Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2533

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 april 2018
Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie voor Europese
Zaken d.d. 22 februari 2018 stuur ik u, namens het kabinet, hierbij de
appreciatie van de aanbeveling van de Europese Ombudsman over
transparantie van het wetgevingsproces van de Raad.
Met veel interesse heb ik kennisgenomen van het onderzoek en aanbevelingen die de Europese Ombudsman op eigen initiatief heeft gedaan
inzake transparantie in het wetgevingsproces van de Raad. Zoals ik reeds
aan uw Kamer heb gemeld in mijn brief van 23 februari jl., hecht het
kabinet zeer aan de versterking van transparantie in de Europese
besluitvorming.1 Nederland voert al jaren een proactieve transparantieagenda in Raadsverband.2 Ondanks de inspanningen van Nederland
samen met een aantal gelijkgezinde lidstaten, wordt verbetering van
transparantie van EU-besluitvorming nog (steeds) niet breed gedragen
binnen de Raad. Het slagen van een ambitieuze Europese transparantieagenda is enkel mogelijk indien transparantie door alle EU-instellingen en
lidstaten als gedeelde verantwoordelijkheid wordt beschouwd. Het
kabinet is dan ook verheugd dat ook de Europese Ombudsman met haar
rapport aandacht vraagt voor transparantie in de Raad en haar bijdrage
levert aan de discussie over verbetering van transparantie in de Europese
Unie.
De Ombudsman doet drie aanbevelingen en zes suggesties voor
verbetering ten behoeve van transparantie van het wetgevingsproces van
de Raad. Ik zal deze puntsgewijs bespreken. Daarbij vermeld ik voor de
volledigheid dat deze brief een weergave geeft van de Nederlandse inzet.
Met het oog op het bovengenoemde krachtenveld in de Raad ligt het niet
in de lijn der verwachting dat de Nederlandse positie (volledig) door de
Raad zal worden overgenomen. Tijdens de bespreking van de reactie van
1
2

kst-22112-2533
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Brief van 23 februari 2018, Kamerstuk 22 112, nr. 2498.
Zie bijvoorbeeld brief van 1 maart 2016, Kamerstuk 34 166, nr. 44.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2533

1

de Raad op de aanbeveling van de Europese Ombudsman zal de
Nederlandse inbreng langs de lijnen van deze kabinetsreactie zijn.
Aanbevelingen voor de Raad:
1. Leg systematisch de identiteit vast van lidstaten die standpunten innemen in voorbereidende instanties.
In haar rapport gaat de Ombudsman kort in op het Europees recht en de
jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie (EU-Hof), specifiek op de
zaak Access Info Europe, ten aanzien van documenten in wetgevende
procedures. Zij besteedt daarbij aandacht aan het vastleggen van
lidstaatposities tijdens lopende discussies. Daarnaast noemt ze de
verplichting om bij een verzoek tot toegang tot documenten waarin door
lidstaten geuite posities zijn vastgelegd de betreffende documenten vrij te
geven, en de verplichting om proactief en direct documenten in lopende
wetgevingsdossiers openbaar te maken. Hierbij benoemt de Ombudsman
dat uitzonderingen onder de Eurowob zich tegen proactieve openbaarmaking kunnen verzetten. Het kabinet is van mening dat de Raad
opvolging heeft gegeven aan de uitspraak van het EU-Hof in deze zaak.3
Er dient overigens te worden opgemerkt dat er geen verplichting
voortvloeit uit de Eurowobverordening noch uit de rechtspraak van het
EU-Hof, om alle wetgevingsdocumenten actief en direct openbaar te
maken. Het Access Info Europe arrest heeft slechts betrekking op het
openbaar maken van ingenomen lidstaatposities en niet op het opnemen
van posities als zodanig. Dit neemt niet weg dat het kabinet mogelijkheden ziet om de transparantie in de Raad op dit vlak te verbeteren.
Lidstaten zijn na het Access Info Europe arrest overeengekomen dat de
namen van lidstaten in documenten worden vermeld indien dit «passend»
wordt geacht.4 Bij een verzoek tot toegang van een document in een
lopend wetgevingsdossier waarin standpunten van lidstaten genoemd
staan, worden deze standpunten conform de uitspraak vrijgegeven tenzij
een van de uitzonderingsgronden uit Verordening 1049/2001 (hierna de
Eurowob) zich hiertegen verzet. Ondanks dat het arrest hiertoe niet
verplicht, heeft Nederland destijds gepleit voor de aanpassing van het
Reglement van Orde van de Raad (hierna RvO) zodat in geval van een
verzoek tot toegang tot documenten in lopende wetgevingsdossiers,
waarin posities van lidstaten staan opgenomen, deze in beginsel moeten
worden vrijgegeven. Het pleidooi van Nederland om het RvO te wijzigen,
een wijziging waar de Ombudsman ook voor pleit, kon destijds niet op
steun van andere lidstaten rekenen.5 Het krachtenveld binnen de Raad lijkt
sindsdien niet veranderd.
2. Ontwikkel duidelijke en openbaar beschikbare criteria voor de
toepassing van de «Limité-status», in overeenstemming met
EU-wetgeving; en
3. Herzie systematisch de «Limité-status» van documenten in een
vroeg stadium, vóór de definitieve aanneming van een wetgevingshandeling, ook vóór informele onderhandelingen in
«trilogen», te bekijken, dan heeft de Raad reeds een voorlopig
standpunt over het voorstel ingenomen;
Bij ieder Raadsdocument wordt altijd de afweging gemaakt of een
document openbaar kan zijn of de markering Limité moet dragen. Het
principe «openbaar, tenzij» vormt de basis voor het beleid van de Raad.
De uitzonderingsgronden uit de Eurowobverordening zijn leidend in de
afweging of een document de markering mag dragen. De constatering
3

