Versterken rechtsstaat
Beleidsdoorlichting artikel 1
Rijksbegrotingshoofdstuk IV, Koninkrijksrelaties

Oberon Nauta, Nynke Piepers & Paul van Egmond

Amsterdam, 12 december 2022
Dr. O. (Oberon) Nauta
onauta@dsp-groep.nl
020-7059 349
N. (Nynke) Piepers, MSc. LL.M.
npiepers@dsp-groep.nl
020-7059 317
P. (Paul) van Egmond, MSc.
pvanegmond@dsp-groep.nl
020-7059 378
Met medewerking van:
(Aline) Peters, MSc.

Afbeelding van Petra Heilmann via Pixabay

Disclaimer
The views expressed in this report are those of the evaluator. They do not engage the Netherlands Ministry
of the Interior and Kingdom Relations (BZK) nor other parts of the Government of the Netherlands. While
an attempt has been made to take into consideration views and perspectives of stakeholders consulted in
Aruba, Curacao, Sint Maarten en the Netherlands, the interpretation of the information, conclusions and
recommendations reflect the perspective of the authors.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

2

Inhoud

DSP-groep

Dankwoord

5

Lijst met afkortingen

6

Samenvatting

7

Inleiding

7

Methodische verantwoording

8

Resultaten

9

Tot slot

13

1

Inleiding

15

2

Methodische verantwoording

17

2.1

Vraagstelling beleidsdoorlichting

17

2.2

Verloop onderzoek

17

2.3

Begeleidingscommissie en externe deskundige

20

2.4

Reikwijdte en beperkingen

20

2.5

Validiteit en betrouwbaarheid

22

2.6

Evaluatie Protocol flexibele pool KMar

22

3

Beleidsdoorlichting artikel 1

23

3.1

Hoofdstuk IV Rijksbegroting

23

3.2

Effectevaluatie

24

3.3

Beleidscontext

27

4

Flexibele pool Koninklijke Marechaussee

32

4.1

Aanleiding en ontwikkeling

32

4.2

Opzet en werkwijze

33

4.3

Uitvoeringspraktijk

36

4.4

Knelpunten

38

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

3

5

Recherche Samenwerkingsteam

42

5.1

Aanleiding en ontwikkeling

42

5.2

Opzet en werkwijze

45

5.3

Uitvoeringspraktijk

47

5.4

Aandachtspunten

50

6

TBO-aanpak

55

6.1

Aanleiding en ontwikkeling

55

6.2

Opzet en werkwijze

56

6.3

Uitvoeringspraktijk

57

6.4

Aandachtspunten

60

7

Ondersteunen rechterlijke macht

62

7.1

Aanleiding en ontwikkeling

62

7.2

Opzet en werkwijze

62

7.3

Uitvoeringspraktijk

63

7.4

Aandachtspunten

66

8

Beoordeling artikel-1-beleid

67

8.1

Hoe doeltreffend is het artikel-1-beleid?

67

8.2

Hoe doelmatig is het artikel-1-beleid?

69

9

Aandachtspunten en doorontwikkeling

76

9.1

Aandachtspunten vorige beleidsdoorlichting

76

9.2

Generieke aandachtspunten en aanbevelingen

78

10

Conclusies

87

Bijlage 1: Bronnen

92

Bijlage 2: Oordeel onafhankelijk deskundige

95

Bijlagen

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

4

Dankwoord
In dit rapport worden de resultaten beschreven van de beleidsdoorlichting van het eerste artikel van het
hoofdstuk IV van de Rijksbegroting. Vanuit dit artikel wordt via verschillende instrumenten een bijdrage
geleverd aan het versterken van de rechtsstaat in de Caribische delen van het Koninkrijk. De doelen en
middelen van het artikel-1-beleid zijn complex en zonder de hulp van velen hadden we het vraagstuk niet
kunnen doorgronden. In de eerste plaats komt hiervoor dank toe aan alle gesprekspartners die in het kader
van deze beleidsdoorlichting gesproken zijn, zowel in de Caribische landen als in Nederland. Hun openhartige
bijdrage maakte dat we de uitvoeringspraktijk en het beleidskader goed konden beoordelen. Daarnaast willen
we het DGKR hartelijk danken voor de geboden ondersteuning. Niet alleen heeft het diverse stukken en
bronnen beschikbaar gesteld, maar daar waar nodig heeft het ook intensief geholpen gesprekken met lokale
partners tot stand te brengen. Ook de begeleidingscommissie mag niet onvermeld blijven. Zij heeft tijdens het
onderzoek actief meegedacht over de invulling van het veldwerk en in de slotfase het eindrapport van
inhoudelijk commentaar voorzien. Deze inzet is de kwaliteit van het onderzoek en het eindproduct duidelijk
ten goede gekomen. Tot slot willen wij de onafhankelijke deskundige hartelijk danken voor het opbouwende
commentaar en concrete suggesties die wij tijdens het veldwerk en bij de afronding van de beleidsdoorlichting
hebben kunnen benutten.
Oberon Nauta (projectleider)
Nynke Piepers
Paul van Egmond
Aline Peters

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

5

Lijst met afkortingen

DSP-groep

Afkorting

Betekenis

BOT

British Overseas Territory

BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CBA

Criminaliteitsbeeld-analyse

DGKR

Directoraat Generaal Koninkrijksrelaties

JenV

Justitie en Veiligheid

JVO

Justitieel Vierlanden Overleg

KMar

Koninklijke Marechaussee

KPA

Korps Politie Aruba

KPC

Korps Politie Curaçao

KPCN

Korps Politie Caribisch Nederland

KPSM

Korps Politie Sint Maarten

NLS

No limit soldiers

NP

Nationale Politie

OM

Openbaar Ministerie

OvJ

Officier van Justitie

PG

Procureur-Generaal

PPG

Parket Procureur-Generaal

RPE

Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek

RST

Recherche samenwerkingsteam

TAO

Tactisch afstemmingsoverleg

TBO

Team Bestrijding Ondermijning

VBRA

Voorzieningenstelsel Buitenlandtoeslagen Rechterlijke Ambtenaren

VLA

Versterking Landsrecherche Aruba

VUBZK

Voorzieningenstelsel Uitzendingen Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

VVC

Veelvoorkomende criminaliteit

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

6

Samenvatting
Inleiding
Op grond van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) van het ministerie van Financiën dient
samenhangend beleid dat onder één of meer beleidsartikelen van de Rijksbegroting valt periodiek
geëvalueerd te worden. Dit gebeurt tenminste eens in de zeven jaar. Het doel van een beleidsdoorlichting is
beter inzicht krijgen in de realisatie van de beleidsdoelstellingen en in de effecten van het gevoerde beleid. Bij
een doorlichting is het beoogde doel van het beleid in beginsel de algemene doelstelling van het betreffende
begrotingsartikel, al dan niet verduidelijkt en uitgewerkt in andere Kamerstukken. Onderhavige
beleidsdoorlichting betreft artikel 1 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties van de Rijksbegroting. Het artikel
draagt de naam ‘versterken rechtsstaat’ en kent als generieke doel:
“Het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren aan het versterken van de rechtsstaat
van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Dit krijgt vorm door samenwerking op het gebied van
veiligheid, rechtshandhaving, grensbewaking en mensenrechten en ondersteuning van de landen Aruba,
Curaçao en Sint Maarten.”

Om dit doel te bereiken wordt vanuit artikel 1 een viertal beleidsinstrumenten gefinancierd:
•

Een Flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee bestaand uit 43 fte die in de Caribische landen van het
Koninkrijk onder lokaal gezag worden ingezet op grens-gerelateerde politietaken.

•

Een Recherche Samenwerkingsteam (RST) dat bijdraagt aan de aanpak van grensoverschrijdende,
ondermijnende criminaliteit en misdrijven die de lokale rechtsorde aantasten. Het RST levert deze
bijdrage enerzijds door de inzet vanuit een op Curaçao gestationeerd centraal team en anderzijds door
het leveren van embedded capaciteit aan lokale politieteams van de Caribische Landen.

•

Een TBO-aanpak (Team Bestrijding Ondermijning) die zich specifiek richt op het opsporen en vervolgen
van (grensoverschrijdende) ondermijnende criminaliteit die de integriteit van het Koninkrijk aantast.
Vanuit de TBO-aanpak wordt extra personele capaciteit toegevoegd aan het RST, het OM en het Hof.
Bovendien geldt de specifieke werkafspraak dat binnen TBO-zaken de operationele aansturing van het
RST onder rechtstreeks gezag komt te staan van de procureur- generaal van Curaçao, Sint Maarten en de
BES-eilanden.

•

Ondersteunen rechterlijke macht door het financieren van buitenlandtoelagen van rechtelijke ambtenaren
die werkzaam zijn bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Hof) en de Openbare Ministeries van Aruba
en van Curaçao, Sint Maarten en de BES-eilanden (OM). Met deze toelagen worden Nederlandse
officieren van justitie en rechters in staat gesteld de kosten te dragen die een uitzending naar het
Caribisch deel van het Koninkrijk met zich meebrengen.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

7

In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft DSP-groep de
beleidsdoorlichting uitgevoerd over de periode 2017-2021. De Kamer is over de opzet van de
beleidsdoorlichting per brief op 14 september 2021 geïnformeerd. (Daarnaast is er op 15 december 2021 een
set aanvullende Kamervragen over de opzet van de beleidsdoorlichting beantwoord.) In de brief is de
algemene vraagstelling van de beleidsdoorlichting als volgt verwoord:
“In hoeverre zijn de beleidsinstrumenten voor het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba,
Curaçao en Sint Maarten doelmatig en doeltreffend ingezet?”

Methodische verantwoording
Om antwoord te geven op de vraagstelling is in de periode januari-juli 2022 onderzoek verricht. Eerst is
deskresearch uitgevoerd op de beschikbare relevante bronnen. Naast officiële bekendmakingen van de staat,
werden in het deskresearch jaarstukken van de betrokken organisaties meegenomen alsmede
voortgangsnoties en eerder uitgevoerde onderzoeken en evaluaties. Aanvullend hierop zijn financiële
overzichten geanalyseerd die vanuit de administratie van het DGKR beschikbaar werden gesteld.
Vervolgens zijn – ten behoeve van het beoordelen van de doeltreffendheid en doelmatigheid – de
doelstellingen, de beleidscontext en de werkingstheorie van het artikel-1-beleid geëxpliciteerd. In twee
ambtelijke werkgroepen zijn de uitkomsten van deze explicatie gevalideerd en genuanceerd.
Daarna hebben in de Caribische landen van het Koninkrijk en in Nederland gesprekken plaatsgevonden met
kernpartners van het artikel-1-beleid, vertegenwoordigers van het lokaal gezag en met externe deskundigen.
In totaal zijn in 37 interviews 63 respondenten gesproken nagenoeg gelijk verdeeld over het strategische,
tactische en het operationele niveau. Ongeveer de helft van de respondenten kan aangemerkt worden als
lokaal-Caribisch, de andere helft als Europees Nederlands.
Het onderzoek werd begeleid door een ambtelijke commissie met vertegenwoordigers van het ministerie van
BZK, het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), het ministerie van Defensie en de Koninklijke
Marechaussee. Een externe deskundige heeft het onderzoek beoordeeld op de validiteit en betrouwbaarheid.
In dat kader hebben de begeleidingscommissie en de deskundige relevante suggesties gedaan voor de
respondentenselectie, de vraagstelling binnen de interviews en voor de eindrapportage.

Reikwijdte en beperkingen
De focus van het onderzoek lag op de beleidsinstrumenten die bekostigd worden vanuit artikel 1 hoofdstuk IV
Rijksbegroting. Deze instrumenten richten zich primair op het versterken van de strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde in de Caribische landen. Door Nederland wordt echter op dit thema meer gedaan dan wat er
vanuit artikel 1 bekostigd wordt. Deze aanvullende inzet wordt vanuit andere begrotingsartikelen of zelfs

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

8

vanuit andere begrotingshoofdstukken gefinancierd. Vanwege de systematiek van een beleidsdoorlichting
zijn deze overige activiteiten niet in de beschouwing betrokken. Dat levert gevoelsmatig een kunstmatige
beperking op omdat bredere thematiek, die evident in de rechtshandhavingsketen aanwezig is, onbesproken
blijft of slechts zijdeling genoemd wordt (bijvoorbeeld het gevangeniswezen, of het Protocol versterking
grenstoezicht uit 2021 dat weliswaar ook vanuit artikel 1 wordt gefinancierd maar qua implementatiedatum
buiten de scope van de beleidsdoorlichting valt).
De beleidsdoorlichting kende enkele beperkingen. In de eerste plaats moet gewezen worden op het feit dat de
doelen van het artikel-1-beleid niet SMART geformuleerd zijn en zonder nadere uitwerking niet te beoordelen
waren op doelmatigheid en doeltreffendheid. Om deze beoordeling toch uit te kunnen voeren, is op basis van
een planevaluatie een reconstructie gemaakt van de werkingstheorie van het beleid. Met deze explicatie kon
vervolgens een beoordeling worden gegeven van het beleid. Maar omdat schriftelijke documentatie voor dit
onderwerp slechts summier aanwezig was is de werkingstheorie zelf ten dele een interpretatie van de
onderzoekers en de deelnemers van de werkgroepen.
In het verlengde van het vorige punt ligt de beperking dat naast het ontbreken van meetbare doelstellingen
ook geen prestatieafspraken met de kernpartners van het artikel-1-beleid gemaakt zijn. De partners registeren
zodoende niet systematisch wat de opbrengsten van de inzet vanuit artikel 1 zijn geweest terwijl dergelijke
informatie voor het beoordelen van de effectiviteit juist van belang is.
Tot slot moet nog worden gewezen op het feit dat binnen de beleidsdoorlichting getracht is bij de selectie van
respondenten een goede vertegenwoordiging van de lokale partners te betrekken. Deze poging is geslaagd,
met uitzondering van de gesprekken met de bewindspersonen. Alleen op Sint Maarten is het gelukt de
verantwoordelijke minister te spreken.

Resultaten
Bestedingen
Hoofdstuk IV in de Rijksbegroting is een complex begrotingshoofdstuk, met veel overboekingen naar andere
hoofdstukken en naar de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten. De exacte bestedingen per
beleidsinstrument zijn daarom alleen bij benadering te reconstrueren. Uit onderstaand overzicht blijkt dat het
grootste deel van de middelen van artikel 1 zijn toegekend aan het RST (in 2021 betrof het 70% van het totale
budget). De bestedingen aan de flexibele pool KMar maken 16 % van het totaal uit in 2021. De
buitenlandtoelagen rechterlijke macht betroffen in 2021 14 % van de totale begroting van artikel 1 hoofdstuk
IV Rijksbegroting. Deze verhouding is over de jaren ongeveer gelijk. De kosten voor de TBO-aanpak zijn op
basis van de beschikbare bronnen niet goed uit te splitsen naar jaar. Voor de periode 2016–2021 ging het in het
totaal om € 70 miljoen aan extra middelen die voor een belangrijk deel uitgekeerd zijn aan RST en als zodanig
in onderstaand overzicht onderdeel uitmaken van de begrotingspost van het RST. Echter, ook het Hof en het

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

9

OM ontvingen TBO-middelen voor het salaris van TBO-rechters en TBO-officieren van justitie . Deze middelen
kunnen op basis van de beschikbare documentatie niet naar jaar en organisatie worden uitgesplitst en zijn
zodoende niet meegenomen in de cijfers. Het totaalbedrag in onderstaand tabel is daardoor een
onderschatting van de werkelijke bestedingen vanuit artikel 1.
Tabel 1

Uitsplitsing artikel 1 naar individuele beleidsinstrumenten
Posten artikel 1
Begrotingen Koninkrijksrelaties
RST (inclusief TBO)

2017

2018

2019

2020

2021

€ 17.409.000,00

€ 18.188.000,00

€19.098.000,00

€25.960.000,00

€ 27.878.000,00

Flexpool KMar

€ 6.100.000,00

€ 6.100.000,00

€ 6.209.000,00

€ 6.339.000,00

€ 6.467.000,00

Buitenlandtoelage Rechterlijke macht

€ 3.279.856,00

€ 4.969.026,00

€ 4.741.432,00

€ 4.638.071,00

€ 5.684.103,00

Totaal

€ 26.788.856,00

€ 29.257.026,00

€ 30.048.432,00

€ 36.937.071,00

€ 40.029.103,00

Bron: beleidsadministratie DGKR en jaarstukken RST (2017-2021)

Doeltreffendheid artikel-1-beleid
Het generieke doel van het artikel-1-beleid is het bevorderen van goed bestuur door het versterken van de
rechtsstaat in de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Hiervoor worden de vier beleidsinstrumenten
ingezet. Zoals vermeld is het doel van artikel 1 niet verder uitgewerkt en ook wordt nergens geëxpliciteerd hoe
de ingezette instrumenten zouden moeten bijdragen aan het behalen van het doel van het beleidsartikel. Uit
de analyse van de beleidscontext blijkt echter dat de rechtsstaat van de Caribische landen om twee redenen
versterking behoeft. Enerzijds moet gewezen worden op de veiligheidsrisico’s van de landen die verband
houden met hun geografische positionering in de Zuid-Amerikaanse regio. Ook de relatief open eilandelijke
grenzen en het intensieve commerciële zee- en luchtverkeer worden in dit verband genoemd als factoren die
bijdragen aan een hoog risico op grensoverschrijdende criminaliteit. Anderzijds zorgt de kleinschaligheid van
de eilanden en de beperkte (financiële) draagkracht van het justitieel apparaat voor druk op de rechtsstaat.
Deze druk wordt verder vergroot door specifieke economische activiteiten in de Caribische landen, in het
bijzonder de financiële dienstverlening en de goksector, die een aanzuigende werking hebben op
(ondermijnende) criminaliteit.
Hoewel noch voor het RST, de TBO-aanpak, of de flexpool KMar systematische overzichten beschikbaar zijn
van operationele resultaten kan op basis van de beschikbare documentatie en de gesprekken met de
kernpartners worden geconcludeerd dat de drie instrumenten een bijdrage leveren aan het versterken van de
rechtsstaat. De onderbouwing van deze conclusie is dat de activiteiten die vanuit deze beleidsinstrumenten
ontplooit worden zich expliciet richten op de factoren en risico’s die de rechtsstaat in de Caribische landen
onder druk zetten. RST-medewerkers die onder lokaal gezag embedded ingezet worden, brengen cruciale
kennis en middelen in die lokaal ontbreken. Hierdoor kunnen opsporingsonderzoeken op het terrein van
transnationale (drugs) criminaliteit succesvol worden afgerond die zonder deze bijdrage niet gedaan zouden
kunnen worden. Het RST heeft naast inzet in de lokale samenwerkingsteams ook twee centrale teams. Het
eerste centrale RST-team wordt ingezet voor zware grensoverschrijdende criminaliteit. In de onderzochte

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

10

beleidsperiode 2017-2021 bracht dit team verschillende high profile zaken (in samenwerking met lokale
partners) tot een goed einde. Gelet op de complexiteit van de zaken is het ook hier niet aannemelijk dat deze
onderzoeken door de landen zelf gedaan hadden kunnen worden. Ook het tweede centrale RST-team (dat
onderdeel is van de TBO-aanpak) wist meerdere onderzoek in samenwerking met de landen succesvol af te
ronden. Deze waren gericht op ondermijnende criminaliteit op het vlak van financieel-economische delicten
met betrokkenheid van zogenaamde Politically Exposed Persons (PEP), ambtenaren, overheids-NV’s,
facilitators of organisaties in de collectieve sector. Het feit dat met de TBO-middelen ook capaciteit bij het
parket en de rechtbank beschikbaar was, heeft vervolgens bijgedragen aan een effectieve vervolging en
veroordeling van deze personen. Ook de flexpool heeft een duidelijke kwaliteitsimpuls gegeven aan het
grenstoezicht en daarmee de rechtsstaat versterkt. Enerzijds door actief op de luchthavens te ondersteunen
bij de grensbewaking, anderzijds door de politieorganisaties van de landen van capaciteit te voorzien bij de
bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit. Met het aanbieden van een opleidingsprogramma zijn
bovendien de lokale partners in de grensbewaking nu beter in staat zelfstandig documenten op valsheid te
herkennen. Ook hierdoor is de grensbewaking en daarmee de rechtsstaat versterkt. Tot slot moet worden
geconcludeerd dat ook het vierde instrument - de bekostiging van de buitenlandtoelagen van rechters en
officieren van justitie – de rechtsstaat versterkt heeft. In de onderzochte beleidsperiode zijn dankzij de
uitzendtoelagen de uitzendingen onverkort doorgegaan waardoor de rechterlijke macht in de Caribische
landen de zaakstroom van strafzaken tot op heden heeft kunnen afhandelen. Dat was volgens de direct
betrokkenen niet gelukt als niet vanuit Nederland ondersteuning zou zijn geboden. Bovendien hebben de
uitgezonden medewerkers bijgedragen aan de kennisontwikkeling van beide organisaties. Daarmee is ook de
rechtsstaat versterkt.
Op basis van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat het artikel-1-beleid effectief is geweest: alle
beleidsinspanningen zijn namelijk gericht op één of meer specifieke uitdagingen waar de landen op het
veiligheidsterrein mee te maken hebben. Omdat de doelstelling van artikel 1 in zeer generieke bewoordingen
geformuleerd is en nergens aangegeven wordt welke resultaten minimaal behaald moeten worden, moet
tegelijkertijd ook worden geconcludeerd dat zelfs met marginale opbrengsten van het beleid al sprake is van
doeltreffendheid. Met andere woorden: in zijn huidige formulering levert de doelstelling van artikel 1 eigenlijk
geen zinvol uitgangspunt voor het doen van een beleidsdoorlichting.

Doelmatigheid artikel-1-beleid
Voor het beoordelen van de doelmatigheid van beleid dient eerst de doeltreffendheid te worden bepaald.
Beleid dat niet doeltreffend is, is tenslotte te allen tijde ondoelmatig. Omdat de doeltreffendheid van het
artikel-1-beleid binnen deze beleidsdoorlichting om bovengenoemde reden niet systematisch te beoordelen
valt, kon ook de doelmatigheid niet zuiver worden getoetst. Wel is binnen het onderzoek enerzijds gekeken of
binnen de huidige inzet van de beleidsinstrumenten nog verbeteringen mogelijk zijn. En anderzijds of – gelet
op de generieke doelstelling van artikel 1 – een ander beleidsinstrumentarium wellicht beter in staat zou zijn
om de rechtsstaat te versterken. Vanuit de eerste benaderingsmethode luidt de conclusie dat er binnen het

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

11

huidige instrumentarium weinig efficiencywinst te behalen valt en er evenmin inspanningen zijn die relatief
weinig resultaten opleveren. De huidige beleidsinstrumenten worden dus grotendeels doelmatig ingezet.
Mogelijke uitzondering daarop is de flexibele pool KMar. Omdat over de inzet van de geboden ondersteuning
vanuit de pool vrijwel nooit strategisch wordt nagedacht, wordt in de regel de inzet van het voorgaande jaar
op gelijke voet voortgezet. Daardoor wordt door de landen niet de afweging gemaakt of die inzet nog wel de
meeste passende is gelet op de tussentijdse ontwikkelingen en aangepaste behoeftes. Met deze gang van
zaken is de kans aanwezig dat de doelmatigheid van de inzet van de flexpool ondertussen voor verbetering
vatbaar is.
Wordt niet gekeken naar de doelmatigheid van het huidige instrumentarium maar de vraag beantwoord met
welk instrumentarium de doelrealisatie van het artikel-1-beleid het meest gebaat is dan moet anders
geoordeeld worden. In dat geval luidt de conclusie dat het artikel-1-beleid weliswaar goed bestuur bevordert
(omdat een sterke rechtsstaat een belangrijke voorwaarde is voor goed bestuur), maar dat er veel meer nodig
is dan wat thans gedaan wordt vanuit artikel 1. Gelukkig gebeurt dat (deels) ook al. Maar deze inspanningen
zijn in andere begrotingsartikelen van hoofdstuk IV ondergebracht of worden door de Caribische landen zelf
uitgevoerd. In hoeverre deze andere inspanningen doelmatig en doeltreffend zijn in het bevorderen van goed
bestuur is niet beoordeeld binnen deze beleidsdoorlichting.
De beleidsdoorlichting laat zien dat de huidige doelstelling van het artikel-1-beleid problemen oproept bij de
beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid. Enerzijds is het beleidsdoel niet concreet
geformuleerd en ontbreekt het aan prestatieafspraken met de partners die invulling geven aan het
beleidsinstrumentarium. Anderzijds speelt het meer fundamentele probleem dat het doel zelf niet congruent
is met de inhoud van het ingezette instrumentarium. Het huidige instrumentarium richt zich primair op het
versterken van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Dat heeft weliswaar een duidelijke relatie
met het versterken van de rechtsstaat en als zodanig ook met goed bestuur. Maar het valt daar niet volledig
mee samen. Daardoor is de mate waarin goed bestuur bevorderd wordt geen zuivere toetssteen voor het
gevoerde artikel-1-beleid. De reden voor deze incongruentie is dat bij de doelformulering van artikel 1
omgekeerd gewerkt is aan de gangbare volgorde. Idealiter wordt bij een bepaald maatschappelijk probleem
namelijk op basis van een probleemanalyse een beleidsdoel geformuleerd. Vervolgens wordt vastgesteld welk
beleidsinstrumentarium het meest passend is om dat doel te behalen. In het geval van artikel 1 stond het
beleid echter al vast en moest naderhand voor de aangegane betaalverplichtingen een passende
overkoepelende doelstelling gekozen worden. Dit doel moest bovendien zowel recht doen aan de feitelijke
inzet vanuit het artikel-1-beleid als aan de thema’s die voor BZK van belang zijn. De huidige doelstelling is wat
dat betreft een geslaagd compromis. Maar omdat het een compromis is, wordt het echte probleem niet
opgelost. Ten onrechte kan bovendien het beeld ontstaan dat de doelmatigheid van het ingezette
instrumentarium voor verbetering vatbaar is omdat de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde niet per
se het meest voor de hand liggende instrumentarium is om goed bestuur te bevorderen.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

12

Aanbevelingen
In de beleidsevaluatie is een aantal verbeterpunten naar voren gekomen dat voor het ministerie van BZK
relevant is:
1.

De huidige formulering van de beleidsdoelstelling werpt ernstige beperkingen op voor de beoordeling van
de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Maar het lijkt niet eenvoudig om de doelstelling
zodanig te herformuleren dat het leidt tot een beter compromis tussen de inhoud van het artikel-1-beleid
en de beleidsverantwoordelijkheid van BZK. In plaats van een aanscherping van de beleidsdoelstelling kan
de oplossing gezocht worden in het laten vallen van artikel 1 als zelfstandig beleidsartikel. In dat geval
vervalt de evaluatieplicht. Voor zover het wenselijk is om artikel 1 toch te handhaven valt te overwegen
om ook de andere beleidsinspanningen uit hoofdstuk IV van de Rijksbegroting die gericht zijn op het
bevorderen van goed bestuur onder dit artikel te scharen.

