Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1149

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 maart 2011
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij één fiche
aan te bieden dat werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe
Commissievoorstellen (BNC):
– Fiche: Richtlijn betreffende gebruik van persoonsgegevens van
passagiers
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1149
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

1

Fiche gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-data)
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad
betreffende het gebruik van persoonsgegevens van passagiers
Datum Commissiedocument
2 februari 2011
Nr. Commissiedocument
COM (2011) 32
Prelex
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2011:0032:FIN:NL:PDF
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SEC (2011) 132 http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/
docs/ia_2011/sec_2011_0132_en.pdf
Behandelingstraject Raad
Het voorstel zal worden besproken in de raadswerkgroep GENVAL, CATS
en de JBZ-raad
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis: artikel 82 lid 1 onder d) en artikel 87 lid 2 onder a) VWEU
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement: gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheid Raad, medebeslissing Europees
Parlement). Het voorstel wordt behandeld in het LIBE-comité van het
Europees Parlement.
c) Delegatie en/of comitologie: Het voorstel voorziet in een comitéprocedure conform artikel 4 van Verordening (EU) 281/2011 (raadplegingsprocedure) voor de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de
Commissie voor gemeenschappelijke protocollen en ondersteunde
dataformaten voor de doorgifte van PNR-gegevens aan
passagiersinformatie-eenheden. De Commissie wordt bij het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen bijgestaan door een raadplegend
comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Dit comité
wordt voorgezeten door de Commissie. Het advies van het comité is
niet bindend, maar de Commissie dient hiermee wel rekening te
houden bij het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen. Op het eerste
gezicht lijkt een comitéprocedure passend, gezien de uitvoeringsdetails
die worden vastgesteld. Het is echter de vraag of er gekozen moet
worden voor de hiervoor beschreven raadplegingsprocedure of voor
de onderzoeksprocedure van artikel 5 van Verordening (EU) 281/2011.
Bij de onderzoeksprocedure houden lidstaten meer controle doordat
het onderzoekscomité een bindend advies kan uitbrengen en heeft
derhalve de voorkeur van Nederland. Voor Nederland is van belang dat
bij de vaststelling van protocollen en dataformaten uitdrukkelijk
rekenschap gegeven wordt van internationale ontwikkelingen,
waaronder in relatie tot ICAO, IATA en WCO. Nederland streeft naar
zoveel mogelijk harmonisatie van de verstrekking van deze gegevens,
teneinde de administratieve lasten voor luchtvaartmaatschappijen zo
beperkt mogelijk te houden. De reikwijdte van de comitéprocedure zal
onder andere op dit punt nader worden bestudeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

2

2. Samenvatting BNC-fiche
• Korte inhoud voorstel:
Het voorstel beoogt harmonisatie van de verplichtingen die de lidstaten
opleggen aan luchtvaartmaatschappijen betreffende de doorgifte van
PNR-gegevens van vluchten die van of naar de Europese Unie gaan,
inclusief transit- en transfervluchten. De doorgifte van PNR-gegevens is
ten behoeve van het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen
van terroristische misdrijven en zware criminaliteit.
•

Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel:
Bevoegdheidsvaststelling: positief.
Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel: positief
• Risico’s / implicaties/ kansen:
Voor Nederland belangrijke aandachtspunten zijn:
– Samenhang met andere initiatieven. Het is wenselijk dat er één
informatievoorziening komt waar voor verschillende doelen de
passagiersgegevens verzameld worden die noodzakelijk zijn, ook om
de luchtvaartmaatschappijen niet onnodig te belasten door vanuit
verschillende overheden voor verschillende doelen dezelfde passagiersgegevens op te vragen. Momenteel worden al voor het terrein
van grensbewaking en immigratie passagiersgegevens verzameld, op
grond van de API-richtlijn (Advanced Passengers Information) nr.
2004/82/EG van 29 april 2001. Er dient nader te worden bestudeerd of
het gehele systeem van PNR-gegevens en API-data in combinatie
voldoende informatie en waarborgen biedt.
– De waarborgen voor de gegevensbescherming: het doel moet in
verhouding staan met de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en er
moeten goede waarborgen zijn met betrekking tot de bescherming van
persoonsgegevens van de Europese burgers.
– De richtlijn moet uiteindelijk uitvoerbaar zijn en ook de kosten moeten
in het oog worden gehouden, zowel voor de overheidsdiensten als
voor de private bedrijven. De lasten voor de luchtvaartmaatschappijen
moeten proportioneel zijn in verhouding tot het doel.
• Nederlandse positie en eventuele acties:
Nederland staat positief tegenover de ontwikkeling van een richtlijn voor
een EU-PNR systeem op Europees niveau. Het verzamelen en gebruiken
van PNR-gegevens van vluchten uit derde landen kan een belangrijke
bijdrage leveren aan de verbetering van het voorkomen, opsporen,
onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware
criminaliteit. Het is belangrijk dat voldoende tijd wordt genomen om alle
facetten van de voorstellen te bestuderen, waaronder de mogelijkheden te
bezien of de reikwijdte van het voorstel met grenstoezicht kan worden
uitgebreid, zodat een goed, zorgvuldig en effectief systeem wordt
opgezet. Daarbij zal rekening worden gehouden met bovengenoemde
aandachtspunten, de kritische noten van het Europees Parlement, de
luchtvaartsector, de gegevensbeschermingsautoriteiten en andere
belangengroeperingen.
3. Samenvatting voorstel
• Inhoud voorstel:
Het voorstel beoogt harmonisatie van de verplichtingen die de lidstaten
opleggen aan luchtvaartmaatschappijen betreffende de doorgifte van
Passenger Name Record (PNR-)gegevens aan de bevoegde autoriteiten
ten behoeve van het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen
van terroristische misdrijven en zware criminaliteit. Het gaat hierbij alleen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

