Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

25 087

Internationaal fiscaal (verdrags)beleid

Nr. 325

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 december 2023
Tegenwoordig is hybride werken steeds vaker de norm. Het kabinet vindt
hybride werken, waaronder thuiswerken, een positieve ontwikkeling en
hecht belang aan het toegankelijk maken van hybride werken voor
iedereen. Wanneer werknemers in een ander land werken dan waar hun
werkgever is gevestigd, kunnen door hybride werken fiscale belemmeringen ontstaan die zich in een binnenlandse situatie niet voordoen. De
inzet van het kabinet is om deze fiscale belemmeringen voor grenswerkers die hybride werken waar mogelijk te verminderen.1
In bilateraal verband (met buurlanden België en Duitsland) en in multilateraal verband (Benelux, EU en OESO) vinden er overleggen plaats. Sinds
afgelopen zomer zijn deze overleggen geïntensiveerd. Nederland heeft
met België in november dit jaar een verduidelijkende overeenkomst
gesloten over het al dan niet bestaan van een vaste inrichting van de
werkgever in de woonstaat van de werknemer als gevolg van hybride
werken over de grens. Daarnaast lopen de gesprekken met Duitsland over
een duidelijke fiscale behandeling van inkomen van grenswerkers die
hybride werken. Ook wordt in een groep met meerdere EU-lidstaten
gesproken over het onderwerp grenswerkers.
Ik heb uw Kamer toegezegd om u vóór het einde van dit jaar te informeren over de stappen die zijn gezet om de fiscale belemmeringen die
grenswerkers ervaren te adresseren. In deze brief breng ik u op de hoogte
van de bilaterale en multilaterale fiscale ontwikkelingen en licht ik de
Nederlandse inzet toe. Met deze brief worden de moties over de fiscale
knelpunten bij hybride werken van grenswerkers en mijn toezegging in dit
kader als afgedaan beschouwd.2 Tot slot sluit ik af met enkele opmerkingen over de toekomstige fiscale positie van grenswerkers die hybride
werken.
1
2

kst-25087-325
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2020, par. 5.1.
Kamerstukken II 2022–2023, 36 202, nrs. 151, 152 en 153. Kamerstukken I 2022–2023, 35 714,
nr. H. Kamerstukken I 2023–2024, T03723.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 087, nr. 325

1

1. Achtergrond
Als een grenswerker in het ene land woont (woonstaat) en werkt voor een
werkgever in het andere land (werkgeverstaat), kunnen er belemmeringen
ontstaan op het gebied van onder meer de fiscaliteit en sociale zekerheid.
Noemenswaardig is dat op basis van de EU Kaderovereenkomst sinds
1 juli 2023 grenswerkers hybride kunnen werken in de woonstaat tot 50%
van de totale arbeidstijd zonder een wijziging van de toepasselijke
socialezekerheidswetgeving.3 Aangezien voor de belemmeringen op het
gebied van sociale zekerheid daarmee een oplossing voorhanden is, zal ik
in deze brief alleen de fiscaliteit behandelen waarbij ik slechts naar sociale
zekerheid verwijs als dat relevant is voor de fiscaliteit.
Wat de fiscaliteit betreft zijn de bilaterale belastingverdragen bepalend
voor de verdeling van heffingsrechten. Op het moment dat een grenswerker in een ander land gaat werken dan waar hij woont, wordt belasting
betaald in het land waar hij fysiek werkt. Dit is vaak het land waar ook de
werkgever is gevestigd. Op deze wijze wordt op adequate wijze dubbele
belastingheffing voorkomen onder de belastingverdragen. Als deze
grenswerker vervolgens besluit om deels thuis te gaan werken, dan heeft
dit direct gevolgen voor de belastingheffing. Er moet dan belasting
worden betaald in zowel het woonland, voor het deel dat wordt thuisgewerkt, als het land van de werkgever, voor het overige deel van het
inkomen. Door deze zogenoemde «salary split» wordt in beginsel ook in
deze situatie dubbele belastingheffing voorkomen.
Grenswerkers die hybride werken kunnen wel geconfronteerd worden met
een toename van administratieve lasten. Er moet bijvoorbeeld in twee
landen aangifte worden gedaan en er moet bijgehouden worden wanneer
er thuis is gewerkt (dagen tellen). Daar komt bij dat een «salary split» door
het verschil in progressiviteit, en het aandeel van de sociale zekerheidspremies daarin, tussen belastingstelsels kan leiden tot onzekerheid over
de gevolgen voor het netto-inkomen. Bij werkgevers leven er met name
zorgen over het al dan niet ontstaan van een vaste inrichting als hun
werknemers in een ander land hybride werken, wat invloed kan hebben
op de flexibiliteit in het toestaan van hybride werken en het aannemen
van grenswerkers.4 Om die reden wil het kabinet hybride werken voor
grenswerkers beter faciliteren door knelpunten, waar mogelijk, weg te
nemen of te verminderen.
2. Nederlandse oplossingsrichtingen
Het kabinet richt zich in eerste instantie op twee fiscale maatregelen om
de fiscale belemmeringen van grenswerkers die hybride werken te
adresseren: (1) de opname van een drempelregeling in bilaterale
belastingverdragen gericht op grenswerkers die hybride werken, met als
voorbeeld een drempelregeling waarbij grenswerkers tot een aantal
dagen hybride kunnen werken over de grens zonder verschuiving van het
heffingsrecht over hun inkomen naar de woonstaat; en (2) een bilaterale
regeling die duidelijkheid geeft over het al dan niet bestaan van een
zogeheten vaste inrichting van de werkgever in de woonstaat van de
werknemer als gevolg van hybride werken over de grens. Voor de langere
termijn verkent Nederland actief of regelingen voor grenswerkers en
verduidelijkingen ook mogelijk zijn in samenwerking met een grotere
groep landen, bijvoorbeeld in EU- of OESO-verband.
3

