9
Strafrechtelijke immuniteit
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:
- het voorstel van wet van de leden Recourt, Oskam en
Segers tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en
het Wetboek van Strafvordering in verband met het opheffen van de strafrechtelijke immuniteiten van publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers (30538).
(Zie vergadering van 27 januari 2010.)
De algemene beraadslaging wordt hervat.
De voorzitter:
Ik heet de drie initiatiefnemers van harte welkom in vakK. Zij gaan zo dadelijk beginnen aan de beantwoording
in eerste termijn. Ik begrijp dat de heer Recourt als eerste het woord zal voeren, gevolgd door de heren Oskam
en Segers. Voor de mensen die zitten te kijken: het is niet
gebruikelijk, maar waarschijnlijk wordt rond 16.30 uur de
vergadering midden in de beantwoording van de leden
geschorst, voor een VAO met de minister van Financiën,
gevolgd door stemmingen. Daarna gaan we gewoon weer
op ons gemak verder. Excuses daarvoor, het is niet gebruikelijk, maar er is nu sprake van een ingewikkelde situatie, omdat de minister van Financiën vanavond ook
nog in Madrid moet zijn. Willen we dat niet allemaal, als
er sneeuw buiten ligt?

De heer Recourt (PvdA):
Voorzitter. Het gebeurt niet vaak dat een voorganger van
mij, Aleid Wolfsen, in 2006 een initiatief indient en wij nu
in 2013 de antwoorden geven op vragen die ook alweer
een paar jaar geleden in eerste termijn door de Kamer zijn
gesteld. Daar is een aantal verkiezingen overheen gegaan.
Er zijn andere woordvoerders gekomen, en een aantal andere wetsvoorstellen heeft een hogere prioriteit gekregen.
Ik hoop dat we nu dan eindelijk in ieder geval in deze Kamer de laatste zet kunnen geven.
We zullen de behandeling in een aantal blokjes verdelen. Ik zal de verhouding tussen strafrecht en politieke aansprakelijkheid voor mijn rekening nemen, inclusief
de overheid in het algemeen, collega Oskam zal verdergaan met strafuitsluitingsgronden en het OM, vervolgens
zal collega Segers het hebben over de effecten voor betrokkenen en over sancties en executies, en ik sluit af met
een paar kleine onderwerpjes en eventuele restantvragen.
Dan geven we graag het woord aan de minister. We hebben veel antwoorden, want er zijn in eerste termijn veel
vragen gesteld. Het is dus niet in een half uurtje klaar, zeg
ik nu maar vast.
In een democratische rechtsstaat gelden de rules of
law, wat betekent dat het handelen van de overheid wordt
begrensd door de wet. Dat geldt ook voor iedereen verder in Nederland, dus niet alleen voor de overheid, maar
ook voor burgers en bedrijven. Vandaag discussiëren we
verder over de vraag, of de overheid op het gebied van
het strafrecht terecht niet onder de wet valt. Vandaag ligt
de vraag weer voor of de overheid voor strafrechtelijke
vergrijpen terecht niet vervolgbaar, immuun is. Conclusie
van de indieners zal zijn: nee, natuurlijk niet. Ook de over-

Tweede Kamer

Strafrechtelijke immuniteit

heid moet zich in het uiterste geval, als ultimum remedium, rekening houdend met haar bijzondere positie en de
democratische legitimatie, verantwoorden voor de strafrechter. Dat past in het systeem van checks and balances
dat wij in Nederland kennen.
Er zijn in de afgelopen jaren in de praktijk gelukkig
maar een paar voorbeelden geweest waarin sprake was
van mogelijk strafbaar handelen door de overheid. Ik
noem als voorbeeld de zaken van de schepen Otapan en
Proba Koala. We hebben daarbij niet bepaald de indruk
dat de overheid heel vaak de dans heeft kunnen ontspringen omdat ze immuun was. We hebben ook niet de indruk
dat de overheid er een potje van maakt. Integendeel, om
de indruk weg te nemen die kan bestaan: overheden en
ambtenaren kwijten zich meestal uitstekend van hun taken. In ieder geval is zelden sprake van verwijtbaarheid in
strafrechtelijke zin. Waar dat wel het geval is, is in veel gevallen strafrechtelijke vervolging al mogelijk. Denk daarbij
aan ambtsdelicten of aan de vervolgbaarheid van lagere
overheden voor zover het geen exclusieve overheidstaak
betreft. Wat mij betreft, is er geen aanleiding om te veronderstellen dat overheden en ambtenaren naar aanleiding
van deze wet meer op hun hoede moeten zijn dan voorheen, simpelweg omdat hun handelen doorgaans niet
laakbaar is en dus weinig strafbare feiten oplevert. Evenmin regelt dit wetsvoorstel dat handelingen die nu nog
niet strafbaar zijn, dat wel worden.
Waarom dan toch dit voorstel? Daarvoor hebben wij
twee redenen. Ten eerste vinden wij het van belang dat
overheden, ook de Staat, in ieder geval vervolgbaar moeten zijn. Het geeft naar onze mening geen pas dat in sommige gevallen niet steeds de vraag voorgelegd kan worden of een overheidsorgaan een strafbaar feit heeft gepleegd. Wij achten dit vanuit de voorbeeldfunctie van de
overheid niet gewenst. Ten tweede druist dit in tegen het
gelijkheidsprincipe. Dit wetsvoorstel beoogt voor de lange termijn een bevredigende strafrechtelijke oplossing
te vinden voor met name de incidenten waarbij de overheid mogelijk als dader is betrokken en waarbij de maatschappelijke orde ernstig is geschokt; denk daarbij bijvoorbeeld aan de vuurwerkramp in Enschede. Het gaat
ons echter niet alleen om dergelijke schokkende incidenten. Je kunt ook denken aan het herhaaldelijk negeren
van ordeningsvoorschriften, dat meestal tot overtredingen leidt die buiten het zicht van de politiek blijven, bijvoorbeeld herhaaldelijke overtredingen van de Arbeidstijdenwet. Op dat punt kan een bedrijf voor de strafrechter
worden gedaagd, maar de overheid niet en daar zal niet
heel snel een politiek gevolg aan worden gegeven. Ook in
dat geval leidt het gelijkheidsprincipe maar ook het principe dat ook de overheid zich moet verantwoorden voor
strafrechtelijke daden, ertoe dat de wet in die zin moet
worden aangepast dat ook de centrale overheid en lokale
overheden in de uitoefening van exclusieve overheidstaken in het uiterste geval strafrechtelijk aansprakelijk moeten zijn.
Ik kom bij een ontzettend belangrijk punt waarover veel
vragen zijn gesteld. Dat is een nieuw blokje.
De voorzitter:
Volgens mij heeft de heer De Wit een vraag over het vorige blokje.
De heer De Wit (SP):
Ja. Ik wil de heer Recourt alvast complimenteren met zijn
verdediging van dit al jarenlang liggende wetsvoorstel.

17 januari 2013
TK 41

41-9-49

Recourt
Ik heb een vraag over het gelijkheidsbeginsel en over het
feit dat hij in het begin van zijn betoog meteen sprak van
"de overheid". Hij gaf zelf al aan dat wij op het punt van
"de overheid" onderscheid moeten maken. Er is geen
strafrechtelijke immuniteit voor "de overheid". Dat bedoelt de heer Recourt ook niet. En dan mijn vraag over
het gelijkheidsprincipe: voor wat en voor wie geldt in dit
geval het gelijkheidsprincipe?
De heer Recourt (PvdA):
Daar zitten twee dimensies aan. De ene dimensie is het
gelijkheidsprincipe met betrekking tot de overheid, van lagere overheid tot en met de Staat. Terwijl de lagere overheid deels wel strafrechtelijk aansprakelijk is, is de Staat,
de landelijke overheid, dat niet, nergens. Daar geldt het
gelijkheidsprincipe dus. Gelukkig hebben we inmiddels
allang de mogelijkheid om rechtspersonen te vervolgen,
maar als het om publiekrechtelijke rechtspersonen gaat,
maken wij weer dat onderscheid tussen overheid en nietoverheid. Ook daar geldt het gelijkheidsprincipe. Daarbij
geef ik weer het voorbeeld van het Rijtijdenbesluit.
De heer De Wit (SP):
De Raad van State heeft in het advies de initiatiefnemers
uitdrukkelijk gevraagd om nader in te gaan op wat u "het
gelijkheidsbeginsel" noemt. U hebt het in dit geval over
de gelijkheid tussen private rechtspersonen en publieke
rechtspersonen. Ik heb in uw commentaar op dat advies
die nadere uiteenzetting niet gevonden, maar de Raad
van State vindt dat je onderscheid moet maken tussen
publieke rechtspersonen en private rechtspersonen omdat dat twee totaal verschillende soorten rechtspersonen zijn die je niet op één hoop kunt gooien omdat het
woord "rechtspersoon" wordt gebruikt. Dat ben ik met de
Raad van State eens. De overheid moet immers juist heel
anders handelen dan een private rechtspersoon. Ik had
graag van u gehoord waar de gelijkenis tussen die twee
soorten rechtspersonen zit.
De heer Recourt (PvdA):
Ik twijfel een beetje of ik deze vraag wel moet beantwoorden. De komende hoofdstukjes van de heer Oskam en mij
zien op dit essentiële onderscheid: waarin verschilt de
overheid van private personen? Waarin verschilt de overheid onderling? Ik vraag de heer De Wit om deze vraag
aan te houden, totdat wij onze zeer uitgebreide beantwoording hebben afgerond. Als wij dan in zijn ogen niet
volledig genoeg zijn geweest, kan hij hier alsnog op terugkomen.
De heer De Wit (SP):
Daar kan ik mij in vinden. Per slot van rekening zijn wij
pas begonnen.
Komt de heer Recourt ook nog terug op mijn vragen
over het gelijkheidsprincipe binnen de overheid zelf?
Vindt hij met andere woorden dat het gelijkheidsbeginsel
zover gaat dat de Staat gelijkgesteld moet worden aan decentrale overheden?
De heer Recourt (PvdA):
Daar kan ik nu al antwoord op geven. Ik vind dat tussen
beide geen principieel onderscheid bestaat.

wij de heer Recourt eerst verder laten gaan met zijn beantwoording. Wellicht komt deze vraag namelijk in de
context van zijn antwoord aan de orde.
De heer Van der Steur (VVD):
Ik sluit mij aan bij de vragen die collega De Wit heeft gesteld, want het waren vragen die ik zelf ook had willen
stellen.
De heer Recourt noemde als tweede belangrijke reden
voor dit voorstel checks and balances. Als je dat hoort,
denk je: als dat zo is, laten we het dan maar doen, want
daar is de VVD een enorme voorstander van. Maar om
welke checks and balances gaat het eigenlijk? Waar hebben wij ooit eerder in onze geschiedenis ervoor gekozen
om de rol van het parlement als controleur van de regering, de rijksoverheid, de Staat over te hevelen naar het
Openbaar Ministerie? Daarbij komt dat datzelfde Openbaar Ministerie uiteindelijk ondergeschikt is aan de minister van Veiligheid en Justitie en daarmee aan het kabinet.
Dat Openbaar Ministerie zou volgens het wetsvoorstel op
een gegeven moment dus om moeten kunnen klappen
naar een soort onafhankelijke controleur op strafrechtelijke basis van het kabinet. Daardoor zouden volgens mij
de checks and balances alleen maar ingewikkelder worden, misschien wel zo ingewikkeld dat de vraag rijst of we
hiermee nog wel een belangrijk parlementair uitgangspunt dienen.
De heer Recourt (PvdA):
Deze vraag bevat een aantal elementen.
De minister kan tegen het Openbaar Ministerie zeggen
dat zijn prioriteit bij inbraken moet liggen, maar hij kan
het Openbaar Ministerie niet vragen om een specifieke
potentiële inbreker te vervolgen. In een individuele zaak is
de officier van justitie dus niet hiërarchisch ondergeschikt
aan de minister. Dat geldt overigens ook voor ambtsmisdrijven. Daarvoor bestaat een aparte procedure, maar dat
laat onverlet dat ook hier de politieke en de rechterlijke
macht in het kader van de checks and balances gescheiden machten zijn.
Wij kennen in Nederland geen zuivere trias, maar een
systeem waarbij de machten elkaar in evenwicht houden.
Als je daarover logisch doordenkt, moet je wel tot de conclusie komen dat dit evenwicht verstoord is door het feit
dat de overheid niet langs de strafrechtelijke maatlat kan
worden gelegd. Iedereen kan lang die maatlat worden gelegd, maar niet de overheid omdat zij democratisch gelegitimeerd is. Die redenering is gestoeld op de misvatting dat de democratische controle door dit huis hetzelfde is als een strafrechtelijk onderzoek en een strafrechtelijk oordeel. Dat zijn echter twee wezenlijk verschillende dingen. Er zijn ook voldoende voorbeelden van situaties waarbij zowel in dit huis of bij lager overheden gedebatteerd werd over de vraag wie ergens politiek verantwoordelijk voor is en of hij of zij moet opstappen, terwijl er daarnaast een strafrechtelijk onderzoek liep, waarbij andere vragen worden gesteld, ander onderzoek wordt
gedaan en andere conclusies worden getrokken. Die twee
bijten elkaar niet, maar ik kom hier later nog uitgebreid op
terug.

De voorzitter:
Het wordt zo wel een heel lang interruptiedebat. Wij zijn
nog maar net begonnen met dit debat en ik stel voor dat

De heer Van der Steur (VVD):
De heer Recourt legt in zijn antwoord de vinger op de zere
plek. Hij accepteert in zijn redenering namelijk dat de minister van Veiligheid en Justitie, nadat deze wet is aangenomen, kan zeggen: overigens heeft de vervolging van de

Tweede Kamer

17 januari 2013
TK 41

Strafrechtelijke immuniteit

41-9-50

Recourt
overheid, de rijksoverheid of van ambtenaren geen prioriteit. Het aardige is dat de Kamer dat dan vervolgens kan
beoordelen. Dat zou echter wel betekenen dat de Kamer
de rol op zich neem van beoordelaar van de prioriteitenstelling van de minister van het Openbaar Ministerie met
het oog op het vervolgen van de overheid. Volgens mij
moet je het staatsrechtelijk heel zuiver houden en zeggen:
luister, in dit huis – ik laat mij graag overtuigen van het tegendeel – kiezen wij ervoor om de rijksoverheid te laten
controleren in het kader van checks and balances, en wel
door het parlement en niemand anders. Ik geloof dat dat
uiteindelijk ook het uitgangspunt van de huidige situatie
is.
De heer Recourt (PvdA):
Laat ik beginnen met de ongelijkheid. Je ziet ook bij het
lokaal bestuur dat die twee, de strafrechtelijke verantwoording en de politieke verantwoording, prima naast elkaar kunnen. Maar meer principieel: de Kamer kan inderdaad tegen de minister zeggen dat hij de prioriteit moet
leggen bij bepaalde delicten. De Kamer kan op geen enkel moment zeggen dat zij de Staat al dan niet vervolgd
wil zien. De minister kan dat ook niet zeggen. Dat is aan
het Openbaar Ministerie. Wanneer zal dat in de praktijk
vaak het geval zijn? Als er een groot strafrechtelijk onderzoek is – denk aan de vuurwerkramp of de Probo Koala –
waarbij verschillende partijen aan de orde komen en bedrijven en particulieren allemaal strafrechtelijk de maat
wordt genomen, terwijl over de overheid, die er ook een
rol in heeft, wordt gezegd: wij kijken even de andere kant
op. Het parlement of de gemeente Amsterdam kan de rol
van de strafrechter niet overnemen, maar heeft een andere rol, weliswaar heel belangrijk en prioritair maar anders.
Ik heb hiermee al een voorschot genomen op de verhouding en de spanning tussen strafrecht, bestuursrecht
en politieke aansprakelijkheid. Veel fracties hebben hierover vragen gesteld. Het is ook de kern van mogelijke kritiek op dit wetsvoorstel, dat een heel fundamenteel wetsvoorstel is. Het gaat om de wisselwerking tussen enerzijds de democratische verantwoordingsstructuren binnen het bestuur en de politiek en anderzijds de strafrechtelijke aansprakelijkheid. De achtergrond van de vragen
die hierop zien, getuigen van vrees – ik vat het kort door
de bocht samen – dat politici straks niet meer in de Kamer
ter verantwoording worden geroepen, maar alleen nog
door de strafrechter. Die zorgen wil ik heel graag wegnemen. Ze zijn ten onrechte.
Bij de lagere overheden bestaat het al, voor zover het
geen exclusieve publieke taak is. Neem de gemeente
Stichtse Vecht, een vrij recent voorbeeld. De gemeente was meermaals op het slechte wegdek gewezen. Een
week voor een heel erg ongeluk was er al een motorrijder
verongelukt, vanwege dat slechte wegdek. De gemeente
was daarop gewezen. Vervolgens gebeurde er een zeer
ernstig ongeluk met twee doden als gevolg. Dit is aan de
rechter voorgelegd. Die heeft gezegd: dit is geen exclusieve overheidstaak; gemeente, u bent strafrechtelijk aansprakelijk en u bent ook schuldig aan dood door schuld.
Geheel los daarvan heeft de gemeente Stichtse Vecht
hierover natuurlijk gewoon gedebatteerd, en terecht. Als
dit binnen je gemeentegrenzen gebeurt, dan heb je daar
een debat over en roep je de verantwoordelijke wethouder ter verantwoording. Die verantwoordelijke wethouder
kan echter net zo min als de gemeenteraad op geen enkele manier een onderzoek doen zoals de strafrechter dat
heeft gedaan, met het horen van getuigen, een deskundi-

Tweede Kamer

Strafrechtelijke immuniteit

genrapport en juridische vragen als causaliteit: is het een
verbonden met het ander?
Dat zijn vragen die niet in het domein van de gemeenteraad vallen. Voor de nabestaanden van de slachtoffers
is het desalniettemin ontzettend belangrijk om die vraag
beantwoord te krijgen: is er iemand schuldig aan dit fatale ongeval en wie is dat dan? Het zou heel slecht zijn als
de gemeente Stichtse Vecht had kunnen zeggen: of wij
de weg nu wel of niet goed hebben onderhouden, strafrechter en nabestaanden, u mag het hierover helemaal
niet hebben want de gemeente is immuun. Was dat ongeval 50 meter verder gebeurd op een rijksweg, dan had de
rijksoverheid dat wel kunnen zeggen. Dat geeft de essentie aan van ons wetsvoorstel. Waar de overheid de maat
neemt, normen stelt, valt zij zelf ook onder de normen en
kan zij niet zeggen: ho, men mag de overheid hierop niet
aanspreken.
Ik ben enigszins afgeweken van mijn tekst en moet nu
weer snel de draad vinden. Ik was gebleven bij de verschillen tussen strafrechtelijke aansprakelijkheid en politieke verantwoordelijkheid. In het geval van het eerste
gaat het dus om strafbare feiten jegens normen waarvan
wij zeggen dat ze zo ernstig zijn dat er straf op moet volgen indien het instellen van strafvervolging aangewezen
is en het schenden van de norm strafrechtelijk verwijtbaar
is.
Een politieke verantwoordelijkheid heeft een veel ruimer bereik dan de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Van
de overheid wordt verwacht dat zij haar taken oordeelkundig verricht. Daarvoor is het onvoldoende dat de overheid afziet van het plegen van strafbare feiten. Het behelst veel meer. Anders gezegd: in politieke en bestuurlijke verantwoordingsprocedures kan op veel meer gronden
dan alleen de aanwezigheid van strafbare feiten een negatief oordeel over het overheidsoptreden worden gegeven. Beide vormen van verantwoording afleggen dienen
een ander doel. Bovendien gaat het bij politieke en bestuurlijke verantwoording niet om strafbare feiten op zich,
maar om het beleid en de uitvoering daarvan. Voor dergelijke beoordelingen leent het strafrecht zich niet, omdat
in het strafrecht alleen strafbare feiten centraal staan die
bij de uitvoering worden begaan. Het is niet de taak van
de strafrechter om het beleid en de algemene kenmerken van de uitvoering ervan te beoordelen. Bij politieke
verantwoording staan beleid en uitvoering uiteraard centraal, en in een strafprocedure alleen tijdens de uitvoering
begane strafbare feiten. Kort samengevat komt het erop
neer dat de politicus geen rechter is en de rechter geen
politicus. Het zijn twee aparte ambten, het zijn twee aparte deskundigheden en het zijn twee aparte oordelen.
Voorop moet echter wel blijven staan dat de democratische, bestuurlijke controlemechanismes in een rechtsstaat vooropstaan. Die moeten altijd plaatshebben. De
strafrechter mag de plek niet overnemen. Hij mag de bestuurlijke controle niet verdringen.
De heer De Wit (SP):
Ik denk dat we onderscheid moeten maken tussen het ongeluk in Stichtse Vecht en de politieke verantwoording die
in de Kamer plaatsvindt. Die is toch van een andere orde.
Ik herinner mij bijvoorbeeld nog als de dag van gisteren
de Schipholbrand, waar drie ministers bij betrokken waren en dat hier tot heel grote debatten heeft geleid. Wat
is volgens de heer Recourt het belangrijkst, hier politieke verantwoording afleggen of de mogelijkheid van een

17 januari 2013
TK 41

41-9-51

Recourt
strafrechtelijke procedure tegen drie ministers, als dat al
zou kunnen?

De heer Recourt (PvdA):
Nee, die volgorde is niet strikt noodzakelijk. De heer De
Wit gaf zelf al het voorbeeld van de Schipholbrand, waarbij bewindspersonen zijn afgetreden. Bij datzelfde incident is onderzocht of er sprake is geweest van ambtsmisdrijven. Dat onderzoek heeft jaren geduurd, en jaren na
het politieke debat heeft de Hoge Raad uiteindelijk besloten dat er geen sprake was van ambtsmisdrijven. Dit is
dus juist een voorbeeld waarin de bestuurlijke, politieke verantwoording en het strafrechtelijk onderzoek keurig naast elkaar liepen en niet interfereerden. Er zijn trouwens meer voorbeelden, die eigenlijk later in mijn spreektekst zitten maar die ik meteen zal noemen. Ook de brand
in het Catshuis is een voorbeeld waarin de politiek heel
snel heeft gereageerd en er een politiek debat is gevoerd,
zelfs – dat vind ik zelf wat ver gaan – over de vraag of de
Rijksgebouwendienst vervolgd zou moeten worden. Die
vraag lijkt mij niet aan deze Kamer, maar daar is vrij uitvoerig over gesproken. Je ziet dus dat de politiek zich ook
niet weg laat drukken in strafrechtelijke procedures. En terecht.
De mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging van publiekrechtelijke rechtspersonen kan van waarde zijn in gevallen waarin misdrijven zijn begaan die zo ernstig zijn
dat het niet reëel is om vervolging achterwege te laten,
zelfs niet als er al politieke en bestuurlijke verantwoording
heeft plaatsgevonden. Bij overduidelijk onrecht moet ook
de mogelijkheid van strafrechtelijk optreden beschikbaar
zijn. Ook dat hoort in een democratische rechtsstaat. Dat
het elkaar allerminst hoeft te bijten, blijkt ook uit concrete voorbeelden, die ik dus zal overslaan omdat ik ze bij de
interruptie al heb genoemd. De voorbeelden die ik niet
heb besproken, noem ik alsnog, want ik wil dit abstracte onderwerp zo concreet mogelijk maken. De gemeente
Utrecht kreeg een boete vanwege het overlijden van een
brandweerduiker in 2001. Daarover werd in de gemeenteraad ook politiek gediscussieerd. Er werd zelfs gesproken
over de vraag of de gemeente al dan niet in hoger beroep
moest gaan.
Ik sla nu een deel van mijn tekst over omdat ik die al in
een interruptie heb besproken.
Ik maak een klein uitstapje. Leden van D66, die hier nu
niet kunnen zijn, maar in tweede termijn wel, vroegen om
uitleg over twee passages in de memorie van toelichting
en de nota naar aanleiding van het verslag over het onderwerp dat wij nu bespreken. Er werd tegenstrijdigheid
gezien in een passage uit de memorie van toelichting
waarin sprake is van het vooropstellen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de publiekrechtelijke rechts-