3

om de PNR-gegevens van vluchten die van of naar de Europese Unie
gaan, inclusief transit- en transfervluchten (bijvoorbeeld New
York–Amsterdam, maar ook New York–Amsterdam–Parijs). Puur interne
EU-vluchten (Amsterdam–Parijs, zonder externe EU-vlucht) worden
vooralsnog niet meegenomen in het Commissie-voorstel.
PNR-gegevens zijn niet-geverifieerde gegevens die door passagiers
worden verstrekt en die door luchtvervoerders voor hun eigen commerciële doeleinden wordt verzameld en bewaard in geautomatiseerde
boekings- en vertrekcontrolesystemen. Dat is bijvoorbeeld informatie over
betalingsgegevens, bagagegegevens, vluchtroute, medepassagiers en het
frequent flyernummer.
Het verzamelen, opslaan en analyseren door de overheid gebeurt door
een zogenoemde passagiersinformatie-eenheid (Passenger Information
Unit, PIU). Elke lidstaat is verplicht een bestaande of nieuwe instantie die
bevoegd is terroristische misdrijven en zware criminaliteit te voorkomen,
op te sporen, te onderzoeken of te vervolgen, als PIU aan te wijzen.
De verkregen gegevens kunnen vervolgens gebruikt worden voor het
voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven en zware criminaliteit. Dit kan op drie manieren:
• reactief: bij onderzoek, strafvervolging of het oprollen van netwerken,
nadat een misdrijf is gepleegd.
• realtime: vóór aankomst of vertrek van passagiers, teneinde een
strafbaar feit te voorkomen, personen te observeren of aan te houden
voordat een strafbaar feit is gepleegd, of omdat een, strafbaar feit
gepleegd is of wordt. In dergelijke gevallen moeten PNR-gegevens
kunnen worden getoetst aan vooraf bepaalde risico-indicatoren, met
het oog op de identificatie van voorheen «onbekende» verdachten, en
kunnen worden vergeleken met diverse databases van gezochte
personen en voorwerpen;
• proactief: voor analyse en bepaling van beoordelingscriteria, die
vervolgens kunnen worden gebruikt om passagiers vóór vertrek en
aankomst te beoordelen.
Het voorstel voorziet in een bewaartermijn van dertig dagen. Na het
verstrijken van deze termijn mogen de gegevens nog vijf jaar geanonimiseerd bewaard worden en zijn ze beperkt toegankelijk. Toegang tot de
volledige gegevens mag dan alleen verleend worden door het hoofd van
de PIU.
Een door een lidstaat genomen besluit dat voor de passagier nadelige
juridische of andere ingrijpende gevolgen heeft, mag niet uitsluitend
berusten op langs geautomatiseerde weg verwerkte PNR-gegevens.
Gevoelige gegevens, bijvoorbeeld seksuele geaardheid, mogen nooit
verwerkt worden. Daarnaast hebben passagiers bepaalde rechten om hun
gegevens in te zien, te laten corrigeren, wissen of af te schermen. De
doorgifte van de gegevens aan derde landen is beperkt.
• Impact assessment Commissie:
Voor deze effectbeoordeling is de Commissie ingegaan op de kritiek van
belanghebbenden op het eerdere voorstel van de Commissie uit 2007, dat
door dit voorstel is vervangen overeenkomstig de bepalingen en
procedures van het Verdrag van Lissabon. Het nieuwe voorstel houdt
tevens rekening met nieuwe feiten en ervaringen die sinds 2007 zijn
opgedaan.
In de effectbeoordeling worden diverse beleidsopties geanalyseerd. De
Commissie komt tot de conclusie dat het het beste is om een EU
PNR-systeem op te zetten, waarbij de gegevens decentraal door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

4

lidstaten verwerkt worden, de doelbinding beperkt blijft tot het
voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven en zware criminaliteit en waarbinnen alleen gegevens van
vliegtuigpassagiers verwerkt zullen worden. Om tot deze conclusie te
kunnen komen heeft de Commissie gelet op in hoeverre de afzonderlijke
aspecten leiden tot een betere beveiliging binnen de EU, op de impact op
de bescherming van persoonlijke gegevens, op de kosten en op in
hoeverre een homogene aanpak aangemoedigd wordt.
De Commissie vindt het om verschillende redenen noodzakelijk om
luchtvaartmaatschappijen te verplichten beschikbare PNR-gegevens te
verstrekken aan de overheid.
Ten eerste kunnen rechtshandhavingsinstanties met behulp van
PNR-gegevens personen identificeren die voorheen «onbekend» waren,
dat wil zeggen, personen die niet eerder verdacht werden van betrokkenheid bij terroristische misdrijven of zware criminaliteit. Het identificeren van dergelijke personen helpt de rechtshandhavinginstanties om
terroristische misdrijven en zware criminaliteit, te voorkomen en op te
sporen. Hiertoe moeten de rechtshandhavingsinstanties PNR-gegevens
realtime kunnen toetsen aan vooraf vastgestelde beoordelingscriteria.
Ook moeten de gegevens proactief gebruikt kunnen worden, voor analyse
en bepaling van beoordelingscriteria. Zo kan uit analyse van PNR-gegevens worden afgeleid welke routes het meest worden gebruikt voor
mensen- of drugshandel; deze informatie kan vervolgens worden
opgenomen in de beoordelingscriteria. Dit gebruik is met bestaande
maatregelen als het Schengeninformatiesysteem (SIS) niet mogelijk.
Ten tweede helpen PNR-gegevens rechtshandhavingsinstanties bij voor
het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven en zware criminaliteit. Dit kan door de PNR-gegevens te
vergelijken met bestanden waarin «bekenden» en gezochte voorwerpen
zijn opgenomen. Ook kunnen de gegevens dienen als bewijs in
opsporings- of strafzaken.
Ten slotte kunnen rechtshandhavingsinstanties door vóór aankomst
gebruik te maken van PNR-gegevens een beoordeling verrichten en
diepgaander onderzoek instellen met betrekking tot alleen die personen
die, gelet op objectieve beoordelingscriteria en eerdere ervaring, het
grootste veiligheidsrisico vormen. Dit komt het reisgemak van alle andere
passagiers ten goede.
Aangezien meer lidstaten hun eigen PNR-wetgeving voorbereiden of
reeds hebben (VK, Denemarken, Frankrijk), zou het tot 27 behoorlijk
verschillende stelsels kunnen komen, hetgeen kan leiden tot ongelijke
gegevensbeschermingsniveaus, leemten in de beveiliging, meer kosten
en rechtsonzekerheid voor de vervoerders.
Overwegingen inzake grondrechten
Bij de effectbeoordeling zijn de gevolgen meegenomen voor de grondrechten inzake de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de
bescherming van persoonsgegevens.
Het voorstel besteedt veel aandacht aan de bescherming van persoonlijke
data, onder meer door:
– een duidelijke omschreven doelbinding;
een beperkte bewaartermijn en anonimisering van de gegevens na dertig
dagen, behoudens bijzondere omstandigheden;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

5

–

een absoluut verbod op het verzamelen en gebruik van gevoelige
gegevens;
– opname van bepalingen over de beveiliging van data;
– inzage en herstelrecht van passagiers met betrekking tot hun persoonlijke gegevens;
– een verbod om uitsluitend op basis van een automatische analyse van
de PNR-gegevens
beslissingen te nemen die juridische gevolgen hebben voor de betrokken
passagier.
De gegevensbeschermingswaarborgen dienen in overeenstemming te zijn
met Kaderbesluit 2008/977/JBZ. Zo zou worden gewaarborgd dat de
bescherming van persoonsgegevens aan een uniforme standaard voldoet.
Voor de verwerking van PNR-gegevens op nationaal niveau gelden er
momenteel geen EU-regels.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid: De Commissie baseert het voorstel op artikel 82 lid 1
onder d en artikel 87 lid 2 onder a VWEU. Nederland acht dit een
correcte rechtsgrondslag. Artikel 82 lid 1 onder d VWEU geeft een
bevoegdheid aan de EU om maatregelen vast te stellen die ertoe
strekken – in het kader van strafvervolging en de tenuitvoerlegging van
beslissingen – de samenwerking tussen de justitiële autoriteiten van de
Lidstaten te bevorderen. Artikel 87 lid 2 onder a VWEU geeft de EU de
bevoegdheid om maatregelen vast te stellen voor de verzameling,
opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van relevante informatie in
het kader van de politiële samenwerking binnen de EU.
b) Functionele toets:
– Subsidiariteit: positief.
– Proportionaliteit: positief
– Onderbouwing:
De algemene doelstelling van het voorstel is het bevorderen van de
interne veiligheid van de EU, met inachtneming van het recht op
bescherming van persoonsgegevens en andere grondrechten. Dit kan
beter worden verwezenlijkt op EU-niveau in verband met de volgende
specifieke beleidsdoelstellingen:
(1) het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware criminaliteit door het gebruik van PNRgegevens overal op dezelfde wijze aan te pakken en door leemten in de
beveiliging te vermijden;
(2) de uitwisseling van PNR-gegevens tussen de bevoegde autoriteiten
vergemakkelijken en waarborgen dat de toegang tot PNR-gegevens
beperkt blijft tot hetgeen nodig is, waardoor wordt verzekerd dat het
recht op bescherming van persoonsgegevens bij het verzamelen en
verwerken van PNR-gegevens in acht wordt genomen;
(3) ervoor zorgen dat vervoerders meer rechtszekerheid en minder kosten
krijgen door de verschillen tussen de juridische en technische
vereisten waaraan zij moeten voldoen, te verkleinen.
Het subsidiariteitsoordeel luidt derhalve positief.
Ook de proportionaliteit wordt positief beoordeeld. Het voorstel om
PNR-gegevens voor vluchten vanuit en naar de EU stelselmatiger te
verzamelen, gebruiken en bewaren – met in achtneming van strikte
waarborgen op het gebied van gegevensbescherming – zal ten goede
komen aan het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van
terroristische misdrijven en zware criminaliteit. Deze aanpak is nodig om
de veiligheidsdreiging tegen te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

6

Het toepassingsgebied van het voorstel is beperkt tot die elementen
waarvoor een geharmoniseerde EU-aanpak nodig is, waaronder een
afbakening van de manieren waarop PNR-gegevens door de lidstaten
mogen worden gebruikt, de gegevenselementen die moeten worden
verzameld, de doeleinden waarvoor de informatie kan worden gebruikt,
de doorgifte van de gegevens tussen de PNR-eenheden van de lidstaten
en de technische voorwaarden voor die doorgifte.
De voorgestelde maatregel is een richtlijn. De keuze voor een gedecentraliseerd systeem betekent dat de lidstaten zelf kunnen kiezen hoe en waar
ze hun PNR-systeem inrichten en zelf kunnen beslissen over de technische
aspecten ervan.
Overeenkomstig het beginsel van evenredigheid zoals neergelegd in
artikel 5 VEU, gaat dit voorstel niet verder dan nodig en evenredig is om
de doelstellingen te verwezenlijken.
c) Nederlands oordeel:
Nederland volgt de opvattingen van de Commissie over subsidiariteit.
Lidstaten zullen op individueel niveau geen uniforme regels kunnen
opleggen aan luchtvaartmaatschappijen die vluchten van en naar de
Europese Unie verzorgen. Ook zouden de lidstaten niet verzekerd zijn van
de beschikbaarstelling van relevante PNR-gegevens door de bevoegde
autoriteiten in de andere lidstaten. Een belangrijke voorwaarde is dat er in
alle lidstaten een goed systeem komt ten aanzien van de gegevensbescherming. Een EU-brede regeling zal leiden tot een meer efficiënte
benadering doordat voorkomen wordt dat de onderscheiden aspecten van
de systemen voor de uitwisseling en het gebruik van PNR-gegevens
tussen de lidstaten verschillen. Met een regeling op het niveau van de
Unie kan worden gewaarborgd dat een aantal essentiële onderdelen
tussen de lidstaten gelijk is.
Ten aanzien van de proportionaliteit is Nederland van mening dat
PNR-gegevens, zeker in combinatie met advance passenger information
(API)-gegevens, een meerwaarde hebben voor het voorkomen, opsporen,
onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en zware
criminaliteit. In dit verband kan ook worden verwezen naar de brief van
11 november 2008 (TK 2008–2009, 23 490 en 22 112, nr. 531) waarin de
toenmalige minister van Justitie reeds uitvoerig is ingegaan op de
mogelijkheden van het gebruik van passagiersgegevens.
Het gebruik van PNR-gegevens kan reactief (nadat een misdrijf is
gepleegd), realtime (vóór aankomst of vertrek van passagiers) en proactief
(voor analyse en bepaling van beoordelingscriteria). Nederland gebruikt
PNR-gegevens momenteel slechts beperkt realtime of proactief voor de in
het voorstel genoemde doeleinden. Het is dan ook niet mogelijk concreet
(cijfermatig) aan te geven welke toegevoegde waarde het voorstel op dit
punt heeft. De ervaringen van landen die PNR-gegevens al wel op deze
manier gebruiken, zoals het Verenigd Koninkrijk, wijzen echter op een
meerwaarde.
Het Openbaar Ministerie heeft wel de mogelijkheid om, op basis van
onder meer artikel 126nd van het Wetboek van Stafvordering,
PNR-gegevens te vorderen in het kader van een strafrechtelijk onderzoek.
De meerwaarde van het voorgestelde systeem voor reactief gebruik is dat
gegevens langer toegankelijk blijven na de reis. Bovendien kunnen op dit
moment gegevens alleen bij luchtvaartmaatschappijen opgevraagd
worden als én de specifieke luchtvaartmaatschappij, én de vluchtdatum
én het vluchtnummer bekend zijn. Het opvragen van deze gegevens op ad
hoc basis is hierdoor zeer arbeidsintensief. In 2010 zijn er door het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

