Openbaar Ministerie

College van Procureurs-Generaal

[t

Voorzitter

Postbus 20305 2500 EH Den Haag

Ministerie van Veiligheid en Justitie
La.v. mw mr. A.G. van Dijk

Prins Clauslaan 0
2505 AJ Den Haag
Telefoon +31 (0)7033000 DO
telefax ÷3) (0)70 339 9851

Postbus 20301

2500 EFI ‘s-GRAVENHAGE

Onderdeel
Contactpersoon
Doorkiesnummer(s)
E-mal
Datum
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Onderwerp

Wetenschappelijk Bureau Openbaar Ministerie

Bij beantwoording de datum en ons
kenmerk vermelden. Wilt u slechts
één zaak in uw brief behandelen

25 augustus 2015
WBOMI 17037
662927

Advies conceptwetsvoorstel houdende een Wijziging van de
Wet RO en de Wrra in verband met de samenstelling van
het College van p rocureurs-generaat

Geachte mevrouw Van Dijk,

Bij brief van 2 juli 2015 heeft u, namens de Minister van Veiligheid en Justitie, het
College van procureurs-generaal gevraagd te adviseren over een conceptwetsvoorstel,
inhoudende een wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie (Fl0) en de Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) met de daarbij behorende memorie van
toelichting in verband met de samenstelling van het College van procureurs-generaal.
Het wetsvoorstel heeft tot doel de mogelijkheden uit te breiden om in het College van
procureurs-generaal een lid te benoemen met meer specialistische kennis en ervaring
op het gebied van financiën en bedrijfsvoering.
Aanleiding
De maatschappelijke opdracht aan het openbaar ministerie is de strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde. In een steeds complexer wordende omgeving staat het
openbaar ministerie continu voor de vraag hoe het moet omgaan met ontwikkelingen
in de maatschappij en de (deels daarmee samenhangende) ontwikkelingen in de
criminaliteit. Wat is het beste antwoord van de overheid op toenemende en
veranderende criminaliteit en op welke wijze dient het openbaar ministerie zich te
organiseren om op deze vragen een afdoende antwoord te geven. Het College zet zich
in voor een doelmatiger functioneren van de strafrechtsketen. Er wordt hard gewerkt
aan het innoveren van het werk van het openbaar ministerie. Het College wijst in dit

WBOM/ 17037

verband op de ontwikkeling van 0M2020. Maatschappelijke, juridische, economische,
politieke en demografische ontwikkelingen hebben tot gevolg gehad dat de
strafrechtelijke handhaving een zelfstandig
maar uiteraard niet geïsoleerd
primair proces is geworden. Het werk van het openbaar ministerie moet bijdragen aan
een veilige samenleving. Niet het strafrecht als ultimurn remedium is het criterium,
maar het strafrecht als maatschappelijk optimum rernedium.
Dat kan het openbaar ministerie niet alleen. Een modern ingericht openbaar
ministerie is onderdeel van een netwerk. De maatschappelijke ontwikkelingen maken
dat het openbaar ministerie werkt aan een steeds verdergaande ketensamenwerking
met relevante partners, zoals onder andere de politie, de reclassering, gemeenten en
niet in de laatste plaats de zittende magistratuur.
—

—

Juist in verband met de omvang en toenemende complexiteit van de samenwerking in
de keten bestaat al geruime tijd de behoefte om in het ColLege van procureurs
generaal een procureur-generaal aan te kunnen stellen die in het bezit is van meer
specifieke deskundigheid op het gebied van bedrijfsvoering in de ruime zin van het
woord. Aan een dergelijke functionaris bestaat eens te meer behoefte nu het
ketenaspect in belang toeneemt: er is een toenemende behoefte aan ketensturïng en
aan een permanente ketenafst.emming op de inhoud. Het ketenaspect speelt ook meer
en meer een rol bij de onderlinge afstemming van (ICT-)processen,
informatieuitwisseling etc. Waarbij, ten slotte, voor al deze onderwerpen ook nog eens
geldt dat er altijd een samenhang met de financieringsstructuur is.
GeLet op de zware opgaven waarvoor het openbaar ministerie de komende jaren is
gesteld, acht het College het voor een optimale besturing van het openbaar ministerie
noodzakelijk dat binnen het College van procureurs-generaal een bestuurder kan
worden benoemd die beschikt over meet specialistische kennis en ervaring op het
gebied van financiën en bedrijfsvoering en daarnaast beschikt over een netwerk op
deze gebieden met relevante partijen binnen en buiten de rijksoverheid.
Het College wijst daarnaast op andere belangrijke ontwikkelingen die ingrijpende en
fundamentele gevolgen hebben voor het openbaar ministerie.
Allereerst dient het openbaar ministerie de komende jaren substantfëte financiële
taakstellingen te realiseren, met aanmerkelijke gevolgen voor personeel en
huisvesting.’ Voorts dient hei openbaar ministerie substantieel te investeren in het
programma Versterking Prestaties Strafrechtsketen (inclusief de werbvijze ZSM en de
modernisering van het Wetboek van Strafvordering).
Ten slotte staat het openbaar ministerie op het gebied van ICT en

