Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3176

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 september 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling Naiades III «Het toekomstbestendig maken van de
Europese binnenvaart» (Kamerstuk 22 112, nr. 3170)
Fiche: Mededeling langetermijnvisie plattelandsgebieden EU (Kamerstuk
22 112, nr. 3171)
Fiche: Mededeling End the Cage Age (Kamerstuk 22 112, nr. 3173)
Fiche: Wijziging Verordening terbeschikkingstelling eigen middelen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3174)
Fiche: Herziening richtlijn consumentenkrediet (Kamerstuk 22 112, nr.
3175)
Fiche: Verordening algemene productveiligheid
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

kst-22112-3176
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

1

Fiche: Verordening algemene productveiligheid
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake algemene
productveiligheid, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1025/2012 van
het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn
87/357/EEG van de Raad en Richtlijn 2001/95/EG van het Europees
Parlement en de Raad
b) Datum ontvangst Commissiedocument
30 juni 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM(2021) 346 final 2021/0170 (COD)
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=CELEX:52021PC0346
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD/2021/168 final – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=CELEX:52021SC0168
SEC(2021)280 – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=PI_COM:SEC(2021)280
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Concurrentievermogen
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
h) Rechtsbasis
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (hierna: VWEU), met inachtneming van artikel 169 VWEU
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De voorliggende nieuwe algemene productveiligheidsverordening
(hierna: GPSR) moderniseert de bestaande algemene productveiligheidsrichtlijn (hierna: GPSD).1 Het doel van de GPSD is ervoor te zorgen dat de
op de markt gebrachte producten in de EU veilig zijn, waarbij een hoog
niveau van bescherming van gezondheid en veiligheid van consumenten
wordt gewaarborgd, gecombineerd met een gelijk speelveld voor
bedrijven. Na consultaties en een evaluatie is geconcludeerd dat het
noodzakelijk is om de huidige GPSD in te trekken en een nieuwe verordening vast te stellen. Daarnaast zal een richtlijn inzake producten die
levensmiddelen nabootsen2 worden ingetrokken en een verordening3
worden gewijzigd om het proces voor de ontwikkeling van nieuwe
normen (normalisatie) eenvoudiger te maken.

1

Richtl(n 2001/95/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 december 2001 inzake
algemene productveiligheid (PbEG 2001, L11).
2
Richtlijn 87/357/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 25 juni 1987 inzake de
onderlinge aanpassing van de wetgevingen betreffende artikelen die door een misleidend
uiterlijk een gevaar vormen voor de gezondheid of veiligheid van de consument (PbEG 1987, L
192).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

2

De Commissie beoogt met de verordening de verschillen te slechten die
bestaan tussen geharmoniseerde producten en niet-geharmoniseerde
producten, met name voor wat betreft de veiligheidsvereisten en
verplichtingen van marktdeelnemers. Daarnaast wordt het markttoezicht
ten aanzien van niet-geharmoniseerde producten meer op één lijn gesteld
met het markttoezicht op geharmoniseerde producten.
Tevens wordt voorgesteld om de samenwerking tussen toezichthouders te
stimuleren en wordt het systeem gemoderniseerd waarin markttoezichthouders en marktdeelnemers informatie en gegevens uitwisselen over
gevaarlijke producten. Dit systeem, RAPEX, zal worden uitgebreid tot het
nieuwe Safety Gate. Via de Safety Gate portal wordt het systeem deels
toegankelijk gemaakt voor consumenten, zodat ook zij de mogelijkheid
krijgen om de Commissie te informeren over onveilige producten en
meldingen van marktdeelnemers direct in te zien. Consumenten kunnen
via de portal ook klachten indienen bij de markttoezichthouders over
productveiligheid en het toezicht hierop.
De Commissie beoogt consumenten beter te beschermen tegen de
aankoop van onveilige producten met een digitale component. De
toepassing van de huidige GPSD op met internet verbonden apparaten is
niet vanzelfsprekend en onvoldoende gedekt door andere EU-wetgeving.
De verordening vormt ook een aanvulling op de huidige Europese
wetgeving omtrent digitale diensten.4 Zo moet het voorstel de wettelijke
minimumvereisten voor de cyberbeveiliging van ICT-producten,
connected apparaten5 en andere consumentenapparaten ondervangen,
wanneer deze niet voortvloeien uit een Cyber Security Act (hierna: CSA)6
gerelateerd certificeringsschema. Dit geldt ook voor de ruimte die de
Digital Services Act (hierna: DSA)7 laat aan het vaststellen van specifieke
wetgeving voor online tussenpersonen met betrekking tot specifieke
soorten illegale inhoud, zoals onveilige producten. De GPSR biedt ook een
vangnet voor producten met AI-gerelateerde risico’s voor de gezondheid
en veiligheid van consumenten die niet binnen het toepassingsgebied van
de Verordening Kunstmatige intelligentie (hierna: AI-Verordening)8 vallen.
De Commissie legt ook meerdere meewerkverplichtingen voor online
marktplaatsen vast in het voorstel, zoals de verplichting toegang te
verlenen aan de markttoezichthouders tot de online interface van de
marktplaats.