7

Openbaar Ministerie tussen de 9 500 en 10 000 maal PNR-gegevens
gevorderd bij luchtvaartmaatschappijen voor strafrechtelijke onderzoeken
door de Koninklijke marechaussee.
Bij een complexe aangelegenheid als terrorismeonderzoek is het niet
eenvoudig om cijfermatig de directe opbrengst van gegevens zoals PNR
vast te stellen. Het nut moet met name worden gezien in de bijdrage die
dergelijke gegevens kunnen leveren om het beeld te completeren doordat
het in combinatie met die andere gegevens kan worden bekeken.
PNR-gegevens leveren, zeker in combinatie met API-gegevens, een
bijdrage aan het vormen van een beeld van een persoon waarvan een
dreiging uitgaat. Dit is zeker relevant vanwege de internationale aard van
de terroristische dreiging. Een belangrijk aspect van het gebruik van de
genoemde data is dat met het gebruik van deze informatie ook zaken
uitgesloten kunnen worden. Dit kan resulteren in het voorkomen van de
inzet van zwaardere middelen die een grote(re) inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer in zich dragen. Ook het in kaart brengen van bepaalde
patronen van personen of organisaties die reeds in onderzoek zijn kan
goed met PNR-gegevens.
De douane heeft voor de uitvoering van haar toezichtstaken inmiddels
enkele jaren ervaring opgedaan met het gebruik van PNR-gegevens (en
beschikbare API-gegevens). De douane vraagt vooraf passagiersgegevens
uit het reserverings- en vertrekcontrolesysteem op. Zij is hiertoe bevoegd
op grond van de communautaire en Nederlandse douanewetgeving. Deze
gegevens worden vervolgens gebruikt voor het maken van een risicoanalyse op de goederen. Daarbij wordt gekeken naar relevante afwijkingen in het reispatroon van de passagiers. Met behulp van deze
analyses, is de douane in staat om effectiever de werkzaamheden te
kunnen verrichten door gerichter te controleren. Ook douane- autoriteiten
in andere lidstaten maken veelvuldig gebruik van PNR-gegevens.
In zijn algemeenheid geldt voor de proportionaliteit dat de meerwaarde
van het voorstel zal moeten worden afgewogen tegen de inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer en de waarborgen voor de gegevensbescherming. De eerste indruk is dat het voorstel op veel punten
evenwichtig is. Daarnaast moet gestreefd worden naar een werkbaar,
geharmoniseerd systeem voor de luchtvaartmaatschappijen. Nederland
vindt het wenselijk dat de verschillende initiatieven voor het gebruik van
passagiersgegevens zoveel mogelijk met elkaar word afgestemd, vanuit
het oogpunt van de informatiebehoefte vanuit de overheid, de gegevensbescherming en de kosten en efficiency voor luchtvaartmaatschappijen en
overheden. Reeds bestaande mogelijkheden voor het gebruik van
passagiersgegevens voor verschillende doeleinden (waaronder met
betrekking tot het grenstoezicht en migratiebeleid) mogen door dit
voorstel niet worden verzwakt.
5. Implicaties financieel
a) Consequenties EU-begroting:
Er zijn geen consequenties voor de EU-begroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of
decentrale overheden:
Het kabinet heeft in het regeerakkoord middelen gereserveerd voor een
solide en toekomstgerichte inrichting van grenstoezicht. Hiertoe zal het
Programma Vernieuwing Grensmanagement (VGM) investeren in
informatie- en risico-gestuurd optreden. Een belangrijke randvoorwaarde
is dat alle diensten die betrokken zijn, de beschikking krijgen over de juiste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