2.

De investeringen die Nederland doet in de rechtshandhavingsketen zijn van grote toegevoegde waarde.
Maar de investeringen worden niet in alle schakels binnen de keten gedaan. Daardoor ontstaat het risico
op onevenwichtigheid en opstoppingen in één of meer fases van het strafproces. Zonder bijvoorbeeld
grote investeringen in de detentiecapaciteit ontstaat het risico dat gevangenisstraffen nog minder ten
uitvoering worden gelegd dan nu al gebeurt. Het is van belang dat centraal het overzicht gehouden wordt
en vanuit het totale beeld van de keten steeds gekeken wordt in hoeverre en op welke plekken de
justitieketen ondersteuning nodig heeft zodat opstoppingen voorkomen worden.

3.

Het ontbreekt bij de Nederlandse regering aan een visie over waar het naartoe wil met het Koninkrijk. Als
gevolg daarvan ontbreekt het ook aan een helder toetsingskader op grond waarvan kan worden bepaald
of de inzet vanuit artikel 1 het gewenste niveau en richting heeft. Het ontbreken van deze visie maakt het
bovendien lastig om bij artikel 1 concrete meetbare doelen te stellen.

4.

De beleidsdoorlichting heeft meerdere aandachtspunten blootgelegd die mogelijk voor andere
departementen en/of uitvoeringsorganisaties van belang zijn. Omdat het ministerie van BZK voor het
oppakken van deze punten zelf geen verantwoording draagt maar ze wel relevant kunnen zijn voor de
uitvoeringspraktijk van het RST, flexpool en/of de rechterlijke macht is het ministerie van BZK
geadviseerd deze punten bij de partners onder de aandacht te brengen.

Tot slot
Hoewel de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleidsinstrumentarium op dit moment niet goed te
beoordelen zijn, staat de meerwaarde van het artikel-1-beleid vooralsnog buiten kuif. Dat geldt voor alle vier
de instrumenten. De samenwerkingspartners van de flexpool oordelen ronduit positief over de uitgezonden
medewerkers en stellen dat de eigen capaciteit zodanig onder druk staat dat zonder hulp van de flexpool de
grensbewakingstaken niet op het gewenste niveau kunnen worden ingevuld. Ook over het RST en daarbinnen
de TBO-aanpak wordt in vergelijkbare bewoordingen geoordeeld. Zonder de inzet van dit team en deze
aanpak wordt gevreesd dat de rechtsstaat gaat wankelen. Hoewel het verstrekken van de buitenlandtoelagen

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

13

aan rechtelijke ambtenaren meer generiek is dan de andere instrumenten wordt ook hier gesteld dat de
toelagen cruciaal zijn voor het borgen van de bemensing en de kwaliteit van rechtspraak. Lokaal zijn
simpelweg onvoldoende kandidaten om de formaties te vullen en het ontbreekt het OM en het Hof aan de
middelen om de buitenlandtoelagen zelf te bekostigen. De beleidsdoorlichting laat zodoende zien dat het
huidige artikel-1-beleid van grote meerwaarde is voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde in de
Caribische landen. Dat de doelstelling van het artikel-1-beleid niet congruent is met de inhoud van het
beleidsinstrumentarium doet aan die meerwaarde niets af.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

14

1

Inleiding
Op grond van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden is rechtshandhaving een autonome
aangelegenheid van de Caribische landen van het Koninkrijk. Tocht biedt Nederland Aruba, Curaçao en Sint
Maarten al geruime tijd ondersteuning op dit terrein. Een deel van deze ondersteuning wordt vanuit artikel 1
hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties van de Rijksbegroting gefinancierd. Over de periode 2017-2021 stimuleerde
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) via dit artikel de rechtsstaat in deze drie
landen door middelen ter beschikking te stellen aan vier organisaties: de Koninklijke Marechaussee (KMar),
het Recherchesamenwerkingsteam (RST), de Openbare Ministeries van Aruba en van Curaçao, Sint Maarten
en de BES-eilanden (OM) en het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Hof). Via deze organisaties worden de
volgende beleidsinstrumenten gefinancierd:
•

Een Flexibel inzetbare pool KMar bestaand uit 43 fte die in de Caribische landen van het Koninkrijk onder
lokaal gezag worden ingezet op grens-gerelateerde politietaken.

•

Een RST dat bijdraagt aan de aanpak van grensoverschrijdende, ondermijnende criminaliteit en misdrijven
die de lokale rechtsorde aantasten. Het RST levert deze bijdrage enerzijds door de inzet vanuit een op
Curaçao gestationeerd centraal team dat onder Nederlands gezag staat en door het leveren van capaciteit
aan embedded teams die vallen onder de verantwoordelijkheid van de lokale politiekorpsen van de
Caribische Landen

•

Een TBO-aanpak (Team Bestrijding Ondermijning) die zich specifiek richt op het opsporen en vervolgen
van (grensoverschrijdende) ondermijnende criminaliteit die de integriteit van het Koninkrijk aantast.
Vanuit de TBO-aanpak wordt extra personele capaciteit toegevoegd aan het RST, het OM en het Hof.
Bovendien geldt de specifieke werkafspraak dat binnen TBO-zaken de operationele aansturing van het
RST onder rechtstreeks gezag komt te staan van de procureur- generaal van Curaçao, Sint Maarten en de
BES-eilanden.

•

Ondersteunen rechterlijke macht door het financieren van buitenlandtoelagen aan rechtelijke ambtenaren
die werkzaam zijn bij het Hof en OM. Met deze toelagen worden Nederlandse officieren van justitie en
rechters in staat gesteld de kosten te dragen die een uitzending naar het Caribisch deel van het Koninkrijk
met zich meebrengt.

Op grond van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) van het ministerie van Financiën dient
samenhangend beleid dat onder één of meer beleidsartikelen van de Rijksbegroting valt periodiek
geëvalueerd te worden. Dit moet tenminste eens in de zeven jaar gebeuren. 1 Het doel van een
beleidsdoorlichting is beter inzicht krijgen in de realisatie van de beleidsdoelstellingen en in de effecten van
het gevoerde beleid. Bij een doorlichting is het beoogde doel van het beleid in principe de algemene

1 De laatste beleidsdoorlichting van het artikel-1-beleid van Hoofdstuk IV, toen nog genaamd de ‘waarborgfunctie’ , is 17 november 2017
naar de Tweede Kamer gestuurd en had betrekking op de periode 2010-2016. In lijn met de aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting van
2017 is in 2018 de naam van het beleidsartikel 1 gewijzigd van ‘Waarborgfunctie’ in ‘Versterken rechtsstaat’ (Kamerstukken II, 2017-2018,
33 189, nr. 10 en 11; Kamerstukken II, 2017-2018, 34 775, nr. 46. 2021-0000352425.)

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

15

doelstelling van het betreffende begrotingsartikel, al dan niet verduidelijkt en uitgewerkt in andere
Kamerstukken.
In onderhavige rapport wordt de beleidsdoorlichting van artikel 1 van Hoofdstuk IV van de Rijksbegroting,
Koninkrijksrelaties gegeven. De Kamer is over de opzet van de beleidsdoorlichting op 14 september 2021 per
brief geïnformeerd (daarnaast is er op 15 december 2021 een set aanvullende Kamervragen over de opzet
beantwoord 2). Hierin is ook reeds de algemene vraagstelling van de doorlichting genoemd die de periode
beslaat vanaf 1 januari 2017 tot en met 31 december 2021:
“In hoeverre zijn de beleidsinstrumenten voor het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba,
Curaçao en Sint Maarten doelmatig en doeltreffend ingezet?”

Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk wordt verantwoording afgelegd over het uitgevoerde onderzoek en de
gehanteerde methodiek. In hoofdstuk 3 wordt kort ingegaan artikel 1 van hoofdstuk IV van de Rijksbegroting
en wordt stilgestaan bij de relevante beleidscontext. In hoofdstuk 4 wordt de flexibele pool KMar behandeld
en in hoofdstuk 5 komt het RST aan bod. Hoofdstuk 6 gaat over de TBO-aanpak terwijl in hoofdstuk 7 de
ondersteuning aan de rechterlijke macht centraal staat. In hoofdstuk 8 wordt op basis van de voorgaande
hoofdstukken de effectiviteit en doelmatigheid van het artikel-1-beleid beoordeeld. In hoofdstuk 9 wordt
ingegaan op een aantal ontwikkelpunten dat binnen de beleidsdoorlichting naar voren kwam. Hoofdstuk 10
sluit af met de conclusies van het onderzoek.

2 Kamerstukken II, 2021-2022, 33189 nr. 14 en 15.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

16

2

Methodische verantwoording
In dit hoofdstuk wordt verantwoording afgelegd over het uitgevoerde onderzoek. Daarvoor worden eerst de
onderzoeksvragen gepresenteerd. Vervolgens wordt ingegaan op het verloop van het onderzoek en de
gehanteerde methoden. Daarna wordt een korte toelichting gegeven op de projectorganisatie van de
beleidsdoorlichting en de rol daarbinnen van de begeleidingscommissie en de externe deskundige. Het
hoofdstuk sluit af met een paragraaf over de reikwijdte en beperkingen van de beleidsdoorlichting.

2.1

Vraagstelling beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting kende de volgende centrale onderzoeksvraag:
In hoeverre zijn de beleidsinstrumenten voor het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba,
Curaçao en Sint Maarten doelmatig en doeltreffend ingezet?

Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen
•

Welke doelen worden met het betreffende beleidsinstrument beoogd?

•

Welke inzet en middelen zijn vanuit het betreffende beleidsinstrument geleverd om deze doelen te
bereiken?

•

Welke resultaten zijn bekend? Wat kan op basis van deze resultaten worden gezegd over de
doeltreffendheid van het betreffende beleidsinstrument?

•

Hoe doelmatig is het ingezette beleidsinstrument, mede gelet op de aanwezigheid of het ontbreken van
alternatieven? Zijn er inspanningen die naar verhouding relatief weinig resultaat opleveren?

•

In hoeverre zijn de aanbevelingen van de beleidsdoorlichting over de periode 2010-2016 opgevolgd?

•

In hoeverre kunnen de beleidsdoelstellingen voor het ministerie van BZK voor het versterken van de
rechtsstaat in het Caribisch deel van het Koninkrijk verder worden aangescherpt?

•

2.2

Welke verbetermogelijkheden doen zich in de praktijk voor?

Verloop onderzoek
Het onderzoek is gefaseerd uitgevoerd. In de eerste fase is door DGKR op verzoek van de onderzoekers een
selectie van schriftelijk bronmateriaal beschikbaar gesteld met verantwoordingsinformatie over de inzet van
de vier beleidsinstrumenten. Naast parlementaire stukken, eerdere onderzoeken, interne notities en
jaarverslagen ging het ook om financiële overzichten uit de interne administratie van DGKR. Dit overzicht is
gedurende de loop van de beleidsdoorlichting enkele keren aangevuld door DGKR. Daarnaast hebben de
onderzoekers zelf bronmateriaal verzameld.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

17

Vervolgens is ten behoeve van de beoordeling van de doeltreffendheid op basis van de beschikbare
documentatie een voorlopige beschrijving gemaakt van de werkingstheorie 3 achter het artikel-1-beleid. Deze
beleidslogica is vervolgens verwerkt in een discussienotitie die besproken is in twee werkgroepen. Aan de
eerste werkgroep namen vertegenwoordigers van het ministerie van J&V en DGKR deel. Aan de tweede
werkgroep namen vertegenwoordigers van het ministerie van Defensie, KMar en DGKR deel. Doel van beide
bijeenkomsten was de voorlopige beschrijving van de werkingstheorie daar waar nodig aan te scherpen en te
valideren. De deelnemers van beide werkgroepen werden in overleg met DGKR geselecteerd op basis van hun
inhoudelijke kennis van de beleidsinstrumenten.
In de tweede fase van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd in de drie Caribische landen en in Nederland. De
lijst met potentiële interviewkandidaten is besproken met de begeleidingscommissie en de externe
deskundige (zie paragraaf 2.3). Deze bespreking heeft tot enkele aanvullingen geleid. Binnen de lijst is een
balans gezocht tussen respondenten die zelf invulling geven aan de vier beleidsinstrumenten (bijvoorbeeld
teamchef RST, Brigadecommandant, uitvoerende medewerkers), respondenten die als kernpartner in de
rechtshandhaving optreden en gebruik maken van de beleidsinstrumenten (bijvoorbeeld het lokaal gezag) en
respondenten die aangemerkt moeten worden als externe deskundige. Dat laatste kan zijn in de hoedanigheid
van onafhankelijke wetenschapper of als medewerker van een organisatie die vanuit een andere hoedanigheid
betrokken is bij het thema goed bestuur en rechtshandhaving (bijvoorbeeld de Integrity Chamber, of de Raad
voor de rechtshandhaving). Op verzoek van het ministerie van BZK is nadrukkelijk aandacht gevraagd voor
interviews met lokale partners
De gesprekken werden van tevoren ingepland. Niet met alle gewenste kernpartners kon om moverende
redenen, en na herhaald verzoek, een gesprek worden ingepland. Ook werd een aantal gesprekken dat wel al
ingepland stond, uiteindelijk door de respondent geannuleerd. In alle gevallen dat een gesprek werd
geannuleerd, werd gezocht naar een alternatief moment waarop het gesprek alsnog kon plaatsvinden. Dat is
in een enkel geval uiteindelijk toch niet gelukt. In totaal zijn in 37 interviews 63 respondenten gesproken. Dit
leverde verdeeld over de volgende organisaties de volgende respons op:
Tabel 2.1

Overzicht van geïnterviewde kernpartners uitgesplitst naar locatie van het interviews
Respondentgroep

Aantal

Locatie

Actie Centrum Ondermijning Curacao

1

Curaçao

Bureau Integriteit Aruba

2

Aruba

DGKR

2

Den Haag

Douane

6

Curaçao & Sint Maarten

Hof

2

Curaçao

Integrity Chamber

2

Sint Maarten

3 De werkingstheorie, ook wel beleidslogica genoemd, beschrijft de rationale van het beleid. Door de werkingstheorie te expliciteren
wordt niet alleen duidelijk welke doelen met het beleid worden beoogd maar ook hoe de beleidsinstrumenten aan dat doel bij zouden
moeten dragen. Door de werkingstheorie te expliciteren kan vervolgens worden getoetst of het beleid in theorie effectief is. Daarvan is
sprake wanneer de beleidsinstrumenten een logische relatie hebben tot de beleidsdoelen en het instrumentarium consistent is.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

18

Respondentgroep

Aantal

Locatie

Kabinet van de gouverneur

5

Aruba, Curaçao & Sint Maarten

KMar centraal

2

Curaçao & Sint Maarten

KMar embedded

4

Curaçao & Sint Maarten

Kustwacht

2

Aruba

Landsrecherche

4

Aruba & Sint Maarten

Lokaal Parket (OM)

3

Aruba, Curaçao & Sint Maarten

Minister van Justitie

1

Sint Maarten

Ministerie van Justitie landen

3

Curaçao

Nederlandse Vertegenwoordiger

1

Curaçao

Parket Generaal/Procureur-Generaal

2

Aruba & Curaçao

Politie grenstoezicht

2

Curaçao & Sint Maarten

Politiekorps

5

Aruba, Curaçao & Sint Maarten

Raad voor de rechtshandhaving

4

Curaçao & Sint Maarten (beide via video)

RST centraal

3

Curaçao

RST embedded

2

Curaçao

Wetenschap/externe deskundigen

5

Aruba, Curaçao & Nederland (deels via video)

Ter voorbereiding op de gesprekken zijn op basis van de werkingstheorie en de overige beschikbare
documentatie interviewleidraden opgesteld. De leidraden is voorafgaand aan het interview toegestuurd aan
de respondent. De respondent is steeds gevraagd of hij/zij kon instemmen met gepseudonimiseerd gebruik
van de teksten uit de interviewverslagen. Dat wil zeggen: bij de bronvermelding van het citaat wordt alleen
verwezen naar de respondentgroep waar de geïnterviewde deel vanuit maakt. In sommige gevallen leidt deze
manier van citeren er toe dat uit de aard van de functie het citaat op de persoon te herleiden valt. Niet alle
respondenten verleenden aan deze vorm van citeren instemming. In het rapport wordt daarom in de regel
anoniem geciteerd. Alleen voor zover de respondent een eindverantwoordelijke functie bekleedde en
bovendien instemming had verleend aan citering wordt in het rapport naar de betreffende functionaris
verwezen.
Van ieder gesprek is een verslag gemaakt dat ter aanvulling en correctie is teruggelegd bij de respondent. Niet
iedere respondent heeft uiteindelijk gereageerd op het gespreksverslag. Uit deze verslagen zijn daarom geen
letterlijke citaten overgenomen in dit rapport. De gesprekken vonden grotendeels plaats in de landen zelf en
op de werklocatie van de betreffende respondent. Enkele gesprekken vonden online plaats.
Nadat de gesprekken waren afgerond is analyse uitgevoerd op de gespreksverslagen en de beschikbare
documentatie. Op basis daarvan is een concept eindrapport opgesteld. Dit concept is besproken met de
begeleidingscommissie en de externe deskundige. Op basis van het geplaatste commentaar is een tweede
conceptversie van het rapport opgesteld die opnieuw besproken is. Het commentaar op de tweede versie is
verwerkt in dit eindrapport.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

19

2.3

Begeleidingscommissie en externe deskundige
Het onderzoek is begeleid door een commissie bestaand uit de volgende leden:
•

Dhr. R. Barneveld, ministerie BZK

•

Dhr. B. Beijnvoort, ministerie van Defensie

•

Mw. C. den Engelsman-Aarnoudse , Koninklijke Marechaussee

•

Mw. J. Hardeman, ministerie van JenV

•

Dhr. S. Mulder, ministerie BZK

•

Dhr. G. Nassy, ministerie BZK

•

Dhr. R. Ruitinga, ministerie BZK

•

Dhr. A. Schoolderman, ministerie BZK

•

Dhr. H.J. Trip, Koninklijke Marechaussee

•

Mw. M. Verhoeven, ministerie JenV

De RPE schrijft– ex artikel 4 lid 6 – voor dat een onafhankelijke deskundige een oordeel geeft over de validiteit
en betrouwbaarheid van de bevindingen van het uitgevoerde onderzoek. Binnen de beleidsdoorlichting is dr.
Nelly Schotborgh-van der Ven aangewezen als onafhankelijke deskundige. 4
De commissie en de onafhankelijk deskundige hebben de onderzoekers tijdens de loop van de
beleidsdoorlichting geadviseerd over de focus en de inrichting van het onderzoek en de te interviewen
partijen/personen. Ook hebben zij commentaar geleverd op de werkingstheorie van het artikel-1-beleid en de
interviewleidraden. Tot slot hebben zij de concepteindrapportage gelezen en beoordeeld. De externe
deskundige heeft apart de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek beoordeeld. Hierover heeft zij
apart gerapporteerd aan het ministerie van BZK. Dit oordeel is in het rapport opgenomen als bijlage 2.

2.4

Reikwijdte en beperkingen
Zoals zal blijken uit het vervolg van deze rapportage richt het artikel-1-beleid zich primair op het versterken
van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde in de Caribische landen. 5 Binnen de
rechtshandhavingsketen gebeurt op dit thema echter meer dan wat er vanuit artikel 1 bekostigd wordt. Op
diverse andere terreinen, waaronder de Kustwacht Carib en het ministerie van Defensie (Commandement der
Zeemacht in het Caribisch Gebied), worden financiële middelen en mensen beschikbaar gesteld. Deze
inspanningen raken vaak aan het beleid dat vanuit begrotingshoofdstuk IV artikel 1 wordt gefinancierd.
Binnen begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties zijn vanuit andere artikelen gedurende de

4
Schotborgh-van de Ven is criminoloog en sinds 1999 woonachtig op Curaçao. Als onderzoeker en trainer op het gebied van integriteit,
compliance en financieel-economische criminaliteit is zij goed bekend met het veiligheidsdossier in de Caribische landen. In 2019
promoveerde zij op het thema publieke fraude en corruptie in het Caribisch deel van het Koninkrijk.
5 Het artikel 1 beleid heeft qua formele doelstelling een iets andere focus: “Het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren
aan het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Dit krijgt vorm door samenwerking op het gebied
van veiligheid, rechtshandhaving en grensbewaking en ondersteuning van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

20

onderzoeksperiode ook andere beleidsinstrumenten ingezet die nauw verbonden waren met het thema goed
bestuur en de rechtsstaat. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan de ondersteuning aan de noodhulp
en wederopbouw van Sint Maarten via artikel 8, de middelen uit de Voorjaarsnota 2019 naar aanleiding van
bijstandsverzoeken van Aruba en Curaçao voor de toegenomen migratie als gevolg van de politieke situatie in
Venezuela 6 en de bijdrage aan de Integriteitskamer vanuit artikel 4. Daarnaast zijn ook binnen de
landspakketten maatregelen opgenomen, en extra investeringen aangekondigd voor onder andere het
versterken van het grenstoezicht en de duurzame ondermijningsaanpak. 7
Omdat het onderhavige onderzoek een beleidsdoorlichting van artikel 1 betreft, is de focus uitsluitend gericht
geweest op de effectiviteit van de beleidsinstrumenten die vanuit artikel 1 zijn bekostigd. 8 Dat levert
gevoelsmatig een kunstmatige beperking op omdat bredere thematiek in de rechtshandhavingsketen die
evident aanwezig is, onbesproken blijft (bijvoorbeeld het gevangeniswezen, of het Protocol versterking
grenstoezicht uit 2021 dat weliswaar ook vanuit artikel 1 wordt gefinancierd maar qua implementatiedatum
buiten de scope van de beleidsdoorlichting valt). 9 Vanuit het doel van een beleidsdoorlichting is deze
afbakening van het onderzoek echter gewenst.
De beleidsdoorlichting kende enkele beperkingen. In de eerste plaats moet gewezen worden op het feit dat de
doelen van het artikel-1-beleid niet SMART geformuleerd zijn en zonder nadere uitwerking niet te beoordelen
waren op doelmatigheid en doeltreffendheid. Om deze beoordeling toch uit te kunnen voeren, is op basis van
een planevaluatie een reconstructie gemaakt van de werkingstheorie van het beleid. Met deze explicatie kon
vervolgens een beoordeling worden gegeven van het beleid maar omdat schriftelijke documentatie ontbrak is
de werkingstheorie zelf ten dele een interpretatie van de onderzoekers. In het verlengde van het vorige punt
ligt de beperking dat naast het ontbreken van meetbare doelstellingen ook geen prestatieafspraken met de
kernpartners van het artikel-1-beleid gemaakt zijn. De partners registeren zodoende niet systematisch wat de
opbrengsten van de inzet vanuit artikel 1 zijn geweest terwijl dergelijke informatie voor het beoordelen van de
effectiviteit juist van belang is. Tot slot moet nog worden gewezen op het feit dat binnen de
beleidsdoorlichting getracht is bij de selectie van respondenten een goede vertegenwoordiging van de lokale
partners te betrekken. Deze poging is geslaagd. Met uitzondering van de gesprekken met de
bewindspersonen. Alleen op Sint Maarten is het gelukt de verantwoordelijke minister te spreken. Op Curaçao
hebben namens de minister van Justitie drie beleidsmedewerkers van het gelijknamige ministerie een
interview gegeven.

6

Eerste Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 29 653, brief van 6 september 2019.

7 Zie hiervoor de Kamerbrieven over de Landspakketten voor Curaçao (2 november 2020), Aruba (13 november 2020) en Sint Maarten (22

december 2020). De effecten van de maatregelen uit en de investeringen naar aanleiding van de Landspakketten zijn niet meegenomen in
deze beleidsdoorlichting
8 Zie tevens de Kamerbrief over de onderzoeksopzet van de beleidsdoorlichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 33 189, nr. 14 &
15.)
9 Ook de Kustwacht Caribisch gebied valt ‘buiten scope’ omdat dit instrument van rechtshandhaving sinds 2017 budgetmatig geen
onderdeel meer uitmaakt van art. 1 KR. De begroting van de Kustwacht Caribisch gebied is destijds overgeheveld naar het ministerie van
Defensie, op basis van afspraken in het regeerakkoord van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie uit 2017

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

21

2.5

Validiteit en betrouwbaarheid
Om de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten te borgen, is binnen het onderzoek een
aantal voorzieningen getroffen. In de eerste plaats moet gewezen worden op de begeleiding van het
onderzoek dat door een commissie met inhoudelijke vertegenwoordigers van BZK, J&V, KMar en Defensie
vorm kreeg en de advisering van de onafhankelijke deskundige. Op basis van de input van de commissie en de
onafhankelijke deskundige is het overzicht van respondenten aangevuld waardoor een bredere
vertegenwoordiging van de stakeholders is meegenomen in het onderzoek dan initieel beoogd. Ook is ten
behoeve van de validiteit van het onderzoek de werkingstheorie van het artikel-1-beleid voorgelegd aan twee
werkgroepen waarin getoetst is of de beleidslogica zoals die op basis van de (summiere) beschikbare
documentatie geëxpliciteerd kan worden overeenkomt met de gedachte achter het beleid. Op basis van de
bijeenkomsten is de werkingstheorie aangescherpt. Ook zijn de vragenlijsten die voorgelegd werden aan de
verschillende respondentgroepen door de commissie en de externe deskundige aangevuld en verbeterd.
Om de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten te vergroten heeft cross-validatie 10 van methodieken
plaatsgevonden. Naast een synthesestudie 11 van beschikbare schriftelijke bronnen vond een groot aantal
gesprekken plaats. Doordat in de gesprekken grotendeels dezelfde onderwerpen aan bod werden gesteld kon
worden nagegaan in hoeverre beelden en ervaringen van respondenten onderling overlapten (hoor en
wederhoor) en samenvielen met de conclusies uit de synthesestudie. Dit bleek in grote mate het geval,
hetgeen een indicatie verschaft voor een goede betrouwbaarheid van de uitkomsten. Voor zo ver niet sprake
is van een convergent beeld wordt dat in de tekst van deze rapportage vermeld.

