
modellen van
nieuwe
inmiddels
dat
is
te certificeren. De voornaamste reden hiervan
zijn.
interessanter
oogpunt
commercieel
vanuit
verpakkingen heeft ontwikkeld, die
de
dat
is
verpakkingen
certificering
van
bij
probleem
Het voornaamste
trekstangen, die nodig zijn om de schokabsorbers op hun plaats te houden, niet meer
aan de eisen van de Duitse overheid voldoen en vervangen moeten worden. Verder zal
ook een gewijzigde inhoud van deze verpakkingen onderdeel van de certificering moeten
uitmaken.
verpakkingen blijken nodig te zijn voor het overbrengen van gecompacteerd
De 1
ILW_H afval van Gelgoprocess naar het HABOG bij COVRA. Feitelijk is het ontwerp van
verpakking. Vervanging
het HABOG afgestemd geweest op het gebruik van de
door een ander type verpakking lijkt dan ook niet bij voorbaat een goede oplossing.
Als alternatieve mogelijkheid is ook genoemd om de afvaltransporten naar COVRA als
een “special arrangement” uit te voeren. Deze procedure zou dan voor alle transporten
moeten gelden. Hierbij moet worden opgemerkt dat een special arrangement toch als
een uitzondering moet worden gezien, omdat het betekent dat niet, of niet volledig
voldaan kan worden aan een of meer artikelen uit de vervoersregelingen. Voor
transporten waarvan mag worden aangenomen dat zij een hoge zichtbaarheid hebben,
lijkt dit vanuit publicitair oogpunt geen goede zaak.
Niettemin denken wij dat zou kunnen blijken dat dit vanwege het krappe tijdschema de
enig werkbare oplossing kan zijn.

3

e) Relatie NRG-COVRA

In het eindrapport van de commissie Turkenburg is geconsteerd dat “...het overleg tussen
NRG en COVRA over afvoer van vaatjes binnen RAP en RAP-alpha sinds eind 2013 goed
van de grond is gekomen.”
Echter, er werd ook geconcludeerd dat “de criteria die COVR.A hanteert voor de
acceptatie van het aangeboden afval in het overleg met NRG nog steeds een issue zijn.”
Een goede samenwerking tussen NRG als aanbieder van het afval en COVRA als
ontvanger van het afval is essentieel voor het succes van het project. Bovendien kan er
synergie ontstaan omdat COVRA bij uitstek kundig is met betrekking tot radioactief afval
verwerking en bij NRG volgens het rapport Turkenburg veel nieuwe medewerkers geen
gedegen nucleaire kennis hebben, terwijl die wel nodig is voor het uitvoeren van hun
taken. Een gebrek hieraan ken leiden tot overschrijding van de gestelde termijnen en tot
kostenverhogingen.
Wij hebben het nuttig geoordeeld om onder meer over deze kwestie een gesprek met
COVRA te voeren. Hieruit werden van de zijde van COVRA de volgende verbeterpunten
gesuggereerd:
• Een grotere transparantie van de besluiten inzake de diverse projecten, die naar het
lijkt ook veelal financieel bepaald zijn.
• Aanwezigheid bij een strategisch overleg over de afvalverwerking tussen beide
organisaties. Op dit moment wordt COVRA op project niveau bij het
afvalmanagement betrokken, maar er ontbreekt een totaal overzicht. Dit laatste is
noodzakelijk om tot een integrale oplossing te komen.
• Een integrale benadering bij de karakterisering, de scheiding en de verwerking van de
diverse afvalstromen, inclusief inhoudelijk overleg over operationele kwesties. Als
voorbeeld werd genoemd dat apparatuur die ontworpen is voor een bepaald soort
afval ook voor andere soorten gebruikt zou kunnen worden. Dit vereist echter een
grotere participatie in de voorbereidingsfase. Voorkomen moet worden dat er bij
beide organisaties wordt nagedacht over bepaalde ontwikkelingen (bijvoorbeeld op
het gebied van conditionerings methoden zoals bijvoorbeeld een cementeerinstallatie)
zonder dat te weten en daardoor niet kunnen afstemmen.
-

-

Een suggestie om een medewerker van COVRA tijdelijk te detacheren bij NRG teneinde
de voorgestelde samenwerking verder vorm te geven bleek niet ondersteund te worden
, omdat dat mogelijk zou kunnen leiden tot
door de heer
Ook
merkte hij op dat het in relatie tot de transitie van NRG tot
belangenverstrengeling.
bedrijf ook opgevat zou kunnen worden als
opererend
een meer commercieel
kij
“potten kerij”.
Tenslotte gaf COVRA aan niet betrokken te zijn geweest bij het besluit om voor de alpha
stra Iers een speciale hotcell te ontwerpen en te construeren. Ook dit werd beschouwd als
voorbeeld van een gebrek aan transparantie over het verwerkingsproces van het afval,
terwijl door synergie een kostenbesparing mogelijk zou zijn geweest. Overigens heeft
COVRA verklaard bereid te zijn alsnog mee te willen denken in dit proces. In dat geval
kan dan niet worden uitgesloten dat er een andere oplossingsrichting wordt gekozen.
f) Financiële aspecten

