Koersen op kwaliteit
en kansengelijkheid
IBO Sturing op kwaliteit van onderwijs

Inhoud
VOORWOORD
SAMENVATTING
INLEIDING

3
4
7

1.1 AANLEIDING

7

1.2 CENTRALE VRAAGSTELLING, GRONDSLAG EN SCOPE VAN DIT IBO

7

1.3 LEESWIJZER

8

FUNDEREND ONDERWIJS: HET STELSEL

9

2.1 ONDERWIJSKWALITEIT

9

2.2 HET ONDERWIJSSTELSEL: EEN OVERZICHT VAN ACTOREN

9

2.2.1 Leerling en ouders

10

2.2.2 De leraar

10

2.2.3 De school en schoolleider

12

2.2.4 Schoolbesturen

13

2.2.5 Lerarenopleidingen

13

2.2.6 Gemeenten

14

2.2.7 Maatschappelijk middenveld en educatieve dienstverlening

14

2.2.8 De regio

15

2.2.9 De Inspectie van het Onderwijs

16

2.2.10 Het Rijk

17

2.3 KENMERKEN ONDERWIJSSTELSEL EN ROL VAN HET RIJK

17

2.3.1 Stelsel, regels en wetten

17

2.3.2 Financiering

19

STURING OP ONDERWIJSKWALITEIT

21

3.1 DEFINITIE, BESCHIKBARE INSTRUMENTEN EN STURINGSMECHANISMES

21

3.2 STURINGSRELATIE TUSSEN RIJK EN VELD

22

3.3 MODELLEN VAN STURING

23

3.4 HISTORIE: STURING OP ONDERWIJS DOOR DE JAREN HEEN

25

3.5 STURINGSDILEMMA: VAN HIËRARCHISCHE STURING TOT AUTONOMIE

29

PROBLEEMANALYSE
4.1 HELDERE EN GEDRAGEN DOELEN ONTBREKEN

31
31

4.2 ZICHT OP PRESTATIES IS ONVOLLEDIG

33

4.3 ACTOREN WORDEN NIET EENDUIDIG GESTIMULEERD

34

4.3.1 Toezicht

34

4.3.2 Bekostiging

35

4.4 ACTOREN ZIJN ONVOLDOENDE TOEGERUST

38

4.5 VROEGE SELECTIE EN STAPELEN

44

BELEIDSRICHTINGEN

46

5.1 INLEIDING

46

5.2 STURINGSFILOSOFIEËN EN BELEID

48

5.3 BELEIDSOPTIES

51

BIJLAGEN

55

BIJLAGE 1 – BELEIDSOPTIES

55

BIJLAGE 2 – FIGUUR DIRECTE EN INDIRECTE STURING OP ONDERWIJSKWALITEIT

121

BIJLAGE 3 – TAAKOPDRACHT IBO STURING OP KWALITEIT VAN ONDERWIJS

122

BIJLAGE 4 – SAMENSTELLING WERKGROEP

125

BIJLAGE 5 – GESPREKSPARTNERS

126

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

2

Voorwoord
Zorgen over de kwaliteit van het funderend onderwijs in Nederland zijn niet nieuw. Het is inmiddels 15 jaar geleden dat het rapport van de commissie Dijsselbloem over onderwijsvernieuwingen
is verschenen. Wie nu de conclusies van die commissie leest moet constateren dat een aantal
kernconclusies helaas nog altijd actueel is. In mijn woorden: er zijn genoeg signalen dat het niet
goed gaat met de kwaliteit van ons funderend onderwijs; we hebben te weinig informatie hoe we
de kwaliteit van onderwijs kunnen bevorderen en de afstand tussen de Rijksoverheid en de klas is
te groot. Dat veel van de conclusies van ‘Dijsselbloem’ nog actueel zijn wil niet zeggen dat er niets
gebeurd is sindsdien, in tegendeel. Zo is de wijze van sturing sindsdien veranderd: van ‘tunnelvisie’ volgens de commissie Dijsselbloem naar een balanceeract tussen (centraal) sturen en loslaten.
Interdepartementale beleidsonderzoeken hebben als doel een probleemanalyse op te stellen en
vervolgens beleidsopties in kaart te brengen, los van de politieke context. Zo ook dit beleidsonderzoek. Net als veel andere beleidsonderzoeken bevat ook dit rapport een reeks beleidsopties. Maar
dat is niet de kern van dit rapport. De werkgroep heeft zich vastgebeten in de vraag hoe het kan
dat ondanks alle inspanningen dit vraagstuk toch zo hardnekkig is.
Er is niet een weg naar Rome als het gaat om het beter sturen op de kwaliteit van onderwijs, zolang er maar consistent gekozen wordt en de basis op orde wordt gebracht. En ook de nodige zelfbeheersing wordt opgebracht om niet meteen bij te sturen. Het klinkt bijna obligaat, maar het belang hiervan kan niet worden onderschat. Als niet duidelijk is waar het echt om gaat, dus zonder
goede informatie, heldere doelen en een langjarig consistent beleid, slaagt geen enkel beleid. Dan
zucht de leraar, de schoolleider, de ouder en de leerling, haalt zijn of haar schouders op, en gaat
verder om te proberen er het beste van te maken, niet dankzij maar ondanks dat beleid. Dat is het
beste naar omstandigheden, maar kan nooit het best haalbare onderwijs zijn.
Ik heb het voorrecht om het voorwoord te mogen schrijven, maar het heet niet voor niets een
voorwoord. Het echte werk is verzet door Merel Schogt, Lotte Tims, Diederick Dasselaar en Jasper
de Jong; de werkgroep is hen veel dank verschuldigd voor hun enorme inzet. Daarnaast wil ik namens de werkgroep graag alle (ervarings)deskundigen uit het onderwijs, de wetenschap en het
toezicht bedanken die de werkgroep van bijzondere inzichten hebben voorzien.

Charles Wijnker, voorzitter IBO Sturing op Onderwijskwaliteit
Den Haag, 12 december 2022

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

3

Samenvatting
Dagelijks werken duizenden leraren, ondersteuners, schoolleiders en bestuurders hard om kinderen zich ten volle te laten ontplooien. We weten die inzet echter niet zo te organiseren dat het
onderwijs ook elk jaar beter wordt. Dit geeft aanleiding om de sturing op kwaliteitsverbetering en
het verminderen van de kansenongelijkheid in het funderend onderwijs tegen het licht te houden.
Hoe kan het Rijk sturen om de kwaliteit, waaronder kansengelijkheid, van het primair en voortgezet onderwijs te vergroten? Dat is de hoofdvraag waar dit IBO zich op richt.
Het huidige stelsel kenmerkt zich op papier door een grote mate van autonomie. Er is veel decentrale ruimte om beslissingen te nemen, dicht bij het primaire proces, waardoor het onderwijs goed
kan worden afgestemd op lokale en maatschappelijke ontwikkelingen. Uit zorg om tegenvallende
resultaten – of om allerhande doelen te verwezenlijken – stuurt de overheid in de praktijk echter
veelvuldig bij. Dat gaat vaak indirect via partijen in het veld, om niet te zeer in te grijpen op de
autonomie van scholen. Actoren in het onderwijs krijgen daardoor echter te maken met aansturing
vanuit vele verschillende richtingen; niet alleen vanuit het Rijk, maar ook vanuit diverse partijen
en actoren in het veld zelf. Hierdoor kan het gevoel van sturingsoverload ontstaan, met een bepaalde mate van beleidsresistentie tot gevolg, waardoor beleidsinterventies weinig effect hebben
en nog weer meer beleidsmaatregelen worden opgeworpen. Daarnaast richt beleid zich in recente
jaren meer en meer op het schoolniveau in plaats van bestuursniveau, terwijl besturen formeel
verantwoordelijk blijven; deze hybriditeit creëert ongemak.
Om effectief te kunnen sturen, moeten vier basiselementen van sturing op orde zijn. De werkgroep
constateert dat aan deze voorwaarden niet wordt voldaan en dat is niet langer acceptabel. Het Rijk
moet daarom inzetten op:
i.

Heldere en gedragen doelen: samen met de sector heldere doelen ontwikkelen voor de
komende jaren ten aanzien van kwaliteit en kansengelijkheid. Het ligt voor de hand dat de
basisvaardigheden hierin een nadrukkelijke plek krijgen.

ii.

Zicht op prestaties: meten van prestaties van leerlingen en scholen. Op de basisvaardigheden, maar ook op zachtere indicatoren als sociaal-emotioneel welbevinden of algemeen
welzijn. Die informatie moet vergelijkbaar zijn tussen scholen. Dat is nodig om als school
of leraar te weten waar het beter kan, om kennis te vergaren over wat werkt en om als
overheid te kunnen acteren waar nodig.

iii. De juiste prikkels vanuit beleid: Zorg dat de financiering van onderwijs voldoende recht
doet aan verschillen tussen leerlingen, zodat geld daar terecht komt waar de impact het
grootste is en om concurrentie tussen scholen om vooral de kansrijke leerling tegen te
gaan. Borg regulier toezicht op alle scholen, zodat ouders en overheid zicht hebben op de
onderwijskwaliteit van scholen. En differentieer dat toezicht, zodat er over de hele linie
(niet alleen bij de zwak presterende scholen) een verbetercultuur ontstaat.
iv. Voldoende toegeruste actoren: aanpakken van het lerarentekort, zowel kwantitatief als
kwalitatief, professionalisering via heldere eisen aan de beroepsgroep en het borgen van
een goed functionerende leermiddelen-, ondersteunings- en bijscholingsmarkt. Overigens
mag het lerarentekort geen excuus zijn om niet te zoeken naar manieren om de onderwijskwaliteit te verbeteren; daarvoor is het onderwerp te belangrijk en het is onduidelijk hoe
lang de schaarste aanhoudt.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

4

Naast het werken aan deze basiselementen, zijn verdergaande maatregelen in een specifieke richting denkbaar. Keuzes hierin zijn afhankelijk van de sturingsfilosofie die iemand voorstaat, varierend van een model met meer actieve sturing vanuit het Rijk tot een model met veel autonomie
van het veld – en alles daartussenin. Bij meer actieve sturing pakt het Rijk meer regie vanuit de
gedachte dat het belang van onderwijskwaliteit en kansengelijkheid groot is en de zorg dat individuele keuzes niet tot het beste onderwijsresultaat leiden. Bij een model met meer autonomie
wordt verondersteld dat de actoren in het veld goed in staat zijn om met elkaar het maatschappelijk belang van goed onderwijs en kansengelijkheid te dienen. In deze rol faciliteert het Rijk het
onderwijs, stelt het kaders en geeft ruimte. Welk model het meeste bijdraagt aan onderwijskwaliteit, is empirisch niet hard te maken. Wel weten we dat voor vragen die het schoolbestuur overstijgen, een sterk autonoom model minder geschikt is. Thema’s als kansengelijkheid en het lerarentekort vragen om samenwerking en actieve sturing hierop door de overheid.
Bij meer actieve sturing en regie vanuit het Rijk passen maatregelen als gerichte financiering, stimulerend gedifferentieerd toezicht en een sterkere rol van het Rijk in het personeelsbeleid in de
sector. Ook bij interventies op kansengelijkheid is een aantal beleidsvoornemens vanuit een actiever sturend Rijk denkbaar. Bij meer ruimte laten aan het veld past het om de omgeving waarin dat
veld opereert te optimaliseren, zoals de (digitale) leermiddelenmarkt, de ondersteuningsstructuur,
de kennisinfrastructuur en het bijscholingsaanbod. Ook past het binnen die filosofie om sterk in te
zetten op professionalisering van alle actoren in de sector (leraren, schoolleiders, bestuurders, intern toezichthouders) zodat die de ruimte die ze krijgen ook goed weten te benutten.
De keuze tussen de twee sturingsfilosofieën is aan de politiek. Daarbij geldt wel dat op welke sturingsfilosofie men ook inzet, consistente keuzes sturing effectiever maken en hoe dan ook de vier
basiselementen voor effectieve sturing op orde moeten worden gebracht. Het onderwijs is belangrijk genoeg: daar heeft het Rijk wat van te vinden. Wel is nu sprake van te veel onbegrip tussen
overheid, bestuur, schoolleider en docent. Een sturingsmodel waarin ieder elkaars rol in het verbeteren van het onderwijs accepteert en waarbij men elkaar als serieuze gesprekspartner beschouwt,
is essentieel voor effectieve sturing en daarmee voor de kwaliteit van en kansengelijkheid in het
onderwijs.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

5

Sturen op Onderwijskwaliteit
Centrale vraag in het IBO: Hoe kan het Rijk sturen om de kwaliteit van
en kansengelijkheid in het primair en voortgezet onderwijs te vergroten?

Aanleiding

Onderwijskwaliteit

Kansenongelijkheid

Internationale vergelijkingen van de OESO laten
zien dat resultaten van
Nederlandse leerlingen
op lezen, rekenen en
natuurwetenschappen
sinds 2003 dalen.

Kinderen van verschillende
afkomst hebben bij gelijke
potentie ongelijke kansen
op een succesvolle
schoolloopbaan.

Advies
Het Rijk moet vier elementen op orde brengen om te kunnen sturen op onderwijskwaliteit:

Heldere en
gedragen doelen

Ontwikkelen ten aanzien
van kwaliteit en kansengelijkheid. Het ligt voor de
hand dat de basisvaardigheden hierin een nadrukkelijke plek krijgen.

Zicht op prestaties

Vergelijkbare informatie
over prestaties van
leerlingen en scholen,
ook op zachtere indicatoren
als sociaal-emotioneel
welbevinden of
algemeen welzijn.

Juiste prikkels
vanuit beleid

Toezicht dat minimaal
kwaliteit en kansengelijkheid
borgt, desgewenst excelleren
stimuleert. Bekostiging
passend bij de leerlingpopulatie van iedere school.

Toegeruste actoren

Voldoende en kwalitatieve
leraren en schoolleiders,
met ontwikkelperspectief.
Toegankelijke en kwalitatieve ondersteuningsen leermiddelenmarkt.

Naast het op orde brengen van de elementen, kan het Rijk verdere sturingskeuzes maken op basis
van de gekozen sturingsfilosofie: richting actieve centrale sturing en gereguleerde zelfsturing.
Doelen boven
het minimum

Heldere en gedragen doelen

Informatie landelijk
vergelijkbaar beeld
Actieve
centrale
sturing

Zicht op prestaties

Wettelijke ondergrens
basisvereisten
Informatie inzichtelijk
per school

Regulier toezicht alle scholen
en gerichte financiering

Juiste prikkels vanuit beleid

Lumpsum
financiering

Sturing op kwaliteit van schoolleiders en
leraren, inzet leraren waar meest nodig

Toegeruste actoren

Meer vrijheid
onderwijstijd

Latere selectie voortgezet onderwijs

Gereguleerde
Zelfsturing

Kansengelijkheid vereist actieve interventie vanuit de overheid. Bijvoorbeeld in de vorm van gerichte(re) inzet van
leraren of een beter passende financiering. Daarnaast draagt in het huidige stelsel vroege selectie in het voortgezet
onderwijs bij aan kansenongelijkheid. Het advies is de mogelijkheden voor latere selectie verder uit te werken
zodat op termijn een bewuste keuze mogelijk is met betrekking tot deze omvangrijke stelselwijziging.

Inleiding
1.1

AANLEIDING

Dagelijks werken duizenden leraren, ondersteuners, schoolleiders en bestuurders hard
om kinderen zich ten volle te laten ontplooien. Ze leren kinderen lezen, rekenen en nog veel
meer. Ze stimuleren de sociaal-emotionele ontwikkeling van kinderen. Ze helpen kinderen op te
groeien tot zelfstandige en zelfredzame burgers. Dat doen ze in direct contact met de leerlingen of
door de randvoorwaarden te creëren waarbinnen het lesgevende personeel kan opereren. En dat is
belangrijk. Onderwijs is dé manier om te investeren in de maatschappij van de komende decennia.
In de scholen krijgen kinderen de gereedschappen om zich te vormen tot zelfstandig individu en
om later bij te dragen aan de welvaart. Als onderdeel van de maatschappij en in de banen van de
toekomst.
Het lijkt er echter op dat we al die inzet, al dat verzamelde talent niet zo inzetten dat het
onderwijs ook steeds beter wordt. Hoewel het onderwijs in Nederland van een hoog niveau is
en 98% van de door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) onderzochte scholen voldoende scoort, zijn er ook zorgelijke signalen. Internationale vergelijkingen van de OESO laten
zien dat de gemiddelde scores van Nederlandse leerlingen op lezen, rekenen en natuurwetenschappen al sinds 2003 dalen. Dat geldt op alle niveaus, maar vooral voor leerlingen op de lagere
onderwijsniveaus. Sinds 2012 zijn met name prestaties op lezen en natuurwetenschappen gedaald. Op het gebied van lezen scoort Nederland inmiddels onder het OESO-gemiddelde: in 2020
kon 24% van de 15-jarigen onvoldoende goed lezen om mee te kunnen draaien in de maatschappij, in 2003 was dit nog 11% (OESO-gemiddeld ligt dit rond de 20%). 1 Daarnaast zijn er aanwijzingen dat er sprake is van (toenemende) kansenongelijkheid. Kinderen van verschillende afkomst
– of het nu gaat om opleidingsniveau, beroep, of inkomen van de ouders of een migratieachtergrond – hebben bij gelijke potentie ongelijke kansen op een succesvolle schoolloopbaan. 2
Dit geeft aanleiding om de sturing op kwaliteitsverbetering en het verminderen van de
kansenongelijkheid in het funderend onderwijs tegen het licht te houden. Deze thematiek
is niet nieuw. Het BMH-rapport Fundament op orde uit 2020 concludeert dat de overheid haar
kerntaak op het gebied van funderend onderwijs – het zeker stellen van de kwaliteit en het bieden
van gelijke leerkansen aan alle kinderen – al langere tijd niet duidelijk heeft ingevuld. Daarbij zijn
diverse beleidsvoorstellen gedaan die de onderwijskwaliteit ten goede zouden komen. De sturingsvraag – hoe krijgt de overheid actoren in het onderwijs in beweging in de gewenste richting –
kwam daarbij minder aan de orde. Dit Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) gaat in op
deze vraag.

1.2

CENTRALE VRAAGSTELLING, GRONDSLAG EN SCOPE VAN DIT IBO

De hoofdvraag van het IBO luidt: hoe kan het Rijk sturen om de kwaliteit, waaronder
kansengelijkheid, van het funderend onderwijs te vergroten? Daarbij gaat het om het organiseren van passende sturing voor goed onderwijs; dat betekent niet op voorhand méér sturing, al
kan dat wel een uitkomst blijken. Dit IBO heeft als uitdaging om breed te kijken, op basis van wetenschappelijke inzichten en feiten, naar hoe echt impact kan worden gemaakt op de belangrijkste

1
2

OESO (2019). Results from PISA 2018 – Country Note Netherlands.
Inspectie van het onderwijs (2016). Staat van het onderwijs 2014/2015; Onderwijsraad (2021). Later selecteren, beter differentiëren;
CPB (2022). Stapelen in het voortgezet onderwijs.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

7

thema’s in het onderwijs: kwaliteitsverbetering, kansengelijkheid in het onderwijs en de onderwijsarbeidsmarkt (kwantiteit en kwaliteit van onderwijspersoneel). Voor een volledige omschrijving
van de taakopdracht, inclusief budgettaire grondslag, zie bijlage 3.
Het sturingsvraagstuk is daarbij dus nadrukkelijk de invalshoek. Dat vraagstuk raakt aan
diverse aspecten van het onderwijsstelsel. Het gaat bijvoorbeeld over fundamentele politieke
kwesties als de verhouding tussen de vrijheid van schoolbesturen en de maatschappelijke vraag
die aan het onderwijs wordt gesteld. Het gaat om grote governancevragen, zoals de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen Rijksoverheid (waaronder de inspectie) en schoolbesturen. Het gaat
om de werking en effectiviteit van beleidsinstrumenten, zoals de rol van toezicht en bekostiging.
Het gaat om het organiseren van een goede kennisinfrastructuur, op basis waarvan actoren in het
onderwijs hun kwaliteit kunnen verbeteren. En het gaat ook om het organiseren van een governance en stelsel met legitimiteit en het vertrouwen van alle actoren, ten dienste van goed onderwijs.
Dit IBO richt zich op het basis- en voortgezet onderwijs. Ook andere onderdelen van het
funderend onderwijs en aanpalende sectoren spelen ontegenzeggelijk een belangrijke rol in de
ontwikkeling van onze kinderen; deze vallen echter buiten de scope van dit IBO. Denk aan het
speciaal onderwijs, de kinderopvang, vroeg- en voorschoolse educatie, of de buitenschoolse opvang. Ook het passend onderwijs is buiten de scope van dit IBO gehouden.

1.3

LEESWIJZER

Hoofdstuk 2 geeft een beknopte weergave van het stelsel en licht de rol van diverse actoren in het
stelsel toe. Hoofdstuk 3 gaat in op sturing en manieren om daar vanuit een meer theoretisch perspectief naar te kijken en laat zien hoe de sturing in het onderwijs zich door de tijd heen heeft ontwikkeld. Vervolgens gaat hoofdstuk 4 nader in op de huidige situatie en welke knelpunten zich
voordoen. In het afsluitende hoofdstuk 5 worden de implicaties voor beleid geschetst en worden
concrete beleidsopties aangereikt om de sturing op onderwijskwaliteit te versterken.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

8

Funderend onderwijs: het stelsel
2.1

ONDERWIJSKWALITEIT

Het formuleren van een heldere, afgebakende, eensgezinde definitie van onderwijskwaliteit blijkt lastig. Een duidelijk beeld van wat onderwijskwaliteit inhoudt, zou dit IBO – met de
ondertitel ‘Sturing op kwaliteit van onderwijs’ – helpen. Daarmee wordt immers scherper met welk
doel al dan niet gestuurd wordt. Maar stel aan tien personen de vraag wat ‘goed onderwijs’ is, en
je krijgt tien (net wat) verschillende antwoorden. Dit kwam ook naar voren tijdens gesprekken die
de werkgroep voerde in het kader van dit IBO. Dat kinderen moeten leren lezen en rekenen, daar
zijn de meesten het wel over eens. Maar hoe groot moet de nadruk daarop zijn? Andere vaardigheden zoals burgerschap en digitale geletterdheid behoren tegenwoordig ook tot de basis. Daarnaast lijken andere (non-cognitieve) vaardigheden zoals metacognitie en sociaal-emotionele vaardigheden steeds meer van belang te zijn voor succes in verschillende levensdomeinen.
Dit beeld komt ook naar voren in de academische literatuur over sturing op onderwijskwaliteit. Als vooronderzoek voor dit IBO heeft ResearchNed de wetenschappelijke literatuur over
dit thema in beeld gebracht. 3 Daaruit komt naar voren dat het begrip onderwijskwaliteit in veel
studies niet expliciet gedefinieerd wordt. Sterker, veelal wordt juist gethematiseerd dát er geen
eenduidige definitie is en wordt betoogd dat kwaliteit een zeer contextafhankelijk begrip is. Soms
wordt voor kwaliteit verwezen naar de deugdelijkheidseisen, soms wordt gerefereerd aan de doeldomeinen van het onderwijs en vastgestelde normen. Maar ook met verwijzingen naar normen
blijft veelal impliciet wat dan beschouwd moet worden als onderwijskwaliteit.
Een definitie formuleren waar iedereen zich in kan vinden, is een brug te ver. Maar op
basis van de gesprekken, literatuur en eigen inzichten komt de werkgroep wel tot een
formulering die veel omvat. Onderwijskwaliteit wordt in dit IBO afgelezen aan “de mate waarin
het onderwijs eraan bijdraagt dat elke leerling, ongeacht afkomst, zijn of haar potentie in de volle
breedte (kwalificatie, socialisatie, persoonsvorming) optimaal kan realiseren”. Daarmee sluit dit
IBO goeddeels aan bij het BMH-rapport Fundament op orde uit 2020. Wel markeert de formulering
met “het onderwijs eraan bijdraagt” nadrukkelijk dat kwaliteit wordt afgemeten aan leeropbrengsten, ofwel aan de toegevoegde waarde die het onderwijs levert. Een goede organisatie of goede
docenten zijn bijvoorbeeld waardevol omdat ze tot betere prestaties van leerlingen leiden. Het zijn
randvoorwaarden, geen doel op zichzelf. Met “elke leerling, ongeacht afkomst” wordt daarnaast
benadrukt dat kansengelijkheid in dit IBO nadrukkelijk wordt gezien als onderdeel van onderwijskwaliteit. Met de keuze voor deze geformuleerde definitie verdwijnt bovengenoemde spanning
rond verschillende beelden van wat onderwijskwaliteit is overigens niet. Het belang van heldere
definities en doelstellingen komen in hoofdstuk 4 verder aan de orde.

2.2

HET ONDERWIJSSTELSEL: EEN OVERZICHT VAN ACTOREN

Het ‘onderwijsstelsel’ bestaat uit een breed scala aan actoren met ieder een eigen taak,
rol of belang. Figuur 2 geeft op hoofdlijnen de verschillende actoren en hun onderlinge relaties
weer die direct en indirect bijdragen aan onderwijskwaliteit. Zie ook bijlage 2 voor een uitgebreider
figuur, met actoren en onderlinge relaties op een meer gedetailleerd niveau.

3

ResearchNed (2022). Pre-fase IBO Sturing op onderwijskwaliteit.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

9

Figuur 2: actoren in het onderwijsstelsel in brede zin

2.2.1

LEERLING EN OUDERS

Leerlingen (en hun ouders) staan centraal in het onderwijsstelsel. Het hele stelsel heeft als
doel jonge mensen klaar te stomen voor het volwassen leven. Uiteindelijk is de bijdrage van alle
andere actoren in het veld af te lezen aan de mate waarin ze erin slagen jonge mensen verder te
brengen. Dat is de kern. Tegelijkertijd dragen leerlingen en hun ouders zelf ook bij aan kwaliteit
van het onderwijs. Via de vrije schoolkeuze zoals we die in Nederland kennen, stimuleren ze scholen zich te verbeteren in die onderdelen die ouders en kinderen associëren met goed onderwijs.
Ook dragen ouders hun steentje bij door bijvoorbeeld lidmaatschap van de medezeggenschapsraad of via vrijwilligerswerk. Ten slotte weten we dat de thuissituatie heel bepalend is voor onderwijsuitkomsten. 4
In 2021 nemen in totaal bijna 2,5 miljoen leerlingen deel aan het funderend onderwijs;
dit aantal daalt al enige tijd. Het aantal leerlingen in het primair onderwijs bedraagt 1,48 miljoen. Daarvan volgt het gros regulier basisonderwijs (1,37 miljoen). De overige leerlingen in het
primair onderwijs nemen deel aan het speciaal basisonderwijs (35 duizend leerlingen), het speciaal
onderwijs (34 duizend leerlingen) en het voortgezet speciaal onderwijs (38 duizend leerlingen). In
2021 volgen 934 duizend leerlingen onderwijs in het vo en 38 duizend het voortgezet speciaal onderwijs. 5 Het aantal leerlingen in het primair onderwijs daalt sinds 2009. Sinds 2017 is ook een
daling te zien in het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs.

2.2.2

DE LERAAR

Leraren spelen een cruciale rol bij het realiseren van kwalitatief goed onderwijs. Ze geven in de eerste plaats onderwijs aan leerlingen, maar dragen ook bij aan het ontwikkelen en
vormgeven van onderwijs en het toetsen en evalueren van onderwijs. 6 Leraren moeten bevoegd
zijn om les te mogen geven. Er zijn drie onderwijsbevoegdheden: een bevoegdheid voor het basisonderwijs, en een tweedegraads (vmbo, praktijdonderwijs, onderbouw havo en vwo) en eerstegraads (bovenbouw havo en vwo) bevoegdheid voor het voortgezet onderwijs. Het behalen van
een onderwijsbevoegdheid vergt het afronden van een lerarenopleiding aan een hogeschool of universiteit. Er gelden geen bijscholingsverplichtingen. In de cao’s is wel ruimte voor professionalisering opgenomen en er zijn ook subsidies die dit ondersteunen, zoals de lerarenbeurs. Bij het ontbreken van een georganiseerde beroepsgroep is in 2020 door een aantal leraren in het po het Lerarencollectief opgericht met als doel het in positie brengen van de leraar in het onderwijskrachtenveld. Ze organiseren onder andere het gesprek over het vakmanschap van de leraar tussen leraren onderling en tussen leraren en anderen.
4
5
6

Saab, N. en L. Dondorp (2021), Gelijke kansen bij afstandsonderwijs.
OCW in cijfers (link).
Onderwijsraad (2018). Ruim baan voor leraren.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

10

Dalende leerresultaten in internationaal perspectief
De prestaties van Nederlandse leerlingen op internationale vergelijkende toetsen nemen af. Dat geldt op alle niveaus, maar vooral voor leerlingen op de lagere onderwijsniveaus. Het opleidingsniveau van ouders hangt sterk samen met de prestaties van
hun kinderen. Hoe hoger het opleidingsniveau, des te hoger de gemiddelde PISA-score.
PISA (Programme for International Student Assessment) is een grootschalig internationaal vergelijkend onderzoek naar de vaardigheden van 15-jarigen op het gebied van
lezen, wiskunde en natuurwetenschappen, dat wordt uitgevoerd onder leiding van de
OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling). PISA toetst niet
wat leerlingen precies hebben geleerd op school, maar meet het vermogen van leerlingen om realistische taken te vervullen die kernvaardigheden vereisen. PISA onderscheidt voor elk domein (leesvaardigheid, wiskunde, natuurwetenschappen) zes vaardigheidsniveaus. Tussen de domeinen zijn deze niveaus inhoudelijk niet vergelijkbaar,
maar PISA definieert niveau 2 als het niveau dat nodig is om als mondige burger te
participeren in de huidige kennissamenleving. Sinds 2003 dalen de gemiddelde scores
van Nederlandse leerlingen op alle vaardigheidsgebieden van dit vergelijkend onderzoek. De meest recente PISA-scores (2018) laten zien dat vooral de prestaties op leesvaardigheid sterk zijn gedaald ten opzichte van 2015; bijna een kwart (24%) van de
leerlingen haalt het tweede vaardigheidsniveau niet. Bij wiskunde scoort 16% van de
Nederlandse leerlingen onvoldoende en voor natuurwetenschappen is dit 20%.
In het rapport waarin de belangrijkste Nederlandse resultaten zijn beschreven, is door
een Nederlands consortium nagegaan of de afgenomen leesvaardigheid in Nederland
ook door andere bronnen wordt bevestigd. Dit levert echter een diffuus beeld op. Het
internationaal vergelijkende onderzoek PIRLS-2016 (Progress in International Reading
Literacy Study) laat zien dat de leesprestaties in groep 6 van het basisonderwijs in
2016 ten opzichte van 2006 en 2011 gelijk zijn gebleven. Resultaten met betrekking
tot de referentieniveaus aan het einde van het basisonderwijs wijzen wel op een achteruitgang. De referentieniveaus samen vormen het referentiekader voor taal en rekenen. Het referentiekader bestaat uit fundamentele niveaus en streefniveaus. Het fundamentele niveau (F-niveau) is de basis die zo veel mogelijk leerlingen moeten beheersen. Het streefniveau (S-niveau) is voor leerlingen die meer aankunnen. Ten opzichte
van 2016 daalde het percentage leerlingen dat referentieniveau 2F haalt in leesvaardigheid in 2017 van 76% naar 65% (Inspectie van het Onderwijs, 2018).
Figuur 1: Gemiddelde toetsscores leesvaardigheid PISA – 2003 t/m PISA – 2018

Bron: Gubbels, J., van Langen, A. M. L., Maassen, N. A. M., & Meelissen, M. R. M. (2019).

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

11

Momenteel telt het primair onderwijs 93.400 fte leraren; er is sprake van een lerarentekort. 7 Personeelstekorten in het onderwijs lopen op, al is dat nog niet direct zichtbaar in de leerling-leraarratio; die ligt op een vergelijkbaar niveau als in 2006 (zie kader op pagina 40). Momenteel bedraagt het lerarentekort in de po circa 9100 fte; een tekort van 6800 fte leraren in het po
en een tekort aan langdurige vervangers van 2300 fte. Dit staat gelijk aan 9,1% van het totaal
aantal gewenste leraren. Ook in het voortgezet onderwijs (vo) is sprake van personeelstekorten.
De komende jaren wordt een toenemend tekort aan eerste- en tweedegraadsleraren verwacht. De
tekorten concentreren zich met name bij een aantal ‘tekortvakken’, zoals Duits, Frans, klassieke
talen, de bètavakken en Nederlands. 8
Onderwijsondersteunend personeel staat bevoegde leraren bij en verricht werkzaamheden onder diens verantwoordelijkheid. In het primair onderwijs 31.500 onderwijsondersteuners werkzaam. 9 Lessen tellen alleen als ‘onderwijstijd’ wanneer een bevoegd leraar de leerlingen
begeleidt. In geval van nood – als echt geen van de genoemde leraren beschikbaar is – kan een
school tijdelijk lerarenondersteuners of onderwijsassistenten inzetten om bijvoorbeeld (roulerende)
groepen leerlingen te begeleiden bij zelfstandig werken. 10

2.2.3

DE SCHOOL EN SCHOOLLEIDER

De school is de plaats waar alles samenkomt. Het is waar externe sturing, vanuit (centrale)
overheid, bestuur of maatschappij, zich via de schoolleider moet vertalen in onderwijskwaliteit. En
het is waar het onderwijskundig leiderschap van de schoolleider zich via en samen met de inzet
van leraren vertaalt in wat er daadwerkelijk in de klas gebeurt. In Nederland worden openbare en
bijzondere scholen onderscheiden. Bijzondere scholen geven vaak onderwijs vanuit een bepaalde
godsdienst of levensbeschouwing, openbare scholen niet. Zowel openbare als bijzondere scholen
worden publiek gefinancierd. Enkel onderwijsinstellingen die voldoen aan de bekostigingsvoorwaarden komen in aanmerking voor de rijksbijdrage, de inspectie ziet daar als wettelijk toezichthouder op toe.
De schoolleider is verantwoordelijk voor het schoolbeleid, zoals vastgelegd in het
schoolplan en de schoolgids, en vormt de schakel tussen het schoolbestuur en de leraren. De schoolleider geeft samen met het team het onderwijs op hun school vorm. Daar berust
een groot deel van de vrijheid om het onderwijs in te richten (pedagogisch en organisatorisch) en
leermiddelen te kiezen. Samen met het bestuur streven zij kwaliteitsdoelen en ambities voor het
onderwijs aan hun leerlingen na. Hoe ze dat doen, beschrijven zij in hun schoolplan. Het schoolplan beschrijft het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het stelsel van kwaliteitszorg.
De verwachtingen vanuit de overheid en de samenleving ten aanzien van schoolleiders nemen toe,
waardoor hun takenpakket complexer is geworden en hun rol steeds meer opschuift naar ‘strategisch onderwijskundig leiderschap’, waarmee vanuit visie aan de uitdagingen waar een school voor
staat en kwaliteitsverbetering wordt gewerkt. Schoolleiders zijn van groot belang voor de onderwijskwaliteit. 11 Ze dragen daar officieel (wettelijk) echter nauwelijks verantwoordelijkheid voor;
deze verantwoordelijkheid is belegd bij schoolbesturen.
De school is een pedagogische, organisatorische en administratieve eenheid, geen juridische entiteit. De school bezit dus in het kader van de onderwijswetgeving ook geen rechten en

OCW in cijfers (link).
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2021). Trendrapportage Arbeidsmarkt Leraren po, vo en mbo 2021.
OCW in cijfers (link).
10
Onderwijsraad (2021). Tijd voor focus.
11
Onderwijsraad (2018). Een krachtige rol voor schoolleiders.
7
8
9

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

12

plichten, kent geen wettelijke bevoegdheden en verplichtingen, en beheert geen eigendom of vermogen. 12
In Nederland zijn er in totaal ongeveer 6.600 basisscholen en 1.440 VO-scholen. De omvang van een instelling varieert per instellingstype. Zo zijn instellingen in het speciaal onderwijs
(so) en speciaal basisonderwijs (sbao) gemiddeld een stuk kleiner dan instellingen in het basisonderwijs (bao) en het voortgezet speciaal onderwijs (vso). De gemiddelde schoolgrootte in het basisonderwijs is ongeveer 225 leerlingen, en is al een aantal jaren stabiel. 13 Het aantal leerlingen
per vestiging in het vo lag in 2021 op ongeveer 650.

2.2.4

SCHOOLBESTUREN

Het schoolbestuur is het ‘bevoegd gezag’. In die hoedanigheid is het bestuur verantwoordelijk
voor de doelmatige en rechtmatige besteding van de onderwijsmiddelen en de kwaliteit van hun
scholen. Taken die onder deze verantwoordelijkheid vallen zijn onder meer het beleid en visie,
kwaliteitszorg, verantwoording en inrichting van medezeggenschap. Het schoolbestuur bepaalt
hoeveel ruimte het geeft aan de individuele scholen die het onder zijn hoede heeft. Schoolbesturen
gaan daar verschillend mee om. In de wetgeving is een verplichting opgenomen om een intern
toezichthouder in te stellen die het bestuur kan aanspreken op zijn verantwoordelijkheid voor kwaliteit en financiën.
Er is een grote variatie in schoolbesturen. Een bestuur kan scholen van verschillende denominaties onder zijn hoede hebben of juist scholen van dezelfde denominatie binnen een regio met elkaar verbinden. Meestal gaat een bestuur óf over basisscholen óf over middelbare scholen, maar
soms ook over allebei (en soms ook nog over scholen voor speciaal onderwijs). Ook in de omvang
van schoolbesturen bestaat veel variatie. Zo vallen de circa 6.600 basisscholen onder circa 1.100
besturen. Zo’n 75% van die besturen draagt verantwoordelijkheid voor tien scholen of minder;
zo’n 40% van de scholen betreft zogenaamde eenpitters: één bestuur met één school. Er zijn ook
besturen met veel meer scholen onder zich (van 20 tot soms wel 80); die bestuurders zijn vaak
betaalde professionals. Maar er zijn ook besturen die helemaal of gedeeltelijk uit ouders en/of vrijwilligers bestaan, dit betreft met name de kleinere besturen en eenpitters. De afgelopen vijf jaar is
het aantal kleine besturen (een tot negen scholen per bestuur) gedaald. Het aantal schoolbesturen
met 20 of meer scholen onder zich is licht gestegen. 14 Ook in het voortgezet onderwijs zijn er
grote verschillen tussen de besturen, in aantal scholen dat onder hen valt en ook in typen scholen
of typen leerwegen dat daarin wordt aangeboden. Het voortgezet onderwijs kent 307 besturen en
1.444 scholen (vestigingen). Het aantal vestigingen per bevoegd gezag loopt uiteen van een tot
wel 70 vestigingen. Verreweg de meeste besturen hebben een tot tien vestigingen onder zich.

2.2.5

LERARENOPLEIDINGEN

Lerarenopleidingen zijn opleidingen die resulteren in een onderwijsbevoegdheid. Dit betreft pabo’s, tweedegraads lerarenopleidingen, eerstegraads lerarenopleidingen in hbo en wo en
lerarenopleidingen voor kunstvakken en lichamelijke opvoeding. De reguliere instroom in de lerarenopleiding betreft de studenten die direct vanuit het middelbaar beroepsonderwijs of voortgezet
onderwijs of indirect na een (deel van een) opleiding in het hoger onderwijs overstappen naar een
lerarenopleiding. Daarnaast bestaat er een groep zij-instromers in de lerarenopleidingen. Dat zijn
studenten die twee jaar of langer geen enkele vorm van bekostigd onderwijs gevolgd hebben.

12
13
14

Zoontjens, P. (2019). Onderwijsrecht, Boom: Den Haag.
OCW in cijfers (link).
OCW in cijfers (link).

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

13

De lerarenopleidingen zijn onderdeel van het stelsel van hoger onderwijs. Zij stellen hun
eigen curriculum vast en de kwaliteit van de opleidingen worden in het accreditatiestelsel periodiek beoordeeld door de NVAO. De lerarenopleidingen in het hbo hebben de eindtermen van hun opleiding vastgelegd in de zogenaamde kennisbasis. Dit zijn de eisen waaraan een
leraar minimaal moet voldoen. Het gaat hier om een concrete uitwerking van de bekwaamheidseisen die door beroepsgroep is opgesteld en door de minister is vastgesteld.
Geraamd wordt dat de komende jaren de uitstroom van leraren groter is dan de instroom; na 2027 komt hier verandering in. De instroom bij de pabo’s ligt in 2021/2022 in lijn
met de trend van de jaren 2019/2020 en daarvoor. In 2021/2022 zijn 7.875 studenten gestart aan
een pabo; een kwart daarvan is zij-instromer. Het aandeel zij-instromers is het afgelopen decennium met tien procentpunten toegenomen. 15 Voor het po en vo is een gedeeltelijke verklaring voor
de oplopende tekorten dat de uitstroom voor een groot deel bestaat uit pensionerende leraren,
waaronder zich relatief veel mannen met grote aanstellingen bevinden. De instroom bestaat voor
een relatief groot deel uit vrouwen, die gemiddeld een kleinere aanstelling hebben dan mannen. 16

2.2.6

GEMEENTEN

Gemeenten hebben diverse taken ten aanzien van het onderwijs. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de huisvesting (beschikbaarheid en deels onderhoud) van de scholen in hun gemeente. 17 Hiervoor krijgen zij middelen via het gemeentefonds (onderdeel van de algemene uitkering). Ook voert de gemeente het toezicht op de leerplicht uit, is zij verantwoordelijk voor leerlingenvervoer, het gemeentelijk onderwijs achterstandenbeleid en de voorschoolse educatie.
Daarnaast dragen de gemeenten een verantwoordelijkheid voor jeugdbeleid in algemene
zin. Zij beschrijven in hun jeugdplan hoe zij omgaan met het preventief jeugdbeleid, jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en toegang tot jeugdbescherming en jeugdreclassering. Voor zover het de
samenwerking met het onderwijs betreft, voeren gemeenten over dit jeugdplan ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO) met schoolbesturen. Daarnaast zijn gemeenten ook een zelfstandige
overheidslaag met uitdagingen en beleidsvrijheden. Zo spelen gemeenten, voornamelijk in de G5,
een rol in de tekortaanpakken. Samen met onder andere schoolbesturen en het ministerie van
OCW zijn ‘noodplannen’ opgesteld om de tekorten aan te pakken. Iedere stad kiest daarbij voor
een eigen aanpak die past bij de behoefte van de lokale situatie.
Het openbaar onderwijs, dat van overheidswege wordt gegeven, valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Veruit de meeste gemeenten hebben het openbaar onderwijs verzelfstandigd. Ook dan blijven zij echter verantwoordelijk voor een voldoende aanbod van
openbaar onderwijs. Dit komt tot uitdrukking in de wettelijk geregelde toezichthoudende taak van
de gemeenten op het verzelfstandigde openbaar onderwijs.

2.2.7

MAATSCHAPPELIJK MIDDENVELD EN EDUCATIEVE DIENSTVERLENING

Rondom het onderwijs bestaat een ‘schil’ van dienstverleners die op allerlei manieren
het onderwijs ondersteunen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om uitgevers van (digitale) leermiddelen, toetsontwikkelaars, adviseurs, trainers, projectaanjagers en onderzoekers. Hoeveel de
overheid en scholen exact aan educatieve dienstverlening uitgeven blijkt lastig in beeld te brengen. De Onderwijsraad heeft een schatting te laten maken van de omvang van de educatieve

15
16
17

Inspectie van het onderwijs (2022). Staat van het onderwijs 2022.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2021). Trendrapportage Arbeidsmarkt Leraren po, vo en mbo 2021.
Zie IBO Onderwijshuisvesting funderend onderwijs (Rijksoverheid, 2021) voor de rol van gemeenten en huidige knelpunten.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

14

dienstverlening. 18 Het totaalbedrag is sterk afhankelijk van de meegerekende posten, maar het
gaat in ieder geval jaarlijks om honderden miljoenen euro’s.
Er zijn veel commerciële en niet-commerciële partijen die formele en informele invloed
uitoefenen op het onderwijs dat scholen verzorgen. Waar educatieve dienstverlening voorheen centraal door de overheid aangestuurd werd, kiezen scholen nu zelf welke diensten en producten zij bij wie afnemen. Als besturen bepaalde expertise in de school missen, kopen zij die zelf
in bij marktpartijen. Voor sommige thema’s stelt de Rijksoverheid expertise ter beschikking of
zorgt het Rijk voor een kwaliteitsimpuls. Voorbeelden hiervan zijn het Expertisepunt Burgerschap
en de onlangs opgerichte Basisteams voor de basisvaardigheden.
Scholen worden bij verbetering en vernieuwing van het onderwijs ondersteund met kennis uit onderzoek. Komende jaren wordt door de Rijksoverheid ingezet op de versterking van de
kennisinfrastructuur van het onderwijs. Daar is een voorkeur gegeven voor een landelijk kenniscentrum voor de onderwijspraktijk en beleid met daarbij een (landelijk dekkend) netwerk van regionale kennishubs. Er wordt bezien of het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) zich
de komende jaren kan doorontwikkelen tot het Kenniscentrum voor het onderwijs, zodat werkzaamheden gericht op het evidence-informed werken die nu programmatisch uitgezet worden ook
duurzaam verankerd worden.
De sectorverenigingen behartigen de gemeenschappelijke belangen van de schoolorganisaties binnen de eigen sector. Binnen het funderend onderwijs hebben organisaties als de
VO-Raad, PO-Raad en de vakbonden een prominente positie. Ook functioneren de sectorraden
soms als een tussenstation voor veel scholen, waar het diverse aanbod van de markt (op gebied
van professionalisering en ondersteuning) op een centraal punt verzameld wordt, waaruit scholen
vervolgens een eigen selectie kunnen maken.

2.2.8 DE REGIO
Er wordt op verschillende manieren regionaal samengewerkt tussen scholen en schoolbesturen. Dit kan een verplichte samenwerking zijn, van bovenaf opgelegd. Of een samenwerking
kan een initiatief vanuit de regio zelf zijn, waarbij deelname vrijblijvend is. Samenwerking tussen
scholen onderling en met het maatschappelijk middenveld is nuttig bij het oppakken van thema’s
die de schaal van de organisatie (school, bestuur) overstijgen. Denk bijvoorbeeld aan de ‘Regionale Aanpak Personeelstekorten’. Een ander voorbeeld is 'Samen Opleiden en Professionaliseren',
waarbij scholen en lerarenopleidingen samen werken aan het opleiden van leraren in het primair,
voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. Samen zorgen zij voor een nauwe aansluiting tussen
opleiding en praktijk, 40% van het leren vindt op de werkplek plaats. Hierdoor ontstaat een doorlopende leerlijn voor leraren in de eerste jaren van hun carrière. Ook zijn er voorbeelden van samenwerking om kansengelijkheid te bevorderen. Zo worden in Rotterdam vanuit het Nationaal
Programma Rotterdam Zuid extra lesuren aangeboden om de leeropbrengsten van kinderen in
specifieke wijken op Zuid ook op het niveau van andere steden te brengen. Een andere vorm van
regionale samenwerking vindt plaats bij passend onderwijs. Alle schoolbesturen zijn onderdeel van
één of meer samenwerkingsverbanden passend onderwijs, op postcodegebied. Ieder schoolbestuur
heeft een zorgplicht; als een school de ondersteuning van een leerling niet zelf kan verzorgen,
moet de school een passende plek in de regio vinden waar de leerling wel krijgt wat hij nodig

18

Oberon (2019). Educatieve dienstverlening in po, vo en mbo.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

15

heeft. Dat kan op een andere reguliere school zijn of op een school voor speciaal onderwijs. Scholen ontvangen (naast de basisbekostiging vanuit het Rijk) een ondersteuningsbekostiging vanuit
samenwerkingsverbanden.

2.2.9

DE INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS

De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) ziet toe op de kwaliteit van het onderwijs. Het bevoegd gezag (bestuur) is wettelijk verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op
de scholen en instellingen. Daarom begint en eindigt het toezicht door de inspectie bij het bestuur.
De inspectie beoordeelt indirect, via toezicht op besturen, of scholen en opleidingen voldoen aan
de wet- en regelgeving (deugdelijkheideisen) en of ze hun financiën op orde hebben. Vanuit de stimuleringsfunctie onderzoekt de inspectie hoe eigen ambities van het bestuur en de school bijdragen aan (de continue en duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Wat de inspectie onderzoekt en hoe zij dat doet staat in de ‘onderzoekskaders’. Voor iedere onderwijssector is er een eigen onderzoekskader. Deze kaders zijn gebaseerd op de eisen die de wet aan het onderwijs stelt.
Naast het toezicht op besturen en scholen heeft de inspectie ook de wettelijke taak om naar de
kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel te kijken: het stelseltoezicht.
De inspectie houdt proportioneel toezicht. Elk bestuur in het po, vo, so en mbo wordt in ieder
geval eens in de vier jaar onderzocht. Na een startgesprek met het bestuur wordt een onderzoeksplan vastgesteld waarbij wordt beschreven hoe het onderzoek op bestuursniveau eruit zal zien en
welke verificatieactiviteiten op schoolniveau zullen plaatsvinden. Dit kan bijvoorbeeld een gesprek
zijn met de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) en het interne toezicht. Daar waar
nodig, kan de inspectie het toezicht intensiveren. De inspectie voert hiertoe jaarlijks een risicoanalyse uit van alle scholen en instellingen, mede op basis van gegevens die de scholen/instellingen
verplicht aanleveren, zoals resultaten en de ontwikkeling van leerlingen, de ontwikkeling van leerlingaantallen en personeelsomvang. Ook signalen die de inspectie ontvangt (bijvoorbeeld van ouders) maken onderdeel uit van de risicoanalyse. Ziet de inspectie risico’s, dan onderzoekt zij door
middel van een expertanalyse de ernst en omvang van de risico’s. De uitkomst van de expertanalyse bepaalt of de inspectie in gesprek gaat met het bestuur en of een kwaliteitsonderzoek wordt
opgestart. Er wordt dus niet meer automatisch eens in de vier jaar op alle scholen een volledig
kwaliteitsonderzoek gehouden. Dit heeft invloed op het landelijke beeld van de kwaliteit van alle
scholen en instellingen.
Ongeveer 98% van de onderzochte scholen in het funderend onderwijs voldoet op dit
moment aan de basiskwaliteitseisen. Deze eisen bieden een waarborg voor de minimumkwaliteit van scholen. De inspectie doet vanaf september 2023 steekproefsgewijs kwaliteitsonderzoeken
op scholen om de balans tussen bestuurs- en scholentoezicht te versterken, een actueel stelselbeeld op schoolniveau te krijgen en de jaarlijkse prestatie- en risicoanalyse te optimaliseren. Wanneer een school of een bestuur niet voldoet aan de wettelijke opdracht, kan de inspectie een herstelopdracht geven en bij uitblijven van herstel ook een financiële sanctie opleggen. De inspectie
kan ook bij scholen onderzoek doen naar de waardering Goed, wanneer het bestuur van de desbetreffende school deze heeft voordragen. Om als school deel te kunnen nemen aan het traject Excellente Scholen, moet de school de waardering Goed van de inspectie hebben gekregen. De toekenning van het predicaat Excellente School betekent dat een school (of schoolsoort) onderwijs
biedt van goede kwaliteit en zich daarnaast onderscheidt van andere goede scholen door te excelleren met een specifiek profiel. In het schooljaar 2021/2022 hebben 20 po-scholen en 26 vo-scholen het predicaat Excellente School ontvangen. Ook in het (v)so hebben 9 scholen het predicaat
gekregen. De werkwijze rondom Goed en Excellent wordt in 2023 geëvalueerd.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

16

2.2.10

HET RIJK

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs is verantwoordelijk voor het functioneren van het primair en voortgezet onderwijs. Dit houdt onder meer in dat het onderwijs
aan moet sluiten bij de talenten en de ambities van individuele leerlingen en bij de behoeftes van
de maatschappij. De Rijksoverheid verzorgt niet zelf direct het funderend onderwijs, maar vervult
een aantal rollen zodat scholen het funderend onderwijs kunnen verzorgen. Dat doet de minister
allereerst door het financieren van schoolbesturen en gemeenten. Daarnaast stimuleert de minister de ontwikkeling van specifieke onderwerpen door het verstrekken van (aanvullende) bekostiging, subsidies en de inzet van andere instrumenten zoals overleg, voorlichting, (prestatie)afspraken en wet- en regelgeving. Ten derde heeft de minister een regisserende rol. Die vult hij in door
het stellen van normen en eisen aan de kwaliteit van onderwijs via beleid en wet- en regelgeving. 19 De inrichting van het onderwijsstelsel met de rol van het Rijk daarin wordt uitgebreider
toegelicht in paragraaf 2.3.

2.3

KENMERKEN ONDERWIJSSTELSEL EN ROL VAN HET RIJK

2.3.1

STELSEL, REGELS EN WETTEN

Het Nederlandse onderwijsstelsel kenmerkt zich door een hoge mate van autonomie (figuur 3). Het Nederlandse onderwijssysteem combineert een hoog niveau van decentralisatie en
autonomie van besturen en scholen met een set aan sterke verantwoordingsmechanismen, waaronder centrale toetsing door nationale examens, een sterke en veeleisende onderwijsinspectie,
goede informatievoorzieningen, onderzoeksinstellingen en intermediaire (belangen-)organisaties
met hoge verwachtingen van het onderwijssysteem. 20 In figuur 3 is te zien dat er ook landen met
een hoge onderwijskwaliteit zijn, zoals Noorwegen, die een geringere mate van autonomie kennen
dan Nederland.
Figuur 3: Nederlandse scholen hebben een grote mate van autonomie
FI
TU
CH
GR
ES
FR
PT
NO
KOR
CD
VS
MX
LUX
DE
ISR
JPN
HO
DK
IT
OECD
ZW
SK
IE
AT
CL
SV
NZ
AU
EE
IJS
LV
CZ
NL

0

10

20
School

30

40

Centrale overheid

50

60

Lagere overheid

70

80

Meerdere lagen

90

100
%

Toelichting: Aandeel beslissingen in onderbouw voortgezet onderwijs per actor, 2017.
Bron: OESO (2018). Education at a glance.

19
20

Begroting Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2022 (link).
OESO (2016). Netherlands 2016: Foundations for the Future, Reviews of National Policies for Education.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

17

De overheid is verantwoordelijk voor het waarborgen van de (minimum)kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs. Dit staat beschreven in artikel 23 van de
Grondwet. In dat artikel is ook vastgelegd dat onderwijs voorwerp is van aanhoudende overheidszorg. Het ministerie van OCW stelt de juridische en financiële kaders (wet- en regelgeving en bekostiging). De kaders voor het funderend onderwijs zijn vastgelegd in sectorwetten: de Wet op het
primair onderwijs (WPO), de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) voor scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Daarnaast hebben scholen te maken met de Wet medezeggenschap op scholen (WMS), de Leerplichtwet 1969 (LPW) en de Wet op
het onderwijstoezicht (WOT).
Binnen de kaders van de wet, die vooral de ondergrens borgt, hebben de schoolbesturen
een grote mate van autonomie. Artikel 23 geeft daarbij ruimte voor verschillende visies op hoe
het onderwijs in te richten, binnen de grenzen en voorwaarden die de wetgever stelt. Uitgangspunt
is dat ouders (en kinderen) onderwijs mogen kiezen dat aansluit bij hun opvattingen. Dat brengt
met zich mee dat er (decentrale) ruimte is voor het professioneel handelingsvermogen in de organisatie, en om zelf beslissingen te nemen en die af te kunnen stemmen op lokale en maatschappelijke ontwikkelingen. De beslissingsbevoegdheid ligt zodoende dicht bij het primaire proces.
Elk in Nederland wonend kind heeft vanaf zijn vijfde jaar het recht en de plicht om naar
school te gaan. In de praktijk gaan de meeste kinderen vanaf vier jaar naar het basisonderwijs.
Een deel van die kinderen neemt daarvoor of daarnaast ook deel aan voorschoolse en/of vroegschoolse educatie (vve). Vve is onderdeel van het onderwijsachterstandenbeleid en heeft als doel
om peuters met een mogelijke (taal)achterstand beter voor te bereiden op de basisschool en ervoor te zorgen dat kleuters zonder achterstand naar groep drie kunnen.