8

informatie op het juiste moment. In dit kader zal het project PARDEX
(Passenger Related Data Exchange) worden uitgevoerd. Dit PARDEXinformatiesysteem is grotendeels gebaseerd op de ontvangst, verwerking,
analyse en delen van vooral een uitgebreide set API-gegevens. Mocht met
de uitvoering van deze richtlijn worden aangesloten bij het project
PARDEX, wat voor de hand ligt, dient tevens de architectuur van het
PARDEX-informatiesysteem geschikt te zijn voor de ontvangst, verwerking
analyse en delen van PNR-data.
Op dit moment is niet te zeggen wat de hoogte (en de verdeling over de
lidstaten) van de totale investering en de structurele exploitatiekosten
zullen zijn. Verwacht wordt dat de met dit voorstel beoogde richtlijn pas
over ongeveer twee jaar kan worden vastgesteld. Indien het voorstel
budgettaire gevolgen heeft, worden deze ingepast op de begroting van de
beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels budgetdiscipline. Blijken de kosten een substantiele omvang te hebben, dan zullen
deze op basis van de prognosemodellen worden meegenomen in de
begrotingsvoorbereiding van de beleidsverantwoordelijke departementen.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger:
De verwachting is dat de kosten zullen uitkomen op € 0,10 per ticket.
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden:
De administratieve lasten zullen met name zijn gelegen rond de ontwikkeling en invoering van een passagiersinformatieunit en de exploitatielasten voor IT-beheer. Het gebruik van passagiersgegevens met behulp
van een passagiersinformatieunit kan aan de andere kant op termijn
leiden tot meer efficiency en daardoor minder administratieve lasten,
zeker als de samenhang met de verschillende initiatieven rondom het
verzamelen van passagiersgegevens goed is geborgd.
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger:
De administratieve lasten zullen met name zijn gelegen in het programmeren van de reserverings-/vertreksystemen van een luchtvaartmaatschappij. In het algemeen kan gesteld worden dat hoe meer standaardisatie van de wijze van verstrekking, en van welke routes en welke
gegevens verzameld moeten worden, hoe lager de administratieve lasten
zullen zijn. Dit is de reden waarom Nederland ook in internationaal
verband warm pleitbezorger is van standaardisatie van passagiersgegevens (zowel wat betreft PNR als API). Internationale ontwikkelingen met
betrekking tot die standaardisatie zullen worden meegenomen bij de
onderhandelingen. Onvoorziene stijgingen van de administratieve
lasten dienen te worden gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement, waarbij compensaties zoveel mogelijk dienen te
geschieden binnen het domein waarin de tegenvaller plaatsvindt.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid:
Dit voorstel heeft directe consequenties voor de nationale wet- en
regelgeving. Op dit moment is het niet mogelijk in het kader van het
voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven en zware criminaliteit structureel voor alle vluchten
PNR-gegevens op te vragen. Ook zal er een juridisch kader moeten
worden opgesteld om een passagiersinformatieunit (PIU) op te richten die
het mogelijk maakt de gegevens te verzamelen, op te slaan en te
analyseren. Daarnaast moeten autoriteiten worden aangewezen die de
data van de PIU kunnen ontvangen en opvragen respectievelijk maatre-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

