Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 140

Herziening Belastingstelsel

Nr. 140

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 september 2022
Deze brief gaat in op het onderzoek naar fiscale regelingen en de aanpak
van fiscale regelingen die dit kabinet voor ogen heeft. Het onderzoek gaat
over de langjarige budgettaire ontwikkeling van fiscale regelingen, hoe de
beleidsdiscussie rond fiscale regelingen zich heeft ontwikkeld en hoe de
situatie in Nederland zich tot die in andere landen verhoudt. De directe
aanleiding voor dit onderzoek is het verzek van het lid Gündogan1 om een
breder onderzoek naar fiscale regelingen in algemene zin. Daarnaast heb
ik eerder aangegeven dat ik verder wil gaan met het vereenvoudigen van
het belastingstelsel.2 Deze brief geeft verder invulling aan de toezegging
aan het lid Nijboer om kritisch te kijken naar fiscale regelingen en de
Kamer te informeren met een plan van aanpak3.
Voor ik inga op het onderzoek en de voorgestelde aanpak sta ik graag stil
bij het proces en de rol van kabinet en parlement in dit traject. Zoals ik al
vaker heb aangegeven heb ik de ambitie om negatief geëvalueerde
regelingen af te schaffen, te versoberen of aan te passen. Om daar te
komen is kennis van belang. Er is al veel onderzoek gedaan, maar er zijn
zeker nog inhoudelijke verdiepingsslagen te maken om dichter bij
aanpassingen te komen. Dat is alleen niet voldoende.
In de gesprekken die ik het afgelopen jaar met uw Kamer heb gevoerd,
merk ik bij uw Kamer een grote wens tot vereenvoudiging van het
belastingstelsel. Ook in de samenleving vindt deze gedachte veel
weerklank. Ik vind het belangrijk om te benadrukken dat dit traject een
rechte rug van zowel kabinet als van uw Kamer vraagt. Het aanpassen of
afschaffen van fiscale regelingen kan leiden tot pijn voor een specifieke
subgroep in de samenleving die gebruik maakt van een regeling. Hoewel
het altijd goed is oog te houden voor te grote effecten bij abrupte
1
2
3

kst-32140-140
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 31 066, nr. 877.
Kamerstuk 32 140, nr. 119.
Stenogram bij Verantwoordingsdebat over het jaar 2021 (Handelingen II 2021/22, nr. 90, items 5
en 8).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 140, nr. 140

1

wijzigingen, mag dit ons niet weerhouden van het doel om een eenvoudiger belastingstelsel te bereiken. Het kabinet wil gaan voor een eenvoudiger belastingstelsel met fiscale regelingen die bijdragen aan het
maatschappelijk belang.
Ik ga hier graag met uw Kamer het gesprek over aan en ga ervan uit dat
we elkaar kunnen vinden in deze ambitie. Ik ga daarom aan de slag om te
onderzoeken waar de grootste winst in vereenvoudiging zit en om de
discussie te structureren. Voor de zomer van 2023 kom ik met de
resultaten van dit onderzoek.
Onderzoek fiscale regelingen
Hieronder bespreek ik de belangrijkste uitkomsten van dit onderzoek (zie
bijlage 1 voor het volledige rapport). In 2021 bedragen de kosten van
fiscale regelingen 129 miljard euro, ofwel 40% van de totale belasting- en
premieopbrengsten. Meer dan de helft van de budgettaire derving wordt
verklaard door de algemene heffingskorting, arbeidskorting en de fiscale
behandeling van het pensioen. Deze drie regelingen maken de budgettaire
impact van fiscale regelingen in Nederland ook uitzonderlijk hoog in
internationaal vergelijkend perspectief. Als hiervoor wordt gecorrigeerd
ligt de budgettaire derving van Nederland dicht bij het EU- en
OESO-gemiddelde.
Door met name uitbreiding van monitoring is het totale gerapporteerde
budgettair belang van fiscale regelingen sinds begin deze eeuw sterk
toegenomen, ook in verhouding tot het bruto binnenlands product. Maar
ook zonder dit effect is er een substantiële toename in het budgettair
belang te zien. De budgettaire kosten van fiscale regelingen met data
vanaf 2001 zijn in verhouding tot het bruto binnenlands product (bbp)
opgelopen met bijna 1%-punt. Ook de implementatie van nieuwe fiscale
regelingen heeft een opwaarts effect van ongeveer 1%-punt bbp.
Het budgettair belang van sommige regelingen is fors toegenomen. Dat
geldt bijvoorbeeld voor de arbeidskorting, de mkb-winstvrijstelling, het
verlaagde tarief in de overdrachtsbelasting, de innovatiebox en de
stimulering van zuinig en elektrisch rijden. De stijging van het totaal wordt
gedempt doordat omvangrijke fiscale regelingen als de hypotheekrenteaftrek en de algemene heffingskorting (als percentage bbp) in omvang af
zijn genomen.
Als wordt gekeken naar de ontwikkeling van het aantal regelingen dan kan
worden geconcludeerd dat het opruimen van de «fiscale rommelzolder»
zoals uitgesproken door de vorige staatssecretarissen Vijlbrief en Wiebes
vooralsnog niet is gebeurd. Sinds 2003 zijn er immers ongeveer evenveel
fiscale regelingen bijgekomen als afgeschaft. Over de gehele periode
2001–2021 zien we weliswaar per saldo een afname in het aantal
regelingen, maar dat komt volledig door grootschalige hervormingspakketten in 2001 (herziening inkomstenbelasting) en 2003 (Strategisch
Akkoord). Nederland lijkt qua aantal regelingen niet veel af te wijken van
EU- en OESO-gemiddelde.
Mede naar aanleiding van adviezen van de Algemene Rekenkamer en de
Studiegroep Begrotingsruimte zijn er verschillende stappen gezet om de
monitoring en toezicht op fiscale regelingen te versterken. Zo is de
monitoring van fiscale regelingen in bijlage 9 van de Miljoenennota
uitgebreid, zijn de begrotingsregels als het gaat om negatief geëvalueerde
regelingen aangescherpt en is het toezicht op onder andere het gebruik
van het toetsingskader fiscale regelingen versterkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 140, nr. 140

2

Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat negatieve evaluatie-uitkomsten in
de afgelopen jaren zelden hebben geleid tot versobering of afschaffen van
de betreffende regelingen. Slechts 10 procent van de fiscale regelingen
kent een overtuigend positieve evaluatie. De doelmatigheid en doeltreffendheid van het gros van de fiscale regelingen kan niet goed worden
vastgesteld, onder meer door een gebrek aan empirisch bewijs. Dit
onderstreept het belang van de ambitie van dit kabinet om – conform de
begrotingsregels – kritischer te kijken naar het bestaansrecht van negatief
geëvalueerde regelingen. De bredere hervormingen in 2001 en 2003
hebben laten zien dat een dergelijke grote schoonmaak mogelijk is, mits
de politieke wil aanwezig is bij kabinet en parlement.
Aanpak fiscale regelingen
Ik ga gericht aan de slag met de fiscale regelingen. Vereenvoudiging is
hoognodig. In beginsel geldt namelijk dat elke uitzondering op een
hoofdregel leidt tot een ingewikkelder belastingstelsel. Ook leiden fiscale
regelingen tot een omvangrijke budgettaire derving. Dit is alleen
maatschappelijk te verantwoorden wanneer fiscale regelingen doelmatig
en doeltreffend zijn. Naast de negatief geëvalueerde regelingen zijn er
regelingen waarvan het doel stamt uit vervlogen tijden, ook dat is
maatschappelijk niet verdedigbaar. Om tot een gerichte aanpak te komen
zal ik fiscale regelingen tegen het licht houden aan de hand van de
volgende criteria:
– Een beleidsdoel dat niet meer actueel is / waarbij geen onderbouwing
voor overheidsingrijpen (meer) bestaat;
– Negatieve evaluatie-uitkomsten doeltreffendheid en/of doelmatigheid
(zie bijlage 1 onderzoek fiscale regelingen);
– Als de regeling complex in de uitvoering en/of handhaving is voor de
Belastingdienst;
– Als sprake is van slechte uitlegbaarheid, veel foutief gebruik of
bovenmatige belasting van het doenvermogen van belastingplichtigen;
Over deze criteria ga ik graag in gesprek met uw Kamer. Daarnaast ga ik
met maatschappelijke partijen en experts de dialoog aan over de concrete
invulling hiervan. Daarbij denk ik bijvoorbeeld aan bijeenkomsten om
vanuit verschillende invalshoeken over de toekomst van fiscale regelingen
te spreken. Als startpunt voor deze gesprekken kijk ik onder meer naar de
in het bijgevoegde onderzoek opgenomen lijst met negatief geëvalueerde
regelingen.
Uiteindelijk is maatwerk nodig. Voor de ene regeling is omzetten in een
subsidie passend, een andere regeling kan beter versoberd worden in
combinatie met een generieke belastingverlaging. In weer andere
gevallen werkt het kabinet opties uit om bestaande regelingen beter
uitvoerbaar te maken. Het kabinet gaat hiermee aan de slag door
verschillende opties uit te werken. Een aantal recent afgeronde evaluaties
biedt daar ook aanknopingspunten voor.
Ten slotte staan er de komende tijd meerdere evaluaties van fiscale
regelingen gepland (zie bijlage 2). Naast de gebruikelijke analyse van de
doeltreffend- en doelmatigheid zal in het bijzonder aandacht zijn voor
alternatieve beleidsinstrumenten, zodat ook de uitkomsten van deze
evaluaties aanknopingspunten bieden voor hervormingen.
Tijdpad
Het is de bedoeling om deze kabinetsperiode nog vervolgstappen te
zetten met de aanpak van fiscale regelingen, het kabinet komt voor de
zomer van 2023 met voorstellen. Deze voorstellen zijn in aanvulling op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 140, nr. 140

3

in het wetsvoorstel Belastingplan 2023 op genomen vereenvoudigingen.
In het Belastingplan 2023 wordt voorgesteld om de volgende vijf
regelingen af te schaffen: de inkomensafhankelijke combinatiekorting
(IACK), de middelingsregeling, de fiscale oudedagsreserve (FOR) en de
gebruikelijk-loonregeling voor start-ups.
Najaar 2022
Zomer 2023
Zomer 2024

Brede dialoog toekomst fiscale regelingen
Gericht (vervolg)onderzoek
Brief aanpak vereenvoudiging
Vereenvoudigingsvoorstellen fiscale regelingen volgend
kabinet

Er zijn ook maatregelen waarvan het logischer is om aan een volgend
kabinet te laten. Dat kan bijvoorbeeld om uitvoeringstechnische redenen
het geval zijn, maar ook omdat er eerst goede alternatieven op tafel
moeten liggen. Daarvoor speelt ook de planning van de evaluaties van
fiscale regelingen een rol.
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 140, nr. 140

4