Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3798

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 oktober 2023
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling visie klimaat en veiligheid (Kamerstuk 22 112, nr. 3794)
Fiche: Speelgoedverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3795)
Fiche: Richtlijn Business in Europe: Framework for income taxation
(Kamerstuk 22 112, nr. 3796)
Fiche: Wijziging Verordening Europese statistiek (Kamerstuk 22 112,
nr. 3797)
Fiche: Richtlijn bodemmonitoring en veerkracht
Fiche: Richtlijn tot wijziging minimumnormen slachtoffers strafbare feiten
(Kamerstuk 22 112, nr. 3799)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

kst-22112-3798
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

1

Fiche: Richtlijn bodemmonitoring en veerkracht
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad
inzake bodemmonitoring en -veerkracht (richtlijn bodemmonitoring)
b) Datum ontvangst Commissiedocument
5 juli 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 416
d) EUR-lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:
52023PC0416
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2023) 417 en SEC (2023) 416
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in nauwe samenwerking
met het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
h) Rechtsbasis
Artikel 192, eerste lid Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 5 juli 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) het
voorstel voor een Richtlijn Bodemmonitoring en -veerkracht gepubliceerd.
Het voorstel is onderdeel van het pakket «Duurzaam gebruik van
belangrijke natuurlijke hulpbronnen».
Met het voorstel beoogt de Commissie de bodemgezondheid binnen de
Europese Unie voortdurend te verbeteren door toepassing van duurzaam
bodembeheer en het terugdringen van bodemverontreiniging tot niveaus
die niet langer als schadelijk worden beschouwd voor de menselijke
gezondheid en het milieu, met als lange termijn doel een gezonde en
veerkrachtige bodem in 20501 en het behoud van een gezonde bodem. De
richtlijn bevat het uitgangspunt dat het vermogen van de bodem voor het
leveren van ecosysteemdiensten niet achteruit mag gaan en het liefst
verbetert. Ecosysteemdiensten van bodem zijn: productie van voedsel,
veevoer, vezels, hout, de aanwezigheid van nutriëntenkringlopen, het
vermogen om koolstof vast te houden en schadelijke organismen te
bestrijden en waterregulering.
De Commissie noemt de achteruitgang van de bodem en hierdoor de
onmogelijkheid om (een deel van zijn) vitale diensten te leveren en het
ontbreken van een geharmoniseerd beeld van de bodemkwaliteit en data
als belangrijke redenen om actie te ondernemen. Verder stelt de
Commissie dat alle lidstaten te maken hebben met grensoverschrijdende
impact van bodemdegradatie, bijvoorbeeld ten gevolge van
1

Zoals aangekondigd in de EU-bodemstrategie (COM(2021)699) en de Nulverontreinigingsstrategie (COM(2021) 400 final).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

2

niet-duurzaam landbeheer, bodemafdekking, verontreiniging en overexploitatie, in combinatie met de gevolgen van klimaatverandering en
extreme weersomstandigheden en door mobiele verontreinigingen via de
lucht en het oppervlaktewater.
De Commissie hanteert een gefaseerde aanpak. Het huidige voorstel
omvat als belangrijkste maatregelen verplichte monitoring van de
gezondheid van de bodem en een hieraan gekoppelde rapportageverplichting, het vaststellen van maatregelen gericht op duurzaam bodembeheer, de identificatie, registratie, onderzoek en beoordeling van
(potentieel) verontreinigde locaties en het overgaan tot een aanvaardbaar
risico door het nemen van risicoreducerende maatregelen. Voor de
uitvoering van de monitoring dient elke lidstaat een bodemdistrict in te
stellen. De richtlijn bevat in deze fase geen verplichting om tegen 2050
gezonde bodems te bereiken. Zes jaar na inwerkingtreding van de richtlijn
vindt evaluatie plaatsen, op basis waarvan de Commissie zal beoordelen
of de gezondheid van de bodems in de Europese Unie (hierna: EU)
voldoende verbetert en zal zij indien nodig een herziening van de richtlijn
opstellen met specifiekere eisen om te verzekeren dat alle EU bodems in
2050 gezond zijn.
Voor de monitoring van bodemgezondheid moeten de lidstaten een
monitoringskader opzetten in overeenstemming met alle indicatoren en
methoden, zoals door de Commissie zijn voorgesteld. Verder moeten de
lidstaten door hen zelf vastgestelde maatregelen gericht op duurzaam
bodembeheer koppelen aan monitoring. De lidstaten krijgen de ruimte om
aanvullende indicatoren toe te voegen, gelijkwaardige indicatoren te
kiezen of zelf de criteria voor gezondheid te bepalen (bijvoorbeeld ten
aanzien van stikstofgehalte, pH en afname van bodembiodiversiteit).2 De
monitoring dient plaats te vinden per bodemdistrict. Hiervoor moet elke
lidstaat bodemdistricten instellen met een bevoegde autoriteit, daarbij kan
worden aangesloten op bestaande bestuurlijke eenheden. Ook verdient
het aanbeveling om bij de indeling van bodemdistricten rekening te
houden met homogeniteit binnen het district ten aanzien van bodemtype,
klimatologische omstandigheden en landgebruik.
Lidstaten moeten om de vijf jaar de bodemgezondheid meten en moeten
jaarlijks de indicator voor ruimtebeslag en bodemafdekking3 actualiseren.
De eerste bodemmetingen moeten uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding
van de richtlijn plaatsvinden. De beoordeling van de bodemgezondheid
op het niveau van de bodemdistricten en de rapportage van lidstaten aan
de Commissie gebeurt vervolgens om de vijf jaar. De Commissie heeft
gekozen voor een beoordeling van een gezonde bodem op basis van het
«one out all out»-principe.4. Een bodem is op basis van de richtlijn gezond
als de meting alle indicatoren positief scoort.
Een van de indicatoren is ruimtebeslag. De Commissie definieert
ruimtebeslag als: de omzetting van natuurlijk en half-natuurlijk land in
kunstmatig land. De Commissie vraagt aan lidstaten om mitigatieprincipes in relatie tot ruimtebeslag te eerbiedigen, bijvoorbeeld het principe
om ruimtebeslag zoveel mogelijk te beperken. Bij de beoordeling van
ruimtebeslag moet een lidstaat aangeven in hoeverre het ruimtebeslag de
ecosysteemdienstenlevering ernstig schaadt.

2

Zie artikel 7 en 8 van de Richtlijn.
Bodemafdekking (European Environment Agency, 2022): het vernietigen of bedekken van de
grond met een ondoordringbaar materiaal.
4
Als een enkele indicator negatief is, wordt de bodem als ongezond beschouwd. De one out all
out benadering geldt niet ten aanzien van de indicator voor ruimtebeslag en bodemafdekking.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

3

Maatregelen gericht op duurzaam bodembeheer moeten door de lidstaten
worden vastgesteld met inachtneming van de door de Commissie
gehanteerde beginselen: in een open, participatief proces met landeigenaren en bodembeheerders. De lidstaten moeten binnen vier jaar na
inwerkingtreding van de richtlijn met een lijst van maatregelen komen die
worden aangeraden en afgeraden.
Bij bodemverontreiniging moeten lidstaten een risicogebaseerde aanpak
hanteren. Dit betekent dat er actie (bijvoorbeeld sanering) nodig is als een
verontreiniging een onaanvaardbaar risico voor mens of milieu veroorzaakt. In dit kader verplicht de richtlijn registratie, identificatie, onderzoek
en beheer van verontreinigde locaties. Verder moeten lidstaten vrijwillige
bodemgezondheidscertificaten voor eigenaren en landbeheerders
introduceren. Bij de certificering dienen alle indicatoren (chemisch,
biologisch en fysisch) aan bod te komen. Met een dergelijk certificaat
wordt de gezondheid van de bodem vastgelegd. In combinatie met
certificering van koolstofopslag of verwijdering daarvan biedt dit
grondeigenaren nieuwe kansen.
b) Impact assessment Commissie
In het impact assessment van de Commissie zijn verschillende beleidsopties5 afgewogen, met een verschillende mate van flexibiliteit en
harmonisering op de onderdelen: definitie bodemgezondheid en
bodemdistricten, monitoring, duurzaam bodembeheer, identificatie en
onderzoek van verontreiniging en bodemherstel.
De voorkeursoptie biedt lidstaten een mix van harmonisering en
flexibiliteit op alle onderdelen. De voorkeursoptie is gebaseerd op een
gefaseerde aanpak die de lidstaten tijd geeft om de mechanismen in te
voeren die nodig zijn om de toestand van de bodem te beoordelen en
vervolgens te beslissen over de herstelmaatregelen die nodig zijn nadat
de beoordelingsresultaten beschikbaar zijn.
In het impact assessment concludeert de Commissie dat de voorkeursoptie leidt tot het behalen van het doel van nul verontreiniging en
gezonde bodems in 2050 op een kostenefficiënte wijze.
De baten-kosten ratio berekent de Commissie op 1.7, met jaarlijks baten
van € 74 miljard euro en jaarlijks € 28–38 miljard euro aan kosten. De
voorkeursoptie houdt rekening met wetenschappelijke onzekerheden ten
aanzien van de conditie van de bodem. De Commissie ziet een grote kans
voor het MKB (midden- en kleinbedrijf) om te groeien en te innoveren. Zij
geeft aan dat de voordelen (inclusief vermeden schade, die de Commissie
schat op tientallen miljarden euro’s per jaar) de economische kosten
overstijgen, al zijn de voordelen voor het milieu en de sociale voordelen
niet altijd te kwantificeren.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Om de beschikbare ruimte maximaal te benutten, kent de Nederlandse
bodemregelgeving sinds 19876 een gestaffelde indeling van kwaliteit van
de bodem, gesorteerd op de functie ervan. Afhankelijk van de kwaliteit
van de bodem mogen bepaalde activiteiten er wel of niet op plaatsvinden.
5

Deze opties zijn naast een basisscenario gelegd, dat uitgaat van actueel en gepland beleid in
lidstaten in relatie tot bodemgezondheid en van implementatie van de Natuurherstelverordening, het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid en acties volgend uit de Bodemstrategie.
6
Wet bodembescherming Stb. 1987, nr. 374.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

4

Zo mag alleen op de schoonste bodem landbouw worden gepleegd en is
de meest vuile toegestane categorie louter geschikt voor industrie. Zo
wordt op effectieve wijze duurzaam gebruik gemaakt van de bodem.
Verder vereist de grote ruimtedruk en bodemdalingsgevoeligheid in grote
delen van het land het zoveel mogelijk circulair hergebruiken van grond.
Voor het waterbeheer en het functioneren van het watersysteem –
inclusief de ecologie – is het bestaande verspreidingsbeleid van onderhoudsbagger van essentieel belang.
De Nederlandse bodem kent een aantal specifieke kenmerken, zoals grote
en zeer lokale diversiteit in bodemtypen7, huidig intensief en dynamisch
gebruik van bodem en ondergrond en afhankelijkheid van het waterbeheer. Het Nederlandse bodembeleid kenmerkt zich tot dusverre door
een sterke focus op het voorkomen (bronbeleid) en bestrijden van
(chemische) bodemverontreiniging. Met de Wet bodembescherming8 is
een basis gelegd voor bodembescherming, bodemsanering en veilig
bodemgebruik. De locaties met (historische) verontreinigingen van
Nederlandse bodems met onaanvaardbare risico’s voor mens,
ecosysteem en van verspreiding via het grondwater zijn nagenoeg
beheerst of gesaneerd.
Tegelijkertijd staat Nederland nog steeds voor grote opgaven. Er zijn
nieuwe verontreinigde locaties en nieuwe schadelijke stoffen, zoals PFAS,
bijgekomen en door nieuwe inzichten kan het nodig zijn risico’s van
stoffen en bodemverontreiniging te heroverwegen. Om het beeld van de
aanwezigheid van schadelijke niet-genormeerde stoffen te verbeteren,
wordt momenteel een signalerings- en monitoringsysteem van deze
stoffen voorbereid. Ten aanzien van diffuse verontreinigingen9, speelt het
Impulsprogramma Chemische Stoffen.10 Daarnaast is er op sommige
(aangepakte) locaties langdurige of zelfs eeuwigdurende nazorg nodig om
het resultaat van de sanering in stand te houden.
Tot slot zijn er verontreinigde locaties en diffuus verontreinigde gebieden,
waarbij weliswaar geen sprake is van onaanvaardbare risico’s, maar wel
bodemverontreiniging in de bodem aanwezig blijft zo lang deze niet op
een natuurlijk moment wordt verwijderd. De komende jaren worden de
bodemregelgeving en de aanpak van bodemverontreiniging herijkt.11 Het
doel van de herijking is om tot een solide toekomstbestendig bodemstelsel te komen, waarin bodem en grondwater beschermd zijn, en waar
een goede balans tussen beschermen en benutten bereikt wordt.
Daarnaast wordt gewerkt aan het Nationaal Milieuprogramma,12 waarin
beleid ten aanzien van bodemkwaliteit wordt geactualiseerd. Ander
belangrijk bodembeleid in ontwikkeling is het Programma Bodem en
Ondergrond13 dat streeft naar een vitale bodem.

7

Dit vanwege de ontstaansgeschiedenis van de Nederlandse bodem (estuarium) en veel
ingrepen vanuit waterveiligheidsaspecten en de creatie van «nieuw» land.
8
Wet bodembescherming (Wbb). 4.
9
Een bron van verontreiniging die niet op één bepaalde plek zijn oorsprong heeft, maar over een
groter gebied plaatsvindt, zoals verontreinigingen afkomstig uit de landbouw en het verkeer en
industriële emissies naar lucht die via neerslag het grond-, oppervlaktewater en de bodem
kunnen bereiken.
10
Kamerstuk 22 343, nr. 350.
11
Kamerstuk 30 015, nr. 112.
12
Kamerstuk 28 090, nr. 264.
13
Kamerstuk 34 682, nr. 53.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

5

De koers van het kabinet is dat «Water en Bodem Sturend»14 zijn bij
beslissingen voor de ruimtelijke inrichting van Nederland. In dit kader
heeft het kabinet structurerende keuzes15 geformuleerd die moeten leiden
tot vitale en veerkrachtige bodems.16 De water- en bodemopgaven staan
niet op zichzelf. Ze hangen samen met elkaar, maar ook met andere
opgaven in de leefomgeving. Zo kunnen doelen voor klimaatadaptatie,
waterkwaliteit en bodem niet los gezien worden van verstedelijking,
woningbouw, landbouw en de energietransitie en vice versa.
De Omgevingswet gaat uit van een integrale benadering van de fysieke
leefomgeving.
Voor bodem is daarbij vooral aandacht voor bestaande verontreiniging
(bij humane risico’s tijdelijke beschermingsmaatregelen treffen, dit betreft
de zogenaamde toevalsvondst) en zorgplicht (geen bodems verontreinigen en als dat toch gebeurt de gevolgen daarvan voorkomen of zoveel
mogelijk beperken of ongedaan maken).
In de afgelopen jaren heeft ook beleid voor landbouwbodems zich
ontwikkeld.
Met het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL)17 toont Nederland
ambitie met ruimte voor gebied specifiek maatwerk. Het NPL is gericht op
de samenhang tussen bodem, water, klimaat en biodiversiteit. Het doel
van het NPL is dat in 2030 alle Nederlandse landbouwbodems duurzaam
worden beheerd en dat vanaf 2030 jaarlijks 0,5 Mton CO2-equivalent extra
wordt vastgelegd in minerale landbouwbodems, zoals afgesproken in het
nationaal Klimaatakkoord. Om de gezondheid van landbouwbodems te
kunnen monitoren heeft Nederland voor landbouwbodems sinds 2019 een
monitoringssysteem: de Bodemindicatoren voor Landbouwgronden in
Nederland (de BLN).
Hierbij wordt vijfjaarlijks op ruim 1100 locaties de bodem gemonitord op
achttien biologische, fysische en chemische parameters. De locaties zijn
gekozen op basis van bodem-, water-, landschaps- en gebiedskenmerken.
Daarnaast worden er maatregelen vanuit het mestbeleid geïmplementeerd die bijdragen aan een gezondere en beter weerbare landbouwbodem en die het verlies van nutriënten naar water zoveel mogelijk
helpen te beperken. Het gradueel wegvallen van de mestderogatie leidt
tot ingrijpende effecten op landbouwbodems, te weten een vermindering
van de koolstoftoevoer door de reductie in toepassing van graasdierenmest en het vervallen van de verplichting om grasland aan te houden
op 80% van het areaal op derogatiebedrijven.
In het Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw18 (AP KAL) vervult
duurzaam bodembeheer een belangrijke rol in het beter kunnen opvangen
van klimaatverandering. Via pijler 2 over het bodemsysteem en NPL wordt
gewerkt aan het verbeteren van de structuur en kwaliteit van landbouwbodems. Bodem is een cruciale factor in het klimaatbestendig maken van
de landbouw. Het verbeteren van de bodemstructuur en toepassen van
bodemmaatregelen vergroot het waterbergend vermogen van de bodem
14

Kamerstukken 27 625 en 30 015, nr. 592.
Structurerende keuzes: systematiek van het Nationaal Programma Landelijke Gebied, waarin
structurerende keuzes worden uitgelegd als «beleidsuitspraken over de (on-)wenselijkheid van
activiteiten [...] in het ruimtegebruik of ten opzichte van het functioneren van het water- en
bodemsysteem.
16
Voorbeelden van deze keuzes voor bodem zijn: minder afdekking van de bodem, minder
afgraven van de bovenste laag, tegengaan van daling van veenbodems en van duurzaam
beheer van bodems.
17
Kamerstuk 30 015, nr. 58.
18
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/landbouw-en-tuinbouw/klimaatadaptatie-landbouw
en Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 159.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

6

van het boerenbedrijf. Daarnaast kan verbetering van de bodemkwaliteit
in brede zin (fysisch, chemisch en biologisch) gewassen ondersteunen bij
het omgaan met extreme weersomstandigheden. Duurzaam bodembeheer draagt in belangrijke mate bij aan de doelstelling van AP KAL dat
in 2030 alle ondernemers in de land- en tuinbouwsector voorbereid zijn
om duurzaam en effectief te kunnen omgaan met de veranderingen van
het klimaat.
Met de maatregelen in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) worden maatregelen voor duurzaam bodembeheer gestimuleerd. Dit gebeurt via de Goede Landschap en Milieucondities (GLMC’s) en
de eco-regeling en het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb).
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt het doel van het voorstel: voortdurend verbeteren
van bodemherstel door bodembeheer en het terugdringen van bodemverontreiniging. Het kabinet onderschrijft de afhankelijkheid en het belang
van een gezonde bodem en zijn diensten voor vele maatschappelijke
opgaven, alsmede voor klimaatmitigatie, klimaatadaptatie en het behoud
van biodiversiteit. Het voorstel in zijn huidige vorm biedt kansen om de
trend naar bodemherstel in te zetten. Het voorstel van de Commissie sluit
aan bij de Nederlandse inzet op de Europese Green Deal19 en bij de
ontwikkelingen in het Nederlandse bodembeleid. Voor Nederland dient
een Europees bodembeleid ook een economisch belang. Europa kan
economisch sterker worden door de diensten die een gezonde bodem
levert. Bovendien draagt een geharmoniseerd bodembeleid bij aan het
level playing field voor bedrijven in die lidstaten die al een nationaal
bodembeleid hebben (zoals Nederland). De voorwaarde is dan wel dat op
gelijkwaardige wijze wordt gemonitord.
Het kabinet hecht veel waarde aan een gezonde bodem en voert daarom
ambitieus beleid. Nederland is een dichtbevolkt land met een groeiende
bevolking en bloeiende economie. Dit geeft een forse druk op de ruimte.
Gezien deze grote druk op de ruimte, bestaande geïsoleerde en
gesaneerde locaties, het noodzakelijk gebruik van bouwstoffen, bestaande
oude en diffuse verontreinigingen in binnensteden en buitengebied, zijn
bepaalde elementen van de conceptrichtlijn voor Nederland niet
werkbaar. Zo is de richtlijn – waaronder de einddatum – voor bestaande
geïsoleerde en gesaneerde locaties, het gebruik van bouwstoffen en oude
verontreiniging van binnensteden te weinig flexibel. De richtlijn moet
hieraan worden aangepast en het kabinet zal zich daarvoor inzetten
tijdens de onderhandelingen. Daarnaast is van belang dat de richtlijn
voldoende rekening houdt met de diversiteit van de verschillende
lidstaten. Het is van belang dat we hierbij leren van de ervaringen met de
Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en de Vogel- en Habitatrichtlijn,
namelijk dat het van belang is dat lidstaten gelijkwaardig monitoren.
Verder mist het kabinet aandacht voor stoffen- en bronbeleid in het
voorstel van de Commissie. Zolang schadelijke stoffen worden toegelaten,
blijft het dweilen met de kraan open.
Verder is het van belang dat de richtlijn met draagvlak kan worden
geïmplementeerd omdat de richtlijn niet enkel landelijke en decentrale
overheden raakt maar ook landeigenaren en de uitvoeringspraktijk van
diverse andere partijen.

19

Zie ook het BNC-fiche Europese Green Deal (Kamerstuk 35 377, nr. 1).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

7

Definities en begrippen
Een heldere definitie van het begrip «bodem» is nodig. Het kabinet wil
hierbij de al lang in Nederland in relatie tot de Kaderrichtlijn Water20
gebruikte afbakening van bodem, waterbodem, grondwater en oppervlaktewater hanteren. Ook ten aanzien van enkele andere definities in het
richtlijnvoorstel vindt het kabinet een preciezere omschrijving wenselijk.
Bodemdistricten
Het kabinet begrijpt dat bodemdistricten nodig kunnen zijn om passend
uitvoering te geven aan de vereiste bodemmonitoring. Het kabinet
constateert wel dat het aanwijzen van bodemdistricten op gespannen voet
staat met de decentralisatie van bodemtaken in de Omgevingswet. Verder
leidt invoering van bodemdistricten mogelijk tot een grote toename van
administratieve lastendruk bij decentrale overheden. Daar ontbreekt de
uitvoeringscapaciteit om deze toename op te vangen. De termijn van twee
jaar – na inwerkingtreding van de richtlijn – om bodemdistricten in te
stellen acht het kabinet niet haalbaar. Het wegen van enerzijds het belang
van bodemdistricten met zoveel mogelijk homogene kenmerken en
anderzijds het hanteerbaar houden van het aantal administratieve
eenheden, vraagt om meer tijd.
Het kabinet onderzoekt of de invoering van de bodemdistricten op
regionaal schaalniveau gevolgen heeft voor de nationale beleidsruimte.
Ook zal het kabinet in de onderhandelingen pleiten voor het opnemen van
de mogelijkheid om het gehele Nederlandse grondgebied aan te wijzen
als één bodemdistrict. Nederland wil onderzoeken of dit beter aansluit op
de situatie in Nederland met een compacte omvang, een grote diversiteit
van bodems en een gedecentraliseerd bodembeleid.
Monitoren
Het kabinet ondersteunt het belang van het monitoren van de bodem om
zo de ontwikkeling van de bodemgezondheid te volgen en bodem als
belangrijk aspect te betrekken bij besluitvorming.
Ten aanzien van de maatregel tot het instellen van monitoringssystemen
door lidstaten zal het kabinet aandacht vragen voor de mogelijk aanzienlijke administratieve lasten en kosten die dit met zich kan meebrengen.
Vooral als het gaat om aanpassingen in protocollen en procedures van
werkzaamheden in de bodemkwaliteitsketen liggen forse inspanningen
voor implementatie en daarmee forse kosten op de loer. De inzet van het
kabinet is om de nationale monitoringssystematiek zoveel mogelijk te
handhaven, inclusief de bijbehorende meetmethodieken in bodemlaboratoria.
Het kabinet verwelkomt de flexibiliteit die de Commissie biedt in relatie tot
de voorgestelde indicatoren om de gezondheid van de bodem te
monitoren. De door de Commissie aangewezen indicatoren komen
nagenoeg overeen met de Bodemindicatoren voor Landbouwgronden in
Nederland (BLN). Het kabinet laat onderzoeken of er genoeg uitzonderingsopties zijn ten aanzien van de beoordeling van moeilijk te meten
indicatoren en ranges en of kosten21 hanteerbaar zijn.
20

Richtlijn 2000/60/EC met als doel het realiseren en behouden van chemisch schoon en
ecologisch gezond oppervlaktewater en grondwater. De EU-lidstaten moeten deze «goede
toestand» uiterlijk in 2027 realiseren. Er zijn uitzonderingsmogelijkheden.
21
Voor BLN zijn de kosten twee miljoen euro per jaar, daar bovenop komen de kosten voor
stedelijke bodemmonitoring en bodemmonitoring voor natuurgebieden vanuit nieuw op te
zetten systemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

8

Ook dient nader bezien te worden hoe de monitoring van verschillende
typen bodems wat betreft bodemgebruik (landbouw, stedelijk, industrie,
natuur) precies vorm kan krijgen. Hiervoor bestaat op dit moment geen
integrale systematiek in Nederland.
Een belangrijk aandachtspunt voor het kabinet voor wat betreft het
monitoringsysteem is het «one out all out»-principe. Met dit principe stelt
de Commissie dat een bodem alléén als gezond wordt beoordeeld als
deze alle van nature aanwezige bodemeigenschappen kan vervullen. Het
kabinet is van mening dat de bodemgezondheid dan moeilijk kan worden
bereikt in lidstaten waar de bodem intensief wordt gebruikt. Dit principe in
de richtlijn kan leiden tot onhaalbare doelstellingen en de (toekomstige)
verplichting om ingrijpende maatregelen te nemen. Het kabinet zal in de
onderhandelingen pleiten voor het schrappen van het «one out all
out»-principe. Het kabinet zet daarbij in op de toepassing van een
correctiefactor voor natuurlijke, historische omstandigheden en op het
uitgangspunt dat de gewenste mix van waarden voor indicatoren kan
variëren per bodemtype en per landgebruik.
Voor het kabinet is het essentieel dat de beoordeling van landdegradatie
geldt voor het gemiddelde van alle bodems (binnen één bodemdistrict) en
niet voor elke bodem apart.
Binnen het intensieve Nederlandse ruimtegebruik is enige variatie in
bodemkwaliteit binnen een gebied onvermijdelijk. Als landdegradatie
wordt beoordeeld op perceelniveau wordt het vrijwel onmogelijk om
(tijdelijke) wijzigingen van het landgebruik toe te laten die nodig zijn voor
bijvoorbeeld de agrarische bedrijfsvoering (bijvoorbeeld omzetten van
grasland naar bouwland), natuurontwikkeling (bijvoorbeeld afgraven sterk
bemeste toplaag) en het onderhoud van het watersysteem (bijvoorbeeld
op de kant zetten van sediment).
Het kabinet acht het niet zinvol en niet gewenst om in het kader van deze
richtlijn het fosforgehalte in de bodem te bepalen. Fosfor heeft geen
negatief effect op de bodemecologie, noch op de humane gezondheid.
Het kabinet erkent wel het negatieve effect dat een hoge fosfaattoestand
van bodems kan hebben op de waterkwaliteit. De Kaderrichtlijn Water en
de Nitraatrichtlijn zijn al gericht op het bereiken van de gewenste
waterkwaliteit en zijn maatgevend voor het nationale fosforbeleid in de
landbouw. Het kabinet is van mening dat een dubbele regulering op
EU-niveau moet worden voorkomen. Het nationale fosforbeleid bestaat uit
een stelsel van fosfaatgebruiksnormen, gebaseerd op de fosfaattoestand
van de bodem.
Hierbij worden percelen geclassificeerd op basis van P-Al (als capaciteitsindicator) en P-CaCl2 (als intensiteitsindicator). Dit systeem, zoals
geadviseerd door de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM), is
erop gericht toe te werken naar evenwichtsbemesting, waarbij de
onttrekking voor het gewas in evenwicht is met de aanvoer door
bemesting. Een bodem heeft dan fosfaattoestand «neutraal» in dit
systeem van fosfaatgebruiksnormen. CDM is om advies gevraagd over de
in deze richtlijn voorgestelde fosforwaarden en meetmethoden. De eerste
indruk van de CDM is dat de range van P-Olsen die door de Commissie
wordt voorgesteld strookt met de fosfaatklasse «neutraal». Het Nederlandse beleid lijkt er dus reeds op gericht om deze range te bereiken maar
hierin heeft Nederland nog een lange weg te gaan. De door de Commissie
voorgestelde referentiemethode voor fosforbepalingen is niet geschikt
voor bodems met een lagere zuurgraad (pH) die veel voorkomen in
Nederland, het is daarbij onwenselijk om op nationale schaal verschillende analysemethoden naast elkaar te gebruiken en de referentiemethode wijkt af van wat de CDM heeft aanbevolen en wettelijk is
vastgelegd. Daarom kan het kabinet niet instemmen met de referentieme-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

9

thode voor fosfor, indien er geen overgangstermijn wordt geboden om
een conversiemethode te ontwikkelen voor de wettelijk vastgestelde
meetmethode naar P-Olsen.
Een conversiemethode leidt echter tot een additionele berekeningsstap.
Aangezien de in Nederland gekozen methode met zorgvuldigheid is
vastgelegd kan het kabinet zich in beginsel niet vinden in de door de
Commissie voorgestelde methode. Ook kan het kabinet zich niet vinden in
de voorgestelde range ten aanzien van fosforconcentraties in de bodem.
Een eerste inschatting van CDM is dat tussen de 80 tot 90% van de
landbouwpercelen in Nederland niet aan de maximumwaarde van de
fosforindicator (50 mg/kg grond) zal voldoen.
De CDM stelt tevens dat de gezondheid van de bodem afhangt van de
systeemfunctie. Indien het «one-out-all-out»-principe gehanteerd wordt
zou in één keer het overgrote deel van het Nederlandse landbouwareaal
als ongezond worden verklaard, terwijl de relatief hoge fosfaattoestand in
deze bodems hun functie als landbouwgrond niet beperkt. Het kabinet kan
om deze reden niet met de maximum indicatorwaarde voor fosfor
instemmen.
Een ander voorbeeld waarbij niet aan de maximumwaarde van de
indicator kan worden voldaan zijn de vruchtbare kleibodems die zijn
afgezet onder zeeniveau (7% van de minerale landbouwbodems in
Nederland) en niet voldoen aan de SOC/klei-ratio van 1/13. Dit komt door
natuurlijke achtergrondwaarden als gevolg van natuurlijke sedimentatieprocessen. Het zal nagenoeg onmogelijk zijn om met maatregelen voor
duurzaam bodembeheer wel aan de ratio te gaan voldoen.
Ruimtebeslag
De Commissie kiest bij de monitoring van ruimtebeslag voor een puur
kwantitatieve insteek.22
Uit een door het Planbureau voor de Leefomgeving in januari 2023
opgesteld rapport inzake ruimtebeslag23 wordt gewezen op voor
Nederland wellicht betere kwalitatieve monitor alternatieven (bijvoorbeeld
in verhouding tot huishoudgrootte). Het kabinet zal in de onderhandelingen over het richtlijnvoorstel hiervoor aandacht vragen. Het kabinet is
van mening dat het compensatieprincipe geschrapt moet worden en zal
ervoor pleiten artikel 11, onderdeel b, uit de richtlijn te verwijderen.
De lidstaten moeten de mitigatieprincipes in relatie tot ruimtebeslag
respecteren. Dit principe is geborgd met het Water en Bodem Sturend
beleid, waarin aandacht is voor het tegengaan van verharding in stedelijk
gebied en het verhogen van het watervasthoudend vermogen van de
bodem.
Onduidelijk is in hoeverre het respecteren van de mitigatieprincipes voor
ruimtebeslag vereist dat daaraan getoetst moet worden bij beslissingen in
concrete gevallen, zoals het verlenen van vergunningen of projectbesluiten, in welk geval het kabinet daar afwijzend tegenover staat. Er zijn
zorgen dat met de tijd juridificering zal plaatsvinden door rechtszaken. Dit
geldt voor zowel ruimtebeslag als het «one out all out»-principe.

22

Uitgedrukt in bijvoorbeeld: totale oppervlakte en percentage ruimtebeslag in relatie tot het
totale
oppervlakte.
23
Quickscan toename van het ruimtebeslag in Nederland, PBL, 23 januari 2023.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

10

Het kabinet oordeelt als positief dat de Commissie geen doelstellingen in
de vorm van harde normen verplicht op ruimtebeslag. Voor het kabinet is
een harde Europese verplichting op dit punt niet aanvaardbaar omdat dit
de mogelijkheden van een integrale afweging van nationale ruimtelijke
belangen met één deelbelang doorkruist. Het kabinet zal bij de Commissie
om opheldering vragen over in welke mate de mitigatieprincipes van
ruimtebeslag verplichtend zijn.
Duurzaam bodembeheer
De eis in het voorstel tot herstel van koolstofrijke ecosystemen en extra
koolstofopslag in de bodem sluit aan bij het Nationaal Programma
Landbouwbodems. Aandachtspunt is dat door het gradueel wegvallen
van de mestderogatie een vermindering ontstaat van de koolstoftoevoer
naar de bodem door de reductie in toepassing van graasdierenmest en de
80% verplichting ten aanzien van het areaal grasland op derogatiebedrijven. Een stapeling van wet- en regelgeving met hetzelfde doel
(verlaging fosforconcentratie in het bodemwater-systeem) dient
voorkomen te worden. Vanuit de vierjaarlijkse Actieprogramma’s
Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking gelden reeds specifieke
maatregelen resulterend in een reductie van nutriënten.
De lidstaten moeten zelf een lijst van duurzaambodembeheermaatregelen
vaststellen en onderbrengen in de categorie aan te raden of af te raden
maatregelen. Het kabinet is van mening dat deze maatregel voldoende
noodzakelijke flexibiliteit biedt om de bodem gezond te maken.
De bodem maakt onderdeel uit van de fysieke leefomgeving waartoe ook
andere onderdelen zoals het watersysteem behoren. De opgaven voor
bodem en water zijn in Nederland onlosmakelijk met elkaar verbonden;
duurzaam bodembeheer heeft daarom ook positieve gevolgen voor de
grond- en oppervlaktewaterkwaliteit.
Aanpak verontreinigde bodems
Op het eerste gezicht lijkt de door de Commissie voorgestelde aanpak van
verontreinigde bodems te passen bij de Nederlandse risicogerichte
aanpak en de geslaagde inspanning van de gezamenlijke overheden op
bodemsanering. Het kabinet wil waken voor te omvangrijke administratieve lasten in relatie tot de door de Commissie voorgeschreven registratieplicht en informatiebeheer. Er zal door de Nederlandse overheid samen
met kennispartijen een inspanning verricht moeten worden om te
voorkomen dat een andere eis/norm/analysemethode leidt tot onnodige
administratieve en procedurele acties, zonder daadwerkelijk milieuresultaat. Het kabinet zal er in de onderhandelingen voor pleiten dat
bestaande nationale, landsdekkende beelden en systemen mee kunnen
worden genomen in de opzet van het nationale systeem. Aandacht voor
de aanpak van zeer zorgwekkende stoffen en opkomende stoffen is van
groot belang voor het slagen van de doelstellingen van deze richtlijn,
evenals een strikter EU-beleid op de dossiers REACH, POP-verordening,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