3

Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012
betreffende Europese normalisatie, tot wijziging van de Richtlijnen 89/686/EEG en 93/15/EEG
van de Raad alsmede de Richtlijnen 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG,
2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/23/EG en 2009/105/EG van het Europees Parlement en de Raad en
tot intrekking van Beschikking 87/9/EEG van de Raad en Besluit nr. 1673/2006/EG van het
Europees Parlement en de Raad (PbEU 2012, L 316).
4
De Cyber Security Act (CSA), de Digital Services Act (DSA), en de Verordening Kunstmatige
intelligentie (AI-Verordening).
5
Verbonden apparaten zijn apparaten die digitaal met andere apparaten dan wel het internet zijn
verbonden.
6
Verordening (EU) 2019/881 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake
Enisa (het Agentschap van de Europese Unie voor cyberbeveiliging), en inzake de certificering
van de cyberbeveiliging van informatie- en communicatietechnologie en tot intrekking van
Verordening (EU) nr. 526/2013 (PbEU 2019, L 151).
7
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een
eengemaakte markt voor digitale diensten (wet inzake digitale diensten) en tot wijziging van
Richtlijn 2000/31/EG.
8
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende geharmoniseerde regels voor kunstmatige intelligentie (Wet kunstmatige intelligentie) en tot wijziging van
bepaalde Unie-wetgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

3

De verordening ziet verder op het intrekken van Richtlijn 87/357/EEG9
inzake producten die levensmiddelen nabootsen. Deze richtlijn wordt niet
eenduidig in de lidstaten toegepast en is aangenomen in een tijd waarin
het wettelijk kader voor de veiligheid van consumentenproducten zeer
beperkt was geregeld. De Commissie stelt voor om het specifieke regime
voor imitatieproducten te beëindigen en hun veiligheid voortaan te
beoordelen volgens dezelfde risicobeoordelingsprincipes als voor andere
niet-geharmoniseerde consumentenproducten.
Tot slot wordt voorgesteld om door middel van wijziging van Verordening
(EU) 1025/201210 het proces voor de ontwikkeling van nieuwe normen
(normalisatie) eenvoudiger te maken.
b) Impact assessment Commissie
De Commissie heeft een impact assessment uitgevoerd, waarbij is
onderzocht welke problemen bij de huidige algemene productveiligheidsrichtlijn spelen en welke beleidsoptie het meest geschikt is om deze
problemen op te lossen.
Het eerste probleem dat de Commissie constateert, is dat het niet altijd
duidelijk is in hoeverre de GPSD van toepassing is op nieuwe technologische producten, zoals AI-aangedreven producten en met het internet
verbonden apparaten. Het tweede probleem is dat de GPSD niet is geënt
om de uitdagingen op het gebied van productveiligheid in online
verkoopkanalen aan te pakken. De GPSD voorziet bijvoorbeeld niet in
voldoende effectieve instrumenten voor online markttoezicht. Hier komt
bij dat in de online verkoopkanalen nieuwe actoren vooraanstaand zijn
geworden, waarvan onduidelijk is onder welke regels zij vallen, zoals
online marktplaatsen die externe verkopers hosten. Hoewel verschillende
online marktplaatsen toezeggingen hebben gedaan om de veiligheid van
online verkochte producten te verbeteren, 11 zijn deze toezeggingen niet
afdwingbaar en blijft naleving op vrijwillige basis. Een andere uitdaging is
dat EU-consumenten via online verkoop ook vaker producten kopen die
rechtstreeks worden aangeboden door buiten de EU gevestigde marktdeelnemers. Deze directe import maakt het moeilijker te controleren of het
product veilig is voordat het op de EU-markt komt. Een derde probleem is
dat, hoewel de GPSD verplicht onveilige producten terug te roepen, er
geen specifieke regels worden gesteld met betrekking tot de manier
waarop dat dient te gebeuren. Deze verplichting wordt doorgaans dan ook
niet goed nageleefd. Ook zijn de regels voor markttoezicht complex en
niet volledig doeltreffend. Tot slot benadrukt de Commissie dat het
rechtskader dat voorziet in regels voor veiligheidskwesties in verband met
producten die voedsel imiteren (Richtlijn 87/357/EEG) werd aangenomen
voordat de GPSD het horizontale rechtskader voor de veiligheid van alle
niet-geharmoniseerde producten in het leven riep. Een dergelijke
scheiding van regels op basis van een specifiek aspect van een product
creëert regelgevingscomplexiteit.

9

Richtlijn van de Raad van Europese Gemeenschappen van 25 juni 1987 (87/357/EEG) inzake de
onderlinge aanpassing van de wetgevingen betreffende artikelen die door een misleidend
uiterlijk een gevaar vormen voor de gezondheid of veiligheid van de consument (PbEG 1987, L
192).
10
Verordening (EU) Nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012
betreffende Europese normalisatie, tot wijziging van de Richtlijnen 89/686/EEG en 93/15/EEG
van de Raad alsmede de Richtlijnen 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG,
2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/23/EG en 2009/105/EG van het Europees Parlement en de Raad
en tot intrekking van Beschikking 87/95/EEG van de Raad en Besluit nr. 1673/2006/EG van het
Europees Parlement en de Raad (PbEU 2012, L 316).
11
Zie ook de Product Safety Pledge die in 2018 voor het eerst is ondertekend en waar sindsdien
meerdere partijen bij zijn aangesloten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

