Raad
vanstate

No.W06.20.0133/111

's-Gravenhage, 20 mei 2020

Bij Kabinetsmissive van 12 mei 2020, no. 2020000970, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Financien, mede namens de
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het wijziging van de
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in verband met uitbreiding van de
hardheidsclausule en invoering van een hardheidsregeling en een vangnetbepaling
(Wet hardheidsaanpassing Awir), met memorie van toelichting.
Het voorstel wijzigt de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Een
deel van de wijzigingen ziet op de toekomst en een deel op het verleden. Het doel
van de wijzigingen die betrekking hebben op de toekomst is om bepaalde
hardheden in het toeslagensysteem weg te nemen of te verzachten. Voor de
wijzigingen voor het verleden is het doel om ouders tegemoet te komen die in de
problemen zijn gekomen door de harde kant van de reguliere werking van
wetgeving, beleid en rechtspraak op het gebied van de kinderopvangtoeslag en
voor wie de werking van de vijfjaarstermijn tot bijzondere hardheid leidt. In dat
verband worden in de Awir een hardheidsregeling en een vangnetbepaling
gentroduceerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State gaat in het onderstaande in op de
formele rechtskracht die met de voorgestelde hardheidsregeling wordt doorkruist
en de precedentwerking die dat kan hebben. In verband daarmee is aanpassing
wenselijk van de toelichting.
Op 12 maart 2020 heeft de Adviescommissie uitvoering toeslagen (hierna: de
Adviescommissie) het eindadvies Omzien in verwondering 2 (hierna: het
eindadvies) uitgebracht.1 Zij heeft mogelijkheden verkend om binnen het kader van
de bestaande kinderopvangtoeslagregelgeving een passende oplossing te vinden
voor ouders die in het verleden zijn geconfronteerd met disproportionele
beslissingen die zodanig bovenmatige gevolgen hebben, dat deze in redelijkheid
niet voor rekening van betrokkenen kunnen blijven.2 Voor beschikkingen die zien
op de kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2015 en later komt de
Adviescommissie uit op een herzieningsmogelijkheid. Die is gebaseerd op nieuwe
jurisprudentie, van correctiebesluiten waarbij meer dan € 10.000 is gemoeid.3
De Adviescommissie ziet binnen het bestaande kader geen ruimte voor
compensatie aan ouders die geconfronteerd zijn met disproportionele beslissingen
die zien op kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren tot en met 2014. Het

1 Het eindadvies is opgenomen als bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 608.
2
Zie bijvoorbeeld p. 13 van het eindadvies.
3
Daarbij zou een hardheidsclausule moeten gelden. Zie eindadvies, p. 45: "Zo'n clausule maakt het
mogelijk om geleidelijk, op basis van de gevallen die zich concreet presenteren, nader invulling te
geven aan de toepassing van de voorgestelde grens van € 10.000 per jaar."

AAN DE KONING

2

gaat om onherroepelijk vaststaande beschikkingen, waaraan vanwege het beginsel
van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid niet wordt getornd.4 Het past niet om die
zaken te heropenen en daarover naar huidig inzicht opnieuw te beslissen.5
De Adviescommissie zegt zich er echter van bewust te zijn dat er grote politieke
en maatschappelijke druk ligt op de regering en de staatssecretaris om ongeacht
overwegingen die daartegen pleiten, toch 'iets te doen' voor de meest schrijnende
gevallen.6 Voor de ouders waarvoor niets doen bovenmatig hard uitpakt, zou in
dat geval een hardheidsregeling kunnen worden ontworpen. Daarbij moet steeds
de vraag centraal staan wat bepaalde gevallen zodanig bijzonder maakt dat het
onredelijk is dat de betrokkenen met de gevolgen van de eerdere besluiten blijven
zitten, aldus de Adviescommissie.
Voorkomen moet worden dat een dergelijke hardheidsregeling geleidelijk verandert
in een algemene grond om alle pijnlijke situaties die zich presenteren, maar die
evident niet binnen de grenzen van de herzieningsbevoegdheid vallen, toch via een
tegemoetkoming 'goed te maken'. Daarmee zou namelijk de rechtvaardiging wordt
ondergraven om bij uitzondering terug te komen op oude beslissingen in het licht
van nieuwe jurisprudentie en dat het leidt tot spanningen met het
gelijkheidsbeginse1.7
De Adviescommissie waarschuwt voor doorbreking van het beginsel van de
formele rechtskracht. Dat beginsel houdt — kort gezegd — in dat een beschikking
op enig moment onherroepelijk vaststaat en op geen enkele grond meer kan
worden aangevochten, dus ook niet door nadien gewijzigde jurisprudentie. Het
doorbreken van de formele rechtskracht kan vergaande precedentwerking hebben.
Dat is ook de reden dat de Adviescommissie voorstelt om alleen iets te doen voor
de meest schrijnende gevallen en een grens van € 10.000 noemt.
De Afdeling begrijpt dat de regering iets wil doen voor de ouders waarvoor niets
doen bovenmatig hard zou uitpakken. De regering heeft daartoe de in het
wetsvoorstel opgenomen hardheidsregeling ontworpen, gelet op "het feit dat
sprake is van een uitzonderlijke combinatie van factoren".8 Hoewel bij de
voorgestelde hardheidsregeling de oude beschikkingen tot vaststelling of tot
terugvordering formeel niet worden herzien,9 kan de hardheidsregeling wel een

Artikel 21a Awir in samenhang met artikel 5a, aanhef en onderdeel a, Uitvoeringsregeling
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen maakt dat herziening niet mogelijk is als vijf jaar of
meer is verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming
betrekking heeft.
5 Eindadvies, p. 51.
6
Eindadvies, p. 51.
Eindadvies, p. 52.
8 Memorie van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.3, eerste tekstblok.
9
Op basis van de hardheidsregeling wordt een (nieuwe) beschikking afgegeven.

3

precedent vormen voor toekomstige hardheidsgevallen op aanpalende gebieden.'
Deze precedentwerking wordt bovendien nog vergroot omdat de regering met de
grens van € 1.500 een ruimere invulling geeft aan de hardheidsregeling dan de
Adviescommissie, die uitgaat van een drempel van € 10.000. In de toelichting
wordt met geen woord gerept over de mogelijke precedentwerking van het
onderhavige voorstel.
De Afdeling adviseert hieraan in de toelichting aandacht te besteden.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de
Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,
/

10

Zie bijvoorbeeld L.G.M. Stevens, "Coordinatie van werkprocessen in de inkomstenbelasting en bij
de toeslagtoekenning blijft dringend gewenst, zeker na het eindrapport van de commissie-Donner,"
WFR 2020/76, paragraaf 5.3.