Wij hebben naast de bestudering van het “Eindrapport Review RWMP, RAP en RAP-alpha
2015” van de commissie Turkenburg van 26 maart 2015, de Plannen van Aanpak RWMP
en RAP en RAP- alpha van het le kartaal 2015 bestudeerd en qesorekken gevoerd met
Dit alles gericht
vertegenwoordigers van het ministerie van EZ en de heer
op de kostenkant van de plannen en de dekking daar tegenover.
.

Wij hebben geconstateerd dat de commissie Turkenburg uitgebreid de technische inhoud
van de plannen en dus de opdeling in afvaistromen heeft bestudeerd. Daarbij heeft zij

4

zich een beeld gevormd over de vele onzekerheden en risico’s die zich voordoen bij de
oplossing van de problematiek van afvalverwerking op de locatie Petten.
De vele onzekerheden en risico’s, die in de onderscheiden projecten van afvalverwerking
naar voren komen, maken de opstelling van een goede kostencalculatie ook instabiel.
Uit de review van de commissie Turkenburg blijkt dat NRG zich daarvan bewust is. Met
externe ondersteuning is men begonnen professionele hulpmiddelen In te zetten om
risico’s rnethodisch te benaderen en daarop gebaseerde kostencalculaties op te zetten.
Ook voor een professionele projectbewaking en daarmee kostenbeheersing worden
nieuwe methoden ingevoerd.
De bevindingen van de commissie Turkenburg gaan niet in op deze verbeteringen in de
organisatie van NRG, daar op het moment van de revlew een en ander nog in de
kinderschoenen stond.
De kostenopstellingen in de Plannen van Aanpak zijn dan ook niet of beperkt gebaseerd
op uitkomsten van deze professionele technieken en bevatten nog beredeneerde
kostenbenaderingen met mogelijk aanzienlijke afwijkingen na uiteindelijke nauwkeurige
uitwerking.
De commissie Turkenburg geeft daarnaast op een aantal punten aan dat de voorgestane
aanpak nog op technisch niveau onzekerheden dan wel risico’s bevat.
Een korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen volgt hierna:
1.
II.

III.

IV.
V.

VI.

VII.

Solide Plannen van Aanpak ontbreken voor de meeste afvaistromen, inclusief
goede kosterischattingen en einddata.
De commissie Turkenburg raadt aan op afzienbare termijn een heranalyse te
maken van de kosten van ontmanteling en decommissioning van apparatuur en
gebouwen. Een aanzienlijke toename van het voorziene kostenbedrag ad 30
miljoen euro lijkt de commissie Turkenburg heel wel denkbaar.
De variant B2 voor de afvoer van de RAP- alpha afvalstroom ziet de commissie
Turkenburg als de meest belovende. De kostenstijging voor variant B2 bhjkt veel
hoger dan ultimo 2013 voorzien en is bovendien zeer onzeker.
zodanig uitvoeren dat ook de RAP- alpha scheidingscel
Fundering gebouw
geplaatst kan worden, uiteraard leidt dit tot toename van de kosten.
Veel planningen, ook die met een looptijd van een jaar, worden In de praktijk niet
gehaald. Dergelijke uitlopen leiden tot doorlopen van diverse kosten en dus tot
overschrijdingen van calculaties.
De onzekerheid t.a.v. de tijdige beschikbaarheid van werkende apparatuur en
onderzoekresultaten naar afvalfamilies beïnvloeden de haalbaarheid van
plannlngdata en maken dat kostencalculaties niet goed afgerond kunnen worden.
Op grond van de voorgaande punten komt de commissie Turkenburg tot de
conclusie dat de totale kosten van RWMP, RAP en RAP- alpha naar verwachting
aanzienlijk hoger zullen liggen dan het ultimo 2014 door ECN en NRG voorziene
totale bedrag van 109 miljoen euro.

Wij zijn in de vorige paragrafen van dit rapport tot de conclusie gekomen dat de
commissie Turkenburg op onafhankelijke en professioneel verantwoorde wijze de
technisch inhoudelijke review van de gekozen oplossingen voor de verwerking van de
diverse afvalstromen, heeft uitgevoerd. Deze conclusie omvat ook de door hem
geconstateerde onzekerheden en risico’s rond de oplossingen en de daarbij gegeven
aanbevelingen.
Gezien het al eerder gememoreerde feit dat de toepassing van professionele technieken
voor risicoberekenlng nog in de kinderschoenen stonden ten tijde van de review, is het
zeer wel denkbaar dat bij nauwkeurige uitwerking van oplossingen de kosten zullen
stijgen.