2.6

Evaluatie Protocol flexibele pool KMar
Gelijktijdig met de beleidsdoorlichting werd door DSP-groep de evaluatie uitgevoerd van het ‘Protocol inzake
de inzet van personeel vanuit de flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee’. Hoewel de vraagstelling
van de evaluatie van het Protocol meer praktisch van insteek was zijn nagenoeg alle respondenten die voor de
beleidsdoorlichting gesproken werden ook gelijktijdig bevraagd over het functioneren van het Protocol.
Aanvullend zijn ten behoeve van de evaluatie van het Protocol nog enkele gesprekken gedaan met
samenwerkingspartners van de KMar. Deze zijn uitsluitend op het Protocol bevraagd. Hoewel de rapportage
van de evaluatie van het Protocol flexibele pool KMar nog niet definitief vastgesteld was ten tijde van het
schrijven van onderhavige rapportage is de inhoud ervan wel benut voor dit onderzoek. Dit was mogelijk
omdat de hoofdauteur van beide rapportages dezelfde persoon was.

10 Met cross-validatie wordt bedoeld dat bij de beantwoording van een onderzoeksvraag meerdere methoden van onderzoek worden
toegepast. Wanneer de verschillende methoden tot dezelfde conclusies voeren is dat een indicatie dat de uitkomsten betrouwbaar zijn.
11 Met synthese-onderzoek wordt het combineren van kennis van verschillende (schriftelijke) bronnen bedoeld.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

22

3

Beleidsdoorlichting artikel 1
De beleidsdoorlichting richt zich op het beleid dat bekostigd wordt vanuit artikel 1 van hoofdstuk IV van de
Rijksbegroting. In dit hoofdstuk wordt eerst kort ingegaan op dit hoofdstuk IV en de bijbehorende
begrotingsartikelen. Vervolgens wordt gekeken naar het artikel-1-beleid zelf. Wat zijn haar doelstellingen,
met welke middelen worden deze doelstellingen nagestreefd en hoe kan worden beoordeeld dat het gevoerde
beleid doelmatig en doeltreffend is?

3.1

Hoofdstuk IV Rijksbegroting
Artikel 1 ‘versterken rechtsstaat’ maakt onderdeel uit van Hoofdstuk IV (Koninkrijksrelaties) van de
Rijksbegroting. Naast ‘het versterken rechtsstaat’ kent het hoofdstuk nog drie andere beleidsartikelen en twee
zogenaamde niet-beleidsartikelen. De inhoudelijke artikelen zijn: 12
•

Artikel 1. Versterken rechtsstaat

•

Artikel 4. Bevorderen sociaaleconomische structuur

•

Artikel 5. Schuldsanering/lopende inschrijving/leningen

•

Artikel 8. Wederopbouw Bovenwindse Eilanden

De zogenaamd ‘Niet-beleidsartikelen 13’ betreffen:
•

Artikel 6. Apparaat

•

Artikel 7. Nog onverdeeld

Tabel 3.1 (volgende pagina) laat zien dat het in hoofdstuk IV om substantiële bedragen gaat die bovendien
over de jaren heen fluctueren. 14 Werd in 2018 voor artikel 1 €87 miljoen begroot, in 2021 ging het om bijna €14.
Bij de gepresenteerde cijfers moeten enkele stevige kanttekeningen worden geplaatst. Hoofdstuk IV in de
Rijksbegroting is een lastig hoofdstuk, met veel overboekingen naar andere begrotingshoofdstukken en de
medeoverheden van Curaçao, Aruba en Sint Maarten. Dat maakt dat grote totaaloverzichten nooit volledig
zijn, omdat deze vaak alleen een afspiegeling bieden van de middelen die in de eindbegroting nog op de
rekening van KR staan (of vanuit dit hoofdstuk zijn betaald, zoals uitzendtoelagen). Ze bieden hierdoor geen
uitputtend overzicht van alle meerjarige overboekingen, bijdragen, subsidies, terwijl het ministerie van BZK
daar technisch gezien wel een beleidsverantwoordelijkheid voor heeft. De begrotingscijfers uit tabel 3.1
leveren zodoende voor artikel 1 een stevige onderschatting op van de werkelijke bestedingen.

12 De artikelen 2 ‘Bevorderen autonomie Koninkrijkspartners’ en 3 ‘Nominaal en onvoorzien’ zijn sinds 2015 respectievelijk 2019 niet meer

als apart artikel in de begroting opgenomen.
13 Dit zijn vooral kosten in de sfeer van personeel, materiele kosten en kosten onvoorzien.

De cijfers in tabel 3.1 zijn gebaseerd op de jaarverslagen (dus aan het einde van een begrotingsjaar) en niet op basis van de
oorspronkelijke begrotingen.

14

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

23

Tabel 3.1

Begroting hoofdstuk IV Rijksbegroting
Begrotingsartikel

2017

2018

2019

2020

2021

Art. 1 Versterken rechtsstaat

€70.858,00

€87.274,00

€40.434,00

€13.643,00

€13.956,00

Art. 3 Nominaal en onvoorzien

€1.276,00

€1.988,00

€-

€-

€-

Art. 4 Bevorderen sociaaleconomische structuur

€14.676,00

€11.005,00

€11.198,00

€15.838,00

€16.959,00

Art. 5 Schuldsanering/lopende inschrijving/leningen

€186.981,00

€172.431,00

€28.517,00

€28.516,00

€28.517,00

Art. 6 Apparaat

€18.071,00

€21.059,00

€21.428,00

€23.722,00

€24.139,00

Art. 7 Nog onverdeeld

€-

€-

€1.142,00

€1.560,00

€23.750,00

Art. 8 Wederopbouw bovenwindse eilanden

€-

€-

€6.037,00

€-

€-

€291.862,00

€293.757,00

€108.756,00

€83.279,00

€85.946,00

Totaal
Bron: financiële jaarverslagen 2017-2021

De begroting en financiële jaarverslagen van hoofdstuk IV zijn niet goed geschikt om voor artikel 1 een
uitsplitsing te maken naar de daadwerkelijke (begrote) kosten per beleidsinstrument. Hiervoor zijn de
beleidsadministratie van DGKR en de jaarstukken van de betrokken organisaties meer geëigend. Tabel 3.2 laat
de uitgaven zien die daadwerkelijk gedaan zijn voor het artikel-1-beleid. Het overzicht toont dat het RST veruit
de meeste middelen uit artikel 1 toebedeeld krijgt. Dit bedrag neemt jaarlijks toe. De bedragen voor het TBO
zijn niet goed uit de administratie te halen. Voor een belangrijk deel maken ze onderdeel uit van de middelen
die aan het RST zijn toegekend en als zodanig maken ze onderdeel uit van de RST-middelen. Voor een ander
(kleiner) deel zijn ze beschikbaar gesteld aan Hof en het OM. Die middelen zijn niet eenvoudig uit te splitsen
en worden ook niet weergegeven in onderstaand overzicht.
Tabel 3.2

Uitgaven onder artikel 1 uitgesplitst naar individuele beleidsinstrumenten

Posten artikel 1
RST 15 (inclusief TBO)

2017
€ 17.409.000,00

2018
€ 18.188.000,00

2019
€ 19.098.000,00

2020
€ 25.960.000,00

2021
€ 27.878.000,00

Flexpool KMar

€ 6.100.000,00

€ 6.100.000,00

€ 6.209.000,00

€ 6.339.000,00

€ 6.467.000,00 16

Rechterlijke macht

€ 3.279.856,51

€ 4.969.026,03

€ 4.741.432,38

€ 4.638.071,58

€ 5.684.103,98

Totaal

€ 26.788.856,51

€ 29.257.026,03

€ 30.048.432,38

€ 36.937.071,58

€ 40.029.103,98

Bron: beleidsadministratie DGKR en jaarstukken RST (2017-2021)

3.2

Effectevaluatie
Op grond van artikel 3, eerste lid, RPE, wordt beleid dat (mede) wordt gevoerd op grond van één of meer
beleidsartikelen uit de rijksbegroting, ten minste eens in de zeven jaar geëvalueerd in een beleidsdoorlichting.
De Regeling schrijft voor dat binnen een beleidsdoorlichting zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid
van het beleid wordt beoordeeld. Waarbij onder doeltreffendheid van het beleid de mate wordt verstaan

15
Deze bedragen komen overeen met die uit de jaarverslagen van het RST. Deze zijn anders dan de middelen op de BZK-begroting. Het
verschil wordt veroorzaakt door het feit dat de middelen in 2019 meerjarig naar JenV zijn overgemaakt, waar de LPO-correcties vanuit de
JenV-begroting zijn toegevoegd. De beleidsadministratie gaat terug tot 2019. Over 2017 en 2018 zijn dus geen nauwkeurige gegevens
beschikbaar.
16
Vanaf 2021 krijgt de KMar ook – los van de flexpool - oplopend tot 21,3 mln. extra structureel middelen voor Protocol versterking
grenstoezicht.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

24

waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.
Onder de doelmatigheid van het beleid wordt de mate verstaan waarin het optimale effect tegen zo min
mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten wordt bewerkstelligd. Uit het voorgaande volgt dat
effectiviteit voorwaardelijk is voor de doelmatigheid: beleid dat niet effectief is, is per definitie ondoelmatig.

3.2.1

Beperkingen
Om uitspraken te kunnen doen over de effectiviteit van het artikel-1-beleid is het nodig om eerst duidelijk te
krijgen welke doelen met het ingezette instrumentarium worden beoogd en vervolgens na te gaan in hoeverre
deze doelen in de praktijk worden gerealiseerd. Hier doet zich echter een complicatie voor. De effecten van
generiek beleid zijn - ten opzichte van een situatie waarin dat beleid ontbreekt- altijd lastig vast te stellen.
Rijksbeleid, en zeker ook dat van artikel 1, wordt in de regel uitgevoerd in een context waarin ook andere
factoren invloed uitoefenen op de zogenaamde ‘doelvariabele’. Welke veranderingen in de uitkomstindicator
(bijvoorbeeld afname ondermijnende criminaliteit) zijn dan het gevolg van de ingezette beleidsinstrumenten
(bijvoorbeeld inzet TBO of capaciteit Flexpool) en welke zijn het gevolg van andere externe factoren
(bijvoorbeeld verandering in de internationale drugsmarkt of een wereldwijde pandemie) die tegelijkertijd
optreden? Om het geïsoleerde effect van de artikel-1-beleidsinstrumenten te kunnen bepalen zou strikt
genomen de onderzoeksopzet minimaal de vorm moeten krijgen van een quasi-experiment. Dit niveau wordt
bij deze beleidsdoorlichting benaderd als niet alleen de situatie op de doelvariabele(en) van vóór
implementatie van de beleidsinstrumenten vergeleken wordt met de situatie erna, maar wanneer daarnaast
de doelbereikindicator(en) ook vergeleken wordt met een controlegroep waarbij de artikel-1beleidsinstrumenten niet geïmplementeerd zijn. Het behoeft weinig toelichting dat een dergelijke
onderzoeksopzet niet mogelijk is. Enerzijds ontbreekt het aan een voormeting op deze indicatoren, anderzijds
is het niet mogelijk om voor drie Caribische landen referentielanden te vinden die qua relevante kenmerken
vergelijkbaar zijn. De toenmalige staatssecretaris van Koninkrijksrelaties gaf in reactie op Kamervragen naar
de wijze waarop hij de effectiviteit van de Nederlandse inzet in de rechtshandhavingsketen in de Caribische
landen van het Koninkrijk wilde meten dan ook het volgende antwoord:
“Het vaststellen van indicatoren voor het meten van de effectiviteit van de Nederlandse inzet op de
gehele rechtshandhavingsketen van de afzonderlijke landen [wordt] praktisch ondoenlijk geacht.” 17
Moet op basis van deze constatering dan de conclusie worden getrokken dat er überhaupt geen uitspraak
gedaan kan worden over de doeltreffendheid van het artikel-1-beleid? Dat is gelukkig niet het geval. Door het
expliciteren en vervolgens toetsen van de werkingstheorie van het beleid kan wel degelijk het nodige over de
effectiviteit (en doelmatigheid) gezegd worden.
De explicatie bestaat uit drie stappen. Eerst moet natuurlijk de doelstelling worden vastgesteld. Wat wordt
beoogd met het artikel-1-beleid? Vervolgens moet duidelijk worden gemaakt op welke wijze en met welke
17
Totaallijst feitelijke vragen: opzet en vraagstelling beleidsdoorlichting artikel 1 (Versterken rechtsstaat) Tweede Kamer, vergaderjaar
2020–2021, 33 189, nr. 15, p. 1-2.Zie tevens brief Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 200 IV, nr. 8 (17 juni 2019).

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

25

middelen dat doel dan bereikt zou moeten worden. Dat is de explicatie van de werkingstheorie. Tot slot moet
worden getoetst of deze beleidslogica/werkingstheorie plausibel is en consistent is. Met andere woorden: is
het logisch dat beleidsinspanning x leidt tot beoogd resultaat y? En zo ja, worden nog bepaalde condities
randvoorwaardelijk geacht voor het behalen van het beoogde effect? 18 In het vervolg van deze paragraaf
doorlopen we deze drie stappen.

3.2.2

Werkingstheorie
In de toelichting op de begroting van hoofdstuk IV wordt de algemene doelstelling van artikel 1 als volgt
geformuleerd
“Het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren aan het versterken van de rechtsstaat
van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten . Dit krijgt vorm door samenwerking op het gebied van
veiligheid, rechtshandhaving, grensbewaking en mensenrechten en ondersteuning van de landen Aruba,
Curaçao en Sint Maarten.” 19

Binnen deze doelstelling staan de begrippen ‘goed bestuur’ en ‘versterken van de rechtsstaat’ centraal. Beide
termen zijn binnen de wetenschap niet eenduidig geoperationaliseerd en als zodanig rechtstreeks meetbaar.
Wel wordt vaak binnen de context van de Caribische rijksdelen onder goed bestuur een bestuurspraktijk
verstaan waarbij het handelen van het openbaar bestuur rechtmatig is en het dankzij transparantie
gedwongen wordt rekenschap af te leggen voor zijn daden (Nauta, 2011). Met het begrip ‘rechtsstaat’ wordt in
de regel een staatsvorm aangeduid waarin wederzijdse rechten en plichten van burgers en overheid zijn
vastgelegd in wetten en de betrokkenen dienovereenkomstig handelen. 20 Gelet op de specifieke doelen van
de onder artikel 1 ingezette beleidsinstrumenten moet echter worden geconcludeerd dat met het ‘versterken
van de rechtsstaat’ feitelijk het ondersteunen van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde wordt
bedoeld. De toelichtingen op de successievelijke begrotingen van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties maken
bovendien duidelijk dat het daarbij vooral gaat om bestrijding van de georganiseerde misdaad, financieeleconomische ondermijning waaronder witwassen, bestuurlijke corruptie en grensoverschrijdende
criminaliteit. Zo stelt de toelichting op de begroting 2017 van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties dat het RST “als
taak de bestrijding [heeft] van zware, georganiseerde en grensoverschrijdende criminaliteit [en] de
afhandeling van internationale rechtshulpverzoeken op dit gebied.” Over de flexibel inzetbare pool KMar
wordt in de toelichting van dezelfde begroting vermeld dat deze wordt ingezet voor de ondersteuning van de
rechtshandhaving op Curaçao en Sint Maarten ter “bestrijding van de geweldscriminaliteit, het grens- en
vreemdelingentoezicht, de bestrijding van mensensmokkel en -handel en de bestrijding van drugssmokkel via

18 Voor zoverre bepaalde condities aangemerkt worden als succesbepalend moet bij de betrokken partijen worden nagegaan in hoeverre

in praktijk aan deze randvoorwaarden wordt voldaan. Daarbij zal ook worden vastgesteld welke (output) resultaten het beleid heeft
opgeleverd en worden getoetst of de output logisch past in de werkingstheorie. Dan is daarmee – ondanks het ontbreken van een
effectevaluatie – alsnog aannemelijk gemaakt dat het beleid effectief is.
19 Zoals gesteld in de rijksbegroting van 2021: Artikel 1. Versterken rechtsstaat - Vaststelling begroting Koninkrijksrelaties en BES-fonds
2020 - Rijksbegroting.nl. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 IV, nr. 2, p. 24).
20 Zie bijvoorbeeld: https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vi7hh3726wvo/rechtsstaat

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

26

de luchthavens.” 21 Het TBO is blijkens het jaarverslag 2017 opgericht om “via een gerichte en integrale aanpak
de grensoverschrijdende, ondermijnende criminaliteit in het Caribisch deel van het Koninkrijk te bestrijden.” 22
Omdat het RST, het TBO en de flexibel inzetbare pool KMar nagenoeg volledig gefinancierd worden vanuit
artikel 1 mag worden aangenomen dat de doelen van deze drie beleidsinstrumenten dus een nadere
uitwerking zijn van wat in artikel 1 wordt samengevat onder de noemer ‘versterken van de rechtsstaat’.
Uit de toelichtingen op de successievelijke begrotingen van Hoofdstuk IV wordt verder duidelijk dat de
ondersteuning aan het OM en het Hof tot doel heeft “een goed niveau van rechtshandhaving en rechtspleging
in de drie landen (en Caribisch Nederland) te garanderen”. 23 De motivering voor deze ondersteuning is de
constatering dat lokaal onvoldoende kandidaten voor bemensing van de rechterlijke macht beschikbaar zijn.
“Nederland draagt daarom op verzoek van de landen bij door capaciteit ter beschikking stellen”. Deze treden
in lokale dienst, maar de buitenlandtoelage wordt vergoed ten laste van artikel 1 van Hoofdstuk IV van de
rijksbegroting. Anders dan bij het RST, de flexibel inzetbare pool KMar en het TBO gaat het niet om
ondersteuning van specifieke vormen van (straf)rechtelijke handhaving. Alle type gerechtelijke ambtenaren
mogen namelijk gebruik maken van de toelage ook wanneer zij bijvoorbeeld ingezet worden op andere zaken
dan die door het RST zijn aangebracht. Dit beleidsinstrument is zodoende meer generiek van aard en heeft
geen ander doel dan een goed niveau van de rechtshandhaving en rechtspleging in algemene zin te
bevorderen.

3.3

Beleidscontext
Om in theorie de effectiviteit van het artikel-1-beleid te kunnen bepalen is de vraag relevant: waarom zou door
het bekostigen van de flexibel inzetbare pool KMar, het RST , het TBO en de buitenlandtoelagen voor
gerechtelijke ambtenaren de rechtsstaat versterkt worden? En waarom zou daardoor goed bestuur worden
bevorderd? Om deze vragen te beantwoorden is het nodig de beleidscontext in de beschouwing te betrekken.
Bezien moet worden of de specifieke uitdagingen in de Caribische landen op het terrein van de
(strafrechtelijke) handhaving een logische aanleiding vormen voor de opzet en inhoud van het huidige
instrumentarium. Hoewel de beschikbare documentatie over artikel 1 en de daarvoor ingezette
beleidsinstrumenten vrij summier ingaan op de motivering van het beleid worden steeds (impliciet) twee
redenen genoemd waarom Nederland (ook) zou moeten inzetten op het versterken van de rechtsstaat.
Enerzijds wordt verwezen naar veiligheidsrisico’s van de landen die verband houden met de geografische
positionering, anderzijds wordt ingegaan een aantal specifieke kenmerken van de landen die de
kwetsbaarheid voor integriteitsschendingen en criminaliteit vergroten. We lichten beide redenen kort toe.

21 Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 IV, nr. 2, p. 14. In de Protocollen van zowel het RST als de flexibele pool KMar is de

taakstelling in vergelijkbaar verwoord.
22 Financieel jaarverslag RST 2017, p. 15.

Zie voor de toelichtingen op de successievelijke begrotingen van Hoofdstuk IV Rijksbegroting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019,
35 000 IV, nr. 2).

23

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

27

3.3.1

Geografische positionering
De Caribische regio wordt sinds jaar en dag geconfronteerd met (grens)overschrijdende drugscriminaliteit en
andere vormen van ondermijnende misdaad. Vormen van criminaliteit die in het verlengde daarvan liggen –
zoals witwassen en (vuur)wapen geweld – plaatsen de regio voor grote veiligheidsvragen. In de recente
Update Criminaliteitsbeeld 2022-2023 –opgesteld voor het RST - wijst Van der Zee (2022) erop dat er in de
regio meerdere factoren aanwezig zijn die gunstig zijn voor de incidentie van dit fenomeen, zoals de nabijheid
van productielanden en afzetmarkten. De regio kent bovendien lange kustlijnen waar grenstoezicht en
patrouilles lastig uit te voeren zijn. Het intensieve commerciële zee- en luchtverkeer binnen de regio en de
wijdverbreide bestuurlijke corruptie zorgen er verder voor dat drugs eenvoudig verstopt en binnen de regio
getransporteerd kan worden. 24 De illegale drugshandel leidt in de regio tot geweld. In Puerto Rico,
bijvoorbeeld, wordt geschat dat minstens 80% van de moorden drugs-gerelateerd zijn. 25 De regio wordt al
jaren geteisterd door strijd tussen rivaliserende drugsgangs die controle proberen te verwerven of behouden
op de illegale (drugs)markten. Vuurwapengeweld is daar onlosmakelijk mee verbonden: volgens schatting van
InSight Crime circuleren in het Caribisch gebied 1.6 miljoen illegale vuurwapens. 26 Drugs en vuurwapengeweld
maken dat de kans slachtoffer te worden van een levensdelict op Curaçao en Sint Maarten 20 per 100.000
inwoners bedraagt (Insight Crime, 2021). 27 In Nederland is deze slachtofferkans 0,7 per 100.000. 28
Veel landen op het Zuid-Amerikaanse continent staan er economisch slecht voor, wat een verhoging van de
criminaliteit tot gevolg heeft gehad. En niet alleen drugscriminaliteit. De economische misère heeft ook geleid
tot een toename van mensenhandel en seksuele -en arbeidsuitbuiting binnen de regio. Voor de
Benedenwindse eilanden is specifiek de ontwikkeling in Venezuela van belang. De politieke spanningen en de
economische neergang hebben een blijvende irreguliere migratiestroom op gang gebracht én voor een
toename van transnationale criminaliteit gezorgd. 29
Hoewel het geen bronlanden betreffen en het ook niet de belangrijkste steunpunten zijn, vormen Aruba en
Curaçao, op enkele tientallen kilometers voor de kust van Venezuela, tussenstations voor uit Zuid-Amerika
afkomstige cocaïne op weg naar andere (ei)landen in de regio en naar Europa en Nederland. In het oostelijke
deel van het Caribisch gebied vormt Sint Maarten ook een tussenstation voor transporten naar Puerto Rico, de
Amerikaanse Maagdeneilanden en Europa. Tegelijkertijd trekken de Caribische landen – vanwege de
historische banden met Nederland - misdaadbendes uit Nederland aan die van daaruit in de regio opereren.
(AIV, 2020). 30 Al met al kan zodoende geconcludeerd worden dat door de ligging en de (geo)politieke

24 https://insightcrime.org/caribbean-organized-crime-news/caribbean/#History

https://www.justice.gov/archive/ndic/pubs3/3950/overview.htm
https://insightcrime.org/caribbean-organized-crime-news/caribbean/#History
27 Insight Crime (2021). Latin America Organized Crime Study for the Kingdom of the Netherlands, p. 6
28 https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/39/minder-moorden-in-2020-wel-meer-jongeren-vermoord
29
De situatie in Venezuela is al enige tijd zorgelijk. InSight Crime schrijft in 2020: ‘the collapse of Venezuela, where transnational
organized crime has now penetrated the highest echelons of government, presents the Kingdom of the Netherlands with a direct national
security threat.’ Sindsdien is de situatie niet verbeterd. Dit betekent dat de vluchtelingenstroom na een korte onderbreking tijdens de lock
downs gewoon weer hervat is. Wekelijk arriveren op de Benedenwindse Eilanden boten uit Venezuela met migranten, wapens en drugs,
aldus de CBA update 2022-2023 die in opdracht van het RST door van der Zee (2022) werd opgesteld.
30 Adviesraad Internationale Vraagstukken (2020). Veiligheid en rechtsorde in het Caribisch gebied. Den Haag: AIV, p. 16
25

26

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

28

ontwikkelingen in de regio de landen kwetsbaar zijn voor georganiseerde criminaliteit en voor grote
uitdagingen staan op het terrein van veiligheid. 31

3.3.2

Kwetsbaarheid van de Caribische landen
De kwetsbaarheid van de Caribische landen van het Koninkrijk wordt vergroot door de kleinschaligheid van de
eilandelijke samenlevingen en de beperkte financiële middelen die de landen tot hun beschikking hebben. De
kleinschaligheid heeft impact op verschillende terreinen. In de eerste plaats zorgt het er voor dat de
rekruteringsgrond voor personeel in de rechtshandhavingsketen op de eilanden relatief beperkt is. Geschikte
kandidaten zijn daardoor moeilijk te vinden, wat gevolgen heeft voor zowel de capaciteit als de kwaliteit van
de dienstverlening. Met name bij het invullen van gespecialiseerde functies speelt dit probleem op grote
schaal (Mortel et. al. 2015). Met dit probleem hangt een tweede samen: bevoegdheid -en taakconcentratie.
Dat wil zeggen: overheidsinstanties (waaronder die in de rechtshandhaving) hebben evenveel functies uit te
oefenen als in Nederland maar het aantal personen dat invulling geeft aan die functie is vaak beperkter. Dat
leidt er toe dat overheidsfunctionarissen feitelijk aan hogere kwalificatie-eisen moeten voldoen om hun
functie naar behoren uit te kunnen oefenen. Maar juist vanwege de voornoemde beperkte rekruteringsgrond
is dat een schier onmogelijke opgave (Nauta, 2011). 32 De slagkracht van de rechtshandhavingsketen is
daardoor gering, terwijl de uitdagingen op het terrein van de misdaad aanzienlijk zijn. Deze uitdagingen
spelen op diverse terreinen en bij verschillende ketenpartners, zoals de grensbewaking- en toezicht,
(financiële) recherche en gespecialiseerde inlichtingenorganisaties (Council of Law Enforcement, 2022). 33
Daarnaast speelt mee dat door het lagere welvaartniveau en dito belastinginkomsten de overheden van de
Caribische landen van het Koninkrijk relatief minder middelen aan de rechtshandhaving kunnen spenderen.
Een kernpartner van het artikel-1-beleid vat dit probleem tijdens de beleidsdoorlichting als volgt samen:
“Op verschillende terreinen binnen de rechtshandhavingsketen zijn tekorten. We zien dat het
Gemeenschappelijk Hof klaagt over het feit dat zij haar eigen rechters niet kan betalen. Het lokale OM
moet officieren inleveren en gaat alleen nog maar achter fysieke veiligheid aan. Het KPC en de
Landsrecherche hebben een groot verschil tussen formatie en bezetting…”

In hun recente rapporten (2022) over de staat van de rechtshandhaving in Curaçao respectievelijk Sint
Maarten concluderen de Raden voor de Rechtshandhaving unaniem dat de rechtshandhavingsketen zich in
een kwetsbare positie bevindt. Zo stelt de Raad voor de Rechtshandhaving van Curaçao:

31 Zie voor een gedetailleerd overzicht van de uitdagingen onder meer de rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving van Curaçao
en Sint Maarten: https://www.raadrechtshandhaving.com/nl_NL/ en verder ook de brief van de staatssecretaris van Koninkrijksrelaties
van 7 oktober 2019 ‘Bestrijding georganiseerde criminaliteit’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 IV, nr. 14)
32 Aan het aantrekken van personeel van buiten de (eilands)grenzen kleven nadelen. Vaak ontbreekt het aan (talen)kennis en gevoel voor
de lokale situatie. Bovendien hanteert de Nederlandse overheid doorgaans uitzendperiodes van 3 tot 5 jaren. Met het vertrek na een
tijdelijke uitzending, verdwijnt de opgebouwde kennis van het eiland.
33
2021: State of law enforcement Sint Maarten (2022). Philipsburg: Council of Law Enforcement (Raad voor de rechtshandhaving Sint
Maarten), p. 13.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

29

“Vanwege gebrek aan capaciteit en middelen [zijn] vitale organisaties binnen de justitiële keten niet in
staat […] om op adequate wijze uitvoering te geven aan hun taken. Dit geldt voor het OM, het KPC en de
LrC. 34

Kleinschaligheid vergroot ook het risico op ambtelijke en bestuurlijke corruptie. Als gevolg van
kleinschaligheid is de sociale afstand tussen burgers en overheidsfunctionarissen namelijk relatief beperkt .
Beide actoren kennen elkaar in de regel ook persoonlijk waardoor sociale en professionele rollen gaan
overlappen (Veenendaal, W. 2017; Oostindie & Sutton, 2006). Hoewel deze nabijheid bijdraagt aan
samenhang en sociale cohesie, is uit de literatuur bekend dat deze overlap de kans op politieke patronage en
ambtsmisdrijven aanzienlijk vergroot. De AIV concludeert in haar recente rapport (2020) dan ook dat
integriteitsschendingen en corruptie door de inwoners van de landen beschouwd worden als een
onlosmakelijk onderdeel van een historisch gewortelde cultuur van patronage en zorg voor de familie. In het
AIV-rapport wordt een recent opinieonderzoek aangehaald - uitgevoerd op Aruba - waaruit blijkt dat
driekwart van de respondenten corruptie een wijdverbreid probleem vindt en dat de politiek tot de meest
corrupte van alle instituties moet worden gerekend. 35
Los van de kleinschaligheid zorgt de sociaaleconomische situatie van de landen voor extra druk op de
rechtshandhavingsketen. In de Caribische rijksdelen is naar Europese maatstaven het welvaarts- en
opleidingsniveau relatief laag en leven grote groepen mensen in kansarme milieus. De wetenschappelijke
literatuur levert overvloedig bewijs dat tussen dergelijke omstandigheden en de incidentie van deviant- en
crimineel gedrag een sterke samenhang bestaat. 36
Tot slot zij er nog op gewezen dat in de Caribische landen van het Koninkrijk enkele vormen van economische
activiteit plaatsvinden die in de literatuur vaak worden aangemerkt als kwetsbaar voor criminele inmenging. In
de recente National Risk Assesment (NRA) van Aruba wordt er bijvoorbeeld op gewezen dat het risico op
witwassen Aruba ‘medium high’ is als gevolg van de goed ontwikkelde financiële- en zakensector in
combinatie met een minder uitgewerkt toezichtstelsel. 37 Het feit verder dat de lokale Trust and Company
Service Provider's in Aruba van oudsher al diensten verlenen aan Venezolaanse cliënten en Venezuela op een
steenworp afstand ligt, draagt volgens de NRA verder bij aan de dreiging van infiltratie van fout geld in de
Arubaanse economie. Ook bij de twee andere Caribische landen worden soortgelijke kwetsbaarheden
geconstateerd. Verder blijkt uit het onderzoek van InSight Crime (2019) dat op Curaçao en Sint Maarten wordt

34 De staat van de rechtshandhaving Curaçao 2021 (2022). Willemstad: Raad voor de rechtshandhaving Curaçao, p. 9.
35 Centrale Bank van Aruba, Corruption survey 2018, augustus 2019.
36 Zie bijvoorbeeld: van Dijk, J., Nieuwbeerta, P. & Joudo Larsen, J. Global Crime Patterns: An Analysis of Survey Data from 166 Countries
Around the World, 2006–2019. J Quant Criminol (2021). https://doi.org/10.1007/s10940-021-09501-0
37 National Money Laundering Risk Report of Aruba, 2021 , p. 7-8.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

30

witgewassen in de horeca, het bankwezen, de bouw en de online goksector. Deze laatste sector wordt in
verband gebracht met de Italiaanse maffia en wordt op Curaçao aangemerkt als een ‘major concern’. 38
In de volgende hoofdstukken gaan we in op de uitvoeringspraktijk van de vier beleidsinstrumenten die vanuit
artikel 1 worden gefinancierd. Daarbij zal, voor zo ver relevant, ook gerefereerd worden aan de beleidsdoelen
en de beleidscontext die in dit hoofdstuk is geschetst.

38 Op Curaçao is een vergunning nodig om online kansspelen aan te kunnen bieden. Het is echter vrij eenvoudig om aan een vergunning te
komen. Zo’n twintig jaar geleden zijn namelijk eenmalig enkele zogeheten masterlicenties uitgegeven aan een handjevol bedrijven. De
masterlicentiehouders hebben naar schatting ruim duizend sublicenties uitgegeven. Die zijn te zien als gebruiksrechten. Op de houders
van sublicenties wordt nauwelijks toezicht uitgeoefend. (https://www.platform-investico.nl/artikel/russische-oekraiense-en-belarussischeeigenaren-achter-curacaose-online-casinos/)

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

31

4

Flexibele pool Koninklijke Marechaussee
In dit hoofdstuk staat de flexibele pool KMar centraal. Eerst wordt ingegaan op de totstandkoming en opzet
van dit beleidsinstrument. Vervolgens wordt gekeken naar de uitvoeringspraktijk door de output en de
beoordeling in ogenschouw te nemen. Het hoofdstuk sluit af met een opsomming van enkele knelpunten die
zich bij dit beleidsinstrument voordoen. Een beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de
flexibele pool KMar vindt niet plaats in dit hoofdstuk maar gebeurt in hoofdstuk 9. Dit hoofdstuk is gebaseerd
op analyse van schriftelijke documentatie en gesprekken met inhoudelijk betrokkenen, deskundigen en het
bevoegd gezag. Deze drie groepen respondenten worden ten behoeve van de leesbaarheid in de lopende
tekst steeds aangeduid als ‘kernpartners’. In dit en de volgende hoofdstukken worden citaten van
geïnterviewde kernpartners opgenomen. Deze citaten worden gebruikt om breder gemaakte punten te
illustreren en kleuring te geven.
Zoals opgemerkt in hoofdstuk 2 heeft gelijktijdig met de beleidsdoorlichting ook de evaluatie plaatsgevonden
van het ‘Protocol inzake de inzet van personeel vanuit de flexibel inzetbare pool Koninklijke Marechaussee’.
De resultaten van die evaluatie zijn ook benut voor dit hoofdstuk.

4.1

Aanleiding en ontwikkeling
Sinds de jaren negentig werd vanuit de KMar ondersteuning geboden aan de rechtshandhavingsketen in wat
toen nog de Nederlandse Antillen heette. Deze inzet werd in 2004 verder geformaliseerd. Naar aanleiding van
het urgentieprogramma van de toenmalige Antilliaanse regering werd op 5 januari 2005 een
‘Gemeenschappelijke verklaring inzake de samenwerking tussen de Nederlandse Antillen en Nederland voor
de verbetering van de veiligheidssituatie in de Nederlandse Antillen’ getekend. Op 10 januari 2005 werd het
‘Protocol inzake de instelling van gemeenschappelijke grenscontroleteams Nederlandse Antillen en Nederland
ondertekend’. Dit Protocol voorzag voor de duur van maximaal 2 jaar in 13 KMar en 12 Douaniers.
De inzet vanuit het Protocol is in de periode in de aanloop naar de staatkundige hervormingen gehandhaafd.
Vóór die staatkundige hervorming van 10 oktober 2010 werd echter duidelijk dat ook de nieuwe landen
Curaçao en Sint Maarten behoefte zouden hebben voor ondersteuning van de Koninklijke Marechaussee.
Toen de samenwerking op basis van het Protocol zou aflopen per 2011, werd door de betrokken landen
geconcludeerd dat inzet vanuit de flexibele pool in de twee nieuwe Caribische landen Curaçao en Sint Maarten
gewenst bleef. Daartoe is op 19 januari 2012 door de ministers van Justitie van Nederland, Curaçao en Sint
Maarten een nieuw Protocol flexibele inzetbare pool KMar getekend dat (met terugwerkende kracht) de inzet
van de KMar in de Curaçao en Sint Maarten regelde. Na verloop van tijd gaf ook Aruba aan aanspraak te willen
maken op ondersteuning vanuit de flexpool. In overleg met de autoriteiten van Aruba is de

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

32

ondersteuningsbehoefte concreet gemaakt. Op 11 juni 2014 is het Protocol in overleg met de landen (nu
inclusief Aruba) nogmaals verlengd voor de periode 1 juli 2015 tot en met 31 december 2019.
In de daaropvolgende jaren constateerden de betrokken partners en de verantwoordelijke ministers dat een
structurele inzet van de Koninklijke Marechaussee wenselijk was. Op 24 januari 2019 werd daarom een nieuw
Protocol getekend dat per 1 januari 2020 inging. Anders dan voorgaande Protocollen is het huidige Protocol
voor onbepaalde tijd. Wel staat het elke partij afzonderlijk vrij, na hierover een met alle partijen gezamenlijk
overleg te hebben gevoerd, het Protocol op te zeggen per 1 januari van het eerstvolgende kalenderjaar, met
een opzegtermijn van 2 jaar. Wanneer Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten gebruik maakt van deze
opzeggingsbevoegdheid behoudt het Protocol voor de overige landen zijn werking.

4.2

Opzet en werkwijze
De inzet van de KMar onder het Protocol heeft tot doel het verlenen van ondersteuning door het ter
beschikking stellen van medewerkers van de KMar. Deze inzet van de flexpool is geënt op de uitvoering van
grens-gerelateerde politietaken in de landen. Het Protocol noemt in artikel 6 de volgende taken expliciet :
•

Grensbewaking.

•

Politietaak op de luchthaven en op de maritieme grenzen, hetgeen behelst de handhaving van de
openbare orde, strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die dat
behoeven.

•

Bestrijding drugs- en wapencriminaliteit aan de grenzen.

•

Bestrijding van migratiecriminaliteit (mensenhandel en mensensmokkel).

De operationele inzet van de medewerkers vanuit de flexpool vindt plaats onder het bevoegd gezag van het
land waar de werkzaamheden worden verricht. De inzet gebeurt onder leiding van het hoofd van de
betreffende operationele dienst van het land. De wijze waarop de medewerkers vanuit de flexpool (in
samenwerking met die diensten) omgaan met informatie, geschiedt conform de geldende wettelijke
bepalingen aldaar.
Naast de inzet van capaciteit wordt in het Protocol nadrukkelijk ook genoemd dat de KMar kan worden
ingezet voor de overdracht van kennis en vaardigheden. Het gaat daarbij onder meer om vormen van twinning
met de lokale diensten en de opbouw van expertise (bij de diensten) op het terrein van documentherkenning.
Vanuit artikel 1 hoofdstuk IV van de Rijksbegroting worden jaarlijks middelen beschikbaar gesteld voor 43
medewerkers KMar. Blijkens het Protocol dienen de ministers van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
jaarlijks, voor 1 oktober, een verzoek in om personele inzet vanuit de flexpool voor het volgende kalenderjaar
bij de betrokken bewindspersoon van het minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

33

bewindspersoon treedt vervolgens in overleg met de Commandant van de Koninklijke Marechaussee die de
toekenning van de capaciteit aan de landen bepaalt.
Naast de structurele inzet kan incidenteel op verzoek van de minister van Justitie van het betrokken land en na
goedkeuring door de minister van BZK - in overleg met de ministers van Defensie en van Justitie en Veiligheid
- een deel van de personele capaciteit vanuit de flexpool tijdelijk aangewend worden voor taken die extra inzet
of overdracht van kennis en vaardigheden vragen. Deze inzet kan worden geleverd in het kader van
vreemdelingentoezicht of ten behoeve van de bestrijding van geweldscriminaliteit. Op verzoek van het
bevoegd gezag kunnen medewerkers uit de flexpool ook incidenteel en na goedkeuring van de minister van
BZK ingezet worden voor politietaken in Caribisch Nederland.
Aanvullend zijn de landen, ter uitvoering van de maatregelen in de landspakketten, op 4 februari 2021 een
nieuw ‘Protocol inzake de Versterking grenstoezicht in de Caribische landen van het Koninkrijk’
overeengekomen. 39 In dat kader stelt de minister van BZK extra 71 fte personeel van de KMar beschikbaar,
bovenop de 43 fte uit de flexibele inzetbare pool KMar. Op basis van dit nieuwe Protocol zal de KMar de lokale
diensten verder versterken met als doel om de transnationale georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit te
bestrijden. Dit nieuwe Protocol valt buiten de scope van de beleidsdoorlichting, omdat de implementatie nog
moet gebeuren.

Financiën
Om uitvoering te geven aan de taken uit het Protocol zijn in de periode 2017-2021 door BZK de volgende
middelen ten behoeve van de KMar beschikbaar gesteld (zie tabel 4.1). De inzet van de KMar in het Caribisch
deel van het Koninkrijk wordt volledig gefinancierd vanuit hoofdstuk IV van de Rijksbegroting. De bijdrage
heeft betrekking op salariskosten en buitenlandtoelagen. De incrementele stijging die in de tabel zichtbaar
wordt is het gevolg van loon-prijs bijstellingen.
Tabel 4.1

Begrote en bestede middelen artikel 1 voor Flexibele pool
2017

2018

2019

2020

2021

Begrote 40 middelen Flexpool

€6.100.000,00

€6.100.000,00

€6.100.000,00

€6.209.000,00

€6.339.000,00

Daadwerkelijke uitgaven

€ 6.100.000,00

€ 6.100.000,00

€ 6.209.000,00

€ 6.339.000,00

€ 6.467.000,00 41

Door de KMar wordt ieder jaar schriftelijk verantwoording afgelegd door middel van een rapportage. Hierin
worden overzichten van de inzet in de landen gegeven. Uit tabel 4.2 blijkt dat de beschikbare formatie van 43

39 Kamerstukken II 2020/21, 35570 IV, nr. 33.
40 Het betreft de initiële begroting. Extra uitgaven zijn later aan deze begroting toegevoegd en maken derhalve onderdeel uit van de
bijgestelde begroting (niet weergegeven).
41
Dit bedrag wijkt af van het jaarverslag 2021. Het jaarverslag maakt namelijk melding van een bedrag van €21.239 mln. Bij dat bedrag
werden aanvullende rechtsstaatmiddelen n.a.v. het Landspakket meegerekend.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

34

fte hoofdzakelijk ten bate van Curaçao en Sint Maarten wordt aangewend. Op Aruba gaat het om maximaal
4 fte, terwijl op Caribisch Nederland vanuit de flexpool geen inzet heeft plaatsgevonden.
Tabel 4.2

Verdeling fte
Standplaats
Aruba

2017

2018 42

2019

2020

4

4

2

4

-

-

-

CN
Curaçao

18

19

24

20

Sint Maarten

19

19

18

19

Totaal

41

42

44

43

Formatie

43

43

44

43

De inzet vanuit de flexpool verschilt in de onderzochte periode per land. In de Onderlinge Regeling Versterking
Grenstoezicht (ORVG) Sint Maarten is tussen Nederland en Sint Maarten overeengekomen dat de KMar en de
Douane Nederland Sint Maarten ondersteunen om het grenstoezicht te versterken. Dit heeft in 2018 verder
vorm gekregen in het Plan van Aanpak ORVG Sint Maarten. In dit plan is vastgesteld waar de capaciteit van de
flexpool KMar en de Nederlandse Douane op Sint Maarten worden ingezet voor de duur van 2 jaar. 43 Ook werd
overeengekomen dat de gehele flexpool-capaciteit van de KMar geplaatst op Sint Maarten alleen ten behoeve
van het Plan van aanpak zou worden ingezet. Op Sint Maarten bestond gedurende de beleidsperiode 20172021 de inzet primair uit de participatie in het zogenaamde Alpha Team. 44 6 fte van de in totaal 13 fte van de
KMar die voor dit team worden ingezet rouleren overigens met de immigratie die wordt ingezet op Saba en
Sint Eustatius.
Op Curaçao is in de onderzochte periode ondersteuning geboden aan diverse organisaties binnen de
Justitieketen. Het ging daarbij om het Atrakoteam 45, Divisie Georganiseerde Criminaliteit, Recherche
(KPC/RST), Hato luchthaventeam, Intel, Kustwacht en Opsporing algemeen. Ook werden incidentele
bijdragen geleverd aan handhaving. Gedurende de beleidsperiode is een verschuiving geweest van de inzet in
de richting van de lucht- en maritieme grenzen (inclusief de intell-processen) ten koste van de inzet binnen het
Atrakoteam. Ook werden de Kustwacht en het Korps Politie Curaçao (KPC) ondersteund bij de versterking van
hun informatiepositie bij het Kustwachtsteunpunt Curaçao. Bij de ondersteuning op de luchthaven is ingezet
42 In 2018 zijn er 42 fte van de Koninklijke Marechaussee ingezet ten behoeve van de flexpool. In dat jaar waren in principe alle vacatures

gevuld, echter zijn er een aantal functie tijdelijk waargenomen of gevuld door de inzet van tijdelijk tewerkstellingen uit Nederland.
De middelen voor het PvA ORVG komen ten laste van artikel 8 hoofdstuk IV rijksbegroting en niet ten laste van artikel 1.
44 Het Alpha Team is opgericht in November 2016. Het Alpha Team is een samenwerkingsverband bestaande uit de volgende autoriteiten;
de Douane, Immigratie, Koninklijke Marechaussee, het Korps Politie Sint Maarten en de Kustwacht Dit team houdt zich voornamelijk
bezig met het onderkennen van grensoverschrijdende criminaliteit op de luchthaven Princess Juliana International Airport (PJIA) en sinds
de toevoeging van de Kustwacht in 2019, ook in de haven van Pointe Blanche. De werkwijze bestaat onder andere uit het toezicht houden
op de passagierstromen op de luchthaven Princess Juliana International Airport. Medewerkers van het Alpha Team voeren hun
werkzaamheden uit in zowel uniform als in burgerkleding. Het Alpha Team controleert reizigers, afhalers, wegbrengers en eventueel
medewerkers op de airport die afwijkend gedrag vertonen. Daarnaast heeft het Alpha Team een informatiepositie op het eiland Sint
Maarten. Het doel van het Alpha Team is om de gegenereerde informatie van incidenten samen te bundelen, verbanden te leggen en
trends waar te nemen om vervolgens deze bij de desbetreffende divisie binnen het Korps Politie Sint Maarten te signaleren. Deze
informatiepositie wordt geconsolideerd door een wekelijkse briefing waarbij een informatie-uitwisseling plaatsvindt tussen een groot
aantal ketenpartners op Sint Maarten.
45
Een (gewapende) overval wordt in het Papiaments aan ‘atrako’ genoemd. Het Atrakoteam richt zich op de aanpak van deze vorm van
criminaliteit.
43

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

35

op de versterking van de aanpak van drugssmokkel en andere ondermijnende criminele activiteiten. Daarnaast
wordt personeel in het tweedelijns grenstoezicht op de luchthaven ingezet op vluchten waar een verhoogd
risico op zit. Ook werden opleidingstrajecten geïnitieerd voor lokale medewerkers in het grenstoezicht op het
terrein van documentherkenning.
De inzet op Aruba vanuit de flexpool is relatief beperkt geweest in de onderzochte beleidsperiode. Wel is in
afstemming met de autoriteiten van Aruba capaciteit ter ondersteuning van de immigratiedienst en het Korps
Politie Aruba (KPA) geplaatst. De ondersteuning van de KMar richt zich op de recherche in de Unit
Mensenhandel/Mensensmokkel en in de intel bij het zogenaamde Fusion Center Aruba. Het steunpunt van de
Kustwacht wordt ondersteund met documentexpertise.
Eind 2020 stemde Aruba in met de inzet van de KMar en Douane Nederland onder het nieuwe Protocol
Versterking Grenstoezicht ter versterking van het grenstoezicht als voorwaarde onder de financiële
steunverlening (derde tranche) door Nederland.

4.3

Uitvoeringspraktijk
Output
De KMar rapporteert niet apart over de opbrengsten van de inzet van de flexpool. De reden hiervoor is dat er
geen resultaatverplichtingen voortvloeien uit het Protocol. Er wordt volstaan met de inspanningsverplichting
43 fte te leveren aan de landen. Wel zijn in de gesprekken met de kernpartners voorbeelden genoemd die de
opbrengsten van de flexpool illustreren. Ten eerste werd erop gewezen dat Sint Maarten – mede dankzij de
inzet van de flexpool – de grensbewaking in 2017 op het hoogste niveau (Tier 1) wist te brengen van de
Amerikaanse standaard voor de Trafficking Victims Protection Act’s (mensenhandel). 46 In de nasleep van de
wederopbouwsituatie na de orkaan Irma is de grensbewaking teruggevallen en nu op het lage Tier 3 niveau
beland. 47 Voor Curaçao wordt door de samenwerkingspartners gewezen op de opleidingsprogramma’s en het
feit dat de lokale medewerkers dankzij de inzet van de flexpool nu documentenherkenning op het niveau 1
hebben gehaald. De flexpool KMar blijft als backoffice voor het KPC op het niveau 2 en 3 beschikbaar als er
complexe documentvragen komen. 48 Omdat de medewerkers van de KMar grotendeels embedded in de lokale
diensten werken, samen met lokale medewerkers, kan verder moeilijk worden vastgesteld welke operationele
resultaten te danken zijn aan de flexpool. In de meeste gevallen zijn de resultaten daar de gemeenschappelijk
verdiensten van het hele team.

46 Zie: http://www.state.gov/j/tip/rls/tiprtp/2013; De Tier 1, 2 of 3 ranking geeft aan in hoeverre de landen voldoen aan de Trafficking

Victims Protection Act’s (TVPA) minimum standards. Bij een Tier 2 ranking komt het land niet volledig overeen met de minimum
standards, maar spant het land zich voldoende in om dat wel te bereiken.
47 https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/04/337308-2022-TIP-REPORT-inaccessible.pdf
48 Net als Sint Maarten is de grensbewaking op Curaçao voor verbetering vatbaar en scoort dit land eveneens een Tier 3-niveau op de
TVPA-lijst. Daarmee bevindt Curaçao zich voor dit aspect van de grensbewaking op hetzelfde niveau als landen als Syrië, Nicaragua en
Afghanistan.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

36

Beoordeling
De samenwerkingspartners van de flexpool oordelen in de regel heel positief over de uitgezonden
medewerkers. De korpschefs van zowel Sint Maarten als Curaçao vertellen dat de eigen capaciteit onder grote
druk staat en feitelijk onvoldoende is om de grensbewakingstaken op het gewenste niveau in te vullen. 49
Dankzij de inzet van de flexpool wordt een hoger niveau gerealiseerd. Ook in de directe samenwerking hebben
de KMar-medewerkers met hun expertise toegevoegde waarde. Daarbij gaat het niet alleen om hun kennis
van documentfraude maar ook om hun schrijfvaardigheden die van pas komen bij het (in het Nederlands)
opstellen van processen-verbaal. Op Sint Maarten sluit het hoofd operaties bovenwinden van de KMar aan bij
de managementvergaderingen van het KPSM en zijn volgens de korpschef de medewerkers goed
geïntegreerd. Ook het voornoemde scholingstraject waarmee de lokale medewerkers van de grensbewaking
getraind zijn in documentherkenning wordt als een belangrijke meerwaarde gezien.
De medewerkers KMar zijn in de regel heel dienstbaar en in staat zich goed aan te passen aan de lokale mores,
vertellen verschillende geïnterviewden. Daardoor kunnen ze goed meedraaien in de werkprocessen van de
organisaties waar ze worden ingezet. Daarin stellen ze zich ook flexibel op. Het Alpha Team op Sint Maarten
heeft bijvoorbeeld ook zaken gedraaid op het terrein van drugscriminaliteit omdat de algemene recherche en
de afdeling zware criminaliteit daar geen tijd voor hadden. Dankzij deze inzet zijn de nodige drugs
onderschept en zijn meerdere aanhoudingen verricht.
Wel vragen culturele verschillen om aandacht. Een medewerker van de flexpool vertelt:
“Het verschilt per individu of culturele verschillen invloed hebben op de samenwerking. Wij verdienen drie
keer zo veel als lokale collega’s, de scholen van onze kinderen worden betaald en we hebben hier een goed
leven. De lokale collega’s hebben recent nog salaris moeten inleveren en werken vaak het maximaal aantal
overuren om extra geld te verdienen. Ze zien je als gelijke als je net zo hard werkt als hen, maar als je de
kantjes eraf loopt en de indruk wekt dat je liever met KMar collega’s werkt, heeft dit negatief effect op de
verhoudingen met lokale partijen. Het is hun land en je moet niet denken hun systeem te veranderen en
met een Nederlandse mindset aan de slag te gaan. Als je de Nederlandse mentaliteit vasthoudt, heb je het
moeilijker hier. Als je respect toont voor hun werkwijze en cultuur en dat ook meeneemt in je communicatie
krijg je ook respect terug.”

De inzet van de flexpool op Aruba was in de onderzochte periode beperkt. De kernpartners vertellen dan ook
dat zij weinig ervaring hebben met de KMar. Wel is de verwachting dat in de nabije toekomst in het kader van
het Protocol versterking grenstoezicht (zie tekstkader) intensief met de KMar zal worden samengewerkt. Het
KPA hoopt dankzij die samenwerking voortgang te boeken op het terrein van documentherkenning en
profiling.

49
Dit probleem wordt eveneens gesignaleerd door de Raden van Rechtshandhaving van beide landen, zie hun rapporten over de staat van
de rechtshandhaving 2021.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

37

Protocol inzake de Versterking grenstoezicht in de Caribische landen van het Koninkrijk
Nederland heeft samen met Aruba, Curaçao en Sint Maarten een gezamenlijk Protocol versterking grenstoezicht
opgesteld. In dit Protocol is afgesproken om, in ieder geval, de komende 7 jaar extra te investeren in het grenstoezicht.
Eind 2020 zijn Aruba, Curaçao en Sint Maarten individueel met Nederland een politiek akkoord overeengekomen,
waarin naast meerjarige financiële steun ook hervormingen worden verlangd. Een onderdeel hiervan is de maatregel ter
versterking van het grenstoezicht. Ook zijn er afspraken gemaakt over de samenwerking tussen de lokale en
Nederlandse grensdiensten. Nederland zal structureel een bedrag oplopend tot € 30,5 miljoen beschikbaar stellen voor
ondersteuning door de Koninklijke Marechaussee, Douane Nederland en de Kustwacht Caribisch Gebied bij de
versterking van het grenstoezicht in de Caribische landen van het Koninkrijk. Met deze middelen zal onder meer de
Kustwacht in staat gesteld worden om 24/7 inzetbaar te zijn. Ook stelt Nederland, naast de structurele middelen,
incidentele middelen ter beschikking voor investeringen in het materiaal, personeel en de faciliteiten van de
grensdiensten. Het doel van het Protocol is het tegengaan van grensoverschrijdende/transnationaal georganiseerde
(ondermijnende) criminaliteit in het Koninkrijk. De lokale en Nederlandse grensdiensten zullen gezamenlijk per land
een plan van aanpak opstellen. Vervolgens zullen deze plannen van aanpak iedere 3 jaar geëvalueerd, vernieuwd en
opnieuw vastgesteld worden. De maatregelen die voortvloeien uit het plan van aanpak zijn van belang voor een goed
functionerende rechtsstaat, die randvoorwaardelijk is voor economische ontwikkeling, bijdraagt aan houdbare
overheidsfinanciën en toeziet op de rechtmatigheid van bestedingen.

De KMar levert op verzoek van de landen specifieke inzet waarvoor in Nederland gericht gezocht wordt naar
geschikte mensen die voldoen aan de gestelde eisen en gevraagde expertise. Deze mensen zijn vervolgens
echter niet eenvoudig op andere expertises of andere eilanden in te zetten (vaak komt het gezin mee en gaan
kinderen lokaal naar school). Omdat het gaat om aanstellingen van tenminste 3 jaar, soms nog met 2 jaar
verlenging, betekent dat dat voor de aanstellingsperiode de inzet voor de betreffende persoon in principe niet
verandert en het daarom niet mogelijk is om ieder jaar volledig nieuwe inzet te leveren. Ook uitwisseling
tussen de eilanden kan om deze logistieke reden niet altijd even eenvoudig worden gerealiseerd. Gelet op het
feit dat de duur van uitzendingen tussen de 3 en 5 jaar ligt kunnen er jaarlijks gemiddeld tussen de 8 en 15
functies verschuiven tussen de landen of tussen expertises op het land.

4.4

Knelpunten
Hoewel de samenwerkingspartners positief oordelen over de flexpool wordt tijdens de beleidsdoorlichting ook
een aantal aandachtspunten naar voren gebracht.

Geen resultaatdoelen
Het huidige Protocol kent geen resultaatdoelstelling maar alleen een procesdoelstelling, namelijk het bieden
van ondersteuning naar gelang de behoefte van de partners. Deze doelstelling beperkt de flexpool in het
leveren van een optimale bijdrage aan de grens-gerelateerde politietaken. Omdat er geen afspraken zijn
gemaakt over de gewenste resultaten is de flexpool in feite al succesvol als de toezegde inzet geleverd wordt
(en de lokale partners tevreden zijn met de door de KMar geboden hulp). Maar of die hulp misschien in een

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

38

andere vorm tot meer resultaten leidt, blijft onbesproken. Om de toegevoegde waarde te vergroten kijkt de
KMar zelf wel proactief waar kansen liggen. Maar het blijft ingewikkeld om te bepalen waar ze wel en waar ze
niet op inzet gaan worden als er geen helder (ontwikkel)doel met elkaar is afgesproken. (Bovendien kan
zonder concrete doelen het aankaarten van verbeterpunten bij de lokale organisaties gevoelig liggen.)
Tekenend in dit kader is dat de landen geen invulling geven aan de afspraak in het Protocol dat zij voor het
einde van het jaar een verzoek moeten indienen voor de gewenste inzet. De Brigadecommandant merkt over
deze gang van zaken op:
“Sinds 2016 heeft alleen Aruba en de kustwachtleiding slechts eenmalig een verzoek ingediend. Voor de
rest houdt iedereen het bij de huidige invulling en worden er ook geen concrete vragen gesteld. Ik ken
daarin niet de afwegingen van het strategisch dek of er wel of niet over nagedacht wordt. Mijn beeld is dat
de capaciteit welkom is. Gelukkig is met het Protocol inzake de Versterking grenstoezicht in de Caribische
landen van het Koninkrijk wel strategisch gekeken naar de inzet van de KMar. Daarin zitten ook nuttige
voorzieningen als een geschillencommissie, strategische afweging, etc. Voor de KMar maakt dat het
gesprek over inzet en het te bereiken effect meer concreter.”

Geen strategische afweging over inzet
Vanuit het Protocol en de daarmee samenhangende werkafspraken levert de flexpool ‘ondersteuning’ zonder
dat deze inzet nader gespecificeerd wordt. Omdat de noden binnen de grensbewaking en
rechtshandhavingsketen op alle fronten groot is, is iedere hulp automatisch van toegevoegde waarde. KMar
medewerkers beschikken echter vaak over hele specifieke expertises waardoor het simpelweg continueren
van de geboden inzet uit eerdere jaren kan leiden tot het onbenut laten van kennis en vaardigheden. Zonder
een strategische afweging over waar welke inzet van de KMar de meeste toegevoegde waarde heeft, wordt
het risico gecreëerd dat op bepaalde processen overgekwalificeerde medewerkers te werk worden gesteld,
dan wel dat op de processen die het meest baat hebben bij ondersteuningen geen inzet komt van de KMar.
Ondanks dat de flexpool wel vaak op de agenda staat van het JVO wordt daar weinig gebruikt gemaakt van de
mogelijkheid om strategische afwegingen te maken over de inzet. 50

Cultuurverschillen
Cultuurverschillen zorgen op de werkvloer soms voor ongemak en leiden volgens verschillende respondenten
tot een minder doelmatige inzet van de KMar. De Nederlandse manier van communiceren vindt in het
Caribisch gebied weinig resonantie en vraagt van de flexpool medewerker dat ze veel behoedzamer
communiceren dan ze in Nederland wellicht gewend zijn. Feedback geven is bijvoorbeeld niet altijd
vanzelfsprekend en wordt soms door de lokale collega of leidinggevende opgevat als een persoonlijke aanval.
Vanuit de brigadeleiding wordt daarom bij de werving van personeel gericht op cultuuraanpassingsvermogen
50 Een afwegings-gremium is er na 2021 impliciet wel gekomen voor Aruba en Sint Maarten aangezien de flexpool voor deze landen ook
onderdeel van gesprek is in de plannen van aanpak versterking grenstoezicht. Waarbij een werkgroep en een voortgangscommissie de
planvorming voor de komende drie jaar vaststellen en monitoren.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

39

geselecteerd en richting de kandidaat ‘flexpooler’ aan verwachtingsmanagement gedaan. Tegelijkertijd wordt
tijdens de beleidsdoorlichting erop gewezen dat het ook van belang is naar de andere kant bij de lokale
medewerkers aan verwachtingsmanagement te doen:
“Dan voorkom je dat vreemd opgekeken wordt wanneer een medewerker KMar stipt op tijd naar huis gaat
wanneer zijn diensttijd erop zit. Een lokale medewerker die misschien langer doorwerkt heeft dan
tussendoor wellicht een langere pauze genomen daar waar de flexpooler op dat tijdstip gewoon
doorwerkte. Normen en waarden moeten van twee kanten in elkaar schuiven. Temeer omdat een ATWovertredingen [red: een overtreding van de arbeidstijdenwet] voor een KMar-medewerker andere
consequenties kan hebben dan voor een lokale medewerker. Daar moet je over en weer van bewust zijn.”

Anderen wijzen erop dat het lastig is dat de ondersteuning soms alleen bestaat uit inzet op uitvoeringsniveau
omdat de KMar lang niet altijd teamleiders levert. Op die manier is er geen structuur aanwezig waarlangs
problemen op de werkvloer via de eigen lijn opgelost kunnen. Vanwege het ontbreken van een duidelijke
taakstelling – anders dan het bieden van ondersteuning – ligt het gevoelig om verbeterpunten die door de
KMar-medewerkers worden opgemerkt, bespreekbaar te maken. Veel komt daardoor aan op een goede
werkrelatie die met de lokale collega’s wordt opgebouwd. Maar dat is een kwetsbare basis.

Twinnen werkt niet altijd
Het Protocol rept nadrukkelijk van het twinningsconcept als methode om kennis over te dragen. In de praktijk
komt dat lang niet altijd van de grond. Om te twinnen moeten lokale medewerkers aan de KMar-medewerkers
worden gekoppeld. Maar er is bij de lokale partners lang niet altijd de tijd en capaciteit voor om dat structureel
te organiseren. En als een lokale medewerker en een KMar-medewerker gekoppeld zijn, ligt er doorgaans
geen plan van aanpak voor de kennisoverdracht met doelen en een tijdstap. Hierdoor is het lastig om te
evalueren of met het twinnen doelen worden bereikt. Het eerder genoemde punt dat er geen heldere
resultaatdoelen gesteld zijn, versterkt dit punt. Want op grond van welke mandaat is de flexpool-medewerker
gerechtigd een verbeterpunt te benoemen? Als het niet zijn of haar expliciete opdracht is verbeteringen te
signaleren, kan het lokaal gevoeld worden als een ondermijning van het gezag van de lokale leidinggevende.

Aandeel KMar in Alpha Team is (te) groot
Tijdens de beleidsdoorlichting wordt opgemerkt dat het Alpha Team op Sint Maarten ondertussen voor 80%
uit KMar medewerkers is gaan bestaan. Niet iedereen vindt dat wenselijk. Een teamlid vertelt:
“Je zou willen dat je ook de uniformen van de lokale staf ziet bij de grenzen, maar zij hebben al moeite hun
broek op te houden bij de aanpak van reguliere criminaliteit.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

40

Bovendien is het de vraag wat van het Alpha Team overblijft als de ondersteuning vanuit de KMar zou
stoppen. Volgens een lokale medewerker is de inzet van de KMar in het Alpha Team inmiddels ‘onmisbaar’
omdat de lokale capaciteit in het team heel beperkt is geworden. Vergelijkbare signalen werden afgegeven bij
de inzet vanuit de flexpool op de post Hato. Zonder deze ondersteuning van de KMar is het grenstoezicht
nauwelijks operationeel te houden op de luchthaven (Hato) van Curaçao.

Kwaliteitsimpuls niet altijd geborgd
Met de inzet van de KMar wordt ook beoogd een kwaliteitsimpuls te gegeven aan de organisaties waaraan zij
een bijdrage leveren. Kernpartners van de flexpool wijzen erop dat met de kennis en expertise van de KMar de
kwaliteit van de grensbewakingsprocessen flink hoger is dan wanneer de landen het op eigen kracht moeten
doen. Maar tegelijkertijd wordt aangetekend dat deze kwaliteitsimpuls niet duurzaam is. Vertrekken de KMarmedewerkers, dan vallen de processen waar zij ondersteuning aan boden terug naar een lager
kwaliteitsniveau. Dit heeft er onder andere mee te maken dat het tijd kost voordat een nieuwe KMarmedewerker gewend is aan de lokale werkwijze en mentaliteit en met lokale partijen een vertrouwensband is
opgebouwd. Pas als iemand voldoende geïntegreerd is, kan diegene gevoelsmatig op volle sterkte
meedraaien. Anderen spreken de verwachting uit dat met de opleidingsprogramma’s en het Protocol
versterking grenstoezicht de kwaliteitsimpuls verdiept wordt. Bovendien maakt het feit dat het nieuwe
Protocol flexibele pool KMar voor onbepaalde tijd is vastgesteld ook duidelijk dat de inzet van de KMar zelf
een meer structureel karakter heeft gekregen waardoor in ieder geval de randvoorwaarden gecreëerd worden
om duurzaam samen te werken.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

41

5

Recherche Samenwerkingsteam
In dit hoofdstuk staat het Recherche Samenwerkingsteam (RST) centraal. Eerst wordt ingegaan op de
totstandkoming en opzet van dit beleidsinstrument. Vervolgens wordt gekeken naar de uitvoeringspraktijk
door de output en de beoordeling in ogenschouw te nemen. Het hoofdstuk sluit af met een opsomming van
enkele knelpunten die zich bij dit beleidsinstrument voordoen. Een beoordeling van de doelmatigheid en
doeltreffendheid van RST vindt niet plaats in dit hoofdstuk maar gebeurt in hoofdstuk 9. Dit hoofdstuk is
gebaseerd op analyse van schriftelijke documentatie en gesprekken met direct betrokkenen,
materiedeskundigen en het bevoegd gezag. Deze drie groepen respondenten worden ten behoeve van de
leesbaarheid in de lopende tekst steeds aangeduid als ‘kernpartners’.

5.1

Aanleiding en ontwikkeling
Het Recherche Samenwerkingsteam (RST) is een gezamenlijk team van de landen van het Koninkrijk. De basis
voor het RST werd eind jaren ’90 gelegd. In die periode waren Curaçao en Sint Maarten nog geen aparte
landen binnen het Koninkrijk maar maakte als eilandgebied onderdeel uit van het land Nederlandse Antillen.
Door rechercheurs van het lokale politiekorps op Curaçao werd in samenwerking met medewerkers van de
technische recherche uit Nederland een grootschalig strafrechtelijk fraude­ en corruptieonderzoek uitgevoerd
dat betrekking had op politieke kopstukken van Sint Maarten. Hierna werd besloten deze samenwerking voort
te zetten, gericht op grote onderzoeken waarbij specifieke (financiële) expertise nodig was. Dit heeft
geresulteerd in een apart protocol dat op 30 november 2001 werd vastgesteld.
De staatkundige hervorming van het Koninkrijk van 10 oktober 2010 gaf aanleiding de waarborgtaken en
bevoegdheden van het RST in artikel 57a van de Rijkswet Politie op te nemen. Aanvankelijk voorzag de
Rijkswet in het opzetten van een Gemeenschappelijke Voorziening Politie (GVP), waarbij de korpsen van de
landen de RST­taken zouden overnemen. 51 Echter, in het amendement Remkes is vastgelegd dat de hierop
van toepassing zijnde artikelen vooralsnog buiten beschouwing werden gelaten en het Protocol met daarin de
taken en de bevoegdheden van het RST gecontinueerd werd. 52
In het eindverslag van de Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten (2015) werd geadviseerd om de taken van
het RST uit te breiden met ondersteuning van het politiekorps door middel van de inzet van technologische
hulpmiddelen en specialistische expertise. De ministers van Justitie van Curaçao, Sint Maarten en Nederland
hebben tijdens het justitieel vierpartijenoverleg van 17 juli 2018 overeenstemming bereikt over de contouren
van een toekomstige recherchesamenwerking en een daartoe ingestelde werkgroep de opdracht gegeven te
komen met een ontwerp voor een herzien Protocol inzake gespecialiseerde recherchesamenwerking tussen

51 De Rijkswet is niet van toepassing in Aruba maar het Protocol wel.
52
Amendement van het lid Remkes Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, d.d. 15 april
2010 (Tweede Kamer 2009-2010, Kamerstuk 32019-(R1886), nr. 10).

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

42

de landen van het Koninkrijk. Bij brief van 17 september 2018 heeft de minister van Justitie van Aruba aan
voornoemde ministers aangegeven eveneens te willen komen tot een herziening van het Protocol.
Op 23 januari 2019 ondertekenden de ministers van Justitie (en Veiligheid) van Aruba, Curaçao, Sint Maarten
en Nederland en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van Nederland bij
gelegenheid van het Justitieel Vierpartijenoverleg (JVO) een gewijzigd Protocol over een hernieuwde
recherchesamenwerking in het Caribisch deel van het Koninkrijk. Deze kreeg de naam ‘herziene Protocol
inzake gespecialiseerde recherchesamenwerking tussen de landen van het Koninkrijk’ (in het vervolg van dit
hoofdstuk: het Protocol). Nieuw ten opzichte van het oorspronkelijke Protocol is dat er duidelijker een
scheiding gemaakt wordt tussen beheer, beleid en gezag. Ook nieuw is dat de ministers van Justitie (en
Veiligheid) van de vier betrokken landen ten minste eenmaal in de vier jaar een meerjarenbeleidsplan
vaststellen. 53 De beide procureurs-generaal van de drie Caribische landen zien gezamenlijk toe op de
uitvoering van het beleidsplan. Jaarlijks overleggen de ministers van Justitie in het JVO over de uitvoering van
het beleidsplan.
Ook nieuw is de vorm waarin wordt samengewerkt. Daar waar in het verleden het RST voornamelijk vanuit
eigen vestigingen op de drie landen onderzoeken deed, wordt in het herziene Protocol - op grond van artikel 8
lid 1 - binnen de politiekorpsen van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland voorzien in
decentrale teams waarin RST-medewerkers embedded én onder gezag van de betreffende korpschef worden
ingezet. 54 Als gevolg van de hernieuwde samenwerking zijn de RST vestigingen op Aruba, Bonaire en Sint
Maarten geleidelijk afgebouwd en gesloten.
Onder het herziene Protocol is ook voorzien in een adviesgroep die tot taak heeft het meerjarig beleidsplan op
te stellen. In de adviesgroep nemen zitting de hoofdofficieren van justitie van de drie Caribische landen en de
BES-eilanden, de teamchef RST, een vertegenwoordiger van de Nationale politie en een door het College van
procureurs-generaal in Nederland aangewezen vertegenwoordiger. Het beleidsplan omvat in ieder geval de
verdeling van sterkte over de onderdelen (een of meer centrale teams en per land een decentraal team) van
het RST. De nadere toewijzing van de capaciteit van de centrale teams geschiedt door of namens de
procureurs-generaal gezamenlijk.
Alvorens zij echter tot een nadere verdeling komen, wordt – en dat is ook nieuw onder het herziene Protocol over de verdeling overlegd in een centrale stuurgroep. De centrale stuurgroep bestaat uit de procureursgeneraal, de korpschefs van de politiekorpsen en de teamchef RST met als wisselend voorzitter één van
procureurs-generaal van de drie Caribische landen.

53 Dit beleidsplan vindt inhoudelijk ook aansluiting bij de vierjarige Beleidsprogramma’s grensoverschrijdende criminaliteit van de
procureur-generaal van Curaçao, van Sint Maarten en van de BES (artikel 34 Rijkswet OM) en de soortgelijke programma’s van de
procureur-generaal van Aruba.
54
Op Bonaire en Sint Maarten werd al voor augustus 2019 goeddeels op deze manier samengewerkt binnen de politiekorpsen.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

43

Daarnaast vindt halfjaarlijks een beheeroverleg plaats. Aan het beheeroverleg nemen naast de teamchef RST
en de Nationale politie ook vertegenwoordigers van de minister van Justitie en Veiligheid en van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties deel. Dit beheeroverleg heeft tot taak een ontwerpbeheerplan, een
ontwerpbegroting voor het komende begrotingsjaar, een ontwerp van een meerjarenraming voor vier op het
begrotingsjaar volgende jaren, een ontwerpjaarverslag en een ontwerp van de financiële verantwoording van
het RST op te stellen. Het beheerplan is gebaseerd op het hiervoor besproken (meerjarige) beleidsplan.

Financiering
Hoewel de budgetten voor het RST hun oorsprong vinden in artikel 1 van het begrotingshoofdstuk IV
Koninkrijksrelaties worden ze niet rechtstreeks door BZK beschikbaar gesteld. Door middel van een
begrotingsmutatie met een budgettaire reeks voor vier jaar worden middelen sinds 2020 overgeheveld naar
begrotingshoofdstuk VI Justitie en Veiligheid (JenV). De redenen voor deze – ogenschijnlijk omslachtige route
– is dat daarmee rekening gehouden wordt met de Politiewet 2012 en het Besluit financieel beheer politie, die
bepalen dat alleen de minister van JenV opdrachten aan de politie mag verstrekken en er een gesloten
systeem van financiering moet zijn. 55
JenV stelt na ontvangst vanuit BZK vervolgens de budgetten als een bijzondere bijdrage ter beschikking aan
de Nationale Politie, die vanuit de beheerrol deze middelen per kwartaal overboek aan het RST. Hieraan
liggen convenanten tussen BZK en JenV en tussen JenV en de NP ten grondslag. De budgetoverheveling van
BZK naar JenV wordt jaarlijks automatisch met één jaar verlengd met een opzegtermijn van vier jaar.
Beoordeling op juistheid en volledigheid van de besteding van het aan het RST beschikbaar gestelde budget
vindt jaarlijks plaats door middel van de accountantscontrole van de NP, die wordt opgenomen als bijlage in
het financieel jaarverslag van de NP.
Voor de financiering van de organisatie en exploitatie van het RST, evenals voor de kosten van
opsporingsonderzoeken verricht door het RST, vindt geen verdere doorbelasting of verrekening plaats naar de
landen Aruba, Curaçao of Sint Maarten. De personeelskosten van de politiekorpsen van Aruba, Curaçao, Sint
Maarten en Caribisch Nederland als gevolg van eventuele plaatsing van medewerkers bij het RST zelf komen
voor rekening van de lokale korpsen. Het RST legt verantwoording af in de vorm van jaarplannen,
begrotingen, jaarverslagen en eindafrekeningen.
In tabel 5.1 worden de begrote en bestede middelen weergegeven. Het overzicht laat zien dat de kosten voor
het RST over de onderzochte periode geleidelijk zijn toegenomen van 17 miljoen euro in 2017 naar bijna 28
miljoen euro in 2021. Vanaf 2020 worden de middelen voor de uitzendregeling VUBZK 56 toegevoegd aan het
RST-budget. (In de voorgaande jaren bleek namelijk dat bij volledige bezetting van de formatie de
55 Overeenkomstig artikel 33 van de Politiewet 2012 en artikel 9, eerste lid, van het Besluit financieel beheer politie dient er een gesloten
systeem van financiering te zijn. Om deze reden is ook het convenant financieringssystematiek gesloten, met de ‘t+3’-constructie zodat er
altijd voor vier jaar aan budget beschikbaar is.
56 Voorzieningenstelsel Uitzendingen Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

44

gehanteerde uitzendkosten-budgetten onvoldoende waren. Daar kwam bij dat door beperkt zicht op de
daadwerkelijke uitzendkosten onvoldoende sturingsmechanismes toegepast konden worden op deze
kostenpost.)
Omdat in de onderzochte periode duidelijk werd dat de uitzendkosten aanvankelijk hoger uitvielen dan het ter
beschikking gestelde budget, heeft de NP in 2019 eenmalig van BZK, via JenV, een extra bijdrage van
€ 2,4 mln. ontvangen. Deze doeluitkering is bij wijze van voorschot verstrekt. Het bedrag heeft betrekking op
de in de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2021 te maken frictiekosten ten behoeve van de
uitzending van het personeel naar het RST.
Mede als gevolg van corona was er geen volledige bezetting, waardoor middelen die bestemd waren voor
salaris en buitenlandtoelagen niet aangewend hoefde te worden. Dit leidde tot een batig saldo in de
jaarstukken van het RST.
Tabel 5.1

Begrote en bestede middelen artikel 1 voor RST (bedragen x € 1.000)
2017 57

2018

2019

2020

2021

Begrote middelen RST

€ 20.187,00

€ 19.980,00

€ 20.402,00

€ 26.727,00

€29.225,00

Daadwerkelijke uitgaven

€ 17.409,00 58

€ 18.188,00

€ 19.098,00

€ 25.960,00

€ 27.878,00

Bron: financiële jaarverslagen RST 2017-2021

5.2

Opzet en werkwijze
Blijkens artikel 2 lid 2 van het Protocol levert het RST inzet “gericht op de aanpak van grensoverschrijdende
criminaliteit en misdrijven, die gezien de ernst of frequentie dan wel het georganiseerd verband waarin ze
worden gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde vormen alsmede rechtshulp met betrekking tot
dergelijke strafbare feiten”. Tot 2019, het jaar waarin het Protocol vernieuwd werd, werd primair gewerkt
vanuit drie zelfstandige vestigingen die onder gezag stonden van de teamchef RST. Onder het herziene
Protocol wordt vanuit het RST vanaf 2019 inzet geleverd aan drie type rechercheteams:
•

In de eerste plaats gaat het om RST-medewerkers die op grond van artikel 8 eerste lid van het herziene
Protocol worden ingezet in elk van de politiekorpsen van Aruba, Caribisch Nederland, Curaçao en Sint
Maarten voor de afdelingen Zware Criminaliteit gezamenlijke tactische teams. Zij vormen samen met
collega’s van het betreffende korps een herkenbaar combiteam. Beoogd wordt in de aanpak bij deze
samenwerking prioriteit te gegeven aan de aanpak van nationale verstoringen en maatschappijontwrichtende geweldszaken die een relatie hebben met transnationale criminaliteit. Dat uit zich met
name in het bestrijden van geweldselementen in de samenlevingen en de aanpak van nationaal

57 In 2017 werd binnen het financieel jaarverslag van het RST nog een onderscheid gemaakt tussen de algemene middelen en middelen die
specifiek geoormerkt waren voor het TBO. In de begroting van 2017 was voor deel RST generiek € 13.521,00 opgenomen waarvan besteed
€ 12.290,00. Voor het TBO was in 2017 € 6.666,00 begroot en werd uiteindelijk € 5.119,00 besteed.
58
In 2017 in totaal sprake van een onderbezetting van 16 fte. Deze structurele onderbezetting verklaart voor een belangrijk deel het grote
budgetoverschot van 2017 (Financieel Jaarverslag 2017, p. 18).

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

45

opererende sleutelfiguren die transnationale criminaliteit mogelijk maken. Onderdeel daarvan kan zijn
het doen van financieel onderzoek en de aanpak van corruptieve elementen in de landen. Op die wijze
worden de lokale effecten van internationale routes en illegale handelsstromen (van onder meer van
verdovende middelen of mensen) verstoord. Daarbij wordt met name geconcentreerd op de lokaal
actieve uitvoerders en coördinatoren, die veelal een grote bijdrage leveren aan de dynamiek van geweld
in de landen. Binnen de aanpak is het toebrengen van reputatieschade één van de ingezette
instrumenten. Omdat de RST-medewerkers onder operationele aansturing van de lokale korpschef vallen,
wordt in de regel gesproken van ‘embedded’. De personeelsverantwoordelijkheid voor deze medewerkers
ligt nog wel gewoon bij het RST. RST-medewerkers binnen deze teams hebben doorgaans een
achtergrond als financieel of tactisch rechercheur of dossiervormer.
•

Binnen het RST is daarnaast een centraal opsporingsteams ingericht voor de bestrijding van
grensoverschrijdende criminaliteit (het zogenaamde RST 1-team). Binnen dit team zijn
samenwerkingsplekken aanwezig voor politieambtenaren van de korpsen van Aruba, Curaçao, Sint
Maarten en Caribisch Nederland zodat kennis, ervaring en kwaliteit vanuit de korpsen kan worden
ingebracht. (Bij een tewerkstelling bij het RST blijft de formele werkgever de uitlenende organisatie.) In de
praktijk wordt echter niet of nauwelijks invulling gegeven aan deze samenwerkingsplekken en bestaat de
bemensing hoofdzakelijk uit medewerkers uitgezonden uit Nederland. Het team is in het gehele
Caribische deel van het Koninkrijk inzetbaar.

•

Daarnaast is binnen het RST een tweede centraal opsporingsteam ingericht dat belast is met de anticorruptieaanpak binnen het gezagsgebied van de procureur-generaal van Curaçao, Sint Maarten en van
de BES-eilanden. Dit team werd aanvankelijk ingericht door middel van de projectfinanciering onder de
naam Team Bestrijding Ondermijning (TBO). De integratie van dit team binnen het RST heeft met de
verlenging van de TBO-middelen in 2019 verder vorm gekregen en wordt thans aangemerkt als RST 2team. De TBO-aanpak wordt in hoofdstuk 6 apart beschreven.

De bemensing van de twee centrale RST-teams is opgebouwd uit medewerkers met verschillende
achtergronden en rechtsposities: de NP, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst Nederland, het
Nederlandse ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) en Inspectie Leefomgeving en Transport Nederland
(ILT). In het Protocol wordt tevens gesproken over kennisoverdracht. Aan de hand van twinning worden
medewerkers van het RST gekoppeld aan lokale korpsen en ketenpartners.
Vanuit de centrale locatie op Curaçao worden de twee centrale teams van het RST aangestuurd door het
management en ondersteund door de staf. Het MT bestaat uit één teamchef RST, één Hoofd Opsporing en
één Hoofd Informatie en Expertise. Vanuit de staf wordt zorggedragen voor management-assistentie,
financiële administratie, bedrijfsvoering en beleid.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

46

In tabel 5.2 wordt de bezetting van het RST – voor zo ver informatie beschikbaar was 59 - uitgesplitst naar
standplaats en jaar. Apart wordt de formatie weergegeven. 60 In het bezettingsoverzicht van de centrale
locatie is ook de formatie van het TBO team (RST 2-team) opgenomen. Alleen voor 2017 en 2018 kon de TBOformatie apart worden weergegeven. De uitsplitsing naar inzet per Caribisch land was alleen mogelijk voor
2019 en 2020.
Het overzicht maakt duidelijk dat de formatie vrijwel nooit volledig gevuld werd. Met name de functies
waarvoor financiële recherche-expertise vereist is, konden in de onderzochte periode niet altijd ingevuld
worden.
Tabel 5.2

Arbeidsplekken 61 en formatie uitgesplitst naar jaar en standplaats
Standplaats

2019

2020

Centraal

88

85

Aruba

10

13

Bonaire

5

4

Curaçao

4

7

Sint Maarten

8

10

115

119

123

123

Totaal RST
-Waarvan TBO (RST 2-team)
Formatie RST

2017

2018

99

123

40

43

119

123

2021

123

Bron: jaarverslagen RST 2017-2021

5.3

Uitvoeringspraktijk

5.3.1

Output
Voor het RST zijn voor de onderzochte periode geen overzichten beschikbaar waaruit het aantal gedraaide
opsporingsonderzoeken of rechtshulpverzoeken kan worden afgeleid. De resultaten van het RST kunnen
daarom niet gekwantificeerd worden. Ook in de jaarverslagen van het RST is geen gespecificeerde informatie
te vinden. Wel wordt op basis van de gesprekken met de kernpartners van het RST, externe deskundigen en
met leden van het RST duidelijk dat het RST ingezet wordt op de thema’s die in het Protocol genoemd
worden.
Wordt gekeken naar de rechercheteams waar RST-medewerkers embedded onder lokaal gezag werken, dan
gaat het doorgaans om inzet op specifieke vormen zware criminaliteit zoals moordzaken en om
grensoverschrijdende criminaliteit, zoals mensenhandel of drugshandel. Het RST brengt in die teams in de

De successievelijke jaarverslagen hebben geen eenduidige wijze van rapporteren. Daardoor kon over de beleidsperiode 2017-2021 niet
eenduidig gerapporteerd worden over standplaats of TBO.
60 De gemiddelde arbeidstijd in het Caribisch deel van het Koninkrijk bedraagt 40 uur per week. Derhalve kost een arbeidsplek naar
Nederlands recht gemiddeld 1,1 fte.
61
De gemiddelde arbeidstijd in het Caribisch deel van het Koninkrijk bedroeg 40 uur per week. Derhalve kostte een arbeidsplek gemiddeld
1,1 fte.
59

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

47

regel financiële en/of digitale expertise in, alsmede opsporingsmiddelen die binnen het lokale korps zelf niet
voorhanden zijn. Soms heeft het RST de gevraagde expertise niet in huis, maar vanwege de korte lijnen met
de Nederlandse politie kan die expertise vaak snel alsnog beschikbaar gesteld worden (onder andere door het
tijdelijk laten invliegen van experts). Zonder het RST is het voor lokale korpsen veel lastiger om juist die
complexe zaken waarin gespecialiseerde kennis nodig is rond te krijgen, zo wordt van de zijde van de lokale
politiekorpsen naar voren gebracht. Van de zijde van het KPA werd tijdens de beleidsdoorlichting gesteld:
“De unit georganiseerde criminaliteit werkte al jaren goed samen met het RST, sinds twee jaar zijn de
medewerkers van het RST embedded in de unit. Mede door de goede samenwerking is Aruba in staat de
genoemde taakgebieden zelfstandig uit te voeren.”

Een andere partner vult daarop aan:
“Wij maken gebruik van trainingen en kennis van het RST, daar leren we van. RST is een krachtige
partner. Capaciteit en middelen, vooral digitale systemen van RST, zijn voor ons belangrijk. Wij draaien
allerlei soorten onderzoeken, niet alleen projectmatig. RST werkt wel projectmatig en kan dus goed
meedraaien op grote projecten. Zonder het RST missen we specifieke kennis waar we van leren en ook
capaciteit voor grote onderzoeken.”

De korpschef van KPSM vertelt dat de embedded RST-medewerkers op Sint Maarten vooral voor het
ophelderen van zogenaamde HIC-feiten 62 worden ingezet. Hij constateert dat dit gemeenschappelijke
samenwerkingsteam in staat is een oplossingspercentage van 80% te realiseren. Gelijktijdig wordt er door
anderen op gewezen dat een lokaal samenwerkingsteams ook echt een gemeenschappelijk team moet zijn en
dat daarbij niet te eenzijdig op Nederland geleund moet worden. Een betrokken politiefunctionaris vertelt:
“Er is bij het KPC een gigantisch tekort, met name door een grote leegloop bij de afdeling, bijvoorbeeld
door pensionering, maar ook doordat mensen vertrekken naar andere banen. Ook tijdelijke collega’s
vanuit Kustwacht en Douane zijn weg zonder dat deze vervangen zijn. Dit leidt ertoe dat de RST’ers eerst
een klein deel van de afdeling uitmaakten, maar inmiddels zijn er meer Nederlandse collega’s dan lokale
collega’s.”

Tijdens de beleidsdoorlichting werd ook verwezen naar concrete strafzaken waarin de centrale RST-teams
(regulier en TBO) een doorslaggevende rol speelde. Zo werd door meerdere kernpartners het Themisonderzoek aangehaald waarmee niet alleen het criminele netwerk No Limit Soldiers (NLS) grotendeels kon

62 High Impact Crimes (HIC) is een verzamelnaam voor delicten als woninginbraak, overvallen, straatroof en geweldsmisdrijven. Deze

delicten hebben veel overeenkomsten zowel qua aard als qua dadergroepen en aanpak. https://hetccv.nl/onderwerpen/high-impactcrimes/

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

48

worden ontmanteld, maar waarmee ook de Hato shooting 63 uit 2014 is opgelost. Ook de moord op politicus
Helmin Wiels in 2013 wordt in verband gebracht met deze gang. Met deze zaak zou het RST samen met haar
lokale partners de georganiseerde misdaad op zowel Curaçao, Sint Maarten als in Nederland een gevoelige
slag hebben toegebracht en de objectieve veiligheid in de Caribische landen hebben vergroot. Een
politiefunctionaris stelt tijdens de beleidsdoorlichting:
“De geweldsspiraal van de NLS-club is echt doorbroken. De hoogste laag is voortvluchtig, de laag eronder
is gestraft of dood. 64 Het heeft geholpen om hier op in te zetten omdat het geweldsniveau op het eiland
momenteel een stuk lager ligt.”

Andere aangehaalde strafzaken betreffen onderzoeken naar van corruptie verdachte politieke ambtsdragers
en publieke organisaties. Ook deze zaken zijn doorgaans hoogst complex en vragen vaak de inzet van
financiële expertise en soms ook grote aantallen politiefunctionarissen. Het IBIS-onderzoek dat leidde tot
veroordeling van oud-minister Paul Croes en vijf medeverdachten werd in dit kader genoemd. 65 Omdat deze
zaken in de regel door het tweede RST team (TBO) worden gedaan en de vervolging van deze zaken door de
TBO-divisie van het OM en het Hof worden gedaan, wordt daarop verder ingegaan in hoofdstuk 6.

5.3.2

Beoordeling
Door de lokale partners wordt positief geoordeeld over de mate waarin zij betrokken worden bij de selectie
van RST-medewerkers voor de embedded teams. De korpsen mogen aangeven welke expertise (veelal
financieel en digitaal) ze nodig hebben en welke competenties van belang zijn. Culturele sensitiviteit en
aanpassingsvermogen worden daarbij vaak genoemd. Ook in de uiteindelijke selectie hebben zij een
belangrijk stem.
Met het herziene Protocol is getracht een duidelijkere scheiding te maken tussen beheer, beleid en gezag (zie
5.1). Uit de recente interne evaluatie van het Protocol RST (2022) blijkt dat deze scheiding in de praktijk ook
naar behoren werkt. 66 Hiervoor zijn 3 gremia ingericht die ieder eigen rol hebben. De adviesgroep is bepalend
om het meerjarige en jaarlijkse beleid voor de recherchesamenwerking op te stellen. Dat beleid is
richtinggevend voor het keuzeproces in de centrale stuurgroep. Het tactische afstemmingsoverleg (TAO)
geeft daar vervolgens invulling aan. Het RST bepaalt op basis van het meerjarige beleidsplan op welke wijze
de organisatie ingericht moet zijn en welke beheersmatige handelingen moeten worden verricht om een
bijdrage te kunnen leveren aan de recherchesamenwerking. Tweemaal per jaar komt het beheeroverleg bijeen
en worden besluiten genomen over het beheer als geheel. Er worden geen vertragingen ervaren in bepaalde

63 Op 15 juli 2014 werden op de Curaçao International Airport (Hato) twee personen met automatische vuurwapens doodgeschoten. Zeven
omstanders op de luchthaven raakten gewond. De zaak bracht veel onrust teweeg op Curaçao.
64 Redactie: Vanwege onderling bende-geweld.
65
https://antilliaansdagblad.com/aruba/24233-hoger-beroep-in-zaak-ibis-begonnen
66 Input centrale stuurgroep t.b.v. de evaluatie van het Protocol recherchesamenwerking (Versie d.d. 2 5 mei 2022), p. 1

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

49

processen ondanks de relatief lage frequentie van bijeenkomsten. 67 Met de nieuwe governance rond het RST is
ook de zeggenschap van de lokale partners toegenomen. Door de Curaçaose korpschef wordt verteld:
“Voorheen gingen veel besluiten om ons heen, maar wij als korpschefs hebben nu dankzij de stuurgroep
meer zeggenschap en we worden ook beter geïnformeerd. Het resultaat daarvan is betere
samenwerking. Er is nu veel oog voor de relatie, daar wordt veel energie in gestoken.”

Versterking Landsrecherche Aruba (VLA)
Tussen de minister van Justitie van Aruba en de staatssecretaris van Koninkrijksrelaties van Nederland is in 2019
afgesproken dat een deel van het niet-bestede restsaldo uit het ontwikkelingsfonds Fondo Desaroyo Aruba (FDA)
wordt aangewend ter versterking van de Landsrecherche van Aruba. Deze versterking is in 2019 gestart. Deze middelen
zijn, ten laste van artikel 1, door DGKR aan het RST beschikbaar gesteld en worden aangewend ten behoeve van het
vergroten van de slagkracht van de Landsrecherche door het beschikbaar stellen van capaciteit van het RST dat reeds
op Aruba woonachtig en werkzaam was. De Landsrecherche en het RST doen gezamenlijk onderzoek vanuit de locatie
van de Landsrecherche en onder aansturing van het Hoofd Landsrecherche Aruba. Tevens is een
bedrijfsprocessensysteem (Summ-it) beschikbaar gesteld, hebben enkele medewerkers van de Landsrecherche de
mogelijkheid gekregen om een opleiding te volgen en is de huisvesting van de Landsrecherche aangepast naar
moderne maatstaven. Ook werden afluisterapparatuur en voertuigen beschikbaar gesteld. Formeel zouden er vanuit de
VLA-middelen vanaf 2019 twee RST-medewerkers bij de Landsrecherche Aruba worden geplaatst. Per juni 2022 was
sprake van één geplaatste RST-medewerker (dossiervormer) en één vacature (financieel rechercheur)

5.4

Aandachtspunten
Hoewel volgens de kernpartners de toegevoegde waarde van het RST voor de rechtshandhaving niet ter
discussie staat en de governance van het team - onder het herziene Protocol - grotendeels naar wens is,
werden er tijdens de beleidsdoorlichting wel enkele aandachtspunten naar voren gebracht. In het vervolg van
deze paragraaf worden ze in willekeurige volgorde beschreven:

Zaakselectie niet op basis van lokale prioriteiten.
Verschillende lokale partners wijzen erop dat de zaken die door het RST worden opgepakt niet per se een
afspiegeling zijn van de lokale prioriteiten. Hoewel het belang van de aanpak van zaken als drugshandel en
bestuurlijke corruptie niet ontkend worden, ligt wat de landen betreft de prioriteit in de eerste plaats bij
strafzaken die raken aan de veiligheid van de burgers (“blood on the street”). Voor Curaçao is op dit moment
bijvoorbeeld het bezit en gebruik van (vuur)wapens een serieus punt van zorg 68 en voor alle landen werd
jeugdcriminaliteit genoemd als een belangrijke prioriteit. 69 Deze prioriteiten staan soms op gespannen voet
67 Gezamenlijke input adviesgroep t.b.v. de evaluatie van het Protocol recherchesamenwerking (Versie d.d. 30 mei 2022) p. 2
68 Zie ook: De staat van de rechtshandhaving Curaçao 2021 (2022). Willemstad: Raad voor de rechtshandhaving Curaçao, p. 13

Zie ook: 2021: State of law enforcement Sint Maarten (2022). Philipsburg: Council of Law Enforcement (Raad voor de rechtshandhaving
Sint Maarten), p. 13.

69

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

50

met de grootschalige en complexe onderzoeken naar en vervolgingen van politieke ambtsdragers, waarvan de
maatschappelijke impact minder snel zichtbaar wordt. Dit type zaak wordt daarom lokaal vaak gezien als een
signaal van Den Haag aan de landen goed bestuur niet te veronachtzamen. Ook roept de keuze voor dergelijke
zaken soms wat gevoelens van ongemak op. Een korpschef stelt tijdens de beleidsdoorlichting:
“[…] aan het zelfstandige RST kleeft nog een beetje het beeld van de Nederlandse inmenging. Het helpt
dan ook niet dat het [het korps] niet deelneemt aan het tactisch afstemmingsoverleg 70 waar bepaald
wordt waar de centrale RST-capaciteit op ingezet gaat worden. Impliciet wordt dan toch wel een beetje
het signaal afgegeven dat Nederland zich in lokale aangelegenheden mengt en op eigen houtje bepaalt
hoe dat gebeurt. Als het korps wel participeert in het overleg draagt dat bij aan wederzijds begrip voor
de keuzes waardoor de gemaakte keuzes ook local ownership krijgen.”

Ook uit de recente evaluatie van het herziene Protocol blijkt dat bij de lokale partners de wens leeft om
aangehaakt te zijn bij het TAO. 71 In de schriftelijke input van de centrale stuurgroep van 25 mei 2022 voor de
evaluatie van het herziene Protocol wordt dit aandachtspunt als volgt verwoord:
“Het College [red: van Korpschefs] geeft thans aan zich niet te kunnen vinden in de huidige werking en
inrichting van het TAO. Dit betreft de positionering van de Korpsen in het besluitvormingsproces inzake
de opsporingsonderzoeken van de centrale teams. Het College is van mening dat de huidige opzet van
het TAO geen afdoende werking heeft en de Korpsen vertegenwoordigd dienen te zijn in het TAO.
Daarnaast is het College van mening dat de voorbereiding van de centrale stuurgroep met name ten
aanzien van de beslissingen omtrent de inzet van de centrale RST capaciteit geen recht doet aan de
positie van de Korpsen en de Korpschefs.” 72

Verder werd er door zowel lokale als Nederlandse partners op gewezen dat er voor gewaakt moet worden dat
bepaalde zaken worden opgepakt die helemaal geen relatie meer hebben met de landen. De aanpak van
bijvoorbeeld transnationale drugshandel op zee kan leiden tot aanhouding en vervolging van verdachten die
zonder inzet van het RST nooit in de landen zelf zouden zijn aangehouden omdat zij daar noch wonen noch
werken. Instroom van dergelijke zaken belast de toch al zwaar belaste justitieketen verder. Een kernpartner
stelt:
“Voor het niet-embedded deel van het RST geldt dat iemand in Dubai aanhouden na een groot
onderzoek geen direct succes is voor Curaçao. We moeten ervoor oppassen dat het RST een instrument

70 Aan het tactisch afstemmingsoverleg (TAO) nemen de rechercheofficieren van het OM Carib en OM Aruba, het Hoofd Opsporing RST,

de informatieofficier en van OM Carib en OM Aruba en het Hoofd informatie en expertise van het RST deel. Het TAO vergadert
maandelijks.
71 De korpschef geeft overigens wel aan dat hij door de teamchef RST op de hoogte wordt gesteld wanneer het RST gevoelige zaken
oppakt. Maar tegelijkertijd constateert hij dat deze gang van zaken afhankelijk is van de goede relatie die tussen hem en de teamchef
bestaat en dat het niet wenselijk is dat het wel of niet informeren afhankelijk is van deze persoonlijke relatie. Wat hem betreft zou het
gewoon in de structuur van de samenwerking moeten zitten.
72Input centrale stuurgroep t.b.v. de evaluatie van het Protocol recherchesamenwerking (Versie d.d. 2 5 mei 2022), p. 1.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

51

wordt van het ministerie van JenV dat vooral Nederlandse belangen dient. Het zou goed zijn als het RST
zich meer met het eiland bezig houdt, bijvoorbeeld met de aanpak van veel voorkomende criminaliteit
(VVC).”
Van de zijde van het RST wordt verteld dat de bezwaren rond de TOA bekend zijn maar dat er goede hoop is
dat in de nabije toekomst meer rekening gehouden kan worden met de lokale prioriteiten:
“Onder het herziene Protocol recherchesamenwerking wordt door inzet van de stuurgroep onder het
gezag van de twee PG’s geselecteerd op thema’s die voor alle partners relevant zijn. Voor Nederland
blijft bestuurlijke integriteit een belangrijk speerpunt maar het RST doet veel meer en de selectie van de
andere thema’s wordt sinds 2019 met de lokale partners gemaakt. Daarbij wordt zo veel mogelijk
informatie-gestuurd gewerkt. Het RST en de korpsen hebben daarom ook drie jaar geleden een CBA 73
laten opstellen op het terrein van grensoverschrijdende criminaliteit en deze CBA dit jaar nog laten
actualiseren. Op dit moment is het voornemen om de CBA per eiland te verdiepen zodat meer lokaal
gefocust kan worden, wat input zal zijn voor het volgende jaarplan recherchesamenwerking. Het RST is
bekend met de huidige wens van enkele landen om vanuit het RST in te zetten op de aanpak van
wapenhandel en wapengeweld. Het is denkbaar dat in het nieuwe jaarplan recherchesamenwerking dit
thema wordt geprioriteerd.”

Geen (lokale) vestiging op Aruba en Sint Maarten
Met het herziene Protocol wordt RST-capaciteit toegekend aan lokale recherchesamenwerkingsteams. RSTmedewerkers werken daardoor in alle Caribische landen ‘embedded’ onder lokaal gezag. Deze toebedeling van
capaciteit heeft er toe geleid dat de aparte vestigingen van het RST op Aruba en Sint Maarten afgebouwd en
gesloten zijn. Voor bijstand kan altijd een beroep gedaan worden op de centrale voorziening RST die op
Curaçao gevestigd is. Maar op Sint Maarten en Aruba wordt de geografische afstand als een beperking
ervaren. Daar waar in het verleden vaak een beroep gedaan kon worden op lokaal aanwezige RST-experts en
RST-middelen, moet nu formeel om bijstand worden gevraagd met vaak enkele dagen vertraging tot gevolg.
In die gevallen dat het gaat om volwaardige politiebijstandverzoeken van het ene land aan het andere land kan
het zelfs maanden vertraging opleveren, zo werd van de zijde van de PG van Aruba gesteld:
“Wat betreft het RST heeft het parket behoefte aan de mogelijkheid snelle inzet te kunnen krijgen
wanneer een lopende strafzaak daarom vraagt. En in complexe zaken is die behoefte er vaak. Er wordt
namelijk al jaren niet geïnvesteerd in de politie op Aruba: er is geen informatieclub, er zijn geen
analisten, het ontbreekt veelal aan conceptueel denkers.”

CBA is het acroniem voor criminaliteitsbeeldanalyse. In een CBA worden ontwikkelingen op het terrein van criminaliteit in beeld
gebracht. Dat kan zijn voor specifieke fenomenen, specifieke gebieden maar ook generiek voor een land als geheel.

73

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

52

Het parket op Sint Maarten vult daarop aan dat de lokale situatie per eiland flink kan verschillen en dat bij
RST-rechercheurs die vanuit Curaçao werken niet altijd het juiste gevoel aanwezig is voor de specifieke
verhoudingen op dit Bovenwindse Land.

Kwaliteitsimpuls RST in lokale teams is kwetsbaar en persoonsafhankelijk
Vanuit de landen wordt tijdens de beleidsdoorlichting bij herhaling gewezen op het belang van
kennisoverdracht. Op die manier kan een kwaliteitsimpuls aan de lokale politieorganisaties worden gegeven.
Er bestaat breed gedeelde consensus dat de nieuwe manier van embedded werken bijdraagt aan de
kennisoverdracht. Tegelijkertijd wordt erop gewezen dat de kennisoverdracht wel zwaar leunt op individuen
en borging niet altijd gegarandeerd is. Van de zijde van één van de korpsen wordt in dat kader verteld:
“We hebben wel bezorgdheid over de tijdelijkheid van de uitzendingen. We hebben nu bijvoorbeeld
vanuit het RST een digitaal specialist die forensisch onderzoek doet naar telefoons etc. Die telefoons
hoeven we nu niet meer naar het NFI te sturen, dat was altijd veel gedoe en tijdrovend. Deze persoon is
echt een uitblinker, als zijn termijn er straks op zit hebben we een probleem.”

Verschillen in voorzieningenniveau
Samenwerken impliceert tot op zekere hoogte gelijkwaardigheid. Daar is in de praktijk onvoldoende sprake
van. De Nederlands gefinancierde partijen zijn veel beter voorzien van kennis, capaciteit en informatie, zo
wordt door de meeste kernpartners naar voren gebracht. Dat is begrijpelijk maar maakt dat er altijd een kloof
blijft bestaan tussen de onderzoeken die zelfstandig door het RST worden gedraaid en die lokaal worden
opgepakt. Van de zijde van het parket Curaçao wordt toegelicht:
“Het RST beschikt over expertises en opsporingsmiddelen die lokaal niet of nauwelijks beschikbaar zijn.
Financiële expertise zit bijvoorbeeld binnen KPC slechts bij 3 á 4 man. Cybercrime is echt complex. Maar
lokaal heeft niemand daar ervaring mee. Zonder RST kun je dus bepaalde zaken niet of alleen met
onvoldoende diepgang oppakken.”

Anderen wijzen erop dat de verschillen in voorzieningenniveau ook tot ongemak leiden en een afstand creëren
tussen het RST en de lokale partners. Een van de geïnterviewde drukt zich daarbij heel expliciet uit:
“Het RST is een luxe enclave in de wereld van de rechtshandhaving. De kloof tussen RST en lokale
politieagenten neemt toe. Lokale collega’s hebben veel moeite om überhaupt een lekke band vervangen
te krijgen, terwijl RST collega’s in hun nieuwe dienstauto van dezelfde parkeerplaats afrijden. Dat RST’ers
embedded werken is positief, voor deze mensen is het een mooie kans om een breed takenpakket op te
pakken. Deze RST’ers hebben echter vaak een heel ander leven dan lokale collega’s, hiermee wordt de
kloof maar heel beperkt gedicht. Als de kloof zo blijft bestaan worden de lokale korpsen uit elkaar
getrokken.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

53

Lokale beeldvorming is voor verbetering vatbaar
Uit de aard van de werkzaamheden vinden de meeste activiteiten van het RST buiten het zicht van het publiek
plaats. Voor zover de rol en de resultaten van het RST überhaupt zichtbaar worden, leidt dat niet altijd tot
juiste beeldvorming. Volgens lokale kernpartners en geïnterviewde deskundigen heeft dat enerzijds te maken
met de focus op integriteitskwesties van het lokaal bestuur. Maar soms ook omdat onvoldoende aandacht
wordt gegeven goed uit te leggen wat het RST precies doet en wat de effecten zijn van bepaalde
onderzoeken. Een lokale partner verteld:
“We zagen het toen een bekend iemand van de maffia werd aangehouden door het RST. Buiten stonden
200 boze mensen die voor hem werkten, omdat zij niet konden begrijpen waarom hij werd opgepakt.
Grotere zaken over integriteit en ondermijning worden onvoldoende uitgelegd aan de bevolking en
daardoor krijg je een averechts effect.”

Door andere wordt erop gewezen dat RST zaken vanwege hun complexiteit soms erg lang duren voordat ze
tot resultaten leiden. Maar voor de beeldvorming is het dan niet handig dat op een veroordeling geen detentie
volgt. Een geïnterviewde stelt:
“Door het RST zijn er veel mensen vervolgd, maar er zijn er maar weinig achter de tralies gezet. De zaken
duren veel te lang, en er is bovendien onvoldoende celcapaciteit in de gevangenissen.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

54

6

TBO-aanpak
In dit hoofdstuk staat de TBO-aanpak centraal. Eerst wordt ingegaan op de totstandkoming en opzet van dit
beleidsinstrument. Vervolgens wordt gekeken naar de uitvoeringspraktijk door de output en de beoordeling in
ogenschouw te nemen. Het hoofdstuk sluit af met een opsomming van enkele knelpunten die zich bij dit
beleidsinstrument voordoen. Een beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de TBO-aanpak
vindt niet plaats in dit hoofdstuk maar gebeurt in hoofdstuk 9. Dit hoofdstuk is gebaseerd op analyse van
schriftelijke documentatie en gesprekken met inhoudelijk betrokken, materiedeskundigen en het bevoegd
gezag. Deze drie groepen respondenten worden ten behoeve van de leesbaarheid in de lopende tekst steeds
aangeduid als ‘kernpartners’.

6.1

Aanleiding en ontwikkeling
Net als reguliere strafzaken is de aanpak van ondermijning een aangelegenheid van de autonome landen zelf.
Vanwege de complexiteit van de zaken ondersteunt Nederland de landen echter bij de bestrijding ervan. In het
Justitieel Vierpartijen Overleg (JVO) van januari 2015 is geconcludeerd dat een meerjarige, fundamentele en
ketenbrede aanpak voor verbetering van de rechtshandhavingsketen in het Caribisch gebied noodzakelijk
was. Aanleiding voor dit standpunt was de gedeelde zorg van de Ministers van Justitie, onder meer naar
aanleiding van drie rapporten 74 die een zorgwekkend beeld schetsten over de ondermijningsproblematiek in
Sint Maarten.
Om invulling te geven aan de wens te komen tot een versterking van de keten op dit thema werd vanuit
hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties, artikel 1, aanvankelijk € 22 miljoen voor twee jaar vrijgemaakt. Met dit
bedrag werd capaciteit toegevoegd aan het RST, het OM en het Hof zodat een aanpak op ondermijnende
criminaliteit mogelijk werd. Deze operationele samenwerking op basis van projectfinanciering is bekend
komen te staan als het TBO (team bestrijding ondermijning). Per 1 januari 2016 werd operationeel gestart met
de TBO-aanpak. Vanwege het door het JVO onderkende belang om door te gaan op de ingeslagen koers is in
2017 besloten tot continuering van de inzet tot en met ten minste 2021. Hiervoor werd vanaf 2018 jaarlijks € 12
miljoen beschikbaar gesteld. Daarmee komt de totale investering in de ondermijningsaanpak over de jaren
2016–2021 in totaal op € 70 miljoen. 75
Per 2022 stelt het Nederlandse kabinet structureel middelen beschikbaar om de tijdelijke en projectmatige
TBO-aanpak om te zetten naar een structurele versterking van de betrokken organisaties. Hiervoor is vanaf
2022 jaarlijks € 12 miljoen in de begroting van Koninkrijksrelaties gereserveerd waarmee structureel capaciteit

74 Doing the right things right» van de commissie Integer Openbaar Bestuur (De Wit-Samson), 12 juli 2014. ; Integrity Inquiry into the

functioning of the government of Sint Maarten» van Price Waterhouse Coopers international LLC, 2014; Transparency International
National Integrity System Assessment Sint Maarten, april 2015.
75
Vergaderjaar 2019-2020, 35 300IV, 29 911, nr. 14, Brief over resultaten Team Bestrijding Ondermijning (TBO) in het Caribisch deel van
het Koninkrijk sinds 2016

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

55

wordt toegevoegd aan het RST, het OM en het Hof. De projectmatige aanpak van het TBO is daarmee
geëindigd. Vanaf 2022 dragen de organisaties zorg voor de verdere inbedding binnen de reguliere sturings- en
verantwoordingslijnen. 76 Daarnaast stelt het kabinet met het akkoord over de derde tranche liquiditeitssteun
extra middelen beschikbaar voor de uitbreiding van de duurzame ondermijningsaanpak op Curaçao en Aruba,
oplopend tot jaarlijks € 12,9 mln. in 2025. Hiermee komt vanaf dat jaar de totale investering in de
ondermijningsketen op jaarlijks € 24,9 mln.

6.2

Opzet en werkwijze
Binnen de TBO-aanpak ligt de focus op het doen van strafrechtelijk onderzoek met een financieeleconomische component en met betrokkenheid van Politically Exposed Persons (PEP), ambtenaren,
overheids-nv’s, facilitators of organisaties in de collectieve sector. Deze grensoverschrijdende criminaliteit
bestaat naast corruptie vaak uit ernstige vormen van belastingfraude en witwassen. In de betrokken landen
wordt binnen de TBO-aanpak samengewerkt met de respectievelijke Landsrecherches, de Rijksrecherche, de
politiekorpsen en andere (opsporings-)partners.
De organisatie van de ondermijningsaanpak is gedurende de onderzochte beleidsperiode doorontwikkeld.
Aanvankelijk werd binnen het RST een apart rechercheteam ingericht dat ook apart gefinancierd werd vanuit
de TBO-gelden. Toen in 2017 de financiering verlengd werd zodat de aanpak kon worden voortgezet, werd het
TBO rechercheteam binnen de reguliere sturings- en verantwoordingslijn van het RST ondergebracht. Ook zijn
qua financiering de schotten voor het RST en TBO vervallen. Vanaf 2019 is er voor wat betreft de ingezette
medewerkers ook geen verschil meer tussen regulier en TBO. Dat wil zeggen; alle rechercheurs die in dienst
zijn van het RST kunnen naar gelang behoefte worden ingezet voor reguliere RST zaken (team-1) of
zogenaamde TBO zaken (team-2).
Het TBO-team werd en wordt rechtstreeks aangestuurd door het parket van de procureur-generaal van
Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: PPG). Ook het Hof ontvangt
middelen voor extra capaciteit.
Met de TBO-middelen wordt binnen het PPG een TBO-divisie bekostigd. 77 De divisie bevindt zich op een
aparte locatie waar vijf TBO-officieren van justitie werkzaam zijn die verantwoordelijk zijn voor de opsporing
en vervolging in TBO-zaken. Deze officieren zijn afkomstig uit Nederland en beschikken over specifieke voor
het TBO relevante expertises (zoals kennis van financiële fraude). Het is uiteindelijk aan de ProcureurGeneraal van het PPG om te bepalen of een zaak wordt afgedaan via het TBO-traject en zodoende wordt
opgepakt door één van zijn TBO-officieren – of dat het lokale parket de zaak afhandelt. In dat geval is het een
gewone strafzaak. Wordt besloten dat een zaak via een TBO-traject wordt afgedaan dan wordt niet alleen de
76 Vergaderjaar 2020-2021,35 570 IV, 29 911, nr. 13, Brief over duurzame ondermijningsaanpak Cariben.
77
Drie van de vijf officieren worden vanuit TBO middelen gefinancierd. Twee officieren worden door Curaçao bekostigd. Deze officieren
worden ingezet voor financiële onderzoeken in CUR, Sint Maarten of BES.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

56

vervolging door TBO-officieren opgepakt maar vindt ook de berechting plaats door specifiek met TBO-zaken
belaste medewerkers van het Hof. 78 Aanvankelijk bestond de extra TBO-capaciteit bij het Hof uit een rechtercommissaris, een zittingsrechter eerste aanleg, twee zittingsrechters hoger beroep en drie
gerechtssecretarissen (griffiers). Dit aantal bleek te krap voor een adequate zaakafhandeling waardoor vanaf
2019 de basiscapaciteit TBO binnen het Hof is verhoogd naar drie zittingsrechter hoger beroep en vijf griffiers.
Volgens opgave van het Hof gaat het jaarlijks om de berechting in ca. tien strafzaken. TBO-zaken zijn
doorgaans zeer complex, vergen veel tijd en vragen van de betrokken medewerkers ruime financiële expertise.
In rustige tijden worden de Hof-medewerkers uit de TBO-capaciteit ook ingezet op andere (straf)zaken.
Gedurende de beleidsperiode 2016-2021 zijn er geen TBO-zaken in Aruba gedraaid. Vanaf 2021 is het formeel
wel mogelijk een zaak op Aruba volgens het TBO-traject af te doen, omdat in afstemming tussen Nederland
en Aruba in het landspakket het RST team-2, die de TBO-zaken draait, de noodzakelijke
opsporingsbevoegdheden heeft gekregen (maatregel H15 uit het landspakket).

6.3

Uitvoeringspraktijk

6.3.1

Output
Over de periode waarop de beleidsdoorlichting zich richt zijn geen kwantitatieve overzichten beschikbaar van
de aard en het aantal TBO-zaken. 79 Ook het RST rapporteert hier niet over. Wel wordt in de jaarverslagen van
het PPG Carib en in twee verantwoordingsbrieven van de Nederlandse staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (uit 2019 en 2021) een kwalitatief beeld geschetst van de resultaten van de TBOaanpak. 80 In deze stukken wordt gesteld - in lijn met de opzet van het TBO – dat verdenkingen zijn onderzocht
van criminele betrokkenheid van onder meer politici, ambtenaren, belangrijke overheids-nv’s, organisaties in
de (semi-)collectieve sector en private ondernemingen. Het gaat dan om onder meer corruptie,
belastingfraude, witwassen, valsheid in geschrifte, oplichting of verduistering. Deze inzet heeft er bovendien
toe bijgedragen dat er beter zicht is op corruptie en witwassen in het Caribisch gebied, zo wordt in de
verantwoordingsbrieven gesteld. Daardoor kan er effectiever worden samengewerkt in het bestrijden van
deze vormen van criminaliteit. De onderzoeken hebben doorgaans een (zware) financieel-economische
component én een grensoverschrijdend karakter.
Verbindingen van ondermijnende criminaliteit zijn vastgesteld tussen de eilanden en tussen het Caribisch deel
van het Koninkrijk en Europees Nederland. Dat maakt samenwerking tussen de landen van het Koninkrijk
noodzakelijk. De aanwezigheid van de beschikbaar gestelde capaciteit en expertise in de regio wordt
bijvoorbeeld ook door het Nederlandse OM benut om deze grensoverschrijdende netwerken op te sporen.

78 Het RST-team dat belast wordt met een TBO onderzoek bestaat in de regel uit tactische en financiële rechercheurs, dossiervormers,

rechercheassistenten en projectleiders. Deze teams vallen onder operationele aansturing van het Hoofd Opsporing en
eindverantwoordelijkheid van de teamchef RST.
79 TBO-onderzoeken zijn in de regel embargo-onderzoeken waarover geen mededelingen worden gedaan.
80 Brief van de van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 7 oktober 2019 (Tweede Kamer, vergaderjaar
2019–2020, 35 300 IV, nr. 14) en de Brief van Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 16 december 2021
(kenmerk: 2021-0000647883).

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

57

Naast een beter zicht op criminaliteitsstromen, ontsluit deze TBO samenwerking binnen het Koninkrijk ook
wederzijdse toegang tot schaarse expertise en voor de opsporing waardevolle internationale contacten en
samenwerkingsverbanden. De extra capaciteit wordt ook ingezet om verzoeken om rechtshulp van andere
landen uit te voeren. Daarvan profiteert het Koninkrijk als geheel, zo wordt in de verantwoordingsbrief uit
2019 gesteld. Blijkens de jaarverslagen van het PPG Carib 2019 zijn door TBO ook de illegaal opererende
geldtransactiekantoren op Sint Maarten aangepakt. 81
Aanvankelijk lag de focus van het TBO nadrukkelijk op Sint Maarten 82, maar sinds 2019 wordt ook substantieel
geïnvesteerd in corruptiebestrijding op Curaçao. Zo werden daar diverse verdachten in het onderzoek La
Certa 83 aangehouden. Naast de inzet van capaciteit op strafrechtelijke onderzoeken, is er tussen 2019 en 2021
capaciteit ingezet voor de uitvoering van rechtshulpverzoeken uit verschillende landen. Dit betreft o.a.
verzoeken van de FIOD met betrekking tot strafrechtelijke onderzoeken naar corruptie, witwassen en andere
criminele feiten van financieel-economische aard. Daarnaast is capaciteit ingezet voor de samenwerking met
diverse ketenpartners ten aanzien van strafrechtelijke interventies.

6.3.2

Beoordeling
Binnen de beleidsdoorlichting wordt over de volle breedte van kernpartners, bestuurders en deskundigen
positief geoordeeld over de TBO-aanpak. Daarbij wordt zowel op de kwaliteit van de professionals gewezen
als op de governance van de TBO-aanpak zelf. De rechercheurs die de TBO-onderzoeken uitvoeren beschikken
over ruime specialistische expertise en (opsporings)middelen die lokaal niet of slechts in beperkte mate
aanwezig zijn. Daarmee wordt voorzien in de leemte die ontstaan is als geval van de onderbezetting van de
respectievelijke landrecherches van de drie landen. 84
De kwaliteit van de TBO-officieren, van TBO-rechters -en juridische medewerkers bij het Hof wordt eveneens
hoog aangeslagen. De PG van het OM CARIB vertelt tijdens de beleidsdoorlichting dat de kwaliteit van het
officieren geborgd is doordat het PPG een convenant gesloten heeft met het Functioneel Parket in Nederland

81 Geldtransactiekantoren die opereren zonder vereiste vergunning van de Centrale Bank voor Curaçao en Sint Maarten (“CBCS”) vormen

makkelijke witwasvehikels voor opbrengsten uit criminele activiteiten. De geldstroom is door internationale contante verplaatsing niet
goed te volgen. Hiermee wordt de integriteit van het financiële systeem van Sint Maarten in gevaar gebracht.
82
Een belangrijke zaak was het TBO Larimar onderzoek tegen oud politicus Theo Heyliger:.
83 Dit onderzoek richtte zich op vermoedelijk corruptieve handelingen rondom het onderhandelingsproces voor het vinden van een
strategische partner voor de Refineria di Korsou (RdK). Het onderzoek is gestart naar aanleiding van een aangifte van de regering van
Curaçao en de raad van commissarissen van de RdK. Dit heeft begin 2020 geresulteerd in veroordelingen tot langdurige
onvoorwaardelijke gevangenisstraffen. Ook is afgelopen jaar inhoudelijke assistentie geleverd bij de zitting in eerste aanleg in onderzoek
Troja: een onderzoek naar illegale financiële dienstverlening rondom zogeheten swipe-activiteien. Tot slot heeft TBO een belangrijke
bijdrage geleverd aan de afwikkeling van de sinds 2006 op de First Curaçao International Bank (“FCIB”) van toepassing zijnde
noodregeling.
84
De kerntaak van de Landsrecherche is het opsporen en onderzoeken van mogelijk strafbaar gedrag van (semi-)ambtenaren en politieke
ambtsdragers. Daarnaast onderzoekt de Landsrecherche geweldsincidenten met zwaargewonden of dodelijke slachtoffers, waarbij
opsporingsambtenaren mogelijk betrokken zijn. Het betreft dan een onderzoek naar de feiten en omstandigheden van het
(politie)optreden. TBO-zaken zijn in de regel gericht op de zogenaamde PEP’s een type verdachte waarvan de strafzaak op grond van de
taakstelling door de Landrecherches zouden moeten worden onderzocht. Zie ook: Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 IV, nr.
14, p.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

58

voor het continu beschikbaar stellen van vijf officieren van justitie die beschikken over specifieke voor het
TBO-relevante expertises, zoals financiële fraude. 85
Meerdere kernpartners en externe deskundigen wijzen erop dat juist de Europees-Nederlandse bemensing
van de TBO-aanpak ook bijdraagt aan het succes. TBO onderzoek richt zich vaak op zogenaamde PEP’s
(Politically Exposed Persons), die doorgaans maatschappelijk zeer invloedrijk zijn en ruime sociale netwerken
binnen de samenleving hebben. De kans dat een lokale rechercheur of lokaal lid van de rechterlijke macht een
persoonlijke connectie heeft met de verdachte is vanwege de kleinschaligheid niet te onderschatten, zo wordt
tijdens het onderzoek naar voren gebracht. Nederlandse professionals hebben dat risico veel minder, zeker
gelet op het feit dat uitzendingen gelimiteerd zijn tot drie, maximaal vijf jaar. Een externe deskundige vertelt:
“[Voor TBO-onderzoeken heeft het land] Nederland nodig, zowel bij de rechters als bij de politie. Niet

alleen vanwege de vaak specialistische kennis maar ook omdat vanwege de kleinschaligheid de sociale
nabijheid groot is. Lokale medewerkers komen in een sociaal conflict wanneer ze als rechter of
politiefunctionaris over [anderen] moeten oordelen. Uit een recente survey op Curaçao bleek dat lokale
mensen niet willen oordelen over buren.”

Ook werd er tijdens de beleidsdoorlichting op gewezen dat het doen van strafrechtelijke onderzoeken naar
politieke ambtsdragers voor de lokale politiechefs een ongemakkelijke situatie kan creëren, zeker wanneer de
verdachte een prominent lid is van een coalitiepartij in de regering. Korpschef kunnen dan vanuit de politiek
oneigenlijke druk op of inmenging in het onderzoek ervaren.
In het verlengde van het vorige punt wordt gewezen op het belang dat de TBO-divisie 86 bij het OM
grotendeels met extern geld van Nederland (uit artikel 1 hoofdstuk IV Rijksbegroting) gefinancierd wordt en
apart gehuisvest is. Daar waar de lokale parketten voortdurend te maken hebben met financieringsproblemen
en druk op de formatie, wordt de afhandeling van TBO-zaken niet door deze ontwikkelingen geraakt omdat
deze door de TBO-divisie worden afgehandeld. De divisie valt onder direct gezag van de PG van het OM Carib.
Hetzelfde voordeel geldt voor het Hof dat voor de gewone capaciteit weliswaar ook lokaal gefinancierd wordt
maar juist voor de TBO-capaciteit geen bezuinigingen (of te late betalingen) te duchten heeft. Een
kernpartnervat de situatie als volgt samen:
“De Landsrecherche was vanwege een gebrekige financiering door het Land zwaar onderbezet en het
ontbrak hen ook aan de benodigde opsporingsmiddelen. 87 Het korps was onvoldoende op afstand van de
85 Het PPG op haar beurt waarborgt dat de uitgezonden TBO-officieren ook op deze specifieke expertises worden ingezet waarvoor ze
geselecteerd zijn en dat binnen de uitzending systematisch de persoonlijke ontwikkeling van de medewerker ondersteund wordt
86 De TBO-divisie bestaat thans uit vijf TBO-officieren, twee parketsecretarissen, , een office managers en een informatieofficier. Twee
van de vijf TBO-officieren zijn lokaal gefinancierd.
87 In het Jaarverslag 2020 van het Parket Procureur Generaal wordt vermeld: “In 2020 was er opnieuw sprake van een situatie waarin het
aanbod van zaken de beschikbare capaciteit ruimschots heeft overtroffen. Hierdoor heeft een aantal onderzoeken ernstige vertraging
opgelopen en konden deze niet binnen de wenselijke termijn afgerond worden. Tot het takenpakket van de Landsrecherches behoort
tevens het onderzoeken van schietincidenten waarbij politieambtenaren zijn betrokken. De beperkte capaciteit en middelen hebben tot

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

59

politiek om effectief onderzoek te kunnen doen dus er was behoefte aan een gespecialiseerd team met
kennis en middelen die los staan van de politiek. Met het TBO werd in die behoefte voorzien. De extra
middelen voor het RST kwamen uit Nederland en het gezag over het team werd conform de RSTafspraken gewoon uitgeoefend door de PG maar met officieren ondergebracht bij het PPG en niet bij het
lokale parket zodat de minister van Justitie zich niet rechtstreeks met de operatien kon gaan bemoeien.”

6.4

Aandachtspunten
Hoewel de TBO-aanpak gedurende de onderzochte beleidsperiode volgens de geïnterviewden duidelijk zijn meerwaarde
bewezen heeft, worden in beleidsdoorlichting wel enkele aandachtspunten naar voren gebracht. Deze volgen hieronder, in
willekeurige volgorde.

Geografische afstand leidt tot sociale afstand
Van de kant van Sint Maarten wordt de ervaring gedeeld dat de rechercheur van het RST 2-team (het
zogenaamde TBO-team) niet altijd beschikken over lokale kennis omdat ze op Curaçao wonen en werken. De
afwezigheid van een goed gevoel met het eiland en de complexe maatschappelijke verhoudingen kan het
opsporingsproces bemoeilijken.

Geen TBO-aanpak Aruba
In de onderzochte periode zijn er op Aruba geen TBO-zaken gedaan. Door kernpartners wordt deze situatie als
een gemis getypeerd. Hoewel vanaf 2021 de TBO-aanpak ook formeel uitgebreid is naar Aruba en TBOrechercheurs van het RST speciaal voor het land Aruba beëdigd zijn, is er formeel tot op heden geen TBO inzet
geweest. Een belangrijke reden is dat de werving van TBO-officieren door het PPG Aruba nog niet voltooid is
en er zodoende nog geen aparte TBO-divisie operationeel is. Als die werving succesvol is dan kan ook op
Aruba gestart worden met TBO-zaken. Met de extra rechtsstaatgelden naar aanleiding van de derde tranche
liquiditeitssteun (de Landspakketten) zijn weer extra gelden beschikbaar, expliciet ook voor de ontwikkeling
van de TBO-aanpak op Aruba.

‘TBO’ is een beladen term die beter vermeden kan worden
Van de zijde van het KPSM wordt verteld dat er tussen lokale politiefunctionarissen en RST-medewerkers van
het TBO-team niet altijd een goede vertrouwensband bestond. Door de RST-medewerkers die nu embedded
bij KPSM werkzaam zijn, is het vertrouwen enorm toegenomen, maar het TBO als aparte naam roept op Sint
Maarten nog altijd bepaalde negatieve gevoelens op. De korpschef stelt:

een zeer onwenselijke situatie geleid, waarin politieambtenaren noodgedwongen lange tijd in onzekerheid verblijven omtrent de
rechtmatigheid van hun optreden hangende de resultaten van het onderzoek.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

60

“Wij spreken in het herziene Protocol nu over een centraal team dat ondermijning- en
integriteitsonderzoeken doet, zonder het een specifieke term te geven. Die beladenheid komt door het
wantrouwen richting korpsen en de focus op politici.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

61

7

Ondersteunen rechterlijke macht
In dit hoofdstuk staat de bekostiging van de buitenlandtoelagen centraal. Eerst wordt ingegaan op de
totstandkoming en opzet van dit beleidsinstrument. Vervolgens wordt gekeken naar de uitvoeringspraktijk
door de output en de beoordeling in ogenschouw te nemen. Het hoofdstuk sluit af met het benoemen van een
knelpunt dat zich bij dit beleidsinstrument voordoet. Een beoordeling van de doelmatigheid en
doeltreffendheid vindt niet plaats in dit hoofdstuk, maar gebeurt in hoofdstuk 9. Dit hoofdstuk is gebaseerd
op analyse van schriftelijke documentatie en gesprekken met inhoudelijk betrokkenen, materiedeskundigen
en het bevoegd gezag. Deze drie groepen respondenten worden ten behoeve van de leesbaarheid in de
lopende tekst steeds aangeduid als ‘kernpartners’.

7.1

Aanleiding en ontwikkeling
Voor een goed functionerende rechtsstaat is volledige bezetting van het Hof en de Openbaar Ministeries van
de landen van groot belang. Vanwege beperkte beschikbaarheid van lokale personele capaciteit draagt
Nederland al decennia bij aan het vullen van de bezetting door op verzoek van de landen rechters en officieren
van justitie ter beschikking te stellen. Deze rechterlijke ambtenaren treden in lokale dienst voor rekening van
de landen. Voor uitgezonden medewerkers is een uitzendtoelage beschikbaar gesteld die de kosten die de
uitzending met zich meebrengt moet dekken. Deze komt ten laste van artikel 1 begroting van
Koninkrijksrelaties.

7.2

Opzet en werkwijze
Het recht op en de voorwaarden waaronder de buitenlandtoelagen toegekend worden aan rechterlijke
ambtenaren zijn neergelegd in de regeling Voorzieningenstelsel Buitenlandtoeslagen Rechterlijke
Ambtenaren (VBRA). De hoogte van de toelage wordt bepaald door de specifieke familieomstandigheden van
de uitgezondene en het eiland waar deze verblijft. In VBRA wordt daarover in artikel 3.1 het volgend bepaald:
De belanghebbende heeft gedurende zijn plaatsing en met inachtneming van het bepaalde in de overige leden
van dit artikel gedurende een termijn van maximaal vijf jaar aanspraak op de volgende toelagen:
1.

Een uitzendtoelage, bestaande uit:
• de koopkrachtcomponent;
• de verblijfscomponent;
• de verplaatsingscomponent.

2.

een verhoging van de uitzendtoelage ten behoeve van kinderen.

In de bijlage van de regeling is een fijnmazig overzicht opgenomen waarin voor de specifieke omstandigheden
(wel/niet meereizend partner, wel/niet meereizende kinderen, wel/niet gebruik onderwijs, wel/niet

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

62

huurwoning) uitgesplitst naar eiland de toelagecomponenten zijn opgenomen. De bijlage bij de VBRA wordt
periodiek en per individuele toelagecomponent geïndexeerd.
In onderstaande tabel zijn voor de periode van de beleidsdoorlichting de daadwerkelijke kosten uitgesplitst
naar Hof en PPG/OM. Het overzicht maakt duidelijk dat de kosten jaarlijks enigszins fluctueren en daarnaast
een stijgende lijn vertonen. Fluctuaties in uitgaven zijn grotendeels te verantwoorden door fluctuaties in
uitzendingen (paar maanden overlap waardoor dubbele kosten, of juist paar maanden onvervulde functie
waardoor juist geen kosten). De kostenstijgingen worden naast een toename in het aantal uitzendingen ook
verklaard door inflatiecorrecties, bij BZK omschreven als ‘Loon Prijs Ontwikkeling (LPO)’. 88 In bijna alle jaren is
sprake van onderbesteding. Dit komt voort uit overbegroting (waarbij facturatie in de maand december altijd
naar volgende jaar wordt overgeheveld), onvolledige bezetting en afwisseling in gezinssamenstellingen.
De bedragen in de tabel betreffen de uitzendtoelagen die vanuit de begroting van BZK zijn bekostigd. Dit
gebeurt via een maandelijkse facturatie vanuit 3W, de rijksbrede shared service organisatie die diensten en
advies levert aan alle uitgezonden en lokale medewerkers werkzaam voor de rijksoverheid in het buitenland.
Vanuit de begrotingspost ‘Rechterlijke macht’, waar vanuit deze uitzendtoelagen zijn betaald, zijn ook de
apparaatskosten voor de TBO-aanpak bepaald. In 2019, 2020 en 2021 betrof dit respectievelijk € 1.915 mln,
€ 2,135 mln en € 2.133 mln.
Tabel 7.1

Begrote en bestede middelen artikel 1 voor de ondersteuning rechterlijke macht
2017

2018

2019

2020

2021

€ 3.332.000

€ 4.014.000

€ 5.278.000

€5.299.000

€6.384.000

Daadwerkelijke uitgaven Gem. Hof

€ 1.803.882,08

€ 2.416.755,81

€ 2.840.160,03

€ 2.572.237,06

€ 3.124.502,32

Daadwerkelijke uitgaven PG/OM

€ 1.475.974,43

€ 2.552.270,22

€ 1.901.272,35

€ 2.065.834,52

€ 2.559.601,66

Totaal

€ 3.279.856,51

€ 4.969.026,03

€ 4.741.432,38

€ 4.638.071,58

€ 5.684.103,98

Begrote uitzendkosten ‘rechterlijke macht’

7.3

Uitvoeringspraktijk
Output
Binnen de beleidsdoorlichting kon niet worden vastgesteld hoeveel rechtelijke ambtenaren gebruik hebben
gemaakt van een uitzendtoelage. Uit de opgave van het PPG, het Hof en de lokale parketten gaat het echter
om meer dan de helft van de medewerkers in het primaire proces. 89

88 Er is geen consistente toewijzing van deze middelen, waarbij de LPO soms verdeeld wordt over de apparaat-middelen van de

organisaties zelf (waarbij BZK de middelen dus overmaakt naar de organisaties) en soms over de begrotingspost van de uitzendkosten die
BZK zelf op de begroting heeft. Zolang de LPO van toepassing is op de middelen op de BZK-begroting worden deze ook jaarlijks meegeïndexeerd, vandaar ook de groei in bedragen.
89 Het gaat om de functies van rechters (-commissarissen), griffiers, officieren van justitie en parketsecretarissen.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

63

Beoordeling
Voor de beleidsdoorlichting is de vraag relevant wat de effecten zijn van de het beschikbaar stellen van deze
toelagen. Bij het beantwoorden van deze vraag is het van belang ook antwoord te krijgen op de vraag of deze
toelagen niet door de lokale organisaties zelf opgebracht kunnen worden.
Om met de eerste vraag te beginnen: er is volledige consensus bij alle kernpartners dat zonder een
tegemoetkoming in de kosten een uitzending voor Nederlandse rechtelijke ambtenaren nauwelijks zou
plaatsvinden. Een tijdelijk verblijf in een van de Caribische landen brengt naast reiskosten ook extra kosten
met zich mee voor huisvesting. Vaak moet tenslotte in Nederland nog een woning worden aangehouden, wat
leidt tot dubbele woonlasten. En aan de tijdelijk gehuurde woning op de eilanden worden door het OM
veiligheidseisen gesteld die bijdragen aan een hogere huurprijs. Voor zo ver aan de orde kan de meereizende
partner in de praktijk niet altijd werk vinden en als wel werk gevonden wordt, zijn de inkomsten lang niet altijd
even hoog als in Nederland. Ook de gewone kosten van het levensonderhoud zijn in het Caribisch gebied vaak
hoger dan in Nederland. Om die reden vertellen de gesprekspartners dat toelagen cruciaal zijn voor de
uitzendingen. Wel wordt van de zijde van het Hof verteld dat er een apart programma draait waarbinnen
rechters-plaatsvervangers worden aangetrokken onder de conditie dat het Hof alleen de reiskosten en
huisvesting vergoedt. Daarnaast krijgen deze rechters ook een geringe dagvergoeding, maar die is zo beperkt
dat het feitelijk gaat om een vorm van vrijwilligerswerk. Deze formule spreekt met name mensen aan die al
tegen of over de pensioengerechtigde leeftijd zitten en die nog een steentje willen bijdragen aan de
maatschappij. Het is naar opgave van het Hof geen geschikte formule om de reguliere basisformatie te vullen.
Zonder VUBZK of VBRA, die de uitgezonden medewerkers tegemoet komt in de kosten, zal het dus zeer lastig
zijn om bij het Hof en het Openbaar Ministerie de bezetting volledig te vullen. De vraag daarbij is echter ook:
waarom bekostigt de rechterlijke macht deze toelagen niet uit eigen middelen? In antwoord op deze vraag
wordt door de kernpartners gesteld dat het huidige budget niet toereikend is. Het Hof en het OM worden
grotendeels lokaal gefinancierd en de overheidsfinanciën van de Caribische Koninkrijkspartners zijn al geruime
tijd een belangrijk punt van zorg. Dit heeft ook zijn weerslag op de formatie binnen de rechterlijke macht. Van
de zijde van het PPG wordt tijdens de beleidsdoorlichting verteld:
“Het parket Curaçao heeft de laatste twee officieren van justitie die uitstroomden uit de organisatie
vanwege gebrek aan middelen niet kunnen vervangen. In 2023 kunnen de drie officieren die dan
uitstromen evenmin worden vervangen. Daarmee loopt de capaciteit terug van twaalf naar zeven
officieren. Een penibele situatie als in rekenschap moet worden genomen dat […] meer zaken ingezonden
zullen gaan worden naar het Openbaar Ministerie.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

64

Van de zijde van het lokaal parket Curaçao wordt hierop aangevuld:
“Om niet al te veel vertraging in de afhandeling van zaken op te lopen, draaien de OIO -en RAIOstudenten 90 die op het parket stage lopen flink mee in de uitvoering. Maar de afhandelingscapaciteit
staat onder druk. Vanuit ons belang beredeneerd moet de recherchecapaciteit niet verder verhoogd
worden, want dan dreigen vertraging en zelfs beleidssepots.”

Ook het Hof geeft aan dat de huidige formatie zodanig krap is dat de wachttijd voor afhandeling van zaken
aan het toenemen is. De grootste kostenpost op de begroting is personeel. Budget vrijmaken voor toelagen
zou daarom betekenen dat minder middelen voor arbeidsplekken overblijven en de formatie zou moeten
krimpen. Gelet op de caseload – en de verwachte toename in het aantal zaken – is dat geen wenselijke
situatie, zo oordeelt het Hof. Voor zover voor de vulling van de formatie in Nederland gezocht wordt, moeten
de kosten voor de toelagen dus extern gefinancierd worden, zo is de consensus.
Om de kosten voor de toelagen te vermijden zou voor de bemensing van de rechterlijke macht in theorie ook
volstaan kunnen worden met juristen die uitsluitend uit de landen zelf komen. In de praktijk is dit echter geen
reëel en wenselijk alternatief. Hiervoor worden door de kernpartners twee redenen aangevoerd. In de eerste
plaats is het beschikbare lokale aanbod van kwalificerende kandidaten beperkt. Weliswaar zijn op papier meer
dan genoeg afgestuurde juristen, maar het animo onder deze kandidaten is niet altijd even hoog. Enerzijds
omdat de verdiensten van een toga-beroep afgewogen moeten worden tegen de verdiensten in de private
sector. Anderzijds omdat de juridische opleidingen op Aruba en Curaçao geen Verklaring Civiel Effect
opleveren die geldig is in Nederland. Het ontbreken van een geldige verklaring belemmert rechtstreekse
toegang tot toga-beroepen, omdat de verplichte stages binnen de Nederlandse rechtspraktijk niet toegestaan
zijn. 91. In de tweede plaats wordt een uitsluitend lokale bemensing ook zeer onwenselijk geacht. Roulatie en
kennisopbouw zou daarmee stokken. Een externe deskundige legt uit:
“Je hebt altijd roulatie nodig binnen alle rechtsgebieden [...]. Kwaliteit en expertise moeten voorop staan,
dus als je dat met import van Nederlandse rechters kunt bevorderen is dat goed. De behoefte aan
expertise en nieuwe inzichten op het terrein van het straf(proces)recht zijn des te belangrijk, omdat de
rechters hier veel meer verantwoordelijkheid dragen. Anders dan in Nederland wordt hier in eerste
aanleg door enkelvoudige kamers gevonnist. Ook voor zaken met een strafbedreiging van meer dan
4 jaar, en zelfs levenslang. […] Ook Nederlandse ervaring met bijzondere opsporingsbevoegdheden kan
duidelijk van toegevoegde waarde zijn, omdat deze bevoegdheden nog niet in de wet zijn vastgelegd
maar wel al worden toegepast. Kortom, je hebt hier dus stevige en ervaren mensen nodig voor de
rechterlijke macht.”

90 Redactie: Om officier van justitie te worden moet de OIO-opleiding worden gevolgd (Officier van justitie In Opleiding). Om rechter te

worden moet je eerst de opleiding RAIO worden gevolgd. Dit staat voor Rechterlijk Ambtenaar in Opleiding.
Binnenkort wordt dit probleem overigens opgelost met de aanpassing van het Convenant Civiel Effect. Daarmee krijgen ook juristen van
de Universiteit Aruba en Universiteit Curaçao toegang tot stages in Nederland.

91

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

65

Daarnaast is het ook nodig externe rechters en officieren aan te trekken, omdat de kleinschaligheid van de
samenleving het risico met zich meebrengt dat sociale relaties gaan overlappen met de professionele rollen.
De schijn van belangenverstrengeling of het risico op verschoning en wraking zouden met uitsluitend een
lokale bemensing van de rechterlijke macht groot zijn. Van de zijde van het OM wordt dit punt als volgt
toegelicht:
“Vanwege de kleinschaligheid is de sociale afstand tussen de lokale officieren en de maatschappij soms
zo gering dat het OM haar werk niet naar behoren kan uitvoeren. Uitgezonden officieren - die geen
historische binding hebben met de eilanden - hebben dat probleem niet. Ze lopen veel minder het risico
dat zij via hun eigen familie of netwerk een relatie blijken te hebben met een verdachte of anderszins
hinder ondervinden van hun geworteldheid in de lokale cultuur.”

7.4

Aandachtspunten
Hoewel binnen de beleidsdoorlichting de buitenlandtoelagen niet ter discussie gesteld worden en de
noodzaak benadrukt wordt van het deels blijven bemensen vanuit Nederland, wordt wel één majeure
kanttekening geplaatst:

Buitenlandtoelage is hoog
Hoewel enkele gesprekspartners aangeven dat de huidige regeling leidt tot een passende maandelijkse
toelage, en een enkeling zelfs voor verhoging pleit, wordt door een meerderheid van de geïnterviewden
aangegeven dat het toegekende bedrag naar lokale maatstaven hoog is. De facto leidt de regeling tot
ongeveer een verdubbeling van het lokale salaris, terwijl het lokale salaris al ongeveer gelijk is aan dat wat de
uitgezondene in Europees Nederland in dezelfde functie verdiende. Hierdoor kan een uitzending financieel
gezien ook erg lucratief worden. Daarnaast leidt de buitenlandtoeslag tot onderlinge verschillen binnen de
organisaties, wat op de werkvloer voor ongemak zorgt. Tussen lokale medewerkers en medewerkers die
vanuit Nederland zijn uitgezonden en die hetzelfde werk doen, kan daardoor ongewild een sociale afstand
blijven bestaan die van invloed kan zijn op de arbeidsmotivatie. Van de zijde van het OM wordt verteld:
“Daar waar alle medewerkers vanwege de landspakketten 12% van hun salaris moesten inleveren, zagen
de uitgezonden officieren vanwege de stijgende dollarkoers de hoogte van hun buitenlandtoelage juist
flink toenemen, met een bedrag dat voor sommigen zelfs in de buurt komt van wat een medewerker in
de laagste schaal per maand verdient. Deze inkomensverschillen worden ook zichtbaar in het
horecagebruik. Uitgezonden officieren lunchen in de regel buiten de deur, terwijl de lokale officieren een
meegebrachte maaltijd nuttigen. Het werk verbindt gelukkig, maar ongemak over deze verschillen blijft.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

66

8

Beoordeling artikel-1-beleid
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid dat vanuit artikel 1
hoofdstuk IV Rijksbegroting gefinancierd wordt. Voor de beoordeling van de doeltreffendheid van het beleid
komen twee aspecten in aanmerking: de doelstelling van het beleid en de uitvoeringspraktijk. De doelstelling
is in hoofdstuk 3 beschreven. Daar is aan de hand van de doelstelling ook de werkingstheorie van het beleid
geëxpliciteerd en is de beleidscontext geschetst, zodat duidelijk werd waarom juist deze instrumenten zijn
ingezet. De uitvoeringspraktijk is in de hoofdstukken 4 tot en met 7 naar voren gebracht. In dit hoofdstuk
worden doelstelling, beleidscontext en uitvoeringspraktijk met elkaar in verband gebracht en vastgesteld hoe
doeltreffend en doelmatig het artikel-1-beleid is.

8.1

Hoe doeltreffend is het artikel-1-beleid?
In de voorgaande hoofdstukken is beschreven hoe de vier beleidsinstrumenten in de praktijk functioneren en
wat bekend is over de resultaten die ze opleverden. Zoals eerder uiteengezet is het hoofddoel van het artikel
1-beleid “het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren aan het versterken van de rechtsstaat
van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten.” Uit de analyse van de ingezette beleidsinstrumenten blijkt dat
met het artikel-1-beleid vooral getracht wordt de rechtsstaat te versterken door de strafrechtelijke
handhaving van de rechtsorde te bevorderen. Om te bepalen of het artikel-1-beleid effectief is, zal nu eerst de
vraag beantwoord moeten worden of de ingezette beleidsmiddelen bijdragen aan het adequaat handhaven
van de strafrechtelijke rechtsorde en of daarmee dan de rechtsstaat wordt versterkt. Vervolgens moet worden
aangetoond dat deze versterking een bijdrage levert aan goed bestuur.
Om met de eerste vraag te beginnen: het is aannemelijk dat - gelet op de beleidscontext 92 - het artikel-1beleid effectief is in het versterken van de rechtsstaat. Zowel de flexpool, het RST als het TBO-aanpak zijn
speciaal ingesteld om ernstige vormen van criminaliteit te bestrijden die juist in de Caribische landen relatief
vaak voorkomen, maar waarvoor de lokale partners zeer beperkt geëquipeerd zijn. 93 In de voorgaande
hoofdstukken is bovendien aangetoond dat het RST via de eigen teams en de bijdrage aan de lokale
samenwerkingsteams een kwaliteitsimpuls geeft aan de opsporing in de Caribische landen en samen met
lokale partners meerdere successen heeft weten te boeken. Ook de bijdrage van de flexpool aan onder meer

92 In hoofdstuk 3 is de beleidscontext van het artikel-1-beleid geschetst. Deze schets maakt duidelijk dat twee elkaar versterkende
kenmerken van de Caribische landen de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde tot een urgent vraagstuk maken. Enerzijds gaat het
om de geografische positionering in de Zuid-Amerikaanse regio en de open eilandelijke economieën die samen zorgen voor een verhoogd
risico op transnationale (drugs)criminaliteit. Anderzijds gaat het om een aantal autonome kenmerken van de landen zelf. Naast de
nadelen van kleinschaligheid werd op de problematische sociaaleconomische situatie van de eilanden gewezen die voor extra druk op de
rechtshandhavingsketen zorgen. Ook een aantal economische activiteiten (vooral gambling industry en bepaalde vormen van financiële
dienstverlening) maken de eilanden aantrekkelijk voor criminaliteit, waaronder witwassen.
93 In haar ‘Hoofdlijnenbrief Koninkrijksrelaties’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 35 925 IV, nr. 69) schrijft de staatssecretaris
hierover: “Het is helder dat de rechtsstaat in de gehele breedte versterking behoeft: de rechtshandhavingsketen is immers zo sterk als de
zwakste schakel. Lokale partners hebben onvoldoende capaciteit of middelen om hun taken uit te voeren. Hierdoor is het moeilijker om
goed in te spelen op de dreigingen uit Latijns-Amerika, de criminaliteit en de verschillende vormen van transnationaal georganiseerde
ondermijnende criminaliteit.”

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

67

de versterking van het grenstoezicht op met name Sint Maarten en Curaçao heeft aantoonbaar de
rechtshandhaving versterkt.
Voorts heeft het bekostigen van de buitenlandtoelagen voor het OM en het Hof bijgedragen aan het
versterken van de rechtshandhaving. Zonder voldoende gerechtelijke ambtenaren kan namelijk geen
adequate handhaving van de wet plaatsvinden. In hoofdstuk 7 is aangetoond dat zonder de bekostiging van de
toelagen de bemensing van de formatie van de rechterlijke macht stokt. Daarnaast dragen de uitgezonden
medewerkers bij aan de kwalitatieve ontwikkeling van de gerechtelijke organisaties. Het betalen van de
buitenlandtoelagen maakt een aanvulling op de bezetting en kwaliteit van de rechterlijke macht mogelijk,
waardoor met dit beleidsinstrument eveneens een effectieve bijdrage wordt geleverd aan de
rechtshandhaving.
Omdat adequate (strafrechtelijke) handhaving van de rechtsorde een cruciaal onderdeel uitmaakt van de
rechtsstaat mag zodoende worden geconcludeerd dat het artikel-1-beleid effectief is in het versterken
van de rechtsstaat.
Blijkens de generieke doelstelling van artikel 1 is het achterliggende doel van het versterken van de rechtsstaat
echter het bevorderen van goed bestuur. Hoe dit zou moeten gebeuren, wordt nergens in de parlementaire
documenten toegelicht, maar in de vorige beleidsdoorlichting van artikel 1 (2010 – 2016) valt wel het volgende
te lezen:
“Met name ondermijning van het openbaar bestuur wordt als één van de hardnekkigste vormen van
criminaliteit gezien. Dit uit zich in een sterke verwevenheid tussen de onder- en bovenwereld en vormt
een serieuze bedreiging voor het goed functioneren van het openbaar bestuur en publieke instituties.
Daar is ook de bevolking slachtoffer van. Vormen van ondermijnende criminaliteit zijn op de
Koninkrijkseilanden vrijwel overal aanwezig. Hoewel elk afzonderlijk (ei)land in aard en omvang
verschillend is, is de rechtshandhaving aldaar kwalitatief en kwantitatief onvoldoende geëquipeerd en te
kleinschalig van opzet om deze ondermijnende problematiek eigenstandig aan te pakken.”

Daar waar in de bestuurskunde onder ‘goed bestuur’ in de regel bestuur verstaan wordt dat rechtmatig en
transparant handelt en rekenschap aflegt 94, valt uit de context en feitelijke inzet af te leiden dat het artikel
1-beleid onderdeel is van een bredere opgave voor ‘goed bestuur’, die zowel bestaat uit het versterken van de
publieke instituties als ook kennis en expertise te verschaffen aan strafrechtelijke organisaties om te kunnen
handelen op momenten dat ondermijnende criminaliteit het openbaar bestuur aantast. 95
94 Zie bijvoorbeeld: Addink, Henk, Good Governance: Concept and Context (Oxford, 2019; online edn, Oxford Academic , 23 May 2019.

https://doi.org/10.1093/oso/9780198841159.001.0001 .
95 In enigszins vergelijkbare bewoordingen wordt in het “Voorstel aanpak ten aanzien van de rechtshandhaving op Sint Maarten ( 2015 -

2016)” de relatie gelegd tussen de ondermijnende criminaliteit en de corrumpering van het bestuur: “Deze extra opsporingscapaciteit
(RST) kan ingezet worden om grootschalige onderzoeken naar georganiseerde criminaliteit te kunnen uitvoeren, die de samenleving van

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

68

Tegen de achtergrond van deze uitwerking van het begrip ‘goed bestuur’ moet geconcludeerd worden
dat het artikel-1-beleid ook op dit punt effectief is. Zoals in de vorige hoofdstukken uiteengezet werd,
heeft het beleid dat vanuit artikel 1 bekostigd werd tenslotte de aanpak van ondermijnende criminaliteit
versterkt.

8.2

Hoe doelmatig is het artikel-1-beleid?
In de RPE wordt onder doelmatigheid de relatie verstaan tussen de effecten van het beleid (op het beleidsdoel
en overige baten) en de kosten van het beleid (de beleidsuitgaven en overige kosten binnen en buiten het
departement). We spreken over doelmatig beleid als het gewenste beleidseffect tegen zo min mogelijk kosten
wordt bereikt. Of omgekeerd: dat bij gelijke inspanningen een maximaal resultaat wordt gerealiseerd.
Doelmatig beleid veronderstelt dat het beleid effectief is. Beleid dat niet leidt tot de beoogde resultaten is ten
principale ondoelmatig.
Onder ideale onderzoeksomstandigheden wordt de doelmatigheid van het beleid bepaald aan de hand van
een benchmark met referentie-situaties, zodat op die manier de prestaties van het beleid te kwantificeren en
onderling te ranken zijn. Maar in het geval van de beleidsinstrumenten die vanuit artikel 1 worden gefinancierd
is benchmarken geen reële optie. In de eerste plaats zijn het RST en de flexibel inzetbare pool KMar tenslotte
uniek in hun soort, en ook voor de buitenlandtoelagen als instrument voor het waarborgen van de bezetting
en kwaliteit van de rechterlijke macht kan niet eenvoudig een referentieobject worden gevonden. In de
tweede plaats speelt het probleem dat geen kwantitatieve uitspraken gedaan kunnen worden over de
effectiviteit van het gevoerde beleid, terwijl juist die informatie randvoorwaardelijk is om te kunnen
benchmarken.
Om toch binnen de beleidsdoorlichting uitspraken te kunnen doen over de doelmatigheid van het beleid, is
met de kernpartners gesproken over de huidige inzet en vastgesteld of hiervoor beleidsalternatieven zijn. Dat
is gebeurd op twee niveaus. In de eerste plaats is gekeken of de huidige instrumenten effectiever ingezet
kunnen worden, zodat ze een grotere bijdrage leveren aan het versterken van de rechtsstaat en daarmee een
betere bijdrage leveren aan goed bestuur. In de tweede plaats is vanuit de doelstelling van artikel 1
geredeneerd en vastgesteld welke beleidsalternatieven mogelijk een grotere bijdrage leveren aan het
bevorderen van goed bestuur dan de huidige beleidsinstrumenten. We lichten beide alternatieven toe.

het land Sint Maarten ondermijnt door vermenging van onder- en bovenwereld, door ontwrichting van economische branches en het
maatschappelijk - en financieel-economisch verkeer en door ( bewuste of onbewuste) corrumpering van cruciale onderdelen van de
rechtsstaat.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

69

Beleidsoptie voor vergroten doelmatigheid
In artikel 3 lid 4 onder g RPE wordt gesteld dat een beleidsdoorlichting in ieder geval een beschrijving omvat van een
beleidsoptie indien er significant minder middelen (-/- 20%) beschikbaar zijn. Een dergelijke beleidsoptie wordt in deze
beleidsdoorlichting echter niet gegeven. De reden hiervoor is dat over de onderzochte periode geen systematische
uitspraak gedaan kan worden over de effectiviteit van het beleid. De effectiviteit van het beleid moet namelijk
uitgedrukt worden in outcome termen (het beoogde maatschappelijke effect). De vraag of met significant minder
middelen dezelfde outcome gerealiseerd kan worden valt niet te beantwoorden, omdat met de huidige doelstelling en
de beschikbare informatie de outcome van het artikel-1-beleid überhaupt niet te kwantificeren valt. Zouden dergelijke
kwantitatieve resultaten wel beschikbaar zijn dan nog had het uitwerken van alternatieve beleidsopties een weinig
zinvolle uitkomst opgeleverd. In de onderzochte periode 2017-202 is vanuit artikel 1 voornamelijk personeel bekostigd.
Daaruit volgt dat met 20% meer of 20% minder middelen vooral geïntensiveerd of bezuinigd wordt door meer of
minder mensen uit te zenden. Dergelijke alternatieve beleidsopties zijn weinig betekenisvol omdat ze alleen tot variatie
in de kwantiteit van de outcome maar niet in de kwaliteit van de outcome zouden leiden.

8.2.1

Meer effect binnen het huidige instrumentarium
In de gesprekken met de kernpartners komen weinig suggesties naar voren om binnen het huidige
instrumentarium effectiever te werken. Voor het beperkte aantal alternatieven dat wel genoemd is, is
bovendien in de regel geen brede consensus. Genoemd wordt onder meer om binnen de bestaande begroting
van het RST ruimte te zoeken voor decentrale locaties voor het RST, zodat ook Aruba en Sint Maarten binnen
hun eigen land direct toegang hebben tot de centrale voorzieningen die nu alleen via Curaçao (en soms alleen
via rechtshulpverzoeken) ingeroepen kunnen worden. Ook wordt gezinspeeld op het afromen van de
buitenlandtoelagen van gerechtelijke ambtenaren en het vrijgekomen budget deels te gebruiken om
huisvesting in eigen beheer te nemen. De overgebleven middelen kunnen dan worden aangewend om te
investeren in het vergroten van de lokale capaciteit. Met deze formule zou tevens een oplossing gevonden
worden voor het huidige probleem dat nieuwkomers vaak veel tijd en moeite kwijt zijn aan het vinden van een
passende beveiligde woning. Voorts wordt op de optie gewezen de afhandeling van strafzaken te versnellen,
zodat de maatschappelijke impact van de inzet van de beleidsinstrumenten wordt vergroot. De Integrity
Chamber van Sint Maarten stelt daarbij:
“Cases can take up a lot of time in Sint Maarten. Some can take up to years. You want to set an example
if someone did someone bad, because it also has a preventive function. We are now in a system where it
can take up to 10 years before people are being prosecuted. In this way, we don’t reach the goal we
want to reach. We should focus more on explaining why something is wrong. You want society to also
disapprove on what happened and not just the RST and the Public Prosecution.”

Het enige punt waar binnen het huidige kader wel duidelijk doelmatigheidswinst te behalen valt, is de inzet
van de flexpool. Omdat er thans geen strategische afweging gemaakt wordt over de inzet van de pool is de
toebedeling per land van capaciteit en expertise weinig inhoudelijk gemotiveerd. Het is zeer goed denkbaar

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

70

dat wanneer er wel een strategische afweging gemaakt wordt, de capaciteit en kwaliteit van de KMar
effectiever ingezet kan worden waardoor de rechtsstaat met dezelfde middelen méér versterkt wordt. 96
Uit het voorgaande volgt dat bij de gegeven doelstellingen het gegeven beleidsinstrumentarium
vermoedelijk doelmatig ingezet wordt.
Dat wil zeggen, voor zo ver het huidige beleidsinstrumentarium ongewijzigd blijft, komen er binnen de
beleidsdoorlichting weinig verbetersuggesties naar voren waarmee de bijdrage van dit instrumentarium aan
het versterken van de rechtsstaat vergroot kan worden. Daarmee is echter niet gezegd dat de
beleidsdoelstelling met het huidige instrumentarium optimaal gediend is. Bij de gegeven doelstelling van het
artikel-1-beleid worden voor het huidige beleidsinstrumentarium diverse beleidsalternatieven genoemd. