Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300 XV

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2016

Nr. 8

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 oktober 2015
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2016 (hoofdstuk XV) van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW).1 De begroting omvat € 31.767 miljoen aan
uitgaven en € 1.724 miljoen aan ontvangsten. Het SZA-kader bevat zowel
uitgaven van regelingen die begrotingsgefinancierd zijn, als uitgaven van
regelingen die premiegefinancierd zijn. Het totale SZA-kader bedraagt in
2016 € 77,5 miljard. Hiervan is € 31,8 miljard in de begroting van het
Ministerie van SZW opgenomen en is € 13,1 miljard rijksbijdragen aan de
premiefondsen.
Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. In
deze brief legt de Algemene Rekenkamer de verbinding tussen enerzijds
de conclusies en aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek over
2014 en ander onderzoek, en anderzijds de ontwerpbegroting 2016 van de
Minister van SZW. We geven enkele aandachtspunten mee die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar. Bij de ontwerpbegroting 2016 van het Ministerie van SZW vragen we aandacht voor de
volgende punten:
1. Minister geeft nog onvoldoende duidelijkheid over rol en
verantwoordelijkheden.
2. Garantiebanen: monitoring realisatie belangrijk wegens voorbeeldfunctie rijksoverheid.
3. Meer bekend over inning boetes Fraudewet.
4. Gedragseffecten door Fraudewet achteraf niet financieel kwantificeerbaar.
We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek
van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de opvolging van
onze aanbevelingen door de bewindspersonen van SZW.
1

kst-34300-XV-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Een afschrift van deze brief sturen we tevens naar de voorzitter van de Eerste Kamer, de
Minister van SZW en de Minister-President.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XV, nr. 8

1

1 Minister geeft nog onvoldoende duidelijkheid over rol en
verantwoordelijkheden
De rol, taak en bevoegdheid van de Minister van SZW zijn niet alleen
veranderd door de decentralisatie van het arbeidsmarktbeleid naar de
gemeenten (Participatiewet) per 1 januari 2015 maar ook door eerdere
stelselwijzigingen op het terrein van SZW. In ons rapport Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2014 Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (XV) benoemen we deze verandering. We hebben de
Minister in het rapport dan ook uitgenodigd om de consequenties hiervan
nader te expliciteren. Hij heeft dat toegezegd. Wij hebben daarbij
gevraagd om zijn bevoegdheid en daarmee ook zijn hieraan verbonden
verantwoordelijkheid helder te markeren. Op deze wijze blijkt welke taken
hij hierbij zelf heeft (dan wel de uitvoeringsorganisaties en inspecties) en
welke taken medeoverheden of maatschappelijke partijen hebben. En
waarover en in welke gremia dan dienovereenkomstig verantwoording
wordt afgelegd.
In onze ogen legt de Minister in de ontwerpbegroting 2016 nog onvoldoende expliciet uit hoe zijn bevoegdheden, rol en taak zijn veranderd.
Net als in de begroting 2015 noemt de Minister in de huidige begroting
zichzelf ook verantwoordelijk voor «de vormgeving, het onderhoud en de
werking van het stelsel van wet- en regelgeving». Ook stelt hij dat hij
verantwoordelijk is voor «het houden van systeemtoezicht». Hij geeft
daarbij het volgende aan: «Het Rijk verschaft gemeenten middelen voor
de uitvoering en geeft de wet- en regelgeving vorm waarbinnen deze
uitvoering plaatsvindt.»
Dit roept naar onze mening nog altijd vragen op die relevant zijn bij de
latere verantwoording van beleid en geld, aangezien de ministeriële
verantwoordelijkheid het spiegelbeeld is van de ministeriële bevoegdheid.
Wij blijven van mening dat nu onvoldoende expliciet is gemaakt wat de
relatie is tussen wettelijke taken en bevoegdheden enerzijds en beoogde
maatschappelijke doelen in 2016 en later anderzijds. Waar kan de Minister
op worden aangesproken? En waarop niet? Welke informatie hoort
daarbij? Waar eindigt de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de
Minister en waar begint bijvoorbeeld op het terrein van arbeidsmarktbeleid en werkgelegenheid het werk van de gemeente? Waar ligt dus de
democratische verantwoording bij een college van B en W richting de
gemeenteraad, en waar bij de Minister richting de Staten-Generaal?
Immers, het formuleren van wetten en regels is de taak van de Minister,
maar tussen die taak en de maatschappelijke uitkomsten die beïnvloed
worden door keuzes in de uitvoering van gemeenten zit geen directe lijn.
De Minister kan toch niet «verantwoordelijk» zijn voor de resultaten van
alle keuzes van alle gemeenten? Wel kan de Minister inzicht bieden in de
landelijke trends en vervolgens analyseren wat de relatie is met zijn taak
en bevoegdheid aangaande het systeem, de wetten en het toezicht op
naleving ervan. We komen hier in ons verantwoordingsonderzoek over
2015 nog uitgebreid op terug.
2 Garantiebanen: monitoring realisatie belangrijk wegens
voorbeeldfunctie rijksoverheid
De Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (Wet BQA) heeft tot
doel het creëren van extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking.
De Minister van SZW licht in zijn ontwerpbegroting 2016 toe dat hij
overleg voert met maatschappelijke partijen, zodat de markt en de
overheidssector de extra banen kunnen realiseren. In de begroting
worden de streefwaarden voor de sector overheid in totaal vermeld. Dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XV, nr. 8