9

gelen kunnen treffen. Tevens zal de richtlijn gevolgen hebben voor de
regelgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.
b) Voorgestelde implementatietermijn:
Verwacht wordt dat de met dit voorstel beoogde richtlijn over ongeveer
twee jaar kan worden vastgesteld. Hierna start een implementatietermijn,
waarbinnen de Nederlandse wetgeving moet worden aangepast. Binnen
twee jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn moeten de PNR-gegevens van tenminste 30% van de vluchten worden verzameld. Binnen
vier jaar na inwerkingtreding moeten de PNR-gegevens van tenminste
60% van de vluchten worden verzameld, en zes jaar na inwerkingtreding
van de richtlijn, de PNR-gegevens van alle internationale vluchten.
Het juridisch kader in de lidstaten dient volgens het voorstel binnen twee
jaar na inwerkingtreding van de Richtlijn opgesteld te zijn. Nederland zal
bezien of deze termijn realistisch is en zo nodig een langere termijn
bepleiten. Hierbij zal ook de tijd worden betrokken die nodig is om de
uitvoeringsorganisatie voor te bereiden.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:
In het regeerakkoord is aangegeven dat Nederland voorstander is van een
horizonbepaling bij voorgenomen maatregelen inzake opslag, koppeling
en verwerking van persoonsgegevens. Het huidige voorstel bevat een
evaluatiebepaling en geen horizonbepaling. Nederland wil graag weten
hoe de evaluatiebepaling wordt uitgewerkt en welke consequenties
daaraan worden verbonden.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid:
Nederland is positief over de uitvoering van onderhavig voorstel voor het
gebruik van PNR-gegevens. Wel zal Nederland in verband met de
uitvoerbaarheid uitdrukkelijk aandacht vragen voor de samenhang met
andere Europese regelgeving, zoals de API-richtlijn (zie hierna onder 9).
b) Handhaafbaarheid:
Handhaving lijkt beperkt te zijn tot het toezicht op het in het geheel
(structureel) verstrekken van PNR-gegevens door luchtvaartmaatschappijen. Aangezien de PNR-gegevens worden verstrekt door de passagiers
aan de luchtvaartmaatschappij (of reisagent) kunnen luchtvaartmaatschappijen niet verantwoordelijk worden gehouden voor onvolledige of
incorrecte PNR-gegevens.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden:
Geen.
9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland is positief over de totstandkoming van een voorstel voor een
EU PNR-systeem.
Een gezamenlijk EU PNR-systeem strekt ertoe dat middels de verzameling
van relevante gegevens inzicht kan worden verkregen in de reisbewegingen van personen die betrokken zijn bij terroristische misdrijven en
zware criminaliteit. Verschillende lidstaten (Verenigd Koninkrijk, Frankrijk
en Denemarken) hebben reeds wetgeving aangenomen voor het
vastleggen en gebruiken van PNR-gegevens. Op basis van de verkregen
inzichten kunnen maatregelen worden getroffen waardoor de kans dat er
op het grondgebied van de Europese Unie terroristische misdrijven of
andere zware misdrijven worden gepleegd kleiner wordt en de veiligheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

10

wordt verhoogd. Bij de vormgeving van het systeem dient wel voldoende
aandacht te worden besteed aan de werkbaarheid ervan en de kosten
voor de luchtvaartmaatschappijen. De gegevensbescherming dient
adequaat en in overeenstemming met nationale en internationale
verplichtingen te worden geregeld.
Nederland vraagt bij de totstandkoming van het voorstel in het bijzonder
aandacht voor:
a. Samenhang met andere (Europese) regelgeving rondom het verzamelen van passagiersgegevens
Het is belangrijk dat de verschillende initiatieven rondom het
verzamelen van passagiersgegevens in zijn totaliteit en onderlinge
samenhang wordt bezien.
Ook voor het terrein van verbetering grenscontroles en immigratie
worden passagiersgegevens verzameld, namelijk op grond van de
API-richtlijn 2004/82/EG van 29 april 2004 (advance passenger
information). API-gegevens zijn door de luchtvaartmaatschappij
geverifieerde paspoortgegevens, zoals naam, paspoortnummer,
geboortedatum. Met behulp van (geverifieerde en dus betrouwbare)
API-gegevens kunnen personen worden onderkend/geïdentificeerd van
wie reeds bekend is dat de overheid om enigerlei reden interesse in ze
heeft. Met behulp van PNR-gegevens kan meer informatie over deze
personen verzameld worden, zoals gereserveerde en in het verleden
gevolgde reisroutes. Beide sets van gegevens zijn dus complementair
aan elkaar en versterken elkaar.
We moeten bestuderen of het gehele systeem van de verzameling van
passagiersgegevens (PNR- én API-gegevens daaronder begrepen),
voldoende op elkaar aansluit, zowel voor wat betreft de informatiebehoefte, de reikwijdte, de dataprotectie en de kosten voor luchtvaartmaatschappijen en overheden.
b. Gegevensbescherming
Het voorstel kent een prominente plaats toe aan het belang van de
bescherming van persoonsgegevens.
Het toepassingsgebied van het voorstel is strikt beperkt, gegevens
mogen niet langer dan vijf jaar bewaard worden, daarna moeten ze
worden vernietigd. Verder moeten de gegevens na een korte periode
van dertig dagen worden geanonimiseerd. Het is verboden om
gevoelige gegevens, als seksuele geaardheid, te verzamelen of
gebruiken. Een door een lidstaat genomen besluit dat voor de
betrokkene nadelige gevolgen heeft, mag niet uitsluitend berusten op
langs geautomatiseerde weg verwerkte PNR-gegevens. Doorgifte van
gegevens aan derde landen is alleen mogelijk onder specifieke, per
geval te beoordelen voorwaarden. Een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit worden belast met het geven van advies over en het
houden van toezicht op de verwerking. Een passagiersinformatieeenheid is verantwoordelijk voor de verwerking en bescherming van
gegevens. Het resultaat van deze analyses mag alleen in concrete
gevallen worden doorgegeven aan de ontvangende autoriteiten. Door
registratie en documentatie kan worden gecontroleerd of de dataverwerking rechtmatig is, is interne controle mogelijk en worden
integriteit en beveiliging van gegevens gewaarborgd. Voorts moeten
passagiers worden geïnformeerd over de verzameling van data en
over hun rechten. Iedere passagier krijgt dezelfde rechten inzake
toegang, correctie, wissen of afschermen van gegevens.
Nederland vind dit stelstel van gegevensbescherming in het algemeen
van een goed niveau.
c. Bewaartermijnen
In het voorstel is een bewaartermijn opgenomen van 30 dagen. Daarna
moeten de gegevens worden geanonimiseerd, waarna ze nog 5 jaar
bewaard kunnen worden en gebruikt mogen worden voor analyse-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