Brief d.d. 6 juni 2023 «Nieuwe ontwikkelingen voor thuiswerkende grensarbeiders», Kamerstuk
26 834, nr. 57.
4
Brief «Beantwoording Kamervragen van de leden Boutkan (Volt) en Inge van Dijk (CDA) over de
fiscale behandeling grenswerkers» d.d. 3 juli 2023, aanhangsel handelingen II 2022/23, nr. 3113.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 087, nr. 325

2

3. Lopende trajecten op bilateraal niveau
België
Met België is de eerste stap gezet. Op 23 november is namelijk een
verduidelijkende overeenkomst gesloten met België over het al dan niet
ontstaan van een vaste inrichting van de werkgever in de woonstaat van
de werknemer als gevolg van hybride werken over de grens. Naar
verwachting kan de onzekerheid die werkgevers nu ervaren om
werknemers bijvoorbeeld over de grens thuis te laten werken hiermee in
veel gevallen worden weggenomen.
De overeenkomst biedt in beginsel meer duidelijkheid over de vraag of
het thuiswerken van werknemers in de woonstaat leidt tot een vaste
inrichting. Dat is relevant voor waar de werkgever vennootschapsbelasting en loonbelasting moet betalen. Daarnaast is er een praktische
handreiking opgenomen waarin het uitgangspunt geldt dat de thuiswerkplek in de woonstaat van een werknemer voor de in de werkgeverstaat gevestigde werkgever in ieder geval geen vaste inrichting vormt
wanneer de werknemer bij de betreffende werkgever 50% of minder van
de arbeidstijd thuiswerkt. Deze overeenkomst is in Nederland per
8 december gepubliceerd.
Het afgelopen half jaar is met België verder onderhandeld over een
drempelregeling bij hybride werken over de grens. Dit is relevant voor
welk land het heffingsrecht heeft over het inkomen van de grenswerker.
Deze gesprekken hebben nog niet geleid tot een concrete wijziging van
het bilaterale belastingverdrag. Binnenkort zullen de onderhandelingen
worden voortgezet. In dat kader wordt onderzoek gedaan naar de
budgettaire impact van een dergelijke regeling. Daarbij wordt onder meer
gekeken naar het aantal grenswerkers over en weer en het aandeel
daarvan dat hybride werkt. Uiteindelijk kan een dergelijke drempelregeling er wel voor zorgen dat grenswerkers minder administratieve lasten
ervaren en in een minder onzekere fiscale positie verkeren ten opzichte
van werknemers die niet hybride werken over de grens.
Duitsland
In december dit jaar vindt de derde onderhandelingsronde met Duitsland
plaats over de aanpassing van het bilaterale belastingverdrag. Er zal dan
met name gesproken worden over het opnemen van een drempelregeling
om deels hybride werken door grenswerkers te faciliteren. Een vierde
onderhandelingsronde staat gepland in februari 2024. In de aanloop naar
deze onderhandelingsrondes is op 14 november jl. tijdens een bezoek aan
Berlijn op (hoog)ambtelijk niveau het belang benadrukt van een drempelregeling. Op korte termijn lijkt slechts een drempelregeling met een
beperkte dagendrempel haalbaar. Voor een mogelijke verdergaande
regeling op de langere termijn vindt in breder internationaal verband
overleg plaats. Hier ga ik hierna verder op in. Het streven is om de
bilaterale onderhandelingen met Duitsland over de drempelregeling in de
eerste helft van 2024 af te ronden.
4. Lopende trajecten op multilateraal niveau
EU-overleg over grenswerkers
In oktober is op initiatief van de lidstaten en de Europese Commissie
gesproken over mogelijke oplossingsrichtingen. Er is geen duidelijkheid of
dit op termijn tot Europese coördinatie en op korte termijn tot concrete
afspraken zal leiden. Ook in EU-verband is Nederland in beginsel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 087, nr. 325