persoon. De heer De Wit refereerde daar zojuist aan. Deze passage gaat over de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van publiekrechtelijke rechtspersonen boven de strafrechtelijke aansprakelijkheid van natuurlijke personen. Met
andere woorden, als er wordt gekozen voor inzet van het
strafrecht, kan het in de rede liggen om niet de ambtenaar
maar de rechtspersoon te vervolgen. Sterker nog, dat zou
in eerste instantie mijn voorkeur hebben, bijvoorbeeld als
het zwaartepunt van het verwijt bij de organisatie als geheel ligt. Dat is heel wat anders dan de stelling uit de nota
naar aanleiding van het verslag dat politieke en bestuurlijke verantwoordingsprocedures voorop blijven staan ten
opzichte van strafrechtelijke verantwoording; ik heb dat
zojuist al aangegeven.
In de huidige situatie kunnen het strafproces en een
proces van bestuurlijke en politieke verantwoording reeds
betrekking hebben op dezelfde gebeurtenis en kunnen
ze allebei worden ingezet. Een milieudelict dat door de
gemeente wordt begaan, kan nu al leiden tot vervolging
van de gemeente en/of haar uitvoerende functionarissen.
In voorkomende gevallen kan de verantwoordelijke wethouder hiervoor politiek ter verantwoording worden geroepen. Sterker nog, het strafbare feit kan zelfs de directe aanleiding zijn van het politieke debat. In Utrecht, waar
in 2006 een ernstig ongeval plaatsvond omdat een trap
langs de Oudegracht naar beneden kwam, is een debat
gehouden over de verantwoordelijkheid van de wethouder. De strafrechtelijke kant van deze zaak was toen nog
niet afgerond. Kortom, beide processen kunnen prima
naast elkaar bestaan.
Verschillende vragen van de leden in eerste termijn
gingen over de angst dat een strafrechtelijk oordeel zou
kunnen leiden tot een milder politiek oordeel. Dat zie ik
niet zo. Ik kan mij niet voorstellen dat de verantwoordelijke politicus, wanneer de publiekrechtelijke rechtspersoon voor een strafbaar feit wordt veroordeeld, er in politieke zin genadiger vanaf zou komen. En andersom, zou
vrijspraak in een strafproces tot een milder politiek oordeel kunnen leiden? Ik denk dat niet. De minister kan heel
goed politiek verantwoordelijk worden gehouden voor
een misstand waarbij niet kan worden bewezen dat sprake was van een door een publiekrechtelijke rechtspersoon gepleegd strafbaar feit. Misstanden kunnen immers
ook ernstig zijn en tot het aftreden van een ambtsdrager
leiden als van strafbare feiten in het geheel geen sprake was. Ik verwijs maar weer naar het voorbeeld van de
Schipholbrand. Ter aanvulling wijs ik erop dat er nu al civielrechtelijk optreden bestaat naast de politieke verantwoording. De Staat kan civielrechtelijk worden veroordeeld tot een schadevergoeding. Ook dat leidt niet tot een
gebrekkige politieke verantwoording, omdat je daardoor
allerlei dingen zou weggeven die later in de civiele procedure tegen je zouden kunnen worden gebruikt.
De strafrechtelijke kant van het verhaal kan dus inderdaad gevolgen hebben voor het politieke debat. Het kan
ook andersom. De uitkomst van het politieke debat, bijvoorbeeld dat de wethouder of minister naar huis is gestuurd, kan van invloed zijn op de uitkomst van het strafproces, namelijk in de strafmaat. De rechter houdt rekening met alle relevante omstandigheden van het geval en
weegt alles mee, dus ook zaken die consequenties hebben gehad voor de carrière van de betreffende persoon
of die hebben geleid tot enorme publieke belangstelling.
Als er al een uitvoerig politiek debat is geweest, kan dat
afhankelijk van de ernst van het feit zelfs ertoe leiden dat
het Openbaar Ministerie afziet van vervolging. Het Open-

Tweede Kamer

17 januari 2013
TK 41

De heer Recourt (PvdA):
De kern van mijn betoog is dat het elkaar niet bijt. Als ik
echter een keuze zou moeten maken, dan gaat politieke
verantwoording voor. Dat heb ik zojuist ook gezegd.
De heer De Wit (SP):
Dat ben ik met de heer Recourt eens. Wij weten namelijk
allemaal wat het betekent wanneer wij in de Kamer geconfronteerd zouden worden met een strafrechtelijke vervolging, die de discussie in de Kamer doodslaat en blokkeert. Is dat ook de argumentatie van de heer Recourt om
de voorkeur te geven aan eerst de politieke verantwoording?