Sturing op onderwijskwaliteit in internationale context
In de pre-fase van het IBO hebben ResearchNed en KBA Nijmegen een gemeenschappelijke feitenbasis opgesteld met onder andere een korte analyse over welke buitenlandse instrumenten voor kwaliteitsbevordering in het onderwijs relevant zijn voor de
Nederlandse context. Daarbij zijn vier landen/regio’s in Europa onderzocht, te weten
Schotland, Vlaanderen, Zweden en Zwitserland. In deze landen en regio’s is sturing
van onderwijskwaliteit niet uitsluitend centraal is georganiseerd, maar vervult ook het
decentrale niveau een belangrijke functie.
In de vier landen/regio’s worden op landelijk/regionaal niveau ontwikkelde toetsen ingezet om zicht te houden op de mate waarin leerlingen de beoogde vaardigheden verwerven. Uit die ervaringen kan worden opgemaakt dat weinig centrale sturing kan leiden tot aanzienlijke verschillen tussen regio’s en tot onvoldoende zicht op de kwaliteit
in onderwijsinstellingen. Het beperken van de verplichting tot het presenteren van de
resultaten van zelfevaluatie van een school aan onderwijsinspecteurs kan een negatief
effect hebben op sturing van de kwaliteit van het onderwijs. Ook het decentraal laten
beoordelen van op landelijk niveau ontwikkelde toetsen kan een negatieve invloed hebben op de sturing van de onderwijskwaliteit.
Bron: ResearchNed (2022). Pre-fase IBO Sturing op onderwijskwaliteit.

De verplichting om naar school te gaan duurt in elk geval tot het jaar waarin de jongere
zestien jaar wordt. Vmbo'ers, havisten, vwo'ers en vso-leerlingen die kunnen uitstromen naar
vervolgonderwijs, moeten doorleren totdat ze achttien jaar zijn (kwalificatieplicht) of een havo-,
vwo- of een mbo 2-diploma of hoger gehaald hebben (startkwalificatie), zodat ze goed voorbereid
op de arbeidsmarkt komen. De kwalificatieplicht heeft vooral voor vmbo-leerlingen consequenties.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

18

Het behalen van het vmbo-diploma is niet genoeg. Na het afronden van het funderend onderwijs
kunnen leerlingen doorstromen naar het middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs of
wetenschappelijk onderwijs.
Leerlingen hebben recht op voldoende uren onderwijs (onderwijstijd), daarom heeft de
Rijksoverheid vastgesteld hoeveel uur onderwijs leerlingen moeten (kunnen) volgen. Er
zijn wettelijke normen voor onderwijstijd voor het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. Een kind op de basisschool moet over 8 schooljaren minimaal 7.520 uur
onderwijstijd volgen. Voor het vo wordt een uitsplitsing gemaakt naar de verschillende onderwijsniveaus; het vmbo (4 jaar) heeft een urennorm van 3.700 uur, havo (5 jaar) 4.700 uur en vwo (6
jaar) 5.700 uur.
Welke zaken kinderen op school leren, wordt in belangrijke mate bepaald door het curriculum. Het curriculum is beschreven in onderwijsdoelen die bestaan uit: a) kerndoelen voor het
basisonderwijs, speciaal (basis)onderwijs en de onderbouw van het voortgezet (speciaal) onderwijs en b) eindtermen voor de bovenbouw van het voortgezet (speciaal) onderwijs. De regering en
Tweede Kamer stellen het curriculum voor alle scholen wettelijk vast. Op basis van deze onderwijsdoelen werkt het SLO (Stichting Leerplanontwikkeling) de doorlopende leerlijnen verder uit en
geven de methodeontwikkelaars en uitgevers vervolgens vorm aan de lesmaterialen. Scholen zijn
wettelijk gehouden aan de kerndoelen en eindtermen.
In Nederland vindt selectie voor het voortgezet onderwijs internationaal vergeleken relatief vroeg plaats. Al op 12-jarige leeftijd na de basisschool kiezen leerlingen welke onderwijsrichting en -niveau ze op gaan. Binnen veel OESO-landen vindt deze keuze op latere leeftijd (14,
15 of 16 jaar) plaats. Vroege selectie wordt vooral gehanteerd in Europese landen die doorgaans
ook een sterk beroepsgericht karakter hebben, zoals Duitsland, Oostenrijk, Tsjechië en Hongarije.
In veel van deze landen is er een regelmatig terugkerend debat of het moment van selectie uitgesteld moet worden.

2.3.2

FINANCIERING

Het Rijk besteedt jaarlijks ongeveer 23 miljard euro aan het po en vo. Er zijn drie hoofdcategorieën in die overheidsbekostiging te onderscheiden, die samen de rijksbijdrage vormen: de reguliere basisbekostiging, aanvullende bekostiging (samen ongeveer 21,9 miljard euro) en subsidieregelingen (ongeveer 324 miljoen euro 21). Daarnaast staan er nog een aantal andere posten op
OCW-begroting waaronder een bijdrage voor o.a. DUO, CvTE, SLOA (deze tellen samen op tot ongeveer 150 miljoen euro, van de ongeveer 800 miljoen euro aan ‘overige posten’). Het grootste
gedeelte van het geld voor onderwijs loopt dus via de lumpsumbekostiging.
De basisbekostiging vormt samen met de aanvullende bekostiging de lumpsum. Schoolbesturen ontvangen jaarlijks één budget vanuit het Rijk voor materiaal en personeel om de deugdelijkheid van het onderwijs te garanderen, ook wel de basiskwaliteit genoemd. De besturen verdelen deze middelen vervolgens over de scholen (vestigingen). Met de vereenvoudiging van de bekostigingssystematiek in het po (vanaf 2023) en vo (vanaf 2022) wordt zoveel mogelijk gewerkt
met een vast bedrag per leerling en vast bedrag per school. De sturingsmogelijkheden voor het
Rijk zijn bij de lumpsum bewust beperkt, omdat het idee is dat besturen eigen keuzes kunnen maken die passen bij de eigen omstandigheden en uitdagingen. Het Rijk heeft ook niet de mogelijk-

21

Hierin zitten ook middelen die niet naar scholen gaan, maar ook naar externe partijen. Een groot deel hiervan is bedoeld voor de ondersteuning op van scholen op verschillende vlakken.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

19

heid middelen terug te vorderen. De schoolbesturen verantwoorden zich hierover in hun jaarverslag, via een aanvullende tool bij DUO (zogenaamde ‘xbrl’) en – in toenemende mate – ook via
(openbare) benchmarks.
Binnen de lumpsum is er naast basisbekostiging ook aanvullende bekostiging, voor specifieke doelen. De Onderwijsraad beschreef aanvullende bekostigingsregelingen en subsidies eerder als vormen van doelfinanciering, aangezien deze bekostigingsvormen (in tegenstelling tot de
basisbekostiging) een specifiek doel hebben.22 Aanvullende bekostiging kan voor twee zaken worden verstrekt. Allereerst kan met behulp van aanvullende bekostiging rekening worden gehouden
met school- of regio-specifieke omstandigheden, zoals het aantal leerlingen met een risico op onderwijsachterstanden, het aantal asielzoekers of groei van het aantal leerlingen gedurende het
jaar. Deze vorm van aanvullende bekostiging is vaak structureel van aard. Ten tweede kan er aanvullende bekostiging worden verstrekt voor specifieke doelen, zoals het Nationaal Programma Onderwijs (NPO). Deze vorm van aanvullende bekostiging is vaak tijdelijk van aard. Middelen uit de
aanvullende bekostiging zijn bestedingsvrij: besturen kunnen zelf kiezen waaraan ze het geld uitgeven.
Met subsidies kunnen middelen gericht naar scholen, besturen, samenwerkingsverbanden en medeoverheden worden overgeheveld, voor een specifiek doel. Een voorbeeld zijn
de subsidies voor de aanpak van het lerarentekort in de G5. Scholen dienen zelf een aanvraag in
om aanspraak te maken op middelen uit een subsidieregeling. Er kunnen specifieke voorwaarden
aan verbonden worden, zowel op in-, through-, als output. Ook kan er specifieke verantwoording
worden gevraagd. Als de subsidievoorwaarden niet worden gehaald, kan (een deel van) de subsidie worden teruggevorderd. De kaders voor subsidies zijn vastgelegd in regelgeving. Daarmee is
de mogelijkheid tot sturing groot, maar daartegenover staat dat de administratieve en verantwoordingslasten ook (relatief) groot zijn. Subsidies zijn in principe tijdelijk van aard.

22

Onderwijsraad (2018). Inzicht in verantwoording van overheidsgelden.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

20

Sturing op onderwijskwaliteit
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het begrip ‘sturing’. Na de definitie van sturing wordt allereerst kort geschetst hoe vanuit een meer theoretisch perspectief naar sturing kan worden gekeken. Dan gaat het om de sturingsinstrumenten die het Rijk tot haar beschikking heeft en de sturingsmechanismes die op het onderwijs van invloed zijn (paragraaf 3.1), de (sturings)relaties tussen de verschillende actoren (3.2) en hoe dit resulteert in vier modellen van sturing op het onderwijs (3.3). Daarna volgt een historische schets van hoe sturing op het onderwijs zich de afgelopen
dertig jaar heeft ontwikkeld (3.4). Tot slot (3.5) wordt stilgestaan bij het sturingsdilemma waar
het Rijk voor staat: een juiste balans tussen vrijheid en autonomie voor de professionals enerzijds
en een actieve rol voor de overheid anderzijds.

3.1

DEFINITIE, BESCHIKBARE INSTRUMENTEN EN STURINGSMECHANISMES

Als we het over sturing hebben, gaat het om ‘doelgerichte beïnvloeding’. Sturing door de
overheid is ‘de activiteit waarmee de overheid tracht de voorkeuren en (de randvoorwaarden voor)
handelingsalternatieven van burgers en instellingen zo te beïnvloeden dat zij het door de politiek
gewenste en door de overheid genormeerde gedrag zullen vertonen’. 23
De overheid stuurt om bepaalde ambities te realiseren, maar ook om bepaalde risico’s te
minimaliseren. De overheid heeft de taak de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het
onderwijs te borgen en te voorkomen dat talent wordt verspild en leerlingen onvoldoende geëquipeerd zijn voor succesvolle deelname aan vervolgonderwijs, de arbeidsmarkt of de samenleving.
De overheid heeft klassiek een drietal typen sturingsinstrumenten:
•

Juridisch. Bijvoorbeeld wet- en regelgeving (met bijbehorende handhaving door middel van
toezicht) en de inrichting van het stelsel.

•

Financieel. Bijvoorbeeld de verschillende vormen van bekostiging.

•

Communicatief. Bijvoorbeeld door het onder de aandacht brengen en delen van kennis, of
het aangaan van een alliantie met verschillende veldpartijen waarbinnen gezamenlijke afspraken worden gemaakt.

Het onderwijsproces laat zich kenschetsen als een proces van input-throughput-outputoutcome. 24 Zo begin je met leerlingen (met bepaalde achtergrondkenmerken), leraren en leermiddelen (met bepaalde kwaliteitskenmerken), vinden er bepaalde onderwijsprocessen in de klas
en in de school plaats, resulteert dat in bepaalde leeropbrengsten (bijvoorbeeld verbetering in
taal- en rekenvaardigheden), en levert dat een bepaald maatschappelijk effect op (bijvoorbeeld
een hoger bbp of lagere werkloosheid).
De verschillende sturingsinstrumenten van het Rijk kunnen op verschillende punten in
dit proces aangrijpen, alsook toegespitst worden op de verschillende actoren. Bij sturing
op input kan het bijvoorbeeld gaan om kwaliteitseisen aan onderwijspersoneel of de leermiddelenmarkt, bij throughput om sturing op de manier waarop de schoolorganisatie en het leerproces
wordt ingericht (bijvoorbeeld een urennorm), bij sturing op output kan het gaan om eisen aan de
leeropbrengsten en bij outcome gaat het om aansluiting tussen onderwijssectoren (doorlopende
leerlijn) en veranderende behoeftes op de arbeidsmarkt en in de samenleving.

23
24

Noordegraaf, M., T. Schillemans en K. Yesilkagit (2012). Tussen autonomie en sturing.
Scheerens, J., Veldkamp, B. P., & Meelissen, M. R. M. (2021). Onderzoek naar hefbomen voor kwaliteitsverbetering in het onderwijs.
Oberon.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

21

Naast de directe sturing vanuit de overheid zijn er twee andere mechanismes die een
sturende werking hebben op de actoren. Ten eerste is dat de concurrentie tussen scholen, die
samenhangt met de vrije schoolkeuze. Scholen spannen zich in om voldoende leerlingen aan te
trekken om hun bestaanszekerheid te borgen. Idealiter zouden ze dat doen door goede onderwijskwaliteit te leveren, waarmee ze nieuwe leerlingen weten binnen te halen. Dat vereist wel inzicht
voor ouders in de kwaliteit die een school levert én het vermogen van ouders daarnaar te handelen. Aan beide wordt niet zonder meer voldaan, zie hoofdstuk 4. Een tweede sturend mechanisme
naast de overheidssturing, is dat van ‘maatschappelijke controle’. Dat heeft twee aspecten: binnen
de onderwijsinstelling zelf is er verantwoording naar de interne toezichthouder en via medezeggenschap. Daarnaast vindt er sturing vanuit maatschappelijke controle plaats door de beroepsgroepen, vanuit professionele waarden, al dan niet vastgelegd in beroepsstandaarden, afspraken
in de cao over professionalisering, visitatie en een beroepsregister. De overheid beïnvloedt op haar
beurt ook deze twee sturende mechanismen met de kaders die zij schept (bijvoorbeeld wettelijke
eisen aan intern toezicht en medezeggenschap en bekwaamheidseisen aan onderwijspersoneel),
en heeft met extern toezicht (en handhaving) een sterk instrument om de eigen sturing kracht bij
te zetten. In onderstaand figuur zijn de sturingsmechanismen op het onderwijs in beeld gebracht.
Figuur 4: sturingsmechanismen in het onderwijs

3.2

STURINGSRELATIE TUSSEN RIJK EN VELD

In de sturingstheorie zijn er twee verschillende typen sturingsrelaties te onderscheiden:
die van opdrachtgever-opdrachtnemer (principal-agent) en die van opdrachtgever-rentmeester
(principal-steward), zie het kader. 25
In de theorie zijn de modellen scherp te onderscheiden, in de praktijk van het onderwijs
is lang niet altijd duidelijk van welk type relatie sprake is. Zo is de intrinsieke motivatie onder werknemers in het onderwijs buitengewoon hoog 26, en daarmee een drijvende factor voor het
werk dat gedaan wordt: een belangrijk kenmerk van een principal-steward-relatie. Ook beschouwen werknemers in het onderwijs zichzelf niet als ‘uitvoerders van (overheids)beleid’. 27 Tegelijkertijd is het belang van een goede uitkomst enorm groot, en wordt gestuurd met juridische en financiële instrumenten, wat meer kenmerkend is voor een principal-agent-relatie.
Baeten S. (2017). De Spin in het web. Een kwalitatieve studie naar sturingsdynamiek rondom de schoolleider in het Nederlands basisonderwijs. Radboud Universiteit, Nijmegen
BZK/ICTU (2014) Personeels- en mobiliteitsonderzoek publieke sector.
27
Steen, M. van der, A. Frankowski, T. Römer en N. Chin-A-Fat (2019) De Leraar aan tafel. Hoe het ministerie van OCW kan bijdragen
aan lerarenbetrokkenheid in beleid. NSOB
25

26

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

22

Principal-agent en principal-steward
Bij ‘principal-agent’ hoeven opdrachtgever en opdrachtnemer niet per se dezelfde doelen te hebben, zijn er externe prikkels (zoals financiële en juridische) om de opdrachtnemer de juiste dingen te laten doen, en zou je de opdrachtnemer ook als ‘uitvoerder’
kunnen zien. Het grote belang van een specifieke uitkomst kan reden zijn om een dergelijk model te kiezen. Er is sprake van een machtsverhouding, er wordt uitgegaan van
rationeel gedrag, en efficiëntie is belangrijk.
Bij ’principal-steward’ streven de opdrachtgever en rentmeester in principe dezelfde
doelen na, en is de steward gericht op collectief maatschappelijk belang, voelt zich verbonden en verantwoordelijk voor de gedeelde gemeenschappelijke doelen, wil hij graag
een bijdrage leveren aan de idealen van de opdrachtgever, en wordt gewerkt vanuit
intrinsieke motivatie. In dit type sturingsrelaties is er een meer gelijkwaardige relatie
tussen opdrachtgever en steward, gaat er meer tijd zitten in het gezamenlijk tot doelen
en de invulling van kaders waarna er op basis van vertrouwen meer ruimte is om op de
werkvloer naar eigen inzicht te handelen.

Aan belangrijke voorwaarden voor een goede principal-steward-relatie wordt in het onderwijs niet voldaan. Zo is er geen sprake is van voldoende doelconsensus. Op wat hoger abstractieniveau nog wel (bijvoorbeeld een doel als ‘kwalitatief goed onderwijs waarin iedereen gelijke kansen krijgt zich optimaal te ontplooien’), maar de concrete invulling van doelen en het inzicht in prestaties is niet breed inzichtelijk. Daarmee is het niet helder wat dit dan precies betekent
en vraagt aan gedrag van de actoren. Ook is het de vraag of er sprake is van voldoende wederzijds vertrouwen (zowel tussen overheid en veld als tussen actoren binnen het veld onderling) om
een principal-steward relatie goed te kunnen laten werken.
Door een verschillende perceptie van de sturingsrelatie, en door interacties van verschillende sturingsrelaties tussen veldactoren met elkaar, kan een sturingsinterventie vanuit
het Rijk anders uitpakken dan bedacht. Waar het veld denkt (of hoopt) in een principal-steward relatie te zitten, maar de overheid (ook) vaak stuurt vanuit een principal-agent relatie, kan
dit leiden tot onbegrip en frustratie, en daarmee ineffectieve sturing. Dit geldt niet alleen voor de
relatie tussen overheid en veld, maar ook binnen het veld; er zijn vele relaties tussen de verschillende actoren, die elk hun eigen mix van elementen van beide theoretische sturingsrelaties kennen. Vanuit een school bezien, zijn er meerdere sturingsrelaties tegelijkertijd 28, waarbij sommige
actoren ook als gedelegeerd principaal van het Rijk fungeren. In de dagelijkse praktijk heeft een
schoolleider bijvoorbeeld niet alleen te maken met OCW, maar meer nog met z’n bestuurder, het
lerarenteam en medezeggenschap, ouders, de inspectie en wellicht nog de PO-raad of VO-Raad.
De sturing vanuit al die actoren heeft invloed op de manier waarop de schoolleider met z’n team
het beleid op school vormgeeft. Ook dit heeft zijn weerslag op de mate waarin een vanuit het Rijk
bedachte (sturings)interventie uitpakt in de praktijk.

3.3

MODELLEN VAN STURING

Noordegraaf, Schillemans en Yesilkagit definiëren vier sturingsmodellen, die variëren in zowel de
manier van directe of indirecte sturing tegenover de (relatieve autonomie) van actoren in het veld,
als ook in de mate van normering en toezicht). 29 De onderstaande tabel laat dit zien: de categorieën lopen op van modellen van sturing en toezicht die zeer sterk op hiërarchie zijn gebaseerd tot
modellen waar de overheid minimaal intervenieert.
28
29

Baeten, S. (2017). De spin in het web.
Noordegraaf, M., T. Schillemans en K. Yesilkagit (2012). Tussen autonomie en sturing.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

23

Tabel 1: vier basisvormen van sturing en toezicht
I. Hiërarchische sturing

II. Systeemsturing

III. Gereguleerde
zelfsturing

IV. Maatschappelijke
zelfsturing

Top-down sturing

Sturing en toezicht op afstand

Verplichte zelfregulering

Zelfsturing en maatschappelijke controle

De politiek – i.c. het departement – stelt eenzijdig de normen en regels,
legt deze op aan de sector en controleert.

Sturing en toezicht worden georganiseerd langs
de band van inspecties
en toezichthouders die op
afstand van het departement staan.

De overheid stimuleert,
stuurt en/of eist zelfregulering door organisaties, sectoren of professies.

De instellingen binnen
de sector stellen zelf de
normen en regels vast
en organiseren onderling het toezicht erop.

Bron: Noordegraaf, M., T. Schillemans en K. Yesilkagit (2012). Tussen autonomie en sturing.

De rol van het Rijk verschilt tussen de vier modellen. In het eerste model, dat van hiërarchische sturing, ziet de overheid zichzélf in belangrijke mate als probleemeigenaar of eindverantwoordelijke van een taak, en stuurt daarom ook zélf actief op de uitvoering (het veld) om de gewenste effecten te genereren. Wanneer je de nadruk op een brede interpretatie van de zorgplicht
voor de kwaliteit van het onderwijs legt zou je hier uit kunnen komen. In het tweede model, dat
van systeemsturing, is zowel toezicht als uitvoering op enige afstand van de overheid georganiseerd, en heeft het veld wat meer ruimte om de beste manier van uitvoeren te vinden. Maar wel
binnen door de overheid vastgestelde normen en kaders, waarop via toezicht wordt getoetst en
gehandhaafd. Een flink aantal elementen van de huidige sturingspraktijk passen in dit model, zeker ook recent. In het derde model, dat van gereguleerde zelfsturing, vindt de overheid normering
nog steeds belangrijk, maar wordt het veld verzocht (of geëist) daar zelf verantwoordelijkheid in
te nemen. Sturing via maatschappelijke controle (zie paragraaf 3.1) krijgt een grotere rol (ten opzichte van sturing door Rijksinstrumentarium). De overheid ziet voor zichzelf wel een rol in het
versterken van dit proces van zelfsturing, bijvoorbeeld door eisen te stellen aan professionele normering, intern toezicht en afspraken te maken via convenanten, die (sturings)kracht kunnen worden bijgezet door inzet van financiële en/of juridische middelen. Veel elementen van het huidige
manier van sturen passen in dit model. In het vierde model, dat van maatschappelijke zelfsturing,
ligt het eigenaarschap van de taak (‘goed onderwijs’) grotendeels bij het veld. Ook in dit model is
er nog wel sprake van sturing en toezicht door de overheid, maar slechts op bepaalde minimumeisen. Het veld kent hier een grote mate van autonomie.
Alle vier sturingsmodellen kunnen vanuit een principal-agent of een principal-stewardbenadering worden ingevuld. Hiërarchische sturing lijkt op het eerste gezicht wellicht meer aan
te sluiten bij een principal-agentrelatie, waarbij het Rijk het veld eenzijdig oplegt wat het wil. Dat
hoeft echter niet per se het geval te zijn. Bij hiërarchische sturing gaat het om de inzet van centrale elementen en instrumenten in de sturing. De totstandkoming van de keuze om dat zo in te
regelen, kan in goed overleg met veldpartijen geschieden, waarbij eenieder zich kan vinden in de
gezamenlijke doelen en de overeengekomen taak- en rolverdeling, oftewel binnen een principalsteward relatie tussen Rijk en veld. Datzelfde geldt bij de andere drie modellen van sturing.
Er is niet één model (altijd) het beste, en ook niet een model ‘slecht’. Elk van de modellen
kent zijn sterke en zwakke kanten; de werking ervan is afhankelijk van omstandigheden en de
(beleids)opgave waarop een (sturings)interventie plaatsvindt. Voor dit IBO is een belangrijke
vraag voor welke situatie, met welke contextkenmerken en onder welke randvoorwaarden, welke
sturingsinzet (op het continuüm van centrale sturing – autonomie veld) het meest geëigend en
daarmee meest effectief is. Een precieze formule in de vorm ‘als, dan’ is daar niet voor te geven,

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

24

onder meer omdat sturingskeuzes en afwegingen die daarbij gemaakt worden vaak ook deels politiek zijn. 30
In de afweging welk sturingsmodel het meest geëigend is in welke situatie, zijn met
name twee aspecten van belang: (1) de complexiteit van de opgave en (2) de risico’s die
aan het niet behalen van de doelen verbonden zijn. Een complexe opgave, waarin bijvoorbeeld de context zeer veranderlijk is, er geen overeenstemming bestaat over (een deel van) de
doelen, of de resultaten op (een deel van) de doelen niet goed meetbaar zijn, is relatief lastig vanuit het Rijk (hiërarchisch) te besturen, omdat er hoge kosten mee gemoeid zijn. De sturing zal dan
vaak tijdrovend en arbeidsintensief zijn, omdat het kennis op detailniveau vergt om zaken op de
werkvloer te beïnvloeden. Een tweede afweging bij de keuze om meer of minder centraal te sturen, is de vraag hoe erg het is als de doelen niet (precies) gehaald worden. Als leerlingen onvoldoende kunnen lezen, schrijven en rekenen om goed te kunnen functioneren in vervolgonderwijs,
op de arbeidsmarkt of in de samenleving, vinden we dat een groter probleem – en dus reden om
stevig in te grijpen – dan bijvoorbeeld als veel scholen ‘voldoende’ presteren, maar te weinig echt
‘goed’. De inschatting van het risico en het belang dat daaraan gehecht wordt is echter ook politiek
ingegeven: hier zijn keuzes in te maken.
Een derde aspect om mee te nemen bij een sturingsafweging is de kennis over wat bekend is over de effectiviteit van de (sturings)interventie. In de pre-fase van dit IBO is hier
ook onderzoek naar uitgezet (een literatuurstudie). Helaas kwamen uit dit onderzoek geen eenduidige antwoorden: er zijn nauwelijks echte effectstudies naar sturingsinstrumentarium van het Rijk.
Om toch meer richting te vinden in de mogelijke sturingskeuzes die het Rijk heeft om de onderwijskwaliteit en kansengelijkheid in het funderend onderwijs te verbeteren, is daarom een historische analyse gemaakt om te bezien of er (sturings)lessen kunnen worden getrokken uit de (veranderingen in) sturing op het onderwijs de afgelopen dertig jaar.

3.4

HISTORIE: STURING OP ONDERWIJS DOOR DE JAREN HEEN

Hoe is de sturing de afgelopen jaren veranderd, welke keuzes zijn daarin gemaakt met welke achterliggende gedachten, en welke lessen zijn daaruit te trekken? En wat zegt dit over de problematiek nu, en de sturingskeuzes die er te maken zijn?
De visie op wenselijke sturing vanuit het Rijk en de bijbehorende instrumenten en coördinatiemechanismen zijn niet constant in de tijd. Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen, demografische verschuivingen, een veranderend beroep op vaardigheden en nieuwe
inzichten in welk beleid wel en niet werkt (maar ook de constatering van gebrekkig inzicht in prestaties), heeft de overheid haar rol in het onderwijs continu bijgesteld.
Vanaf de jaren vijftig tot halverwege de jaren tachtig neemt de overheid een meer centrale rol in (hiërarchische sturing) en stuurt hoofdzakelijk via wet- en regelgeving. Vanaf
de jaren zestig overheerst het optimisme dat overheidsingrijpen leidt tot welvaart en welzijn: een
maakbare samenleving. 31 De Rijksoverheid schrijft in wet- en regelgeving precies voor hoe in bepaalde situaties gehandeld moet worden, inclusief gedetailleerde bestedingsregels. 32 Omdat zich
een variëteit aan situaties kunnen voordoen, ontstaat uiteindelijk een complex geheel aan regels.
In de jaren tachtig richt de overheid zich steeds meer op systeemsturing en gereguleerde zelfsturing via een proces van deregulering, meer autonomie en schaalvergroting,
30
31
32

Noordegraaf, M., T. Schillemans en K. Yesilkagit (2012). Tussen autonomie en sturing.
Hooge, E.H. (2017). Sturingsdynamiek in onderwijs op stelselniveau: lenige netwerksturing door de overheid.
Onderwijsraad (2013). Publieke belangen dienen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

25

waardoor de rol van schoolbesturen groeit. Het kabinet Lubbers I initieert een grootscheeps
dereguleringsprogramma. De overheid trekt zicht terug op haar ‘stelselverantwoordelijkheid’ en
gaat veel meer verantwoordelijkheid bij besturen leggen. Enerzijds komen er minder regels, zodat
er meer beleidsruimte voor besturen ontstaat. Anderzijds komen er andere regels. De concretisering van de publieke belangen van het onderwijs is niet meer via de wet geborgd, maar moet nu
op bestuurs- en schoolniveau tot stand komen. Daarom komen er verantwoordelijkheids- en beïnvloedingsregels van actoren binnen en buiten de schoolorganisatie om de beleidsruimte van besturen mede te bepalen. De overheid laat zich bij de invulling van haar rol mede inspireren door inzichten uit New Public Management (NPM) benadering, wat aansluit bij het principal-agentdenken. 33 Het bedrijfsleven dient ter inspiratie: de aanpak van de overheid wordt bedrijfsmatiger, zij
maakt resultaatsafspraken met organisaties die publieke belangen behartigen, gaat hen controleren en zorgt voor risicobeheersing. Die organisaties voeren uit en leggen daar verantwoording over
af. De invoering van de lumpsum-financiering in de onderwijssectoren, vanaf medio jaren tachtig 34, is kenmerkend voor deze fase (zie kader).

Invoering van de lumpsum

Voor het vo is de lumpsum in 1996 ingevoerd, voor po in 2006. Hieraan is voor beide
sectoren een lang voorbereidingstraject voorafgegaan. Voor het po heeft de overheid in
de jaren ervoor al stapsgewijs schotten weggehaald tussen de verschillende budgetten.
Het laatste schot dat overbleef was het budget voor de personele kosten. In 2010, drie
jaar na de invoering van de lumpsum (in het po), is die invoering geëvalueerd. Daarin
werd vastgesteld dat het doel van autonomievergroting was gerealiseerd en er over het
algemeen tevredenheid was bij de verschillende groepen binnen een schoolorganisatie.
De Onderwijsinspectie had ook geen verslechtering van de financiële situatie geconstateerd. Maar verder waren er slechts kleine veranderingen zichtbaar binnen de schoolorganisaties. OCW heeft naar aanleiding van deze evaluatie diverse acties in gang gezet
om de deskundigheid van bestuurders en schoolleiders te bevorderen.
Bronnen: Bergen, K. van, M. de Weerd, M. Paulussen, J. van Velden, R. Vossen en E. van den Blink (2010).
Lumpsum po in de praktijk; TK, 2010/11, 31 293, nr. 84.

In de jaren negentig trekt de Rijksoverheid zich verder terug, in de vorm van een beweging naar systeemsturing en gereguleerde zelfsturing. Zo worden bevoegdheden overgedragen aan gemeenten, met het idee dat problemen opgelost moeten worden op het niveau waar
deze zich voordoen. Dit past binnen een bredere tendens van een terugtrekkende overheid omdat
andere actoren – vaak de markt – het beter zouden kunnen. Dit leidt in het onderwijs in 1998 onder meer tot invoering van de Lokale Educatieve Agenda (LEA): een wettelijk kader waarbinnen
gemeenten, besturen en maatschappelijke organisaties afspraken maken over o.a. onderwijsachterstandenbeleid. Ook wordt de arbeidsvoorwaardenvorming tussen begin jaren negentig en 2014
stapsgewijs en per sector gedecentraliseerd, volgend op de invoering van de lumpsum. De lumpsum was geen doel op zich. Het was een middel om besturen in staat te stellen om integraal beleid
te voeren en een meerjarige visie (en een bijbehorende meerjarige begroting) te kunnen opstellen, en administratieve lasten te verminderen. Dat zijn weer elementen die voortvloeien uit de sturingsfilosofie om door autonomievergroting van besturen de onderwijskwaliteit te verbeteren. Voor
het vo is de arbeidsvoorwaardenvorming volledig gedecentraliseerd in 2007 en voor het po in
2014. Vanaf het begin van deze eeuw wordt deze beweging van decentralisatie versterkt door de

33
34

Huiting, M. en M. van Twist (2020). Achtergrondnotitie bij discussiepaper Kijk op kaders, Perspectieven op kaderstelling voorbij NPM.
Lumpsumfinanciering werd op verschillende momenten ingevoerd: in het wo in 1984, hbo in 1986, mbo in 1991-1993, vo in 1996 en
po in 2006.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

26

New Public Governance (NPG) benadering: sturing vindt decentraal plaats via meerdere partnerschappen in plaats van centrale sturing vanuit één partij. 35 In de praktijk worden kenmerken van
NPM en NPG door elkaar gebruikt.
De veranderende rol van de overheid vraagt vooral meer beleidsvoerend vermogen van
besturen. Van het bestuur wordt verlangd dat zij onderwijskwaliteitsbeleid vormgeeft, en personeelsbeleid en financieel beleid voert. 36 Om bestuurders voor te lichten en te adviseren over de
invoering van diverse onderwijsvernieuwingen tuigt de overheid een netwerk van consultants op
onder de noemer van ‘Procesmanagement’. 37 Tegelijkertijd verandert de ondersteuningsstructuur
van aanbodgericht naar meer vraaggericht, passend bij de eigen verantwoordelijkheid van besturen en scholen om zelf de beste ondersteuning uit te zoeken. Via de kring van adviseurs, ondersteuners en begeleiders moeten besturen als het ware compenseren voor waar ze zelf nog in moeten groeien. Bij elke wijziging die nieuwe eisen stelt aan scholen en hun besturen, is er telkens externe hulp nodig. De kring van adviseurs en ondersteuning blijft in stand en groeit zelfs mee.
Zowel politiek als maatschappelijk komt de vraag op of de governance in en rond de
schoolorganisatie wel sterk en duidelijk genoeg is om de publieke belangen van het onderwijs voldoende te realiseren. 38 Dit wordt mede ingegeven door een aantal bestuurlijke incidenten binnen en buiten het onderwijs. Er wordt nog steeds gehecht aan autonomie vanwege de
positieve invloed op de leeropbrengsten en de mogelijkheden om maatwerk te leveren.39 Maar er
is toch ook een neiging te zien om de invulling van de autonomie door besturen in ‘goede banen’
te leiden. Vervolgens komen ook teruglopende resultaten steeds nadrukkelijker naar voren om het
gekozen model ter discussie te stellen.
Na de eeuwwisseling worden governancestructuren en toezicht dan ook versterkt. Onder
druk van de overheid zijn verschillende besturenorganisaties die besturen in het po en vo vertegenwoordigen zich gaan verenigen in respectievelijk de PO-Raad en VO-raad. De nieuw ontstane
sectorraden stellen - opnieuw naar voorbeeld van het bedrijfsleven - governancecodes op, waar
o.a. een scheiding tussen bestuurlijke en toezichthoudende taken wordt aangebracht. Ook de
overheid zelf brengt in haar organisatie scheiding aan tussen beleid, uitvoering en toezicht, waarbij
het toezicht een onafhankelijke positie t.o.v. de minister wordt gegeven. De overheid zorgt intussen voor subsidiëring van diverse ondersteuningsprojecten voor besturen en geeft de codes een
wettelijke basis. Idee is dat als besturen meer in positie worden gebracht en zich verder professionaliseren, dat dit de onderwijskwaliteit ten goede komt. Het blijkt ook dat besturen die de codes
naleven, inderdaad hogere leerlingprestaties realiseren. 40 De subsidiëring van de overheid loopt
via de sectorraden die op hun beurt met dat geld weer experts uit de markt inhuren. Verder krijgt
de inspectie de bevoegdheid om aspecten van onderwijskwaliteit uit te werken en die te betrekken
in het toezicht, waar de inspectie tot dan toe alleen nalevingstoezicht uitoefende. Bovendien wordt
hier het toezicht op financiën en bestuurlijk handelen aan toegevoegd. De jaren erna blijven aanscherpingen en uitbreidingen van bestuurlijk instrumentarium volgen. 41 In 2010 volgt voor het po
en vo de introductie van een zorgplicht voor minimale leerresultaten. Omdat besturen hier rechtstreeks aanspreekbaar op worden, gaan zij binnen hun schoolorganisatie ook meer sturen (normeren, interne verantwoording opvragen).

Hooge, E.H. (2017). Sturingsdynamiek in onderwijs op stelselniveau: lenige netwerksturing door de overheid.
Nolen, M.F. (2017). De bestuurder in het onderwijs; de juridische positie van de bestuurder in vijf onderwijssectoren.
TK, 2007/08, 31 007, nr. 7.
38
Onderwijsraad (2013). Publieke belangen dienen.
39
Hofman, W.H.A., A.J. Steijn en R. Hofman (2013). Educational Governance: Strategie, ontwikkeling en effecten.
40
Hofman, W.H.A., A.J. Steijn en R. Hofman (2013). Educational Governance: Strategie, ontwikkeling en effecten.
41
Nolen, M.F. (2017). De bestuurder in het onderwijs; de juridische positie van de bestuurder in vijf onderwijssectoren.
35
36
37

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

27

In 2007 en 2008 vindt het parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen plaats: de
commissie Dijsselbloem. De Tweede Kamer besloot het onderzoek in te stellen naar alle onderwijsvernieuwingen sinds begin jaren negentig, naar aanleiding van klachten van scholieren en studenten over de afnemende kwaliteit van het onderwijs. De commissie verweet de verantwoordelijke bewindslieden een tunnelvisie. Politiek en belangenorganisaties drukten vernieuwingen door,
zonder te luisteren naar docenten, ouders en leerlingen. Volgens de commissie zou de overheid
voortaan moeten gaan over het 'wat' in het onderwijs, en het onderwijs zelf over het 'hoe'. Het kabinet zei de conclusies te delen en de adviezen over te nemen.
In dezelfde periode verscheen het rapport LeerKracht! van de commissie Leraren, onder
leiding van Alexander Rinnooy Kan. Deze commissie was door de minister van OCW ingesteld,
omdat Nederland aan de vooravond stond van een flink tekort aan kwalitatief goede leraren. De
commissie constateerde dat de tekorten al lang werden voorspeld, dat de afgelopen vijftien jaar
vele initiatieven waren genomen om het tij te keren, maar dat dat niet was gelukt. De commissie
adviseert een betere beloning van leraren, de vorming van een sterkere beroepsgroep, verbeteren
van de kwaliteit van lerarenopleidingen, en professioneler en strategischer personeelsbeleid. Daarnaast adviseert de commissie een aantal kortetermijnmaatregelen. Deze zijn gericht op het langs
allerlei wegen tijdelijk of permanent vergroten van de instroom van geschikte nieuwe leraren, verruimen van de inzet van de zittende leraren en verbeteren van de organisatie van het onderwijsproces. Het kabinet heeft daar naar aanleiding van de adviezen 1,1 miljard euro in geïnvesteerd.
In de jaren tien neemt sturing via sectorale afspraken een vlucht (‘gereguleerde zelfsturing’). Ondanks inzet op een betere governance en intensivering van het toezicht, blijven er zorgen over de onderwijskwaliteit. Prestaties van de beste leerlingen blijven in vergelijking met andere landen achter. In plaats van wetgeving kiest de overheid nu de weg van het bestuursakkoord: er worden prestaties op sectorniveau afgesproken tussen overheid en sectorraden. Besturen maken met hun scholen verbeterplannen en leggen in hun jaarverslag ook verantwoording af
over de extra financiering via een ‘prestatiebox’ die onderdeel is van de lumpsum. Om besturen in
staat te stellen deze verbeterplannen op te stellen en prestaties te leveren, ontvangen de sectorraden subsidie om hen te ondersteunen. Met die subsidies wordt expertise via de markt ingekocht.
De laag tussen overheid enerzijds en scholen en besturen anderzijds wordt groter en
complexer en beleid verandert geregeld. 42 Onderdeel van de sectorale afspraken zijn afspraken over taal- en rekenprestaties (‘opbrengstgericht werken’). De overheid gaat daartoe uitgebreide ondersteuningstrajecten (waaronder School aan Zet) subsidiëren en laat steunpunten oprichten. 43 School aan Zet heeft tot doel om een verbetercultuur in de school te stimuleren en een
kwaliteitszorgsysteem in de school te bevorderen. Er is langere tijd voor nodig om resultaten te
zien, als ze überhaupt al gemeten worden of inzichtelijk zijn. Na vier jaar wordt getwijfeld of de
opbrengsten voldoende zijn; School aan Zet wordt weer opgeheven. Er komen andere vormen van
ondersteuning voor in de plaats. De ene keer bieden marktpartijen zelf hun diensten in lijn met het
beleid aan. Maar de overheid stuurt zelf ook op ondersteuning, via aanbestedingen en subsidies.
Waar resultaten onvoldoende zichtbaar zijn, beweegt de overheid heen en weer tussen
sturingsmodellen op zoek naar sturingsmogelijkheden. Dit inconsistente sturen leidt tot
verwarring, sturingsoverload en beleidsresistentie. Door de verschillende vormen van sturing op stelselniveau, ervaren onderwijsorganisaties druk om de verschillende beleidsthema’s ook
binnen de eigen organisatie op verschillende manieren te adresseren. 44 Bij sturingsoverload is
42
43
44

Hooge, E.H. (2017). Sturingsdynamiek in onderwijs op stelselniveau: lenige netwerksturing door de overheid.
Lodewick, J., T. Termorshuizen, M. Visser en A. van den Broek (2020). Meta-analyse 25 jaar ondersteuning bij schoolontwikkeling.
Waslander, S., E. Hooge en H. Theisens (2017). Zicht op sturingsdynamiek.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

28

geen sprake van te dwingende sturing, maar van kwantitatieve overload aan vaak incoherente sturingsprikkels. Het nadeel is dat door scholen ervaren sturingsoverload een zelfversterkend effect
heeft. Dat verloopt als volgt: bij sturingsoverload ervaren onderwijsorganisaties overbelasting vanuit hun bestuurlijke omgeving. Ze opteren daarom bij voorkeur, gedwongen door gebrek aan capaciteit, om zo min mogelijk te veranderen in de organisatie. Hierdoor verandert de onderwijspraktijk
te beperkt en wordt het initiële beleidsdoel van de bestuurlijke keuze niet behaald. Dat is voor de
centrale overheid aanleiding om op specifieke onderdelen dwingender vormen van sturing in te
zetten. Organisaties ervaren daardoor nog meer overbelasting. Om zich staande te houden schermen onderwijsorganisaties zich af, of bouwen buffers in, opdat ze minder vatbaar worden voor externe sturing. Deze reactie leidt tot een zekere ‘beleidsresistentie’ en mogelijk nog meer en zwaarder sturingsgeschut. Zo belanden overheid en instellingen in een vicieuze cirkel. 45 Het risico is dat
organisaties steeds meer capaciteit inzetten om zich te weren tegen sturing(sinterventies), en de
centrale overheid steeds meer capaciteit inzet om krachtiger te sturen. Hoewel iedereen meer
hulpbronnen inzet, zijn de effecten voor de onderwijspraktijk gering.
In recente jaren richt beleid zich meer en meer op het schoolniveau in plaats van bestuursniveau, terwijl besturen formeel verantwoordelijk blijven; dat creëert ongemak.
Zo kreeg bij het werkdrukakkoord in 2018 de school met het team zeggenschap over de besteding
van de middelen, en een soortgelijke werkwijze werd herhaald voor de tijdelijke NPO-middelen
(2021) voor de aanpak van achterstanden door de COVID-periode. Scholen konden bij besteding
van de NPO-middelen gebruik maken van een menukaart met bewezen effectieve interventies.
Ook in het coalitieakkoord uit 2022 is de ambitie opgenomen om investeringen zoveel mogelijk
rechtstreeks naar de klas te laten gaan. Er is een behoefte om problemen op het niveau van de
school te adresseren, maar tegelijkertijd blijven besturen wel ‘bevoegd gezag’. Daarmee zijn ze
verantwoordelijk en kunnen ook verantwoordelijk worden gehouden voor iets waar ze niet uitsluitend zelf invloed op hebben. Tegenvallende prestaties en achteruitgang in het onderwijs zijn aanleiding voor een toenemende behoefte aan meer sturing vanuit het Rijk. In het veld wordt dit soms
ervaren als wantrouwen. Het beeld rijst dat politiek en beleid ‘de bestuurder’ proberen te omzeilen, zonder dat helder is dat het ‘de schuld van de bestuurder’ is dat resultaten tegenvallen, of dat
zeker is dat het schoolniveau betere beslissingen neemt dan het bestuursniveau. Dit zorgt voor
een gevoel van ongemak over de tegenstrijdige sturingskeuzes vanuit het Rijk.

3.5

STURINGSDILEMMA: VAN HIËRARCHISCHE STURING TOT AUTONOMIE

Stelselbeschrijving, sturingstheorie en historische beschouwing maken duidelijk dat een
continue balanceeract gaande is tussen vrijheid en autonomie voor de professional enerzijds en een meer actieve en sturende rol vanuit de overheid anderzijds. De route naar onderwijs van hoge kwaliteit en met gelijke kansen voor iedereen toont zich geen rechte lijn. Opvattingen over de rol van de overheid, de kracht van de markt, sturingsrelaties tussen de verschillende actoren, de rol van de professional en de mate van beroepsvrijheid veranderen over tijd.
We vertrouwen graag op de kwaliteiten en intrinsieke motivatie van professionals, en
willen werken vanuit een principal-steward relatie en autonomie geven. De leraar heeft
het beste zicht op wat nodig is; de schoolleider en bestuurder zijn gemotiveerd hun leerlingen verder te brengen en op te laten groeien tot zelfstandige burgers. Al te sterke centrale sturing botst
met de professionele vrijheid en bergt het risico in zich tot extra bureaucratie of leemlagen te leiden en daarmee doelen minder goed te bereiken en ook het vak onaantrekkelijker te maken.

45

RMO (2002). Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

29

Tegelijk past het bij de systeemverantwoordelijkheid van de overheid voor de kwaliteit
van goed onderwijs (waaronder kansengelijkheid) en het maatschappelijk belang daarvan om de handen niet alleen op de rug te houden. Wat als landelijke onderwijsprestaties teruglopen en we tegelijk zien dat scholen ineffectieve lesmethoden hanteren? 46 Wat als scholen ieder voor zich hun uiterste best doen, maar in totaal de kansengelijkheid afneemt? Wat als scholen
gedachtengoed uitdragen dat ingaat tegen de democratische rechtstaat? 47 De overheid heeft ten
slotte een grondwettelijke zorgplicht.
Waar het evenwicht tussen hiërarchische sturing en autonomie precies ligt of zou moeten liggen en hoe de sturingsrelatie tussen overheid en veld zou moeten zijn, is een politieke en maatschappelijke kwestie. Dit evenwicht is niet objectief of waardenvrij te bepalen.
Ook de wet geeft weinig richting. De wetgever laat veel ruimte met betrekking tot de interpretatie
van artikel 23; Nederland kent namelijk geen constitutionele toetsing. Anders dan in de meeste
andere landen legt daardoor de formele wetgever in hoogste instantie de Grondwet uit en bepaalt
deze zijn betekenis. 48 Binnen artikel 23 bestaat dan ook ruimte om binnen de vrijheid van onderwijs meer nadruk bij centrale sturing te leggen. Bijgevolg verandert de interpretatie van deze
ruimte ook over tijd, zoals de historische tijdslijn hiervoor liet zien: sinds de jaren tachtig werd ingezet op uitbreiding van de autonomie van scholen en besturen en meer gestuurd via vormen van
gereguleerde zelfsturing, maar de laatste jaren wordt een tegengestelde beweging gemaakt door
actiever centraal te sturen. In hoofdstuk 5 wordt dit sturingsdilemma verder uitgelicht en wordt
bezien wat een keuze voor een van beide sturingsfilosofieën betekent voor beleid.

46
47
48

Kirschner, P., L. Claessens en S. Raaijmakers (2019). Op de schouders van reuzen.
Onderwijsraad (2021). Grenzen stellen, ruimte laten.
Onderwijsraad (2012). Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

30

Probleemanalyse
De afgelopen decennia zijn besturen, scholen en leraren meermaals geconfronteerd met veranderende beleidsopvattingen over hoe het Rijk het best kan sturen op onderwijskwaliteit. Met de aanhoudende dalende onderwijsresultaten en zorgelijke kansenongelijkheid is het begrijpelijk dat de
politiek opnieuw haar sturingsopties weegt. De IBO-werkgroep komt tot de conclusie dat het onderwijs bij uitstek vraagt om een principal-steward-relatie, met een duidelijke, gezamenlijke dialoog over doelen van het onderwijs, gezamenlijk inzicht in hoe die doelen gehaald worden, en ondersteuning en stimulering van de mensen die er elke dag hard aan werken. Door dit consequenter
en consistenter te doen, kan gelijk gewerkt worden aan het andere basisingrediënt van een goed
functionerende principal-steward-relatie: vertrouwen. De overheid kan hierin de leiding nemen,
door in haar rol als principal op een andere en daarmee effectievere wijze te gaan sturen. De
werkgroep identificeert vier elementen voor effectieve sturing en adviseert de Rijksoverheid daar
op in te zetten:
I.

Heldere en gedragen doelen

II.

Zicht op prestaties

III.

De juiste prikkels vanuit beleid

IV.

Voldoende toegeruste actoren

Veel van deze elementen zijn momenteel echter niet op orde, waardoor (de beoogde) sturing niet
altijd effectief is. In dit hoofdstuk analyseren we waar sturingsinterventies op vastlopen en op
welke aspecten verbetering van sturingsinstrumenten mogelijk is. Wat beweegt de school om de
leeropbrengsten (in de breedte) en kansengelijkheid te verbeteren, en welke sturingsmogelijkheden heeft het Rijk om de kwaliteitsverbetering vanuit de school te versterken?

4.1

HELDERE EN GEDRAGEN DOELEN ONTBREKEN

Over het begrip ‘kwaliteit van onderwijs’ is veel discussie; kansengelijkheid maakt er
onderdeel van uit. Waar de één bijvoorbeeld praat over de doelen van het onderwijs, heeft de
ander het over de functies van onderwijs. In de huidige discussie kenmerkt de overheid de basisvaardigheden als primair doel, echter dit wordt niet door iedereen in het veld omarmd. Sommigen
willen juist een bredere definiëring van onderwijskwaliteit hanteren. Veel studies gebruiken (impliciet) wel een maatstaf voor de kwaliteit van onderwijs, maar definiëren het begrip kwaliteit daarbij
niet expliciet. Dit concludeerden het BMH-rapport uit 2020 en het pre-fase-rapport van ResearchNed, zonder uiteindelijk tot een eenduidige afbakening van het begrip te komen. Door het ontbreken van een definitie vanuit de literatuur, is dit IBO tot een eigen concrete definitie gekomen (zie
hoofdstuk 2), waarin wordt gemarkeerd dat het IBO kansengelijkheid expliciet als onderdeel van
kwaliteit ziet. Kansengelijkheid is deels ook een schooloverstijgend thema en moet daarmee dus
mede worden geadresseerd door een hogere bestuurslaag. De overheid heeft aangegeven kansengelijkheid ook als belangrijk doel te zien, maar heeft tot op heden geen heldere, concrete doelen
hierop geformuleerd.
Als overheid en sector niet goed weten wat ze willen bereiken, blijft het sturen richtingloos en onvoorspelbaar voor het onderwijsveld. De Onderwijsraad adviseerde Rijksoverheid
nog onlangs om heldere doelen te formuleren voor het taal- en rekenonderwijs in de landelijke
einddoelen en niveaus (kerndoelen, exameneisen, kwalificatie-eisen en referentieniveaus) en

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

31

structureel te monitoren of die doelen worden behaald. 49 Ook over de brede opdracht van het onderwijs en de waardering van niet-cognitieve capaciteiten adviseerde de Onderwijsraad meermaals
dat overheid en veld samen doelen zouden moeten formuleren (met bijpassende indicatoren) om
de prestaties op die doelen inzichtelijk te maken. 50 Aan de hand van het verloop van de Coronacrisis constateerde Waslander dat op het niveau van de centrale overheid een gemeenschappelijke
visie en lange lijnen in het beleid ontbraken. 51 Ook buiten de crisissetting van Corona zijn daadwerkelijk lange lijnen nodig voor verandering, effectieve sturing en het oogsten van de resultaten.
Dat betekent niet alleen dat het Rijk een robuust ijkpunt ontbeert dat als anker voor langjarig beleid kan dienen, maar ook dat het risico bestaat dat het onderwijsveld moeite heeft nieuwe beleidsdoelen te omarmen.
Momenteel stuurt de centrale overheid het sterkst op het bewaken van de ondergrens.
Dat past bij een model van vérgaande autonomie. Besturen hebben veel vrijheid in de besteding van de overheidsmiddelen (lumpsum) en ook onderwijsinhoudelijk is de wetgever terughoudend (globale kerndoelen). Besturen zijn daarnaast werkgever van het onderwijspersoneel en
eindverantwoordelijk voor het onderwijs. Vergeleken met landen om ons heen hebben besturen
dan ook veel autonomie. Mits prikkels goed liggen en randvoorwaarden op orde zijn, kan autonomie leiden tot een continu streven naar verbetering en een brede kwaliteitstoename. Dat is op dit
moment echter niet het geval, zoals in secties 4.2, 4.3 en 4.4 aan de orde komt. Autonomie kan
daarnaast op gespannen voet staan met kansengelijkheid. Scholen en besturen met gunstige omstandigheden, bijvoorbeeld omdat ze gelegen zijn in een wijk met weinig achterstandsleerlingen,
zullen al snel beter in staat zijn gunstige leeromstandigheden te creëren waardoor kansenverschillen toenemen.
Tegelijk zien we additionele interventies waarmee het Rijk de onderwijskwaliteit, inclusief kansengelijkheid, probeert te beïnvloeden. Het Nationaal Programma Onderwijs (NPO),
bijvoorbeeld, heeft tot doel de vertragingen die leerlingen en studenten hebben opgelopen in 2,5
jaar tijd weg te werken en het sociaal-emotioneel welbevinden te vergroten na de coronaperiode.
Voor het primair en voortgezet onderwijs is voor de duur van het programma ongeveer 5,8 miljard
euro beschikbaar gesteld. Het is daarbij wel de bedoeling dat scholen kiezen uit een ‘menukaart’
met bewezen effectieve interventies, gericht op effectievere of op meer onderwijstijd. Via de NPOgelden stuurt het Rijk dus op de inhoud van het onderwijs. Daaruit blijkt dat er een wens bestaat
voor een brede kwaliteitsverbetering die verder gaat dan sec het bewaken van de ondergrens. Additionele interventies verhogen echter wel, zoals eerder behandeld in H3, het risico op (ervaren)
sturingsoverload.
Een consistente, langjarige visie van het Rijk op wat zij nastreeft met onderwijsbeleid, is
nodig. Daarbij is aandacht voor draagvlak essentieel. Zo’n visie houdt niet per se in dat het
Rijk tot in detail voorschrijft welke vakken en vaardigheden scholen moeten aanbieden. Het gaat
er meer om dat het Rijk scherp heeft wat haar prioriteiten zijn, op welke vlakken zij daadwerkelijk
stevig wil interveniëren en resultaten wil borgen, en waar ze juist meer vrijheid bij het veld kan
laten. En hier ook duidelijk over communiceert en dit voor een langere termijn vasthoudt. Idealiter
worden deze doelstellingen met een breed politiek en maatschappelijk draagvlak vastgesteld, zodat zij ook kabinetsperiode-overstijgend zo veel mogelijk ongewijzigd gehandhaafd kunnen blijven.

Onderwijsraad (2022). Taal en rekenen in het vizier.
Onderwijsraad (2011). Maatschappelijke achterstanden van de toekomst; Onderwijsraad (2013). Een smalle kijk op onderwijskwaliteit; Onderwijsraad (2014). Een eigentijds curriculum; Onderwijsraad (2016). De volle breedte van onderwijskwaliteit; Onderwijsraad
(2018). Curriculumvernieuwing.
51
Waslander, S. (2021). Covid-19 en bestuurlijk (on)vermogen in het onderwijs. Essaybundel institutionele verhoudingen tijdens en na
crisistijd.
49
50

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

32

4.2

ZICHT OP PRESTATIES IS ONVOLLEDIG

Een gedegen zicht op onderwijsprestaties is om diverse redenen van belang. Het levert
essentiële informatie op die inzicht kan bieden in waar je als docent nog extra aandacht aan moet
besteden, wat je als school toevoegt aan de leerprestaties en welke groei individuele leerlingen
doormaken. Daarbij gaat het niet alleen om de absolute prestaties van de leerlingen op een
school, maar ook om inzicht in de prestaties ten opzichte van andere leerlingen op scholen met gelijksoortige populatie. Dat is voor leraren, scholen en schoolbesturen van belang, omdat het hen
kan helpen scherper te krijgen wat er beter kan en daarop te handelen. Het is voor ouders en kinderen relevante informatie om de schoolkeuze op te baseren. En het is voor de overheid, als stelselverantwoordelijke, van belang om zicht te hebben op de onderwijsprestaties en te bepalen of de
ontwikkeling de goede kant op gaat of juist zorgelijk is, en dus of beleidsinterventies noodzakelijk
zijn.
Goed zicht op individuele leerprestaties ontbreekt momenteel. Zo constateert de Inspectie
van het Onderwijs dat veel bestuurders en schoolleiders geen beeld hebben van hoe hun scholen/leerlingen het doen op de referentieniveaus taal en rekenen. 52 Ook is er sinds de komst van
meerdere toetsaanbieders in 2015 geen actueel landelijk zicht op wat leerlingen aan het einde van
de basisschool kunnen op het terrein van lezen, taalverzorging en rekenen.53 Het is nog onvoldoende gelukt om te komen tot vergelijkbaarheid van verschillende toetsen. Vanaf schooljaar
2017/2018 ontbreekt jaarlijkse informatie over het aandeel basisschoolleerlingen dat de referentieniveaus heeft gehaald. Voor de andere sectoren (vo en mbo) is dit landelijk zicht op de referentieniveaus bij uitstroom er zelfs nooit geweest. In het vo is er, in tegenstelling tot het po, ook geen
verplichting voor het hebben van een (erkend) leerlingvolgsysteem. Daarnaast zijn door de coronacrisis eindtoetsen en centraal examens aangepast of weggevallen, wat het zicht op leerprestaties de afgelopen jaren nog verder heeft bemoeilijkt.
Ook ontbreken indicatoren voor de prestaties op lastig meetbare vaardigheden en kansengelijkheid. Basisvaardigheden als taal en rekenen zijn makkelijker meetbaar dan metacognitieve vaardigheden, burgerschapsvaardigheden, sociaal welbevinden of algemeen welzijn. Momenteel worden de prestaties op deze vaardigheden niet in beeld gebracht. Dat kan leiden tot een ongemakkelijk gesprek waarbij de één de betrekkelijkheid van een gedeeltelijk beeld opbrengt en de
ander conclusies wil verbinden aan een gedeeltelijk beeld. Ook voor kansengelijkheid zijn momenteel geen kernindicatoren geformuleerd, waardoor geen goed beeld van de actuele situatie bestaat. Dat maakt het niet alleen lastiger om beleid te voeren (voor school, bestuur dan wel Rijk),
maar bergt ook het risico in zich dat de beleidsaandacht vooral uitgaat naar onderwerpen waarop
wel gemeten wordt. Het is daarom wenselijk deze indicatoren te ontwikkelen, zoals ook de Onderwijsraad al meermaals heeft geadviseerd. 54 Hierbij kan worden aangesloten bij onderzoek van onder andere NRO.
Meten is het begin: het gaat er ook om wat je met de resultaten doet. Meten is van waarde
wanneer het ter ondersteuning van een leercultuur en verbetering wordt ingezet en niet als onderdeel van een afrekencultuur. Wanneer scholen of besturen worden afgerekend op beschikbare gegevens, brengt dit het risico met zich mee dat ze vooral op die gegevens gaan sturen en andere
thema’s minder aandacht schenken. Dat is niet per se wenselijk. Om een dergelijk nauwe blik te
voorkomen, is het behulpzaam de data vooral als informatie-instrument in te zetten. Dit vraagt

52
53
54

Inspectie van het Onderwijs (2022) Staat van het onderwijs.
Onderwijsraad (2022). Taal en rekenen in het vizier.
Onderwijsraad (2011). Maatschappelijke achterstanden van de toekomst; Onderwijsraad (2013). Een smalle kijk op onderwijskwaliteit; Onderwijsraad (2014). Een eigentijds curriculum; Onderwijsraad (2016). De volle breedte van onderwijskwaliteit; Onderwijsraad
(2018). Curriculumvernieuwing.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

33

wederzijds vertrouwen dat inzicht in resultaten dienend kan zijn aan het gezamenlijk doel van het
best mogelijke onderwijs in de klas.
De precieze rol die data gaan spelen, kan verschillen tussen sturingsfilosofieën. Meer inzicht in prestaties kan de centrale overheid helpen om gerichter en beter actief te sturen. Maar
evengoed is inzicht in prestaties noodzakelijk om op verantwoorde wijze de autonomie bij het veld
te kunnen laten. Van belang is vooral dat aan de voorkant helder wordt gecommuniceerd waarom
gemeten wordt.
Goede en uitgebreide data, die mede door digitalisering ook steeds beter te ontsluiten
zijn, bieden daarnaast allerlei nieuwe kansen. Ze maken het mogelijk om de effectiviteit van
interventies te onderzoeken en daarmee zicht te krijgen op wat wel en wat niet werkt. Daarmee is
een goede datavoorziening een katalysator voor effectief onderwijs. Het helpt bijvoorbeeld om te
komen tot een meer evidence based kennisbasis en een cultuur van leren en evalueren mogelijk te
maken. Randvoorwaardelijk hiervoor is wel dat de actoren in het veld het beschikbaar stellen van
data als onderdeel zien van hun professie, dat ze acteren op conclusies die zijzelf en anderen op
basis van de beschikbaar gekomen gegevens trekken, en er ook in slagen deze te vertalen in verbeteringen in het lesgeven. Als het aan het laatste schort, is een leraar ook minder gemotiveerd
om data aan te leveren. Daarnaast is het zaak om eventuele extra administratieve lasten voor de
leraar tot een minimum te beperken.

4.3

ACTOREN WORDEN NIET EENDUIDIG GESTIMULEERD

Aan inzet geen gebrek: personeel in het onderwijs is sterk intrinsiek gemotiveerd om elk
kind zo goed mogelijk te ondersteunen in zijn ontwikkeling. De werkgroep heeft gesproken
met diverse leraren, schoolleiders en bestuurders. Zonder uitzondering klonk in die gesprekken het
belangrijkste doel door waar iedereen zich – met overgave – voor inzet, namelijk de leerling zo
goed mogelijk te helpen in zijn of haar ontwikkeling, tot zelfstandige individuen, met een voor hem
of haar goed passende plek later op de arbeidsmarkt, en als participant van de samenleving. Dit
beeld, van de betrokken en bevlogen onderwijsprofessional die leerlingen echt verder wil helpen,
komt ook naar voren in breder opgezette onderzoeken. 55
Deze bevlogen inzet van het personeel leidt desondanks onvoldoende tot zichtbare verbetering van onderwijskwaliteit, en ook niet tot verbetering in kansengelijkheid. In deze
paragraaf analyseren we de effectiviteit van de inzet van het huidige sturingsinstrumentarium.

4.3.1

TOEZICHT

Besturen en scholen reageren adequaat en effectief wanneer de Inspectie het oordeel
‘zwak’ of ‘zeer zwak’ afgeeft. De Inspectie heeft een waarborgfunctie waarin zij de minimumkwaliteit (deugdelijkheidseisen) van scholen borgt. De Inspectie kan hiervoor scholen beoordelen
(als voldoende, zwak, of zeer zwak) en indien nodig interveniëren. Na het oordeel 'zwak’ of ‘zeer
zwak’, dat vaak ook gepaard gaat met teruglopende leerlingaantallen, wordt doorgaans een verbetertraject ingezet. Dat kan een pijnlijk proces zijn, maar leidt in de meeste gevallen tot een rappe
verbetering van de onderwijskwaliteit. 56
De geringe differentiatie in inspectieoordelen beperken de stimulerende werking van de
inspectie, zolang deze ‘voldoende’ zijn. De inspectie heeft naast de waarborgfunctie ook een
55
56

Zie bijvoorbeeld TNO/CBS (2021) en BZK/ICTU (2014) Personeels- en mobiliteitsonderzoek publieke sector.
Zie bijvoorbeeld Bijman, D., S. Duysak en J. van der Wel (2021). Evaluatie ‘Goed worden, goed blijven’. In de periode 2015-2020
heeft ruim tachtig procent van de zeer zwakke scholen in het primair onderwijs gebruikgemaakt van de ondersteuning van Goed worden, goed blijven. Gemiddeld doen zeer zwakke scholen die gebruik maken van het programma Goed worden, goed blijven er ruim
anderhalf jaar over om weer voldoende te scoren.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

34

stimuleringsfunctie om scholen te prikkelen zich verder (dan het minimum) te verbeteren. Doordat
de inspectie het predicaat ‘goed’ of ‘excellent’ alleen op aanvraag van scholen toetst, is niet inzichtelijk welke scholen allemaal excelleren, en blijft het onderscheid tussen alle andere scholen minimaal: de Inspectie beoordeelde 98% van de scholen als voldoende. 57 De oordelen geven daarmee
weinig zicht op de prestaties die scholen leveren. Dit schuurt, want slechts één op de zes schoolbesturen blijkt verder te sturen op kwaliteitsverbetering als de minimumnorm is behaald (BMH,
2020). Daarnaast maakt de geringe onderscheidenheid in de oordelen het lastig voor ouders om te
‘stemmen met de voeten’. Dit terwijl leerlingaantallen voor scholen een belangrijke indicator en
motivator zijn om zich te verbeteren.
Zicht op de kwaliteit van individuele scholen is met het bestuursgericht toezicht afgenomen. Sinds de vernieuwing naar bestuursgericht toezicht in 2017 worden scholen niet langer standaard elke paar jaar door de inspectie bezocht, maar vinden schoolbezoeken risicogericht plaats.
De verantwoording over de kwaliteit van individuele scholen ligt daarmee explicieter op bestuursniveau. Alhoewel het risicogericht toezicht tot op heden borgt dat scholen niet ongezien door de
ondergrens zakken, is voor het ‘laten stemmen met de voeten’ van ouders belangrijk dat besturen
vergelijkbare gegevens op schoolniveau beschikbaar stellen. Ondanks dat schoolbesturen wel de
taak hebben minimaal jaarlijks verslag uit te brengen over de resultaten van de individuele scholen, gebeurt dit in de praktijk slechts beperkt, mede door een gebrek aan publicatieplicht. Daarnaast is de interpretatie van uitkomsten lastig (zeker voor ouders) door de afwezigheid van uniforme, vergelijkbare indicatoren. 58,59
Recent ingezette maatregelen zijn een eerste stap: doelen voor het onderwijs worden
geconcretiseerd en toezicht geïntensiveerd. 60,61 Hierbij wordt specifieke aandacht besteed
aan de basisvaardigheden (taal, rekenen, burgerschap en digitale geletterdheid), kansengelijkheid
en in het vo ook de optimale en passende doorstroom(tijd). Alle scholen in po en vo worden verplicht te werken met erkende leerlingvolgsystemen om prestaties van hun leerlingen te monitoren.
De ondersteuning voor scholen die onder en net boven de lat presteren wordt uitgebreid (het verbetertraject). Ook zal de inspectie op meer reguliere basis met alle scholen contact onderhouden,
al betekent dit niet dat elke school eens per vier jaar bezocht zal worden. Er zullen wel vaker onaangekondigde inspectiebezoeken plaatsvinden. Tot slot wordt het traject van herstelopdrachten
bij onvoldoende kwaliteit waar mogelijk ingekort en zal er directer worden ingegrepen als de vorderingen ondermaats blijven.

4.3.2

BEKOSTIGING

De onderwijsbehoefte verschilt per leerling en daarmee verschillen ook de kosten tussen
typen leerlingen. Hiermee wordt nu voor een deel rekening gehouden in de bekostiging. Naast
een vast bedrag per leerling, afhankelijk van de schoolsoort, ontvangen besturen aanvullende financiering voor hun leerlingen. Eén vorm van aanvullende financiering in het primair onderwijs is
gebaseerd op het risico dat hun leerlingen lopen op onderwijsachterstanden, zoals ingeschat op
basis van de CBS-indicator (OAB-middelen). 62 Dat is op zichzelf wenselijk. Mits het bedrag per
type leerling de kostenverschillen voor scholen adequaat reflecteert, zorgt een dergelijke manier
van financieren ervoor dat besturen de middelen ontvangen die aansluiten bij de leerlingsamenstelling van hun scholen, en dus dat zij daarmee kunnen voorzien in de onderwijsbehoefte. Ook
Rijksoverheid (2020). Fundament op orde: kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen.
Onderzoekskader 2021 VO + PO (link).
Met www.scholenopdekaart.nl proberen de sectorraden (PO-Raad en VO-raad) overigens wel beter inzicht te geven in voor leerling
kenmerk gecorrigeerde schoolprestaties.
60
Kamerbrief Voortgang Masterplan basisvaardigheden voor het funderend onderwijs, 21 november 2022.
61
Kamerbrief Samen voor beter onderwijs, duidelijk over kwaliteit, 21 november 2022.
62
Met deze indicator berekent het CBS voor alle peuters van 2,5 tot 4 jaar en alle basisschoolleerlingen een onderwijsscore. Deze onderwijsscores worden opgeteld tot achterstandsscores per school en per gemeente.
57
58
59

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

35

gaat een bedrag dat de kosten dekt (mogelijk) strategisch gedrag van scholen tegen: het verkleint
immers de prikkel om vooral ‘makkelijke’ leerlingen aan te trekken. Daarmee is de (wijze van) financiering belangrijk in het tegengaan van kansenongelijkheid.
Het is echter de vraag of de huidige bekostiging goed aansluit bij de verschillende onderwijsbehoeften van leerlingen en de bekostiging dus daar terecht komt waar deze het
meeste impact heeft. Zo wordt jaarlijks een vast budget voor het tegengaan van onderwijsachterstanden verdeeld onder scholen. 63 Dat betekent dat het extra beschikbare bedrag per, bijvoorbeeld, achterstandsleerling niet wordt afgeleid van de daadwerkelijke kostenverschillen met andere typen leerlingen, maar simpelweg een resultante is van het totaalbudget en het aantal achterstandsleerlingen. Dat garandeert niet dat kosten en financiering op leerlingniveau op elkaar
aansluiten. Daarnaast is tussen 2012 en 2019 het budget voor onderwijsachterstanden afgenomen
terwijl de totale Rijksuitgaven aan onderwijs zijn toegenomen. 64 Anno 2022 is slechts 3% van de
financiering in het po gebaseerd op leerlingkenmerken, in het vo is dit nog lager. Tegelijk is kansenongelijkheid, afgemeten aan de samenhang tussen SES en onderwijsprestaties, in deze periode
toegenomen. 65 Hoewel dit verband niet per se causaal is, kan dit een indicatie zijn dat de huidige
financieringssystematiek onvoldoende recht doet aan de verschillen tussen leerlingen. Een derde
aandachtspunt is dat de onderwijsachterstandendoelgroep in het po niet aansluit op die in het vo,
waardoor veelal niet doorlopend kan worden voorzien in de onderwijsbehoefte, terwijl er vaak ook
na het po nog een opgave ligt. Er wordt gestreefd naar invoering van de CBS-indicator in het vo
per 2024. Daarmee worden doelgroepen geharmoniseerd, maar budgettaire verschillen in de financiering van ondersteuning aan die doelgroepen liggen nog op tafel. Tot slot worden middelen
uitgekeerd aan besturen, die vervolgens besluiten over de verdeling tussen scholen. Dat geeft besturen vrijheid om decentraal te beslissen over de inzet en verdeling van middelen, maar kan ook
betekenen dat de verdeling over scholen afwijkt van de objectieve kostenmaatstaven.
Bekostiging kan ook worden ingezet om onvoldoende of matig presterende scholen te
ondersteunen in een noodzakelijk aanpassingsproces; dat vergt wel dat er voorwaarden
aan deze financiering worden gesteld. Een school die onvoldoende presteert, gaat in samenspraak met de Inspectie een verbetertraject in: Goed Worden Goed Blijven in het po, en Leren
Verbeteren in het vo. Een tijdelijke financiële impuls kan het aanpassingsproces vergemakkelijken
of versnellen. Hoe sneller het scholen lukt weer boven de lat uit te komen, des te beter voor de
leerlingen. Tegelijkertijd zou van dergelijke bekostiging geen perverse prikkel uit moeten gaan om
net onder de lat te presteren om zo extra middelen te verkrijgen. Momenteel wordt er aan een
nieuw financieringsinstrument gewerkt. 66 Met dit nieuwe financieringsinstrument kunnen voorwaarden worden gesteld aan de bekostiging. Op het moment dat niet aan deze voorwaarden wordt
voldaan dan zijn daar consequenties aan verbonden. Door met dit instrument een financieringsvorm te creëren tussen lumpsum en subsidie in ontstaat er meer grip op besteding van en verantwoording over de middelen. Dit instrument kan bijvoorbeeld gebruikt worden voor een tijdelijke
gerichte impuls op basis van een prestatie-indicator.
Naast de vraag waaróp je bekostigt zijn er ook keuzes te maken in aan wíe je bekostigt:
het bestuur, de school, of de regio. Momenteel vindt de bekostiging plaats aan het bevoegd
gezag (het bestuur), dat zich ook over de besteding dient te verantwoorden. De laatste jaren is er
echter een beweging om enerzijds meer op schoolniveau te bekostigen (werkdrukmiddelen, NPO-

Daarnaast ontvangen gemeenten ca. 520 mln euro per jaar voor gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Hier staat wel een vermindering van uitgaven vanuit gemeenten aan onderwijs tegenover.
Zie Inspectierapporten vanaf 2017 en zie ook Rijksoverheid (2017), IBO Onderwijsachterstandenbeleid: een duwtje in de rug?
66
Kamerbrief Voortgang Masterplan basisvaardigheden voor het funderend onderwijs, 21 november 2022.
63
64
65

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

36

middelen 67), en anderzijds budget via subsidies op regionaal niveau te verdelen (tekortaanpak). In
het eerste geval omdat het schoolniveau beter in staat zou zijn de middelen aan de juiste zaken te
besteden en middelen ook directer ‘in de klas’ terecht zouden komen, en in het tweede geval omdat hiermee samenwerking bevorderd wordt waar anders concurrentieprikkels die samenwerking
in de weg zouden zitten. Er is geen evidentie voor welk bekostigingsniveau het beste werkt; dat
kan per situatie verschillen, maar de keuze hangt ook af van je sturingsfilosofie (zie hoofdstuk en
hoofdstuk 5).
Pogingen problemen in het onderwijs op te lossen via specifieke, ad hoc, bekostiging en
subsidies werken alleen met duidelijke doelomschrijving, monitoring en passende financiering. Met de keuze voor lumpsumbekostiging maakt het Rijk bewust de keuze scholen autonomie, rust en voorspelbaarheid te geven in hun budget. Incidentele, gerichte middelen kunnen een
passend instrument zijn in een stelsel met ruime autonomie van scholen, mits de doelstelling helder is en een tijdelijk karakter heeft, of inzichtelijk kan worden gemaakt hoe structurele gevolgen
van beleid financieel kunnen worden opgevangen. Het biedt het Rijk de mogelijkheid gericht en tijdelijk beleid stimuleren, of op kleine schaal beleid te toetsen alvorens breed in te voeren. Terughoudendheid is daarbij op zijn plaats.
Het NPO was op zichzelf een uitlegbare, incidentele noodgreep in een crisissituatie door COVID.
Het incidentele karakter (5,8 miljard euro voor po en vo voor 2,5 jaar) en de brede doelstelling
van het NPO werd in het licht van een aanhoudend lerarentekort echter ervaren als een eenmalig
‘hagelschot’, terwijl behoefte is aan structurele interventies met effect op de onderwijskwaliteit
voor de langere termijn. Mede naar aanleiding van de kritiek op het NPO zien we reeds dat in het
coalitieakkoord is ingezet op de inzet van structurele middelen voor het onderwijs.
De kleine scholentoeslag houdt kleine scholen in het po in stand, en stimuleert zelfs de
oprichting ervan. Voor het borgen van de toegankelijkheid van het po in krimpgebieden is het
hanteren van een verdelingsmaatstaf leerlingdichtheid enerzijds een uitlegbare keuze. Daar kan
het bijdragen aan de leefbaarheid van een dorp, wanneer een andere school een of twee dorpen
verderop ligt. De huidige kleine scholentoeslag (<150 leerlingen) is, anderzijds, echter ook toegankelijk voor scholen in dichtbevolkte gebieden, en houdt daarmee onnodig kleine scholen in
stand. Daarnaast mogen schoolbesturen met meerdere scholen onder zich leerlingaantallen middelen, waardoor een bestuur met enkele kleine scholen gemiddeld genomen toch boven de opheffingsnorm kan uitkomen, bijvoorbeeld in dichtbevolkte steden als Amsterdam. In tijden van personeelsschaarste knelt het extra dat deze scholen relatief veel leraren per leerling inzetten.
Door alleen fuseren te stimuleren neemt het gemiddelde aantal scholen en leerlingen
per bestuur gestaag toe, terwijl dat niet evident beter is. In het huidige stelsel kunnen besturen fuseren, na een fusietoets, waardoor het bestuur groter wordt. Het is voor scholen echter
gecompliceerd om weg te gaan bij een schoolbestuur. Dit werkt schaalvergroting in de hand. De
afgelopen decennia zijn schoolbesturen en scholen in het funderend onderwijs dan ook veel groter
geworden, meestal als gevolg van een bewust beleid van schaalvergroting met als belangrijkste
motief kostenefficiëntie. 68 Voor de kosten doet de omvang van een schoolbestuur er praktisch echter niet toe, zo weten we inmiddels: grote schoolbesturen zijn niet aantoonbaar efficiënter. 69 Over
de relatie tussen bestuurlijke schaalgrootte en onderwijskwaliteit is weinig bekend 70, al zijn er wel
aanwijzingen dat kleine besturen nadelig kunnen zijn voor de onderwijskwaliteit. Zo is bekend dat
NB: beide budgetten worden feitelijk nog wel op bestuursniveau uitgekeerd, maar scholen wordt meer gevraagd met betrekking tot de
besteding van de middelen en besluitvorming daarover.
Blank, J. (2016). Illusies over fusies. Een kritische beschouwing over de schaalvergroting in Nederlandse publieke sector 1985-2012.
69
Niaounakis, T. (2021). Economies of scale: a multi-level perspective.
70
Heijsters, L., S. van der Ploeg en S. Weijers (2020). Schaalgrootte in het primair en voortgezet onderwijs.
67

68

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

37

eenpitters (besturen waar één school onder valt) meer moeite hebben met het voldoen aan de
Code Goed Bestuur, én dat leerresultaten doorgaans beter zijn als voldaan wordt aan de Code
Goed Bestuur. De Inspectie op het onderwijs stelde in 2019 bovendien vast dat kleine besturen
vaker een onvoldoende scoren voor kwaliteitszorg. 71 De omgekeerde route van splitsing en verkleining van grote besturen komt nauwelijks voor, terwijl er in gesprekken met het veld wel op
werd gewezen dat grote besturen té groot kunnen zijn. In zekere zin is de enige route die naar
schaalvergroting. Alternatief is nu een nieuwe school beginnen, wat verre van eenvoudig is.
Figuur 5: gemiddeld aantal leerlingen per schoolbestuur po en vo, 2000 - 2020

4.4

ACTOREN ZIJN ONVOLDOENDE TOEGERUST

Oplopende personeelstekorten in het onderwijs zetten de kwaliteit van onderwijs onder
druk. Leraren zijn de belangrijkste kwaliteitsfactor in het onderwijs. Er liggen veel verantwoordelijkheden op hun schouders. Het huidige lerarentekort vergroot de werkdruk. Het lerarentekort is
daarom misschien wel de grootste opgave waar het onderwijs momenteel mee te maken heeft en
beïnvloedt in belangrijke mate de mate waarin aanpassingen in de sturing effect zullen hebben. Elk
voorjaar en zomer gaan scholen op in het rondkrijgen van de formatie, en elk najaar aan het inwerken van nieuwe medewerkers. Klassen worden naar huis gestuurd bij ziekte van een docent.
Het lerarentekort maakt het lastiger om stappen te zetten richting kwaliteitsverbetering en een
verbetercultuur. Opvallend genoeg is het aantal leerlingen per leraar in het primair onderwijs als
geheel de afgelopen jaren niet structureel gestegen; wel is een stijging zichtbaar in de grote steden, al ligt het aantal leerlingen per leraar daar nog altijd lager dan het landelijk gemiddelde (zie
Box).
De allocatie van beschikbare leraren kan beter recht doen aan de verschillen tussen
scholen om zo kansengelijkheid te vergroten. Dat vraagt om actief ingrijpen. Er zijn grote
verschillen tussen scholen, wijken en regio’s waar het gaat om de omvang van de tekorten. Zo
heeft 41% van de scholen geen tekort, terwijl 7% een tekort heeft van 8-10% en 2% een tekort
groter dan 30% (figuur 6). Scholen met kinderen met een lagere SES zijn gebaat bij kleinere klassen, 72 en ontvangen daarom middelen om meer docenten aan te trekken. Desondanks zijn lerarentekorten op deze scholen relatief groot, waardoor de kansenongelijkheid blijft bestaan. 73 Daarnaast zijn er aanwijzingen dat in Nederland betere leraren doorgaans op scholen met minder leerlingen met risico op een achterstand werken. 74 Leraren die op een dergelijke school werken heb-

Inspectie van het onderwijs (2019). Staat van het onderwijs 2019.
Education Endowment Foundation (2021). Reducing class size (link).
Adriaens, H., M. Elshout, S. Elshout en E. de Cock (2021). Personeelstekorten primair onderwijs.
74
Lachmansingh, V. (2016), The Distribution of Teacher Quality in Relation to the Socioeconomic Status of Students: An Analysis.
71
72
73

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

38

ben bovendien minder kans om over te stappen naar een school met weinig of geen achterstandsleerlingen. 75 Samenwerking of coördinatie tussen schoolbesturen zou hier soelaas bieden. Doordat
scholen uiteindelijk ook concurrenten van elkaar zijn, valt echter niet van schoolbesturen te verwachten dat zij vanzelf deze coördinatie op zich nemen. Hier is dus een actieve interventie op een
hoger niveau dan besturen nodig. Het structureel maken van de toelage voor onderwijspersoneel
voor scholen met veel leerlingen met een risico op een onderwijsachterstand, vanuit het Onderwijsakkoord 2022, is zo bezien een stap in de goede richting, al heeft evaluatie van de maatregel
nog niet plaatsgevonden. 76 Wil het Rijk hier verder op interveniëren, dan vergt dit mogelijk een nu
nog ontbrekend zeggenschap van de minister voor PVO over de aanwending van de arbeidsvoorwaardenmiddelen. Een andere optie is om de samenwerking op bijvoorbeeld regionaal niveau te
stimuleren, al dan niet financieel.
Figuur 6: verdeling scholen over categorieën van tekorten aan leraren (peildatum 1 okt 2021)

Bron: Adriaens, H., M. Elshout, S. Elshout en E. de Cock (2021). Personeelstekorten primair onderwijs.

Naast de kwantiteit behoeft ook de kwaliteit van leraren aandacht. De leraar is het fundament van het onderwijs. Niet alleen in de klas, maar ook daarbuiten: onderzoek laat zien dat excellente leraren (change agents, teacher leaders) bijzonder van belang zijn voor het verbeteren
van het onderwijs (bijv. Van der Heijden 2017). Zorgwekkend is zo bezien dat lerarenopleiders
hun studenten bij afstuderen lang niet altijd startbekwaam achten wat betreft onderdelen van de
vakdidactische vaardigheden in taal- en rekenonderwijs en de taal- en rekenvaardigheden van de
studenten zelf (Onderwijsraad, 2022). Ook de nadruk op het lerende vermogen binnen scholen
kan een meer gebruikelijk aspect van het werk als leraar worden. Het is sterk afhankelijk van de
school en schoolleider hoe nadrukkelijk wordt ingezet op onderling en samen leren door de staf.
Vergroten van de aantrekkelijkheid van het lerarenberoep kan helpen om zowel het
kwantitatieve als het kwalitatieve tekort te verkleinen. Het lerarensalaris is recent flink opgehoogd en ligt in het vo gemiddeld hoger dan in de markt. 77 In het primair onderwijs is de loonkloof met het vo gedicht. Wel geldt dat binnen het onderwijs beperkt onderscheid in salaris naar
opleidingsniveau is, wat betekent dat de aantrekkelijkheid van het beroep voor WO-geschoolden in
bijvoorbeeld po aan kracht kan winnen. Een verdere verhoging kan de aantrekkelijkheid van het
beroep vergroten, maar daar passen dan wel voorwaarden bij die gericht zijn op het bevorderen

Bonhomme, S., G. Jolivet en E. Leuven (2016), School characteristics and teacher turnover: Assessing the role of preferences and
opportunities, The Economic Journal, Vol. (126), pag. 1342-1371.
Onderwijsakkoord (2022). Samen voor het beste onderwijs.
77
Werff, S. van der, W. van Casteren, J. Zwetsloot en T. Stolp (2021). Loonverschillen tussen werknemers in het onderwijs en vergelijkbare werknemers in andere sectoren in 2019. Overigens geldt dit niet voor alle vakken en is er een verschil tussen eerstegraads- en
tweedegraadsopgeleiden.
75

76

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

39

van kwaliteit. Bijvoorbeeld in de vorm van hogere in- of uitstroomeisen. Ook kunnen andere manieren worden gezocht om de aantrekkelijkheid van het vak en de ruimte voor kwaliteitszorg te
verbeteren. Leraren noemen relatief vaak dat het werkrooster geen ruimte overlaat voor professionele ontwikkeling en voor (gezamenlijk) werken aan schoolontwikkeling: zogenoemde ontwikkeltijd. 78 Leraren komen er onvoldoende toe bij elkaars lessen te zitten en zo elkaar te stimuleren tot
verdere ontwikkeling. Ook komen schoolverbetertrajecten lastiger van de grond als er geen leraren
zijn die er tijd in kunnen investeren. Ook werkt het gebrek aan ontwikkelperspectief en daarmee
uitdaging de vroegtijdige uitstroom van leraren in de hand.

Leerling-leraar ratio
Op basis van openbare data is te berekenen hoe de leerling/leraarratio in het primair
onderwijs zich over tijd heeft ontwikkeld. Op stelselniveau is deze ratio sinds 2006 min
of meer constant gebleven, al hebben zich tussentijds wel schommelingen voorgedaan
(zie linkerfiguur, grijze lijn). Scholen beschikten gemiddeld over ongeveer één bevoegde onderwijzer (in fte) voor elke 18 leerlingen. In de grote steden is het aantal
leerlingen per leraar de afgelopen jaren wel toegenomen, al ligt de ratio nog altijd lager dan landelijk gemiddeld (zwarte lijn). De leerling/leraar-ratio kan overigens niet direct worden vertaald naar klassengrootte, bijvoorbeeld doordat ook vakdocenten meetellen. Zij drukken de ratio, maar gaan niet gepaard met kleinere klassen. Daarnaast
houdt deze ratio geen rekening met de toegenomen aanwezigheid van onderwijsassistenten.
Uit de cijfers zijn ook verschillen tussen en binnen gemeenten af te leiden. De verschillen tussen gemeenten blijken beperkt, de variatie in de gemiddelde leerling/leraarratio
is beperkt (zie rechterfiguur). Binnen gemeenten is echter een aanzienlijke variatie
zichtbaar. Binnen Amsterdam bijvoorbeeld hebben sommige scholen meer dan 25 leerlingen per leraar, terwijl andere scholen minder dan 15 leerlingen per leraar hebben.
Deze cijfers tonen sterker een verdelingsvraagstuk binnen gemeenten dan een landelijk verdeelvraagstuk.
Figuur 7: leerling-leraarratio primair onderwijs, ontwikkeling (links) en spreiding binnen steden
(rechts)

De linkerfiguur toont de leerling/leraar-ratio op landelijk niveau (grijze lijn) en in de grote steden (zwarte lijn).
De rechterfiguur laat per stad zien hoe de populatie scholen eruit ziet, verdeeld op basis van gemiddelde leerling/leraar-ratio naar school. Is de vlek breed, dan zijn er relatief veel scholen met de leerling/leraar-ratio zoals
weergegeven op de verticale as. Bron: berekeningen op basis van data van CBS en DUO.

Het gebrek aan ruimte in het po om onderwijstijd zelf in te delen, beperkt scholen in het
bieden van meer ontwikkeltijd voor leraren en differentiatie tussen leerlingen. Nederlandse leerlingen volgen in vergelijking met andere landen met goede onderwijsprestaties veel
les. 79 Wat het optimum is qua onderwijstijd is lastig te bepalen - dit verschilt per onderwijssector,
78

79

Wartenbergh, F., J. Bendig, S. Sapulete, P. de Wilde, S. Vrielink, K. Ouwehand en E. van der Boom (2020). Teaching and Learning
International Survey (TALIS) 2018: Nationaal rapport basisonderwijs.
CAOP (2020). Onderwijstijd: meer of minder?

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

40

schoolvak, leerling en land – maar er lijkt ruimte voor verlaging van de norm. Door scholen in het
po meer ruimte te geven in onderwijstijd, kunnen zij gemakkelijker ruimte vrijmaken voor ontwikkeltijd van leraren, werken aan schoolverbetertrajecten en voorbereidingstijd voor lessen. Dat kan
op individueel, team- of schoolniveau. Dat komt de kwaliteit van leraren en van het onderwijs ten
goede. Voor scholen in het vo is deze ruimte er al, maar wordt deze nog niet volledig benut. Een
deel van de vrijvallende ruimte zou ook kunnen worden ingezet voor meer differentiatie in de klas:
leerlingen die het meeste baat hebben bij directe instructie en begeleiding krijgen relatief meer
aandacht. Dat is gunstig vanuit het tegengaan van kansenongelijkheid. 80
Het creatiever denken over onderwijstijd en de urennorm kan ook bijdragen aan een betere omgang met het lerarentekort. Enerzijds moeten de tekorten zo veel mogelijk worden teruggedrongen en moet de pijn beter worden verdeeld (door betere allocatie), maar anderzijds is
het lerarentekort ook een factor waar voortaan rekening mee moet worden gehouden, gezien ook
de algehele bredere arbeidsmarktkrapte: de tekorten zullen voorlopig niet zijn opgelost. Door
meer ruimte in onderwijstijd en de urennorm, en ook de inzet van ander type personeel voor bepaalde taken en meer functie- en taakdifferentiatie, kunnen onderwijsorganisaties flexibeler zich
tot de tekorten verhouden en (desondanks) toch een hoge kwaliteit blijven bieden.
Het ontbreekt leraren aan beroepsgroepvorming en beroepsstandaarden. Een lerarenregister is tot op heden niet van de grond gekomen, terwijl een sterke beroepsgroep die de eigen
beroepsstandaarden formuleert en hooghoudt van belang is. Ook constateerde commissie Rinnooy
Kan (2007) dat landen met een sterke beroepsgroep relatief hoge onderwijsresultaten scoorden.
De afgelopen decennia is de verantwoordelijkheid voor het formuleren van de beroepsstandaarden
heen en weer geschoven, maar zonder resultaat.
Lerarenopleidingen zijn onvoldoende adaptief aan veranderende en toegenomen eisen
uit het veld en uit de samenleving. De huidige kennisfunctie van lerarenopleidingen is versnipperd en onvoldoende ontwikkeld. Nieuwe inzichten en behoeftes, bijvoorbeeld op het vlak van digitalisering, differentiatievaardigheden of het niveau van basisvaardigheden, worden relatief langzaam en op veel verschillende manieren verwerkt in opleidingen en professionaliseringsactiviteiten. Behoeftes en wensen vanuit het onderwijs en de brede maatschappij worden onvoldoende in
samenhang gewogen. Als wordt vergeleken met de manier waarop het curriculum voor leerlingen
tot stand komt (met een wettelijke taak voor SLO, een groots traject rond curriculumherziening,
landelijke toetsing op kernelementen uit het curriculum), valt het op hoe wéinig regie het Rijk
heeft op het curriculum van de lerarenopleidingen. En dat terwijl de (kwaliteit van de) leraar toch
zo belangrijk is voor de onderwijskwaliteit. Om te borgen dat er kwalitatief goede leraren van de
opleidingen komen, zou een steviger grip vanuit de overheid te rechtvaardigen zijn. Hetzelfde
geldt voor het bijscholingsaanbod voor leraren en schoolleiders.
De bestuurlijke en beleidsvormende capaciteiten van schoolbestuurders en schoolleiders
schieten soms te kort. 81 Er zijn geen formele eisen voor schoolleiders en onderwijsbestuurders.
Beroepsregisters voor schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs bestaan, maar registratie is alleen voor het primair onderwijs op grond van hun cao verplicht. Voor het voortgezet onderwijs hangt er niks van het schoolleidersregister af. Voor zowel het primair als voortgezet onderwijs
geldt dat iedereen onderwijsbestuurder kan worden en hetzelfde geldt voor interne toezichthouders. Ook zijn doorgroeimogelijkheden voor schoolleiders in brede zin relatief beperkt. En dat
schuurt. In het decentrale stelsel dat het Nederlandse onderwijs kenmerkt wordt namelijk veel
80
81

CAOP (2020). Onderwijstijd: meer of minder?
Waslander, S. (2021). Covid-19 en bestuurlijk (on)vermogen in het onderwijs. Essaybundel institutionele verhoudingen tijdens en na
crisistijd.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

41

verwacht van bestuurskracht op decentraal niveau. Als het gaat om de verklaring van verschillen
tussen scholen in leerprestaties van leerlingen, vormen schoolleiders na leraren de belangrijkste
factor. 82 De OESO (2016) concludeert echter dat tekortschietend leiderschap en gebrekkig bestuurlijk vermogen de grootste knelpunten in het Nederlands onderwijsstelsel zijn. De Inspectie
concludeerde in 2014 al dat schoolleiders in het po moeite hadden met het anticiperen op risico’s
en oplossen van complexe problemen 83. In het vo hadden schoolleiders moeite met een professionelere leeromgeving te creëren. Ook rapporteert de Inspectie in haar jaarlijkse Staat van het Onderwijs (o.a. 2019, 2022) dat de kwaliteitszorg bij ongeveer een op de acht besturen onvoldoende
is, waarbij kleine besturen en vrijwilligersbesturen gemiddeld slechter scoren. Door dit alles schiet
de kwaliteit van implementatie van nieuw beleid, samenwerking met andere scholen en evaluatie
soms tekort, en strandt potentieel effectief beleid soms vroegtijdig. Het is belangrijk te investeren
in de schoolleiders in de school (capacity building). 84,85 Bovendien draagt investeren in professionals bij aan het zelf-organiserend, lerend en bestuurlijk vermogen van schoolorganisatie en de
sector. In de uitwerking van het coalitieakkoord worden momenteel stappen gezet de kwaliteit van
bestuurders te versterken, door kwaliteitseisen in de wet op te nemen. 86
De leermiddelenmarkt is versnipperd en er is weinig inzicht in de kwaliteit van het aanbod. Ook maken scholen bij de keuze in leermiddelen weinig gebruik van (wetenschappelijke) kennis over wat in de praktijk werkt en wat minder of niet werkt. Met de vrijheid
van onderwijs hebben scholen ook de vrijheid om zelf de leermiddelen te kiezen die passen bij hun
onderwijsvisie. Uit onderzoek blijkt dat een discrepantie bestaat tussen wat leraren belangrijk vinden bij de keuze van een leermiddel, en wat uit de wetenschap bekend is over kenmerken van
leermiddelen die bijdragen aan een effectief leerproces. 87 De vraagarticulatie vanuit de scholen
komt daarnaast niet goed van de grond: scholen vinden het lastig hun missie en visie te vertalen
naar een ondersteunings-/leermiddelenvraag met bijbehorende criteria en (kwaliteits-)eisen
waarop ze het aanbod beoordelen. De meeste inkoop van leermiddelen gebeurt daarnaast op
schoolniveau in plaats van op bestuursniveau, en is daarmee gefragmenteerd. Gevolg is dat het
keuzeproces voor nieuwe leermiddelen niet leidt tot de meest doelmatige en doeltreffende inkoop
voor de onderwijskwaliteit. Bovendien gaan scholen hierdoor minder goed mee de maatschappelijke ontwikkelingen, zoals digitalisering. Scholen geven aan dat de keuze verder wordt bemoeilijkt
door een gebrek aan transparantie van de educatieve markt en duidelijke normen over onder andere inhoud, kwaliteit en didactiek. 88 Idealiter stemt het aanbod op de educatieve markt zich beter
af op de vraag (van scholen) en werkt dit kwaliteitsbevorderend. Om te komen tot beter geïnformeerde keuzes kunnen scholen en besturen gezamenlijk een keurmerk ontwikkelen. Alternatief
kan het Rijk deze regie pakken en scholen ondersteunen door, in analogie met het NPO, hen te
voorzien van een menukaart of keurmerk voor bewezen effectieve leermiddelen en bijscholingsaanbod. Lerarenopleidingen kunnen een rol spelen door leraren beter te onderleggen in het maken
van effectieve keuzes op de leermiddelenmarkt.
De huidige ondersteuningsstructuur voor de ondersteuning van scholen bij de implementatie van nieuw beleid is eveneens gefragmenteerd en te incidenteel georganiseerd,
en bevordert onvoldoende de opbouw van professioneel vermogen binnen de school

Onderwijsraad (2018). Een krachtige rol voor schoolleiders.
Inspectie (2014). De kwaliteit van schoolleiders in het basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs
Schleicher, A. (2018). World Class: How to build a 21st-century school system. Strong Performers and Successful Reformers in Education, OECD Publishing: Paris. Zie ook Noordegraaf, M., T. Schillemans en K. Yesilkagit (2012). Tussen autonomie en sturing.
85
Hargreaves, D.H. (2012). A self-improving school system: towards maturity. Cambridge: Wolfson College. Hargreaves stelt dat in ‘self
improving school systems’ kwaliteitsverbetering is ‘done by schools and not done to schools’. Zie ook Marc Tucker (2013) over de
‘location of expertise’ in “Teacher quality: Three views of how to get it” via deze link.
86
Kamerbrief Samen voor beter onderwijs, duidelijk over kwaliteit, 21 november 2022.
87
Zie PO-raad (link) en CLU (link).
88
CLU (2021). Wat hebben scholen nodig om te komen tot een keuze voor de best passende leermiddelen bij hun school?
82
83
84

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

42

Vanaf de jaren tachtig werd schoolondersteuning gezien als basisvoorziening, en daarmee als onderdeel van het bestel. De drie door het Rijk gefinancierde Landelijke Pedagogische Centra (LPC)
borgden (vanuit een wettelijke taak) de landelijke ondersteuningsstructuur, en verzorgden de advisering, voorbereiding en uitvoering van grote onderwijsvernieuwingstrajecten van de overheid. 89
Daarnaast werd voor grote trajecten ook ‘Procesmanagement’ opgericht: groepen consultants die
zorgden voor de implementatie van grote beleidstrajecten. Sinds de invoering van de lumpsum en
de oprichting van de VO-raad (2006) en PO-Raad (2008) is de bekostiging van deze drie LPC tot
2013 afgebouwd tot nul. In dat jaar gingen ook de LPC naar de markt, en werden sectorraden in
positie gebracht om zorg te dragen voor de ondersteuningsstructuur. Hiervoor ontvingen zijn ook
een deel van de oude subsidies van de LPC. 90 In de huidige praktijk betekent dit dat het ministerie
van OCW nu voor elk traject een separaat aanbestedingstraject per contract moet aangaan. Elk
thema heeft daardoor zijn eigen (tijdelijke) ondersteuningstraject. In de praktijk van de school komen al deze separate trajecten bij elkaar. Daarnaast is het door het ministerie gesubsidieerde aanbod vaak per kabinetsperiode anders van richting en anders van organisatie. Dit maakt het voor
scholen lastig om integrale duurzame veranderingen aan te brengen.
Een nieuw op te richten landelijke organisatie voor schoolondersteuning zou soelaas
kunnen bieden, maar capacity building in de school is tegelijkertijd van groot belang om
vernieuwings- en verbeteringstrajecten in de school te laten slagen: een landelijke organisatie zou dat proces moeten versterken. In theorie zou er opnieuw een landelijke organisatie opgericht kunnen worden, waardoor de overheid niet meer telkens marktpartijen hoeft in te
schakelen om te voorzien in expertise. Vanuit de literatuur is echter bekend dat investeren in leraren en schoolleiders in de school (capacity building), zinvoller is dan investeren in adviseurs buiten
de school. 91,92 Leraren zijn immers de belangrijkste factor in het realiseren van onderwijskwaliteit. 93 Als het gaat om de verklaring van verschillen tussen scholen in leerprestaties van leerlingen,
vormen schoolleiders na leraren de belangrijkste factor. 94 De kans dat onderwijsverbetering slaagt
en duurzaam effect heeft is groter als die binnen de school zelf gedragen wordt, dan als die verbetering door externe adviseurs gedragen zou worden.
In de onderwijssector is onvoldoende sprake van een leer- en verbetercultuur. De vraag
wat er komende week beter kan dan afgelopen week, of komend jaar echt anders moet ten opzichte van vorig jaar, wordt onvoldoende voortdurend gesteld, evenals de vraag wat dit betekent
voor de behoefte aan competentie- en kennisopbouw binnen het team. Ook het evidence-informed
werken is onvoldoende gemeengoed. 95 Voor veel schoolleiders is data-gebruik en gestructureerd
(‘evidence based’ of ‘evidence informed’) verbeteren nog een uitdaging. Ze besluiten vaak op basis
van op ‘tacit knowledge’: intuïtie en persoonlijke drijfveren. 96 Dit leidt vaak niet tot verbetering
van de leerprestaties. En dat terwijl goede of sterk verbeterde scholen zich juist onderscheiden
door het gebruik van data en inzicht in wat werkt. 97 De inrichting van de ondersteuningsstructuur

WRR (1991). De onderwijsverzorging in de toekomst. Den Haag: WRR.
Lodewick, J., T. Termorshuizen, M. Visser en A. van den Broek (2020). Meta-analyse 25 jaar ondersteuning bij schoolontwikkeling.
Schleicher, A. (2018). World Class: How to build a 21st-century school system. Strong Performers and Successful Reformers in Education, OECD Publishing: Paris. Zie ook Noordegraaf, M., T. Schillemans en K. Yesilkagit (2012). Tussen autonomie en sturing.
92
Hargreaves, D.H. (2012). A self-improving school system: towards maturity. Cambridge: Wolfson College. Hargreaves stelt dat in ‘self
improving school systems’ kwaliteitsverbetering is ‘done by schools and not done to schools’. Zie ook Marc Tucker over de ‘location of
expertise’ via deze link.
93
Zie bijvoorbeeld Timmermans, A.C., C.M. Rubie-Davies en C. Rjosk (2018). Pygmalion’s 50th anniversary: the state of the art in
teacher expectation research, Educational Research and Evaluation, Vol 24 (3-5), pag. 91-98; Muijs, D., D. Reynolds en L. Kyriakides
(2016). The scientific properties of teachers effects/effective teaching processes. In: Chapman, C., D. Muijs, D. Reynolds, P. Sammons en C. Teddlie (Eds.) (2016). The Routledge International Handbook of Educational Effectiveness and Improvement: Research,
policy, and practice, Routledge: London.
94
Onderwijsraad (2018). Een krachtige rol voor schoolleiders.
95
Onderwijsinspectie (2020) Staat van het onderwijs.
96
Neeleman (2019) School autonomy in practice: School intervention decision-making by Dutch secondary school Leaders. Dissertation.
Maastricht: Universitaire Pers Maastricht.
97
Slavin, R.E. (2019). How evidence-based reform will transform research and practice in education. Educational Psychologist, 55(1),
21-31.
89
90
91

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

43

en een goede kennisinfrastructuur kan bijdragen aan de opbouw van professioneel vermogen in de
sector, maar ook de opleidingen en de beroepsgroepen zelf hebben hier een rol in.
Naast een goede ondersteuningsstructuur voor de implementatie van landelijke beleidsdoelen is het voor schooleigen trajecten nodig dat er een transparante markt is van ondersteuningsaanbod. Hier is momenteel onvoldoende sprake van, waardoor ook zicht ontbreekt
op prijs-kwaliteitsverhoudingen. Gedacht kan worden aan de invoering van een kwaliteitskeurmerk. Zo kunnen scholen en besturen betere keuzes maken; tevens vormt dit een stimulans voor
aanbieders om hoge kwaliteit te leveren.

4.5

VROEGE SELECTIE EN STAPELEN

De knelpunten uit paragrafen 4.1 tot en met 4.4 kunnen effectieve sturing in de weg staan. Dat is
waar dit IBO zich primair op richt (‘hoe kan de overheid sturen’). Tijdens diverse gesprekken kwamen, zodra het over kansengelijkheid ging, echter de vroege selectie in Nederland en de belemmeringen in opstroom en stapelen aan de orde. Dat raakt meer aan de inhoud van sturing (‘waar
stuurt de overheid op’). Vanuit de opdracht om ook nadrukkelijk naar kansengelijkheid te kijken,
brengt de werkgroep deze thematiek daarom toch graag onder de aandacht.
Vroege selectie draagt bij aan kansenongelijkheid. In het Nederlandse onderwijsstelsel krijgen leerlingen al op 12-jarige leeftijd een schooladvies. Onderzoek laat zien dat leerlingen met dezelfde cognitieve capaciteiten, maar verschillende sociale achtergronden, niet altijd op hetzelfde
onderwijsniveau terechtkomen. Leerlingen met een lagere SES blijken vaker te worden ‘ondergeadviseerd’ en de kans op opstroom en stapelen in het onderwijs is hoger bij leerlingen met ouders
met minstens een HBO of WO-opleiding. 98 Daarnaast zet de vroege selectie in combinatie met de
categoralisering van scholen met aparte vestigingslocaties de socialisatiefunctie van het onderwijs
verder onder druk: jongeren met verschillende achtergronden ontmoeten elkaar niet meer op
school. 99 Ze zitten (al vroeg) gescheiden van elkaar in een meer theoretisch ingerichte stroom dan
wel een praktijkgerichte stroom, waartussen je moeilijk kan wisselen..
De mogelijkheid van opstroom en stapelen werkt in principe corrigerend op de vroege
selectie, maar opstroom en stapelen is niet altijd makkelijk. 100,101 Het aantal brede brugklassen neemt af, waardoor het lastiger wordt om gedurende de middelbareschooltijd vroegtijdig
op te stromen. Door de vele leerroutes in het voortgezet onderwijs, met niet op elkaar aansluitende curricula, is het ook lastig stapelen. Leerlingen met hoger opgeleide ouders stapelen vaker
en stromen vaker op. Ook nemen door de grote verschillen in curricula tussen de verschillende
leerwegen, de verschillen tussen leerlingen in het voortgezet onderwijs gedurende hun middelbareschooltijd toe. Sommige scholen ontmoedigen stapelen bovendien. Voor scholen en ouders (en
voorheen ook voor beoordeling door inspectie) zijn hoge slagingspercentages namelijk belangrijk.
Dit geeft scholen een prikkel om op veilig te spelen en leerlingen te laten slagen, in plaats van ze
kansen te bieden om op te stromen met als risico dat het niet lukt. 102
Het wegnemen van belemmeringen op het wisselen van onderwijsniveau en/of later te
selecteren naar schoolsoort leidt tot betere kansen voor laatbloeiers en leerlingen met
een lage SES. Het geeft met name deze leerlingen meer tijd om hun leerpotentieel te ontwikkelen, onderwijs te krijgen passend bij hun leervaardigheden en potentie, en leervertragingen in te
halen. De maatschappij is hierbij gebaat: het potentieel van leerlingen wordt beter benut, met
Onderwijsraad (2021). Later selecteren, beter differentiëren.
Vogels, R., M. Turkenburg en L. Herweijer (2021). Samen of gescheiden naar school.
Onderwijsraad (2021) Later selecteren, beter differentiëren
101
Elffers, L. (2022) Onderwijs maakt het verschil. Kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs.
102
Visser, D., A. Lemmens, C. Magnée en R. Dillingh (2021). Stapelen in het voortgezet onderwijs.
98
99

100

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

44

minder segregatie en potentieel meer solidariteit en economische groei. De introductie van latere
selectie vergt een ingrijpende stelselwijziging, met daarnaast grote impact op onder andere onderwijshuisvesting (brede schoollocaties en het voortbestaan van categorale scholen), docenten (differentiatievaardigheden voor heterogene brugklassen), curriculum en bijbehorende leermiddelen.
Dat is echter nog geen reden niet de stip op de horizon te zetten; wel vraagt het een goed doordacht pad daarnaartoe.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

45

Beleidsrichtingen
5.1

INLEIDING

Hoofdstuk 3 markeerde een fundamenteel dilemma ten aanzien van sturing op het onderwijs: actieve centrale sturing of gereguleerde zelfsturing. Op dit moment leunt de sturing in het onderwijs erg richting autonomie in het veld. Steeds vaker wordt de vraag gesteld of dit
niet anders zou moeten. Het dilemma raakt aan de rol die het Rijk pakt: laat ze de sturing op onderwijskwaliteit zoveel mogelijk aan leraren, scholen en besturen zelf, om recht te doen aan verschillende voorkeuren en overtuigingen die er leven? En omdat scholen en besturen zelf het beste
in staat zijn te bepalen wat goed voor hun leerlingen is? Of is het maatschappelijk belang van goed
onderwijs op elk moment voor iedereen dermate groot en pakt de som van alle individuele keuzes
– ook gegeven het feit dat niet alle randvoorwaarden op orde zijn - niet het beste uit voor kwaliteit
en kansengelijkheid? Zijn er aspecten van onderwijs die met keuzes op decentraal niveau niet voldoende geborgd zijn? En leidt actievere sturing vanuit de centrale overheid dan mogelijk tot betere
resultaten, wat vraagt dat de vrijheid van actoren vermindert?
Hoe je tegen dit dilemma aankijkt, bepaalt hoe je zou willen sturen op onderwijskwaliteit. Dit IBO geeft geen antwoord op de vraag welke visie op het dilemma de juiste is: er is vanuit
bestuurskundig perspectief of wetenschappelijke evidentie namelijk geen eenduidig ‘goed’ of ‘fout’
als antwoord te geven. Je kunt met een andere bril naar dezelfde vraag kijken en tot een ander
antwoord komen. Dat is uiteindelijk een maatschappelijke (en daarmee politieke) zaak. In het verleden is een pendulebeweging zichtbaar van actieve centrale sturing naar meer autonomie, waarbij
de huidige situatie naar autonomie hangt. Al is op sommige thema’s de weg naar meer centrale
sturing weer ingezet. We nemen deze ‘diversiteit in brillen’ als uitgangspunt. Een grote groep aanbevelingen past bij het verbeteren van de huidige praktijk. We destilleren vervolgens twee sturingsfilosofieën voor het onderwijs (sectie 5.2), die aansluiten bij de verschillende posities die het
Rijk kan aannemen ten aanzien van het sturingsdilemma. Daarmee willen we overigens niet de
suggestie wekken volledig te zijn; het idee is dat de filosofieën twee relevante richtingen op hoofdlijnen schetsen waarin (sturings)beleid kan worden aangepast. Voor beide sturingsfilosofieën brengen we samenhangende beleidsrichtingen in beeld, die ingrijpen op bestaande knelpunten en passen binnen de maatschappelijke context waarin maatregelen moeten worden genomen.
Los van de sturingskeuze die het Rijk maakt, moet het Rijk hoe dan ook samen met het
veld werken aan het verbeteren van de vier elementen voor het functioneren van effectieve sturing. De IBO-werkgroep acht het dan ook van belang dat de komende jaren er (1) wordt
gewerkt aan heldere en gedragen doelen. Daarnaast moet er (2) vanuit het Rijk en vanuit de scholen en schoolbesturen meer inzicht komen in de prestaties van leerlingen. Vanuit (3) de bekostiging en het toezicht moeten de juiste prikkels uitgaan voor scholen en schoolbesturen om optimaal
onderwijs te kunnen aanbieden. Tot slot moeten actoren (4) voldoende toegerust zijn om de verantwoordelijkheden die zij hebben in te vullen. Deze elementen zijn momenteel niet op orde. De
analyse in hoofdstuk 4 liet zien dat de onderwijsdoelstellingen momenteel voor velen niet helder
zijn en dat het zicht op prestaties op elk niveau onvoldoende is. Vanuit toezicht en bekostiging
worden soms te weinig prikkels in de juiste richting gegeven en soms prikkels gegeven die maatschappelijk gewenste uitkomsten in de weg kunnen staan. De achterblijvende professionaliteit van
actoren is zorgwekkend, veroorzaakt door onder meer gebrek aan beroepsgroepstandaarden en
onvoldoende ruimte voor ontwikkeling. Ook wordt wetenschappelijke evidentie over goed beleid en
aanpakken of methodes op school en in de klas nog lang niet ten volle benut. Al deze problemen

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

46

staan effectieve sturing in de weg. Vanuit welke filosofie je het onderwijsveld dus ook beschouwt,
hier zul je wat mee moeten.
Daarbij geldt dat beleid niet wordt gevoerd in een vacuüm. De werkgroep identificeert
drie omstandigheden die verbetering bemoeilijken. Deze omstandigheden zullen op
korte termijn echter niet verdwijnen en mogen daarom geen excuus zijn om niet consistent te werken aan kwaliteit en kansengelijkheid:
1. Het lerarentekort. Personeelstekorten in het onderwijs vormen momenteel een grote uitdaging voor het onderwijs en wegen zwaar op alle betrokkenen. De ervaren werkdruk in
het onderwijs is hoog, ruimte voor ontwikkeling is beperkt en scholen krijgen hun formatie
ternauwernood – of soms gewoon niet – rond. In gesprekken met leraren, schoolleiders,
bestuurders en andere stakeholders kwam naar voren dat voldoende en goede leraren en
schoolleiders cruciaal zijn voor onderwijskwaliteit en kansengelijkheid. De verdeling van
leraren is ongelijk en zolang het veld kampt met personeelstekorten, is verbetering van de
kwaliteit extra lastig. Zeker ook op plekken waar dat het meest nodig is. Tegelijk geldt, de
krapte bestaat al jaren en het is niet goed te voorspellen wanneer (en zelfs of) deze voorbij gaat. Naast op zichzelf wenselijke inspanningen om de krapte terug te brengen, doen
sector en overheid er goed aan om uit te vinden hoe ze zich kunnen verhouden tot krapte.
Juist in tijden van schaarste wordt een groot beroep gedaan op professionaliteit en creativiteit. Wat kan er nog wél, eventueel op een andere manier dan voorheen - bijvoorbeeld
via digitaliseringsmogelijkheden? En hoe borgen we dat (noodzakelijke) verbetertrajecten
ook in een situatie van krapte voldoende doorgang kunnen vinden?


De werkgroep onderstreept dat het lerarentekort een reële uitdaging voor het onderwijs is, maar is tegelijk van mening dat dit alle actoren niet ontslaat van de plicht te
zoeken naar manieren om de onderwijskwaliteit verder te verbeteren. Daarbij lijkt de
suggestie te leven dat het tekort kan worden ‘opgelost’, terwijl de krapte op de arbeidsmarkt én de noodzaak tot productiviteitsverhoging permanent zal zijn.

2. De realiteit van de politieke dynamiek. Het verbeteren van onderwijskwaliteit vergt
een lange adem. Niet alleen omdat het zorgvuldig doorvoeren van (ingrijpende) maatregelen tijd in beslag neemt, maar ook omdat het wel jaren kan duren voor resultaten zichtbaar zijn. Dat vraagt heldere doelen en keuzes aan de voorkant en een langjarig commitment aan ingezet beleid, zodat er ook sprake is van consistent beleid. Daarbij kan spanning optreden met de politieke dynamiek. Ook kan er handelingsverlegenheid zijn om impopulaire maatregelen nu te nemen die pas jaren later vruchten afwerpen. De politieke en
maatschappelijke druk om zichtbare resultaten te laten zien binnen een kabinetsperiode
heeft het risico in zich aan te zetten tot kortetermijnbeleid; de politiek moet dan ook waken voor een overload aan kortetermijnambities. Tegelijkertijd moet de sector zich realiseren dat hij opereert binnen de context van het afleggen van verantwoording over de inzet
van belastinggeld en de effectiviteit van een van de belangrijkste (grondwettelijke) taken
van de overheid: het borgen van goed onderwijs.


Dit IBO concludeert dat het van belang is dat het onderwijs, naast een heldere opdracht, heldere doelen en verwachtingen meekrijgt. Maar ook dat het veld de tijd krijgt
om beleidswijzigingen in te voeren, tussentijds te evalueren, bij te stellen indien nodig,
en resultaten in beeld te brengen. (Langjarig) politiek commitment op doelen en aanpak zijn daarbij nodig. Het zou een interessante gedachte zijn om als politiek en sector

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

47

te werken aan een onderwijsagenda 2030/2035, in analogie met bijvoorbeeld klimaatdoelen.
3. Discussie over autonomie. Het veld lijkt soms terughoudend om nieuw beleid te omarmen – de beleidsresistentie waar eerder aan werd gerefereerd. Daarbij beroept het zich op
zijn professionele autonomie. Het Rijk lijkt in reactie terughoudend met direct sturen,
mede vanwege het beroep op autonomie uit het veld, en stuurt veelal indirect. Actoren in
het veld krijgen daardoor te maken met aansturing vanuit vele verschillende richtingen. In
reactie op deze ervaren sturingsoverload beroepen zij zich op hun autonomie en volgt beleidsresistentie. En zo belanden we in een vicieuze cirkel. Wat hierbij goed is om te benadrukken, is dat het beroep op autonomie dus (deels) een symptoom lijkt van (een combinatie van) onheldere doelen, een gebrekkig zicht op prestaties, een verantwoordelijkheid
voor het Rijk om de kwaliteit te bewaken en een veld dat zich staande probeert te houden.
Daar moet dus wat aan gedaan worden. Evenzeer is het goed te benadrukken dat, hoewel
vrijheid van onderwijs prominent in de grondwet staat, er wel degelijk ruimte ligt voor de
centrale overheid om veel sterker te sturen dan recent het geval was. De historische beschouwing liet zien dat de overheid dat bijvoorbeeld in de jaren tachtig ook deed.


Dit IBO concludeert dat artikel 23 uit de grondwet geen belemmering is voor het Rijk
om een sterkere regierol op zich te nemen. De overheid heeft deze in het verleden ook
nadrukkelijker gepakt. Tegelijkertijd moet worden gerealiseerd dat ‘Den Haag’ niet alles op kan lossen en dat gezamenlijk eigenaarschap - van de sector en politiek - op de
opdracht om het onderwijs beter te maken intact blijft.

Op dit moment is een sturingsmix ontstaan die niet het beste uit het onderwijsstelsel
naar boven haalt. Paragraaf 5.2 gaat in op beleidsmaatregelen die het huidige sturingsmodel beter kunnen laten functioneren. Daarna worden voor twee sturingsfilosofieën verdergaande beleidsrichtingen geschetst die inconsistenties in sturing kunnen verkleinen en daarmee beleidseffectiviteit kunnen vergroten.

5.2

STURINGSFILOSOFIEËN EN BELEID

Regie vanuit de overheid is onvermijdelijk; het Rijk is immers verantwoordelijk voor de
kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. De overheid heeft de grondwettelijke plicht
de deugdelijkheidseisen van het onderwijs te definiëren en het toezicht daarop te regelen. Dat
vergt een invulling van, ten eerste, welke elementen onderdeel zouden moeten uitmaken van die
deugdelijkheidseisen en, ten tweede, wat het minimale niveau is waaraan die elementen moeten
voldoen.
Daarnaast vraagt een aantal vraagstukken om actieve bijsturing door de overheid vanwege het bestuursoverstijgende karakter; denk aan kansengelijkheid, het lerarentekort
en passend onderwijs. Neem kansengelijkheid. Wanneer iedere ouder, iedere school, ieder bestuur, het beste voor zijn kind, zijn leerlingen, zijn scholen nastreeft, ontstaat onvermijdelijk ongelijkheid. Kinderen met assertieve, goed geïnformeerde en mobiele ouders komen terecht op betere
scholen. En scholen en besturen met een gunstige populatie trekken makkelijker leraren aan dan
scholen en besturen met een ongunstige populatie. Actieve overheidsinterventie is nodig om deze
dynamiek tegen te gaan. Dat geldt in bredere zin bij vrijwel alle opgaven die boven het niveau van
een individuele school of bestuur uitgaan.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

48

Het huidige stelsel kenmerkt zich op papier door een grote mate van autonomie. Uitgangspunt is dat ouders (en kinderen) onderwijs mogen kiezen, bijvoorbeeld omdat dat onderwijs
aansluit bij hun opvattingen. Een stelsel waarin besturen en schoolleiders zelf de keuzes kunnen
maken die nodig zijn om het onderwijs naar eigen inzicht vorm te geven, met ruimte voor lokale
accenten en verschillen. Anderszins betekent het ook vrijheid om naar eigen overtuigingen te handelen, waarbij deze niet altijd met evidentie onderbouwd zijn en veel vrijheid zolang de ondergrens vanuit het toezicht gehaald wordt en eigen verantwoordelijkheid om daarboven verbeterslagen te maken. Zoals hoofdstuk 2 liet zien, hebben besturen een grote mate van autonomie. Dat
uit zich ook in de instrumentkeuze van de overheid. Zo geeft de lumpsumbekostiging besturen
veel ruimte in waar zij hun geld aan uitgeven en houdt de inspectie (bindend) toezicht op het naleven van een ondergrens aan kwaliteit.
In de praktijk stuurt de overheid bij, en vaak indirect. In hoofdstukken 3 en 4 werd gewezen
op de vele tijdelijke subsidiestromen met eigen verantwoordingsmechanismen, de indirecte manier
van sturen die het Rijk soms kiest om maar geen inbreuk te maken op autonomie, en het systeem
van lumpsum en aanvullende bekostigingsregelingen waar geen directe voorwaarden aan besteding kunnen worden gesteld. Deze uitkomsten kunnen mogelijk mede verklaard worden door diverse knelpunten die effectieve sturing in de weg staan, zie hoofdstuk 4. Zolang er geen heldere
doelen zijn én een goed zicht op prestaties ontbreekt, is sturing überhaupt lastig. De verleiding
kan dan ontstaan om meer op instrumenten en inzet van middelen te sturen dan op uitkomsten,
om meer via indirecte kanalen te sturen, of juist om ‘om het bevoegd gezag heen’ te sturen. Alle
drie zien we gebeuren in de praktijk.
Om de werking van het huidige stelsel te verbeteren, zal een aantal verbeteringen moeten worden doorgevoerd. Het huidige model, met een behoorlijke mate van autonomie, kan beter functioneren indien een aantal knelpunten wordt opgelost. Duidelijke doelen en rollen om te
beginnen. Wat wil het Rijk bereiken met het onderwijs en wie heeft welke rol daarin, en hoe zorgt
het Rijk dat deze doelen voldoende onderkend en gedragen worden door het veld? Ten tweede,
zicht op prestaties. Presteert het stelsel naar behoren en is er dus ruimte om op enige afstand te
blijven, of is actieve interventie gewenst? Pas als er goede gegevens zijn, kan hier een betekenisvolle keuze worden gemaakt. Stap drie, creëer de juiste prikkels, en stimuleer kwaliteitsbevorderend gedrag. Als je van ouders verwacht dat zij middels hun schoolkeuze scholen aanzetten tot onderwijsverbetering, borg dan dat ouders voldoende zicht hebben op de onderwijskwaliteit van
scholen. En als we willen dat scholen het maximale halen uit alle leerlingen, stuur dan vanuit het
toezicht niet alleen op de ondergrens. En tot slot, zorg dat alle actoren goed zijn toegerust op hun
taak. Een goed functionerende kennisinfrastructuur, eisen aan het beroep en het omgaan met het
lerarentekort, zowel kwantitatief als kwalitatief, zijn hierbij essentiële onderdelen.
Daarbij is het van essentieel belang voldoende aandacht te hebben voor de sturingsrelatie tussen Rijk en veld, en die consistent in te vullen. Waar het Rijk kiest voor een principalsteward relatie met het veld, moet aan de voorwaarden worden gewerkt om deze relatie te laten
slagen. Dan gaat het met name om doelconsensus en vertrouwen, en vanuit een meer gelijkwaardige verhouding tot elkaar het gesprek over de benodigde wijzigingen aangaan. Zodat ook meer
overeenstemming ontstaat over de doelen en richting van beleid en meer begrip voor ieders (verschillende) rol daarin. Op bepaalde aspecten is een principal-agentrelatie meer geëigend. Ook dan
moet helder zijn wanneer dit het geval is en wat dan ieders rol en verantwoordelijkheid is. Zodat
het voor iedereen helder wordt wanneer en waarom het Rijk een sterkere regierol pakt.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

49

Afhankelijk van de sturingsfilosofie die iemand voorstaat, zijn maatregelen denkbaar die
verder gaan dan het verbeteren van het huidige stelsel. Het spectrum aan sturingsfilosofieën
loopt uiteen van een focus op zoveel mogelijk autonomie tot een model met actievere sturing vanuit de centrale overheid. We duiden de uitersten op dit spectrum aan als twee sturingsfilosofieën:
‘gereguleerde zelfsturing’ en ‘actieve sturing vanuit de centrale overheid’. Deze representeren verschillende posities die je kunt aannemen ten aanzien van het eerdergenoemde sturingsdilemma en
sluiten aan bij de linker- en rechterkant van de modellen voor sturing van Noordegraaf et al
(2012), zie hoofdstuk 3. Deze sturingsfilosofieën zijn bedoeld om het denken over samenhangende
beleidsmaatregelen te structureren, en zijn in de praktijk niet zo helder afgebakend. Zo zijn er
vele gradaties tussen de beschreven mate van gereguleerde zelfsturing en actieve sturing te bedenken en zijn er ook extremere opties.
Gereguleerde zelfsturing
De gedachte achter deze filosofie – die ook ten grondslag ligt aan het huidige Nederlandse stelsel
– is dat scholen en besturen zelf de ruimte moeten hebben om invulling te geven aan onderwijs
naar eigen overtuiging. Doordat zij dichter bij de leerling in de klas staan, kunnen zij beter invullen
wat nodig is om het beste uit iedere leerling te halen ongeacht achtergrond en kunnen. De overheid vertrouwt hier ook op. Ouders en kinderen zijn vrij om een school te kiezen die aansluit bij
hun voorkeuren. Ouders zijn in staat om de school te kiezen die het beste doet voor hun kind. Het
Rijk stuurt in dit model op het ‘wat’, scholen en besturen gaan volledig over het ‘hoe’.
Beleidsmatig vertaalt zich dat in een overheid die de minimale wettelijke ondergrens voor onderwijskwaliteit bepaalt en handhaaft, maar verder vooral ruimte laat aan de onderwijsprofessional.
Scholen zijn zelf het best in staat om te beoordelen welk beleid werkt en welk beleid ze breder in
moeten zetten. Schoolbesturen worden vrijgelaten in de besteding van middelen, door zoveel mogelijk lumpsum te bekostigen. Besturen en scholen zorgen voor de beoogde herverdeling van middelen en eventueel benodigd maatwerk op leerlingniveau. Het faciliteren van samenwerking tussen
scholen is hierbij een belangrijke rol voor het schoolbestuur. Op belangrijke onderdelen, zoals strategisch personeelsbeleid en professionalisering van schoolleiders, is deze samenwerking van belang.
De vrije schoolkeuze van ouders en kinderen stimuleert scholen tot het aanbieden van onderwijs
van goede kwaliteit. Scholen of besturen bieden vanuit hun ideologie of overtuiging onderwijs aan.
Zij kiezen daartoe zelf hun leraren en de te gebruiken leermiddelen. Door het voldoen aan de behoefte van ouders, trekken ze voldoende leerlingen aan om als school in stand te blijven. Scholen
die weinig aansprekend zijn, zullen moeite hebben het hoofd boven water te houden. Op deze
wijze worden goede scholen beloond.
Om deze filosofie goed te laten functioneren, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan.
Dat blijkt in de praktijk lastig; zo is in Nederland bij veel autonome al jarenlang sprake van een
dalende trend in onderwijsresultaten. Allereerst dienen scholen en besturen transparantie te bieden over gemaakte keuzes en resultaten. Onderzoek op basis van de PISA-resultaten laat dan ook
zien dat 15-jarigen beter presteren in landen waar autonomie in de vormgeving van het onderwijs
gepaard gaat met autonomie in de bestedingen, mits er ook een systeem is van goede, openbare
verantwoording. 103 Daarnaast moeten onderwijsresultaten een belangrijke rol spelen in de afweging van ouders. Dat blijkt in de praktijk zo te zijn, maar reisafstand wordt ook als belangrijke factor meegewogen. Bovendien sturen hoogopgeleide ouders actiever op kwaliteit dan lager opgeleide

103

OESO (2016). PISA 2015 Results (Volume II): Policies and Practices for Successful Schools.OECD Publishing: Parijs; OESO (2013).
PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? OECD Publishing: Parijs.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

50

ouders, wat de prikkel om te verbeteren voor scholen beperkt en kansenongelijkheid in de hand
werkt. 104 Ook moet er sprake zijn van een reële keuze: als een stad of dorp zodanig klein is dat er
maar éen of twee scholen zijn, is er de facto nauwelijks ruimte om te stemmen met de voeten en
daarmee kwaliteitsverbetering af te dwingen. Daarnaast moeten leraren, scholen en schoolleiders
voldoende geëquipeerd zijn om kwaliteitsverbeteringen tot stand te brengen. Dat is niet zonder
meer een gegeven.
Om de basiskwaliteit te garanderen is een actieve rol van de overheid bijvoorbeeld via het toezicht
onvermijdelijk. Op deze manier kan worden ingegrepen als de basiskwaliteit van een bepaalde
school niet op orde is, maar ook daarboven kunnen scholen/besturen worden gestimuleerd verbetering na te streven. Daarnaast kan de kansengelijkheid onder druk komen te staan wanneer er
geen actieve sturing is vanuit de overheid. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen doordat hoogopgeleide
ouders actiever sturen op de kwaliteit van het onderwijs aan hun kind dan lager opgeleide ouders.
Of doordat scholen die het goed doen goede leraren aantrekken en daarmee blijvend beter presteren. Of het kan zo zijn dat scholen met minder uitdagende populaties het beter doen en daarmee
een scheiding tussen scholen ontstaat.
Actieve sturing op kwaliteit vanuit de centrale overheid
In de filosofie van centrale sturing neemt het Rijk meer regie, vanuit de gedachte dat de kwaliteit
van onderwijs dermate belangrijk is dat daar actieve sturing op groepen voor nodig is. Daarbij
speelt dat niet alle scholen en besturen zelf voldoende in staat zijn kwaliteit en/of kansengelijkheid
te borgen, of door ouders onvoldoende worden geprikkeld zich te verbeteren. Behalve sturen op
het ‘wat’, geeft het Rijk deels ook invulling aan de wijze waarop die doelen worden nagestreefd
(het ‘hoe’) door scholen. Beleidsmatig betekent dit dat het Rijk op basis van het zicht op prestaties
sturingsinstrumentarium inzet waar het onderwijsstelsel onbevredigende resultaten aflevert en gebaat is bij regie van het Rijk. Het Rijk kan er ook voor zorgen dat er meer sprake gaat zijn van samenwerking tussen scholen, waar het maatschappelijk belang het schoolbelang ontstijgt. Bijvoorbeeld bij het verminderen van het lerarentekort, door het borgen van meer solidariteit en allocatie.
Met betrekking tot bekostiging kan bijvoorbeeld bij de verdeling van OAB de voorwaarde worden
gesteld dat bij de besteding van de middelen wordt gekozen uit wetenschappelijk bewezen lesmethodes. Of door het wettelijke borgen van de kwaliteit van leraren en schoolleiders, alsook de bijscholing en de lerarenopleidingen. Het betekent ook dat het toezicht zich niet beperkt tot het naleven van de minimumeisen, maar door als ’kritische vriend’ te opereren en handvatten te geven
voor onderwijsverbetering ook stimulerend werkt ten aanzien van prestaties van scholen die al
over de lat zijn.

5.3

BELEIDSOPTIES

Tabel 2 brengt concrete opties voor beleid in beeld, gericht op ofwel het verbeteren van
de huidige situatie (de middelste kolom) ofwel het sterker bewegen richting een van de
twee sturingsfilosofieën (de buitenste kolommen). Binnen alle kolommen worden de opties
gestructureerd langs de vier elementen voor effectieve sturing. Er is een aantal opties dat in de
huidige situatie wenselijk is, bijvoorbeeld omdat ze tegenstrijdige prikkels wegnemen of tot extra
informatie leiden; deze zijn opgenomen in de middelste kolom. Daarnaast zijn sommige maatregelen op zichzelf niet direct onder een sturingsfilosofie te scharen, maar hangt het af van de precieze
invulling waar de maatregel hoort. Zo is meten van prestaties stap één, maar is de echte vraag

104

Borghans, L., B. Golsteyn en U. Zölitz (2015). Parental preferences for primary school characteristics, B.E. Journal of Economic Analysis & Policy, Vol. 15 (1), pag. 85-117.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

51

wat je vervolgens met de resultaten doet. Waar relevant wordt dat toegelicht in de tabel. Maatregelen die (mede) aangrijpen op kansengelijkheid zijn gemarkeerd met het superscript K.
De beleidsopties zijn veelal uitgewerkt in beleidsfiches, zie bijlage 1. In die fiches worden
maatregelen, hun (beoogde) effect, de noodzakelijke stappen om tot uitvoering te komen en de
budgettaire gevolgen nader omschreven. Beleidsopties moeten ook vooral zo worden gezien: als
opties. De fiches schetsen een mogelijke oplossing (en soms ook meerdere) voor het voorliggende
beleidsvraagstuk, maar in de praktijk zijn ook andere oplossingen denkbaar. Waar empirische evidentie over de effectiviteit van maatregelen beschikbaar is, is deze zoveel mogelijk opgenomen in
de fiches. Voor sommige maatregelen is echter geen empirisch bewijs beschikbaar, daar is de onderbouwing meer theoretisch van aard. Daarnaast kennen sommige maatregelen een (forse) budgettaire intensivering. Of deze maatregelen daarmee het invoeren waard zijn, vergt politieke weging (die ook breder kan gaan dan alleen het onderwijs). Tot slot is er nog geen uitvoeringstoets
op de maatregelen uitgevoerd en zijn de maatregelen wat betreft uitvoeringslast ook niet in samenhang bekeken.
Dit IBO kent, in tegenstelling tot wat gebruikelijk is, geen besparingsvariant. Hierdoor
kan bij lezing van de beleidsrichtingen het beeld ontstaan dat een grote investering nodig is in het
onderwijs om deze te bekostigen. Dit kan, maar is niet per se het geval: budgettaire consequenties kunnen ook (deels) uit bestaande middelen worden bekostigd, of via ombuigingen op de OCWbegroting. Wel geldt: hoe groter de kosten van maatregelen, hoe lastiger ze in te passen zijn.
Heldere doelen zijn in iedere sturingsfilosofie wenselijk. Dat schept duidelijkheid voor de
betrokken actoren en dient als toetssteen voor beleid. Hóe die doelen precies worden ingevuld is
een tweede. Een minimale variant, passend bij de filosofie van gereguleerde zelfsturing, is het definiëren van de minimale set vaardigheden die leerlingen geacht worden te beheersen na het verlaten van school. Wil de overheid verder gaan, dan kan het de doelen verbreden (breder dan de
basisvaardigheden) en gedetailleerder invullen (bijvoorbeeld naast einddoelen ook tussentijdse
doelen voor leerlingen opnemen). In beide gevallen is het zaak deze doelen niet alleen te definieren, maar ook te borgen dat ze worden gedragen door het veld. Daar valt nog het nodige te winnen. Zo bestaan er nu referentieniveaus, maar deze hangen onvoldoende samen met de verplichte
kerndoelen en examenprogramma’s, wat effectief toezicht bemoeilijkt. Daarnaast worden de referentieniveaus niet door het hele veld ervaren als een norm waarnaar gestreefd moet worden.
Hetzelfde geldt voor zicht op prestaties. Een voldoende frequent zicht op prestaties is in beide
filosofieën van belang. In het meer op autonomie gerichte model kan zicht op prestaties de centrale overheid het vertrouwen geven om de handen wat meer op de rug te houden. Zicht op prestaties is ook los van de rol van de overheid van belang als katalysator van onderwijskwaliteit: het
extra inzicht in prestaties faciliteert het leren over effectieve onderwijsmethoden, informeert ouders en maakt het benchmarken van schoolprestaties mogelijk. Zicht op prestaties vraagt om een
aantal extra indicatoren. Zonder onderling vergelijkbare resultaten uit de doorstroomtoets in het
po is landelijk niet goed te beoordelen of het po voldoende presteert op de cognitieve vaardigheden. Op andere onderdelen van onderwijskwaliteit, zoals kansengelijkheid en sociaal welbevinden,
ontbreekt het zicht geheel. Schoolbesturen en scholen kunnen de informatie gebruiken om te zorgen dat de prestaties op het juiste niveau zijn. Bij actievere meer centrale sturing kan de extra
data als stuur- en verantwoordingsinstrument informeren.
Bij gebruik van de data moet vooraf duidelijkheid zijn over de doelen. Het doel van een
toets beïnvloedt namelijk de kwaliteit van de toets. Leerlingen doen harder hun best voor een

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

52

toets die voor hen meetelt. Bij toetsen die gebruikt worden om leraren en scholen te vergelijken,
ontstaat het risico van ‘teaching to the test’. Overheid en veld zullen daarom bij de aanvullende
inzet op het transparant maken van resultaten, altijd expliciet moeten zijn hoe de resultaten benut
gaan worden, en een aanpak moeten volgen die mogelijk perverse effecten voorkomt. Daarnaast
kan (meer) toetsen meer druk op kinderen leggen. Uiteindelijk is het aan overheid en veld om zoveel mogelijk te doen om leerlingen zich op een gezonde wijze te kunnen laten ontwikkelen.
De rol die bekostiging en toezicht spelen – die de prikkels voor actoren beïnvloeden –
verschilt per filosofie. De kern van bekostiging in een filosofie van gereguleerde zelfsturing, met
zoveel mogelijk autonomie bij het schoolbestuur (in het huidige stelsel) of school, is maximale bestedingsvrijheid. Middelen worden zonder specifieke voorwaarden aan bestedingsdoelen ter beschikking gesteld – de huidige lumpsum past hierbij. De onderwijsbehoefte en daarmee de financieringsbehoefte verschilt wel per leerling. Om kansenongelijkheid tegen te gaan kan worden gekozen voor een systeem waarin de bekostiging beter aansluit bij deze onderwijsbehoefte van een
specifieke leerling. De werkgroep schetst een variant en raadt aan hier een onderzoek naar te
doen. Aan de andere kant van het spectrum vertrouwt de overheid juist meer op geoormerkte
middelen: middelen waaraan verplichte bestedingsdoelen zijn gekoppeld. Voorts kan vanuit het
oogpunt van doelmatigheid worden gekozen de kleinescholentoeslag af te schaffen; dit staat overigens los van een specifieke sturingsfilosofie. Toezicht zou zich in een wereld van gereguleerde zelfsturing met name moeten richten op het naleven van de wettelijke deugdelijkheidseisen waarbij
die eisen wel aangescherpt zouden kunnen worden. Daarmee ligt er vooral ruimte om te bewegen
richting een actievere invulling van de rol van toezicht die ook boven de ondergrens aangrijpt en
impuls geeft. Bijvoorbeeld door vaker op (alle) scholen langs te gaan en meer gradaties aan te
brengen in hun oordelen (anders dan alleen (zeer) zwak of voldoende), zodat ouders beters geïnformeerde keuzes kunnen maken en scholen sterker worden geprikkeld tot verbetering van de onderwijskwaliteit.
Het is zaak dat actoren zijn toegerust op hun taak: personeel, leermiddelen, ondersteuning en huisvesting moeten kwalitatief en kwantitatief op orde zijn. Dit vraagt om een lerende sector waar optimaal gebruik wordt gemaakt van wetenschappelijke kennis over interventies
en aanpakken en waar voortdurend wordt gewerkt aan professionalisering via heldere eisen aan de
beroepsgroepen. Er moeten voldoende leraren en schoolleiders zijn die op de goede plaats werken.
Op het vlak van bijscholingsaanbod, ondersteuning en leermiddelen lijkt in algemene zin het nodige te winnen qua transparantie. Maatregelen zien vooral op het harmoniseren en in beeld brengen van kwaliteitskeurmerken. Dit bevordert de werking van de markt voor bijscholing, ondersteuning en leermiddelen. Voor maatregelen op het vlak van huisvesting wordt verwezen naar het IBO
Onderwijshuisvesting Funderend onderwijs.
Tot slot onderstreept dit IBO de mogelijke impact van uitstel van het selectiemoment
voor het VO. Vroege selectie – in het Nederlandse onderwijsstelsel krijgen leerlingen al op 12jarige leeftijd een schooladvies – draagt bij aan kansenongelijkheid (Onderwijsraad, 2021). Een
herziening van het stelsel is daarmee van grote bijdrage aan de kansengelijkheid. Deze beleidsrichting hangt niet per se samen met een van de sturing filosofieën hierboven, maar acht de werkgroep het overwegen waard. De werkgroep stelt voor dat deze optie verder wordt uitgewerkt met
aandacht voor de uitvoering zodat de consequenties van een dergelijke ingreep die met enige regelmaat wordt voorgesteld inzichtelijk zijn. Zodat op termijn een bewuste keuze mogelijk is gezien
de benodigde stelselwijziging.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

53

Tabel 2: overzicht beleidsopties

RICHTING MEER
ACTIEVE CENTRALE STURING

HOE DAN OOK DOEN

RICHTING MEER
GEREGULEERDE ZELFSTURING

1. Heldere doelen
• Doelen op detailniveau en vaststellen curriculum.

• Verduidelijking referentieniveaus

• Het Rijk gebruikt de beschikbaar te
komen informatie om actief te interveniëren.

• Kernindicatoren kansengelijkheid
identificeren (fiche 1)K
• Meten burgerschap, welbevinden
en metacognitieve vaardigheden
(fiche 2)
• Uniformering eindtoets po (fiche
3)
• Leerlingvolgsysteem in het vo

2. Zicht op prestaties

• Wettelijke ondergrens op basisvereisten.
• De beschikbaar komende informatie is primair informatie voor scholen; zij kunnen deze naar eigen
inzicht gebruiken.

3. De juiste prikkels

• Verhogen budget aanpak onderwijsachterstanden (fiches 5, 9)K
• Gerichtere inzet onderwijsachterstandsmiddelen (fiche 6)K
• Instrument voor permanente gerichte financiering (fiche 7)
• Meer differentiatie in inspectieoordelen (fiche 11)
Aanscherpen eisen onderwijs in den
brede (fiche 12)

• Betere arbeidsvoorwaarden op
scholen met veel kwetsbare leerlingen (via subsidie) (fiche 13)K
• Differentiatie beloning leraren naar
opleidingsniveau (fiche 14)
• Minimumaandeel wo-leraren in het
po (fiche 16)
• Minister PVO voert CAO-overleg namens werkgevers in het funderend
onderwijs (fiche 17)
• Verbeteren allocatie leraren (fiche
18)K
• Maximale groepsgrootte scholen in
het po met veel kwetsbare leerlingen (fiche 19)K
• Sturing op curriculum lerarenopleiding (fiche 22)
• Borgen van professionalisering
schoolleiders (fiche 25)

• Schoolondersteuning directer onder
het ministerie van OCW hangen.

K

Stelsel

Bekostiging
• Structurele middelen voor structureel beleid
• Tijdelijke kwaliteitsimpuls slechtpresterende scholen (fiche 8)
• Afschaffen kleinescholentoeslag
(fiche 10)
Toezicht
• Inspectie bezoekt alle scholen (fiche 11)

• Lumpsum
• Populatiebekostiging (fiches 4, 9)K

• Bewaken ondergrens
• Aanscherpen naleving absolute
ondergrens (fiche 12)K

4. Toegeruste actoren

Leraren
• Verhogen lerarensalarissen in
combinatie met betere doorgroeimogelijkheden (fiche 15)
• Meer tijd voor schoolontwikkeling
op teamniveau (fiche 20)
• Versterken differentiatievaardigheden leraren (fiche 21)K

• Betere arbeidsvoorwaarden op
scholen met veel kwetsbare leerlingen (via aanvullende bekostiging) (fiche 13)K
• Ruimte in onderwijstijd (fiche 29)

Lerarenopleidingen
Schoolleiders

Leermiddelenmarkt
• Invoeren keurmerk bijscholingsaanbod (fiche 26)
• Invoeren keurmerk (digitale) lesmethoden (fiche 27)
Ondersteuningsstructuur
• Invoeren keurmerk onderwijsondersteuning (fiche 28)

• (Deel) bekostiging direct naar
scholen in plaats van besturen (fiche 23)
• Opt-out scholen uit besturen (fiche 24)

• Landelijke organisatie voor schoolondersteuning instellen, in combinatie met bevordering capacity
building in de school.

Uitstel selectiemoment vo (fiche 30)K

Deze maatregel is (mede) gericht op het bevorderen van kansengelijkheid.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

54

Bijlagen
BIJLAGE 1 – BELEIDSOPTIES
Optie
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Titel

Kernindicatoren kansengelijkheid
Monitoringsinstrument burgerschap, welbevinden en executieve vaardigheden
Uniformering eindtoets PO
Meer impact van middelen door populatiebekostiging
Verhogen budget voor aanpakken onderwijsachterstanden in po en vo
Gerichtere inzet onderwijsachterstandsmiddelen
Instrument voor permanente gerichte financiering
Tijdelijke kwaliteitsimpuls slechtpresterende scholen
Onderwijsbekostiging
Afschaffen kleinescholentoeslag
Inspectie bezoekt alle scholen en geeft meer gedifferentieerde oordelen
Aanscherpen eisen onderwijskwaliteit en naleving behalen absolute ondergrens
Betere arbeidsvoorwaarden op scholen met relatief veel kwetsbare leerlingen
Differentiatie beloning leraren naar opleidingsniveau
Verhogen lerarensalarissen in combinatie met betere doorgroeimogelijkheden
Minimumaandeel WO-opgeleide leerkrachten in het po
Minister PVO voert Cao-overleg namens werkgevers in het funderend onderwijs
Verbeteren allocatie leraren binnen steden of regio’s
Maximale groepsgrootte op scholen in het po met relatief veel kwetsbare leerlingen
Meer tijd voor schoolontwikkeling op teamniveau
Versterken differentiatievaardigheden leraren
Sturing op curriculum lerarenopleidingen
(Deel) bekostiging (en verantwoordelijkheden) naar scholen in plaats van besturen
Opt-out scholen uit besturen
Borgen van professionalisering schoolleiders
Invoeren keurmerk bijscholingsaanbod
Invoeren keurmerk (digitale) lesmethoden
Invoeren keurmerk private onderwijsondersteuning
Ruimte in onderwijstijd
Uitstel selectiemoment vo

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

Pagina
56
57
59
61
63
65
67
69
70
74
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
100
104
107
109
110
112
113
117

55

BELEIDSOPTIE 1: KERNINDICATOREN KANSENGELIJKHEID
OMSCHRIJVING

Sectoroverstijgend een aantal kernindicatoren afspreken aan de hand waarvan we uitkomsten van extra middelen (vrijgemaakt in het CA) en de ontwikkelingen op kansengelijkheid
gedurende lange tijd kunnen volgen.

RATIONALE

•
•
•

•

•

EFFECTEN

•
•
•

UITVOERING

Kansengelijkheid in het onderwijs gaat over gelijke kansen voor elk kind om, ongeacht
achtergrondkenmerken, zijn potentie ten volle te ontplooien.
Het gaat er om dat onderwijs een toegevoegde waarde heeft in het leven van kinderen
en dat er geen (formele of informele) drempels voor leerlingen zijn in het onderwijssysteem op basis van de achtergrond van een leerling.
Om kansengelijkheid te bevorderen, is het van belang om de onderwijsloopbanen van
leerlingen als uitgangspunt te nemen en niet de prestaties binnen onderwijssectoren.
Juist de overgangen in het onderwijs zijn een risicovol moment voor ongelijkheid in de
onderwijsloopbanen.
Voor de verdeling van middelen (ter bevordering) van kansengelijkheid worden vaak
verschillende doelgroepdefinities per onderwijssector en/of maatregel gehanteerd. Om
leerlingen te kunnen volgen over onderwijssectoren moet echter worden uitgegaan van
herkenbare groepen leerlingen over de onderwijsloopbaan. De ontwikkeling van sectoroverstijgende kernindicatoren kan hier een bijdrage aan leveren.
Kernindicatoren zijn allereerst op stelselniveau, maar kunnen ook gebruikt worden als
benchmark voor scholen zelf, om te weten waar ze staan op het thema kansengelijkheid
en wat beter kan. Bij voorkeur worden de kernindicatoren daarom ook opgenomen in
het NCO.
Betere monitoring en evaluatie van kansengelijkheid en de (effecten van) maatregelen
die door het Rijk worden genomen om de kansengelijkheid in het onderwijs te bevorderen.
Bewustwording en inzicht in het kansengelijkheidsvraagstuk, zowel op sector- als op
schoolniveau.
Kansenongelijkheid is vrij constant en er is geen ‘easy fix’ die op korte termijn grote bewegingen in zal zetten. Langdurige monitoring is nodig om meerjarige trends in beeld te
kunnen brengen.

Het ligt voor de hand dat de definities van kernindicatoren aansluiten bij het dashboard kansengelijkheid; het huidige instrument om kansengelijkheid op stelselniveau te monitoren 105.
In het dashboard worden groepen leerlingen vergeleken op basis van de opleiding van hun
ouders. Op die manier ontstaat er een continue lijn in de monitoring van kansengelijkheid
op stelstelniveau.
Op dit moment wordt bekeken hoe het dashboard kan worden uitgebreid en verbeterd. Op
basis van het herziene dashboard kunnen kernindicatoren worden gedefinieerd (voor eind
2022). Dit kan vervolgens worden vertaald in indicatoren voor scholen, en – indien gewenst
- een aanpassing van het NCO zodat scholen op een laagdrempelige manier gebruik kunnen
maken van de indicatoren (in de loop van 2023).
Bij het uitwerken van het dashboard en indicatoren kan samenwerking gezocht worden met
VWS in het kader van brede welvaart en gezondheidsverschillen.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
Opzetten Dashboard*
Doorontwikkeling indicatoren CBS
Uitbreiding NCO-indicatoren
Extra kosten NCO
Jaarlijkse update dashboard

2023
+0,02
+0,04
+0,06

2024

2025

2026

2027/struc

+1
0,03

+1
0,03

+1
0,03

+1
0,03

*Hierbij gaan we er van uit dat er gebruik gemaakt kan worden van een bestaand dashboard. Het bouwen van een
nieuw dashboard kost meer.

105

Zie OCW in cijfers (link).

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

56

BELEIDSOPTIE 2: MONITORINGSINSTRUMENT BURGERSCHAP, WELBEVINDEN EN
EXECUTIEVE VAARDIGHEDEN
OMSCHRIJVING

Een monitoringsinstrument (inclusief meetbare indicatoren) ontwikkelen om de ontwikkeling
van leerlingen op de thema’s burgerschap, welbevinden en executieve vaardigheden te volgen. Het monitoringsinstrument zal ingevuld worden op het niveau van een school en gekoppeld worden aan het leerlingvolgsysteem. De data wordt landelijk verzameld om ook een
landelijk beeld te kunnen geven. De data wordt jaarlijks uitgevraagd om het beeld over tijd
te kunnen vormen.

RATIONALE

•
•
•
•
•

•

EFFECTEN

•
•

•
•
•

UITVOERING

•

•
•
•

De samenleving vraagt van scholen om kinderen op te leiden tot burgers die kunnen
functioneren in een democratische samenleving.
Leerlingen gaan naar school om te leren en zichzelf te ontwikkelen. Dit lukt het beste
als leerlingen goed in hun vel zitten en zich veilig voelen.
Ook een goede beheersing van executieve vaardigheden is een voorwaarde om tot leren
te komen. Executieve vaardigheden zijn bijvoorbeeld in belangrijke mate voorspellend
voor een succesvolle (school)loopbaan.
Er is op dit moment echter beperkt inzicht in de ontwikkeling van burgerschapscompetenties. En de brede ontwikkeling van leerlingen wordt op dit moment niet systematisch
en periodiek onderzocht.
Ook wordt vaak bij bevindingen rond basisvaardigheden verwezen naar de niet gemeten
factoren welbevinden en executieve vaardigheden. De relatie tussen de prestaties op de
‘hardere’ en ‘zachtere’ factoren kan door beide te meten worden ontsloten, en de balans
in de erkenning van de brede opdracht van het onderwijs kan worden verbeterd.
Door hier met de ontwikkeling van een monitoringsinstrument ook voor scholen zelf
meer inzicht in te creëren, weten zij beter waar ze staan (en wat er eventueel beter
kan). Ook kunnen ze via benchmarking van elkaar leren en ook richting ouders beter inzichtelijk maken wat ze op dit vlak te bieden hebben.
Meer en beter inzicht in het welbevinden van leerlingen, de ontwikkeling van hun executieve vaardigheden en burgerschapsvaardigheden.
Door het inzichtelijk maken van het niveau van burgerschap, welbevinden en executieve
vaardigheden, weten scholen beter waar ze staan en wat er beter kan. Scholen kunnen
deze kennis gebruiken om hun beleid van verder vorm te geven en de onderwijskwaliteit te verbeteren. Ook kunnen ze via benchmarking van elkaar leren en ook richting ouders beter inzichtelijk maken wat ze op dit vlak te bieden hebben.
Ook krijgen scholen zicht op of er afruilen zijn tussen de inzet op cognitieve vaardigheden en welbevinden/executief en zo ja hoe en waar deze opspelen.
De ontwikkeling van een monitoringsinstrument op de bredere opdracht van het onderwijs helpt ook voor het landelijk beeld. Op basis van dit landelijke beeld kan evidence
informed beleid gevormd worden.
De balans tussen ‘focus op de kern/basisvaardigheden’ en ‘de brede opdracht van het
onderwijs’ wordt verbeterd, in elk geval in beeld en visie (met mogelijk verandering van
inzet op scholen tot gevolg).
Als eerste stap worden indicatoren ontwikkeld voor burgerschap, welbevinden en executieve vaardigheden. Voor burgerschap kan worden aangesloten bij wat het NRO nu doet.
Via NRO wordt onderzoek uitgezet om:
o Meer inzicht te krijgen in de ontwikkeling, het niveau en de spreiding van burgerschapscompetenties van leerlingen en studenten in het po, vo en mbo.
o Meer inzicht te krijgen in de invloed van schoolkenmerken op het bevorderen
van burgerschapscompetenties.
o Meer inzicht te krijgen in de effectiviteit van aanpakken en methoden voor burgerschap.
Voor welbevinden kan worden aangesloten bij trajecten die VWS kent.
Als tweede stap worden deze indicatoren samengebracht in een monitoringsinstrument,
die op leerlingniveau kan worden uitgevraagd (gekoppeld aan het LVS) en op schoolniveau en landelijk niveau inzicht biedt.
Als derde zal een partij worden gecontracteerd om deze informatie periodiek gelijktijdig
met LVS uit te vragen en hierover een monitoringsrapportage op te stellen.
Scholen worden verplicht mee te werken aan deze uitvraag door dit vast te leggen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

57

•
•

Het uitvoeren van het onderzoek vergt twee jaar. Vanaf schooljaar 2024/2025 kan gestart worden met de uitvraag.
Voor participatie in nationale en internationale peilingsonderzoeken op het gebied van
burgerschap is meer onderzoek nodig om inzicht te krijgen de ontwikkelingen van burgerschapsvaardigheden, sociaal welbevinden en executieve functies op schoolniveau.
Uitkomsten van dit onderzoek kunnen de opmaat bieden voor de ontwikkeling van een
instrument, bijvoorbeeld een dashboard in Vensters voor Verantwoording en/of Scholen
op de Kaart.

De uitkomsten van het onderzoek bieden een opmaat voor het uitbreiden van peilingsonderzoeken op deze thema’s om een landelijk beeld van de ontwikkelingen hierop te kunnen volgen.
BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Doorontwikkeling vensters
Om de data te verwerken en met scholen te delen moeten de vensters doorontwikkeld worden. Hier kan incidenteel een bedrag van 0,5 mln. voor vrijgemaakt worden (niet weergegeven in de tabel).
Burgerschap
Voor de ondersteuningsstructuur burgerschap is reeds structureel geld beschikbaar gesteld
vanuit het coalitieakkoord (4 mln. per jaar).
Welbevinden & executieve vaardigheden
a. Een incidenteel bedrag van 0,05 miljoen euro voor de inventarisatie. Dit komt overeen
met de kosten van soortgelijke inventarisaties.
b. Indien op basis van de inventarisatie besloten wordt dat aanvullend onderzoek nodig is of
bestaand onderzoek moet worden aangepast, is aanvullend budget nodig. De hoogte van dit
bedrag is afhankelijk van de keuzes die op dat vlak gemaakt worden, maar zal naar verwachting uitkomen op circa 1,5 mln. per jaar. Dat komt overeen met de kosten van een
Peil-onderzoek in bijvoorbeeld het po, dat gebruikt wordt om tot een stelselbeeld te komen
op bepaalde aandachtsgebied.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026 2027/struc
0,05
1,5
1,5
1,5
1,5

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

58

BELEIDSOPTIE 3: UNIFORMERING EINDTOETS PO
OMSCHRIJVING

Alle scholen worden verplicht om dezelfde eindtoets basisonderwijs af te nemen, om vergelijkbaarheid te borgen en weer een goed landelijk beeld te kunnen krijgen. Ook biedt het
scholen zicht op waar hun school staat ten opzichte van het landelijk beeld/gelijksoortige
scholen.

RATIONALE

•

•
•

EFFECTEN

•
•

•
•

•

•

Na de invoering van de Wet Eindtoetsing po in 2015 werd afname van een eindtoets
voor alle scholen verplicht, maar konden zij kiezen uit meerdere aanbieders. Door een
gevarieerd aanbod aan eindtoetsen waren de resultaten van leerlingen een aantal jaren
minder goed te vergelijken doordat er verschillende eindtoetsen op de markt werden
toegelaten. Weliswaar zijn diverse stappen ondernomen om de eindtoetsen vergelijkbaarder te normeren (onder meer door een gezamenlijke set van vragen die in elke
toets hetzelfde is), maar het stelsel blijft kwetsbaar.
Door terug te gaan naar één eindtoets is het makkelijker een eenduidig beeld te hebben
van alle leerlingen en worden calculerende mechanismen bij scholen voorkomen. Inzichtelijker maken van landelijke verschillen kan een kwaliteitsprikkel zijn voor scholen.
Met één eindtoets voor het basisonderwijs is er eenduidige informatie over de beheersing van taal en rekenen bij alle leerlingen.
Door alle leerlingen dezelfde toets te laten maken is er minder verstorende invloed van
verschillen in afnamecondities. Er ontstaat tussen scholen een meer eenduidig beeld.
Uniformering zou wel betekenen dat de ene verplichte toets ook op één medium moet
worden afgenomen: op alle scholen óf op papier óf digitaal. Bepaald moet worden hoe
de nieuwe eindtoets eruitziet. Het kost enkele jaren om een nieuwe toets te ontwikkelen
voor deze een betrouwbaar beeld geeft van de vaardigheden van leerlingen.
Scholen kunnen nu kiezen voor een toets die onderwijskundig gezien past bij hun leerlingen (bijv. visueel, taligheid, digitaal of papier). Als die keuze er niet meer is, brengt
de toets de vaardigheid van leerlingen mogelijk minder goed in beeld.
Sturing op onderwijskwaliteit middels de beoordeling van leerresultaten van scholen
door de inspectie en stelselinformatie over ontwikkeling van vaardigheden van leerlingen in Nederland wordt met één eindtoets eenvoudiger. De data kunnen vanaf het
begin een bron zijn voor stelseltoezicht door de inspectie en verder stelselonderzoek. De
data kunnen over drie jaar gebruikt worden door inspectie in haar instellingstoezicht –
ervan uitgaande dat de nieuwe toetsinrichting een trendbreuk oplevert in de bruikbaarheid van de opbrengsten (deze zijn niet over de jaren heen vergelijkbaar, terwijl inspectie in oordelen altijd kijkt naar trend over drie jaar).
Er zijn momenteel vijf aanbieders van eindtoetsen met een erkenning voor 4 jaar. Deze
erkenning loopt af na de eindtoets in het schooljaar 2026-2027. Dat is het moment dat
deze maatregel ingevoerd kan worden. Als langer de tijd nodig is om de maatregel in te
voeren (bijvoorbeeld vanwege het wetstraject), kan besloten worden de volgende erkenning voor een kortere periode af te geven. Het eerder intrekken van een erkenning
is mogelijk in strijd met het recht van eigendom, waardoor toetsaanbieders op enigerlei
wijze moeten worden gecompenseerd – mede omdat politieke besluitvorming recentelijk
tegenovergesteld was.
Door het wegvallen van concurrentie zijn er minder prikkels voor innovatie of doorontwikkeling van de eindtoets en de toetsen van het leerlingvolgsysteem. Het invoeren van
keuzevrijheid in 2014 heeft gezorgd voor een kwaliteitsimpuls bij alle eindtoetsen, ook
de van overheidswege aangeboden toets.

UITVOERING

•
•
•
•

Aanpassing wet en onderliggende amvb’s (vergt reguliere procedure van twee jaar).
Aanpassing registratiesystemen DUO op inschrijvingen scholen voor eindtoetsen.
Invoering kan plaatsvinden na de eindtoets in het schooljaar 2025/2026.
DUO heeft geplande werkzaamheden in Q3 van 2023 voor het uitfaseren van de centrale eindtoets. Als er tot een uniforme eindtoets wordt besloten na dit moment betekent dat nieuw inregelwerk voor DUO.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In de budgettaire tabel is ervan uitgegaan dat invoering plaatsvindt na de eindtoets in het
schooljaar 2025/2026. Eerdere invoering is alleen mogelijk als aanbieders daarvoor financieel gecompenseerd worden. De besparing bestaat uit het vervallen van subsidies aan aanbieders van de toetsen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

59

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2022 2023 2024 2025 2026 2027/struc
-4,2
-4,2

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

60

BELEIDSOPTIE 4: MEER IMPACT VAN MIDDELEN DOOR POPULATIEBEKOSTIGING
OMSCHRIJVING

Naast leerlingaantallen worden ook leerlingkenmerken een integraal onderdeel van de basisbekostigingsformule in het primair onderwijs (en mogelijk het voortgezet onderwijs). De
OAB-middelen worden dus samengevoegd met de basisbekostiging tot één budget. Hierbij
zijn twee uitvoeringen mogelijk: 1. aansluiten bij de huidige systematiek en 2. directer
aansluiten bij individuele leerlingkenmerken op basis van de individuele onderwijsscores
(zonder/met lagere drempelwaardes in de achterliggende systematiek). Ook wordt onderzoek in gang gezet om scherp te krijgen wat een juiste verdeling van de middelen is en
daarmee hoe de parameters in de bekostigingsformule eruit komen te zien.

RATIONALE

Niet elk type leerling kost evenveel voor een school. In de huidige bekostigingssystematiek krijgt een school voor elke leerling hetzelfde bedrag, waarbij wel onderscheid wordt
gemaakt naar schoolsoort, en is er een extra bekostiging voor onder andere onderwijsachterstanden (OAB). 106 Het totale OAB-budget is nu echter separaat gebudgetteerd. Ook komen in de berekening van het OAB-budget per school diverse drempelwaardes voor. Dit
kan betekenen dat een school geen aanspraak maakt op achterstandsmiddelen, terwijl een
deel van de populatie wel degelijk uit achterstandsleerlingen bestaat. Wanneer de bekostiging per leerling niet voldoende aansluit bij de werkelijke kosten per leerling, ontstaat bovendien het risico dat scholen concurreren om (vooral) relatief kansrijke leerlingen binnen
te halen.
Door de verdeling van middelen meer te baseren op de kenmerken van individuele leerlingen (dus zonder/met lagere drempelwaardes), sluit de bekostiging gemiddeld nauwkeuriger aan bij de leerlingpopulatie van een school en komt het geld beter terecht waar dat
nodig is. Ook neemt de prikkel af om te concurreren om kansrijke leerlingen wanneer de
bekostiging per leerling goed is ingericht. Door OAB-middelen integraal onderdeel te maken van de basisbekostiging, wordt de financiering van achterstandbeleid op macroniveau
mogelijk stabieler.

EFFECTEN

•
•

•
•

•

•

•
•

106
107

De maatregel heeft op zichzelf geen effect op het totale onderwijsbudget, maar ziet
louter op een betere verdeling tussen scholen. 107
Wanneer parameters in de bekostigingsformule worden aangepast, vindt een herverdeling tussen scholen plaats. Sommige scholen gaan erop vooruit, andere scholen gaan
erop achteruit. Omdat de bekostiging in doorsnee beter aansluit bij de onderwijsbehoeften per school, valt per saldo (macro gezien) een positief effect op onderwijskwaliteit te verwachten.
Indien drempelwaardes volledig worden losgelaten, kan het budget versnipperen. Waar
nu nog 41% van de po-scholen aanspraak maakt op achterstandsmiddelen, neemt dit
zonder drempels toe tot 97%.
Beter rekening houden met verschillen in daadwerkelijke kosten tussen typen leerlingen, stelt scholen beter in staat het onderwijs te bieden dat verschillende typen leerlingen nodig hebben. Dit verkleint bovendien eventuele financiële prikkels om achterstandsleerlingen te weren. Beide helpen kansenongelijkheid te verkleinen.
Financiële risico’s voor scholen veranderen. Tegenover de instroom van achterstandsleerlingen staat een adequate(re) bekostiging. Daarnaast wordt de bekostiging voor
scholen minder voorspelbaar, omdat die afhankelijk wordt van meer (lastig te voorspellen) factoren.
Het financiële risico neemt mogelijk toe doordat de leerlingspecifieke middelen niet langer afzonderlijk gebudgetteerd zijn. Het risico voor de schatkist wordt beheerst doordat
tegenvallers in leerlingaantallen en/of -gewichten in lijn met de huidige begrotingsregels in beginsel gedekt worden in de OCW-begroting (cf. de systematiek die wordt gehanteerd bij de huidige referentieraming).
In de periode 2012-2019 kende de OAB-regeling leegloop, een deel van de werkgroep
ziet dat risico ook bij deze vormgeving.
OAB-middelen worden integraal onderdeel van de basisbekostiging; er wordt in de
communicatie dus geen beoogd bestedingsdoel meer meegegeven. De (ervaren) autonomie van scholen en besturen neemt hierdoor mogelijk licht toe. Wel neemt het in-

Zie Brochure vereenvoudiging bekostiging po (link).
Fiche 24 ziet op een verhoging van het budget voor Onderwijsachterstandbeleid.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

61

zicht van scholen af in welk aandeel van hun bekostiging voor het tegengaan van onderwijsachterstanden is bedoeld. Dit geeft scholen minder handvatten om hier het gesprek over aan te gaan, bijvoorbeeld met hun bestuur, waardoor meer ruimte voor besturen ontstaat om de middelen aan andere doeleinden/scholen te besteden.
UITVOERING

Financiering op basis van leerlinggewicht vergt twee stukjes informatie:
1. Een betrouwbare maatstaf voor leerlingkenmerken, al dan niet geaggregeerd naar
schoolniveau. Dit wordt momenteel gemeten via de CBS-indicator (ten behoeve
van OAB).
2. Inzicht in de optimale verdeling van de beschikbare middelen over verschillende
typen leerlingen. In de huidige bekostigingsformule wordt €711 per punt achterstandsscore uitgekeerd. Dit bedrag is niet nader onderbouwd.
Invoering op korte termijn
Deze aanpassing in de onderwijsbekostiging is op relatief korte termijn in te voeren door
de uitgangspunten onder 1 en 2 hierboven te hanteren (gebruik van de CBS-indicator en
een bedrag van €711). Als gekozen wordt voor optie 1 uit de omschrijving, verandert hiermee aanvankelijk niets aan de verdeling van middelen over scholen.
Invoering op middellange termijn
Idealiter wordt de aanpassing van de bekostigingsformule aangegrepen om de essentiële
parameters (gewichtverschillen tussen leerlingen, drempelwaardes in de bekostigingsformule) te herijken. Dit vergt het in gang zetten van onderzoek. Er zal in beeld moeten worden gebracht of/hoe de CBS-indicator en de meting hiervan kunnen worden aangescherpt;
dergelijk onderzoek is reeds voorzien voor 2024.
Herijking
Om te voorkomen dat de bekostiging na verloop van tijd niet meer aansluit bij veranderende onderwijsbehoeften, dienen de relevante parameters (de gewichtverschillen tussen
leerlingen) regulier herijkt te worden.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

De overgang naar financiering op basis van leerlinggewicht is in beginsel budgetneutraal.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

62

BELEIDSOPTIE 5: VERHOGEN BUDGET VOOR AANPAKKEN ONDERWIJSACHTERSTANDEN
IN PO EN VO
OMSCHRIJVING Verhoging van budget voor onderwijsachterstanden, in po naar niveau 2012 en in vo budget
evenredig ophogen, en de doelgroep mogelijk bijpassend verhogen.
RATIONALE

•

•

•

EFFECTEN

•

•

•

•

•

In het po is het budget voor onderwijsachterstanden tussen 2012 en 2019 behoorlijk gedaald, onder meer doordat het opleidingsniveau van ouders is gestegen en er daardoor
minder leerlingen een (hoog) gewicht kregen toegekend onder de gewichtenregeling. In
2019 is deze daling van het budget gestopt, omdat sindsdien de CBS-indicator wordt gebruikt en er jaarlijks een vast budget verdeeld wordt onder scholen en gemeenten op basis
van deze CBS-indicator.
De kansenongelijkheid, afgemeten aan de samenhang tussen SES en onderwijsprestaties,
is tussen 2012 en 2019 echter alleen maar verder toegenomen (zie inspectierapporten
vanaf 2017 en zie ook het IBO Onderwijsachterstandenbeleid). Kortom: het budget hiervoor daalde, terwijl de problematiek toenam. Deze beleidsoptie repareert dit door het budget voor onderwijsachterstanden in po te verhogen naar het niveau van 2012 108. Ook voor
vo wordt het budget verhoogd, in lijn met de ophoging voor po.
Een deel van deze ophoging is reeds onderdeel van de plannen van dit kabinet, maar niet
voldoende om po en vo op gelijk niveau te brengen. Uit analyses van het IBO Onderwijsachterstanden (2017) blijkt dat extra ondersteuning voor leerlingen met een risico op achterstanden gedurende de hele schoolloopbaan nodig en effectief is. Immers, de achtergrondkenmerken die ten grondslag liggen aan het risico op een onderwijsachterstand wijzigen niet per definitie gedurende de onderwijsloopbaan van leerlingen. Om de doelmatigheid van de middelen te vergroten, is daarom voor het vo een indicator ontwikkeld die
aansluit bij de indicator in het po. De vernieuwde vo-indicator zal – naar steven – met ingang van 2024 van kracht worden.
Met extra OAB-budget kunnen scholen gerichte en bij hun populatie passende interventies/aanpakken uitvoeren, zodat ook leerlingen die opgroeien in een kansarme omgeving,
hun talenten optimaal kunnen ontplooien. Door scholen bovendien te stimuleren om deze
middelen in te zetten voor bewezen effectieve interventies (zie optie 43), wordt de kans
vergroot dat dit effect ook daadwerkelijk wordt bereikt. Daarbij gebruiken we tevens
nieuwe inzichten die opgedaan worden in lopend onderzoek naar effecten van beleid en
evidence-based interventies. 109
Daarnaast blijft flankerend beleid in po van kracht en breiden we dit beleid uit naar vo,
daarbij aansluitend op netwerken en kennisdeling die plaatsvinden in het kader van het NP
Onderwijs en straks ‘Ontwikkelkracht’ (uit Nationaal Groeifonds). Dat houdt in dat we doorgaan met het toegankelijk maken van kennis over ‘wat werkt’ en met verdere professionalisering van scholen en leraren als het gaat om onderwijsachterstanden. Ook dragen beide
bij aan de effectiviteit van interventies/aanpakken die scholen met dit budget uitvoeren.
Uiteindelijk is het doel dat leerlingen, en in het bijzonder specifieke aandachtsgroepen, een
passende onderwijsloopbaan hebben, op een hoger vaardigheidsniveau uitstromen en een
betere sociaaleconomische positie krijgen. Op het niveau van maatschappij & economie
kan daarmee worden bijgedragen aan een betere benutting van potentieel, kansengelijkheid/sociale rechtvaardigheid, redzaamheid en economische groei.
Afhankelijk van de keuzes voor interventies/aanpakken en het lerarentekort in de regio bestaat er een risico dat scholen de extra middelen niet op korte termijn in kunnen zetten.
Aanpak op het lerarentekort blijft dus noodzakelijk, waarbij deze extra middelen ook in
evenwicht met de arbeidsmarkttoelage moeten worden ingezet.
Zeker op scholen waar veel onderwijsachterstanden voorkomen, is vaker sprake van een
stapeling van problematiek, zoals problemen met de onderwijskwaliteit of moeilijk te vervullen vacatures. Dat laatste proberen we nu al tegen te gaan met een arbeidsmarkttoelage, zodat tot een meer gelijke verdeling van het personeel gekomen kan worden. De
verwachting is dat een groter OAB-budget positief bijdraagt aan de leerresultaten van kinderen en aan het werkklimaat. Meer armslag kan weer leiden tot minder ervaren werkdruk.

De keuze voor 2012 volgt uit de toename van de kansenongelijkheid. Het OAB-budget is tussen 2012-2019 flink afgenomen, omdat
het gekoppeld was aan het opleidingsniveau van de ouder. Hierdoor nam de doelgroep die extra ondersteuning nodig had op papier af,
terwijl kansenongelijkheid in de uitkomsten tegelijkertijd toenam. Hoewel een correlatie niet per definitie een causaal verband is, is dit
een aanwijzing dat de OAB-middelen eerder aan de lage kant zijn, dan aan de hoge kant. Dit laat onverlet dat er politiek gekozen kan
worden voor een groter of kleiner budget. .
109
Zie link.
108

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

63

UITVOERING

Het verhogen van het budget voor onderwijsachterstanden in po en vo is goed uitvoerbaar.
Daarbij moet wel worden meegenomen dat de indicator voor onderwijsachterstanden momenteel in het vo wordt vernieuwd. De vernieuwde vo-indicator zal met ingang van 2024 van
kracht worden.
Bestaande regelingen met de huidige verdelingssystematiek kunnen worden verhoogd met beperkte uitvoeringsconsequenties. Dit vergt aanpassing van het bedrag per achterstandspunt en
kan worden meegenomen bij de reguliere aanpassingsmomenten van de prijzen in de bekostiging. Voor verdeling van het budget kan ook een andere verdelingssystematiek gekozen worden. Afhankelijk van de systematiek heeft dit grotere uitvoeringsconsequenties. Grofweg zijn
er drie opties om de verdelingssystematiek aan te passen:
1) een groter bedrag per achterstandspunt uitkeren (huidige systematiek): de huidige scholen
die OAB-budget krijgen, ontvangen meer geld;
2) de drempel verlagen die een school moet halen om voor budget in aanmerking te komen
(hoe hoog moet het aandeel achterstandsleerlingen op een school zijn): scholen met een
iets minder grote achterstandspopulatie, die voorheen (net) geen geld ontvingen, ontvangen nu ook OAB-budget;
3) de doelgroep vergroten. Nu is de doelgroep gesteld op 15%: scholen krijgen budget voor
de 15% leerlingen met het grootste risico op achterstand. Door de doelgroep te verruimen,
ontvangen scholen met iets minder ‘zware’ achterstandspopulatie ook budget, en zullen de
huidige OAB-scholen waarschijnlijk een grotere doelgroep hebben en meer budget ontvangen.
Het bedrag per achterstandspunt verhogen vergt geen extra aanpassing voor de uitvoering. De
uitvoeringsconsequenties voor DUO zijn bij optie 2 en 3 groter en ze vergen een aanpassing
van het besluit bekostiging (AMvB). Aangezien de afname van het OAB-budget tussen 2012 en
2019 gepaard ging met een afname van de doelgroep, kan ervoor gekozen worden om bij een
correctie hierop ook de doelgroep weer te verruimen (optie 3). Het is wel belangrijk dat bij een
verruiming van de doelgroep ook extra budget wordt vrijgemaakt voor OAB omdat er anders
een kleiner bedrag per achterstandspunt overblijft. Zonder aanpassingen aan de drempel kan
dit tot meer versnippering van middelen leiden onder scholen (zie fiche 9, optie B: budgetneutrale verschuiving van lumpsum naar OAB).

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Dit betreft verhoging van het budget voor onderwijsachterstanden. Voor het po wordt dit teruggebracht naar het historisch niveau in 2012, met varianten voor in- (A) en exclusief (B) correcties voor loon- en prijsbijstelling. Voor het vo zijn er drie varianten: het ophogen van het
budget in lijn met po naar 2012 inclusief loon- en prijsbijstelling (A), naar 2012 exclusief loonen prijsbijstelling (B) en naar het huidige budget (C).
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026
A. Budget po en vo verhogen naar 2012 incl. LPO

2027
/struc

0

502

502

502

502

A. Po verhogen naar 2012 incl. LPO*

0

241

241

241

241

A. Vo verhogen naar po 2012 incl. LPO**

0

261

261

261

261

0

157

157

157

157

B. Po verhogen naar 2012 excl. LPO*

0

36

36

36

36

B. Vo verhogen naar po 2012 excl. LPO**

0

121

121

121

121

0

97

97

97

97

B. Budget po en vo verhogen naar 2012 excl. LPO

C. Budget vo verhogen naar po**

* In 2012 was het budget circa € 410 miljoen, waar dit in 2022 € 374 miljoen is. Daar zijn de verschillen in prijspeilen en
toename door loon- en prijsbijstelling niet in meegenomen. Indien hiervoor wordt gecorrigeerd was het budget in 2012 €
615 op prijspeil 2022, een verschil van € 241 miljoen met 2022.
** Met het regeerakkoord is er € 105 miljoen beschikbaar gekomen voor het ophogen van het budget voor onderwijsachterstanden vo. Dit budget is al meegenomen in/in minder gebracht op de reeks.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

64

BELEIDSOPTIE 6: GERICHTERE INZET ONDERWIJSACHTERSTANDSMIDDELEN
OMSCHRIJVING

De OAB-middelen zijn onderdeel van de lumpsum en besturen zijn vrij in de verdeling van
deze middelen over scholen. Deze maatregel beoogt deze middelen gerichter in te zetten
via communicatie, professionalisering en kennisdeling van schoolleiders en leraren, en verantwoording. Richting scholen (po, vo) wordt gecommuniceerd dat en hoe zij hun OABmiddelen kunnen besteden aan bewezen effectieve interventies. Scholen worden geacht
hun keuzes met betrekking tot de inzet van OAB-middelen ook in het digitale verantwoordingsysteem XBRL te verantwoorden.

RATIONALE

Verantwoording van OAB-middelen zorgt ervoor dat scholen doelbewuster omgaan met
hun geld. Sturen op verantwoording van deze middelen is alleen zinvol als ook wordt gestuurd op de keuzes van scholen hoe de middelen in te zetten. Dit wordt gedaan door
scholen te vragen om deze middelen alleen in te zetten voor financiering van bewezen effectieve interventies. Hiertoe wordt de bestaande lijst met effectieve interventies geüpdatet. Er is namelijk veel onderzoek beschikbaar over wat werkt om onderwijsachterstanden
terug te dringen.
Tegelijk geldt ook dat de effectiviteit sterk afhangt van de mate waarin interventies worden uitgevoerd als bedoeld. Daarom wordt ook gekozen voor verdere communicatie/kennisdeling over een kader van effectieve interventies en voor verdere professionalisering
van leraren en schoolleiders. Verdere professionalisering draagt tevens bij aan de motivatie om onderbouwde interventies in te zetten.
De ervaringen met de menukaart bij het NP Onderwijs ondersteunen het bovenstaande:
scholen waarderen dat een duidelijk kader wordt geboden, en geven aan gerichter/ bewuster na te denken over hun interventiekeuze.

EFFECTEN

•
•
•
•
•
•

UITVOERING

•

•

Doelgerichtere besteding van de middelen door scholen, mits schoolleiders en leraren
voldoende kennis hebben van ‘wat werkt’ en deze kennis ook weten toe te passen in
de dagelijkse praktijk.
Bewustwording bij scholen (besturen, schoolleiders, leraren) en stakeholders (MR,
Raad van Toezicht) van deze extra middelen en de keuzes die zij daarbij hebben.
Versterking van evidence informed werken, en daarmee van de professionaliteit van
schoolleider en scholen. Dit effect is tevens een randvoorwaarde voor het toepassen
van de interventies als bedoeld, zodat verwachte effecten optreden.
Mogelijk inperking van de ervaren beleidsruimte bij scholen; de feitelijke beleidsruimte
verandert niet.
Het is de bedoeling dat scholen de middelen inzetten voor bewezen effectieve interventies. De middelen kunnen echter niet worden teruggevorderd als ze anders binnen
de lumpsum besteed zijn. Het alternatief is gerichte financiering (zie fiche 7).
Een extra administratieve last bij scholen voor het invullen van XBRL. Afhankelijk van
de invulling is de extra last beperkt (op bestuursniveau) of groter (op schoolniveau,
zoals bij NP Onderwijs). Gezien de omvang van de middelen is deze extra administratieve last te rechtvaardigen.
De uitvoering zit vooral in het aanpassen van de regelingen voor bekostiging (voor po
en vo), aanpassing van XBRL door DUO en communicatie richting scholen. Extra controle op verantwoordingsdata door DUO zou ook kunnen leiden tot extra kosten, deze
kosten zijn hier niet vermeld. De inzet van DUO wordt vanuit het totale takenpakket
van DUO bezien.
Er bestaat al een lijst van bewezen effectieve interventies voor het terugdringen van
onderwijsachterstanden (Toolkit van EEF). Deze lijst is gebaseerd op Angelsaksisch onderzoek. Daarom wordt in samenwerking met wetenschappers, veldpartijen en scholen
deze lijst doorontwikkeld en waar nodig aangepast en aangevuld naar de context van
Nederlandse scholen. Een dergelijke doorontwikkeling vindt momenteel plaats van de
menukaart die voor het NP Onderwijs is ontwikkeld. Daarop kan worden aangesloten.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

65

•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Voor de beoogde verdere professionalisering en kennisdeling kan eveneens op al lopende projecten worden aangesloten.110 Aanvullend zou er een (meerjarig) onderzoek kunnen worden gedaan binnen de Nederlandse context.
Voor het NP Onderwijs verantwoorden scholen zich inmiddels via XBRL. In overleg met
DUO moet worden nagegaan welke aanpassingen hierin nodig zijn voor verantwoording over besteding van de OAB-middelen. Op dit moment vindt er nog geen accountantscontrole plaats op de input die uitgevraagd is in XBRL. Hier wordt op de lange termijn wel aan gewerkt, maar nog niet duidelijk is per wanneer dat mogelijk is.

Toelichting tabel
•
0,50 - Kosten voor eenmalige communicatie richting scholen (via RO.nl, via nieuwsbrieven en e.d.), en voor aanpassen van XBRL door DUO. Om de kwaliteit van de
ingevulde data te borgen en te verbeteren is het nodig om extra communicatie in te
zetten.
•
0,50 - Eenmalige kosten voor doorontwikkeling en aanpassing/ aanvulling van de
huidige lijst van effectieve interventies (Toolkit EEF).
•
1 mln. - Kosten voor verdere professionalisering en kennisdeling van schoolleiders
en leraren (via een R&D programma Onderwijsachterstanden en via activiteiten van
de Kenniscommunity).
Deze bedragen zijn mede gebaseerd op ervaringen met het NP Onderwijs.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026 2027/struc

110

0,50

0

0

0

0

0,50

0

0

0

0

1

1

1

1

1

De Kenniscommunity (waaraan alle onderwijspartijen deelnemen) die voor het NP Onderwijs in het leven is geroepen. Daarnaast is er
meer specifiek voor OAB, het R&D programma Onderwijsachterstanden in het po.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

66

BELEIDSOPTIE 7: INSTRUMENT VOOR PERMANENTE GERICHTE FINANCIERING
OMSCHRIJVING

De overheid schrijft voor (een deel van) de financiering van schoolbesturen voor aan welk
doel deze middelen dienen te worden besteed. Voorbeelden van financiering voor specifieke
doelen zijn: verbetering basisvaardigheden, NPO-middelen. Er worden keuzes gemaakt op
nationaal niveau door bijvoorbeeld gedurende een aantal jaar via een gedeelte van de financiering te sturen op een beperkt aantal onderwerpen.
In de huidige wetgeving zijn er, in afwijking van de basisbekostiging, twee mogelijkheden:
een aanvullende bekostiging of een subsidie. Een aanvullende bekostiging is gekoppeld aan
een doel, maar nog wel vrij te besteden (denk aan de prestatieboxmiddelen uit het vorige
coalitieakkoord). Het is dan wel de bedoeling dat het ingezet wordt voor dat doel, maar het
is niet afdwingbaar. Alternatief op dit moment is een subsidie. Een subsidie moet aangevraagd worden en daarover kan verantwoording worden gevraagd (en teruggevorderd worden al het niet conform de regeling is besteed). Een instrument daartussen dat de voordelen combineert (geen aanvraag, maar wel gericht en terugvorderingsmogelijkheid) vergt
nieuwe wetgeving.

RATIONALE

•
•
•
•

EFFECTEN

•
•
•
•
•

•

•
•

UITVOERING

•

Scholen worden voor het grootste deel bekostigd via de lumpsum. De Rijksoverheid
heeft daarbij geen zeggenschap over hoe de financiële middelen door scholen worden
besteed.
Gerichte financiering middels een nieuw bekostigingsinstrument maakt het mogelijk om
als Rijksoverheid meer te sturen op ambities die zij belangrijk acht.
Consistente sturing op een beperkt aantal onderwerpen zou kunnen helpen om tot betere prestaties te komen op deze onderwerpen. Denk bijvoorbeeld aan de inzet van extra middelen voor het verbeteren van de basisvaardigheden.
Onderwerpen die voor de hand liggen zijn onderwijsachterstandsmiddelen of prestatiebekostiging voor verbetering basisvaardigheden.
Gerichte financiering zorgt voor minder beleidsruimte voor besturen (zie ook Onderwijsraad, 2018) en meer mogelijkheden voor de Rijksoverheid om te sturen op onderwijs.
Schoolbesturen zullen middelen meer gaan inzetten in lijn met de thema’s die het Rijk
belangrijk vindt.
Oormerken leidt tot beter inzicht in de besteding van onderwijsgeld, mits er ook sprake
is van stevige verantwoording over de middelen.
Omdat de lumpsum wordt verminderd, zijn er minder mogelijkheden voor besturen om
in te spelen op lokale en leerlingspecifieke omstandigheden.
Administratieve lasten nemen naar waarschijnlijkheid toe. Er moeten gescheiden financieringsstromen worden bijgehouden. Schoolbesturen moeten per doel waarvoor geoormerkte financiering wordt verstrekt bijhouden hoeveel middelen daaraan zijn uitgegeven.
Overmatig gebruik van doelfinanciering kan ten koste gaan van de effectiviteit. Als er
voor veel doelen tegelijk doelfinanciering is, zendt de overheid veel financiële prikkels
uit en gaan onderwijsinstellingen selectieve keuzes maken. Er moet dus een goede balans zijn tussen doelfinanciering en reguliere lumpsumbekostiging.
De mate van consistentie en stabiliteit is belangrijk voor het realiseren van goed beleid
op scholen, doelfinanciering zal voldoende langjarig moeten zijn om dit niet negatief te
beïnvloeden.
De formulering van de doelen (input, output of outcome) heeft impact op de doelmatigheid. In beginsel is het sturen op uitkomsten het meest efficiënt, maar dat vergt wel
dat uitkomsten goed geobserveerd kunnen worden. Dit vergt goed meetbare en objectief vast te stellen heldere doelen.
Middelen kunnen binnen de huidige wet- en regelgeving alleen met een doel worden
verstrekt als aanvullende bekostiging of als subsidie. De maatregel vergt, als oormerking via de bekostiging moet gaan, aanpassingen in wet- en regelgeving. Het lijkt het
meest logisch om een aanvullend bekostigingsinstrument te maken voor de geoormerkte middelen en de basisbekostiging intact te laten. Dat is in lijn met de logica vanuit de vereenvoudiging van de bekostiging: een neutrale en eenvoudige basis voor de

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

67

vaste lasten (personeelslasten en exploitatie) en aanvullende delen om instellingen
aanvullend te bekostigen en te sturen op beleidsmatige doelen.
Een wetswijzing vergt minimaal 2 jaar. Naast juridische wijzigingen in wet- en regelgeving, vergt deze maatregel inregelwerk bij DUO. Daarnaast vraagt de maatregel meer
van de accountantscontrole, omdat de accountant zal moeten controleren aan welk beleidsdoel middelen exact zijn uitgegeven.

•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In principe is de maatregel budgetneutraal. Wel vraagt de maatregel inregelwerk bij DUO
(= uitvoeringskosten) en extra inspanning van het interne en externe het toezicht. De kosten voor DUO worden voorlopig op 10 miljoen geraamd (het bedrag dat DUO als grove raming hanteert voor beleid met grote consequenties voor de uitvoering). De kosten komen
hoger uit indien scholen gecompenseerd worden voor de extra administratieve lasten (zoals
de extra accountantskosten en personele inzet).
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2022

2023

2024

2025

2026

2027/struc

0

0

5

10

10

10

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

68

BELEIDSOPTIE 8: TIJDELIJKE KWALITEITSIMPULS SLECHTPRESTERENDE SCHOLEN
OMSCHRIJVING

Scholen krijgen (tijdelijk) extra bekostiging als de prestaties onder een bepaald niveau liggen, zodat een impuls aan de onderwijskwaliteit kan worden gegeven. Hierbij wordt ook ondersteuning geboden. Bij onvoldoende verbetering treedt aangescherpt toezicht in werking.

RATIONALE

Van scholen die onder een bepaald niveau presteren, is het wenselijk dat zij hun resultaten
snel verbeteren. Het daartoe beschikbaar stellen van (tijdelijke) financiële middelen kan het
benodigde aanpassingsproces versnellen of vergemakkelijken. Daarbij is het wel zaak voorwaarden aan deze vorm van financiering te stellen om te voorkomen dat de middelen een
beloning voor slechte prestaties worden.

EFFECTEN

•
•
•

•

•
•

Financiële middelen worden gericht ingezet zodat scholen voldoende middelen hebben of gestimuleerd worden om te werken aan het verbeteren van de prestaties van
hun leerlingen.
Voorwaarde voor deze tijdelijke kwaliteitsimpuls is beter inzicht in de prestaties van
scholen op schoolniveau en de mogelijkheid om scores tussen scholen te vergelijken. Dit inzicht kan voor bredere doeleinden worden ingezet.
Door scholen tijdelijk extra bekostiging te verstrekken voor een kwaliteitsimpuls
kunnen slechter presterende scholen zich verbeteren door extra (financiële) ondersteuning. Het ligt voor de hand om hier een tijdelijke impuls van te maken en dit te
combineren met extra toezicht en ondersteuning, omdat het anders een beloning
voor slechte prestaties zou kunnen zijn.
Door het gebruik van toetsgegevens voor bekostiging ontstaat er een risico op versmalling van de focus van de school. Ook kunnen er perverse prikkels ontstaan:
scholen kunnen met het oog op het verkrijgen van extra financiële middelen bepaalde leerlingen bewust wel of niet laten aannemen op school, laten doubleren of
laten deelnemen aan eindtoetsen.
Mogelijke negatieve effecten kunnen deels worden beperkt door de hoogte van de
bekostiging af te laten hangen van de mate van slecht of goed presteren (geen
harde knip).
Verschillen tussen scholen kunnen kleiner worden omdat de scholen met minder
goede prestaties extra geld ontvangen om bijvoorbeeld leerkrachten aan te trekken.

UITVOERING

Tot op heden is er nog geen indicator die schoolprestaties goed in beeld brengt. Als het bijvoorbeeld gaat om prestatiegegevens van leerlingen, dan is daarvoor nodig dat er een betrouwbare, uniforme toetsing plaatsvindt (meerdere meetmomenten, gecombineerde methoden, bijvoorbeeld observatiegegevens). Dit vergt wijziging van wet- en regelgeving,
toetsontwikkeling, uitvoering door de scholen en verwerken van de gegevens door uitvoeringsorganisaties. Er is de afgelopen periode door OCW verkend hoe zo’n indicator eruit zou
kunnen zien op basis van het bestaande toetsinstrumentarium. De technische uitwerking
komt uit op:
o PO: referentieniveaus taal en rekenen op leerlingniveau (evt. in combinatie met
eindtoetsscores), corrigeren voor leerlingkenmerken, aggregeren tot schoolscore.
o VO: eindexamencijfers Nederlands en Wiskunde op leerlingniveau, corrigeren voor
leerlingkenmerken, per schoolsoort aggregeren tot schoolscore.
o Om tot betrouwbare data te komen met deze nieuwe indicatoren, is een periode van
drie jaar dataverzameling nodig.
Na het opstellen van de indicator zal een verdeelmodel gekozen moeten worden. Daarbij
kan de verdeling verder worden uitgewerkt en moet bepaald worden voor welke periode de
score (en de bekostiging) moet worden vastgezet. Dit vergt aanpassing van de bekostigingssystemen van DUO en leidt dit tot extra uitvoeringslasten.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Bovenstaande optie gaat over de manier waarop middelen verdeeld worden. Er kan gekozen
worden voor budgetneutrale varianten of voor extensiverings- of intensiveringsvarianten.
Hierbij raadt de IBO-werkgroep aan om onderzoek hiernaar zo snel mogelijk uit te zetten en
af te ronden voor de volgende kabinetsperiode.
Voor deze aanpassing moeten de bekostigingssystemen van DUO worden aangepast. Dit
heeft een hoge impact op de uitvoering en de kosten die hiervoor geschat worden bedragen
(structureel) €10 miljoen per jaar.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

69

BELEIDSOPTIE 9: ONDERWIJSBEKOSTIGING

OMSCHRIJVING

Onderwijsbekostiging kan op verschillende manieren worden ingericht. Het doel van dit fiche
is om verschillende varianten van bekostiging uiteen te zetten die een gerichte werking hebben en (schaarse) middelen daar brengen waar ze het hardste nodig zijn. Daadwerkelijke
keuzes wat betreft budgettair beslag en sturingsmechanisme (zie ook fiche 7) hebben nog
een vervolgtraject nodig. In deze beleidsopties zijn drie verschillende varianten uitgewerkt.
Hiervoor is ook nader onderzoek nodig. De IBO werkgroep raadt aan om zo snel mogelijk dit
onderzoek uit te zetten en af te ronden voor de volgende kabinetsperiode.
Dit fiche is geschreven van uit het perspectief van het po en vo. Het pro, sbo en (v)so worden buiten beschouwing gelaten.
Optie A: Populatiebekostiging
Niet elk type leerling kost evenveel voor een school. Populatiebekostiging houdt rekening
met kenmerken van leerlingen op individueel niveau waardoor onderwijsgeld gerichter verdeeld wordt. De populatiebekostiging kan op allerlei manieren worden ingezet, afhankelijk
van op welke kenmerken van de populatie (gemeten in indicatoren) de bekostiging zich
richt. Met populatiebekostiging kunnen naast leerlingenaantallen ook leerlingenkenmerken –
indien voorspelbaar en betrouwbaar - integraal onderdeel van de bekostiging worden. De
huidige lumpsum is een vorm van populatiebekostiging: hierbij gaat het alleen om de aantallen, daarbovenop ontvangen scholen die hiervoor in aanmerking komen OAB-middelen
(zie optie b).
Optie B: OAB-bekostiging
Net als populatiebekostiging houdt de bestaande onderwijsachterstandenbeleid (OAB)bekostiging rekening met kenmerken van leerlingen. In het geval van de huidige OABbekostiging is dit op basis van het risico van leerlingen op onderwijsachterstanden. In tegenstelling tot populatiebekostiging wordt OAB-bekostiging op school- of gemeenteniveau
berekend (op basis van een bestaande CBS-indicator 111), dit kan ook op basis van andere
kenmerken worden ingevuld passend bij de doelstelling die wordt nagestreefd. De OABbekostigingsmiddelen worden verdeeld via de lumpsum.
Voorkeursoptie C: Combinatie van basis- en populatiebekostiging en de tijdelijke kwaliteitsimpuls (fiche 8)
Om de negatieve gevolgen van bovenstaande opties te beperken en de positieve gevolgen
te behouden, wordt in dit fiche ook een combinatie van bovenstaande opties uitgewerkt en
de tijdelijke kwaliteitsimpuls uit fiche 8: het herstructureren van de onderwijsbekostiging
zodat deze bestaat uit een combinatie van basisbekostiging, populatiebekostiging en de tijdelijke bekostiging voor een kwaliteitsimpuls.

RATIONALE

Niet elk type leerling kost evenveel voor een school. In de huidige bekostigingssystematiek
krijgt een school voor elke leerling hetzelfde bedrag waarbij wel sprake is van differentiatie
naar schoolsoort; daarbovenop zijn er aanvullende bekostigingsregelingen voor specifieke
beleidsdoelstellingen zoals kansengelijkheid (OAB). De maatregelen in dit fiche hebben het
doel om de bekostiging gerichter te verdelen, zodat de bekostiging per leerling beter de
daadwerkelijke kosten van een leerling weerspiegelt, of zodat er bewust ongelijker verdeeld
wordt om gelijke kansen te bereiken of zodat de bekostiging gelinkt wordt aan prestaties
van een school.
De afzonderlijke opties uit dit fiche kunnen voor verschillende doeleinden worden ingezet.
Populatiebekostiging kan bijvoorbeeld worden ingevoerd om onderwijsachterstanden terug
te dringen door de bekostiging te linken aan het risico op een onderwijsachterstand op individueel niveau. Er is dan geen apart budget voor onderwijsachterstanden meer nodig. Maar
ook door andere kenmerken (bijvoorbeeld ondersteuningsbehoeften zoals hoogbegaafdheid)
mee te nemen kan de bekostiging beter aansluiten bij de daadwerkelijke kosten. Binnen de

111

Met deze indicator berekent het CBS voor alle peuters van 2,5 tot 4 jaar en alle basisschoolleerlingen een onderwijsscore. Deze onderwijsscores worden opgeteld tot achterstandsscores per school en per gemeente. Op basis hiervan verdeelt OCW het onderwijsachterstandenbudget over de scholen en gemeenten.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

70

huidige bekostiging kan geschoven worden tussen het onderwijsachterstandenbudget en basisbekostiging. De huidige CBS-indicator kan ook aangepast worden.
Ook de manier van financieren kan per optie op meerdere manieren worden ingevuld. Het
verhogen van de OAB-middelen kan bijvoorbeeld door extra middelen in te zetten (zie fiche
5), maar ook door de lumpsum evenredig te verlagen waardoor het budget-neutraal plaatsvindt (waarbij nader onderzoek nodig is om te bepalen of dit tot de mogelijkheden behoort).
Voor alle opties geldt dat ze een zekere toename in onvoorspelbaarheid in de bekostiging
met zich meebrengen omdat voor een groter deel van de bekostiging niet alleen het aantal
leerlingen (voornaamste parameter huidige bekostigingssystematiek) maar ook het type
leerling of de schoolprestaties van belang is voor het bepalen van de hoogte van de bekostiging.
EFFECTEN

Optie A: Populatiebekostiging
•
Populatiebekostiging houdt beter rekening met de daadwerkelijke kosten voor een
leerling.
•
Als populatiebekostiging wordt ingezet op basis van het risico op onderwijsachterstanden op individueel niveau wordt de kans groter dat leerlingen die opgroeien in
een kansarme omgeving hun talenten optimaal kunnen ontplooien, omdat er middelen gerichter beschikbaar zijn om deze leerlingen te helpen met deze ontplooiing.
•
Afhankelijk van voor welke kenmerken populatiebekostiging wordt ingezet, moeten
hier op leerling niveau voldoende betrouwbare gegevens voor beschikbaar zijn. Indien dit het geval is, kan de keuze gemaakt worden om het budget voor onderwijsachterstanden als aanvullende bekostiging aan te houden of onderdeel te maken
van de basisbekostiging. Wanneer leerlingenkenmerken in de bekostiging worden
meegenomen, vindt er een herverdeling tussen scholen plaats. Minder basisbekostiging voor scholen met minder doelgroepleerlingen zou kunnen leiden tot kwaliteitsdaling op deze scholen. Op macroniveau zou deze verschuiving van middelen kunnen leiden tot kwaliteitsverbetering, omdat het geld beter aansluit bij de onderwijsbehoeften op leerlingniveau. Er zijn echter geen signalen dat scholen met minder
doelgroepleerlingen nu zeer ruim in hun financiële middelen zitten of de middelen
ondoelmatig besteden.
•
Door de bekostiging beter aan te laten sluiten bij de uitdagingen waar scholen voor
staan om potentie maximaal te ontplooien, ook bij kansarmere populatie, wordt de
prikkel verminderd om als school op (ouders van) ‘makkelijke’ populatie te mikken.
Dit kan de segregatie tegengaan en kansengelijkheid bevorderen; dit geldt ook voor
scenario B (OAB-bekostiging).
•
Ook kan de extra bekostiging bij uitdagender populatie ruimte bieden een aantrekkelijker werkomgeving te creëren (bijvoorbeeld door meer ondersteuning), waardoor het ook aantrekkelijker wordt voor leraren om op deze scholen te werken. Dit
kan bijdragen aan een betere allocatie van (schaarse) leraren.
•
Populatiebekostiging heeft op zichzelf geen effect op het totale onderwijsbudget,
maar ziet louter op een andere verdeling van het onderwijsbudget. Nader onderzoek
is nodig om te bepalen of herverdeling mogelijk is zonder bijvoorbeeld kwaliteitsdaling.
Optie B: OAB-bekostiging
•
OAB is een vorm van populatiebekostiging, waarbij de gegevens geaggregeerd worden op schoolniveau. De gegevens die gezamenlijk de grootste voorspellende
waarde hebben voor het risico op onderwijsachterstanden (CBS-indicator) zijn namelijk op leerlingniveau niet betrouwbaar, maar op schoolniveau wel.
•
Als OAB-bekostiging wordt ingezet op basis van het risico op onderwijsachterstanden wordt de kans groter dat leerlingen op scholen in een kansarme omgeving hun
talenten optimaal kunnen ontplooien, omdat er meer middelen beschikbaar zijn om
deze leerlingen te helpen met deze ontplooiing.
•
Door de inzet van OAB-bekostiging, is het voor scholen met veel doelgroepleerlingen mogelijk om de benodigde ondersteuning te bieden aan die leerlingen die dat
nodig hebben en kan de kwaliteit op die scholen omhoog.
•
Bij een verschuiving van lumpsum naar OAB-bekostiging zou minder basisbekostiging voor scholen met minder doelgroepleerlingen kunnen leiden tot kwaliteitsdaling

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

71

•

op deze scholen. Per saldo zou een verschuiving kunnen leiden tot kwaliteitsverbetering, omdat middelen beter aansluiten bij de onderwijsbehoeften op leerlingniveau.
Echter, er zijn geen signalen dat niet-OAB-scholen het met minder budget kunnen
stellen zonder in te boeten op kwaliteit (zie hierboven bij populatiebekostiging).

Voorkeursoptie C: Combinatie van basis-, populatie en prestatie bevorderende bekostiging
(zie effecten opties A, B en fiche 8).
•
Om de negatieve gevolgen van bovenstaande opties te beperken en de positieve gevolgen te behouden, ligt een combinatie voor de hand. Hierbij valt te denken aan
een prikkelvrije basisbekostiging met daarbovenop middelen om beleidsdoelen te
stimuleren:
A. Scholen kunnen aanvullende middelen ontvangen voor de grotere uitdagingen
waar zij voor staan middels een vorm van populatiebekostiging of OABbekostiging; dit kan bijvoorbeeld ingezet worden om kansengelijkheid te bevorderen.
B. Scholen kunnen gestimuleerd worden goede prestaties te leveren doordat zij
middelen ontvangen voor een tijdelijke kwaliteitsimpuls als de prestaties tegenvallen (fiche 8).
•
In de huidige situatie bestaat de bekostiging uit basisbekostiging en OABbekostiging. Populatiebekostiging gericht op specifieke doelstellingen en de prestatiebekostiging zijn geen onderdeel van de huidige bekostigingssystematiek.
•
Een volledige invoering van alleen basis-, populatie- of prestatie bevorderende bekostiging kan zorgen voor financiële tekorten en overschotten voor scholen aan de
uiteinden van het spectrum. Een nadeel van middelen gerichter inzetten op achterstanden in kansengelijkheid is bijvoorbeeld dat een aantal scholen die goed presteren er op kwaliteit achteruit kan gaan doordat zij minder middelen ontvangen. Door
dit te combineren met een deel prestatie belonende bekostiging kan dit ondervangen worden.
•
Een goede balans in de combinatie van deze maatregelen kan dit voorkomen, waarvan de omvang afhangt van de percentages van de verschillende typen bekostiging.
UITVOERING

Optie A: Populatiebekostiging
Populatiebekostiging op basis van individueel niveau is mogelijk wanneer er betrouwbare,
valide en complete gegevens zijn van het relevant kenmerk, hier is verder onderzoek voor
nodig. Indien het bijvoorbeeld gaat om prestatiegegevens van leerlingen, dan is daarvoor
nodig dat er een betrouwbare, uniforme toetsing plaatsvindt (meerdere meetmomenten, gecombineerde methoden, bijvoorbeeld observatiegegevens). Dit vergt wijziging van wet- en
regelgeving, toetsontwikkeling, uitvoering door de scholen en verwerken van de gegevens
door uitvoeringsorganisaties. Ook vergt dit aanpassing van de bekostigingssystemen van
DUO en leidt dit tot extra uitvoeringslasten. Naast individuele gegevens is er ook inzicht nodig in de optimale verdeling van beschikbare middelen over verschillende typen leerlingen.
Dit vergt nader onderzoek.
Op korte termijn is populatiebekostiging op leerlingenniveau, waarbij leerlingenkenmerken
in de bekostiging worden opgenomen, niet mogelijk, omdat er geen indicatoren beschikbaar
zijn op leerlingenniveau. Invoering op langere termijn, waarbij het onderwijsachterstandenbudget komt te vervallen en opgenomen wordt in de bekostiging, vergt twee soorten onderzoek. Allereerst zal in beeld moeten worden gebracht hoe de huidige CBS-indicator en de
meting hiervan aangescherpt kunnen worden dat gegevens op leerlingenniveau bruikbaar
zijn. Wanneer er een vast budget voor onderwijsachterstanden blijft (geïntegreerd in de bekostiging), zullen vervolgens de verschillen tussen leerlingen moeten worden vertaald in relatieve verschillen ten opzichte van elkaar en in de verdeling van het beschikbare budget.
Als het aantal doelgroepkinderen zou stijgen ten opzichte van de basisstand, zou het relatieve bedrag dat beschikbaar is voor doelgroepkinderen stijgen, en zou het relatieve bedrag
voor niet-doelgroepkinderen dalen en vice versa. Om aan te blijven sluiten bij de onderwijsbehoeften is het nodig om te blijven herijken. Ook kan op lange termijn gekozen worden het
budget voor onderwijsachterstanden in de bekostiging op te nemen als open einde bekostiging.
Optie B: OAB-bekostiging

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

72

OAB-bekostiging wordt al gebruikt in de huidige systematiek. Er kan gekozen worden voor
een andere verdeling van het OAB-budget, door een schuif tussen onderwijsachterstandenbudget en basisbekostiging of door een intensivering. Daarnaast kan de systematiek van de
OAB-bekostiging aangepast worden, met of zonder gewijzigd OAB-budget. Afhankelijk van
de systematiek heeft dit grotere uitvoeringsconsequenties. Grofweg zijn er drie opties om
de verdelingssystematiek aan te passen:
1) een groter bedrag per achterstandspunt uitkeren (huidige systematiek): de huidige
scholen die OAB-budget krijgen, ontvangen meer geld;
2) de drempel verlagen die een school moet halen om voor budget in aanmerking te komen
(hoe hoog moet het aandeel achterstandsleerlingen op een school zijn): scholen met een
iets minder grote achterstandspopulatie, die voorheen (net) geen geld ontvingen, ontvangen nu ook OAB-budget;
3) de doelgroep vergroten. Nu is de doelgroep gesteld op 15%: scholen krijgen budget
voor de 15% leerlingen met het grootste risico op achterstand. Door de doelgroep te
verruimen, ontvangen scholen met iets minder ‘zware’ achterstandspopulatie ook budget, en zullen de huidige OAB-scholen waarschijnlijk een grotere doelgroep hebben.
Afhankelijk van verschuiving van budget of een intensivering, heeft het aanpassen van de
systematiek effecten op andere doelgroepen. Het bedrag per achterstandspunt verhogen
vergt geen extra aanpassing voor de uitvoering. De uitvoeringsconsequenties voor DUO zijn
bij optie 2 en 3 groter en ze vergen een aanpassing van het besluit bekostiging (AMvB). Ook
geldt dat de indicator voor onderwijsachterstanden momenteel in het vo wordt vernieuwd.
De vernieuwde vo-indicator zal met ingang van 2024 van kracht worden. In 2024 vindt er
een herziening van de CBS-indicator in het po plaats.
Voorkeursoptie C: Combinatie van basis- en populatiebekostiging (zie uitvoering opties A en
B).
Om tot een doeltreffende en doelmatige onderwijsbekostiging te komen die een gebalanceerde combinatie is van populatie- en basisbekostiging, moeten er nog een aantal stappen
doorlopen worden.
Ten eerste moet er een doeltreffende en doelmatige verdeelsleutel bepaald worden voor de
verschillende bekostigingsvarianten. Op dit moment kan deze verdeelsleutel nog niet bepaald worden omdat verder onderzoek nodig is naar de juiste balans tussen en toereikendheid van basis en populatiebekostiging en de tijdelijke kwaliteitsimpuls. Dit IBO raadt aan
om dit onderzoek zo snel mogelijk uit te zetten. In deze combinatie-optie, heeft een vorm
van populatiebekostiging de voorkeur boven bekostiging die gebruik maakt van gegevens
die alleen op schoolniveau betrouwbaar zijn (optie B). Door betrouwbare gegevens op leerlingenniveau kan de bekostiging zo doelmatig mogelijk worden ingezet. Deze data is op dit
moment niet beschikbaar (zie uitvoering optie a van dit fiche). Indien een populatiebekostiging (nog) niet tot de mogelijkheden behoort, kan er gekozen worden voor bekostiging met
gegevens op schoolniveau. Vervolgens moet besloten worden of er een herverdeling plaatsvindt van de huidige lumpsum of dat er gekozen wordt voor een intensivering, waarvoor onderzoek naar de toereikendheid benodigd is. Ten derde moet er gekozen worden voor een
sturingsmechanisme, via lumpsumbekostiging of via gerichte financiering (fiche 7 gaat hier
nader op in).
BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Bovenstaande opties gaan over de manier waarop middelen verdeeld worden. Er kan gekozen worden voor budgetneutrale varianten of voor extensiverings- of intensiveringsvarianten. Hierbij raadt de IBO-werkgroep aan om dit onderzoek zo snel mogelijk uit te zetten en
af te ronden voor de volgende kabinetsperiode.
Voor de uitvoeringskosten, zijn in ieder geval de volgende componenten relevant:
•
Voor alle aanpassingen aan indicatoren geldt dat de bekostigingssystemen van DUO
aangepast moeten worden, daarmee vallen deze maatregelen in de impactcategorie
hoog.
•
Voor populatiebekostiging waarbij gebruik gemaakt wordt van prestatiegegevens
zijn er kosten voor aanvullende toetsing en examinering.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

73

BELEIDSOPTIE 10: AFSCHAFFEN KLEINESCHOLENTOESLAG
OMSCHRIJVING

Het afschaffen van de kleinescholentoeslag.

RATIONALE

•
•

•

•

EFFECTEN

•
•
•

De huidige kleine scholentoeslag (<150 leerlingen) is ook toegankelijk voor scholen in
dichtbevolkte gebieden. Hier is voldoende ander aanbod.
Daarnaast mogen schoolbesturen met meerdere scholen onder zich leerlingaantallen
middelen, waardoor een bestuur met enkele kleine scholen gemiddeld genomen toch
boven de opheffingsnorm kan uitkomen. Resultaat is dat meer kleine scholen blijven
voortbestaan.
Voor het borgen van de toegankelijkheid van het po in krimpgebieden is het hanteren
van een verdelingsmaatstaf leerlingdichtheid anderzijds een uitlegbare keuze. Daar
kan het bijdragen aan de leefbaarheid van een dorp, wanneer een andere school een
of twee dorpen verderop ligt.
In het vo is met de vereenvoudiging bekostiging een aanvullende bekostigingsregeling
geïntroduceerd voor het behoud van onderwijsaanbod in dunbevolkte gebieden; in het
po zou een vergelijkbare regeling kunnen worden geïntroduceerd.
Kleine scholen hebben gemiddeld een hoger leerling-leraar ratio. Door het sluiten van
de scholen, kunnen de leraren op een andere school gaan werken.
Van kleine scholen is bekend dat er vaker kwaliteitsproblemen spelen. Het afschaffen
van de toeslag heeft waarschijnlijk als gevolg dat de gemiddelde kwaliteit van scholen
stijgt.
Er is minder ruimte voor ‘unieke scholen’. Bijvoorbeeld scholen voor leerlingen met
een bepaalde geloofsovertuiging.

UITVOERING

Er zijn twee routes zijn mogelijk:
1) Aanpassen van de kleine scholentoeslag zodat deze alleen toegankelijk is voor
scholen in dunbevolkte gebieden.
2) Schrappen van de kleine scholentoeslag.
Bij beide opties is een wetswijziging nodig. Invoering vergt daardoor drie jaar. Optie 1
vergt inregelcapaciteit bij DUO. De uitvoeringsconsequenties moeten nog worden berekend.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
Route 1: het aanpassen van de kleine scholentoeslag zodat deze alleen toegankelijk is
voor scholen in dunbevolkte gebieden
De kleinescholentoeslag wordt afhankelijk gemaakt van de opheffingsnorm. De opheffingsnorm van een basisschool per gemeente wordt bepaald aan de hand van het aantal 4-11jarige per km2. Als een gemeente dichtbevolkt is in die leeftijdscategorie is de opheffingsnorm hoger dan als een gemeente minder dichtbevolkt is. De gemeente Den Haag kent de
hoogste dichtbevolktheid en heeft de maximale opheffingsnorm van 200, Schiermonnikoog
en Vlieland zijn de meest dunbevolkte gemeenten en hebben de minimale opheffingsnorm
van 23. In deze route krijgen scholen met een hogere opheffingsnorm dan de grens van
de kleinescholentoeslag geen toeslag meer. Daarnaast wordt bij scholen met een opheffingsnorm onder de 150 en een opheffingsnorm die hoger is dan het aantal leerlingen de
toeslag berekend op basis van de opheffingsnorm in plaats van het werkelijk aantal leerlingen. Bij scholen met een opheffingsnorm onder de 150 en een leerlingaantal boven de
opheffingsnorm, wordt de toeslag berekend op basis van het aantal leerlingen.
2023

2024

2025

2026
-25

2027/struc
-25

Route 2: Het schrappen van de kleinescholentoeslag voor alle scholen
2023

2024

2025

2026
-155

2027/struc
-155

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

74

BELEIDSOPTIE 11: INSPECTIE BEZOEKT ALLE SCHOLEN EN GEEFT MEER
GEDIFFERENTIEERDE OORDELEN
OMSCHRIJVING Op dit moment kunnen scholen het oordeel ‘zeer zwak’, ‘onvoldoende’ en ‘voldoende’ krijgen
van de Inspectie van het Onderwijs (hierna inspectie). Daarnaast kan het bestuur een aanvraag doen bij de inspectie om de school of opleiding als “goed” te kwalificeren of van een
onafhankelijke jury het predicaat ‘excellent’ krijgen. In deze beleidsoptie zijn twee varianten
uitgewerkt waarbij de Inspectie van het onderwijs naast het huidige risicogerichte toezicht
ook elke 4 jaar of elk jaar iedere school bezoekt. Daarbij geeft de inspectie een gedifferentieerd oordeel af: onvoldoende, voldoende, goed of excellent.
RATIONALE

•
•
•
•
•

EFFECTEN

•
•
•
•
•
•
•

•
•
•

•

•
•

Het overgrote gedeelte van de scholen en besturen voldoet aan de minimumeisen van de
inspectie en ontvangt daarmee het predicaat voldoende.
Omdat het predicaat “goed” of “excellent” niet door de inspectie wordt uitgereikt bij een
reguliere controle, hebben scholen geen directe prikkel vanuit de inspectie om beter te
presteren dan "voldoende".
Deze beleidsmaatregel lost dat probleem op en maakt het mogelijk om een rijkere rapportage over scholen te geven.
Op dit moment worden scholen beperkt bezocht. Waarbij de inspectie vanuit het risicogericht toezicht een groot deel enkel op afstand inspecteert.
Waarbij het daadwerkelijke bezoek vaak is ingegeven door zorgen of door vrijwillige aanvraag van het predicaat excellent/goed. Daarmee is er voor de omvangrijke ‘middenmoot’
aan scholen maar beperkt input vanuit de inspectie over hoe het beter kan.
Besturen en scholen worden direct en indirect geprikkeld om ervoor te zorgen dat de onderwijskwaliteit verder verbetert, omdat zij naast het predicaat “(on)voldoende” ook het
predicaat “goed” of “excellent” ontvangen van de inspectie.
Besturen en scholen worden gemotiveerd om hogere ambities te formuleren dan het voldoen aan de minimumeisen. Dit komt de algehele onderwijskwaliteit ten goede.
Doordat elke school weer regulier beoordeeld wordt, kan deze maatregel ook ouders en
leerlingen helpen in hun schoolkeuze omdat er een rijker beeld ontstaat van de prestaties
van de school.
Bestuurders krijgen meer aandacht voor de onderwijskwaliteit op hun scholen en opleidingen. De kwaliteitszorg op scholen wordt daardoor verder geprofessionaliseerd en versterkt.
Scholen die al bovengemiddeld presteren krijgen dat inzichtelijk door bredere visitatie en
rapportage door de inspectie.
Scholen worden in dit voorstel 4-jaarlijks bezocht, omdat elke school regelmatig een oordeel moet krijgen. Een oordeel is dus actueler. Risicoscholen blijven, net zoals nu, altijd in
beeld komen.
Op dit moment is van veel scholen geen recent oordeel beschikbaar, vanwege het bestuursgerichte toezicht. Wanneer er wél van elke school een recent oordeel ligt, hebben
ouders en leerlingen ook meer informatie bij het maken van een schoolkeuze. Dit kan
concurrentie tussen scholen versterken.
Er ontstaat meer inzicht in de verschillen binnen de grote groep (>95%) scholen die nu
het oordeel ‘voldoende’ krijgt.
Zowel benchmarking met andere scholen als schoolkeuzegedrag van ouders en leerlingen
kunnen scholen prikkelen hun kwaliteit verder te verbeteren.
Een regelmatiger bezoek kan meer gevoel opleveren voor scholen waar de inspectie aan
hecht en wat veelbelovende vernieuwingen kunnen zijn. Omgekeerd heeft de aandacht
voor extrinsieke motivatie van scholen en schoolbesturen mogelijk negatieve gevolgen
voor de intrinsieke motivatie, waarbij de school mogelijk met name simpelweg het toezichtskader zal volgen.
In een regio met meerdere scholen kan gedifferentieerd toezicht leiden tot concurrentie.
In de ‘strijd om de leerling’ zijn scholen van verschillende besturen dan mogelijk minder
geneigd om samen te werken, zeker in regio’s waarin sprake is van krimp. Samenwerking
is gewenst om te zorgen dat er voldoende onderwijsaanbod beschikbaar blijft.
Meer toezichtlast voor schoolleiders/kwaliteitsmedewerkers, omdat scholen vaker worden
bezocht, ook als er geen risico’s zijn.
Een andere variant is dat alle scholen jaarlijks bezocht worden.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

75

•
•
•

UITVOERING

•

•

•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Als variant hierop kan deze stimulerende rol ook ergens anders worden belegd, zoals bij
de O&O scholen uit het Ontwikkelkrachtprogramma.
Deze variant betekent wel dat de Inspectie fors moet uitbreiden. De vraag is of er voldoende inspecteurs gevonden kunnen worden.
Als het onderzoek naar de waardering goed standaard uitgevoerd wordt, dan komt dit
dichter bij de beoordelende rol van de Inspectie te liggen. Het standaard takenpakket
wordt uitgebreid, waardoor het verschil tussen beoordelen en stimuleren kleiner wordt
en/of meer richting de beoordelende kant verschuift. Dit staat in zekere zin ook op gespannen voet met het grondwettelijk principe dat de school gaat over de kwaliteit van het
onderwijs bovenop de wettelijke deugdelijkheidseisen. De inspectie kan het oordeel goed
geven ter stimulering, maar hier kunnen geen consequenties aan verbonden worden.
Een forse verhoging van de capaciteit bij de inspectie. Omdat alle scholen op regelmatige
basis (1x per jaar of per 4 jaar) bezocht en beoordeeld moeten worden, zijn er meer inspecteurs nodig. Nu worden alleen de besturen elke vier jaar bezocht (er zijn veel minder
besturen dan scholen, dus met dezelfde capaciteit zouden maar een minimaal aantal
scholen per jaar kunnen worden bezocht 112). Het is de vraag op welke termijn de benodigde inspecteurs geworven kunnen worden.
Een onderzoek waar ook oordeel goed of excellent uit kan volgen, is uitgebreider dan de
huidige reguliere schoolbezoeken, omdat dan alle standaarden onderzocht worden. Uiteraard kunnen hier andere keuzes in gemaakt worden. Nu maakt de inspectie een keuze uit
te onderzoeken standaarden op basis van (politieke) prioriteit en de expertanalyse als
voorbereiding op het schoolbezoek. Hier moet de werkwijze van de inspectie op aangepast worden.
Wet- en regelgeving moet aangepast worden, omdat oordelen ‘goed’ en ‘excellent’ nog
geen basis hebben.
Ook moeten de onderzoekskaders aangepast worden, zodat het standaard kunnen toekennen van de oordelen goed en excellent ingepast wordt. Dit kan pas na aanpassing van
wet- en regelgeving. Hiervoor is minimaal twee jaar tijd nodig.

Er wordt uitgegaan van invoering per 1/1/2025 waarbij ook in 2025 wordt gestart met het
aantrekken van extra inspecteurs.
Op het moment dat er voldoende inspecteurs zijn (uitbreiding met 163 FTE), zodat alle scholen periodiek (elke 4 jaar) bezocht kunnen worden, alle wet- en regelgeving en de onderzoekskaders zijn aangepast, dan kost deze beleidsoptie naar schatting 21 miljoen euro per
jaar (ca. 130.000 per fte). Deze beleidsmaatregel zit niet opgenomen in budgetten die beschikbaar zijn gesteld vanuit het coalitieakkoord. Het gaat dan ook om aanvullende middelen.
Er is voor de raming verondersteld dat het 4 jaar kost om uit te breiden met 163 fte.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023
2024
2025
2026
0
0
5
11

2027/struc
21

Voor de variant waarbij alle scholen jaarlijks (fysiek) bezocht zouden worden, zijn 4x zoveel
inspecteurs nodig als in de variant waarbij scholen eens in de 4 jaar worden bezocht. Dit betekent een uitbreiding van het aantal inspecteurs met ca. 1.600 fte. De kosten hiervan bedragen ca. €200 miljoen per jaar. Er is voor de raming verondersteld dat het 4 jaar kost om uit
te breiden met 1.600 fte.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023
2024
2025
2026
0
0
50
100

112

2027/struc
200

In het po zijn ca. 6.600 scholen en ca. 900 besturen. In het voortgezet onderwijs zijn ca. 1440 scholen (vestigingen) en ca. 320 besturen. Besturen worden nu eens in de vier jaar bezocht. Er is dan ook (fors) meer capaciteit nodig om scholen eens per jaar te bezoeken.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

76

BELEIDSOPTIE 12: AANSCHERPEN EISEN ONDERWIJSKWALITEIT EN AANSCHERPEN
NALEVING BEHALEN ABSOLUTE ONDERGRENS
OMSCHRIJVING Het verhogen van de wettelijke eisen voor onderwijskwaliteit voor alle scholen, (de
lat), tevens als subvariant van deze maatregel de eis opnemen dat iedere leerling
boven een bepaald minimum uitkomt.
RATIONALE

•
•
•

•

•

EFFECTEN

•
•

•
•

•

UITVOERING

•

•
•

Een deel van de potentie van scholen om kwaliteit te verhogen blijft liggen omdat scholen
boven de minimumkwaliteit veel minder noodzaak en prikkel ervaren om de prestaties te
verhogen.
Ongeveer 98% van de scholen in het po en vo voldoet aan de eisen van de basiskwaliteit.
Slechts ongeveer één op de zes besturen stuurt actief op kwaliteitsverbetering als de basiskwaliteit op orde is.
Met het verhogen van de eisen voor de onderwijskwaliteit voor alle leerlingen, kan gestuurd worden op een hogere onderwijskwaliteit. Wanneer de ondergrens dreigt te worden bereikt, moet de school ingrijpen, of wanneer het de school niet lukt moet de overheid/inspectie aanvullend ingrijpen.
Het huidige onderwijsresultatenmodel corrigeert de lat op ‘schoolweging' (op basis van
achtergrondkenmerken van de leerlingen). In het huidige model geldt voor alle leerlingen
dezelfde lat voor het fundamentele niveau, maar is de lat verschillend voor het streefniveau. Een overweging is om deze correctie op het streefniveau te laten vervallen, en zo
de minimumlat voor alle leerlingen gelijk te stellen. Dit vanuit de gedachte dat alle leerlingen een bepaald minimumniveau moeten beheersen om goed te kunnen functioneren
in vervolgopleiding, op de arbeidsmarkt, en in de maatschappij, en dat het dan niet past
om bij voorbaat voor bepaalde groepen leerlingen de verwachtingen naar beneden bij te
stellen.
Dit vergt het bepalen van een absolute ondergrens waaraan alle leerlingen moeten voldoen, ongeacht achtergrondkenmerken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat ‘65% van
de leerlingen referentieniveau 2F/1S (het streefniveau) moet halen’; de eis die momenteel in het onderwijsresultatenmodel wordt gecorrigeerd voor achtergrondkenmerken.
Momenteel is ongeveer 2% van de scholen (zeer) zwak. Bij het verhogen van de ondergrens zou dit percentage initieel stijgen, totdat scholen erin geslaagd zijn zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden.
Scholen die de ondergrens bereiken en een onvoldoende oordeel krijgen, zullen zich inspannen om de kwaliteit te verbeteren. Daarmee ligt er een grotere prikkel bij scholen
om aan kwaliteitsverbetering te doen. Dit heeft een positief effect op de onderwijskwaliteit en leerprestaties van leerlingen. Het is daarbij wel zaak om voldoende realistische
doelstellingen te stellen.
Bij de variant waarin de correctie voor achtergrondkenmerken van leerlingen vervalt,
neemt het aandeel leerlingen dat laaggeletterd en laaggecijferd de school verlaat af.
Wel neemt in die variant het aantal (zeer) zwakke scholen potentieel enorm toe, als de
ongecorrigeerde maat zwaar wordt meegenomen in het inspectieoordeel over de kwaliteit
van de school. Dit effect kan worden verminderd als de inspectie over een maat van toegevoegde waarde zou beschikken, zodat de inspanningen van de school beter gewaardeerd kunnen worden, ook als de leerlingen de minimumlat niet halen.
Meer scholen dan nu zullen aanspraak willen maken op de verbeterprogramma’s ‘Goed
worden Goed blijven’ (po) en ‘Leren Verbeteren’ (vo).
Alvorens de lat en ondergrens worden verhoogd, dienen de referentieniveaus in de kerndoelen te worden geïntegreerd en de normen te worden vastgesteld. Via de curriculumbijstelling wordt momenteel door SLO onderzocht of en in hoeverre de referentieniveaus
kunnen worden geïntegreerd in kerndoelen wanneer deze concreter worden geformuleerd.
Het vastleggen van een curriculum (onderwijsdoelen) en een daarbij behorende norm
vergt aanpassing van WPO/WVO/WEC en diverse regelingen en besluiten.
Bij het al dan niet (wettelijk) vastleggen van een norm per leerjaar moet in de toezichtskaders rekening worden gehouden met het feit dat leerlingen zich niet altijd ‘lineair’ ontwikkelen, maar sprongsgewijs.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

77

•
•

•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Gewaakt moet worden voor onrealistische doelstellingen (‘100% van de leerlingen op een
bepaald niveau’) of te veel differentiatie (‘25% van de leerling op X0, 25% op X1, etc.)
om kansenongelijkheid te voorkomen.
Het schrappen van de correctie voor achtergrondkenmerken vergt een alternatieve correctie waarmee wel recht wordt gedaan aan de inspanningen die scholen doen en de toegevoegde waarde die ze daarmee leveren op de ontwikkeling van de uitdagende leerlingpopulatie.
De inspectie zou de bevoegdheid krijgen om via het bestaande wettelijke instrumentarium voor zwakke scholen in te grijpen.