5

Wij zijn het dan ook eens met de commissie Turkenburg dat de totale kosten van RWMP,
RAP en RAP-alpha naar verwachting aanzienlijk hoger zullen liggen dan het ultimo 2014
door ECN en NRG voorziene totaal bedrag van 109 miljoen euro.
In het eindrapport van de commissie Turkenburg zijn omtrent de dekking van deze
kosten in de “Samenvatting van de belangrijkste bevindingen” geen bevindingen
weergegeven.
De vraag naar de dekking van cle kosten is immers geen onderdeel van de opdracht van
de commissie Turkenburg en tengevolge daarvan ook niet van de commissie Hoitkamp.
In het rapport van de commissie Turkenburg wordt echter wel, heel kort, de vraag
opgeworpen of NRG in staat zal zijn uit eigen middelen de mogelijke toename van de
kosten te dekken. Deze extra kosten zullen immers gedekt moeten worden uit
toekomstige winsten van NRG, echter inzake het businessmodel van het commerciële
bedrijf NRG Is geen informatie beschikbaar.
Wij stellen ons dan ook op het standpunt geen informatie gekregen te hebben omtrent
de dekking van de kosten uit eigen middelen van NRG en daarover dus ook geen mening
te hebben.
Tot slot is ons in beide rapporten van de commissie Turkenburg opgevallen dat wordt
ingegaan op het hanteren van marginale tarieven voor doorberekende mensuren in
tegenstellinq tot integrale uurtarieven.
wijst er terecht op dat het moeten hanteren van marginale
De heer
uurtarieven niet leidt tot prioriteit voor de RAP projecten, zeker niet in een omgeving die
commercieel moet gaan denken.
In ons contact met vertegenwoordigers van het ministerie van EZ Is ons gebleken
van de voorziening op de balans, dus van geringe
Dit bedrag is omgerekend
financiële invloed, maar waarschijnlijk van grotere invloed op de voortgang van het
proces.
Een heroverweging van de besluitvorming rond marginale tarieven is dan ook
aanbevelingswaardig.

6

Conclusies en aanbevelingen
1. De commissie Holtkarnp kan de bevindingen in het audit en het review rapport van de
commissie Turkenburg in grote lijnen onderschrijven. Daarbij werd met name
aandacht besteed aan de opmerkingen die bepalend geacht werden voor de afvoer
van het historisch afval binnen de gestelde termijnen en budgetten.
2. In de periode tussen het verschijnen van het audit rapport 2013 en het review
rapport 2015 van de commissie Turkenburg is de Organisatie van en de cultuur
binnen NRG in belangrijke mate verbeterd door wijzigingen in het management van
de diverse afvalprojecten. Dit heeft er onder meer toe geleid dat de HIRARCHI
apparatuur voor de scheiding en karakterisering van het RAP afval naar behoren
functioneert.
3. De commissie Turkenburg is van oordeel dat “de in de planning aangegeven
einddatum Q1 2020 voor de afvoer van het RAP afval van het terrein in Petten alleen
haalbaar is als er niets meer misgaat”.
dat het
Wij interpreteren dit na het gesprek met de heer
onwaarschijnlijk is dat er niets meer misgaat, dus dat met een overschrijding van de
genoemde termijn rekening moet worden gehouden.
Overigens zijn wij met de commissie Turkenburg van mening dat zorgvuldigheid en
veiligheid belangrijker zijn dan een strakke handhaving van termijnen en kosten.
4. Noch de commissie Turkenburg noch wij hebben informatie gekregen omtrent de
dekking van de kosten uit eigen middelen van NRG. Wij kunnen daarover dus ook
geen mening hebben. Wij adviseren ANVS hierover met NRG in contact te treden.
5. Wij adviseren aan te dringen bij NRG om een vergunningaanvraag voor het RAP
alpha afval voor te bereiden en in te dienen, zo spoedig mogelijk nadat inzicht is
verkregen over de vereiste wijzigingen aan de inrichting en over de consequenties
hiervan voor de omgeving.
6. Wij adviseren te bevorderen dat de betrokkenheid van COVRA bij het strategisch
overleg met NRG over afvalverwerkingstechnieken wordt geïntensiveerd, teneinde
door synergie van expertise tussen beide organisaties tot een kostenbesparing te
komen.
7. Wij adviseren om decommissioning van gebouwen niet mee te nemen in het
afvalverwijderingsprogramma van NRG, gelet op het feit dat daarmee pas na 2025
zal worden begonnen. Wel dient een begin gemaakt te worden met het opstellen van
een voorlopig decommissioning plan van deze gebouwen.
8. Wij adviseren om de besluitvorming rond het hanteren van marginale tarieven door
NRG bij de RAP projecten en het RWMP programma te heroverwegen.
—

—

Namens de Commissie,

Voorzitter
16 oktober 2015

7