Strafrechtelijke immuniteit

41-9-52

Recourt
baar Ministerie, waar we later op komen, heeft gewoon
een heel genuanceerde aanwijzingsrichtlijn waarin duidelijk staat dat je bij de vraag of vervolging moet plaatsvinden, rekening moet houden met het feit dat er ook politieke verantwoording kan worden afgelegd.
Dan kom ik bij een laatste puntje dat relevant kan zijn.
Het feit dat door die politieke verantwoording al adequate maatregelen zijn genomen om herhaling te voorkomen,
kan relevant zijn voor de vraag of er vervolgd moet worden en, zo ja, welke straf opgelegd moet worden. Dat laatste heeft een precedent, ook bij de gemeente Utrecht. Een
brandweerduiker kreeg een lagere straf omdat er inmiddels maatregelen waren genomen om herhaling te voorkomen.
Ook is gevraagd of er vaker spoeddebatten zijn naar
aanleiding van rechtszaken. Ik neem aan dat daarmee
rechtszaken tegen de Staat worden bedoeld. Het valt natuurlijk niet uit te sluiten dat er een spoeddebat zal volgen. Ik kan mij eigenlijk niet voorstellen dat als de Staat
wordt vervolgd, niet allang politiek aan de bel is getrokken. De politieke realiteit werkt een stuk sneller dan de juridische realiteit.
Gevraagd is of de strafrechtelijke aansprakelijkheid een
claimcultuur in de hand gaat werken. In het kader van het
civiele recht hebben we het vaak over een claimcultuur.
Hierbij hebben we het over het strafrecht. Ik neem aan dat
bedoeld wordt dat te pas en te onpas aangifte wordt gedaan, artikel 12-procedures worden gevoerd et cetera. Ik
denk dat dat wel losloopt. Bij lagere overheden gebeurt
dat ook niet. En als het gebeurt, zal het heel snel in de
kiem worden gesmoord, want het zal bij incidenten een
uitzondering blijven. Er is geen enkele aanleiding om te
veronderstellen dat er een enorme toestroom van zaken
zal zijn. Nogmaals, de overheid handelt in beginsel bijna
in alle gevallen correct en als dat niet zo is, zal het een uitzondering zijn.
Ook is gevraagd waarom de Staat strafrechtelijk aansprakelijk wordt gesteld. Het makkelijkste zou zijn om die
vraag met een tegenvraag te beantwoorden. Waarom
zouden we de Staat niet strafrechtelijk aansprakelijk maken? Wat maakt de Staat in dit opzicht zo wezenlijk anders, behalve de schaalgrootte ten opzicht van provincie
en gemeente, zo zeg ik ook tegen de heer De Wit.
Ik geef toe dat er vanwege de schaalgrootte van de
Staat in vergelijking met provincies en gemeenten, alhoewel de gemeente Amsterdam ook een enorme organisatieschaal kent, praktisch wel een probleem is als het gaat
om het toedichten van een strafbaar feit aan een heel
groot orgaan. Daarover zal ik later meer zeggen, maar
een principieel verschil zie ik niet. Dat is overigens een
deel van het antwoord. De rest van het antwoord luidt dat
het bij het aansprakelijk stellen van de Staat naast lagere overheden nodig kan zijn om het strafrecht in te zetten
tegen de rechtspersoon. Daarvan kan sprake zijn als er
geen natuurlijke persoon kan worden gevonden binnen
de rechtspersoon. Stel dat de Staat het begane feit heeft
gepleegd. Daarvan kan sprake zijn als het feit vooral een
gevolg was van verschillende fouten van verschillende individuen binnen de rechtspersoon, waarbij het niet reëel
is om een van die personen strafrechtelijk te vervolgen.
Het gaat daarbij meer om de wijze waarop de organisatie in elkaar steekt, bijvoorbeeld als de spreekwoordelijke
rechterhand niet meer weet wat de linkerhand doet, waardoor strafbare feiten ontstaan.

Tweede Kamer

Strafrechtelijke immuniteit

De heer De Wit (SP):
Dit nodigt toch uit tot een diepgaande discussie over de
doelen van het strafrecht. Wat is namelijk de bedoeling
van het strafrecht? De heer Recourt weet dat net zo goed
als ik: vergelding, normstelling, voorkomen van recidive,
algemene preventie et cetera. Dit nodigt wel uit om aan
de heer Recourt te vragen wat daarvan overblijft ten aanzien van de Staat. De Staat stelt zelf immers de norm en
handhaaft die. In alle andere gevallen is er sprake van naleving van de normen. Hoe kan de Staat ten aanzien van
zichzelf, hoe kan het Openbaar Ministerie aan de Staat
duidelijk maken wat de bedoeling is van het strafrechtelijk
vervolgen van de Staat?
De heer Recourt (PvdA):
Het strafrecht dient een doel, maar het inzetten daarvan is
een ultimum remedium. Dat gebeurt alleen in de allerlaatste plaats. We kunnen daarvan geen wonderen verwachten. Wat je er wel van kunt verwachten, is tweeledig. In
de eerste plaats: als de overheid strafrechtelijk aansprakelijk is, gaat het heel vaak om een nalaten. Ik noem het
voorbeeld van Stichtse Vecht: de overheid heeft weet van
een zeer gevaarlijke situatie en blijft op haar handen zitten. Het strafrechtelijk aansprakelijk stellen helpt om de
overheid wat actiever te krijgen, bijvoorbeeld in het wegnemen van zeer gevaarlijke situaties. Het heeft dus een
preventieve werking. En dat staat nog los van de normatieve werking. Het is duidelijk dat je tegen de rest van de
samenleving ook zegt: wat hier is gebeurd, is niet goed, er
is een norm overtreden. Dat zal voor de toekomst een positieve uitwerking hebben.
In de tweede plaats is een strafproces nodig om te laten zien dat ook de overheid verantwoording neemt, of
krijgt toegedicht, voor haar fouten. Dit geldt als er slachtoffers zijn, maar het is ook een signaal naar de samenleving als geheel. Het strafproces is dus ook een podium
om te laten zien wat goed en wat fout is.
De heer De Wit (SP):
Het is op basis van het hoofdstuk van de onrechtmatige
overheidsdaad al heel lang mogelijk om de Staat civielrechtelijk aansprakelijk te stellen. Dan voelt de Staat dat
bepaalde dingen niet kunnen en dat er schade moet worden vergoed. De voorbeelden die de heer Recourt geeft,
ook in zijn eerdere betoog, liggen eigenlijk allemaal op
het vlak van de gemeenten: nalatigheid van de gemeente of onzorgvuldigheid van de gemeente. Maar waar zou
de Staat zelf ten aanzien van zichzelf een norm overtreden die hij zelf heeft gesteld en moet naleven? Waar zijn
de voorbeelden van de Staat die met behulp van het strafrecht terechtgewezen moet worden? Laat ik het dan maar
zo formuleren.
De heer Recourt (PvdA):
Voordat ik die voorbeelden geef, herhaal ik dat het bij ernstige zaken vaak gaat om meerdere partijen die door het
strafrecht worden aangesproken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ondernemer en de werknemer, en vervolgens komt er niets, want het kan de Staat niet zijn. Neem
de ramp in Enschede. Niet de gemeente Enschede maar
een onderdeel van Defensie heeft mogelijk – het is niet
onderzocht; we weten het niet – strafrechtelijk laakbaar
gehandeld. Neem de Catshuisbrand. Daarbij was het de
Rijksgebouwendienst die mogelijk niet goed had gehandeld. De vraag daarbij was of er ether in de verf zat of
niet. Neem de Schipholbrand. Daarbij was de vraag, en

17 januari 2013
TK 41

41-9-53

Recourt
dat is ook daadwerkelijk onderzocht, of individuele bewindspersonen in het kader van hun taakuitoefening een
zeer onveilige situatie hebben laten bestaan. Bij deze drie
concrete voorbeelden zou de Staat strafrechtelijk aangesproken moeten kunnen worden, opdat je niet een soort
wit vlak hebt waarbij iedereen wordt aangesproken behalve de Staat.
De voorzitter:
Mijnheer De Wit, tot slot.
De heer De Wit (SP):
Inderdaad tot slot, want, nogmaals, we zouden hierover
heel uitgebreid kunnen discussiëren. Het punt blijft alleen
dat we het hebben over het inzetten van het strafrecht.
Voor strafrecht gelden meerdere doelen. We hanteren het
strafrecht voor vergelding, preventie en het voorkomen
van recidive. Hoe ziet de heer Recourt dat nu ten aanzien
van het functioneren en opereren van de Staat?
De heer Recourt (PvdA):
De Staat is niet een abstract geheel. Hij bestaat uit zeer
veel organen, die allemaal worden bemenst. De Staat is
niets zonder mensen, zonder ambtenaren. Alle drie doelen die de heer De Wit noemt, zijn relevant bij de vervolging van de Staat: specifieke preventie, generale preventie en vergelding. Ze zijn alle drie van belang voor die onderdelen en voor die ambtenaren, of we het nu hebben
over de Rijksgebouwendienst of over rijtijden van en naar
gevangenissen. Je moet een specifieke leidinggevende,
een specifieke ambtenaar hebben. Die wordt aangesproken door strafrechtelijke vervolging, net zoals een bedrijf
of individu zo kan worden aangesproken. Uiteindelijk wil
je met het strafrecht een situatie terugbrengen in de oude
staat, herstellen.

rechter moet beantwoorden. Dat zijn twee aparte processen. De politieke verantwoording is ontzettend belangrijk
en moet juist voorop staan. De politieke verantwoording
heeft prioriteit. Op geen enkele wijze is daarmee aan de
orde dat wij over een zaak niets mogen zeggen omdat die
onder de rechter is.
De voorzitter:
Ik begrijp dat de heer Van der Steur nogmaals wil interrumperen en ook mevrouw Van Toorenburg staat al bij
de interruptiemicrofoon. Wij zitten midden in een heel
ingewikkeld interruptiedebat, dus het is een ongelukkig
moment om de beraadslaging te schorsen. Toch hoop ik
dat u het goedvindt dat wij dit doen. Bij heropening van
de beraadslaging gaan wij gewoon door waar wij gebleven zijn, bij de interruptie van de heer Van der Steur. Aan
de initiatiefnemers bied ik mijn verontschuldigingen aan
voor het feit dat wij het op deze manier doen. Na de stemmingen gaan wij direct verder met de behandeling van
het initiatiefvoorstel.
De algemene beraadslaging wordt geschorst.
De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

De heer Van der Steur (VVD):
De heer Recourt geeft bij de onderbouwing van zijn standpunt een aantal voorbeelden, dat in de Kamer is besproken, voor zover het aangelegenheden betrof die in het
parlement thuishoren. Het aardige is dat wij in ons parlementaire stelsel en in onze rechtsstaat de regel hebben
dat zolang een zaak onder de rechter is, het parlement
zich niet met de zaak bemoeit. Hoe kijkt de heer Recourt
aan tegen deze kwestie na invoering van het wetsvoorstel? Stel dat er iets ernstigs gebeurt, zoals de vuurwerkramp in Enschede, en het Openbaar Ministerie onmiddellijk een onderzoek instelt en zelfs mensen, misschien wel
ambtenaren, arresteert. Het parlement zal dan behoefte
hebben om hetzelfde onderwerp te bespreken. De interessante vraag is dan of wij dit mogen doen. Als het niet
mag, wat volgens mij de hoofdregel en het uitgangspunt
zou moeten zijn, waar blijven dan de checks-and-balances
die wij zo belangrijk vinden? Leggen wij onszelf daarmee
niet lam?
De heer Recourt (PvdA):
Juist de voorbeelden die de heer Van der Steur aandraagt, geven aan dat er geen volgtijdelijkheid is. Het parlement hoeft niet te wachten op de strafrechter voordat
er politiek over een zaak gesproken kan worden. Bij de
brand in Enschede was in het begin helemaal niet duidelijk waar de strafrechtelijke aansprakelijkheid lag. De politieke debatten zijn gelukkig, en terecht, doorgegaan, want
in het politieke debat en bij de politieke verantwoording
liggen andere vragen voor dan de vragen die de straf-

Tweede Kamer

Strafrechtelijke immuniteit

17 januari 2013
TK 41

41-9-54