4

Om deze problemen op te lossen zijn zowel niet-wetgevende als wetgevende beleidsopties overwogen. Uit het impact assessment blijkt dat
volledige herziening van de GPSD het beste aansluit bij de beleidsdoelstellingen en de kosten voor bedrijven en markttoezichtautoriteiten
beperkt houdt.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland beschikt over stevig wettelijk verankerd consumentenbeleid én
-toezicht dat waarborgen biedt aan consumenten en producten voor
consumenten. Dit wettelijk kader is grotendeels tot stand gekomen door
(de implementatie van) EU-regelgeving. Consumenten moeten erop
kunnen vertrouwen dat een product bij redelijk te verwachten gebruik
veilig is, dat ze krijgen wat ze hebben gevraagd en niet misleid worden.
Met betrekking tot de bescherming van consumenten tegen gevaarlijke
producten en het toezicht daarop bestaat in Nederland een uitvoerig
stelsel van wet- en regelgeving. Het doel van het beleid voor productveiligheid is de consument te beschermen tegen producten die onveilig zijn.
Het gaat daarbij zowel om producten die intrinsiek onveilig zijn, als om
producten die onveilig zijn bij redelijkerwijs te verwachten (verkeerd)
gebruik. Hiervoor is een systeem ingericht van regelgeving en toedeling
van verantwoordelijkheden (aan producent, handel, consument,
overheidsorganen en andere actoren), waarbij de overheid een systeemverantwoordelijkheid heeft en er onder meer op toeziet dat het systeem
werkt en wordt nageleefd. Bij nieuw opkomende ontwikkelingen grijpt zij
waar nodig in, bijvoorbeeld door het introduceren van regelgeving.
Het kabinet benadrukt dat markttoezicht op producten het sluitstuk is van
de interne markt voor producten.12 Geharmoniseerd markttoezicht draagt
bij aan betere naleving van de eisen die Europese wet- en regelgeving aan
producten stelt en daarmee aan de bescherming van publieke belangen
als veiligheid, gezondheid en milieu. Tevens bevordert het door middel
van heldere regelgeving en doelgerichte handhaving een gelijk speelveld
voor ondernemers en beperkt het onnodige regeldruk.
In dit verband sluit het kabinet zich aan bij het advies van de Commissie
voor Consumentenaangelegenheden (CCA) van de Sociaal Economische
Raad (SER) over directe import.13 Dat advies ziet onder andere op meer
verantwoordelijkheid van online marktplaatsen voor producten die via
hun platform aan consumenten worden verkocht, het belang van
samenwerking tussen toezichthouders en een gelijker speelveld tussen
ondernemers binnen en buiten de EU.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet is in algemene zin voorstander van de modernisering van de
bepalingen uit de algemene productveiligheidsrichtlijn. Deze productveiligheidsbepalingen, die een vangnet vormen voor de bescherming van de
consument, houden rekening met nieuwe technologieën.
Het kabinet onderschrijft het belang digitale uitdagingen rond productveiligheid te adresseren en is dan ook positief over het streven om
wetgeving op dit punt te herzien en om te zetten naar een toekomstbestendige verordening.
Het kabinet is positief dat bij de beoordeling van de veiligheid van
producten rekening moet worden gehouden met de benodigde cybervei12
13

Zie BNC-fiche over de Verordening markttoezicht op producten (Kamerstuk, 22 112, nr. 2482).
Zie Kamerbrief «Reactie op het advies van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden
(CCA) van de sociaaleconomische Raad (SER) met betrekking tot directe import» (Kamerstukken 27 879 en 26 643, nr. 78).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

5

ligheidsaspecten om het product tegen invloeden van buitenaf te
beschermen.
Uit het voorstel is niet eenduidig af leiden wanneer een AI-product moet
voldoen aan de eisen uit de GPSR. Het wetgevingstraject van de
AI-Verordening is nog niet afgerond en aan verandering onderhevig. Het
kabinet vindt het daarom van belang dat de verhouding tussen de
AI-Verordening en de GPSR wordt verduidelijkt. Daarnaast is het van
belang dat de GPSR ook van toepassing is op producten met een
AI-functionaliteit. Die functionaliteit zou geen criterium mogen zijn om te
bepalen of een product wel of niet onder de GPSR valt.
Het kabinet kan zich vinden in het streven van de Commissie om overlap
met wetgeving te vermijden en acht de vangnetfunctie van de GPSR
essentieel. De wetgevingstrajecten van de DSA, CSA en AI-Verordening
zijn echter nog niet afgerond en zijn aan verandering onderhevig. Het
kabinet acht het dan ook zeer belangrijk dat de door de Commissie
uitgesproken voornemens ook werkelijkheid worden. Het kabinet zal er op
toezien dat de verschillende trajecten elkaar aanvullen en versterken.
Het kabinet zal vragen stellen over de reikwijdte van het voorstel. De
Commissie legt een relatie tussen het begrip «veilig product» en het al
dan niet hebben van onaanvaardbare risico’s voor fysieke en psychische
gezondheid. Met name het vaststellen van gevolgen voor psychische
gezondheid is moeilijk toetsbaar en handhaafbaar.
Het kabinet is over het algemeen van oordeel dat de gevolgen van de
eisen die aan ondernemingen worden gesteld, in verhouding moeten
staan tot de bescherming die met die eisen wordt geboden. De
Commissie geeft aan dat de onlineverkoop en producenten in sommige
nieuwe technologiesectoren het meest geraakt zullen worden door het
voorstel, echter dat dankzij geharmoniseerde EU-vereisten dit geen grote
impact zou moeten hebben op hun concurrentievermogen. Het kabinet
ziet deze uitspraak graag toegelicht en zal de Commissie om nadere
(cijfermatige) onderbouwing vragen.
Het kabinet roept op om de bepaling die voorschrijft dat marktdeelnemers
een intern kwaliteitssysteem dienen te hebben, te verbinden aan de
overige verplichtingen die zijn vastgelegd voor marktdeelnemers in het
voorstel, met als doel deze verplichtingen te borgen in het kwaliteitssysteem. Daarnaast is het kabinet van mening dat deze bepaling ook van
toepassing dient te worden op geharmoniseerde producten. Het kabinet
ziet hiertoe geen redenen in het aanhouden van verschillende regimes:
marktdeelnemers handelen immers veelal in geharmoniseerde en
niet-geharmoniseerde producten, en het gelijktrekken van de verplichtingen kan bijdragen aan de verbetering van bedrijfsgericht toezicht op
alle producten. Het kabinet is verder van mening dat de verplichting voor
bepaalde marktdeelnemers om periodieke monstername uit te voeren op
producten die op de markt zijn gebracht, zich niet zou moeten beperken
tot niet-geharmoniseerde producten en ook zou moeten gelden voor
geharmoniseerde producten.
Het kabinet verwelkomt de bepaling over de traceerbaarheid van
producten die een ernstig risico voor de volksgezondheid kunnen
opleveren. Het kabinet zal wijzen op de mogelijkheid strenger op te treden
door marktdeelnemers die zulke producten verhandelen, verplichten zich
te registreren in de lidstaat waaruit zij opereren. Het kabinet is van mening
dat dit zal leiden tot beter risicogericht toezicht.
Het kabinet is positief over de aandacht die het voorstel besteedt aan
online marktplaatsen. Deze faciliteren directe import door Europese
consumenten en hebben daarmee een invloedrijke rol ten aanzien van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