2

totaalcijfer is meer dan alleen de streefwaarden voor de rijksdienst, want
de rijksdienst is slechts een onderdeel van de overheid.
In de ontwerpbegroting van de Minister van SZW wordt niet vermeld hoe
de rijksdienst het aantal afgesproken extra banen wil realiseren. De
Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) geeft deze streefwaarden wèl
in zijn begroting, maar hij geeft daarbij niet aan hoe hij dit prestatiedoel
wil realiseren en met welke middelen. De gezamenlijke overheidssectoren
zijn individueel en gezamenlijk verantwoordelijk voor het behalen van de
banenafspraak. Dit betekent dat voor de rijksdienst de Minister voor WenR
tot taak heeft de streefwaarden te halen die gelden voor zijn sector. En zo
heeft bijvoorbeeld de Minister van Defensie tot taak de banen bij Defensie
te realiseren.
In het Sociaal Akkoord 2013 hebben het kabinet en sociale partners
afgesproken dat werkgevers uiterlijk in 2026 125.000 extra banen hebben
gecreëerd voor mensen met een arbeidsbeperking; 100.000 in de
marktsector en 25.000 in de overheidssector. In de brief Resultaten eerste
tussentijdse meting banenafspraak 2 is het aantal door werkgevers
gecreëerde banen voor arbeidsbeperkten per 1 januari 2015 aangegeven.
De werkgevers bij de overheid, die eind 2015 3.000 extra banen moeten
hebben gerealiseerd, hebben 1.508 extra banen gecreëerd en zijn dus
halverwege de taakstelling. De marktsector moet eind 2015 6.000 extra
banen hebben gerealiseerd. De marktsector heeft 9.224 extra banen
gerealiseerd en loopt daarmee voor op schema. Er is geen informatie over
de realisatie en verdeling van extra banen over de rijksdienst. Deze
monitor biedt daarom nog weinig informatie voor de rijksdienst.
Verder signaleren we enkele risico’s, waardoor het afgesproken aantal
extra banen mogelijk niet behaald wordt. Zo zijn de selectiecriteria die het
UWV hanteert voor het doelgroepregister strenger dan de gemeenten en
de brancheorganisatie wensen. Het UWV hanteert een volgens de wet
bepaalde beoordelingsmethode.3 Er lijkt een verschil in interpretatie van
de wet te bestaan tussen gemeenten en werkgevers aan de ene zijde en
de Minister van SZW en het UWV aan de andere zijde.
3 Meer bekend over inning boetes Fraudewet
De Fraudewet (Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid
SZW-wetgeving) is sinds 2013 ingevoerd om strenger op te kunnen treden
tegen onrechtmatig verkregen uitkeringen. Ook wil de overheid uitkeringsfraude stelselmatiger beboeten. Van deze handhaving kan een
afschrikkend effect uitgaan, waardoor de omvang van uitkeringsfraude
kan dalen zo is de gedachte. In ons verantwoordingsonderzoek over 2014
konden we nog niet vaststellen of de geraamde besparing van € 49
miljoen door hogere boete-inkomsten en teruggevorderde uitkeringen bij
het UWV was gerealiseerd. Daarvoor is informatie nodig over welk deel
geïnd wordt, de zogenaamde incassoratio. In de begroting 2016 zijn deze
incassoratio’s opgenomen voor teruggevorderde uitkeringen en boetes
opgelegd in 2013 en 2014. Van het totale terug te vorderen bedrag van
€ 103 miljoen in 2013 was eind 2014 € 46 miljoen (45%) geïnd. Van het
totale terug te vorderen bedrag van € 157 miljoen in 2014 was eind 2014
€ 28 miljoen (18%) geïnd.
De Minister schrijft ook dat op verzoek van de Tweede Kamer een meer
samenhangende presentatie van kerncijfers, waaronder de kerncijfers
over handhaving, zal worden opgesteld. Wij waarderen het dat hij dit
overzicht nog voor de begrotingsbehandeling 2016 aan de Tweede Kamer