Zie ook brief van 16 september 2016, Kamerstukken II, 2015/16, 22 112, nr. 2205.
Brief van 16 september 2016, Kamerstuk 22 112, nr. 2205.
5
Brief van 16 september 2016, Kamerstuk 22 112, nr. 2205.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2533

2

van de Ombudsman dat het merendeel van de Raadsdocumenten direct
de Limité-markering krijgt is incorrect, zo blijkt uit het jaarverslag van de
Raad over de toepassing van de Eurowob.6 Hetzelfde geldt voor de
vaststelling in het rapport, dat er een verplichting uit het Europees recht
voortvloeit om alle documenten in lopende wetgevingsdossiers direct en
actief toegankelijk te maken voor het publiek. Zoals eerder vermeld
kunnen uitzonderingsgronden zich tegen proactieve openbaarmaking
verzetten. De Eurowob en jurisprudentie van het EU-Hof stellen wel dat er
een ruimere toegang moet worden verleend aan wetgevingsdocumenten
en dat deze actief openbaar moeten worden gemaakt tenzij een belang
genoemd in de Eurowob zich daartegen verzet (zie o.a. overweging 6,
artikel 2(4), artikel 12 Eurowob).
Wat het kabinet betreft dienen documenten die onderdeel zijn van
lopende wetgevingsdossiers indien mogelijk actief openbaar gemaakt te
worden. Ook is het kabinet van mening dat Limité-markeringen terughoudend moeten worden toegepast en, waar mogelijk, op een zo vroeg
mogelijk moment opgeheven moeten worden. Uiteraard dienen de
bovenstaande afwegingen altijd te gebeuren met inachtneming van het
daarvoor geldende beoordelingskader. Nederland heeft zich tijdens het
voorzitterschap van 2016 ingezet voor een duidelijk afwegingskader voor
de toepassing van de Limité-markering.7 Het kabinet zal hier in Raadsverband opnieuw aandacht voor vragen.
Suggesties voor verbetering voor de Raad:
1. Voer een evaluatie uit van hoe het voldoet aan de wettelijke
verplichting om wetgevingsdocumenten direct toegankelijk te
maken. Deze evaluatie moet binnen twaalf maanden na de datum
van deze aanbeveling worden afgerond en moet leiden tot het
vaststellen van passende nieuwe regelingen binnen nog eens
twaalf maanden.
Er bestaat geen wettelijke verplichting om wetgevingsdocumenten direct toegankelijk te maken. Uitgangspunt is dat deze
documenten openbaar worden gemaakt tenzij dit niet mogelijk is.
De uitzonderingsgronden uit de Eurowob zijn hierbij leidend en
dienen bij toepassing altijd goed te worden gemotiveerd. Het
kabinet onderschrijft het belang van evaluatie van de toepassing
van het principe «openbaar, tenzij». Het jaarverslag van de Raad
geeft inzicht in de wijze waarop de Raad invulling geeft aan het
principe. De jaarlijkse bespreking in de Raad van dit rapport is
onderdeel van deze jaarlijkse evaluatie.8
2. Stel richtsnoeren vast inzake het soort documenten die
voorbereidende instanties moeten produceren in het kader van
wetgevingsprocedures en de informatie die in deze documenten
moet worden opgenomen.
Op het moment zijn er voor de verschillende Raadsformaties reeds regels
vastgesteld in het RvO ten aanzien van de agenda’s en documenten die
voorliggen in een wetgevende beraadslaging. Deze suggestie ter
verbetering betreft een interne aangelegenheid van de Raad. Dat neemt
niet weg dat het kabinet van mening is dat er nog winst te behalen is bij
6