11

Kaderrichtlijn Afvalstoffen24 en regelgeving over mest en gewasbeschermingsmiddelen.
Het kabinet vindt het onwenselijk dat verontreinigde bodems alleen
worden beschouwd in het kader van puntbronnen en sanering, maar niet
in de context van diffuse verontreinigingen.
Hoewel de aanpak van diffuse verontreinigingen zich vooral richt op
risicobeheersing en bronbeleid, is het van belang deze vorm van
verontreiniging op het netvlies te blijven houden, onder andere met het
oog op mogelijke latere indicatoren en ontwikkeling van Europees beleid.
Vrijwillig bodemgezondheidscertificaat
Het kabinet oordeelt kritisch over het door de lidstaten op te zetten
mechanisme voor een vrijwillig bodemgezondheidscertificaat voor
eigenaren en landbeheerders, waarin alle indicatoren (chemisch,
biologisch en fysisch) aan bod moeten komen. Het opzetten van een
dergelijk mechanisme leidt tot hoge kosten en lasten, waarbij het kabinet
aan de meerwaarde van een dergelijk systeem twijfelt. Het kabinet zal bij
de Commissie om opheldering vragen over het doel van deze stimulans.
Beoordeling impact assessment
Ten aanzien van het impact assessment, kan het kabinet zich overwegend
vinden in de door de Commissie gekozen middenweg.
Implicaties voor brede welvaart
De Motie Van Raan25 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de
Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt
hierbij naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties,
kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten
en de verdeling van kosten en baten.
Ten aanzien van dit voorstel, worden de effecten op alle vier de aspecten
door het kabinet als positief beoordeeld. Het voorstel draagt bij aan
duurzaam bodemgebruik en de reductie van bodemdegradatie en is
daarmee voor zowel de mens en dier, als het milieu, van essentieel belang
voor huidige en toekomstige generaties. De bodem speelt een grote rol in
klimaatmitigatie, klimaatadaptatie en het behoud van biodiversiteit,
duurzaam beheer van de bodem heeft daarom grensoverschrijdende
effecten. Gezonde bodems dragen bij aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken en verminderen daarmee de economische risico’s in de
samenleving. Een bodem ontwikkelt en herstelt zich traag, baten kunnen
daarom aanzienlijk later volgen dan de kosten. Het kabinet vertrouwt erop
dat dit niet leidt tot een tussentijdse koerswijziging en dat verplichte
maatregelen achterwege blijven. Voorts geldt dat de bodem een natuurlijke kapitaalvoorraad is waar latere generaties meer baat bij hebben.

24

REACH (verordening EU 1907/2006) over de productie van en handel in chemische stoffen, de
POP-verordening (EU 2019/1021) heeft als doel de mens en het milieu te beschermen tegen
persistente organische verontreinigende stoffen door de vervaardiging, het in de handel
brengen en het gebruik van stoffen die vallen onder het Verdrag van Stockholm inzake
persistente organische verontreinigende stoffen («het verdrag») te verbieden, zo spoedig
mogelijk geleidelijk af te schaffen of te beperken. De kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn
2008/98/EG) beschrijft maatregelen ter bestrijding van de negatieve gevolgen van de productie
en het beheer van afval voor het milieu en de menselijke gezondheid, en ter verbetering van
het efficiënte gebruik van middelen die cruciaal zijn voor de overgang naar een circulaire
economie.
25
Kamerstuk 35 377, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

12

c) Eerste inschatting van krachtenveld
Een aantal lidstaten is voor een ambitieuze richtlijn. Enkele andere
lidstaten hebben vraagtekens gezet bij de subsidiariteit en proportionaliteit van het voorstel en vragen zich af of een bodemrichtlijn nodig is ten
opzichte van al lopende acties onder het GLB en de Kaderrichtlijn Water.
Meerdere lidstaten zitten op de lijn van het kabinet om ruimte te laten
voor nationale omstandigheden en maatwerk.
Een meerderheid van het Europees Parlement (EP) heeft in een resolutie
uit 2021 de Commissie opgeroepen met bodemwetgeving te komen.26
Een aantal leden van het EP heeft reeds aangegeven het voorstel niet
ambitieus genoeg te vinden. Het voorstel zal behandeld worden door het
Comité Milieu, Volksgezondheid en Voedselveiligheid. Op moment van
schrijven zijn de rapporteur en de schaduwrapporteur van het EP nog
onbekend.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid van de EU. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 192, eerste lid, VWEU. Op grond van dit artikel
stellen de Raad en het EP volgens de gewone wetgevingsprocedure de
activiteiten vast ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit
van het milieu, ter bescherming van de gezondheid van de mens, voor
een behoedzaam en rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen en
ter bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te
bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de
bestrijding van klimaatverandering. Het voorstel past binnen deze
doelstellingen. Nederland kan zich daarmee vinden in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van milieu is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, sub e,
VWEU).
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het
voorstel is positief. De richtlijn heeft tot langetermijndoel gezonde en
veerkrachtige bodems in 2050 te realiseren. Gezonde bodems in de
Europese Unie zijn van belang in het licht van de klimaatverandering.
Gezien de grensoverschrijdende rol van de bodem ten aanzien van
klimaat (adaptatie en mitigatie) en biodiversiteit en de internationale
uitdagingen rond verontreiniging (water-bodem-lucht) kunnen de
doelstellingen van het voorgestelde optreden door de lidstaten onvoldoende op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Om
te kunnen beoordelen of bodems in de Europese Unie gezond zijn, is
Europese regelgeving nodig. Monitoring op EU-niveau kan verder tot
schaalvoordelen leiden, in relatie tot technologische vooruitgang en
kennis van bodems. Tevens wordt door optreden op EU-niveau een gelijk
speelveld gecreëerd en worden belemmeringen op de interne markt
weggenomen. Om bovenstaande redenen is optreden op het niveau van
de EU gerechtvaardigd.

26

Resolutie van het Europees Parlement van 28 april 2021 met betrekking tot bodembescherming (2021/2548(RSP).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

13

c) Proportionaliteit
Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel is deels
negatief, deels positief. Het voorstel heeft tot langetermijndoel gezonde
en veerkrachtige bodems in 2050 te realiseren. Een deel van de daartoe
voorgestelde maatregelen wordt positief beoordeeld. Zo zijn monitoring,
het beoordelen van de bodemgezondheid en het opstellen van beheermaatregelen passende instrumenten om verbetering van de kwaliteit van
de bodems te realiseren. Deze maatregelen zijn dan ook geschikt om de
doelstelling van het voorgestelde optreden bereiken. De voorgestelde
maatregelen gaan in beginsel ook niet verder dan nodig om het doel van
het voorstel te bereiken. Het voorstel bevat bijvoorbeeld geen verplichtingen om in 2050 gezonde bodems te hebben gerealiseerd en bevat
evenmin tussentijdse verplichtingen.
Het kabinet heeft echter een negatief oordeel over een deel van de
voorgestelde maatregelen in het voorstel. Die maatregelen gaan verder
dan nodig om het voorgestelde doel van het voorstel te bereiken. Het
kabinet vindt het van belang dat de lidstaten voldoende ruimte behouden
om de inrichting van de monitoring aan te kunnen sluiten op bestaande
monitoring27. Daarnaast is het van belang dat voldoende flexibiliteit wordt
geboden om rekening te houden met de specifieke situatie in een lidstaat.
Het voorgestelde streven naar compensatie bij bodembedekking (het
mitigatieprincipe) en het voorgestelde «one out all out»-principe gaan
verder dan nodig omdat deze maatregelen te weinig ruimte overlaten
voor de lidstaten om rekening te houden met de specifieke situatie in een
lidstaat.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie geeft aan dat er voor het EU Directoraat-Generaal Milieu
(DG Milieu) in de periode van 2024 t/m 2027 in totaal ca. € 2 miljoen nodig
is om implementatie activiteiten te ondersteunen, dit zijn operationele
uitgaven. Voor diezelfde periode is er bij het Gemeenschappelijk Centrum
voor onderzoek € 1,9 miljoen in totaal nodig voor de implementatie
(2–3 FTE). Bij DG Milieu (2–4 FTE) en DG ESTAT (2 FTE) gaat het om
€ 4,8 miljoen euro aan administratieve kosten en personeel. Het totaal
komt op € 8,7 miljoen euro. Het voorstel kan volledig worden gefinancierd
door herschikking binnen de betrokken rubriek van het meerjarig
financieel kader. Een deel van het budget komt uit het LIFE programma en
de Commissie wil de aanvulling in personeel bekostigen door een
aanvullende toewijzing in het kader van de jaarlijkse toewijzingsprocedure
voor personele middelen.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. Ook de niet begrote kosten moeten
passen binnen EU-budget en binnen de nationale begroting. Daarnaast
moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de
ER-conclusies van juli 2020 over het Meerjarig Financieel Kaderakkoord.

27

Voor monitoring van de landbouwbodems heeft Nederland al een uitgebreid stelsel
ontwikkeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

14

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of
medeoverheden
De autoriteiten en medeoverheden die verantwoordelijk zijn voor de
bodemdistricten onder de richtlijn zullen extra monitoring- en rapportagekosten moeten dragen. Dat betekent ook extra inzet van FTE’s. Het kabinet
zal zich inzetten voor een beter beeld van de rol van de bevoegde
autoriteiten voor de bodemdistricten om de financiële consequenties
beter te kunnen duiden.
In het impact assessment heeft de Commissie een schatting opgenomen
van doorlopende administratieve lasten voor de EU van € 8 miljoen per
jaar en € 48 miljoen administratieve lasten vooraf, in de eerste vijf jaar
implementatie. Daarnaast worden jaarlijkse monitoringkosten voor de EU
geschat op € 46 miljoen.
De exacte kosten omgerekend voor Nederland zijn op dit moment
onbekend. Een nadere berekening is hiervoor noodzakelijk. Uitkomsten
van het onderzoek naar de financiële gevolgen volgen zo spoedig
mogelijk.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting zullen
worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.
De Commissie geeft aan dat de implementatie van de richtlijn zal worden
ondersteund door bestaande financiële programma’s van de EU, zoals:
LIFE, het GLB en Horizon Europe (Bodemdeal voor Europa). De
verwachting is dat dit betekent dat voorstellen in de praktijk financieel
zullen concurreren met andere beleidsterreinen om aanspraak te maken
op financiering uit deze financiële programma’s.
Voor de Rijksoverheid zitten de gevolgen vooral in de opzet van een
mechanisme voor het vrijwillige bodemcertificaat, het op te zetten
monitoring- en rapportagesysteem, het openbaar register voor verontreinigde locaties en de kosten voor herstel- en saneringswerkzaamheden.
Met name de kosten van monitoring met bijbehorende administratie zijn
een belangrijk aandachtspunt. Voor de landbouwbodems kent Nederland
de eerdergenoemde BLN, voor bodemverontreiniging de bodeminformatiesystemen. In eerste instantie wordt uitgegaan van het voortzetten van
deze bestaande monitoring. Wat er extra nodig is ten opzichte van
bestaande monitoring betekent een toename van waardevolle bodeminformatie, maar ook van de kosten.
De baten ingeschat door de Commissie, op een totaal van 74 miljard euro
jaarlijks, gaan vooral naar landeigenaren en bodembeheerders, doordat
duurzaam bodembeheer bijvoorbeeld om minder bodembewerking
vraagt. Voor de samenleving in zijn geheel kan het leiden tot meer
waardevolle bodems en daarmee indirect tot meer waardevolle natuur,
parken en overig groen in de stad. Sectoren waarop het initiatief, naar
verwachting van de Commissie, ook van invloed zal zijn, zijn bosbouw en
aanverwante voorlichtingsdiensten, zakelijke activiteiten met betrekking
tot de sanering van verontreinigde locaties, onderzoek en laboratoria.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
De Commissie heeft geen kosten voor burgers kunnen identificeren.
Administratieve kosten ziet de Commissie voor bedrijven alleen bij het
identificeren van verontreinigde locaties voor het registreren van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

15

onderzoek en de resultaten van de risicobeoordeling. De kosten hiervan
worden door de Commissie voor de hele EU ingeschat op jaarlijks
€ 9.1 miljoen. Het kabinet is van oordeel dat het hier gaat om een te lage
inschatting van kosten.
Het voorstel schrijft monitoring van alle bodems voor. De hiermee
samenhangende regeldruk zal om de vijf jaar optreden gekoppeld aan de
rapportageverplichting van de lidstaten. In dit kader zal een regeldruktoets
worden uitgevoerd.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
De Commissie ziet voor economische actoren in de EU op korte termijn
vooral kosten in relatie tot de implementatie van duurzaam bodembeheermaatregelen en bodemherstel. De kosten vallen op termijn, wanneer de
bodemvruchtbaarheid toeneemt en het productiesysteem weerbaarder is
tegen klimaatverandering, lager uit dan de baten. Daarbij dient ook te
worden opgemerkt dat de kosten en baten van de verduurzaming op
termijn per bodemsoort verschillen. De concurrentiekracht van de EU kan
op de korte termijn verslechteren, maar door de implementatie van
maatregelen wordt vergroting van de duurzaamheid van het bodemsysteem en daarmee een betere concurrentiepositie van de EU verwacht
ten aanzien van andere landen.
Het voorstel van de Commissie kent naar het oordeel van het kabinet een
geopolitiek aspect, namelijk dat de richtlijn naar verwachting helpt om de
weerbaarheid van de bodem en daarmee de weerbaarheid van de EU op
lange termijn ten aanzien van voedselvoorziening (de toegang tot
voldoende, voedzaam en betaalbaar voedsel op de lange termijn) en het
beter kunnen opvangen (minder schades) van klimaatverandering te
vergroten.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
De richtlijn zal naar verwachting worden geïmplementeerd in de
Omgevingswet en de Wet milieubeheer en waarschijnlijk in de op die
wetten gebaseerde uitvoeringsregelgeving.
Het kabinet zal bezien of de richtlijn leidt tot een herschikking van taken en
bevoegdheden op het gebied van de bodem, in verband met het bepalen
van de bodemdistricten en het aanwijzen van de bevoegde autoriteiten
voor die districten. Er is in het voorstel geen sprake van vergunningplichten en derhalve ook niet van de lex silencio positivo.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, inclusief Nederlandsebeoordeling daarvan
Het voorstel kent aan de Commissie een drietal bevoegdheden toe tot het
vaststellen van gedelegeerde handelingen. Deze bevoegdheden zien op
de wijziging van bijlagen II, III, V en VI met het oog op aanpassing aan de
wetenschappelijke en technologische vooruitgang.
Dit betreft aanpassing van methoden en methodologieën voor monitoring
van de bodemgezondheid (artikel 8, zesde lid), aanpassing van de lijst van
beginselen van duurzaam bodembeheer (artikel 10, vierde lid), en
aanpassing van de indicatieve lijst van risicobeperkende maatregelen en
de eisen voor de locatie-specifieke risicobeoordeling (artikel 15, zesde lid).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