Voor het onderdeel “lat omhoog” is geld vrijgemaakt in het CA. Dit geldt niet voor het aanpassen van het onderwijsresultatenmodel. Bij de raming veronderstellen we dat door de aanpassingen de helft van de scholen in het primair onderwijs (ca. 3000 scholen) de lat niet
haalt. Deze scholen moeten dan onderzocht worden en ook moet er gekeken worden of er
herstel is opgetreden. Een grove inschatting is dat hiervoor 160 fte extra aan personeel bij de
Inspectie nodig is. De kosten hiervan bedragen 21 miljoen. Voor ingroei van deze reeks
wordt verondersteld dat het 4 jaar kost om dit personeel bij elkaar te krijgen.
Mocht er in de subvariant, waarbij de correctie voor achtergrondkenmerken wordt geschrapt,
voor worden gekozen dat dit consequenties heeft voor het inspectieoordeel, dan zullen meer
scholen dan nu het geval is gebruik maken van extra ondersteuning zoals geboden in de programma’s ‘Goed worden Goed blijven’ (po) en ‘Leren Verbeteren’ (vo).
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026 2027 2028/struc
0
0
5
11
16
21

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

78

BELEIDSOPTIE 13: BETERE ARBEIDSVOORWAARDEN VOOR ONDERWIJSPERSONEEL OP
SCHOLEN MET RELATIEF VEEL KWETSBARE LEERLINGEN
OMSCHRIJVING

Schoolbesturen met scholen met relatief veel kwetsbare leerlingen, ontvangen aanvullende
middelen om de arbeidsvoorwaarden (primair en secundair) op deze specifieke scholen te
verbeteren. 113,114

RATIONALE

•
•

EFFECTEN

•
•
•
•
•
•

UITVOERING

Een recente rapportage laat zien dat lerarentekorten groter zijn op scholen met relatief
veel leerlingen met een risico op een onderwijsachterstand. 115 Dit versterkt kansenongelijkheid en is slecht voor de onderwijskwaliteit op desbetreffende scholen.
Om meer onderwijspersoneel naar scholen met kwetsbare leerlingen te trekken, kunnen
de arbeidsvoorwaarden voor deze specifieke scholen gericht worden verbeterd.
Het bieden van betere arbeidsvoorwaarden, naast de reeds bestaande arbeidsmarkttoelage, geeft de betreffende scholen meer mogelijkheden om hun personeel te behouden en om nieuw personeel aan te trekken.
Door leraren meer op de plek te krijgen waar ze het meest nodig zijn, verbetert het onderwijs op desbetreffende scholen. Dit vergroot de kansengelijkheid.
Tekorten versterken mogelijk de ongelijke verdeling tussen scholen, omdat dit de onderhandelingspositie van leraren versterkt.
De beleidsoptie kan leiden tot een herverdeling van het onderwijspersoneel waarbij scholen die niet in aanmerking komen voor de ruimere arbeidsvoorwaarden mogelijk personeel kwijtraken (‘waterbedeffect’).
Ook kan het tot ontevredenheid leiden op scholen die (net) niet in aanmerking komen
voor de aanvullende middelen.
In het kader van het NP Onderwijs is reeds een arbeidsmarkttoelage ingevoerd met het
doel om de arbeidsmarktpositie te versterken van scholen met relatief veel kwetsbare
leerlingen. Evaluatieonderzoek vindt nog plaats. De eerste resultaten worden eind 2023
verwacht. In het onderwijsakkoord zijn structureel middelen vrijgemaakt voor een arbeidsmarkttoelage.

Er zijn drie routes om de arbeidsvoorwaarden gericht te verbeteren:
Cao-afspraak
•
De minister kan samen met sociale partners een arbeidsvoorwaardenmaatregel realiseren. Een goed voorbeeld is het onderwijsakkoord. Sociale partners en de minister maken
dan afspraken in een convenant waarin staat opgenomen dat OCW middelen beschikbaar
stelt en dat sociale partners een cao-afspraak moeten maken om de besteding van de
middelen te organiseren.
•
Sociale partners moeten dan een cao-afspraak afsluiten om ervoor te zorgen dat de middelen terechtkomen zoals het dan wordt afgesproken in het convenant.
•
OCW stelt vervolgens een aanvullende bekostigingsregeling op waarmee de middelen bij
de juiste schoolbesturen terechtkomen.
•
Deze route kent relatief lage administratieve lasten en de grootste mate van draagvlak.
Aanvullende bekostiging
•
OCW stelt een aanvullende bekostigingsregeling op en geeft besturen mee wat de bedoeling is van de middelen. Dit kan kracht bijgezet worden door inzichtelijk te maken (bijvoorbeeld in een informatietool) voor welke vestigingen middelen precies bedoeld zijn.
•
Deze route kent lage administratieve lasten, maar betekent ook dat niet met zekerheid te
zeggen is dat de middelen worden besteed zoals bedoeld. De middelen worden namelijk
verstrekt als (aanvullende) bekostiging en kunnen ook besteed worden aan andere doelen waarvoor bekostiging wordt verstrekt. Bovendien moet elk bestuur afzonderlijk met
de P(G)MR afspraken maken over de wijze waarop de middelen worden gebruikt ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden.

De maatregel is bedoeld om te komen tot een betere verdeling van het onderwijspersoneel. De maatregel is geen oplossing voor het
algemene lerarentekort.
Deze beleidsoptie hangt samen met beleidsoptie 18, die ook beoogt tot een betere verdeling van onderwijspersoneel te komen.
115
Adriaens, H., M. Elshout, S. Elshout en E. de Cock (2021). Personeelstekorten primair onderwijs.
113

114

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

79

Subsidieregeling
•
Het derde alternatief is dat OCW de middelen verstrekt via een subsidieregeling. OCW
schrijft in de subsidieregeling voor welk gewenst doel de middelen kunnen worden ingezet. Ieder schoolbestuur moet dan een aanvraag doen en precies kunnen verantwoorden
dat de middelen ook ingezet worden voor het specifieke doel en er vindt terugvordering
van middelen plaats als ze anders worden ingezet.
Gaat gepaard met relatief hoge administratieve lasten vanwege de verantwoordingsverplichtingen en dat alle schoolbesturen die voor de middelen in aanmerking komen een
aanvraag moeten doen. Deze variant vraagt ook relatief het meeste van de uitvoering.
Algemeen
•
Voor het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden kan worden gedacht aan een betere beloning (bijv. verhogen arbeidsmarkttoelage) of aan andere faciliteiten zoals bijvoorbeeld
een vergoeding van het woon-werkverkeer of voorrang bij huisvesting.
•
Ook kan gedacht worden aan het stimuleren van combinatiebanen tussen onderwijs en
kinderopvang. Dit draagt bij aanpak personeelstekorten in beide sectoren. Pedagogisch
medewerkers in de buitenschoolse opvang in staat te stellen hun werkzaamheden te
combineren met een functie als onderwijsassistent op een school, kan enerzijds bijdragen
aan een grotere inzet van personeel en anderzijds aan behoud personeel waardoor de
functies voor beide sectoren aantrekkelijk worden.
•
Alle routes vergen een methode om te bepalen welke besturen aanspraak maken op extra middelen. Op korte termijn kan de CBS-indicator als vertrekpunt dienen voor het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Voor het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs is op dit moment alleen de cumi-indicator beschikbaar.
•
Het opstellen van een nieuwe bekostigingsregeling vergt inregelwerk bij DUO.
•
De tijd die nodig is om tot invoering van de maatregel te komen is afhankelijk van de capaciteit op het specifieke moment bij DUO of DUS-i. Ook moet er tijd worden genomen
om overleg te voeren met sociale partners. Het ophogen van bestaande bedragen (bijv.
arbeidsmarkttoelage) kan mogelijk al in 2023, maar andere varianten zullen waarschijnlijk pas in 2024 uitvoerbaar zijn.
BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Het budget voor deze maatregel is in beginsel volledig schaalbaar en kan worden ingevuld
naar gelang van de politieke wensen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

80

BELEIDSOPTIE 14: DIFFERENTIATIE BELONING LERAREN NAAR OPLEIDINGSNIVEAU
OMSCHRIJVING

In de huidige functiewaardering wordt de functiezwaarte (het schaalniveau) bepaald door de
werkzaamheden op veertien kenmerken te beoordelen. De kennis en vaardigheden die nodig
zijn om de werkzaamheden uit te voeren 116, zijn twee van deze kenmerken. 117 In deze beleidsoptie worden de overige twaalf kenmerken voor het bepalen van de functiezwaarte minder belangrijk dan voorheen. Leraren krijgen meer betaald als zij een WO-opleiding hebben
dan als ze een hbo-opleiding hebben. Hierbij zijn twee mogelijkheden:
1. Dit op lange termijn budgetneutraal invoeren, waarbij het huidig beschikbare budget
wordt herverdeeld. Op korte termijn zullen bestaande rechten/salarissen moeten
worden gerespecteerd.
2. Extra geld beschikbaar stellen voor WO-opgeleide leraren.

RATIONALE

•

De kwaliteit van de leraar bepaalt in hoge mate het niveau van het onderwijs. De toenemende complexiteit van het werk – in een steeds kennisintensievere samenleving - zal
een steeds groter beroep doen op de academische kwaliteiten van de leraar.118 Via de arbeidsvoorwaarden wordt een hoger opleidingsniveau onder leraren (via instroomniveau
en/of via bijscholing) gestimuleerd. Dit komt ten goede aan de onderwijskwaliteit.

EFFECTEN

•

De empirie laat zien dat universitair geschoolde docenten kennis en vaardigheden hebben
die goed passen bij opbrengstgericht werken in het onderwijs en die de innovatiekracht
van het onderwijs kunnen versterken. 119 De activerende en onderzoek gerichte leervormen in masteropleidingen zijn voor de professionalisering van leraren uiterst effectief gebleken. 120
In Finland bijvoorbeeld, zijn zowel in het basis- als voortgezet onderwijs alle docenten
universitair geschoold. Finland is als hoogste Europees land te vinden in de PISA-lijst. Of
dit volledig valt toe te schrijven aan het opleidingsniveau van docenten, is echter vooralsnog niet empirisch onderbouwd.
Een hogere opleiding wordt in het onderwijs beloond. Zelfontwikkeling van huidige leraren wordt daarmee aantrekkelijker. Daarnaast biedt dit mogelijkheden voor het bieden
van loopbaanperspectief: een leraar door middel van het behalen van een hoger opleidingsniveau binnen de leraarsfunctie promotie laten maken.
Als het behalen van een bepaalde opleiding direct leidt tot een hogere inschaling, kan dat
een (extra) prikkel voor leraren zijn om in hun professionalisering (zoals lerarenopleiding
op WO-niveau) te investeren. Deze stimulans van (bij)scholing komt ten goede aan de
onderwijskwaliteit. De empirie laat namelijk zien dat, hoewel hoger opgeleide leraren niet
per definitie betere leraren zijn, een gemengd team waar academische leraren onderdeel
van uitmaken beter is dan een gemengd team waar zij geen onderdeel van uitmaken.
Mits de beleidsoptie wordt uitgevoerd met aanvullend budget dan zullen meer mensen als
docent aan de slag gaan omdat de aantrekkelijkheid van het beroep verbetert. Door het
vergroten van de diversiteit in de school ontstaat een plek waar leraren met verschillende
kwaliteiten samenwerken en van elkaar leren. Dit verbetert de onderwijskwaliteit.
De maatregel gaat op korte en middellange termijn gepaard met extra personele lasten.
Op lange termijn is dit afhankelijk van de gekozen vormgeving.
Door te focussen op opleidingsniveau wordt dat criterium prominenter bij de inschaling.
Dat gaat mogelijk ten koste van andere relevante criteria die ook relevant zijn voor het
vaststellen van het functioneren van de leraar.
Risico op een deadweightloss met betrekking tot de kwantiteit van leraren: het hoger belonen van reeds beschikbare leraren, met een mogelijk beperkte impact op aanwas
nieuwe leraren.

•

•

•

•

•
•
•

In de huidige systematiek gaat het dus niet om het kennisniveau van de medewerker, maar om de kennis die nodig is om de werkzaamheden uit te kunnen voeren.
Verder gaat het bijvoorbeeld om kenmerken als de aard, het doel en de aanpak van werkzaamheden, de keuzevrijheid, de complexiteit van de beslissingen en de contacten.
118
Onderwijsraad (2013). Kiezen voor kwalitatief sterke leraren.
119
Denk aan kennisnemen van onderzoeksresultaten, vertalen van deze resultaten naar de dagelijkse onderwijspraktijk, stellen van onderzoeksvragen en aanpassen van het onderwijs (onder andere op basis van toetsgegevens) aan het niveau en de behoeften van verschillende leerlingen (differentiatie); problemen analyseren in de onderwijspraktijk, oplossingen construeren, en evalueren van systematisch ontworpen werkwijzen en lessen.
120
Veen, K. van, R. Zwart, J. Meirink en N. Verloop (2010). Professionele ontwikkeling van leraren: een reviewstudie naar effectieve
kenmerken van professionaliseringsinterventies van leraren.
116

117

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

81

UITVOERING

•
•

•

•

•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In het advies van Rinnooy Kan uit 2007 is beschreven hoe het belonen naar opleidingsniveau eruit zou kunnen zien. Dit advies kan als uitgangspunt gebruikt worden, maar is op
onderdelen achterhaald.
Sociale partners stellen de arbeidsvoorwaarden van werknemers vast in een cao. Deze
kan niet eenzijdig door de overheid worden bepaald. Dit betekent dat eerst in overleg
moet worden getreden met sociale partners over de vormgeving en dat afspraken met
hen gemaakt moeten worden. Sociale partners leggen dit later vast in een cao, waarna
OCW eventuele aanvullende middelen verstrekt. Een variant waarbij er extra middelen
beschikbaar komen zal vermoedelijk eerder op draagvlak kunnen rekenen dan een variant waarin geen extra middelen beschikbaar komen.
Bij de overstap naar het nieuwe stelsel zullen bestaande rechten moeten worden gerespecteerd. Het is juridisch zonder goede onderbouwing niet mogelijk om salarissen te verlagen om het verhogen van andere salarissen te financieren. Daarnaast zou het ook tot
erg veel onrust leiden en leraren die het onderwijs uitstappen.
In de cao’s zal moeten worden afgesproken dat de huidige functiewaarderingssystemen
niet meer van toepassing zijn en dat gebruik gemaakt wordt van de nieuwe manier van
functiewaarderen waarbij opleiding een belangrijk element wordt. De andere elementen
kunnen nog wel worden meegewogen, maar in mindere mate.
In bovenstaande voorstellen wordt ervan uitgegaan dat de bekostiging op dezelfde wijze
wordt verstrekt als nu reeds het geval is en dat er geen noodzakelijke aanpassingen zijn.
Voor een effectieve uitvoering van deze beleidsoptie is het tot slot van het grootste belang om (verdere) flexibilisering van de arbeidsvoorwaarden tegen te gaan en hier nationale regels aan te verbinden zodat – in het geval besturen werkgever blijven - zij de uitvoering van deze beleidsoptie niet naar eigen inzicht gaan regelen en bepalen.

Bij beide varianten zullen er kosten verbonden zijn aan de maatregel. In het geval dat de
maatregel op lange termijn budgetneutraal wordt ingevoerd, dan zullen er op korte en middellange termijn alsnog extra middelen nodig zijn om bestaande rechten te respecteren. De
kosten die verbonden zijn aan de maatregel hangen verder af van de exacte vormgeving.
Hier kan taakstellend een bedrag voor worden gekozen.
Daarnaast is niet exact bekend hoeveel leraren in het onderwijs welk scholingsniveau hebben. Maar als de aanname wordt gemaakt dat ongeveer 20% 121 van de ca. 150 duizend fte’s
onderwijsgevend personeel universitair geschoold is en zij gemiddeld genomen een schaal
hoger betaald krijgen (ca. €10 duizend op jaarbasis) 122, dan bedragen de kosten ongeveer
€300 miljoen. Op lange termijn kan het zijn dat deze kosten wegvallen als salarissen van leraren met een andere scholing omlaaggaan.

Het is niet precies bekend welk gedeelte van de leraren universitair geschoold is. Onder de gehele bevolking was in 2019 het aandeel
universitair opgeleiden 15% (SCP). Omdat dit in het voortgezet onderwijs vermoedelijk wat hoger ligt, is voor het gehele onderwijs
20% verondersteld.
122
De berekening van de €10.000 op jaarbasis is gebaseerd op het (afgeronde) verschil in beloning tussen het maximum in salarisschaal
LC ten opzichte van LB.
121

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

82

BELEIDSOPTIE 15: VERHOGEN LERARENSALARISSEN IN COMBINATIE MET BETERE
DOORGROEIMOGELIJKHEDEN
OMSCHRIJVING

Lerarensalarissen in het primair en voortgezet onderwijs worden verhoogd. Hier zijn twee varianten uitgewerkt: 1. Generieke verhoging van het salaris. Dit kan gekoppeld worden aan
bijvoorbeeld hogere in- of uitstroomeisen op de lerarenopleidingen om tegelijk de kwaliteit
van leraren een impuls te geven. 2. Betere doorgroeimogelijkheden gekoppeld aan het beroepsbeeld. In beleidsrichting 3 is daarnaast een variant uitgewerkt waarin het salaris wordt
gekoppeld aan het opleidingsniveau waardoor een prikkel ontstaat om bij te scholen of voor
hoger geschoolde docenten om het onderwijs in te gaan.

RATIONALE

Variant 1: Generieke verhoging van het lerarensalaris
•
Goede leraren hebben een belangrijk effect op de leerprestaties. Het onderwijs kampt
echter met een lerarentekort en er staan vaker onbevoegden voor de klas.
•
Een generieke salarisverhoging voor leraren in het po en vo die wordt gekoppeld aan bijvoorbeeld hogere in- of uitstroomeisen op de lerarenopleiding, kan het beroep aantrekkelijker maken. Daarnaast draagt dit ook bij aan de kwaliteit van docenten.
Variant 2: Betere doorgroeimogelijkheden gekoppeld aan het beroepsbeeld
•
Uit een onderzoek uit 2016 123 kwam naar voren dat een meerderheid van leraren in het
po en vo hun carrièremogelijkheden als matig tot slecht beoordeelt.
•
Om dit op te lossen kan ook worden gekeken naar de doorgroeimogelijkheden die leraren
in het po en vo hebben. Dit draagt eveneens bij aan het verbeteren van de aantrekkelijkheid van het beroep.
•
Door ook een beroepsbeeld op te stellen komt er ook een duidelijker beeld voor leraren
over waar zij naar door kunnen groeien en wat daarvoor nodig is. Net als welke verantwoordelijkheden en taken bij doorgroei horen.

EFFECTEN

Variant 1: generieke verhoging van het lerarensalaris
•
Een hoger salaris zou (op langere termijn) kunnen bijdragen aan het oplossen van het lerarentekort doordat een hogere beloning bijdraagt aan de verbetering van het beeld van
het beroep en meer studenten voor de pabo of een lerarenopleiding kiezen. Daarnaast
kan deze maatregel de uitstroom van docenten doen verminderen.
•
Als er geen lerarentekort meer is, komt dat ten goede aan de kwaliteit van het onderwijs.
Mogelijk leidt een hoger loon ook tot het aantrekken van hogere kwaliteit werknemers.
•
Als de salarisverhoging gekoppeld wordt aan hogere kwaliteitsstandaarden voor docenten
(uitstroom eisen op de lerarenopleiding), verbetert deze maatregel de kwaliteit van docenten. Dit verbetert de kwaliteit van het onderwijs.
•
Het salaris van een docent is niet de enige factor die van belang is om in het onderwijs te
gaan werken. Het verhogen van lerarensalarissen verhoogt de aantrekkelijkheid van het
beroep, maar ook kan gekeken worden naar andere maatregelen om de aantrekkelijkheid
van het beroep te vergroten, zoals het bieden van meer ontwikkeltijd (fiche 29).
•
Het verhogen van het salaris van de leraar leidt mogelijk tot druk om ook in andere
(semi-)publieke sectoren de salarissen te verhogen.
Variant 2: Betere doorgroeimogelijkheden gekoppeld aan het beroepsbeeld
•
De mogelijkheid om door te groeien naar een leraarfunctie op het niveau van LC of LD
draagt bij aan de aantrekkelijkheid van de leraarfunctie, zowel voor huidige leerkrachten
als voor (potentiële) (zij-)instromers en ter voorkoming van uitstroom.
•
Gezien de eisen die de functiebeschrijvingen stellen aan de LC- en LD-functies, vraagt dit
(net als nu) ook meer van leraren die in die functies komen. Een zwaardere functie betekent ook zwaardere taken en verantwoordelijkheden die bij die functie horen. Leraren
moeten zich via extra scholing of werkervaring ontwikkelen naar die zwaardere functie.
•
Dit heeft een positief effect op de aantrekkelijkheid van het beroep en de kwaliteit van
docenten en daarmee op de onderwijskwaliteit.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

83

UITVOERING

Variant 1: generieke verhoging van het lerarensalaris
•
De hoogte van een te kiezen salarisstijging is arbitrair, maar om verschil te kunnen maken moet de stijging substantieel zijn, bijvoorbeeld 10%.
•
Verhoging van salarissen verloopt via cao’s. Daar zit het Rijk niet aan tafel. Uitvoering is
dus afhankelijk van werkgevers en werknemers. Hierover moeten afspraken worden gemaakt of voorwaarden worden gesteld om zeker te stellen dat de middelen ook ten goede
komen aan de lerarensalarissen. Als deze afspraken er zijn kan het Rijk de middelen bekostigen aan schoolbesturen.
•
De in- of uitstroomeisen van de lerarenopleiding kunnen worden verhoogd.
•
Er kan periodiek gemonitord worden wat leraren verdienen ten opzichte van de markt.
Het gaat daarbij ook om differentiatie van beloning, zoals naar regio (randstad versus
niet-randstad), vak (in het vo) en arbeidsduur (deeltijd versus voltijd).
Variant 2: Betere doorgroeimogelijkheden gekoppeld aan het beroepsbeeld
•
Allereerst zal het beroepsbeeld moeten worden vastgesteld. De beroepsgroep is hier
reeds mee bezig. Planning in de werkagenda is dat in het eerste kwartaal van 2023 een
eerste versie wordt opgeleverd.
•
In het po en het vo bestaan al voorbeeldfunctiebeschrijvingen van leraarfuncties in de
schalen LB, LC en LD. Hierdoor is duidelijk voor leraren wat een functie in die schalen inhoudt. Deze profielen vormen een goede basis voor schoolbesturen om loopbaanpaden
mee te creëren.
•
Het schoolbestuur is (in het algemeen) de werkgever van een leraar. Wanneer vanuit de
overheid de behoefte is om te sturen op de loopbaanpaden, dan moet daarvoor overleg
worden gevoerd met sociale partners en met schoolbesturen.
•
Vervolgens kan (bijvoorbeeld) een convenant worden gesloten met sociale partners
waarin afspraken met betrekking tot de loopbaanpaden worden vastgelegd. Pas als deze
afspraken zijn vastgelegd gaat OCW over tot bekostigen van aanvullende middelen.
•
Er moet dan tot slot nog wel een goede monitoring worden opgezet om na te gaan of de
afspraken ook worden opgevolgd.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
Variant 1: generieke verhoging van het lerarensalaris
Hoeveel geld er wordt vrijgemaakt voor deze variant is een politieke keuze. Een verhoging
van de lerarensalarissen in het po en vo met 5% kost ongeveer € 0,7 miljard (€ 413 miljoen
voor het po en € 288 miljoen voor het vo) en een verhoging met 10% kost ongeveer € 1,4
miljard (€ 825 miljoen voor het po en € 566 miljoen voor het vo). De salarissen in het funderend onderwijs bedragen nu ongeveer €14 miljard (€8,3 miljard in het po en €5,7 miljard in
het vo).
1a: 5% salarisverhoging po en vo
2023
2024
2025
696
696
696

2026
696

2027/struc
696

2026
1.391

2027/struc
1.391

1b: 10% salarisverhoging po en vo
2023
1.391

2024
1.391

2025
1.391

Variant 2: Betere doorgroeimogelijkheden gekoppeld aan het beroepsbeeld
Hoeveel geld er wordt vrijgemaakt voor deze variant is een politieke keuze.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

84

BELEIDSOPTIE 16: MINIMUMAANDEEL WO-OPGELEIDE LEERKRACHTEN IN HET PO
OMSCHRIJVING

Er komt een minimumpercentage voor het aandeel wo-opgeleide leraren dat schoolbesturen in het primair onderwijs in dienst hebben.
Om impact te hebben dient deze maatregel gecombineerd te worden met maatregelen die
het beroep aantrekkelijker maken voor wo-opgeleiden, zoals fiches 14 (differentiatie beloning leraren naar opleidingsniveau), 15 (verhogen lerarensalarissen in combinatie met betere doorgroeimogelijkheden) of 20 (meer tijd voor schoolontwikkeling op teamniveau).

RATIONALE

De kwaliteit van de leraar bepaalt in hoge mate het niveau van het onderwijs. De toenemende complexiteit van het werk – in een steeds kennisintensievere samenleving - zal een
steeds groter beroep doen op de academische kwaliteiten van de leraar. Deze vaardigheden van academisch opgeleide leraren in het primair onderwijs worden nog lang niet altijd
benut. 124 Dit heeft tot gevolg dat een deel van de academische leraren het primair onderwijs verlaat vanwege gebrek aan waardering en uitdaging. Academische leraren brengen
aanvullende vaardigheden de school in waarmee ze verschillende taken kunnen vervullen,
zowel tijdens het lesgeven als daarbuiten. Bijvoorbeeld als expert, pedagoog of onderzoeker. De empirie laat daarnaast zien dat een gemengd team, waar academisch opgeleide
leraren onderdeel van uitmaken, betere lerarenteams dan wanneer die academische leraren niet aanwezig zijn. Door het vergroten van de diversiteit in de school ontstaat bovendien een plek waar leraren met verschillende kwaliteiten samenwerken en van elkaar leren. Dit draagt bij aan de kwaliteit van het onderwijs en de aantrekkelijkheid van het beroep.

EFFECTEN

•

•

•
•
•

•
•

De toegevoegde waarde van universitair geschoolde docenten zit in kennis en vaardigheden die goed passen bij opbrengstgericht werken in het onderwijs en die de innovatiekracht van het onderwijs kunnen versterken. 125 De activerende en onderzoek gerichte leervormen in masteropleidingen zijn voor de professionalisering van leraren uiterst effectief gebleken. 126
In Finland bijvoorbeeld, zijn zowel in het basis- als voortgezet onderwijs alle docenten
universitair geschoold. Finland is als hoogste Europees land te vinden in de PISA-lijst.
Of dit volledig valt toe te schrijven aan het opleidingsniveau van docenten, is echter
vooralsnog niet empirisch onderbouwd.
Door het vergroten van de diversiteit in de school ontstaat een plek waar leraren met
verschillende kwaliteiten samenwerken en van elkaar leren. Dit draagt bij aan de kwaliteit van het onderwijs en de aantrekkelijkheid van het beroep.
Op het gebied van het leren en ondersteunen van de leerling lijken er nauwelijks verschillen te zijn tussen academische leerkrachten en reguliere leerkrachten op de effecten voor de leerling. 127
Zij hebben echter wel vaardigheden die in andere rollen in de school, binnen het bestuur of binnen het primair onderwijs kunnen worden gebruikt die een bijdrage kunnen
leveren aan het verhogen van de onderwijskwaliteit. Zo kan hun analytische blik en
kritische denkvaardigheden direct of indirect bijdragen aan het beter leren van leerlingen door bij te dragen aan verbeteringen in het team, de schoolorganisatie of het
primair onderwijs.
Het opleggen van een wo-norm kan een signaalwaarde hebben richting de sector en
daarmee stimulerend werken.
Een opgelegde norm voor het aandeel WO-opgeleide leerkrachten kan alleen bijdragen
aan de doelstellingen om academische leraren te behouden en aan te trekken als er
overall voldoende academische leraren zijn. Nu willen schoolbesturen gezien het lerarentekort graag elke leraar hebben waaronder ook academische leraren. Dat vergt
stappen in de aanpak van het lerarentekort en om het beroep aantrekkelijker te maken, vanuit zowel Rijk als schoolbesturen. Daarbij geldt dat meer WO-docenten in het

Onderwijsraad (2013). Kiezen voor kwalitatief sterke leraren.
Denk aan kennisnemen van onderzoeksresultaten, vertalen van deze resultaten naar de dagelijkse onderwijspraktijk, stellen van onderzoeksvragen en aanpassen van het onderwijs (onder andere op basis van toetsgegevens) aan het niveau en de behoeften van verschillende leerlingen (differentiatie); problemen analyseren in de onderwijspraktijk, oplossingen construeren, en evalueren van systematisch ontworpen werkwijzen en lessen.
126
Veen, K. van, R. Zwart, J. Meirink en N. Verloop (2010). Professionele ontwikkeling van leraren: een reviewstudie naar effectieve
kenmerken van professionaliseringsinterventies van leraren.
127
Coenen, J., R. Ferket, L. Nieuwenhuis, S. Wagemakers en N. Waijers (2021). De positie van academische opgeleide leerkrachten in
het primair onderwijs: inzet, benutting, waardering en loopbaanmogelijkheden.
124
125

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

85

onderwijs het beroep voor wo-docenten ook aantrekkelijker kan maken door de aanzuigende werking.
UITVOERING

•
•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Het stellen van een WO-norm voor schoolbesturen vraagt wet- en regelgeving of afspraken zoals in een bestuursakkoord. De minimale doorlooptijd van een wetgevingstraject is twee jaar.
Het stimuleren of verplichten van scholen om beleid te maken op de inzet van WOleraren kan op een nader uit te werken manier via bijvoorbeeld het wetsvoorstel Strategisch HRM-beleid.
Het is van belang dat er voldoende faciliteiten beschikbaar zijn om de expertise in te
zetten voor schoolontwikkeling. Onderzoek van ECBO liet zien dat de grootste belemmering om de academische vaardigheden in te zetten het gebrek aan vrijgestelde tijd
is voor schoolontwikkeling. In fiche 9 wordt voorgesteld om extra formatie beschikbaar
te stellen op teamniveau voor schoolontwikkeling. Met deze ruimte kunnen academische leerkrachten worden gefaciliteerd om hun expertise in te zetten. In fiche 14 is
ook een beleidsoptie uitgewerkt waarin het salarisniveau afhankelijk wordt van het
kwalificatieniveau. Hiermee kan het aantal WO-opgeleiden leraren ook worden verhoogd.

Het stellen van een norm voor WO-opgeleide leraren is op zichzelf budgetneutraal. Het is
echter voor de effectiviteit nodig om de maatregel te combineren met maatregelen die het
beroep aantrekkelijker maken voor wo-opgeleiden, zoals fiches 14 (differentiatie beloning
leraren naar opleidingsniveau), 15 (verhogen lerarensalarissen in combinatie met betere
doorgroeimogelijkheden) of 20 (meer tijd voor schoolontwikkeling op teamniveau).

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

86

BELEIDSOPTIE 17: MINISTER PVO VOERT CAO-OVERLEG NAMENS WERKGEVERS IN HET
FUNDEREND ONDERWIJS
OMSCHRIJVING

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (hierna: PVO) onderhandelt (weer) zelf
met de vakbonden over arbeidsvoorwaarden in het funderend onderwijs in plaats van dat
de sectorraden dit doen. 128

RATIONALE

•
•

•
EFFECTEN

•

•
•
•

•

•
•
•

UITVOERING

De Minister voor PVO is stelselverantwoordelijk voor (de kwaliteit van) het funderend
onderwijs en legt daarover verantwoording af. De Minister heeft echter geen directe
zeggenschap over de aanwending van arbeidsvoorwaardenmiddelen.
Door zelf te onderhandelen over de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden is de
Minister – als stelselverantwoordelijke voor het onderwijs – beter in staat kabinetsbeleid
gericht op arbeidsvoorwaarden te implementeren in het primair en voortgezet onderwijs. 129
Daarmee heeft de Minister een extra sturingsinstrument in handen.
Als de minister voor PVO de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden afsluit, kan beter worden gestuurd op zaken die voor de Rijksoverheid van belang zijn. Zo zouden de
arbeidsvoorwaarden beter kunnen worden gericht op het bevorderen van de kwaliteit
van het onderwijs en zouden ze beter aan kunnen sluiten bij de landelijke/regionale
ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.
Door de primaire én secundaire arbeidsvoorwaarden naar de Minister te verschuiven
ontstaat er ruimte voor inhoudelijke onderhandelingen over de benodigde kwaliteits-bevorderende secundaire arbeidsvoorwaarden.
De cao’s in het primair en voortgezet onderwijs zijn niet algemeen verbindend. De verbindendheid loopt nu via het lidmaatschap van de po-raad en de vo-raad.
De uitvoering van de cao blijft een verantwoordelijkheid van individuele werkgevers en
werknemers en niet alles is volledig sluitend vast te leggen. Het helpt daarom wanneer
de Minister zich inspant om draagvlak onder werkgevers te verkrijgen, zodat cao-afspraken ook zo goed mogelijk worden nageleefd.
De politieke invloed op de inhoud van de cao sluit mogelijk niet aan op de behoeften in
de praktijk. Politieke wensen kunnen per kabinet verschillen. Om de inhoud van de cao
zo goed mogelijk op de praktijk te laten aansluiten moet de visie van werkgevers/schoolbesturen op de benodigde primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden ook
worden opgehaald.
De Minister is als cao-onderhandelaar minder afhankelijk van afspraken, bijvoorbeeld in
een (tripartiet) convenant, met sectorraden en vakbonden om maatregelen te kunnen
treffen voor verbetering van het onderwijs.
De Minister wordt direct aangesproken door de vakbonden over zaken rond alle arbeidsvoorwaardenthema’s.
De politieke verantwoordelijkheid krijgt meer inhoud doordat in het parlement over de
eigen keuzes van de bewindspersoon verantwoording wordt afgelegd. Er hoeft niet
meer te worden verwezen naar de besluitvorming buiten de scope van de bewindspersoon.

Blijft zoals nu:
1. De kabinetsbijdrage voor de arbeidskostenontwikkeling wordt jaarlijks vastgesteld aan
de hand van het referentiemodel voor de collectieve sector. Dit is een objectief model
waarbij het geld dat beschikbaar is voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden wordt
vastgesteld aan de hand van een aantal parameters, waaronder de gemiddelde caoloonstijging in de marktsector.
2. Daarnaast kan het kabinet besluiten om op beleidsmatige gronden van het model af te
wijken zowel in het voordeel als in het nadeel van de werknemers.
Wijzigt:

128
129

Het cao-overleg verschuift naar de Minister, onderwijsinstellingen blijven werkgever.
Primaire arbeidsvoorwaarden omvatten in ieder geval de algemene salarisontwikkeling, een functiewaarderingssysteem, werktijden
en arbeidsduur, vakantiedagen/geld en pensioen. Secundaire arbeidsvoorwaarden zijn extra voorwaarden om functies aantrekkelijk te
maken zoals een dertiende maand, opleidingsbudget, vervoersmiddelen, sportfaciliteiten en eventuele bovenwettelijke verzekeringen
voor werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

87

3.

De positie van de sectorraden als werkgeversorganisatie vervalt; zij zijn niet langer de
cao-onderhandelaar namens de individuele werkgevers.

Nieuw:
4. De Minister voor PVO formuleert samen met de werkgevers (sectorraden) en/of de
schoolleiders (AVS) een integraal arbeidsvoorwaardenbeleid en baseert daarop de inzetbrief voor het cao-overleg met de vakbonden.
5. In jaren waarin er extra geld beschikbaar komt om een knelpunt op te lossen, neemt
de Minister dat mee in de cao-onderhandelingen.
6. Voor dit model is een wetswijziging noodzakelijk evenals wijziging of opzegging van de
decentralisatieconvenanten die zijn afgesloten met de huidige cao-partijen. Hierin ligt
de rolverdeling vast, inclusief het onverkort doorgeven van de kabinetsbijdrage voor
de arbeidskostenontwikkeling aan de onderwijsinstellingen (voor het uitvoeren van de
cao). Dit neemt minimaal twee jaar in beslag. De minister is zelf geen werkgever(svereniging) en kan daardoor geen formele cao afsluiten in de zin van de Wet op de cao.
De wetswijziging is nodig om de minister in staat te stellen de arbeidsvoorwaarden
eenzijdig bij besluit vast te leggen, na het sluiten van een ‘cao-akkoord’ met de vakbonden.
7. Voor het tijdelijk of structureel, gedeeltelijk of volledig bij wet beperken van de (internationaalrechtelijk gewaarborgde) collectieve onderhandelingsvrijheid (van de raden
en bonden) dient een zwaarwegend maatschappelijk belang te worden aangevoerd, en
moet er onder meer een duidelijke directe en indirecte relatie zijn tussen de maatregel
en het beoogde effect. Hier schuilt dus een juridisch risico. Het (oplopende) lerarentekort en de dalende onderwijskwaliteit, in combinatie met het huidige beperkte zicht op
doelmatige besteding van middelen (en oplopende kosten), kunnen voor de onderbouwing worden aangevoerd. Tot slot, een verschuiving van de rol naar de minister is
moeilijk te beperken tot één of twee onderwijssectoren.
BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Deze maatregel heeft geen budgettaire gevolgen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

88

BELEIDSOPTIE 18: VERBETEREN ALLOCATIE LERAREN BINNEN STEDEN OF REGIO’S
OMSCHRIJVING

Het ontwikkelen van een instrumentarium om de allocatie van leraren binnen steden of regio’s te stimuleren en/of betere allocatie binnen een bestuur te verplichten (evt. samen
met 1 en/of 36).

RATIONALE

Er zijn grote verschillen tussen scholen, wijken en regio’s waar het gaat om de omvang
van de tekorten. Uit onderzoek blijkt dat 41% van de scholen geen tekort heeft. Verder
rapporteert 7% van de scholen een tekort van 8%-10% en 2% een tekort groter dan
30%. De verschillen in tekorten op scholen zijn vaak groter binnen gemeenten dan tussen
gemeenten. 130
Uit onderzoek blijkt dat lerarentekorten groter zijn op scholen met veel kwetsbare leerlingen (een hoge achterstandsscore). 131 Door de allocatie van leraren binnen een stad of
regio te verbeteren, komt er een betere spreiding van het personeel.
Gegeven het lerarentekort worden de beschikbare leraren dan beter verdeeld over scholen
en komen ze in grotere mate te werken op de plekken waar ze het hardste nodig zijn. Dit
kan een positief effect hebben op kansengelijkheid en kwaliteit van onderwijs.

EFFECTEN

•
•
•
•

UITVOERING

•
•
•
•

•

•

•

130
131

Indien de maatregel slaagt en men zich aan de afspraken houdt, ontstaat een evenwichtigere verdeling van leraren en worden uitschieters van tekorten bij scholen voorkomen. Dat is gunstig voor kansengelijkheid en de kwaliteit van onderwijs.
Het stimuleert schoolbesturen en scholen om solidair met elkaar te zijn en om gezamenlijk verantwoordelijkheid te voelen voor de tekorten in een geografisch gebied.
Door er budget aan te koppelen, kan die prikkel nog sterker worden.
Bovenschoolse en bestuurlijke mobiliteit kan wellicht bijdragen aan loopbaanperspectief als het voor leraren nieuwe uitdagingen kan bieden, die op de huidige werkplek
niet gevonden kan worden.
Zonder draagvlak onder leraren die mogelijk worden geheralloceerd, kan deze maatregel ook averechts werken en wellicht een hogere uitstroom van leraren veroorzaken.
Leraren hebben een arbeidscontract met een schoolbestuur en niet met een stad of
een regio.
Momenteel wordt bekeken hoe invulling gegeven kan worden aan meer regionale samenwerking, gericht op aanpak van de tekorten en stimuleren meer solidariteit en
mobiliteit/ allocatie.
Omdat de situaties op de onderwijsarbeidsmarkt regionaal verschillen, kan dit door
middel van een prestatieafspraak regionaal belegd worden. Besturen moeten hiervoor
wel bereid zijn om mee te werken aan afspraken.
Om besturen te stimuleren mee te werken aan dit convenant kan een subsidieregeling
worden opgesteld. Op het moment dat een schoolbestuur een werknemer dan herplaatst krijgt het schoolbestuur een subsidiebedrag. Dit kan met name stimuleren dat
schoolbesturen ook bereid zijn om mee te werken aan herallocatie naar een ander bestuur.
Het bestuur kan hun leraren ook verplichten om mee te werken aan herallocatie binnen het bestuur naar een andere school waar de leraar het hardste nodig is. Bij huidige contracten zal dit niet altijd mogelijk zijn, omdat er een plaats van ter werk stelling kan zijn opgenomen. In nieuwe af te sluiten contracten zou daarentegen gekozen
kunnen worden om dit niet op te nemen.
De medewerking van de leraar blijft echter belangrijk in de huidige context met het lerarentekort. Wanneer de leraar liever niet op een andere school wil werken dan kan
hij/zij met het bestuur uitonderhandelen dat de herplaatsing toch niet doorgaat. Of de
leraar kan een ander schoolbestuur zoeken om voor te werken, waar de leraar relatief
snel in zal slagen gegeven het lerarentekort.
Het is daarnaast arbeidsrechtelijk niet mogelijk om een leraar te verplichten voor een
ander bestuur te gaan werken. Mobiliteit tussen besturen kan dus niet verplicht worden.

Adriaens, H., M. Elshout, S. Elshout en E. de Cock (2021). Personeelstekorten primair onderwijs.
Adriaens, H., M. Elshout, S. Elshout en E. de Cock (2021). Personeelstekorten primair onderwijs.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

89

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Indien voor een toeslag of bonus wordt gekozen, dan zijn er budgettaire gevolgen. Er kunnen keuzes worden gemaakt in de vormgeving van deze toeslag. Gekozen kan worden
voor een toeslag of een bonus als een vacature bij een overstap naar een andere school
binnen hetzelfde of een ander bestuur. Naar inschatting zijn er ongeveer 12.600 personen
in het po en 2.200 personen in het vo tekort. 132 Onder de veronderstelling dat de helft van
deze plekken wordt ingevuld en hier een subsidiebedrag van €1.000 aan wordt gekoppeld
kan een budget van afgerond €8 miljoen worden vrijgemaakt. Een hoger of lager subsidiebedrag leidt ook tot hogere of lagere kosten.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026 2027/struc
0
8
8
8
8

132

Het aantal personen dat tekort is gebaseerd op tekorten van 9.100 fte in het po en 1.700 fte in het vo (trendrapportage arbeidsmarkt
leraren figuur 1.2). Met een correctie voor deeltijd is de inschatting dat ca. 12.600 personen in het po en 2.200 personen in het vo
tekort zijn.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

90

BELEIDSOPTIE 19: MAXIMALE GROEPSGROOTTE OP SCHOLEN IN HET PO MET RELATIEF
VEEL KWETSBARE LEERLINGEN
OMSCHRIJVING

Het invoeren van een maximale groepsgrootte van 21 leerlingen op scholen met een achterstandsscore groter dan nul (ca. 40% van de scholen).

RATIONALE

•
•

•

EFFECTEN

•
•
•

UITVOERING

•
•
•

•

•
•
•

133
134

Op dit moment is er geen norm voor maximale groepsgrootte op scholen met een achterstandsscore groter dan nul.
Volgens berekeningen van het CPB leveren kleinere klassen op scholen met relatief
groot aandeel achterstandsleerlingen (klassengrootte van 7 kinderen), een grote leerwinst op (minimaal 0,3 extra schooljaar) 133. Ook uit andere wetenschappelijke studies
blijkt leerlingen uit achterstandssituaties profiteren van kleinere groepen.
De maatregel maakt werken op een (achterstands)school ook aantrekkelijker. Dit
biedt een tegenwicht aan de huidige situatie waar veel leraren kiezen voor andere
scholen. Kleinere klassen op een school met relatief veel achterstandsleerlingen kan
daarmee de kansengelijkheid versterken.
Kleinere klassen leiden ertoe dat leerlingen meer aandacht krijgen, waardoor de leraar
het onderwijs beter kan afstemmen op de individuele leerling (meer gerichte feedback).
Dit leidt tot een verbetering van de leerprestaties. Uit onderzoek van het CPB blijkt dat
de leeropbrengsten per leerling hoger zijn dan 0,11 SD. De effecten hebben betrekking
op kinderen met een lage SES en bij een groepsgrootte van 21 leerlingen.
Kleine klassen verlagen bovendien de werkdruk voor leraren, wat het leraarschap op
die scholen aantrekkelijker maakt. 134 Dit kan leiden tot meer instroom van docenten
en minder uitval van docenten, ook onder startende leraren.
Om daadwerkelijk te sturen op een kleinere groepsgrootte, kan dit verplicht worden
via wet- en regelgeving. Dit betekent dat wet- en regelgeving moet worden aangepast.
In eerste instantie zal daarvoor een nieuw bekostigingsinstrument moeten worden
ontwikkeld om juiste besteding van middelen te bewerkstelligen.
Het lerarentekort bemoeilijkt het voor scholen om extra leraren aan te trekken. Tegelijkertijd is er juist op scholen met veel kwetsbare leerlingen vaker sprake van een tekort aan docenten, mede vanwege de uitdagingen op desbetreffende school. Een betere allocatie van docenten (fiche 13 en 18) kan bijdragen aan het oplossen van dit
probleem. Ook kan het helpen om het beroep aantrekkelijker te maken (fiche 15).
Daarnaast betekenen kleinere klassen doorgaans ook dat er meer ruimte in een school
nodig is om meer klassen te huisvesten. Op gemeentelijke niveau zal in de huisvestingsbeslissingen rekening moeten worden gehouden met de grotere ruimtevraag die
dit oplevert. Dit heeft ook gevolgen voor de huisvestingsbudgetten van schoolbesturen
en gemeenten.
Het is, mede gezien het lerarentekort en de benodigde huisvesting, niet realistisch dat
deze maatregel op zeer korte termijn kan worden ingevoerd vanwege de extra behoefte aan docenten en huisvesting.
Op korte termijn kan wel een norm gesteld worden waaraan scholen moeten voldoen.
Deze norm maakt inzichtelijk wat er op elke school nodig is om de doelstelling van
kleinere klassen te halen.
De groep scholen waarbij de achterstandsscore groter is dan nul, is niet constant. Het
is noodzakelijk hier bij het opstellen van wet- en regelgeving rekening mee te houden,
zodat de maatregel meerjarig stabiliteit geeft. Sommige scholen zouden anders in theorie het ene jaar wel aanvullende middelen ontvangen, maar het andere jaar niet en
daardoor hun groepsgrootte moeten wijzigen. Dat is niet wenselijk.

CPB (2020). Kansrijk onderwijsbeleid update 2020, maatregel PO 11d.
TNO/CBS (2020). Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden 2019.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

91

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024
Max. groepsgrootte van 21
leerlingen op scholen met
achterstandsscore groter
dan nul
•
•

2025

2026

2027/struc

40

400

De budgettaire inschatting is overgenomen uit CPB Kansrijk onderwijsbeleid – update
2020 (link)
Door andere uitgangspunten te hanteren, kan de raming aanzienlijk hoger uitvallen en
oplopen tot een bedrag van 1,4 mld euro. Zo worden in de CPB-raming alleen klassen
die groter zijn dan 21 verkleind. Deze mate van gerichtheid is lastig via de bekostiging
realiseerbaar. Het lerarentekort bemoeilijkt het in één keer invoeren van de maatregel. Bij het ingroeipad in de raming is daarom verondersteld dat de maatregel geleidelijk wordt ingevoerd waarbij in 2026 10% van de structurele kosten worden gemaakt.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

92

BELEIDSOPTIE 20: MEER TIJD VOOR SCHOOLONTWIKKELING OP TEAMNIVEAU
OMSCHRIJVING

Ieder onderwijsteam in het primair en voortgezet onderwijs krijgt vrijgestelde tijd voor
schoolontwikkeling cf. de systematiek van de werkdrukmiddelen. Deze ontwikkelruimte
bestaat uit flexibele formatie waarvan onderwijsteams samen bepalen hoe ze deze extra
formatieruimte inzetten voor schoolontwikkeling, afhankelijk van de ambities en de maatschappelijke opgave van de school. Een team kan de formatieruimte bijvoorbeeld verdelen
over het hele onderwijsteam, of juist zo verdelen dat een aantal leerkrachten met specifieke expertise voor een bepaald vakgebied een aantal dagen extra krijgt bovenop de aanstelling om vanuit hun expertise bij te dragen aan schoolontwikkeling.

RATIONALE

•

•

EFFECTEN

•

•

UITVOERING

•

•

•

•

Leraren hebben naast hun kerntaak, het verzorgen van onderwijs, ruimte nodig om
veranderingen goed te kunnen realiseren. Deze ruimte om tijd te creëren voor schoolontwikkeling en de in de school aanwezige expertise in te zetten, zogenoemde ontwikkelruimte, is er onvoldoende. 135 De afgelopen tijd zijn er verschillende tijdelijke subsidies geweest waarmee aan een select aantal scholen ruimte werd gegeven om te werken aan schoolontwikkeling. Met deze maatregel regelen we deze ruimte op structurele
basis en voor iedere school.
Door structureel voortdurend te werken aan ontwikkeling, kan ook voortdurend worden
gewerkt aan kwaliteitsverbetering, en wordt een leercultuur in het onderwijs versterkt.
Tevens kunnen, om de leercultuur te stimuleren, doorgroeimogelijkheden/loopbaanpaden voor leraren worden gecreëerd (taak-/functiedifferentiatie) wat het beroep ook
aantrekkelijker maakt. Ook zouden academische geschoolde leraren hierin een rol kunnen vervullen (zie fiches 14 t/m 17) zodat zij beter behouden blijven voor het onderwijs, wat de kwaliteit ten goede komt.
Het doel van het creëren van tijd voor schoolontwikkeling op teamniveau is om de in
de school aanwezige expertise te benutten voor het verbeteren van de onderwijskwaliteit. Onderzoek uit het Verenigd Koninkrijk liet zien dat de inzet van expert-leerkrachten voor een specifiek vakgebied leidt tot hogere opbrengsten binnen dat vakgebied. 136
We weten daarnaast dat het ontbreken van tijd buiten het lesgeven om kennis en expertise in te zetten een van de belangrijkste belemmeringen is voor loopbaanmogelijkheden in het onderwijs. 137 71% van de academische leerkrachten die niet meer in het
onderwijs werken geeft aan dat het gebrek aan ontwikkel- en loopbaanmogelijkheden
een belangrijke factor was bij de beslissing om het onderwijs te verlaten. Het creëren
van ontwikkelruimte kan daarmee ook een bijdrage leveren aan betere ontwikkelmogelijkheden en behoud van academisch opgeleide leerkrachten. Zie ook de maatregel
over academische leraren.
Voor de uitvoering van deze maatregel kan worden aangesloten bij de systematiek die
eerder is ontwikkeld voor de werkdrukmiddelen; de middelen worden toegekend in de
bekostiging. Om te borgen dat de extra formatie naar schoolontwikkeling gaat is een
cao-afspraak nodig.
In het werkverdelingsplan worden nu reeds door het team (schoolleider, leraren en ondersteunend personeel) afspraken gemaakt over de besteding van werkdrukmiddelen
en middelen voor professionele ontwikkeling. Hier zou het overleg over verdeling van
de aanvullende formatieve ruimte voor schoolontwikkeling aan kunnen worden toegevoegd. Dit vraagt afstemming met de sociale partners over het opnemen van deze
maatregel in het werkverdelingsplan inclusief het instemmingsrecht van de personeelsgeleding van de medezeggenschap.
Belangrijk is dat de besteding van de middelen past binnen de uitgezette onderwijskundige en personele kaders van het schoolbestuur en de schoolleiding. Het is aan de
leraren om dit te onderbouwen en verantwoorden. Transparantie is daarbij belangrijk
ter verantwoording richting het bestuur.
Om de extra tijd voor schoolontwikkeling te realiseren kan worden gekozen om de leraren een aantal dagen te vervangen op dagen dat ze gaan werken aan schoolontwikkeling. Hier zijn extra leraren voor nodig. Een andere optie is om de extra tijd voor

Teacher Tapp, vragen gesteld op 14 oktober 2021 (link).
Ardzejewska, K., A. McMaugh en P. Coutts (2010). Delivering the Primary Curriculum: The Use of Subject Specialist and Generalist
Teachers in NSW, Issues in Educational Research, Vol 20 (3), pag. 203-219.
137
Teacher Tapp, vragen gesteld op 17 juni 2021 (link).
135
136

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

93

•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

schoolontwikkeling toe te voegen aan de aanstelling van leraren. Onderzoek van zowel
ECBO 138 als TeacherTapp 139 laat zien dat meer dan 40% van de leraren bereid is om
een aantal dagen extra te werken mits die tijd volledig kan worden besteed aan schoolontwikkeling. Een derde route, in met name het PO, is het verlagen van het aantal verplichte lesuren, wat in Nederland internationaal gezien relatief hoog is (zie ook fiche
29). Op deze wijze kan meer tijd voor schoolontwikkeling worden gerealiseerd zonder
extra leraren aan te trekken.
Voor het voortgezet onderwijs zijn er een aantal specifieke aandachtspunten. Vanwege
de grotere schaal van een vo-school is het van belang om in de school als onderwijspersoneel goed te bepalen wat de definitie van het team is. Dit kan een jaarlaag, een
vaksectie of een andere organisatie-eenheid zijn. Dit stelt de PMR vast zoals dat ook
voor de collectieve werkdrukmiddelen gebeurt.

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
Voor de uitvoering van deze maatregel zijn verschillende scenario’s 140:
1) Elke school krijgt per 8 FTE 40 dagen ontwikkelruimte (+0,2 FTE)
2) Elke school krijgt per 8 FTE 80 dagen ontwikkelruimte (+0,4 FTE)
3) Verlagen van het aantal verplichte lesuren
De berekeningen zijn gebaseerd op 93.400 fte in het po en 60.700 in het vo. De gemiddelde kosten per fte worden in het po geschat op €93.400 en in het vo op €95.100. 141 Er
wordt verondersteld dat deze maatregel wordt genomen per 1/1/2024.
1 – Elke school krijgt per 8 FTE 40 dagen ontwikkelruimte (+0,2 FTE)
2023 2024 2025 2026 2027/struc
po

0

219

219

219

219

vo

0

147

147

147

147

2 – Elke school krijgt per 8 FTE 80 dagen ontwikkelruimte (+0,4 FTE)
2023 2024 2025 2026 2027/struc
po
vo

0
0

438
294

438
294

438
294

438
294

3 – Verlagen van het aantal verplichte lesuren
Het aantal verplichte lesuren kan ook worden verlaagd zonder een vervangend aanbod
voor de leerling te regelen. De leraar maakt dan dezelfde uren, maar besteeds een groter
deel aan zijn ontwikkeling. Dit neemt maatschappelijke kosten met zich mee omdat kinderen in de vrijgekomen tijd moeten worden opgevenagen. Hierdoor kan dit ook ten koste
gaan arbeidsparticipatie van ouders. Deze variarnt is niet verder uitgewerkt binnen dit
IBO, en de budgettaire gevolgen daarom ook niet berekend.

Coenen, J., R. Ferket, L. Nieuwenhuis, S. Wagemakers en N. Waijers (2021). De positie van academische opgeleide leerkrachten in
het primair onderwijs: inzet, benutting, waardering en loopbaanmogelijkheden.
Teacher Tapp, vragen gesteld op 14 oktober 2021 (link).
140
De berekeningen zijn gebaseerd op 93.400 fte in het po en 60.700 in het vo. De gemiddelde kosten per fte worden in het po geschat
op €93.400 en in het vo op €95.100.
141
De gemiddelde kosten per fte zijn een raming berekend met OCW-rekenmodellen op basis van de meest recente DUO data over fte’s
(over 2021) met daarin meegenomen de premie- en overige kosten ontwikkelingen en de meest recente cao’s.
138

139

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

94

BELEIDSOPTIE 21: VERSTERKEN DIFFERENTIATIEVAARDIGHEDEN LERAREN
OMSCHRIJVING

Versterken van de differentiatievaardigheden – het afstemmen van onderwijs op verschillen
tussen leerlingen - van docenten in het voortgezet onderwijs om goed onderwijs te kunnen
geven in een heterogene brugklas 142, waarin leerlingen met uiteenlopende onderwijsbehoeften en potentie samen les krijgen. Om de differentiatievaardigheden te versterken krijgen
leraren een opleiding/cursus aangeboden.

RATIONALE

Latere selectie en betere (interne) differentiatie dragen bij aan kansengelijkheid, omdat
leerlingen op die manier langer de tijd krijgen om te ontdekken welk onderwijsniveau het
beste past bij hun potentie en onderwijsbehoeften. Een van de manieren waarop latere selectie vorm kan krijgen is door een heterogene brugklas van één of meerdere jaren.
Goede differentiatievaardigheden van docenten zijn voorwaardelijk voor de effectiviteit van
heterogene brugklassen. Door te differentiëren zijn docenten in staat om aan te sluiten bij
de (cognitieve en pedagogische) behoeften, leerresultaten en potentie van leerlingen. Hierdoor kunnen ze zowel ondersteuning bieden aan leerlingen die dat nodig hebben als uitdaging creëren voor leerlingen die (cognitief) al wat verder zijn. Leerlingen krijgen daardoor
onderwijs dat aansluit bij hun potentie en behoeften.
Als docenten niet in staat zijn om goed te differentiëren aan een diverse groep, ontstaat het
risico dat onderwijs wordt aangeboden op het ‘gemiddelde’ niveau, met als gevolg dat leerlingen ‘aan de uiteinden’ afhaken. Er wordt onvoldoende ingespeeld op de onderwijsbehoefte, waardoor leerlingen minder kans hebben om zich ten volle te ontwikkelen. Daarbij is
het belangrijk dat zij hoge verwachtingen hebben van leerlingen en tegelijkertijd goed kunnen inspelen op wat leerlingen nu kennen en kunnen of waar zij moeite mee hebben.
De Inspectie van het Onderwijs constateert dat docenten in het vo op dit moment onvoldoende in staat zijn om goed te differentiëren, dat zet positieve gevolgen van de inzet op
het stimuleren van heterogene brugklassen onder druk.

EFFECTEN

•
•
•
•
•

UITVOERING

•

•
•

•

142

143

Als docenten beter kunnen differentiëren, versterkt dit het positieve effect van heterogene brugklassen.
Betere interne differentiatie zorgt voor een hogere onderwijskwaliteit en betere leerling
resultaten.
Leerlingen krijgen onderwijs dat aansluit bij hun potentie en leervoortgang, omdat het
onderwijsaanbod beter afgestemd kan worden op hun onderwijsbehoeften.
Bovenstaande leidt tot een grotere kans dat leerlingen uitstromen op een onderwijsniveau dat past bij hun potentie en competenties.
Ruimte om meer te kunnen differentiëren vraagt mogelijkerwijs ook een aanpassing van
klassengrootte ( kleinere klassen). Dit maakt dat er meer vraag zal zijn naar leraren,
op een krappe arbeidsmarkt, waarmee het tekort dus wordt vergroot.
“Recht doen aan verschillen” is reeds onderdeel van de bekwaamheidseisen voor leraren. Het lijkt echter goed als er meer aandacht is voor het aanleren van differentiatievaardigheden tijdens lerarenopleidingen, met het oog op kansengelijkheid. OCW kan
hierin een stimulerende rol spelen 143.
Professionalisering van docenten, in brede zin, is een zaak van de school zelf. Ook voor
begeleiding, bij- en nascholing geldt dat OCW stimulerende maatregelen kan treffen in
de vorm van aanvullende middelen of subsidie.
Er zijn (digitale) middelen, ruimte (gebouw) en tijd nodig voor bij- en nascholing van
docenten in het voortgezet onderwijs. Dit kan bijvoorbeeld door uitbreiding van de ontwikkeltijd voor docenten, eventueel met afspraken over de besteding daarvan. Dit is onderdeel van cao-onderhandelingen en is daarom aan de werkgevers en werknemers.
Op de Samen opleiden scholen is meer aandacht nodig voor het aanleren van differentiatievaardigheden.

De term ‘heterogene brugklas’ wordt overkoepelend gebruikt voor twee typen brugklassen: 1) brede brugklassen met drie of meer
niveaus en 2) dakpanbrugklassen bestaande uit twee naastgelegen niveaus.
Op dit moment werken hogescholen bijvoorbeeld al toe naar een Expertisecentrum Over Grenzen, waarin werkveld, wetenschap en
opleidingen samenwerken om ervoor te zorgen dat leraren zich kunnen verdiepen in de overgangsfase po-vo. Formatief handelen en
formatief toetsen zijn thema’s waar het ECOG zich mee bezig gaat houden en die bij kunnen dragen aan de differentiatievaardigheden
van leraren in brede brugklassen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

95

•
•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Diverse subsidiemaatregelen zijn mogelijk, gericht op besturen, opleidingen of docenten, die zich richten op begeleiding van startende docenten door ervaren docenten.
Hulp van onderwijsassistenten in de klas kan daarnaast verlichting bieden in de klas,
waardoor de leraar meer ruimte heeft om te differentiëren.
Investeren in betere differentiatievaardigheden vereist geen aanpassing van wet- en regelgeving. Bovenstaande maatregelen kunnen betrekkelijk snel worden afgesproken en
ingevoerd.

In de berekening van de budgettaire gevolgen is uitgegaan van maatregelen in de eerste
klas vo, omdat iedere school minimaal een brugklas van één jaar heeft. Daarbij gaan we ervan uit dat 2/5e deel van alle zittende leraren en ondersteuners werkzaam is in het eerste
jaarlaag. Deze leraren krijgen een opleiding/cursus om beter te kunnen differentiëren. De
raming is gebaseerd op bestaande cursussen. De opleiding/cursus wordt verspreid gegeven
over vijf jaar. De kosten bestaan uit vervangingskosten (56 mln. 144) en kosten voor scholing
(10 mln. 145). De vervagingskosten zijn berekend met behulp van het uurtarief van leraren,
het aantal leraren dat in aanmerking komt en de duur van de cursus. Daarnaast krijgen ook
nieuwe docenten een cursus. De kosten hiervoor zijn ongeveer 3 mln. euro. De aanname is
gemaakt dat de groep leraren en ondersteuners om de vier jaar een opfriscursus krijgt. De
structurele kosten bestaan voor een deel uit de kosten om nieuwe docenten op te leiden (3
mln.) en voor een deel uit kosten voor de opfriscursus (17 mln. 146).
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023
2024
2025
0
35
70

2026
70

2027/struc
20

Bij de berekening is gebruik gemaakt van een GPL in het vo van €88.400 voor al het personeel (onderwijsondersteunend personeel
en leraren). De vervangingskosten per uur zijn gelijk aan €53,29. Er zijn 2 soorten cursussen. Een deel van de doelgroep (28%) geeft
les op een school met alleen maar homogene brugklassen. Dit zijn 11.130 personen. Zij zullen een uitgebreidere cursus volgen dan
het personeel dat lesgeeft op een school met homogene en heterogene brugklassen (44%). Dit deel van de doelgroep is gelijk aan
18.139 personen. De uitgebreide cursus duurt 432 uur. De korte cursus 16 uur. Niet al het personeel volgt de cursus tegelijkertijd. Er
is uitgegaan van een periode van 5 jaar.
145
Er is uitgegaan van een prijs van €3250 voor de uitgebreide cursus en een prijs van €757 voor de kortere cursus.
146
Dit bedrag bestaat voor een deel uit vervangingskosten en uit scholingskosten. Er is uitgegaan van een opfriscursus van 2 dagen die
1 keer in de 4 jaar wordt gevolgd. Alle leraren en ondersteuners die werkzaam zijn in het eerste jaarlaag zullen de opfriscursus volgen
(41.224 personen). Er is uitgegaan van een bedrag van €757 voor de cursus.
144

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

96

BELEIDSOPTIE 22: STURING OP CURRICULUM LERARENOPLEIDINGEN
OMSCHRIJVING

Door het oprichten van een landelijk coördinatiecentrum en curriculumberaad kan de minister
van OCW (als opdrachtgever) sturen op het curriculum van lerarenopleidingen, zodat deze
beter aansluiten bij eisen en behoeften vanuit de maatschappij.
Het landelijk coördinatiecentrum is een onafhankelijke publieke netwerkorganisatie met een
heldere opdracht vanuit de overheid. Het coördinatiecentrum moet het proces organiseren
om de opleidingsbehoeften vanuit de sectoren po, vo, mbo, de maatschappij/OCW te verwerken in landelijke opleidingskaders, zodat deze op een eenduidige en efficiënte manier geïmplementeerd kan worden in lerarenopleidingen en professionaliseringsactiviteiten. Het centrum legt verantwoording af over de uitvoering van de opdracht en waar nodig kan het Rijk
de opdracht aanpassen, beperken of uitbreiden. Het centrum stelt experts van hogescholen
en universiteiten en andere relevante partijen in het onderwijs aan en laat hen samen opleidingskaders en landelijke instrumenten voor kennisdeling ontwikkelen.
In het curriculumberaad maakt de minister afspraken met vertegenwoordigers van opleiders,
werkgevers en lerarenorganisaties over de ontwikkeling van en implementatie van de landelijke kaders. In dit beraad kan de minister ook zelf landelijk urgente thema’s agenderen.
In het fiche is ook een alternatief voorstel uitgewerkt waarin er een wettelijk vastgesteld curriculum komt.

RATIONALE

•

•
•

EFFECTEN

De huidige kennisfunctie van lerarenopleidingen is versnipperd en onvoldoende ontwikkeld. Nieuwe inzichten en behoeftes, bijvoorbeeld op het vlak van digitalisering of het niveau van basisvaardigheden, worden relatief langzaam en op veel verschillende manieren
verwerkt in opleidingen en professionaliseringsactiviteiten. Behoeftes en wensen vanuit
het onderwijs en de brede maatschappij worden onvoldoende in samenhang gewogen.
Het is nu sterk schoolafhankelijk in hoeverre onderlinge kennisuitwisseling tussen leraren
wordt bevorderd. Meer aandacht daarvoor in de opleiding kan dit sectorbreed een impuls
geven.
Dit vraagt om meer sturing vanuit de Minister gericht op harmonisatie van curricula en op
een snellere en effectievere kenniscirculatie. Via het landelijk coördinatiecentrum en curriculumberaad kan de minister als opdrachtgever meer samenhangend sturen op het proces van vernieuwing van de inhoud en niveau van de lerarenopleidingen, inductie en
daaraan verbonden voortgaande professionaliseringsmogelijkheden. Hiermee wordt beoogd dat (aankomende) leraren goed zijn voorbereid op het leraarschap. Ook kan er verdergaand meer worden gestuurd door het curriculum wettelijk vast te leggen.

Landelijk coördinatiecentrum en curriculumberaad
•
Snellere uitwisseling van nieuwe kennis en daarmee een versterking van de kwaliteit van
onderwijs en kennisontwikkeling over onderwijs.
•
Meer harmonisatie en helderheid voor leraren, scholen en lerarenopleidingen over het
curriculum van lerarenopleidingen en wanneer vernieuwingen kunnen worden doorgevoerd.
•
Voor samenleving en politiek helderheid over wat wanneer een plek kan krijgen in het
onderwijs en de lerarenopleidingen.
•
Regie van de minister op de inhoud en niveau van en samenhang tussen de curricula en
op de doorlopende leerlijn.
•
Beter zicht op gevaar van overladenheid; ingrijpen is eerder mogelijk.
•
Ondersteunt grotere inzet op basisvaardigheden, digitalisering, differentiatie, gebruik
LVS-systemen, en andere huidige en toekomstige nieuwe urgente thema’s. Daarmee zou
de onderwijskwaliteit moeten toenemen.
•
Door digitale skills op te nemen in het curriculum van de lerarenopleiding en tijdens de
lerarenopleiding meer aandacht te besteden aan digitale leermiddelen en hoe deze effectief in te zetten, kan het bewustzijn voor digitale vaardigheden groeien. Digitale hulpmiddelen kunnen op termijn de werkdruk in het onderwijs daarnaast verlichten.
•
Ondersteunt ontwikkeling doorlopende leerlijn en stimuleert zelflerende vermogen en hoe
dat te versterken binnen scholen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

97

•

•
•

•

Door de onafhankelijke positie van het coördinatiecentrum en directe aanstelling van experts wordt beoogd dat inhoudelijke overwegingen een sterkere positie krijgen ten opzichte van organisatorische overwegingen van individuele hogescholen en universiteiten
die nu soms ontwikkeling meer remmen dan gewenst is.
Tegelijkertijd wordt met deze werkwijze de kennisverspreiding tussen ho-instellingen versterkt omdat de experts hun kennis en ervaringen ook weer inzetten binnen hun eigen
instelling en het netwerk in hun regio.
Toenemende standaardisatie verkleint de autonomie van individuele lerarenopleidingen
en daarmee ook de mogelijkheden om in te spelen op regionale behoeftes. De verwachting is dat er voldoende ruimte over blijft voor instellingen om invulling te geven aan hun
specifieke identiteit en om tegemoet te komen aan behoeftes in de eigen regio.
Het instellen van een landelijk coördinatiecentrum en curriculumberaad past binnen het
stelsel van hoger onderwijs.

Wettelijk vastleggen curriculum lerarenopleiding
•
Biedt mogelijkheden om de sturing vanuit het Rijk op de inhoud van de curricula van verschillende typen lerarenopleidingen dwingender in te richten.
•
Dit botst met de inrichting van het stelsel van het hoger onderwijs waar curricula voor
opleidingen niet wettelijk zijn vastgelegd, ook omdat uit vele onderzoeken blijkt dat professionele autonomie belangrijk is voor de bevordering van kwaliteit.
•
Het risico bestaat dat opnemen van de ontwikkelde landelijke kaders in wetgeving of zelfs
het hele curriculum de mogelijkheden om mee te bewegen met veranderingen en behoeftes in het onderwijsveld en ook ruimte voor regionale inkleuring verkleint.
•
Voordeel kan zijn dat het meerjarige meer rust en duidelijkheid geeft voor scholen, leraren en opleidingen.
UITVOERING

•

•
•

•
•
•

Inrichten door de overheid van een nieuw landelijk onafhankelijk coördinatiecentrum met
een publieke in de wet verankerde taak en intensiveren van de inzet op kennisbenutting.
Dit coördinatiecentrum verbindt lerarenopleiders om wetenschappelijke kennis, praktijkbehoeften en maatschappelijk ontwikkelingen te verzamelen en toegankelijk te maken
voor lerarenopleiders. Op basis daarvan ontwikkelt het coördinatiecentrum landelijke kaders die meer richting en samenhang geven aan curricula van opleidingen, inductieprogramma’s en professionaliseringactiviteiten. Het coördinatiecentrum neemt hiervoor lerarenopleiders van verschillende instellingen parttime in dienst.
De minister is opdrachtgever van dit landelijke coördinatiecentrum.
Het coördinatiecentrum sluit aan bij de inzet in het kader van de Werkagenda. In de
Werkagenda wordt al ingezet op de doorlopende leerlijn voor leraren, onder andere via
het beroepsbeeld, de bekwaamheidseisen en het raamwerk voor lerarenopleidingen. Via
het beroepsbeeld, en voorstellen voor de bekwaamheidseisen formuleren lerarenorganisaties de toegangseisen voor het beroep. Het coördinatiecentrum kan deze vervolgens op
een eenduidige manier doorvertalen naar kaders voor de curricula van lerarenopleidingen.
Inrichten landelijk curriculumberaad. De minister neemt zelf ook deel in dit curriculumberaad. Overige partijen die hierin deel moeten nemen zijn vertegenwoordigers van opleiders, werkgevers en lerarenorganisaties.
Er moet geborgd worden dat scholen en opleidingen voldoende ruimte krijgen om hun
curricula aan te passen aan de nieuwe kaders.
Het wettelijk vastleggen van de taak van het coördinatiecentrum, het proces en de uitgangspunten voor landelijke kader of het vastleggen van het curriculum vergen wetswijziging. Bij wettelijk vaststellen van het curriculum gaat het om een majeure aanpassing
omdat zullen ook de rollen verantwoordelijkheden en instrumenten in het stelsel anders
ingericht moeten worden (denk aan bijvoorbeeld rol opleidingscommissies, kaders NVAO,
rollen en bevoegdheden met betrekking tot OER, rechtszekerheid studenten, betrokkenheid werkveld).

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

98

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Betreft de instelling van een coördinatiecentrum en de structurele kosten voor de kennisverzameling/verspreiding en het op basis daarvan opstellen van richtinggevende opleidingskaders. Op basis van de begrotingen van andere expertisecentra, het bestuursakkoord en projecten als tien voor de leraar, is de inschatting dat een kennis- en coördinatiecentrum met
bovenstaande functies grofweg structureel rond de 2,5 miljoen euro zou kosten. In de eerste
jaren is daar uiteraard een opbouw in.
Kennisverzameling, bundeling en -verspreiding
Ontwikkelen raamplannen, uitgangspunten voor curricula
Afstemming aanbod tussen regio’s
Ondersteuning, communicatie, etc.

1,0 p/j
0,7 p/j
0,3 p/j
0,5 p/j

Deze bedragen zijn inclusief de inhuur van mensen van de hogescholen en universiteiten. Gedachte is juist dat het centrum zelf mensen inhuurt om te verminderen dat mensen namens
instellingen deelnemen en daardoor juist ook weer te veel sturing vanuit instellingsbelang
ontstaat. De precieze additionele kosten voor het formuleren van een landelijk in de wet
vastgesteld curriculum zijn onzeker, met name gezien structurele en organisatorische gevolgen voor hogescholen en universiteiten. De transitiekosten zullen fors zijn, maar zijn op dit
moment niet te becijferen, Dit vereist nader onderzoek. De ontwikkeling en periodieke bijstelling van het landelijke curriculum zelf zal naar verwachting tussen de 3 en de 5 miljoen
structureel extra gaan kosten (boven op de kosten voor een coördinatiecentrum). Ook zullen
er additionele voorzieningen getroffen moeten worden voor een andere vorm van kwaliteitsbewaking.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023
2024
2025
2026
0,5
1,0
2,5

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

2027/struc
2,5

99

BELEIDSOPTIE 23: (DEEL) BEKOSTIGING (EN VERANTWOORDELIJKHEDEN) NAAR
SCHOLEN IN PLAATS VAN BESTUREN
OMSCHRIJVING

In deze beleidsoptie zijn vier varianten uitgewerkt:
Optie A: Communicatie binnen huidige stelsel verbeteren
Binnen de huidige bekostigingssystematiek wordt gekeken of er voor scholen ook inzichtelijker kan worden gemaakt hoeveel geld een schoolbestuur voor een specifieke school ontvangt
en waar dit bedrag op gebaseerd is. Daardoor kan met een bestuur het goede gesprek worden
gevoerd over de hoeveelheid middelen die een school ontvangt. Hierbij kan ook gedacht worden om scholen meer verantwoording te laten afleggen over de besteding van de lumpsum,
om te waarborgen dat middelen effectief en doelmatig worden besteed. Deze optie is voorliggend aan de andere opties.
Optie B: De school ontvangt een deel van de middelen direct
De school ontvangt een deel van de middelen die nu verstrekt worden aan het schoolbestuur
direct vanuit DUO. Het gaat om middelen die een specifiek doel hebben, zoals bijvoorbeeld
de werkdrukmiddelen. Dit zou ook voor nieuwe onderwerpen kunnen, zoals het onderwijsachterstandenbeleid. Scholen kunnen deze middelen gebruiken om dat doel na te streven.
Het gaat hier om een beperkt gedeelte van de totale bekostiging.
Optie C: De school ontvangt alle bekostiging direct vanuit DUO
Het schoolbestuur ontvangt onder deze optie geen middelen meer vanuit DUO en kan dus
ook geen middelen meer heralloceren tussen de verschillende scholen onder hun gezag.
Optie D: De school ontvangt een deel van de middelen direct. Daarnaast gaat een deel van
de verantwoordelijkheden over van het bestuur naar de school(leider).
Het bestuur is in beginsel eindverantwoordelijk voor alle beslissingen en bestedingen die
zien op de instandhouding van een school. In de Wet Primair Onderwijs (WPO) en Wet op
de Expertise Centra (WEC) is geregeld dat een bestuur de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding verplicht mandateert aan een (of twee) directeur(en). 147
Met dit voorstel wordt de verplichte mandatering voor het primair onderwijs en speciaal onderwijs uitgebreid (bijvoorbeeld met besluitvorming en bekostiging) of gespecificeerd en
voor het voortgezet onderwijs geïntroduceerd. Er kunnen bijvoorbeeld verantwoordelijkheden zoals inkoop van leermiddelen, personeelsbeleid of huisvesting worden gemandateerd
aan de directeur.
Er komt daarbij een besluitvormend mechanisme op schoolniveau, zodat verantwoordelijkheid en verantwoording kan worden benoemd.

RATIONALE

•

•
•

•
•

147

Het Rijk verstrekt momenteel financiering op basis van schoolkenmerken, maar schoolbesturen gaan over de verdeling en besteding ervan. Besturen kunnen daarbij middelen
heralloceren tussen scholen. Dat kan een verschil creëren tussen waar middelen voor
bedoeld zijn en hoe besturen ze inzetten en is expliciet onderdeel van de jaarverslaglegging.
Als scholen beter weten hoeveel middelen een schoolbestuur ontvangt voor een specifieke school en voor specifieke doelen, dan weet een school ook beter wat er verwacht
wordt dat er met het geld gebeurt.
Verdergaande varianten daarin zijn om de middelen voor specifieke doelen direct aan
de school te verstrekken. Dit komt ten goede aan de onderwijskwaliteit, als dichter bij
het primaire proces betere beslissingen worden genomen. De maatregel versterkt bovendien de autonomie van scholen vis-a-vis besturen en maakt de sturing vanuit de
overheid directer.
In de meest vergaande variant betreft het alle middelen die vanuit DUO in de huidige
situatie worden overgemaakt aan besturen.
Naast de bekostiging kan ook de beslissingsbevoegdheid voor sommige deugdelijkheidseisen bij de schoolleiding komen te liggen. Dit kan ten goede komen aan de onderwijskwaliteit, als dichter bij het primaire proces betere beslissingen worden genomen.

WPO art 29.1: Aan elke school zijn 1 of 2 directeuren verbonden, bij wie onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berust.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

100

EFFECTEN

Optie A
•
Betere communicatie zorgt ervoor dat de school beter inzichtelijk heeft hoeveel middelen het schoolbestuur voor de school ontvangt voor specifieke doelen. Daardoor kan de
school beter het gesprek voeren met het schoolbestuur.
Optie B
•
Door het direct verstrekken van middelen aan de school, sluiten de middelen in principe
beter aan bij de behoeften van die school (mits de bekostigingsformule correct is).
Scholen kunnen hiermee mogelijk beter inspelen op lokale omstandigheden en behoeften.
•
Aangezien het schoolbestuur nog altijd een groot deel van de bekostiging ontvangt,
kunnen zij een school onder het bestuur die relatief veel middelen direct ontvangt, vanuit de overige middelen minder te verstrekken. Dit beperkt het voornoemde effect dat
de middelen die scholen ontvangen beter aansluiten bij de schoolspecifieke behoefte.
•
Het ligt voor de hand om scholen ook te vragen zich te verantwoorden over de middelen die zij direct ontvangen. Daardoor komt er (voor OCW) meer zicht op hoe het geld
besteed wordt, omdat het gedeelte van de middelen dat scholen direct ontvangt per
school wordt verantwoord. Hier staat tegenover dat de administratieve last voor scholen
toeneemt aangezien zij zich afzonderlijk moeten verantwoorden. Ook het verwerken
van de data uit de jaarverslagen door DUO zal extra tijd in beslag nemen. Bij het nastreven van gemeenschappelijke doelen, zoals het voorzien in keuzes over inkoop van
leermiddelen en methodes, huisvesting of personeelsbeleid, kunnen besturen een meer
coördinerende rol vervullen.
Optie C
•
Heeft op hoofdlijnen dezelfde effecten als optie B. Alleen dan gelden deze nog sterker.
•
De autonomie van de school neemt toe. Beslissingen met financiële consequenties worden daar genomen waar het onderwijs wordt gegeven en de middelen sluiten in principe
beter aan bij de behoeften van die school (mits de bekostigingsformule correct is).
•
Besturen daarentegen hebben minder invloed, zij kunnen geen middelen meer herverdelen naar eigen inzicht. De vraag is wel of bestuursgericht toezicht in dit geval nog
wenselijk is (zie uitvoering). Daarentegen zal de administratieve last en verantwoording
sterker toenemen voor scholen.
•
Een schoolbestuur kan bepaalde gezamenlijke doelen niet meer nastreven. Bijvoorbeeld
professionalisering waarbij het leren van elkaar centraal staat; of bijvoorbeeld het borgen van een aanbod in kleine vakken.
•
De maatregel zal daarnaast kunnen leiden tot een toename van de reserves als reservevorming op schoolniveau moet gaan plaatsvinden. Iedere school houdt dan een eigen
reserve aan (voor tegenvallers). Omdat iedere school een eventuele tegenvaller moet
kunnen opvangen zal het totaal aan reserves dan toenemen. Een school heeft minder
mogelijkheden om risico’s te diversifiëren. NB Hierbij moet wel worden opgemerkt dat
de middelen nog altijd worden verstrekt als lumpsumbekostiging. De school is uiteindelijk dus wel vrij in het besteden van middelen aan andere doelen – binnen de kaders
van de wet - dan waarvoor deze verstrekt worden. De bekostiging wordt ook onzekerder omdat het bestuur fluctuaties in leerlingenaantallen niet meer kan compenseren.
Optie D
•
Heeft op hoofdlijnen dezelfde effecten als optie B.
•
De school(leider) krijgt daarnaast meer zeggenschap over alle zaken aangaande het onderwijs. Dat betekent meer autonomie, waarbij scholen mogelijkerwijs meer dan de besturen kunnen sturen en inspelen op de lokale omstandigheden en behoeften.
•
Scholen zullen taken moeten gaan uitvoeren die nu bij het schoolbestuur liggen. Dit is
minder efficiënt en zorgt een grotere uitvoeringslast en administratieve last. Tevens zal
de werkdruk voor de schoolleider en bijbehorende staf toenemen. Daar staat in mindere
mate tegenover dat de benodigde staf (en werkdruk) binnen schoolbesturen minder
groot wordt.

UITVOERING

Optie A
Heeft beperkte gevolgen voor de uitvoering. Vraagt met name om éénmalige aanpassing
van communicatie en kan daardoor tot incidentele uitvoeringslast leiden voor DUO. Daarnaast kunnen aanpassingen op beschikkingen mogelijk nodig zijn.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

101

Optie B + C
•
Er is meer financiële deskundigheid nodig op scholen. Er moet op schoolniveau een uitgebreidere financiële administratie gevoerd worden, inclusief verantwoordingswerkzaamheden; hiervoor wordt per school 0,5 fte financieel medewerker geraamd. De
maatregel vraagt ook meer van de schoolleider (bijvoorbeeld kennis over de verantwoording). Zoals gezegd zijn hier mogelijk alternatieven voor te verzinnen, zoals op
vrijwillige basis deelnemen aan een coöperatie- of shared-servicemodel.
•
Een herinrichting van de governance van schoolorganisatie is nodig, zodat er checks
and balances zijn, zoals die nu voor schoolbesturen bestaan. Denk daarbij aan de plek
van het intern toezicht en de medezeggenschap. Deze partijen beslissen mee over besteding van de middelen en houden toezicht op onder andere de naleving van de wet.
Omdat middelen nu uitsluitend aan besturen worden overgemaakt, zal er een wetswijziging nodig zijn. Doorlooptijd minimaal 2 jaar. Daarnaast moet DUO in ieder geval een
bekostigingsrelatie met scholen creëren waardoor de middelen direct aan scholen kunnen worden overgemaakt. Deze nieuwe systematiek zal ook in de systemen van DUO
moeten worden ingeregeld. Ook is er voorbereidingstijd nodig voor scholen zelf om zich
goed te kunnen organiseren.
•
De vraag is hoe deze (gedeeltelijk) bekostiging op schoolniveau zich verhoud tot het
bestuursgerichte toezicht. Als besturen wel verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit, maar
niet meer volledig over het geld gaan dan is een lastige spagaat gecreëerd. Dit vraagt
om een goede weging van welke verantwoordelijkheden op welk niveau komen te liggen, en bijbehorende wettelijke aanpassingen en aanpassingen in het toezicht.
Optie D
•
Op hoofdlijnen geldt hetzelfde als onder optie B en C. Daarnaast gelden ook onderstaande punten.
•
De maatregel vraagt wijziging van bestaande wetten en amvb’s. Afhankelijk van de precieze vormgeving kan deze maatregel een omvangrijke stelselwijziging betreffen. In dat
geval kan het minimaal 10 jaar duren voordat de variant helemaal tot uitvoer komt. Dit
hangt af van de mate waarin bekostiging en verantwoordelijkheden overgaan naar de
schoolleiding.
•
Het bestuursgerichte toezicht zal bij deze variant moeten worden aangepast omdat besturen niet meer volledig verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit.
•
Er zijn gevolgen voor het concept van ‘bevoegd gezag’, aangezien er verantwoordelijkheden op twee niveaus komen te liggen: bij bestuur en bij schoolleider. De rol van het
bestuur verandert voor specifieke terreinen dan van besluitvormend in kaderstellend en
controlerend.
•
De positie van schoolleider dient verduidelijkt te worden. Nu is er een breed scala aan
invullingen van het begrip ‘schoolleider’, van teamhoofd tot directeur-bestuurder (bij
eenpitters).
BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Optie A
Er wordt uitgegaan van 1 miljoen aan incidentele kosten voor DUO om beschikkingsteksten
aan te passen en breed te communiceren.
Optie B
In de raming is er rekening mee gehouden dat in ieder geval de volgende kosten aan de beleidsoptie zijn verbonden:
Uitvoeringskosten DUO. Omdat het een grote wijziging betreft is (standaard) uitgegaan van €10 miljoen uitvoeringskosten.
Flankerend beleid om schoolleiders (en mogelijk anderen) te professionaliseren (ca.
€15 miljoen). Dit gaat uit van 4 dagen scholing voor alle schoolleiders en financieel
medewerkers. Dit zijn incidentele kosten in het invoeringsjaar.
Extra ondersteunend (financieel administratief) personeel op scholen. Hiermee kan
iedere school ongeveer 0,5 fte financieel administratief personeel aantrekken (ca.
€200 miljoen). 148 Daarnaast zijn er ook besparingen bij de schoolbesturen, die nu
de financiële administratie verzorgen.

148

Er is uitgegaan van 6.660 scholen in het primair onderwijs en 1.438 scholen in het voortgezet onderwijs. Elke school krijgt 0,5 fte
erbij voor een financieel administratief medewerker. De kosten van onderwijsondersteunend personeel liggen in het primair onderwijs
op €49.480,09 per jaar en in het voortgezet onderwijs op €54.882,72 per jaar.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

102

-

Een besparing op de personeelskosten bij besturen. Deze besparing wordt geschat
op €80 miljoen. 149

Er wordt uitgegaan van invoering per 1/1/2026.
Optie C
In de raming is ervan uitgegaan dat dezelfde uitvoeringskosten nodig zijn als voor optie B.
Voor het flankerend beleid en de hoeveelheid financieel administratief personeel op scholen
wordt uitgegaan van het dubbele ten opzichte van optie B. Besturen hebben ook in dit scenario minder kosten aan financiële administratie (€160 miljoen).
Er wordt uitgegaan van invoering per 1/1/2026.
Optie D
In de raming is ervan uitgegaan dat dezelfde uitvoeringskosten nodig zijn als voor optie B
en C en dezelfde besparing bij besturen plaatsvindt als optie C. Voor professionalisering
wordt het dubbele bedrag geraamd (€30 miljoen) omdat er naast financiële taken ook nog
andere taken overgaan naar de schoolleiding.
Naast de 0,5 fte voor een financieel administratief medewerker wordt ervan uitgegaan dat
elke school ook 0,5 fte overig ondersteunend personeel erbij krijgt. De kosten daarvan worden eveneens op €200 miljoen geraamd.
Er is minder personeel nodig bij besturen. De besparing op de kosten bij besturen wordt ingeschat op €60 miljoen.
Er wordt uitgegaan van invoering per 1/1/2026.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026 2027/struc
Optie A 1
0
0
0
0
Optie B 10
10
25
130
130
Optie C 10
10
40
250
250
Optie D 10
10
40
250
250

149

Er zijn 1.225 besturen in het funderend onderwijs. Er is van uitgegaan dat 0,5 extra fte bij 8.000 scholen een besparing oplevert van
fte die nu bij besturen zit. Met de aanname dat een fte bij een bestuur schaalvoordelen heeft en 2,5x efficiënter werkt dan bij een
individuele school levert dit een besparing van 1.600 fte op bij de 1.225 besturen tegen gemiddelde loonkosten van €50.000 per fte.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

103

BELEIDSOPTIE 24: OPT-OUT SCHOLEN UIT BESTUREN

OMSCHRIJVING

Opting-out betekent dat een school mogelijkheden heeft om niet langer onderdeel te zijn
van een schoolbestuur en/of over te stappen tussen besturen. Dit is echter niet eenvoudig
te regelen. Een beslissing om over te gaan tot een opt-out kan alleen genomen worden door
het bevoegd gezag. In het huidige stelsel ligt het bevoegd gezag bij het schoolbestuur. Het
bevoegd gezag verleggen naar de schoolleider komt in feite overeen met het afschaffen van
besturen. Dit is niet verder uitgewerkt.
In dit fiche zijn twee andere varianten uitgewerkt:
Variant 1
•
Mogelijk kan er wettelijk geregeld worden dat onder zeer strenge voorwaarden de directeur van de school het bevoegd gezag kan verzoeken tot een opt-out en dat het bevoegd gezag dit moet regelen wanneer de minister een dergelijk verzoek bekrachtigd.
•
Hierbij kan gedacht worden aan de volgende voorwaarden:
1. De directeur van de school heeft aantoonbaar het gesprek met het bevoegd gezag
en de intern toezichthouder gevoerd over medewerking aan de gewenste verandering. Wanneer deze gesprekken niet tot het gewenste besluit voor de directeur hebben geleid en het bevoegd gezag kenbaar heeft gemaakt niet mee te werken aan
een vrijwillige opt-out, dan kan de directeur de opt-out in werking stellen na een afkoelingstermijn van tenminste drie maanden. Voor de dwingende opt-out is daarbij
nodig:
2. Instemming van de gehele MR;
3. 75% van de ouders heeft schriftelijk te kennen gegeven zich ook af te willen splitsen van het bestuur en in het voortgezet onderwijs ook 75% van de leerlingen;
4. Er wordt voldaan aan alle waarborgen wat betreft bijvoorbeeld de levensvatbaarheid
van de school, kwaliteit van het onderwijs en de uittredende school is in staat om
duurzaam alle activiteiten, activa en werknemers van de school over te nemen
waarbij de (nader te bepalen) financiële ratio’s tenminste x, y en z zijn voor de
eerst volgende drie jaar;
5. De directeur levert bewijs van stappen 1 t/m 4 aan bij het ministerie van OCW;
6. De minister van OCW neemt een besluit over de dwingende opt-out.
Variant 2
Als er in goed overleg tussen de school en het schoolbestuur (en met instemming van de
medezeggenschapsraad) wordt besloten dat de school overgaat naar een nieuw bevoegd
gezag, dan worden de regels voor overdracht van een school daarvoor versoepeld. Bij het
huidige bevoegd gezag ligt nog steeds het primaat voor de beslissingen om de school over
te dragen aan een nieuw bevoegd gezag. Op dit moment zijn op een dergelijke overdracht
wet- en regelgeving van toepassing, in ieder geval de fusietoets. De fusietoets heeft tot doel
te bevorderen dat onderwijsorganisaties zich op een menselijke maat organiseren. Het is
mogelijk om aanpassingen te doen, zodat overdracht in de hier geschetste situatie eenvoudiger wordt gemaakt. Bijvoorbeeld door het wegnemen van de drempel van de fusietoets in
deze gevallen. Of het inrichten van een proces zoals de Onderwijsraad in haar advies Verzelfstandiging in het onderwijs I voorstelt. Deze mogelijkheden vragen wel om aanpassing
van wet- en regelgeving.
Los van bovenstaande varianten is binnen het huidige stelsel er voor scholen al de mogelijkheid om bestaande bestuurders naar huis te sturen. Dit kan via de rechter wanneer er echt
sprake is van wanbeheer door het bestuur. Dit kan op grond van de Wet bestuur en toezicht
rechtspersonen. Dit is echter zeer vergaand en er zijn nog geen scholen die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt. Er is dus nog geen jurisprudentie beschikbaar of bekend
op welke gronden wanbeheer in de context van deze wet wordt erkend. In dergelijke situaties zal de Inspectie normaal ook al ingegrepen hebben.

RATIONALE

•
•

Op dit moment is er geen mogelijkheid voor scholen om eigen koers te gaan varen door
uit een bestuur te stappen als het bestuur daar niet aan meewerkt.
De huidige regels werken schaalverkleining tegen: in de praktijk kunnen scholen wel
toetreden tot een bestuur, maar daar alleen met medewerking van het bestuur weer
uitstappen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

104

•

•
•

EFFECTEN

Er is geen bewijs voor kostenvoordelen of kostennadelen van grote besturen: grote
schoolbesturen zijn niet aantoonbaar efficiënter of minder inefficiënt. 150 Schaalvergroting kan tot op zekere hoogte een positief effect hebben, maar daar zit mogelijk een optimum aan.
Ook het verband tussen bestuursgrootte en onderwijskwaliteit is onduidelijk. Wel is bekend dat eenpitters meer moeite hebben met het voldoen aan de Code Goed Bestuur,
én dat leerresultaten doorgaans beter zijn als voldaan wordt aan de Code Goed Bestuur.
Gegeven dat beide verbanden geen of zeer beperkt bewijs kennen, ligt schaalgrootte
neutraal beleid in de rede.

Variant 1
•
Deze maatregel versterkt de positie van scholen/schoolleiders ten aanzien van besturen.
Besturen worden sterker geprikkeld om scholen te overtuigen van hun toegevoegde
waarde, omdat scholen anders mogelijk (willen) uittreden. Een alternatieve maatregel
die dit doel nastreeft is uitgewerkt in fiche 23, waarin o.a. wordt gekeken naar de verantwoordelijkheden van de schoolleider ten opzichte van die van het bestuur.
•
De school en schoolleider krijgt meer invloed op het beleid dat beter aansluit bij de onderwijskundige opvatting van de school en de bijbehorende opvatting van onderwijskwaliteit.
•
De maatregel leidt mogelijk tot het verminderen van schaalvergroting.
De maatregel kan alleen samengaan met strenge voorwaarden om te voorkomen dat
een beslissing tot opt-out te gemakkelijk wordt genomen en zo ook niet andere scholen
onder een bestuur kunnen worden benadeeld.
•
Mogelijk heeft deze maatregel wel een nadelig effect op de efficiëntie van het bevoegd
gezag.
Variant 2
•
Wanneer er in goed overleg – denk aan instemming van de medezeggenschapsraad van
de school en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van het schoolbestuur en
besluit van het bevoegd gezag - wordt overgaan tot het verlaten van een schoolbestuur
als school dan worden de drempels in wet- en regelgeving voor overdracht van de
school waar mogelijk verkleind.

UITVOERING

Variant 1
•
Vergt een zeer ingrijpend wetstraject. Kan hierdoor niet op korte termijn worden ingevoerd maar vergt naar verwachting minimaal 5-10 jaar.
•
Er moet ook een escalatieladder worden uitgewerkt voordat gebruik wordt gemaakt van
de mogelijkheid tot opt-out. Eerste aanzet is bij de omschrijving geschetst.
•
Vergt ook capaciteit vanuit het inspectietoezicht en de uitvoering door DUO om te kunnen beoordelen of aan alle waarborgen wordt voldaan.
•
Vergt capaciteit bij OCW om een dergelijk dwingend opt-out besluit te nemen.
Variant 2
•
Wijziging van wet- en regelgeving voor het funderend onderwijs met betrekking tot
overdracht van een school. Met daarbij in het bijzonder aandacht voor de omgang met
scholengemeenschappen in het vo.
•
Aanpassingen in de systemen en werkprocessen bij uitvoer van o.a. de fusietoets door
DUO en aanpassingen in het toezicht (op iedere nieuw bestuur en nieuwe school moet
toezicht worden ingericht)
•
De aanpassing van de wet- en regelgeving op dit punt zal minimaal 2 jaar vergen.

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

150

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
Variant 1
De aanpassingen in wet- en regelgeving kunnen (grotendeels) binnen de bekostiging worden opgelost. Er is wel impact op de uitvoering. DUO en OCW zullen moeten controleren of
er aan de meeste van de waarborgen is voldaan. De inspectie toetst op de kwaliteitswaarborgen. Er wordt daarom uitgegaan van structurele uitvoeringskosten van €10 miljoen.

Niaounakis, T. (2021). Economies of scale: a multi-level perspective.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

105

2023
0

2024
0

2025
0

2026
0

2027/struc
10

Variant 2
Er zal alleen sprake zijn van (incidentele) uitvoeringskosten voor DUO om de aanpassingen
in de fusietoets in te regelen. Structureel zullen er mogelijk iets meer fusies plaatsvinden
waardoor de uitvoeringskosten voor DUO licht toenemen.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

106

BELEIDSOPTIE 25: BORGEN VAN PROFESSIONALISERING SCHOOLLEIDERS
OMSCHRIJVING

Kwaliteit van schoolleiders verbeteren door in te zetten op professionalisering, het vaststellen van wettelijke beroepsstandaarden (inclusief beschermd beroep) of het wettelijk
vaststellen van bekwaamheidseisen (gebaseerd op beroepsstandaarden).

RATIONALE

•

•

•
•

•

EFFECTEN

•
•
•

•
•
•
•
•

•

Een goede schoolleider is belangrijk voor een goed schoolklimaat, voor ontwikkeling
van de school, en voor goede docenten en leerlingen die kunnen leren en zichzelf
kunnen ontwikkelen. Uit internationaal onderzoek blijkt dat een goede schoolleider
meer impact kan hebben op de onderwijsopbrengsten dan één goede leraar.151
Het schoolleiderschap is geen beschermd beroep, in tegenstelling tot het leraarschap.
Daarmee is de kwaliteit van schoolleiders lastig te borgen. Er bestaan wel
beroepsstandaarden maar die zijn niet wettelijk verplicht. 152 N.b.: in het po wordt
gebruik wel verplicht gesteld middels de cao po.
Door wettelijke eisen te stellen via standaarden en bekwaamheidseisen, kan OCW de
kwaliteit van schoolleiders beter borgen.
Bij het wettelijk vaststellen kan gekozen worden voor het opnemen van de beroepsstandaarden of de bekwaamheidseisen; van die laatste gaat een steviger sturing uit
op de kwaliteit. 153 Daarnaast kan met het stellen van wettelijke eisen aan de beroepsstandaard en/of bekwaamheidseisen de positie van de schoolleider worden versterkt,
omdat daarmee helderder wordt wat er van een schoolleider verwacht wordt.
Meer heldere eisen helpen ook in het aantrekkelijker maken van het beroep voor de
mensen met de juiste capaciteiten.
Goede schoolleiders dragen zorg voor een goed team, hebben vaker gecertificeerde
leraren en hebben minder vaak een tekort aan leraren.
Een goede schoolleider heeft een positieve invloed op het uitvoeren van goed SHRM,
wat kan zorgen voor betere presetaties op de school. Ook hebben ze strengere
toetsstandaarden.
Bekwaamheidseisen bieden een grotere mate van sturing dan beroepsstandaarden.
Bekwaamheidseisen geven ruimte om op specifieke de kwaliteit van schoolleiders voor
te schrijven, terwijl bij de keuze voor beroepsstandaarden de mate van sturing
beperkt is tot een hoog abstractieniveau. Bekwaamheidseisen moet elke schoolleider
ook (minimaal) aan voldoen. Deze eisen zijn specifieker dan beroepsstandaarden.
Het invoeren van bekwaamheidseisen zou daarmee een grotere impact hebben op de
huidige opleidingsaanbod voor schoolleiders dan het invoeren van verplichte beroepsstandaarden.
Door het vastleggen van wettelijke bekwaamheidseisen, kan gemeten worden in welke
mate de schoolleiders in Nederland bevoegd ofwel onbevoegd zijn, analoog aan de bekwaamheidseisen van leraren.
Het wettelijk vastleggen van eisen voor het schoolleiderschap versterkt de positie van
de schoolleider, wat het beroep ook aantrekkelijker kan maken. Tegelijkertijd kan dit
initieel een rem zetten op de instroom van nieuwe schoolleiders.
Afhankelijk van de revaluatie van huidige schoolleiders zullen schoolleiders zich moeten bijscholen, of nieuwe schoolleiders moeten worden aangetrokken. Dit leidt mogelijk tot krapte op de arbeidsmarkt voor schoolleiders.
Wettelijke eisen aan professionalisering van schoolleider geven de inspectie rechtstreeks sturing op de schoolleider en beperken daar de handelingsruimte van de bestuurder t.o.v. de schoolleider. Dit heeft impact op het sturingssysteem en vraagt ook
dat de Inspectie van het Onderwijs indirect controleert of de schoolleider voldoet aan
deze eisen. Dit vraagt extra inzet van de Inspectie vergelijkbaar zoals dat nu het geval is bij docenten.
Door het stellen van wettelijke eisen voldoet Nederland beter aan de eisen die door de
Europese Commissie zijn gesteld rondom gereglementeerde beroepen. Nederland

Branch et al., 2012 (VS); Dhuey and Smith, 2012; Böhlmark et al. 2014 (Zweden); Bloom et al., 2015 (8 landen), Favero et al., 2016
(VS)
Definitie schoolleider vo: Een schoolleider in het voortgezet onderwijs geeft onderwijskundig en/of organisatorisch leiding en draagt
tevens personele verantwoordelijkheid in school. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen leidinggevenden uit het middenmanagement en leidinggevenden uit het eindverantwoordelijk management (Oberon/ Kohnstamm, 2022)
153
Bij bekwaamheidseisen kan gedacht worden aan de bekwaamheidseisen van leraren. Daarbij wordt de verschillende bekwaamheden
beschreven waaraan een kwalitatief goede leraar moet voldoen, en die bekwaamheden worden verder uitgewerkt in kennis en vaardigheden
151

152

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

107

heeft in Q1 2022 hiervoor een ingebrekestelling ontvangen van de Europese Commissie over de wijze waarop Nederland de Proportionaliteitsrichtlijn heeft omgezet. 154
UITVOERING

•

•

•
•
•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Het SRVO en SRPO (of een nader te bepalen/ontwikkelingssysteem) zullen een belangrijkere rol krijgen als er wettelijke eisen vastgesteld worden, omdat zij namens de
beroepsgroep de beroepsstandaard hebben ontwikkeld waarin het fundament van het
vak van schoolleiders beschreven staat.
Naar analogie van de wettelijke eisen die worden gesteld aan leraren om de kwaliteit van onderwijs te borgen, is het voorstel dat ook te doen voor schoolleiders en
daarmee het een beschermd beroep te maken. De wettelijke eisen kunnen in de
vorm van het wettelijk vaststellen van de beroepsstandaarden zijn, of het ontwikkelen en opnemen van bekwaamheidseisen (gebaseerd op de beroepsstandaarden)
zijn, zoals dat ook voor leraren is ontwikkeld. Hierbij dient wel rekening gehouden
te worden met de verschillen tussen het po en vo.
Herwaarderen van de beroepsstandaarden samen met het veld (1 jaar);
Optie: eventueel bekwaamheidseisen ontwikkelen op basis van de beroepsstandaarden (6 maanden);
Het opnemen van deze vereisten aan wet- en regelgeving (2 jaar);
Implementatie van beleid:
o Huidige schoolleiders moeten mogelijk voldoen aan wettelijke eisen.
o Extra administratieve lasten voor bestuurders door bijhouden en/of toesturen van (bekwaamheids)dossier. Dit valt onder goed werkgeverschap en
dus het wetsvoorstel SHRM.
o Inspectie krijgt extra taak om toe te zien op naleving van wettelijke eisen
o Opleidingen moeten mogelijk opnieuw ingericht worden (2 jaar).

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
De verwachting is dat 10 inspecteurs voldoende zijn voor het controleren van de wettelijke eisen voor 13.500 schoolleiders in het funderend onderwijs. De budgettaire gevolgen
hiervan zijn € 1 mln. Indien er met een register wordt gewerkt, is de controle niet arbeidsintensief.
De verwachtte kosten voor het (door)ontwikkelen en beheer van een platform ten behoeve van registratie zijn € 0,5 mln. per jaar.
2023

154

2024

2025
1,5

2026
1,5

2027/struc
1,5

Europese Commissie (2021). Commissie verzoekt 18 lidstaten de eengemaakte EU-markt voor gereglementeerde beroepen te versteken.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

108

BELEIDSOPTIE 26: INVOEREN KEURMERK BIJSCHOLINGSAANBOD
OMSCHRIJVING

Voor professionaliseringsactiviteiten voor specifiek leraren in het po, vo en mbo die inhoudelijk bijscholing willen volgen voor hun beroep (pedagogiek en didactiek) worden keurmerken ingesteld, waarbij bijscholingsaanbod wordt beoordeeld op kwaliteit door de NVAO
of het veld zelf. Dit beslaat dus geen algemene trainingen voor persoonlijke ontwikkelingen/ teamtrainingen etc.

RATIONALE

Het primaire doel is dat duidelijk wordt voor leraren en schoolbesturen welke partijen een
kwalitatief goed trainingsaanbod kunnen verzorgen. Daarnaast kan het een doel zijn om
hier bepaalde certificaten aan toe te voegen, waardoor bijscholing te koppelen is aan loopbaanmogelijkheden voor leraren.

EFFECTEN

•

•

UITVOERING

•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Duidelijker dat bijscholingsaanbod aan bepaalde kwaliteit voldoet. Daarmee worden
schoolbesturen gefaciliteerd in het kiezen van een kwalitatief goed trainingsaanbod.
Overigens worden professionaliseringsactiviteiten vaak al afgenomen bij de door de
NVAO geaccrediteerde lerarenopleidingen.
Indien een bepaald aanbod een keurmerk krijgt, kan het zijn dat scholen alsnog kiezen
voor een op maat gemaakt professionaliseringsaanbod. Grote besturen stemmen momenteel bijscholingsaanbod al af met de lerarenopleidingen. Zo kan er precies aan een
bepaalde vraag tegemoet gekomen worden.
Het beoordelen van bijscholingsaanbod dient belegd te worden bij het veld, via een
nieuwe structuur van kwaliteitsbewaking of de NVAO. Deze rol pas namelijk niet bij de
rol van OCW.
In een Groeifondsvoorstel voor professionaliseringsaanbod wordt ook gewerkt aan een
vorm van kwaliteitsborging voor reeds bestaande professionaliseringsactiviteiten. De
uitwerking daarvan vindt de komende maanden plaats. Hierbij wordt ook gekeken
naar de mogelijkheden om de kwaliteitsbewakingsfunctie te verbinden aan verwante
landelijke functies, zoals die van een coördinatiecentrum (gericht op curriculum, kennisverspreiding en afstemming aanbod, zie fiche 22) of het Platform Samen Opleiden
en Professionaliseren. Daarmee zou de kern van de beleidsoptie in dit fiche al worden
ondervangen en deze zou daarmee voldoende ingevuld zijn.

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
De kosten voor het beheer van keurmerk worden ingeschat op 0,5 miljoen, waarbij er incidenteel hogere kosten zijn voor de ontwikkeling.
2023
0,75

2024
0,5

2025
0,5

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

2026
0,5

2027/struc
0,5

109

BELEIDSOPTIE 27: INVOEREN KEURMERK (DIGITALE) LESMETHODEN
OMSCHRIJVING

Het bieden van meer zicht op (de kwaliteit van) het aanbod op de (digitale) leermiddelenmarkt door middel van het maken van een platform, zodat scholen bewustere keuzes kunnen maken en de markt een prikkel krijgt betere kwaliteit te leveren. Een mogelijkheid is
om aan deze transparantie een keurmerk te koppelen.

RATIONALE

•

•

•
•
•

EFFECTEN

•
•
•

UITVOERING

•

•

•

•

155

Momenteel is de (digitale) leermiddelenmarkt onvoldoende transparant; scholen geven
aan geen goed beeld te hebben van (de kwaliteit van) het aanbod, waardoor ze niet
goed kunnen kiezen wat het beste leermateriaal is dat het beste past bij het onderwijs
dat zij willen verzorgen.
Door meer transparantie op verschillende aspecten van de kwaliteit van (digitale) leermiddelen, zoals door middel van een keurmerk, kunnen enerzijds scholen een beter
afgewogen keuze maken, en anderzijds geeft dat de markt een stimulans om beter
materiaal te maken, dat van hoge kwaliteit is en past bij de behoeften van het veld.
Ook kan dit de markttoegang van nieuwe toetreders, zoals jonge startups, bevorderen, omdat een dergelijk systeem scholen inzicht kan bieden in welke nieuwe leermiddelen van goede kwaliteit zijn.
Het is een goede zaak om beter zicht en grip te krijgen op kwaliteit van (digitale) leermiddelen zelf en van het gebruik in de klas, zowel in termen van leeropbrengsten als
leerervaringen. Aanvullend onderzoek is nodig.
Transparantie op de (digitale) leermiddelenmarkt en inzicht in gebruikservaringen is
een belangrijke tool voor docenten om bewust leermiddelen te kiezen die passen bij
hun onderwijsvisie en leerdoelen. Daarnaast kan het een positief effect hebben op de
concurrentie en de kwaliteit en innovatie van lesmateriaal.
Docenten geven in verschillende onderzoeken aan dat ze behoefte hebben aan onafhankelijke informatie over de kwaliteit van leermiddelen. 155
Een dergelijk platform kan theoretisch een beter inzicht geven in de prijs en kwaliteit
van (digitale) leermiddelen. Als gevolg kunnen scholen en leraren betere keuzes maken voor het meest effectieve leermiddel. Dit verbetert de onderwijskwaliteit.
Ook kan het de drempel verlagen om te switchen naar een andere (digitale/nieuwe)
lesmethode.
Een juiste implementatiestrategie is van belang voor draagvlak en gebruik: ervaringen
van het leermiddelenplein van SLO hebben ons geleerd dat leraren weinig aan alleen
een ‘platform’ hebben om de keuze voor hun leermiddelen te bepalen. Ze willen het
liefste voelen, ruiken, doorbladeren en beleven. Dit is tevens een risico: uit onderzoek
van de PO-Raad blijkt dat leraren de keuze van hun leermiddelen (te) weinig baseren
op basis van (wetenschappelijke) onderbouwing, maar meer op randzaken.
Momenteel wordt, n.a.v. het afsprakenstelsel en de Impuls Open Leermateriaal
(waarin wordt toegewerkt naar meer open content, een sluitend afsprakenstelsel, en
gebruiksvriendelijkheid), onderzocht wat de optimale mate van ondersteuning is. De
uitkomsten hiervan kunnen worden gebruikt voor de opzet van een nieuw platform.
Het Rijk kan de opzet van een platform ondersteunen door het laten verrichten van
onderzoek en het vrijspelen van partijen als Cito/CvTE (toetsbekwaamheid), SLO (curriculumdekking), vakdidactici (inhoud en wetenschappelijke evidentie), CLU (leerzaamheid) om hen hierbij te helpen. Dit zal naar verwachting een beperkte inzet vragen van deze partijen.
Mogelijk kan aangesloten worden op de initiatieven van de sector: Van Dijk maakt een
keuzetool en Education Warehouse (onder project ‘Eddie’) is samen met CLU bezig
met het opzetten van een platform. De infrastructuur daaronder is opgebouwd door
Stichting Kennisnet (koppelpunt catalogus) en biedt een gedeelde basis die door publieke en private partijen gebruikt kan worden om functionaliteiten te ontwikkelen en
via diverse platforms richting scholen te ontsluiten. Een dergelijk platform richt zich op
transparantie over algemene kenmerken als prijs en doelgroep, maar ook op aspecten
als leerzaamheid, toetskwaliteit, curriculumdekking, vakinhoud, vakdidactiek (wetenschappelijke benadering) en gebruikerservaringen.

CLU (2021). Wat hebben scholen nodig om te komen tot een keuze voor de best passende leermiddelen bij hun school? Regioplan
Beleidsonderzoek en SEO (2021). Evaluatie van de Wet gratis Schoolboeken.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

110

•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Een platform in betaversie (doorontwikkeld vanuit open data vanuit Kennisnet) bevat
nu 12.000 leermiddelen, maar zonder ‘inhoudelijke’ beschrijving. Dit is vooralsnog een
beperking; er zijn ruim 30.000 verschillende leermiddelen voor verschillende sectoren
en verschillende vakken, nog los van het materiaal dat docenten zelf ontwikkelen. Nagedacht moet worden over welke materialen wel/niet worden opgenomen in het overzicht.

Met project Eddie als richtlijn van te verwachten kosten aan o.a. IT en personeel, is onderstaande begroting opgesteld. Het businessmodel van Eddie zit voornamelijk in een lidmaatschapsfee voor scholen, maar kan ook met publieke middelen worden gefinancierd.
Bij optie A1 wordt uitgegaan van een kostendekkende financiering vanuit de Rijksoverheid.
Bij optie A2 wordt ervan uitgegaan dat het ook nodig is om een opslag op de kostendekkende financiering te betalen. Het gaat immers om een private partij. Optie B staat in feite
los van optie A1 en A2 en gaat om het (aanvullend) financieren van onderzoek naar kwaliteit.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
Optie A1
Optie A2
Optie B

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

2023

2024

2025

2026

2027/struc

1,6
1,6
1

1,9
2,0
1

2,0
4,0
1

2,2
7,9
1

111

BELEIDSOPTIE 28: INVOEREN KEURMERK PRIVATE ONDERWIJSONDERSTEUNING
OMSCHRIJVING

Het invoeren van een keurmerk voor onderwijsondersteuners

RATIONALE

Onderwijsondersteuning is een ongereguleerde markt. Iedereen kan op die markt zijn
diensten aanbieden, waarbij de kwaliteit van de onderwijsondersteuners en de geboden
diensten niet altijd gegarandeerd is.

EFFECTEN

•
•
•
•

UITVOERING

Het borgen van een minimumkwaliteit van het ondersteuningsaanbod van marktpartijen
Zorg dragen dat aantoonbaar effectieve interventies en instrumenten worden ingezet
door marktpartijen
Beheersing van de kosten, doordat er in de CAO afgesproken tarieven worden gehanteerd.
Meer duidelijkheid voor scholen over private inhuur. Hierbij kunnen scholen geld dat
besteed wordt aan onderwijsondersteuningen effectiever inzetten, wat de onderwijskwaliteit verhoogd.

Een goed functionerend keurmerk kan op twee manieren worden geborgd:
1. Branchevereniging OON ondersteunen
OnderwijsOntwikkeling Nederland (OON) heeft reeds een keurmerk geïntroduceerd.
Dit keurmerk wordt toegekend aan onderwijsadviesbureaus die aantoonbaar kennis
blijven inventariseren, ontwikkelen en evalueren. Gekozen kan worden om het beheer
van het keurmerk bij OON te laten, immers bezitten zij reeds de kennis en kunde om
dit te doen. Dit keurmerk kan worden aangescherpt, en publiek worden gesteund.
Deze optie is budgetneutraal.
2. Governance van het keurmerk overnemen.
Dat kan zijn bij een onafhankelijk instituut (bestaand of nog op te richten), samenvoegen met andere keurmerken in oprichting (zoals voor huiswerkbegeleiding en schaduwonderwijs) of bij het departement zelf onderbrengen.
•
•

•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

De inhoud van het keurmerk dient o.a. te bevatten: het stellen van maximale tarieven
(via geldende CAO’s) en de kwaliteit van marktpartijen, zoals externe audits, klanttevredenheidsonderzoeken en professionalisering van het personeel.
Om het gebruik van het keurmerk te steunen, kan worden gekozen voor het opnemen
van de voorwaarde bij subsidies dat scholen alleen externe partijen in mogen huren
die het keurmerk hebben of aan vergelijkbare eisen voldoen. (ISO-certificering, klanttevredenheidsonderzoek en dergelijke).
Als extra voorwaarde kan gevraagd worden dat partijen aan een geldende CAO voldoen, om er zo voor te zorgen dat de partijen redelijke tarieven hanteren en door het
onderwijs geen duurbetaalde consultants ingehuurd kunnen worden.
Andere sectoren (zoals de incassobureaus) kennen al een keurmerk. Het breder invoeren van een keurmerk zou eventuele wetwijzigingen vereisen, het toevoegen van de
verplichting een keurmerk te hebben aan subsidie-eisen is minder ingrijpend.

Bij de keuze voor keurmerk in eigen beheer van het Rijk (c.q. Onafhankelijk instituut). De
kosten zitten in een projectbureau van ongeveer 3 fte (incl. huisvesting en dergelijke)
(0,5k).
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025 2026 2027/struc
0
0,5
0,5
0,5
0,5

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

112

BELEIDSOPTIE 29: RUIMTE IN ONDERWIJSTIJD
OMSCHRIJVING

Scholen krijgen meer ruimte om zelf te bepalen hoeveel onderwijstijd zij aanbieden en hoe
zij deze onderwijstijd organiseren en invullen. Het minimale aantal uur onderwijstijd dat
leerlingen in totaal moeten volgen wordt naar beneden bijgesteld. 156

RATIONALE

Nederlandse leerlingen volgen in vergelijking met andere landen met goede onderwijsprestaties veel les. 157 Daarbij geldt in het voortgezet onderwijs dat leerlingen ook veel verschillende vakken volgen die door verschillende leraren worden verzorgd.
•

•

EFFECTEN

•

•
•

•

•

•

Minder onderwijstijd totaal. Door de minimale normen voor onderwijstijd die op dit
moment in het basis- en voortgezet onderwijs gelden naar beneden bij te stellen,
komt er meer ruimte voor differentiatie tussen leerlingen en/of voor professionalisering van leraren. Met de gerichte inzet van ander onderwijsaanbod, bijvoorbeeld in de
vorm van extra begeleiding door onderwijsassistenten of door het aanbod van aanvullende activiteiten (via het programma school en omgeving) kan beter worden voorzien
in de verschillende behoeften van leerlingen. Daarmee kunnen leeropbrengsten worden vergroot en kansengelijkheid worden tegengegaan. Ook kan er in plaats van een
alternatief aanbod gekozen worden voor verkorte schooltijd in de vorm van kortere
schooldagen of bijvoorbeeld een 4-daagse schoolweek in het primair onderwijs.
Minder onderwijstijd bepaalde vakken/inhouden. Binnen de totale onderwijstijd (dus
het volledige curriculum) zou (meer) onderwijstijd ‘geoormerkt’ (adviesurentabellen)
kunnen worden voor bepaalde onderwijsinhouden die het meest bepalend zijn voor onderwijskwaliteit in beperkte zin (basisvaardigheden). Meer focus op die vakken zou zeker in het vo ten koste gaan van andere vakken (verschraling).
Er is een beperkt positief verband tussen gerealiseerde onderwijstijd en leerprestaties
op een bepaald vak (bijvoorbeeld taal of rekenen); in theorie zijn vanaf een bepaald
niveau aan onderwijstijd de extra opbrengsten van steeds onderwijstijd beperkter. 158
Waar het omslagpunt ligt, verschilt per onderwijssector, schoolvak, leerling etc.
Belangrijker factoren voor de verhoging van leerprestaties dan eenvoudigweg méér
onderwijstijd zijn de wijze van instructie en de kwaliteit van de leraar. Vermindering
van verplichte onderwijstijd schept daar ruimte voor.
De huidige wettelijke kaders voor onderwijstijd in het voortgezet onderwijs bieden zowel in kwantitatieve zin (aantal uren) als in kwalitatieve zin (soort onderwijsactiviteiten) al veel ruimte er op schoolniveau voor te kiezen om minder lessen in te plannen.
In het vo is geen sprake van een urennorm per leerjaar en per leerling, maar van een
urennorm per opleiding. Iedere leerling moet een programma kunnen volgen dat ten
minste aan de wettelijke urennormen voldoet, maar voor iedere leerling mag van die
normen worden afgeweken, ook naar beneden. Daarnaast bestaat onderwijstijd in het
vo niet alleen uit lessen, ook andere onderwijsactiviteiten kunnen worden gezien als
onderwijstijd
De huidige wettelijke kaders voor onderwijstijd in het po bieden minder ruimte dan in
het vo. De wettelijke urennormen in het po zijn leerlinggebonden. Elke leerling moet in
acht jaar onderwijs 7.520 uren onderwijs ontvangen. Daarnaast moet de invulling van
de onderwijstijd in het po gegeven worden door iemand met een bevoegdheid of iemand die op weg is naar een bevoegdheid.
Hieronder worden twee varianten aangestipt waarvoor vermindering van onderwijstijd
kan worden ingezet. Het is belangrijk dat vermindering van de onderwijstijd wel gepaard gaat met professionalisering van de leraar (of meer voorbereidingstijd) zodat de
onderwijskwaliteit niet achteruitgaat.
Variant A: meer ontwikkeltijd en/of voorbereidingstijd leraren (zie ook fiche 20)

Voor de uitwerking van een onderwijsaanbod met een lager aantal vaste uren zijn meerdere varianten denkbaar. Gezien het verschil
in organisatie van primair onderwijs respectievelijk voortgezet onderwijs (in het po in principe één docent voor (bijna) alle vakken, in
het voortgezet onderwijs veel verschillende docenten en verschillende vakken) zal de uitwerking per sector verschillen. Daarbij kan
zowel het aantal uren onderwijs per dag, week of jaar (totale onderwijstijd) worden beperkt, als het aantal dagen waarop leerlingen
per week of per jaar naar school gaan (onderwijsdagen). Ook kan er in de nadere uitwerking gekeken worden of de onderwijstijd voor
alle leerlingen moet worden verkort of dat het voor bepaalde leerlingen wel op hetzelfde peil moet worden gehouden.
157
Idem, p. 83
158
CAOP (2020). Onderwijstijd: meer of minder? Wat het precieze aantal uur is waarop nog meer onderwijstijd ‘er niet meer toe doet’ is
niet eenduidig te kwantificeren. Dat verschilt per onderwijssector, schoolvak, leerling, etc.
156

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

113

o

o

o

o

o

o

•

In deze variant wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de leraar en de instructie aan leerlingen, waarmee de leerresultaten met een kleiner aantal lesuren
toch kunnen stijgen. Een betere balans tussen les- en ontwikkeltijd maakt het
beroep ook aantrekkelijker, minder werkdruk en voor duurzame inzetbaarheid.
Dit kan een bijdrage leveren aan het oplossen van het lerarentekort.
Voor de tijd die vrijvalt voor leerlingen kan gekozen worden voor een alternatief aanbod (bijvoorbeeld in het kader van het programma school en omgeving
met de inzet van andere professionals of in de vorm van begeleiding door onderwijsassistenten) of voor een verkorte schooltijd (kortere schooldagen, minder dagen per week naar school). 159
Als er meer ruimte komt voor een naschools aanbod, kan de buitenschoolse
opvang die momenteel al veel expertise heeft als het gaat om de brede ontwikkeling van kinderen, hierin in de toekomst een rol vervullen. Zij kunnen
ook een rol vervullen in het beter aansluiten bij de ontwikkeling van kinderen
in alle leeftijdscategorieën.
Echter, de variant met verkorte schooltijd kan wel een negatieve invloed hebben op de arbeidsparticipatie van ouders (met name van leerlingen in het primair onderwijs). Daarnaast zal dit gat in praktijk momenteel op korte termijn
moeilijk kunnen worden opgevangen door de buitenschoolse opvang. De kinderopvangsector kampt namelijk ook met grote personeelstekorten en voor
het overnemen van delen van het reguliere curriculum ontbreekt de expertise.
Tot slot ontvangen momenteel alleen werkenden een tegemoetkoming voor de
kosten van de buitenschoolse opvang.
De variant waarbij een alternatief aanbod wordt geboden, vraagt om inzet van
budget voor ander personeel. Voor het behalen van een hogere onderwijskwaliteit is het een voorwaarde dat de vrijgevallen tijd door leraren effectief wordt
gebruikt voor passende bijscholing of betere lesvoorbereiding.
Het generiek verlagen van de onderwijstijd voor alle leerlingen kan voor sommige leerlingen meer impact hebben dan voor andere leerlingen. In de nadere
uitwerking zou goed moeten worden gekeken voor welke leerlingen een lagere
onderwijstijd de minste impact heeft.

Variant B: meer ruimte voor differentiatie tussen leerlingen.
o Instructie in kleine groepen, één-op-één-begeleiding en individuele instructie,
in verschillende mate, hebben een positief effect hebben op leerprestaties. 160
Daarenboven profiteren vooral minder goed presterende leerlingen van de inzet van onderwijs in kleine groepen en heeft het daarmee een positief effect
op de kansengelijkheid. 161 Beter presterende leerlingen hebben in de regel
minder (hoewel niet per se géén) last van wat grotere groepen en dus de mogelijkheid om individuele ondersteuning van de leraar te krijgen.
o Door een gedeelte van de onderwijstijd gerichter te kunnen besteden aan differentiatie in de klas en aan leerlingen die meer baat hebben bij directe instructie en begeleiding (dus leerlingen die meer onderwijstijd nodig hebben
meer tijd te geven, en leerlingen die met minder afkunnen minder), kunnen
hogere gemiddelde leerprestaties worden behaald.
o Hierbij wordt opgemerkt dat het curriculum van de buitenschoolse opvang zich
richt op de brede ontwikkeling en talentontplooiing van kinderen en dat er
geen expertise aanwezig is voor het reguliere curriculum. Ook kan het organisatorisch complex zijn als leerlingen van verschillende basisscholen op verschillende momenten bij de buitenschoolse opvang melden, hoewel de bso
daar tot op zekere hoogte wel op is toegerust. Tot slot ontvangen alleen werkenden een tegemoetkoming voor de kosten van de buitenschoolse opvang.
o Vraag is ook of er steun van ouders is voor een divers aanbod in de buitenschoolse opvang, als hun kind op school minder onderwijs krijgt.
•
Als leerlingen substantieel minder dagen naar school gaan (per week of per jaar)
heeft dat, naast effect op de onderwijskwaliteit, ook (forse) bredere maatschappelijke effecten, zoals een groter beroep op de kinderopvang, op de vakanties en op

Een alternatieve variant die hieraan raakt kan ook zijn om onderwijstijd ruimer te definiëren en om ook invulling door onbevoegden
(klassenassistenten/ander professionals) mogelijk te maken. Deze variant kan een grotere inhoudelijke impact hebben op de aangeboden onderwijstijd,
160
Zie NPO (link) en Education Endowment Foundation (link).
161
CAOP (2020). Onderwijstijd: meer of minder?
159

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

114

de arbeidsparticipatie van ouders van leerlingen. In algemene zin is het zo, dat
hoe meer er wordt ingeleverd op onderwijstijd, hoe groter er een beroep zal worden gedaan op andere voorzieningen.
UITVOERING

•

•
•

•
•
•

•

•

Het aanpassen van de urennormen vereist een wijziging van de Wet Primair Onderwijs
(Wpo), artikel 8, lid 9 en van de artikelen 2.38 (onderwijstijd) en 2.39 (onderwijsdagen) van de Wet Voortgezet Onderwijs 2020. Voor het voortgezet onderwijs is aanpassing van de wettelijke kaders nodig om de hoogte van de urennorm per opleiding als
zodanig aan te passen.
Voor het primair onderwijs is wetswijziging nodig zowel voor de hoogte van de norm
als zodanig als voor de mogelijkheid om wat betreft de hoeveelheid onderwijstijd
maatwerk te bieden en hierin te differentiëren.
De aanpassing van de minimale urennorm heeft mogelijk ook effect op de afspraken
van sociale partners over arbeidsvoorwaarden (zoals de in de cao vastgelegde lestaak)
en neveneffecten op arbeidsparticipatie van ouders en op inzet van onderwijsassistenten of aanbieders van een alternatief aanbod.
Het introduceren van een 4-daagse schoolweek in het primair onderwijs vraagt eveneens een wetswijziging.
Een traject van wetswijziging, dat ruimte laat voor goede afstemming en voldoende
tijd voor implementatie door het veld, maakt wijziging eerder dan voor schooljaar
2025/2026, niet reëel. Een wetswijziging is voor beide varianten noodzakelijk.
Naast wetswijziging vraagt deze aanpassing in variant A (benutten ‘vrijkomende’ onderwijstijd als ontwikkeltijd voor leraren) om een passend aanbod van scholing door
leraren. Als er daarnaast een alternatief aanbod moet worden gecreëerd voor leerlingen vraagt dat om beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel, in de
vorm van onderwijsassistenten. Een baan als pedagogisch medewerker in de buitenschoolse opvang combineren met een functie als onderwijsassistent op een school lijkt
kansen te bieden om personeelstekorten in beide sectoren aan te pakken en de functies voor beide sectoren aantrekkelijker te maken. Het zou goed zijn om te onderzoeken wat de succesfactoren en knelpunten van de combinatiebanen zijn.
De haalbaarheid van deze variant is afhankelijk van de exacte invulling. Een variant
met een alternatief aanbod (vervanging, alternatief programma) vraagt om een forse
investering, zowel in termen van financiën als personele capaciteit, in aanvullend aanbod en dat maakt de variant complexer. Daarenboven maakt de huidige krappe arbeidsmarkt deze variant lastig uitvoerbaar. Een neveneffect van deze optie kan ook
zijn er een grotere vraag komt naar buitenschoolse opvang en deze sector heeft ook te
kampen met grote personeelstekorten. Dat vraagt ook om creatieve oplossingen, bijvoorbeeld combi-banen waarbij een onderwijsassistent ook werkt in de buitenschools
opvang. De tekorten zijn echter zo groot dat dit ondanks creatieve oplossingen problematisch is.
Variant B vraagt om bijscholing van leraren waar het gaat om differentiëren in de klas.
Met meer differentiatie in de klas valt ook een gedeelte van het klassikale aanbod aan
onderwijs af (ook afhankelijk van de inrichting van het onderwijs per school). Als de
uren die klassikaal wegvallen moeten worden ingevuld met een alternatief aanbod,
vraagt dat om meer budget voor bijv. onderwijsassistenten. Als deze uren niet worden
ingevuld, zullen ouders meer gebruik moeten maken van buitenschoolse opvang,
waarbij ook een groter budget voor de aanvraag kinderopvangtoeslag nodig zal zijn.
Daarbij is gebruik van kinderopvangtoeslag voor buitenschoolse opvang alleen voor
kinderen van werkende ouders. Voor kinderen van niet-werkende ouders zou moeten
worden verkend hoe voor hen ook een alternatief aanbod (vanuit bso) kan worden gecreëerd.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

115

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Hieronder zijn twee varianten uitgewerkt hoe de – voor ontwikkeltijd - vrijgekomen onderwijstijd kan worden ingevuld voor de leerling. Hierbij is geen rekening gehouden met
eventuele middelen voor opleidingskosten van leraren. Het is ook mogelijk om geen vervangend aanbod voor leerlingen te regelen. De leraar maakt dan dezelfde uren, maar besteedt een groter deel aan zijn ontwikkeling. Dit neemt maatschappelijke kosten met zich
mee omdat kinderen in de vrijgekomen tijd moeten worden opgevangen en kan daardoor
ook ten koste gaan van de arbeidsparticipatie van ouders. Deze variant is niet verder uitgewerkt binnen dit IBO en de kosten zijn dan ook nog niet berekend.
In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023 2024 2025

2026

2027/struc

Onderwijsassistenten *
Rijke schooldag**

200
521

200
521

0
0

0
0

83
217

* 10 dagen minder onderwijstijd per FTE is 0,025 per FTE, kosten onderwijsassistent 52.000 per FTE, 154.000 FTE
in po en vo.
** Op basis van rijke schooldag 5€ per leerling per uur, 10 lesdagen, 60% lestijd.
De kosten voor een professionaliseringsaanbod voor leraren, zoals benoemd bij uitvoering – bullet 6, zijn niet opgenomen in het fiche omdat hiervoor momenteel een aanvraag bij het Nationale Groeifonds wordt voorbereid.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

116

BELEIDSOPTIE 30: UITSTEL SELECTIEMOMENT VO
OMSCHRIJVING

Er is een aantal opties om stappen te zetten richting latere selectie in het voortgezet onderwijs. Hieronder staan er vier beschreven in volgorde van minder naar meer vergaand. De
laatste twee zijn eindbeelden en impliceren daarmee een forse stelselwijziging.
Latere selectie – evalueren en concreet uitwerken stelselwijziging. Als eerste stap is het
voorstel om te evalueren wat de ervaringen zijn met scholen die recent zijn overgestapt
naar een brede brugklas (bijvoorbeeld met de bredebrugklasbonus in Amsterdam). Vervolgens kan met die geleerde lessen ook concreet worden uitwerkt welke stappen er precies
qua wetgeving, uitvoering en ingroeipad moeten worden gezet voor een stelselwijziging. Dit
zodat een volgend kabinet hier (net zoals bij de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen) een concreet besluit over kan nemen.
Latere selectie – schoolsoorten onder één dak. Een verdergaande stap is om scholen te verplichten meerdere schoolniveaus aan te bieden, en ook een deel van de lessen met minstens twee niveaus samen te doen. Dit betekent nog niet dat er al sprake is van brede brugklassen. Wel betekent dit al een forse beleidsmatige stap, omdat scholen die nu één schoolniveau aanbieden moeten uitbreiden.
Latere selectie – driejarige brugperiode. 162 Schooladvies in groep 8 vervalt, het voortgezet
onderwijs start vervolgens met een driejarige brugperiode 163 waarin leerlingen met uiteenlopende capaciteiten samen deelnemen aan onderwijs en er wordt intern 164 beter gedifferentieerd onderwijs gegeven.
De OR vraagt ook specifiek aandacht voor goede differentiatie waardoor leerlingen met alle
onderwijsniveaus goed bediend worden, zodat het ook meerwaarde heeft voor cognitief
sterke leerlingen. Een andere randvoorwaarde van de OR is dat er een gestandaardiseerde
toetslijn komt in de brugperiode, dat scholen goed toegerust worden wat betreft menskracht, middelen, tijd, kennis en vaardigheden. Dit betreft een grote stelselwijziging, er is
dus tijd voor nodig om deze in te voeren.
Latere selectie – verschillende overstapmomenten. 165 Een systeem waarin niet 1 moment
van selectie is, maar verschillende tussentijdse overstapmomenten zodat de startpositie in
het vo kan worden herbezien. Meer flexibiliteit in de onderbouw vo, zodat leerlingen kunnen
instromen in een route als dat past bij hun wensen en mogelijkheden. Dat wordt mogelijk
als scholen alle schoolsoorten onder één dak aanbieden en leerlingen dus makkelijk kunnen
schakelen van niveau. Na het derde leerjaar zal dan een definitief uitstroomprofiel worden
gekozen. Daarbij pleit ze voor minder uitstroomprofielen namelijk 3 stromen (vmbo, vhbo
en vwo). Waarbij een startkwalificatiedoor iedere leerling binnen het funderend onderwijs
kan worden gehaald (mbo 2 samenvoegen met uitstroomprofiel vmbo). 166 Dit betreft tevens
een grote stelselwijziging, er is dus tijd voor nodig om deze in te voeren.

RATIONALE

In het Nederlandse onderwijsstelsel krijgen leerlingen al op 12-jarige leeftijd een schooladvies. Leerlingen worden na de selectie steeds meer ondergebracht in gescheiden scholen en
groepen bijvoorbeeld categorale vmbo- of vwo-scholen, dit wordt externe differentiatie genoemd. Dit zorgt voor padafhankelijkheid: deze leerlingen kunnen daardoor minder makkelijk tussentijds wisselen van niveau. Vroege selectie en een steeds hogere mate van externe
differentiatie dragen bij aan kansenongelijkheid in het onderwijsstelsel (Onderwijsraadadvies ‘Later selecteren, beter differentiëren uit 2021). Onderzoek laat zien dat leerlingen met
dezelfde cognitieve capaciteiten maar verschillende sociale achtergronden niet altijd op hetzelfde onderwijsniveau terechtkomen. Lage-SES-leerlingen worden vaker ondergeadviseerd
en de kans op opstroom en stapelen in het onderwijs is hoger bij leerlingen met hoger opgeleide ouders.

Cf. voorstel Onderwijsraad (2021) uit hun advies ‘Later selecteren, beter differentiëren’.
Dit betekent niet dat alle leerlingen hetzelfde onderwijs volgen zoals dat in de middenschool en basisvorming was.
Differentiatie binnen de school of in de klas, waarbij het onderwijs op basis van een flexibele en tijdelijke indeling wordt
afgestemd op (groepen) leerlingen of studenten.
165
Cf. voorstel Louise Elffers (2022) uit haar boek ‘Onderwijs maakt het verschil. Kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs’.
166
Leerlingen behalen op dit moment na havo en vwo een startkwalificatie, maar dit geldt niet voor de jongeren die een vmbodiploma halen.
162
163
164

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

117

Optie driejarige brugperiode:
De beleidsoptie ziet op latere selectie van leerlingen naar schoolsoort. Leerlingen krijgen
meer tijd om hun leerpotentieel te ontwikkelen, leervertragingen in te halen, worden op latere leeftijd minder afhankelijk van ouders bij het maken van keuzes. Voornamelijk laatbloeiers en leerlingen met een lage SES hebben hier baat bij.
Optie verschillende overstapmomenten:
Er zijn minder belemmeringen om van onderwijsniveau te wisselen in de onderbouw. De
startpositie waarin een leerling in het vo wordt geplaatst wordt minder bepalend voor het
uitstroomprofiel. Daarmee wordt de definitieve selectie ook uitgesteld. Er worden wellicht
meer kansen geboden bij de plaatsing van leerlingen omdat de plaatsing minder definitief is.
En er is minder segregatie omdat categorale scholen verdwijnen. Als er minder schoolsoorten zijn, hoeven leerlingen over minder verschillende groepen verdeeld te worden en hoeft
de selectie minder precies te zijn. Ook wordt hiermee de algemeen vormende en beroepsroute gelijkwaardiger aan elkaar. Het verschuiven van de startkwalificatie naar het vo, zou
ervoor kunnen zorgen dat meer leerlingen deze halen en doorleren. Op dit moment wordt
met Sterk beroepsonderwijs gewerkt aan het invoeren van geïntegreerde vmbo-mbo programma’s zodat meer jongeren de startkwalificatie behalen en (indien mogelijk) doorleren.
De startkwalificatie wordt hierbij overigens niet in het vo behaald, het mbo is nog steeds
verantwoordelijk voor examinering en diplomering.
Effecten

•
•
•
•
•

Leerlingen krijgen meer tijd hun leerpotentieel te ontwikkelingen en achterstanden in te
halen voordat definitieve selectie naar schoolsoort plaats vindt.
Meer leerlingen krijgen het onderwijs dat passend is bij de vaardigheden en wensen van
het kind. En kunnen instromen in een schoolsoort als dat past bij hun wensen en mogelijkheden.
Leerlingen met dezelfde capaciteiten maar verschillende achtergronden komen vaker op
hetzelfde onderwijsniveau terecht.
Op stelselniveau zijn er minder verschillen in schoolloopbanen tussen groepen leerlingen.
Op het niveau van de maatschappij betekent dit uiteindelijk een betere benutting van
potentieel, minder segregatie, meer solidariteit in de samenleving, kansengelijkheid en
economische groei.

Optie driejarige brugperiode:
•
Voor een groep leerlingen is het voordelig om later te selecteren en maakt het een verschil voor hun verdere schoolloopbaan. Maar het is niet voor alle leerlingen voordelig:
leerlingen uit hogere sociale milieus lijken iets van hun voorsprong in te leveren. Ook
voor leerlingen met een enkelvoudig vwo-advies is een categorale brugklas iets voordeliger. De OR vraagt aandacht voor goede differentiatie binnen gemengde klassen zodat
ook cognitief sterke leerlingen daarin goed bediend worden.
•
Is de voorgestelde interne differentiatie ook een risico voor kansengelijkheid? Als verwachtingen van leerlingen lager worden ingeschat, leerlingen op een te laag niveau les
krijgen binnen de brede brugklas, en leerlingen vervolgens presteren naar die verwachting, dan kunnen ze alsnog in een pad terecht komen waar ze niet meer uit komen. Om
dit te voorkomen is het belangrijk om gestandaardiseerde toetsing in de onderbouw op
meerdere momenten te laten plaatsvinden, zodat leraren geholpen worden de potentie
zo goed mogelijk in te schatten, bijpassend te differentiëren en hoge verwachtingen van
leerlingen te hebben.
Optie verschillende overstapmomenten:
•
De druk op de doorstroomtoets en plaatsing in het vo neemt af.
•
Er moet een duidelijke verbinding zijn tussen de schoolsoorten, zodat de stap tussen
schoolsoorten voor leerlingen ook voelt als klein. Dat kan bijvoorbeeld door schoolsoorten in hetzelfde gebouw te huisvesten, bepaalde lessen (denk aan bewegingsonderwijs
en creatieve vakken) samen te volgen en een goede inhoudelijke afstemming van leerlingen). Daarmee worden ervaren zogenaamde ‘informele’’ belemmeringen ook kleiner.
•
Mogelijk bijeffect dat meer gelijkwaardigheid wordt ervaren tussen de verschillende routes (algemeen vormend versus beroepsroute), zodat de druk op bepaalde groepen leerlingen om ‘zo hoog mogelijk’ onderwijs te volgen afneemt en alle leerlingen kunnen kie-

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

118

•

UITVOERING

zen op wat bij hun talenten en capaciteiten past. Aandachtspunt hierbij is wel dat de bedoeling is dat doorbroken wordt dat leerlingen uit gezinnen met een lagere sociaaleconomische status structureel minder kansen krijgen. Voor hen zijn hoge verwachtingen
en stimulans wellicht meer nodig, terwijl voor andere leerlingen de prestatiedruk nu
juist hoger ligt dan wenselijk is.
Blijft de padafhankelijkheid niet bestaan in deze optie? Als een leerling een bepaald onderwijsaanbod krijgt, gaat de leerling dan niet conform dat aanbod presteren?

Optie ‘lessen trekken uit ervaringen met latere selecte & in kaart brengen ingrediënten stelselwijziging’
•
Momenteel lopen al (op kleine schaal) een aantal leertrajecten, waarin wetenschap en
scholen samen aan de slag gaan, waar in brede zin wordt gekeken naar vormen van
verbeterde doorstroom en uitstel selectie. Daarnaast zal de subsidieregeling heterogene
brugklassen uit het NPO worden geëvalueerd. Beide routes leveren informatie op over te
trekken lessen uit ervaringen met latere selectie.
•
Wat betreft het in beeld brengen van stappen naar een mogelijke stelselwijziging, is er
aanbesteding gedaan naar een ex-ante
beleidsevaluatie. Komende 1,5 jaar gaat een onderzoeksbureau aan de slag met een
evaluatie van het eindmodel en invoeringsstrategie geadviseerd door de Onderwijsraad
en een evaluatie van mogelijke beleidsalternatieven en aanbevelingen aan beleidsmakers. Dit moet klaar zijn begin 2024 zodat het in aanloop naar een nieuw RA mee kan
worden genomen.
Optie ‘scholen verplichten minimaal 2 niveaus aan te bieden’
•
Deze variant moet nog nader worden uitgedacht. Opgepast moet worden dat scholen
die 2 niveaus aanbieden, die niveaus alsnog feitelijk fysiek scheiden (eigen vleugel of
eigen verdieping binnen een groot gebouw). Bedoeling is dat leerlingen echt (minstens
deels) samen met verschillende niveaus les hebben. En dat tussentijdse opstroom naar
ander niveau makkelijker wordt.
•
Wat betreft randvoorwaarden is deze optie minder vergaand dan de opties hierna, maar
zijn toch deels dezelfde randvoorwaarden van toepassing. Dan gaat het o.a. om huisvestingsissues die niet op korte termijn opgelost zijn, leraren moeten gedifferentieerd
lesgeven, methoden moeten aangepast zijn, etc.
•
Om zicht te krijgen op de effectiviteit en eventuele knelpunten in de uitvoering van deze
maatregel, kan ervoor worden gekozen deze maatregel vooraf te laten gaan door een
pilot.
Optie driejarige brugperiode:
•
Het betreft een vrij ingrijpende stelselwijziging, waarvoor wijziging van de WPO, WVO
2020, WEB, WEC, WPO BES, Wet CVTE en onderliggende regelgeving nodig is. Hiervoor
is een stapsgewijze aanpak nodig, waarin over een horizon van 5-10 jaar randvoorwaarden op orde worden gemaakt om uiteindelijk een stelselwijziging door te voeren. Dit is
belangrijk vanwege uitvoerbaarheid en draagvlak. Zo kunnen oplossingen gekozen worden die werken en die draagvlak hebben in het onderwijs.
•
Zo betekent dit iets voor de onderwijshuisvesting, vraagt het om personeel dat gedifferentieerd les kan geven, wordt onderwijs op een andere manier georganiseerd (incl. lesroosters, referentiekader, leermiddelen, curriculum), moeten categorale scholen voorbereid worden op brede brugperioden, moet de voorzieningenplanning en het bevoegdhedenstelsel op de schop, zijn er aanpassingen nodig bij DUO etc. Dit betekent dus dat
wet- en regelgeving aangepast moet worden. En vraagt om forse investeringen.
•
Het driejarige karakter van de brede brugklassen is problematisch voor het vmbo, omdat de onderbouw maar twee jaar duurt. De vraag is dus of het vmbo vijf leerjaren zou
moeten worden in plaats van vier jaar dan wel of het verstandiger is te streven naar een
tweejarige brede brugperiode in plaats van driejarige brugperiode zoals voorgesteld
door de Onderwijsraad. De vraag is ook of alle schoolsoorten bij elkaar worden gehouden in de brede brugperiode of alleen vmbo tl/havo/vwo omdat het voor leerlingen in
het vmbo lastig kan zijn in een brede brugklas. Er ontstaat dan wel een ‘harde(re) knip’
tussen het vbo (en het praktijkonderwijs) en de andere schoolsoorten. En daarmee eigenlijk twee richtingen binnen het voortgezet onderwijs. Het is dus van belang dat die
keuze ook niet definitief is.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

119

•

•

•

•
•
•
•
•

BUDGETTAIRE
GEVOLGEN

Alles valt en staat met de herbeoordeling of de leerling nog op een passende plek zit.
Daarvoor moet de school de ontwikkeling, behoefte etc. van leerlingen in kaart hebben.
De vraag is waar de herijking op gebaseerd wordt, anders komen gelijksoortige problemen als bij de schooladvisering in het po naar voren. En of er verschillen in beleid tussen scholen en daarmee verschillen in kansen tussen scholen ontstaan? Hierover moet
goed worden nagedacht op voorhand.
Om zicht te krijgen op de effectiviteit en eventuele knelpunten in de uitvoering van deze
maatregel, kan ervoor worden gekozen deze maatregel vooraf te laten gaan door een
pilot.
Optie verschillende overstapmomenten:
Ook dit is een vrij ingrijpende optie in het huidige onderwijsstelsel, waarvoor ook wijziging van de WPO, WVO 2020, WEB, WEC, WPO BES, Wet CVTE en onderliggende regelgeving nodig is. Hiervoor is een stapsgewijze invoering in minimaal 7 (minimaal nodig
voor aanpassen examenprogramma’s) -10 jaar nodig. Wetgeving zal moeten worden
aangepast, daarnaast moet het curriculum en de examenprogramma’s worden aangepast dit duurt circa 7 jaar.
Als de schoolgebouwen niet ‘passen’ voor een nieuwe verdeling van de leerlingen over
de locaties moeten schoolgebouwen wellicht aangepast worden (uitbreiding te kleine locaties, anders gebruiken ruimte te grote locaties).
Op de onderbouwlocatie zouden licenties voor alle schoolsoorten nodig zijn, of er zou
een nieuwe wettelijk ‘onderbouwlicentie’ geïntroduceerd moeten worden. Ook deze optie
vraagt iets extra’s van leraren in het vo.
Ook deze optie lijkt ingrijpende wijzigingen voor DUO tot gevolg te hebben.
Net als bij de OR-optie staat of valt alles met de herbeoordeling of de leerling nog op
een passende plek zit. En moet er dus goed nagedacht worden over hoe inzicht in de
ontwikkeling en behoefte en wensen van het kind wordt verkregen.
Om zicht te krijgen op de effectiviteit en eventuele knelpunten in de uitvoering van deze
maatregel, kan worden gekozen deze maatregel vooraf te laten gaan door een pilot.

In miljoenen euro’s (+ is saldoverslechterend)
2023

2024

2025

2026

2027/struc

1. Herziening curriculum

9

15

21

2. Aanpassing examens
3. Bijscholing docenten

1

1

20

16

400

400

4. Extra jaar vmbo
5. Huisvesting

841

1. Er is reeds budget voor een herziening in het coalitieakkoord vrijgemaakt. Deze
middelen zouden kunnen worden ingezet voor de herziening uit dit fiche, en in potentie daarmee budgetneutraal. Precieze start reeks is afhankelijk van wetstraject.
2. Aangepast curriculum zal leiden tot aangepaste examens. O.b.v. kosten voor aanpassing examens uit bestedingsplan artikel 3. Examens volgen op curriculum, maar
moeten er al wel zijn voor het examen. Precieze start afhankelijk van moment van
invoering. Gaat waarschijnlijk om 2 jaar, daarna loopt het mee in reguliere proces.
3. Volgt eveneens uit huidige CA-reeks, en middelen zouden ook kunnen worden aangewend. Ook hiervoor geldt dat het afhankelijk is van de voortgang van het traject
en volgt het de herziening.
4. Er zitten ongeveer 50.000 leerlingen in het vmbo die onder het lage tarief vallen en
40.000 onder het hoge tarief. Dit is een vermenigvuldiging met 3% LPO op jaarbasis. Gaat in zodra het invoeringstraject is doorlopen.
5. In de optie met verschillende overstapmomenten is extra investering in huisvesting
nodig op een deel van de locaties. In de budgettaire reeks is ervan uitgegaan dat
hiervoor dezelfde middelen nodig zijn als voor de SPUK voor de huisvesting voor
leerlingen uit Oekraïne.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

120

BIJLAGE 2 – FIGUUR DIRECTE EN INDIRECTE STURING OP ONDERWIJSKWALITEIT
Leerlingkenmerken + contextfactoren

- potentie / talent
- persoonlijkheidskenmerken (‘big 5’)
- afkomst (SES, etniciteit, armoede, etc)
- wijk
- populatie op school
ouders

Samenwerking in de regio

gemeente

De school

Genoeg personeel

beroepsregister

Educatieve
uitgevers

Leerwinst
maximaliseren

- klassengrootte
- vormgeving curriculum,
gebruik lvs, toetsing

Sociale partners

Cao’s

w.o. salarisgebouw,
loopbaanpaden,
taaklasturen,
professionalisering

kwaliteit bestuur
Jaarverslag, benchmarks,
vensters voor verantwoording
Kwaliteitsstandaarden, opbrengstgericht werken, oordeel (zeer) zwak
of voldoende, handhaving

Kennisinfrastructuur, NRO

APPO
Voion

Code Goed Bestuur,
managementstatuut,
professioneel statuut

- kwaliteit schoolorganisatie
(visie, lerende organisatie, kwaliteitszorg,
s-hrm, verantwoording, medezeggenschap)
- gebouw

Ondersteuningsstructuur

VO Raad, PO-raad, AOb, CNV
AVS, FvOv, lerarencollectief, LAKS

Governance
in de school

- kwaliteit leraren
- kwaliteit schoolleider

Opleidingen
onderwijspersoneel

Cito
CvTE

(toetstraining, bijles, huiswerkbegeleiding, privaat onderwijs)

Vrije schoolkeuze

- swv passend onderwijs
- RAP tbv tekorten
- GKA tbv gelijke kansen

SLO

Schaduwonderwijs

Inspectie

Het Rijk

Lumpsum
Aanv. bekostiging
Subsidies
prestatiebox

w.o. werkdrukmiddelen,
onderwijsachterstandsmiddelen,
professionaliseringsbudget,
NPO-middelen ikv corona

- bekostiging
- toezicht
met prestatieafspraken
- wet-& regelgeving
- bestel
KO/VVE, leerwegen, vroege selectie,
passend onderwijs, speciaal onderwijs,
Art 23, leerplicht, WPO, WVO, WOT, urennorm,
IKC, brede school
kerndoelen, eindtermen, referentieniveaus,
bekwaamheidseisen, beroepsstandaard

Bestuursakkoord

Onderwijskwaliteit in leeropbrengsten

BIJLAGE 3 – TAAKOPDRACHT IBO STURING OP KWALITEIT VAN ONDERWIJS
Inleiding en probleemstelling
Het belang van onderwijs kan moeilijk worden overschat. Het heeft directe invloed op het geluk en
welzijn van alle Nederlanders, op de kansengelijkheid en op de economische ontwikkeling. De
kwaliteit van het onderwijs staat al enige tijd onder druk. Zo zijn er meer scholen onvoldoende of
zeer zwak volgens het oordeel van de inspectie, laten internationale vergelijkingen voor Nederland
een dalende trend zien en groeit de laaggeletterdheid. Leerlingen in het voortgezet onderwijs vinden het onderwijs lang niet altijd uitdagend genoeg. Dit geeft aanleiding om steviger in te zetten
op kwaliteitsverbetering. De BMH Fundament op orde uit 2020 stelt daarom dat de Rijksoverheid
steviger moet sturen op hoofdlijnen. Bijvoorbeeld door investeringen te doen in de kwaliteit van
leraren, in het onderwijs aan achterstandsleerlingen of de voorschoolse educatie, maar ook door
aanpassingen in het toezicht door de inspectie.
Tegelijkertijd is er sprake van kansenongelijkheid in het Nederlandse onderwijs. Kinderen van verschillende afkomst (opleidingsniveau, beroep, inkomen ouders, migratieachtergrond) hebben ongelijke kansen op een succesvolle schoolloopbaan. De afgelopen 8 jaar kregen leerlingen met ouders met een hbo- of wo-diploma in groep 8 steeds hogere adviezen. Leerlingen met ouders met
maximaal een mbo 2 diploma kregen steeds lagere adviezen. Ook als deze leerlingen gelijk presteerden. In de 3e klas van het voortgezet onderwijs zitten leerlingen met hoger opgeleide ouders
gemiddeld op een hoger niveau dan hun advies. Het omgekeerde geldt voor leerlingen met lager
opgeleide ouders, zij zitten vaker op een lager niveau dan hun advies. Volgens de inspectie neemt
de kansenongelijkheid in het onderwijs niet verder meer toe.
Volgens artikel 23 van de Grondwet is de overheid verantwoordelijk voor het waarborgen van de
kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs. Het artikel geeft daarbij ruimte
voor verschillende visies op hoe het onderwijs in te richten, binnen de grenzen en voorwaarden die
de wetgever stelt. De minister ziet via de inspectie toe op de kwaliteit van het onderwijs. De mate
van toezicht op en autonomie van scholen heeft gevarieerd over de jaren. Van belangrijkste beleidsactor die scholen met vaak zeer gedetailleerde wet- en regelgeving aanstuurde, ging de overheid naar een positie van één van de beleidsactoren, terwijl het gedrag van schoolbesturen,
schoolleiders en leraren de ontwikkelingen in en de resultaten van het onderwijs steeds meer gingen bepalen. In de laatste decennia ontvangen schoolbesturen geld via de basis- en aanvullende
bekostiging (‘lumpsum’) en kunnen daarmee naar eigen inzicht (binnen de wettelijke kaders) het
onderwijs vormgeven.
De uitdaging van ons onderwijsbestel is de balans tussen sturing door de overheid en bewegingsruimte van onderwijsbestuurders. Vanwege de problemen met de onderwijskwaliteit en kansengelijkheid van kinderen in onderwijs staat deze balans de laatste jaren ter discussie. Zo is één van de
conclusies uit de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH) dat de overheid haar kerntaak
op het gebied van onderwijs – het zeker stellen van de kwaliteit en het bieden van gelijke leerkansen aan alle kinderen – de afgelopen tijd niet duidelijk heeft ingevuld. De BMH constateert dat het
Rijk stelselverantwoordelijk is, en nu stuurt via de wettelijke deugdelijkheidseisen (en inspectietoezicht daarop), bekostigingsvoorwaarden en via het verstrekken van subsidies. De vraag die nu
voorligt is of het huidige sturingsinstrumentarium van de overheid doeltreffend is voor de genoemde problemen. In de afgelopen jaren zijn veel verschillende sturingsinstrumenten ingezet,
maar die hebben de kwaliteitsproblemen en kansenongelijkheid niet weten te voorkomen. Ook de
tekorten op de arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel spelen hierbij een rol. Het blijkt voor de

overheid lastig te zijn om, rekening houdend ook met de verantwoordelijkheid van de besturen,
schoolleiders en leraren voor de kwaliteit binnen en toegankelijkheid van hun eigen scholen, over
de hele linie van het stelsel impact te hebben.
Om te weten hoe het met het onderwijs gaat is het ook belangrijk te weten hoe het met de leerlingen gaat. Op basis van leerlingvolgsystemen, genormeerde toetsen, internationaal onderzoek en
praktijkonderzoek is er kennis en data beschikbaar. Tegelijkertijd ontbreekt op een aantal vlakken
ook de benodigde data. Inzicht in kennis en data is belangrijk voor het verkrijgen van een stelselbeeld, en daarmee voor effectief beleid - maar kan ook in de klas zorgen voor gerichter onderwijs
en daarmee een hogere kwaliteit.
Doel van het IBO
De conclusie uit de BMH Fundament op orde is dat de overheid haar kerntaak op het gebied van
onderwijs – het zeker stellen van de kwaliteit en het bieden van gelijke leerkansen aan alle kinderen – de afgelopen tijd niet duidelijk heeft ingevuld. In het IBO moet daarom breed worden gekeken, op basis van wetenschappelijke inzichten en feiten, naar hoe echt impact kan worden gemaakt op de belangrijkste thema’s in het onderwijs: kwaliteitsverbetering, kansengelijkheid in het
onderwijs en de onderwijsarbeidsmarkt (kwantiteit en kwaliteit van onderwijspersoneel). Daarbij is
tevens aandacht voor:
•

De wijze van financiering als sturingsinstrument;

•

Het kennisvraagstuk (hoe zorgen we ervoor dat effectieve interventies worden ingezet);

•

Kansengelijkheid en inclusiviteit in het onderwijs;

•

De verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijksoverheid (waaronder inspectie) en
schoolbesturen;

•

De verhouding tussen de vrijheid van schoolbesturen en de maatschappelijke vraag die
aan het onderwijs wordt gesteld;

•

Het volgen van de ontwikkeling van leerlingen.

Het IBO richt zich op het primair en voortgezet onderwijs (i.e. inclusief het (voortgezet) speciaal
onderwijs). Zoals gebruikelijk in IBO’s is het aan de IBO-werkgroep om dogma’s en vanzelfsprekendheden ter discussie te stellen. Het staat de werkgroep dan ook vrij om te werken aan beleidsopties die zowel binnen als buiten artikel 23 van de grondwet vallen. Hierbij kan worden gekeken
naar de manier waarop met artikel 23 GW wordt omgegaan en de mogelijkheden om hier anders
invulling aan te geven.
Pre-fase
Voorafgaand aan het IBO wordt een pre-fase ingesteld. Deze periode is bedoeld om te komen tot
een gemeenschappelijke feitenbasis, zodat de werkgroep snel van start kan gaan. Onderzoekers
zijn gevraagd om te komen tot een systematic review van de literatuur aan de hand van de volgende onderzoeksvragen:
•

Wat zijn de gebruikte definities of afbakeningen van kwaliteit in de studies die zijn opgenomen in de review?

•

Wat zijn de instrumenten om kwaliteit te bevorderen?

•

Wat zijn de effecten van die instrumenten en hun onderliggende mechanismen (waarom
werken de instrumenten wel of niet)?

•

Welke buitenlandse instrumenten voor kwaliteitsbevordering in het onderwijs zijn relevant
voor de Nederlandse context?

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

123

•

Wat is door de loop der de jaren de ontwikkeling geweest in de manier waarop invulling is
gegeven aan sturing op onderwijs(kwaliteit)?

Zij integreren de antwoorden op bovenstaande vragen in een handzaam overzicht inclusief bronvermeldingen. Ook maken zij een analyse/synthese van de bronnen en doen suggesties voor mogelijke invalshoeken, probleemstellingen en vraagstellingen ten aanzien van het IBO. De uitkomsten van de pre-fase worden zoveel mogelijk meegenomen in het IBO.
Opdracht aan de werkgroep en centrale vraagstelling
De hoofdvraag van het IBO luidt: hoe kan het Rijk sturen om de kwaliteit, waaronder kansengelijkheid, van het primair en voortgezet onderwijs te vergroten?
Daarnaast zijn er de volgende deelvragen:
•

Definities
o
o

•

Wat verstaan we onder kwaliteit van onderwijs?
Wat verstaan we onder kansengelijkheid bevorderen als onderdeel van kwaliteit
van onderwijs verbeteren?

Instrumenten
o

Welke rol neemt het Rijk bij het sturen op kwaliteit van onderwijs?

o

Welke voordelen en nadelen kennen de huidige instrumenten voor sturing op kwa-

o

Aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan om sturingsinstrumenten effec-

o

Wat is de rol van relevante actoren in het onderwijsveld bij het sturen op kwaliteit?
liteit van onderwijs?
tief in te kunnen zetten? Hoe kan de Rijksoverheid sturen op de zaken die naar
verwachting het meest kansrijk/impactvol zijn om de kwaliteit, waaronder kansengelijkheid, van het primair en voortgezet onderwijs te verbeteren?

•

Hoe kan het Rijk de relevante actoren binnen het onderwijsveld (inspectie, regio, schoolbestuur, schoolleiding en leraren) in positie brengen om de kwaliteit en kansengelijkheid
van het primair en voortgezet onderwijs te verbeteren?

•

Hoe kan de rijksoverheid een bepaalde bekostigingssystematiek (lumpsum, aanvullende
bekostiging, subsidies) gebruiken om de kwaliteit, waaronder kansengelijkheid, van het
primair en voortgezet onderwijs te verbeteren?

•

Hoe kan inzicht en gebruik van data in de onderwijskwaliteit/kansengelijkheid worden verbeterd, en het effect van beleid op onderwijskwaliteit worden gemeten? En hoe kan hiernaar worden gehandeld?

Grondslag
Onderwijsbegroting Artikel 1 Primair onderwijs (12,6 miljard euro), Artikel 3 Voortgezet onderwijs
(9,1 miljard euro) en Artikel 9 Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid (circa 0,2 miljard euro).
Organisatie van het onderzoek
De werkgroep bestaat uit leden van AZ, FIN, OCW, SZW, VWS, EZK, CPB en SCP. De werkgroep
staat onder leiding van een onafhankelijk voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door secretarissen van de ministeries van FIN en OCW. Daarnaast zullen medeoverheden actief worden betrokken bij het traject en andere experts regelmatig worden geraadpleegd. Het onderzoek start in
februari 2022. De werkgroep rondt haar eindrapport uiterlijk 19 september 2022 (voor Prinsjesdag) af.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

124

BIJLAGE 4 – SAMENSTELLING WERKGROEP
NAAM

FUNCTIE

ORGANISATIE

Charles Wijnker

Voorzitter

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

Diederick Dasselaar

Secretaris

Ministerie van Financiën

Jasper de Jong

Secretaris

Ministerie van Financiën

Merel Schogt

Secretaris

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Lotte Tims

Secretaris

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Gijs van der Vlugt

Werkgroeplid

Ministerie van Financiën

Timon Verheule

Werkgroeplid

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Mirre Terpsta

Werkgroeplid

Ministerie van Algemene Zaken

Mark Imandt

Werkgroeplid

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Albert van der Horst

Werkgroeplid

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Victor Joosen

Werkgroeplid

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Jonneke Bolhaar

Werkgroeplid

Centraal Planbureau

Monique Turkenburg

Werkgroeplid

Sociaal en Cultureel Planbureau

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

125

BIJLAGE 5 – GESPREKSPARTNERS
De werkgroep en het secretariaat is veel verschuldigd aan de vele gesprekspartners, beleidsmakers en anderen die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit IBO.
Dit IBO heeft meerdere expertsessies georganiseerd, met zeer nuttige bijdragen van (in willekeurige volgorde):
NAAM

ORGANISATIE

Debbie Dussel

leerkracht basisschool Polsstok

Jan Andries Wolthuis

bestuurder Stanislas College

Sven Baijens

schoolleider Revius

Myrthe de Jong

directeur bestuurder Sterk VO

Ester Matieschek

leerkracht LMC Rotterdam

Joris Blaauw

leerkracht de Haagse Scholen

Simon van der Zandt

docent Arentheem College

Prof. dr. Jaap Scheerens

Universiteit Twente

Prof. dr. Carla Haelermans

Maastricht University

Prof. dr. Trudie Schils

Maastricht University

Prof. dr. Martijn Meeter

Vrije Universiteit Amsterdam

Dr. Louise Elffers

Universiteit van Amsterdam

Prof. dr. Herman van de Werfhorst

Universiteit van Amsterdam

Prof. dr. Eddie Denessen

Radboud Universiteit Nijmegen

Prof. dr. Melanie Ehren

Vrije Universiteit Amsterdam

Dr. Femke Geijsel

TIAS School for Business and Society

Manon van de Ven

Inspectie van het Onderwijs

Gerard de Vries

Inspectie van het Onderwijs

Geurt van Hardeveld

Inspectie van het Onderwijs

Met veel plezier blikken wij daarnaast terug op ons werkbezoek aan de veerkrachtige 8e Montessorischool in Amsterdam, waar wij spraken met:
NAAM

ORGANISATIE

Arnold Jonk

bestuurder STAIJ

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

126

Cordula Rooijendijk

schoolleider 8e montessorischool

Anke van der Veen

leerkracht 8e montessorischool

Jolanda Hogewind

directeur/bestuurder IJburgcollege

Daarnaast danken wij onderstaande stakeholders voor hun rol als klankbord:
NAAM

ORGANISATIE

Henk Hagoort

VO-Raad

Olaf Peek

VO-Raad

Freddy Weima

PO-Raad

Annette Thijs

PO-Raad

Hugo Verheul

PO-Raad

Renata Vos

PO-Raad

Jilles Veenstra

Federatie van Onderwijsvakorganisaties

Sandra Roelofsen

Federatie van Onderwijsvakorganisaties

Nicole Teeuwen

Praktijkonderwijs

Arjen Daelmans

Stichting Platforms vmbo

Jan van Nierop

Stichting Platforms vmbo

Emma Verhaar

LAKS

Janouke van Meerveld

LAKS

Lars Oomen

LAKS

Marieke Jansma

Algemene Onderwijsbond

Thijs Roovers

Algemene Onderwijsbond

Sjoerd van Geffen

Ouders en Onderwijs

De analyse en uitkomsten van dit IBO weerspiegelen de conclusies van de werkgroep, en niet de
mening van de geraadpleegde personen of organisaties.
Afsluitend danken wij graag in het bijzonder Marc Voogd en Margot Schel van het ministerie van
OCW voor hun bijdrage aan de uitwerking van beleidsopties. Voor hun brede input vanuit het ministerie van Financiën danken we Egbert Jansen, Joost Stoffel en Huib Mensink. Veel dank zijn we
daarnaast verschuldigd aan de vele andere beleidsmedewerkers op verschillende ministeries en de
planbureaus die tijd hebben gestoken in het delen van technische beleidsinformatie, het uitwerken

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

127

en doorrekenen van beleidsopties, en het kritisch meelezen op teksten. Ten slotte danken we Jacqueline Vrolijk (Financiën) voor de logistieke organisatie van de vele bijeenkomsten.

KOERSEN OP KWALITEIT EN KANSENGELIJKHEID – DECEMBER 2022

128

Uitgave december 2022