6

veiligheid van deze producten. Daarnaast is toezicht op producten die via
deze route geïmporteerd worden belangrijk om te zorgen voor een gelijk
speelveld tussen Europese en niet-Europese handelaren.
Communicatie tussen online marktplaatsen en markttoezichthouders
maakt een belangrijk onderdeel uit van het voorstel. Het kabinet is positief
over de verplichting voor online marktplaatsen om een contactpunt of
contactpersoon te hebben waar Europese markttoezichthouders direct
contact mee kunnen opnemen. Online marktplaatsen worden verplicht om
deze contactgegevens in de Safety Gate te registreren.
Ook wordt het markttoezichthouders mogelijk gemaakt om, indien een
gevaarlijk product wordt geconstateerd, een opdracht te geven aan een
platform om dit product te verwijderen of hiervoor een zichtbare
waarschuwing op de webpagina te tonen. Deze bevoegdheid wordt
positief ontvangen door het kabinet. Het kabinet is er voorstander van dat
bij de praktische uitvoering rekening wordt gehouden met de
bescherming van de online marktplaatsen tegen een willekeur aan
meldingen en dat de markttoezichthouder deze instrumenten op een
efficiënte en snelle manier kan toepassen.
Alleen in 2019 is al ter waarde van meer dan 300 miljoen euro direct
geïmporteerd door de Nederlandse consument: nog te vaak zitten hier
onveilige producten tussen.14 Daarom staat het kabinet open voor gepaste
inspanningsvereisten aan de kant van de online platforms, naast de
genoemde meewerkverplichtingen, om onveilige producten waar
mogelijk van de Europese markt te weren. Het kabinet is positief over de
toepassing van de Verordening markttoezicht op producten (EU)
2019/1020 op dit voorstel. Deze draagt bij aan een gelijker speelveld op de
interne markt en een betere bescherming van consumenten. Het kabinet
heeft wel vraagtekens bij de hoge frequentie van de rapportage over de
implementatie, met name of deze in verhouding staat tot wat redelijkerwijs van de lidstaten mag worden verwacht, en gaat hierover nadere
vragen stellen tijdens de onderhandelingen.
Het kabinet is eveneens positief over het verbeteren van het bestaande
RAPEX-systeem naar de Safety Gate en het bevorderen van een uniforme
toepassing daarvan in alle lidstaten van de EU. Het kabinet deelt de visie
van de Commissie dat sprake is van een systeem dat zijn nut heeft
bewezen en verwelkomt ook de mogelijkheid tot deelname van derde
landen hieraan. In de visie van het kabinet is dit van belang aangezien de
digitale markt zich grotendeels ook buiten de EU bevindt. Het kabinet is
positief over de aandacht die wordt gegeven aan het faciliteren van
consumenten om meldingen te doen. Het kabinet vraagt zich wel af of de
Safety Gate portal vindbaar is voor de gemiddelde consument en zal daar
aandacht voor vragen.
Alle marktdeelnemers zijn verplicht om de bij hen bekende consumenten
te informeren in geval van een terugroepactie of een veiligheidswaarschuwing. Voor het kabinet is onduidelijk of deze verplichting ook geldt
voor online marktplaatsen en zal hierover verduidelijking vragen aan de
Commissie. Verder is het kabinet positief over de gedetailleerde manier
waarop is beschreven waaraan een terugroepmelding inhoudelijk moet
voldoen en dat deze melding toegankelijk moet zijn voor consumenten
met beperkingen. Tenslotte is het kabinet positief over de consumentenbescherming die uitgaat van een terugroepactie. Het kabinet is van
mening dat in het voorstel de consument zo veel mogelijk wordt
14

Kamerstukken 27 879 en 26 643, nr. 76, zoals ook door EZK gemeld door middel van het SE
CCA rapport over directe import, Kamerstukken 27 879 en 26 643, nr. 78.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