3

voorstander van een drempelregeling waarmee wordt aangesloten bij de
EU Kaderovereenkomst voor sociale zekerheid.5 Nederland is daarbij
bereid om voor de lange termijn andere oplossingsrichtingen te
verkennen, zoals een «one-stop-shop» in de woonstaat in combinatie met
een compensatieregeling. Uitgangspunt hierbij is dat de grenswerker
aangifte doet en belasting afdraagt in één land (woonstaat of werkgeverstaat), gevolgd door een onderlinge verrekening tussen de betrokken
landen. Op deze manier worden niet de heffingsrechten, maar de
belastingopbrengsten verdeeld tussen de woon- en werkgeverstaat.
Hoewel een dergelijke regeling ingrijpender is, kan deze wel tot meer
duidelijkheid leiden over het netto-inkomen en tot een mogelijke
vermindering van administratieve lasten voor werknemers en werkgevers.
Daarentegen zorgt een one-stop-shop in de woonstaat in beginsel voor
meer discoördinatie met de sociale zekerheid.6 Bij een dergelijke regeling
moet er ook rekening worden gehouden met mogelijke inkomenseffecten
ten opzichte van bestaande gevallen en mogelijke negatieve budgettaire
impact.
Op initiatief van Nederland is verder een aantal geïnteresseerde
EU-lidstaten de afgelopen maanden bijeengekomen om de problematiek
rondom grensoverschrijdend hybride werken in kaart te brengen en
ervaringen uit te wisselen. Nederland probeert in EU-verband aandacht te
vragen voor het onderwerp. Het voornemen is dat deze groep lidstaten
ook in 2024 bijeen zal komen, zodat het onderwerp ook volgend jaar
aandacht krijgt in EU-verband. België heeft aangegeven dit onderwerp
ook als een van de prioriteiten te zien tijdens hun EU voorzitterschap
(1e helft van 2024). In Benelux-verband heb ik de problematiek ook
besproken en zal ik er waar opportuun aandacht voor blijven vragen.
OESO
Verder is in september tijdens de zogenaamde «Stakeholder Meeting on
Global Mobility», georganiseerd door de OESO, uitgebreid stilgestaan bij
de grenswerkersproblematiek. Er is daarbij gesproken over de vragen of
(1) thuiswerken over de grens leidt tot het bestaan van een vaste
inrichting en (2) hoe de heffingsrechten verdeeld zouden moeten worden
over het inkomen van (thuiswerkende) grenswerkers. Ook tijdens deze
vergadering is gesproken over een drempelregeling en over volledige
woonstaatheffing met eventuele compensatie tussen staten. Deze dag
was bedoeld om te bepalen welke rol de OESO in deze discussie kan
spelen. Hoewel hier nog niet definitief over besloten is, ligt het in de lijn
van de verwachting dat de OESO een rol zal spelen bij de discussies over
fiscale aspecten van (thuiswerkende) grenswerkers.
5. Onderzoek
Aangezien er internationaal verschillende oplossingsrichtingen worden
geopperd, zal ik een onderzoek instellen naar de omvang van de
inkomensgevolgen en de budgettaire gevolgen van hybride werken door
grenswerkers ten aanzien van onze buurlanden en om de hiervoor
omschreven bevindingen over discoördinatie met sociale zekerheid te
staven. De eerste resultaten van dit onderzoek zullen naar verwachting in
het tweede kwartaal van 2024 beschikbaar zijn. Door meer inzicht op de
impact van de verschillende oplossingsrichtingen kan Nederland deze
5

6

Framework Agreement on the application of Article 16 (1) of Regulation (EC) No. 883/2004 in
cases of habitual cross-border telework.
Ervan uitgaande dat een grenswerker opteert voor de 50%-regeling onder de Kaderovereenkomst voor de sociale zekerheid en minder dan 50% van de arbeidstijd hybride werkt over de
grens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 087, nr. 325

4

zorgvuldig wegen bij het maken van bilaterale dan wel multilaterale
afspraken voor grenswerkers op de langere termijn.
6. Tot slot
Het kabinet hecht belang aan het fiscaal toegankelijk maken van hybride
werken voor iedereen, ook voor grenswerkers. Met de buurlanden België
en Duitsland wordt hierover bilateraal en ook in EU-verband gesproken.
Met België is een verduidelijkende overeenkomst gesloten over het al dan
niet ontstaan van een vaste inrichting van de werkgever in de woonstaat
van de werknemer als gevolg van hybride werken over de grens.
Daarnaast wordt onderhandeld over het opnemen van een drempelregeling in bilateraal verband met zowel België als Duitsland. Ook in EU- en
OESO-verband blijft de grenswerkersproblematiek en de daaraan
gerelateerde oplossingsrichtingen op de agenda staan. Dat traject zal
echter nu op korte termijn niet tot nieuwe afspraken leiden. Ik zal uw
Kamer informeren wanneer er nieuwe ontwikkelingen zijn in bilateraal
en/of multilateraal verband.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 25 087, nr. 325

5