2
3

Kamerstuk 29 544, nr. 640.
Brief Divosa, 23 juni 2015. Betreft: Algemeen overleg WWB-onderwerpen en Participatiewet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XV, nr. 8

3

stuurt. Want een dergelijk overzicht zal een betere verantwoording over de
resultaten van de Fraudewet mogelijk maken.
4 Gedragseffecten door Fraudewet achteraf niet financieel
kwantificeerbaar
Het beoogde gedragseffect van de Fraudewet is een kleiner aantal
fraudeurs. Er moet een afschrikwekkend effect uitgaan van eerder
terugvorderen van uitkeringen en geven van hogere boetes, waardoor de
schade door fraude afneemt en de uitkeringslasten dalen. Bij invoering
van de Fraudewet is voor de socialezekerheidswetten een besparing
ingeboekt van € 140 miljoen. De verwachting was € 85 miljoen te
realiseren uit directe boeteopbrengsten en € 55 miljoen als gevolg van
gedragseffecten. Tijdens het wetgevingsoverleg4 over het jaarverslag is de
Minister gevraagd hoe hij nagaat of de beoogde jaarlijkse besparing
vanwege gedragseffecten gerealiseerd wordt. De Minister gaf aan de
precieze omvang van het gedragseffect niet te kunnen vaststellen. De
Minister kwantificeert die € 55 miljoen dan ook niet in de begroting.
Tegelijkertijd geeft de Minister in de begroting wel aan dat gedragseffecten een mogelijke oorzaak kunnen zijn van minder gestegen boeteontvangsten, dan was verwacht op grond van de Fraudewet van 2013.
De verwachte boeteontvangsten voor 2016 zijn gelijkgesteld aan de
realisatie van 2014. In 2014 was het totaal aan terug te vorderen uitkeringen en opgelegde boetes overigens € 157 miljoen. De bijgestelde
boeteontvangsten zijn echter niet in de begroting 2016 opgenomen. Het
feit dat nu onduidelijk is of de in de Fraudewet ingeboekte besparingen
daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd, onderstreept de meerwaarde
van een samenhangende presentatie van kerncijfers over handhaving.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot ons verantwoordingsonderzoek over 2015 verwachten we wat de
Minister van SZW betreft een brief over de stand van zaken van de
PGB-trekkingsrechten te publiceren.
Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hierop is terug te vinden
hoe de bewindspersonen van SZW opvolging hebben gegeven aan onze
aanbevelingen. U vindt de monitor op www.rekenkamer.nl/Publicaties/
Opvolging_aanbevelingen.
We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de
begroting 2016.
Algemene Rekenkamer
drs. C.C.M. Vendrik,
wnd. president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

4

Kamerstukken 34 200 XV en 34 210 XV, nr. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300 XV, nr. 8

4