7

beschermd tegen de gevolgen van een gebrekkig product. Daarbij wijst
het kabinet erop dat voldoende ruimte moet zijn voor toezichthouders om
te bepalen op welke wijze vervolg wordt gegeven aan een melding. Het
kabinet verwelkomt de voorstellen om de sanctionering en handhaving te
verbeteren, in het bijzonder de mogelijkheid om een omzetgerelateerde
boete te kunnen opleggen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Op 13 juli 2021 heeft een eerste presentatie van het impact assessment en
het voorstel door de Commissie plaats gevonden. In beginsel is het
voorstel positief door de lidstaten ontvangen. De onderhandelingen zullen
in het najaar van 2021 starten.
Het Europees Parlement (EP) verwelkomt het voorstel en is verheugd dat
de Commissie enkele door het EP gestelde vereisten heeft opgenomen in
het voorstel, onder andere met betrekking tot de uitdagingen van
toenemende online verkoop en digitalisering. Het Europees Parlement zet
zich al langer in voor verbeterde handhaving van EU-brede productveiligheidsnormen om consumenten te beschermen en is toegewijd aan de
herziening van de richtlijn.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief.
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU, met inachtneming van
artikel 169 VWEU. Artikel 114 VWEU geeft de EU de bevoegdheid tot het
vaststellen van maatregelen op het terrein van de instelling en de werking
van de interne markt. Op grond van artikel 169 VWEU draagt de Unie door
middel van maatregelen die worden genomen op grond van artikel 114
VWEU bij tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de
economische belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering
van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging
om hun belangen te behartigen. Het kabinet kan zich vinden in de
voorgestelde rechtsgrondslag. Op het terrein van de interne markt is
sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten op
grond van artikel 4, tweede lid, onder a, VWEU.
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positief oordeel ten aanzien van de subsidiariteit.
Het voorstel heeft tot doel om de consumentenbescherming op een hoog
niveau te houden door het moderniseren van de algemene productveiligheidsregels, beter in te kunnen spelen op nieuwe technologieën en een
betere marktwerking te bewerkstelligen. Deze doelen kunnen onvoldoende worden bereikt door individuele lidstaten, aangezien producten
over de hele Europese markt circuleren en een hoge mate van samenwerking op EU-niveau noodzakelijk is tussen de diverse toezichthouders in
de lidstaten vanwege dit grensoverschrijdend karakter. Daarbij kan een
effectieve consumentenbescherming ook beter door de Unie worden
bereikt door een geharmoniseerd markttoezichtsysteem waarin informatie
over gevaarlijke of misleidende producten beter en sneller gedeeld kan
worden, wat tevens kostenbesparend is voor lidstaten en marktdeelnemers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

8

c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet over de proportionaliteit van het voorstel is
positief. Het voorgestelde optreden is geschikt om de bovengenoemde
doelstellingen van de verordening te bereiken en gaat niet verder dan
noodzakelijk. De maatregelen die worden genoemd in het voorstel lijken
geschikt om de beoogde doelen van hoge consumentenbescherming, het
inspelen op nieuwe technologieën en internethandel en een betere
marktwerking, te bereiken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de voorgestelde
maatregelen die het markttoezicht harmoniseren en de verbetering van
het regime omtrent terugroepacties, als ook de verplichtingen die worden
opgenomen voor online marktplaatsen, en het van toepassing verklaren
van de GPSR op consumentenproducten met een digitaal component.
Ook de keuze van een verordening in plaats van een richtlijn lijkt
proportioneel. De verschillen in nationale regelgeving, die thans bestaan,
kunnen beter worden weggenomen met een verordening dan een
richtlijn. Immers is een verordening verbindend in al haar onderdelen en
rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Hoewel ook bij een verordening
implementatiebepalingen noodzakelijk zijn (te denken valt aan het
aanwijzen van een bevoegde autoriteit en het strafbaar stellen van het
overtreden van bepalingen), is bij een richtlijn meer verdergaande
nationale implementatie vereist en wordt daarmee de mogelijkheid groter
dat er verschillen tussen lidstaten ontstaan.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie moet op grond van de verordening ondersteuning bieden
voor samenwerking tussen toezichthouders en gecoördineerde markttoezichtactiviteiten faciliteren. De verordening geeft verder meer aandacht
aan informatie-uitwisseling op het gebied van productveiligheid. Ook is er
meer ruimte voor het ontwikkelen en gebruiken van Europese
standaarden en zal de Commissie het nieuwe Safety Gate-systeem
financieren. In de komende vier jaar zal dat ruim 41 miljoen euro kosten.
Deze kosten worden vanuit de EU-begroting gefinancierd. Het kabinet is
van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
medeoverheden
Naar verwachting zullen de kosten samenhangend met toezicht en
handhaving door de NVWA toenemen. Er zal zoveel mogelijk worden
aangesloten bij reeds lopende activiteiten. Bijvoorbeeld op het gebied van
toezicht en handhaving op online producten of publieksvoorlichting.
De Commissie schat in dat markttoezichtautoriteiten in de lidstaten
gezamenlijk op grond van dit voorstel 6,7 miljoen euro per jaar aan
terugkerende kosten hebben, vanwege hun toegenomen bevoegdheden
voor het markttoezicht op onveilige producten, en relatief beperkte
eenmalige aanpassings- en uitvoeringskosten. Dit moet afgezet worden
tegen een totale kostenbesparing van 700.000 euro per jaar vanwege de
harmonisering van de maatregelen voor markttoezicht. Er is nog geen
duidelijkheid over de grootte van de financiële impact voor de Nederlandse overheid. Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast
op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de regels inzake budgetdiscipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

9

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
Momenteel schat de Commissie het «consumer detriment» in de lidstaten
gezamenlijk op 19,3 miljard euro per jaar. Dit is volgens de Commissie de
geraamde schade die consumenten lijden in verband met onveilige
(niet-geharmoniseerde) producten, die consumenten niet zouden hebben
gekocht als ze wisten dat deze producten onveilig waren. Gelet op deze
gegevens schat de Commissie in haar impact assessment de gevolgen
van de verordening positief in voor de consument en de samenleving. De
geraamde schade voor consument zou in het eerste jaar nadat de
verordening wordt uitgevoerd met circa 1,0 miljard euro afnemen en in de
volgende tien jaar met circa 5,5 miljard euro. Hiermee zou de schade voor
de consument in verband met het ondoeltreffend terugroepen van
producten bovendien met meer dan 400 miljoen euro per jaar afnemen.
Door het aantal onveilige producten terug te brengen, zou ook het aantal
te voorkomen productgerelateerde ongevallen worden verlaagd. Deze
worden momenteel geraamd op 11,5 miljard euro per jaar. Ook de huidige
gezondheidszorgkosten voor productgerelateerd letsel (momenteel
geraamd op 6,7 miljard EUR per jaar) worden verlaagd. Denkbaar is
tevens dat het voorkomen van schade door ondeugdelijke producten ook
zal leiden tot andere kostenbesparingen, bijvoorbeeld in de vorm van
arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. De precieze gevolgen kunnen
vanwege het ontbreken van gegevens over schade voor het ramen van
tendensen echter niet worden gekwantificeerd.
De kosten die worden bespaard door het verminderen van uitvoeringsverschillen tussen de lidstaten en het terugbrengen van juridische versnippering, worden geraamd op 59 miljoen euro per jaar voor ondernemingen. De totale jaarlijkse kosten voor ondernemingen in de EU (die
actief zijn als fabrikant, groothandel en detailhandel van niet-geharmoniseerde producten) om aan dit voorstel te voldoen, worden geraamd op
196,6 miljoen euro, wat gelijkstaat aan 0,02% van hun omzet in het eerste
jaar van de uitvoering. In de jaren die volgen, zouden de terugkerende
kosten voor EU-ondernemingen 177,8 miljoen euro bedragen. Deze kosten
houden verband met de toegenomen verplichtingen voor ondernemingen, vooral voor onlineverkoop, de verkoop van nieuwe technologieproducten en het terugroepen van onveilige producten, en met het
afstemmen van de voorschriften voor markttoezicht op die voor geharmoniseerde producten. Het kabinet vindt het van belang dat de toegenomen
lasten proportioneel zijn ten opzichte van de bescherming die ermee
bereikt wordt.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat door de bepalingen voor
algemene productveiligheid te herzien en op Europees niveau te regelen,
de concurrentiekracht zal niet worden verstoord en het gelijk speelveld
wordt bevorderd. Immers kunnen verschillende regels voor productveiligheid op nationaal niveau leiden tot ongelijke kosten voor bedrijven, en
kunnen daarom leiden tot verstoringen in het gelijke speelveld op de
interne markt. De voorstellen gaan gelden voor alle marktdeelnemers die
producten brengen op de Europese markt. Het kabinet verwacht, met de
Commissie, dat hierdoor beter kan worden opgetreden tegen ondeugdelijke producten, die online en van buiten de EU op de Europese markt
worden gebracht. Aan de veiligheidseisen worden geen concessies
gedaan.
Ten aanzien van de geopolitieke aspecten kan worden opgemerkt dat de
Commissie oog heeft voor de regulering van online handel met betrekking
tot producten die uit derde landen komen. Desgevraagd hebben onderne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

10

mingen en hun vertegenwoordigers bij de Commissie aangegeven dat
veel detailhandelaren in de EU op dit moment worden benadeeld door
oneerlijke concurrentie van in derde landen gevestigde marktdeelnemers.
De autoriteiten van lidstaten onderstreepten voorts dat het moeilijk is om
producten die afkomstig zijn uit derde landen, te controleren en om
handhavingsmaatregelen te nemen. Gelet hierop heeft de Commissie
voorgesteld om een bepaling op te nemen die maakt dat er uitsluitend
producten op de EU-markt mogen worden gebracht als een in de EU
gevestigde marktdeelnemer als verantwoordelijke persoon hiervoor is
aangewezen. Het kabinet is hier positief over. Door middel van deze
strategie worden publieke belangen immers beter geborgd en wordt de
weerbaarheid en internationale slagkracht van de EU vergroot.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De verordening treedt 20 dagen na publicatie in werking en is rechtstreeks
toepasselijk in alle lidstaten van de EU. Het is noodzakelijk om te voorzien
in de benodigde uitvoeringsbepalingen om uitwerking te kunnen geven
aan deze verordening. Zo moet een bevoegde autoriteit worden aangewezen en moeten enkele voorschriften uit de verordening worden
aangewezen als verboden, zodat overtreding daarvan bestraft kan worden
met een bestuurlijke boete. In het voorstel van de Commissie staat dat
onder bepaalde omstandigheden een omzetgerelateerde boete moet
worden opgelegd. De hoogte van deze boete wijkt mogelijk af van de
hoogte die geldt volgens het systeem zoals dat momenteel in het
Warenwetbesluit bestuurlijke boeten is opgenomen. Hier dient de
wetgeving op aangepast te worden. Ook dient krachtens de Warenwet te
zijn voorzien in de door de verordening vereiste markttoezicht-,
onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden voor de markttoezichtsautoriteiten. Tevens dient het Warenwetbesluit Imitatieproducten, waarin
Richtlijn 87/357/EEG is uitgevoerd, te worden ingetrokken.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
De Commissie krijgt in de artikelen 6(2), 22(2), 24(8), 26 en artikelen 32–34
van het voorstel de bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Deze artikelen voorzien daarbij tevens in de toepassing van de
raadplegingsprocedure, dan wel de onderzoeksprocedure als bedoeld in
Verordening (EU) nr. 182/2011.15
Op grond van artikel 6, tweede lid, kan de Commissie specifieke veiligheidsvereisten vaststellen waaraan producten (die conform zijn aan de
Europese normen) moeten voldoen, om te waarborgen dat ze in overeenstemming zijn met het algemene productveiligheidsvereiste. Het
toekennen van deze bevoegdheid is mogelijk, omdat hiermee
niet-essentiële onderdelen van de basishandeling worden geregeld en is
bovendien wenselijk. Met deze uitvoeringshandeling wordt gewaarborgd
dat de verordening in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd, dus een uitvoeringshandeling (in plaats van delegatie)
is op zijn plaats. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de
toepassing van de onderzoeksprocedure, omdat het gaat om uitvoerings15

Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot
vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze
waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie
controleren (PbEU 2011, L 55).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

11

handelingen van algemene strekking (zie artikel 2, tweede lid, onder a van
verordening 182/2011).
In artikel 22 wordt gesproken over de gegevens die lidstaten moeten
aanleveren over de voortgang van de implementatie van de GPSR. In het
tweede lid van artikel 22 krijgt de Commissie de bevoegdheid om een
uitvoeringshandeling vast te stellen, waarbij zij de outputindicatoren
bepaalt op basis waarvan lidstaten deze gegevens moeten communiceren. Het kabinet is akkoord met de bevoegdheid van de Commissie om
output indicatoren vast te stellen, omdat het hierbij gaat om de
vaststelling van niet-essentiële onderdelen. Met deze uitvoeringshandeling wordt gewaarborgd dat de voortgangsrapportage door alle
lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd, waardoor
de keuze voor uitvoeringshandeling op zijn plek is (in plaats van
delegatie). Het kabinet vindt de raadplegingsprocedure passend, gelet op
artikel 2, derde lid, van verordening 182/2011. Het gaat hier immers niet
om het vaststellen van een uitvoeringshandeling van algemene strekking,
maar om een opdracht aan de lidstaten om gegevens aan te leveren.
Tevens gaat het niet om het vaststellen van uitvoeringshandelingen over
de onderwerpen genoemd in artikel 2, tweede lid, onder b van verordening 182/2011. De raadplegingsprocedure is daarmee de aangewezen
procedure (vergelijk artikel 2, derde lid van verordening 182/2011).
Artikel 24, achtste lid, kent de Commissie de bevoegdheid toe om een
uitvoeringshandeling vast te stellen voor de implementatie van de Safety
Gate wat betreft de werking en toegang tot het systeem en de informatie
die in het systeem dient te worden ingevoerd, de voorschriften waaraan
meldingen moeten voldoen en criteria om het risiconiveau te beoordelen.
Artikel 32 ziet toe op de uitvoeringshandeling waarmee de Commissie
voorwaarden vaststelt voor het versturen van informatie in de Safety Gate
portal door de consument en de voorwaarden voor het doorgeven van
dergelijke informatie aan de desbetreffende nationale autoriteiten voor
een mogelijke follow-up. Deze specificaties betreffen niet-essentiële
onderdelen van de verordening en zorgen ervoor dat de Safety Gate en
Safety Gate portal volgens eenvormige voorwaarden te gebruiken zijn
voor alle gebruikers in de lidstaten, waardoor het vaststellen van
uitvoeringshandelingen mogelijk is en voor de hand ligt. De onderzoeksprocedure is bij deze uitvoeringshandelingen passend, omdat het gaat om
de vaststelling van handelingen van algemene strekking (zie artikel 2,
tweede lid, onder a van verordening 182/2011).
Artikel 26 kent de bevoegdheid toe tot het vaststellen van de uitvoeringshandeling waarbij de Commissie ingeval van gevaarlijke producten die
een ernstig risico vormen, kan optreden en maatregelen met betrekking
tot de beschikbaarheid van het product op de markt of de verhandeling
daarvan, kan instellen. Het gaat bij deze uitvoeringshandeling niet om het
vaststellen van essentiële onderdelen van de verordening. Met een
eenmalige actie zorgt de Commissie dat ten aanzien van een product dat
zo’n risico vormt, in alle lidstaten eenvormig wordt opgetreden, en is een
uitvoeringshandeling aldus op zijn plek. Het kabinet gaat akkoord met de
mogelijkheid tot het vaststellen van een onmiddellijk toepasbare
uitvoeringshandeling, gezien het risico voor de volksgezondheid als de
Commissie niet direct overgaat tot actie. Het kabinet kan zich vinden in de
onderzoeksprocedure die van toepassing is op deze uitvoeringshandeling,
omdat artikel 26 ziet op de vaststelling van handelingen van algemene
strekking en tevens omdat het gaat om bescherming van de gezondheid
of veiligheid van mensen (zie artikel 2, tweede lid, onder a juncto sub b
onder iii van verordening 182/2011).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

12

In de artikelen 33 en 34 is de bevoegdheid tot het vaststellen van
uitvoeringshandelingen opgenomen waarin de Commissie eisen vaststelt
voor de registratie van producten voor terugroepacties en veiligheidswaarschuwingen door marktdeelnemers, en het model voor terugroepberichten opstelt. Volgens het kabinet is de toekenning van deze
bevoegdheid mogelijk, omdat het de vaststelling van niet-essentiële
onderdelen betreft. Het kabinet kan zich bovendien vinden in de keuze
voor uitvoeringshandelingen, omdat hiermee wordt gewaarborgd dat de
verordening in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt
uitgevoerd. Op de uitvoeringshandeling waarbij de Commissie eisen stelt
voor de registratie van producten voor terugroepacties en veiligheidswaarschuwingen, artikel 33, is de onderzoeksprocedure is van toepassing.
Het kabinet is van mening dat de onderzoeksprocedure hierbij past, omdat
het gaat om de vaststelling van handelingen van algemene strekking (zie
artikel 2, tweede lid, onder a van verordening 182/2011). Bij de uitvoeringshandeling waarbij de Commissie de bevoegdheid krijgt om het
model voor terugroepberichten op te stellen, is de raadplegingsprocedure
van toepassing. Het kabinet vindt de raadplegingsprocedure hierbij
passend, omdat de uitvoeringshandeling geen betrekking heeft op het
vaststellen van een uitvoeringshandeling van algemene strekking. Het
vaststellen door de Commissie van het model voor terugroepberichten,
heeft geen onmiddellijk rechtsgevolg voor een groep personen. Tevens
gaat het niet over het vaststellen van uitvoeringshandelingen over de
onderwerpen genoemd in artikel 2, tweede lid, onder b. De raadplegingsprocedure is dan de procedure die op grond van artikel 2, derde lid van
verordening 182/2011 gevolgd moet worden.
In artikel 17 van het voorstel krijgt de Commissie de bevoegdheid om
gedelegeerde handelingen vast te stellen. Deze gedelegeerde handelingen
hebben in het kader van de traceerbaarheid van producten betrekking tot
het vaststellen van de producten, categorieën of groepen producten die
een ernstig risico voor de gezondheid en de veiligheid van personen
kunnen vormen, vaststelling van de gegevens die de marktdeelnemers
moeten vergaren en opslaan door middel van het traceerbaarheidssysteem, en de voorwaarden voor het weergeven en inzien van gegevens.
De Commissie is daarbij gebonden om erop te letten dat dit kostenefficiënt gebeurt en met aansluiting bij bestaande systemen als dat mogelijk
is. Deze gedelegeerde handelingen zijn van algemene strekking en dienen
tot het vaststellen van regels die de verordening aanvullen, waardoor de
keuze voor delegatie (in plaats van uitvoering) voor de hand ligt. Ook gaat
het om de vaststelling van niet-essentiële onderdelen, waardoor de
toekenning van deze bevoegdheid mogelijk is. Het kabinet is positief over
de toekenning van deze bevoegdheid omdat de Commissie hierdoor snel
kan inspelen op de laatste ontwikkelingen in verband met de grote risico’s
die aanwezig kunnen zijn.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
In het voorstel is nog geen concrete datum van inwerkingtreding
benoemd en wordt de standaard inwerkingtredingsbepaling gehanteerd.
In diverse bepalingen zijn wel termijnen genoemd voor het vormgeven
van bijvoorbeeld sancties. Het kabinet ziet daarbij als aandachtspunt dat
dit voor bijvoorbeeld omzetgerelateerde boetes aanpassing van de
Nederlandse regelgeving kan vragen, die geruime tijd in beslag neemt.
Het kabinet zal zich inzetten voor een termijn die voldoende tijd laat voor
een zorgvuldig wetgevingsproces.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

13

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Commissie geeft in het voorstel aan na de inwerkingtreding van de
verordening te starten met monitoring daarvan en de verordening bevat
een evaluatiebepaling. Het kabinet staat hier positief tegenover en ziet
geen reden om los daarvan te evalueren. Gelet op de algemene
doelstelling van de productveiligheidsverordening, het bieden van een zo
hoog mogelijk beschermingsniveau van de consument, acht het kabinet
een horizonbepaling ongewenst.
e) Constitutionele toets
Het kabinet acht het voorstel van de Commissie in overeenstemming met
Europese en Nederlandse constitutionele bepalingen.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Het kabinet ziet in de verordening op punten aanleiding tot een verduidelijking van bijvoorbeeld de definities, die de uitvoerbaarheid kunnen
bevorderen. In het algemeen sluit de verordening aan bij de bestaande
uitvoering van het toezicht op het gebied van algemene productveiligheid.
De herziening zal tot enkele aanpassingen van de uitvoering leiden.
b) Handhaafbaarheid
Het kabinet ziet in de voorstellen van de Commissie een goede aanleiding
om aansluiting te vinden bij de bestaande initiatieven op het gebied van
toezicht op online verkoop en voorlichting aan de consument en deze te
versterken. Het kabinet merkt daarbij op dat het de handhaafbaarheid ten
goede zou komen indien de verschillen in de verplichtingen voor
ondernemers in niet-geharmoniseerde producten en geharmoniseerde
producten, nog meer worden beperkt in het voorstel.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het kabinet ziet geen specifieke implicaties voor ontwikkelingslanden door
het voorstel. Het voorstel is gericht op het verbeteren van de veiligheid
van en voorlichting over consumentenproducten binnen de Europese
markt. Die eisen gelden ook voor producten die worden ingevoerd van
buiten de EU, maar zijn niet specifiek van toepassing op ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3176

14