Zie ook de cijfers in het vijftiende jaarverslag van de Raad over de toepassing van Verordening
(EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang
van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van
12 mei 2017.
7
Brief van 16 september 2016, Kamerstuk 22 112, nr. 2205.
8
Zie bijvoorbeeld het vijftiende jaarverslag van de Raad over de toepassing van Verordening
(EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang
van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van
12 mei 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2533

3

de bepalingen in het RvO als het gaat om verslaglegging van wetgevende
beraadslagingen. Het kabinet is voornemens om de reeds ingezette koers
op dit punt voort te zetten en pleit dan ook voor aanpassing van het RvO
in het licht van de jurisprudentie van het EU-Hof. Deze punten zijn al
meerdere malen besproken in Raadsverband, onder andere tijdens het
Nederlands voorzitterschap. Er bleek destijds te weinig steun vanuit
andere lidstaten om de door Nederland gewenste aanpassingen door te
voeren. En het is zeer waarschijnlijk dat het krachtenveld binnen de Raad
niet is veranderd. In dit kader blijft het van belang om het draagvlak voor
herziening bij andere lidstaten te vergroten.
3. Actualiseer het Reglement van Orde van de Raad om de
huidige praktijk van openbaarmaking van wetgevingsdocumenten
met posities van lidstaten te weerspiegelen, zoals geschetst door
het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van 2016.
Nederland pleit inderdaad al meerdere jaren voor het in lijn
brengen van bijlage II van het RvO met de jurisprudentie van het
EU-Hof. Zoals reeds is vermeld in de brief van 23 februari jl., is er bij
eerdere besprekingen van dit onderwerp in de Raad, zoals tijdens het
Nederlands voorzitterschap, te weinig steun gebleken om de door
Nederland gewenste aanpassingen door te voeren.
4. Vermeld alle documenten in het openbare register, ongeacht
formaat en of ze volledig toegankelijk, gedeeltelijk toegankelijk
of helemaal niet toegankelijk zijn.
De Raad voldoet reeds aan deze suggestie van de Ombudsman: alle
teksten die aan de Raad worden voorgelegd of aan één van zijn voorbereidende instanties, die als basis dienen voor beraadslagingen, van invloed
zijn op het besluitvormingsproces of die de voortgang op een bepaald
onderwerp weergeven, moeten worden geproduceerd als een «ST»
(standaard) document en worden als zodanig opgenomen in het openbaar
register van de Raad.9 Dat betekent dat hoewel ST-documenten die als
Limité aan delegaties worden uitgegeven niet openbaar zijn, het bestaan
van deze documenten wel is vastgelegd in het documentenregister van de
Raad. De toegang tot deze documenten kan en wordt dan ook regelmatig
door geïnteresseerden aangevraagd.
5. Verbeter de gebruiksvriendelijkheid van het documentenregister en de
zoekfunctie; en
6. Ontwikkel een specifieke en bijgewerkte webpagina voor elk wetgevingsvoorstel, naar het voorbeeld van de «Legislative Observatory»
van het Europees Parlement.
Het kabinet beschouwt een goed functionerend register als een
belangrijk instrument voor het verbeteren van de toegankelijkheid, vindbaarheid en begrijpelijkheid van documenten die in
Raadsverband worden gedeeld. Eén van de voorstellen uit het in
2015 daterende non-paper dat op initiatief van Nederland tot
stand is gekomen in samenwerking met Denemarken, Estland,
Finland, Slovenië en Zweden, is de oprichting van een
one-stop-shop IT portal. Nederland is ervan overtuigd dat een
dergelijk portal, waarin gebruikers in één oogopslag de wetgevingscyclus kunnen volgen en de documenten kunnen traceren
die tijdens alle stappen in het besluitvormingsproces van de drie
instellingen zijn opgesteld, een nuttige bijdrage zal leveren aan
de verbetering van de transparantie en begrijpelijkheid van het

9

http://www.consilium.europa.eu/register/nl/content/int?typ=ADV

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2533

4

besluitvormingsproces in de EU. Het kabinet blijft hier dan ook
samen met gelijkgezinde lidstaten actief op aandringen in
Brussel.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2533

5