16

De toekenning van deze gedelegeerde bevoegdheden is mogelijk, omdat
ze geen betrekking hebben op essentiële onderdelen van de richtlijn.
Daarnaast ligt de keuze voor gedelegeerde handelingen voor de hand,
aangezien het gaat om bevoegdheden tot het wijzigen of aanvullen van
(de bijlagen van) de basishandeling. Ook acht het kabinet de mogelijkheid
tot vaststelling van gedelegeerde handelingen wenselijk om de benodigde
snelheid en flexibiliteit voor aanpassingen aan nieuwe ontwikkelingen te
borgen.
Wel vindt het kabinet het van belang dat – waar het de lijst van risicobeperkende maatregelen en de eisen voor locatie-specifieke risicobeoordeling betreft – de lidstaten de flexibiliteit behouden om passende
maatregelen te kiezen. Tevens is van belang dat de gehanteerde methodieken voor bepaling van indicatoren aansluiten bij de in Nederland
gehanteerde werkwijze.
Artikel 20 bakent de gedelegeerde bevoegdheid procedureel af overeenkomstig de afspraken uit het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven
tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.
Aandachtspunt is dat de bevoegdheid geldt voor onbepaalde tijd.
Nederland is in het algemeen geen voorstander van de verlening van een
bevoegdheidsdelegatie voor onbepaalde tijd, en het kabinet ziet in
onderhavig geval geen reden om van dit standpunt af te wijken.
Het kabinet acht van belang dat een evaluatie van de uitoefening van de
bevoegdheidsdelegatie plaatsvindt en zal daarom tijdens de onderhandelingen pleiten voor de gebruikelijke duur van vijf jaar met de mogelijkheid
van stilzwijgende verlenging.
Daarnaast bevat het voorstel vier bevoegdheidstoekenningen voor de
vaststelling van uitvoeringshandelingen. De uitvoeringshandelingen zien
op een mogelijk geharmoniseerd EU-format voor het bodemcertificaat
(artikel 9, vijfde lid), rapportage over bodemgezondheidsdata (artikel 6,
achtste lid), het format ten behoeve van het register voor (potentieel)
verontreinigde locaties (artikel 16, vijfde lid), en het format en de
modaliteiten voor de verstrekking van de data, genoemd in artikel 18,
eerste lid (artikel 18, vierde lid). Het kabinet kan zich vinden in de
bevoegdheid om voor genoemde onderwerpen uitvoeringshandelingen
vast te stellen. Er worden geen essentiële onderdelen geregeld, waardoor
toekenning van uitvoeringsbevoegdheden mogelijk is. Daarnaast ligt de
keuze voor uitvoeringshandelingen voor de hand, omdat het gaat om
handelingen die ertoe leiden dat de richtlijn volgens eenvormige
voorwaarden wordt uitgevoerd, en om handelingen tot het vaststellen van
procedures en technische aspecten ter uitvoering van de richtlijn.
Toekenning van deze bevoegdheden acht het kabinet wenselijk, omdat het
niet nodig is de gewone wetgevingsprocedure hiervoor te belasten en er
behoefte is aan snelheid en flexibiliteit. Wat betreft de keuze voor de
procedure voor vaststelling van de uitvoeringshandelingen, wordt de
onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) nr.
182/2011 voorgesteld. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de
onderzoeksprocedure gelet op het feit dat het gaat om handelingen die
betrekking hebben op het milieu (artikel 2, lid 2, onder b, onder iii, van
Verordening 182/2011).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De voorgestelde implementatietermijn voor het aanwijzen van bodemdistricten en de bevoegde autoriteiten is twee jaar na de inwerkingtreding
van de richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

17

Er zullen meerdere wetten gewijzigd moeten worden en daarnaast
moeten de bevoegdheden voor de bodemdistricten worden beoordeeld
waardoor een zorgvuldige implementatie nodig is.
Het kabinet acht de voorgestelde implementatietermijn niet haalbaar en
zal in de onderhandelingen inzetten op een implementatietermijn van ten
minste drie jaar.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Commissie stelt zes jaar na inwerkingtreding van de richtlijn een
evaluatierapport op.
Doel van de evaluatie is om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de
doelstellingen te beoordelen, evenals de noodzaak om bepalingen te
wijzigen teneinde meer specifieke eisen te stellen om ervoor te zorgen dat
ongezonde bodems worden hersteld en dat alle bodems tegen 2050
gezond zullen zijn.
Het evaluatiemoment is volgens het kabinet wenselijk, gezien mogelijke
wetenschappelijke vooruitgang wat betreft de definitie, methodieken en
indicatoren van een gezonde bodem en om ervaringen ten aanzien van
implementatie van duurzaam bodembeheermaatregelen en financiële
gevolgen op te halen. Wel kijkt het kabinet kritisch of een besluit ten
aanzien van meer specifieke eisen na een termijn van zes jaar, waarbij
feitelijk maar vier jaar volgens de richtlijn is gewerkt, mogelijk is op basis
van dit rapport.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
Implicaties ten aanzien van de uitvoering kunnen er zijn bij de bemonstering en analyse, monitoring en rapportage. Deze implicaties worden
meegenomen in twee impactanalyses die worden uitgevoerd op de
richtlijn in opdracht van het Rijk en in opdracht van de medeoverheden.
Daarnaast wordt op dit moment een bedrijfseffectentoets uitgevoerd.
Over de uitkomsten hiervan zal de Kamer zo spoedig mogelijk worden
geïnformeerd.
a) Haalbaarheid
Bij gemeenten bestaan grote twijfels over de haalbaarheid van het
voorstel.
Redenen daarvoor zijn onder andere: Het gegeven dat de Nederlandse
bodem te maken heeft met een grote ruimtelijke en kwalitatieve druk,
vanuit onder meer verstedelijking en landbouw;
De uitvoerbaarheid en effectiviteit van het terugdringen van emissies naar
de bodem en de gestelde termijnen; Het Europese toelatingsbeleid dat
nog ruimte laat tot verslechtering van de bodem in plaats van minimaal
een stand-still principe op gebiedsniveau.
Andere zorgen bij de haalbaarheid is de onduidelijkheid die bestaat over
interferentie met bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water,
het voorstel voor de Europese natuurherstelwet en de op handen zijnde
vernieuwing van de Bouwproductenverordening.
Ook het effect op de mogelijkheden tot hergebruik van grond, een
duurzame praktijk binnen de vele grondwerken die ons land kent, zal het
kabinet samen met de decentrale overheden kritisch bekijken. Inhoudelijk
zijn er veel doelen die overeenkomen met het Nederlandse bodembeleid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

18

zo is de sanering van bodemverontreiniging al ver afgerond in ons land
en zijn veel doelen uit de Kamerbrief «Water en bodem sturend» terug te
vinden in de EU Richtlijn. Eisen in de uitvoering; in bijvoorbeeld
overheidsrollen, registratie en analysemethoden, kan echter leiden tot een
overmatige druk op o.a. overheden en bedrijfsleven.
b) Handhaafbaarheid
De richtlijn laat de wijze van handhaving over aan de lidstaten, waarbij
wel is bepaald dat de lidstaten in geval van overtredingen doeltreffende,
proportionele en afschrikwekkende sancties moeten opleggen. Een van de
op te leggen sancties is het opleggen van een boete.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er worden geen specifieke effecten voor ontwikkelingslanden verwacht,
anders dan die voor derde landen in het algemeen zoals uiteengezet
onder 5d.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3798

19