11

doeleinden en om beoordelingscriteria te ontwikkelen. Voor lopende
onderzoeken of vervolging en bij een concreet gevaar of risico kunnen
de volledige gegevens worden ingezien nadat er toestemming is
verleend door het hoofd van de passagiersinformatie-eenheid.
Verschillende lidstaten zullen er voor pleiten om de bewaartermijnen
ter verruimen. Het EP zal pleiten voor een zo kort mogelijke bewaartermijn. Het kabinet kan zich in algemene zin vinden in de voorgestelde
systematiek en beraadt zich nog op de effectiviteit van de voorgestelde
bewaartermijn.
d. Kosten voor de luchtvaartmaatschappijen
Nederland vraagt nadrukkelijk aandacht voor de kosten van de
luchtvaartmaatschappijen en hecht daarmee sterk aan nadrukkelijke
aandacht voor de impact van de kosten die voortvloeien uit onderhavig EC-voorstel, zonder dat hierbij afbreuk wordt gedaan aan het
belang van het uitwisselen van PNR-gegevens. Hierin zal een juiste
balans moeten worden gevonden. Nauwe betrokkenheid van de
luchtvaartsector bij de nadere uitwerking van mogelijke maatregelen
acht NL derhalve van groot belang.
Nederland zal streven naar een zo geharmoniseerd mogelijke
verstrekking van passagiersgegevens (PNR én API daaronder
begrepen) zodat de administratieve lasten van luchtvaartmaatschappijen zo beperkt mogelijk blijven.
e. Intra-EU vluchten
Sommige landen, zoals het VK, zijn voorstander van het opnemen van
een mogelijkheid in het voorstel om ook PNR-gegevens van intra-EU
vluchten te verzamelen. Nederland stelt zich op het standpunt dat de
beantwoording van de vraag of passagiersgegevens van intra
EU-vluchten opgenomen moeten worden in het voorstel afhangt van
de kosten, de nut en noodzaak en de juridische complicaties voor wat
betreft het principe van vrij verkeer van personen en het Verdrag van
Schengen.
Vooralsnog wil Nederland eerst ervaring opdoen met internationale
vluchten. Nederland staat evenwel open voor een discussie of andere
lidstaten de mogelijkheid moeten krijgen om nationaal ook intra-EU
vluchten toe te voegen Hierbij moet wel goed onderzocht worden wat
de consequenties zijn voor lidstaten (en luchtvaartmaatschappijen) die
de PNR-gegevens voor deze vluchten níet verzamelen en gebruiken. Er
moet gekeken worden naar de voordelen en nadelen, de kosten en
juridische aspecten van een dergelijke uitbreiding.
f. Evaluatiebepaling
In het regeerakkoord is aangegeven dat Nederland voorstander is van
een horizonbepaling bij voorgenomen maatregelen inzake opslag,
koppeling en verwerking van persoonsgegevens. Het huidige voorstel
bevat een evaluatiebepaling en geen horizonbepaling. Nederland wil
graag weten hoe de evaluatiebepaling wordt uitgewerkt en welke
consequenties daaraan zal worden verbonden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 22 112, nr. 1149

12