Tu’eedeKarner2ol2-2013, 33 400-VI, nr. 109

2/9

WBOM/ 17037

informatievoorziening voor een aantal omvangrijke en ingrîjpende
vernieuwingsprojecten, zoals de digitalisering van het strafdossier en het verstrekken
van digitale informatie aan de ketenpartners in het kader van het programma Digitaal
Werken in de Strafrechtsketen. Het slagen van het ICT-programma is voor het
openbaar ministerie cruciaal: het is een absolute voorwaarde voor het realiseren van
belangrijke financiële taakstellingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering. De
hiervoor genoemde ontwikkelingen op het gebied van keten- en netwerksamenwerking
en afstemming, financiering, bekostiging en ICT maken dat onderwerpen op het
gebied van financiën en bedrijfsvoering, meer dan voorheen, zeer nadrukkelijk
aanwezig zijn in de besturing van het openbaar ministerie.
Het College wijst in dit verband ook op het recentelijk verschenen rapport van de
commissie-Hoekstra, waarin naar aanleiding van een specifieke casus belangrijke
onderdelen van het werk van het openbaar ministerie tegen het licht zijn gehouden.
De commissie constateert diverse tekortkomingen en doet een aantal aanbevelingen
voor verbetering. De uitdagingen waarvoor het openbaar ministerie staat zijn groot en
divers en dat vraagt om deskundigheid vanuit verschillende invalshoeken. De
commissie beveelt daarom een gediversifieercie samenstelling van het College van
procureurs-generaal aan.
Met betrekking tot deze diversificatie hecht het College er zeer aan te benadrukken dat
de diversificatie ook meer in het algemeen (dus geabstraheerd van de
opleidingsachtergrond van de betrokkene) wordt verwelkomd. Het wetsvoorstel biedt
de gelegenheid om iemand in de gelederen van het College op te nemen die door de
verrijking die een andere discipline (dan jurist) kan meebrengen de tegenspraak
binnen het College kan vergroten en daarmee de bestuurskracht van het College kan
verdiepen. Dit zal eens te meer het geval zijn als de betrokkene erin slaagt om, vanuit
een andere oriëntatie op de inhoud, een verbindende rol te spelen binnen een
omgeving die naast ketengericht, zeker ook samenlevingsgericht is.

Algc’,nene beoordeling van de uitgangspunten van het wetsvoorstel
Op grond van de huidige wet- en regelgeving is het echter niet mogelijk om een nietjurist te benoemen in het College van procureur-generaal. Dat vormt een belemmering
bij het aantrekken van specifieke expertise op het gebied van financiën en
bedrijfsvoering binnen het College. Het College heeft derhalve verheugd kennis
genomen van het voornemen van de Minister, neergelegd in het onderhavige
wetsvoorstel, een wetswijziging te entameren die het mogelijk maakt een deskundige
op het gebied van financiën en bedrijfsvoering als procureur-generaal in het College
van procureurs-generaal te benoemen, Het College kan zich geheel vinden in de
volgende uitgangspunten van het wetsvoorstel:
3/9

WBOM/ 17037

-

het wordt mogelijk dat een procureur-generaal wordt benoemd die specifiek
deskundig is op het gebied van financiën en bedrijfsvoering;

-

het wordt mogelijk dat een procureur-generaal wordt benoemd die niet in het
bezit is van de graad van Master op het gebied van recht of het recht om de
titel meester te voeren;

-

deze procureur-generaal wordt volwaardig lid van het College, dat wil zeggen
dat hij volledig zal deelnemen aan en medeverantwoordelijk zijn voor alle
besluitvorming door het College;

-

-

deze procureur-generaal wordt integraal bevoegd ten aanzien van alle
gezamenlijke bestuurstaken van het College;
ten hoogste één procureur-generaal als hiervoor bedoeld kan in het College
worden benoemd;

-

deze procureur-generaal kan niet tot voorzitter van het College worden
benoemd;

-

deze procureur-generaal is niet van rechtswege bevoegd op te treden als
plaatsvervangend advocaat-generaal of plaatsvervangend officier van justitie.

Het College adviseert een andere uitwerking
In het wetsvoorstel is ervoor gekozen de procureur-generaal uit te sluiten van de
hoedanigheid ‘rechterlijk ambtenaar’. De gedachte daarbij is dat het zijn van jurist een
wettelijke voorwaarde is voor benoeming als rechterlijk ambtenaar en dat, bijgevolg,
een niet-jurist dus niet als rechterlijk ambtenaar kan worden benoemd. Het College is
echter om de volgende, deels principiële redenen, van oordeel dat de nieuwe
procureur-generaal wél als rechterlijk ambtenaar dient te worden aangesteld. De
positie van het openbaar ministerie als staatsorgaan is enigszins hybride. Bezien
vanuit het perspectief van de machtenscheiding én vanuit het perspectief van te
vervullen taken behoort het openbaar ministerie voor een belangrijk gedeelte tot de
rechterlijke macht, maar kan het voor een ander gedeelte ook tot de uitvoerende
macht worden gerekend. Voor zover het openbaar ministerie onderdeel is van de
rechterlijke macht, is die positie in de Grondwet verankerd (artikelen 116 en 117) en
heeft die verankering haar uitwerking gevonden in de Wet op de rechterlijke
Organisatie. Uitgangspunt van die uitwerking is dat de zogenoemde ‘leden van het
openbaar ministerie’ allen rechterlijk ambtenaar zijn (zie artikel 1, onderdeel b, onder
5° tot en met 7°). Ook bij de totstandkoming van de wet waarbij het College van
procureurs-generaal in het leven werd geroepen2 werd dit uitgangspunt reeds expliciet
onder woorden gebracht: “t...) de niet-rechterlijke ambtenaren [zijn] geen «lid» van het
openbaar ministerie (...), zodat aan hen niet de taken en bevoegdheden toekomen die

2

Zie voetnoot 1.

4/9

WBOM/ 17037
T’

de wet aan de rechterlijke ambtenaren van het openbaar ministerie (de leden van het
openbaar ministerie) toekent”.3 Een procureur-generaal die geen rechterlijk ambtenaar
is, is volgens de opvatting van de wetgever derhalve geen lid van het openbaar
ministerie.
De bijzondere staatsrechtelijke verhouding tussen enerzijds de minister van Veiligheid
en Justitie en anderzijds het openbaar ministerie

—

een verhouding die tussen beiden

de checks and batances regelt en waarbinnen een centrale plaats toekomt aan de
artikelen 127 en 128 RO

—

is mede tot stand gekomen op basis van de zeer specifieke

tin artikel 124 RO omschreven) taak die het openbaar ministerie vervult. Die taak
brengt mee dat het openbaar ministerie (niet alleen ten opzichte van civiele
rechtssubjecten, maar ook) ten opzichte van andere overheidsorganen soms een
positie moet innemen die een verregaande mate van onafhankelijkheid vergt. Die
onafhankelijkheid van de organisatie keert terug bij de individuele functionarissen die
de taken van de organisatie uitvoeren. Met andere woorden: vooral met het oog op die
onafhankelijkheid hebben de leden van het openbaar ministerie de hoedanigheid van
rechterlijk ambtenaar. De bijzondere staatsrechtelijke verhouding tussen enerzijds de
minister van Veiligheid en Justitie en anderzijds het openbaar ministerie bestaat
derhalve bij de gratie van het vertrekpunt dat de leden van het openbaar ministerie
geen gewone ambtenaren zijn, maar rechterlijke ambtenaren, met een eigen
rechtspositie die (op de voet van artikel 117 lid 4 Grondwet) is geregeld in de Wrra.
Het College meent dat het zuiverder is deze bijzondere verhouding niet uit balans te
brengen door één van de Collegeleden een burgerlijk rijksambtenaar te laten zijn.
Bij de voorkeur voor een procureur-generaal die wél rechterlijk ambtenaar is spelen
verder de volgende overwegingen een rol. Het College van procureurs-generaal vormt
ingevolge artikel 130 RO het bestuur van het openbaar ministerie. Daartoe kan het
College algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de
taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie. Aan het College is bovendien
opgedragen te waken voor de richtige opsporing (artikel 140 Sv) en de richtige
vervolging van strafbare feiten (artikel 8 Sv). Dit samenstel van taken en bevoegdheden
maakt dat het College dagelijks, onverminderd de eigen bevoegdheid van de officier
van justitie of de advocaat-generaal, bemoeienis heeft met individuele strafzaken. Zo is
de inzet van een aantal opsporingsbevoegdheden afhankelijk gemaakt van de
instemming van het College en worden zaken afgestemd met het College die
maatschappelijk gevoelig liggen en waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid van
de minister in het geding kan zijn. Het College neemt daarbij beslissingen die naar

Tweede Kamer, 1996-1997, 25392, nr. 3, p. 50-51. Zie in dit verband ook artikel 127 RO.

5/9

WBOM/ 17037
j1

hun aard zijn voorbehouden aan rechterlijke ambtenaren van het openbaar ministerie.
Gelet op het feit dat het de bedoeling is, overigens geheel overeenkomstig de wens van
het College, dat het beoogde Collegetid dat niet beschikt over een juridische opleiding
integraal aan deze besluitvorming deelneemt en daarvoor medeverantwoordelijk is,
adviseert het College om dit Collegelid als rechterlijk ambtenaar aan te stellen.
Een proeve van een uitwerking is als Bijlage bij deze brief gevoegd (zie de p. 8 en 9
hierna). In die proeve wordt het eigenlijke obstakel (het opleidingsvereiste als
benoemingscriterium) d1r weggehaald waar het zich bevindt, namelijk in de Wrra.
Artikel 5 lid 1 van die wet bepaalt dat het zijn van jurist een benoemingscriterium voor

de rechterlijk ambtenaar is. In de I3ijlage wordt daarom een nieuw (tweede) lid van
artikel 5 als uitzonderingsbepaling geïntroduceerd waarin voor procureurs-generaal
het verptîchtende karakter van dit vereiste buiten werking wordt gesteld. In de Wet HO
wordt vervolgens bepaald dat er ten hoogste één procureur-generaal een niet-jurist
mag zijn en dat hij niet de voorzitter van het College kan worden. Dit heeft overigens
tot gevolg dat hij ook niet als plaatsvervangend voorzitter kan optreden. (Laatbedoelde
HO-bepalingen zijn zij het om technische redenen anders geformuleerd ook reeds
in het voorliggende voorstel te vinden.)
—

In de Bijlage is ook artikel la Wrra niet meer te vinden. Als de nieuwe procureurgeneraal wél rechterlijk ambtenaar is, is de Wrra immers ten volle op hem van
toepassing. Het voorgestelde onderdeel C van artikel 1 wordt (met een technische
wijziging) wel gehandhaafd: ook wat het College betreft is het vanzelfsprekend dat de
nieuwe procureur-generaal niet van rechtswege plaatsvervangend advocaat-generaal
of plaatsvervangend officier van justitie wordt.
Opmerkingen met betrekking tot deforinutering van het concepttuetsvoorstel in de versie
waarin het ter consultatie is aangeboden
Ten slotte merkt het College met betrekking tot de inrichting van het wetsvoorstel
zoals dat ter consultatie is voorgelegd nog het volgende op. Het voorgestelde vierde lid
van artikeL 130 RO houdt in dat ten hoogste één van de procureurs-generaal
ambtenaar is in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Deze redactie miskent dat
de status van rechterlijk ambtenaar die van ‘ambtenaar in de zin van artikel 1 van de
Ambtenarenwet’ niet uitsluit. Bij de huidige samenstelling van het College zijn
derhalve alle drie de leden van het College zowel rechterlijk ambtenaar als ambtenaar
in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Bij de voorgestelde redactie zou de
Iaatstbedoetde hoedanigheid aan twee van de drïe Collegeleden worden ontnomen.
Overigens meent het College dat (afgezien van het voorgestelde artikel 130, vijfde lid,
6/9

WB0M117037
[1

fj

RO) de beschrijving van de rechtspositie van de nieuwe procureur-generaal enigszins
aan de karige kant is.
in Artikel II wordt voorgesteld dat na artikel 1 van de Wrra een artikel la wordt
ingevoegd, waarin wordt bepaald dat het in de Wrra bepaalde ten aanzien van de
leden van het College van procureurs-generaal niet van toepassing is op de procureurgeneraal als bedoeld in (het nieuwe) artikel 130, vierde lid HO. Het College merkt op
dat in de gekozen uitwerking de nieuwe procureur-generaal geen rechterlijk
ambtenaar is. Om die reden is, per definitie, cle gehele Wet rechtspositie rechterlijke
ambtenaren op hem niet van toepassing. Een nieuwe bepaling als artikel la Wrra moet
derhalve als overbodig worden beschouwd. Volstaan kan worden met een verwijzing in
de memorie van toelichting naar de diverse consequenties van het niet-zijn van
rechterljk ambtenaar.
Samen vatting

Het College verwelkomt het onderhavige wetsvoorstel. Het deelt de uitgangspunten
waarop het wetsvoorstel rust, met dien verstande dat het College eraan de voorkeur
geeft om in de uitwerking te kiezen voor een variant waarbij de nieuwe procureurgeneraal wél rechterlijk ambtenaar wordt. Het College geeft aan die variant de
voorkeur om zeker te stelten dat degenen die tezamen het hoogste orgaan van het
openbaar ministerie vormen allen volwaardig lid zijn van datzelfde openbaar
ministerie.

Hoogachtend
Het College van procureurs-generaal

H.J, Bolhaar

7/9

WBOM/ 17037

BIJLAGE
VOOIISTEI. COLLEGE

Artikel 1 van de Wet op de rechterlijke organisatie
1)eze bepaling wordt iiiet gewijiigd. Van dit artikel t)lijft oflderdeel t), onder 5°.
dtts luitlen:

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
t...)
b. rechterlijke ambtenaren:

(.. .)
5o

de procureurs-generaal die het College van procureurs-generaal,
bedoeld in artikel 130, vormen;
t...)
Artikel 130 van de Wet op de rechterlijke organisatie

1. Er is een College van procureurs-generaal.
2. Het College staat aan het hoofd van het openbaar ministerie.
3. Het College bestaat uit ten minste drie en ten hoogste vijf procureurs
generaal. Bij koninklijk besluit op voordracht van Onze Minister wordt een van
de procureurs-generaal benoemd tot voorzitter van het College voor een
periode van ten hoogste drie jaar. Hij kan eenmaal worden herbenoemd. De
voorzitter ontvangt in verband met het verrichten van werkzaamheden als
voorzitter een toelage op het salaris dat hij als procureur-generaal geniet,
volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Toekenning van
de toelage geschiedt door Onze Minister.
1. Van het College tnaakt ten hoogste (éI t0ët1tt’rgeiWr1aI tlet’l uit die is
benoemd ondtï toepassing VU1 het heJ)a1ldC in artikel 5, tweede lid, van de
Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
5. 1 “ )r<)ttIrettr—ge1)eraaI die is henoetiid onder toe)assing an het t)epaalde
in artikel 5, tweede lid, van de Wet ret’htspf)Sitie rechterlijke ambtenaren wordt
niet benoemd tot voorzitter van het College.
Ei. Het College kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de
uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie.
Artikel 135, zesde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie
I)e procureurs—generaal, met ttitzondemint van degene dïe is benoemd onder
toepassing van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Wet WclltsI)t)sitie
rechterlijke ambtenaren, zijn van rechtswege plaatsvervangend advocaat8/9

WBOMI 17037
1!
;,.,

generaal bij het ressortsparket, plaatsvervangend officier van Justitie bij de
arrondissementsparketten, plaatsvervangend officier van justitie bij het
landelijk parket, plaatsvervangend officier van justitie bij het functioneel
parket en plaatsvervangend officier van justitie bij het parket centrale
verwerking openbaar ministerie.
Artikel 5, eerste lid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren
Tot rechterlijk ambtenaar of rechterlijk ambtenaar in opleiding kan worden
benoemd degene:
a. aan wie op grond van het met goed gevolg afleggen van een afsluitend
examen van een opleiding in het wetenschappelijk onderwijs op het gebied
van het recht door een universiteit dan wel de Open Universiteit als bedoeld in
de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, de graad
Bachelor op het gebied van het recht en tevens de graad van Master op het
gebied van het recht is verleend;
b. die op grond van het met goed gevolg afleggen van het afsluitend examen
van een opleiding op het gebied van het recht aan een universiteit dan wel de
Open Universiteit als bedoeld in de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek, het recht om de titel meester te voeren heeft
verkregen.
Artikel 5, tedelid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (onder
vernummering van dc huidige leden 2 tot en met 4 tot 3 tot en met 5)
Bij l)eIl ‘ining tot proeureur—gt_’rwiaal. lid t. an htt :lki’
gc’iaaL /t)dls bedoeld in artikel 1 :t). eerste lid, van cle \Vet op de re’hterlijke
organisatie, kan het bt’JhIalde in het eerste lid btiiten toepassing vc)Iden
gelaten.

9/9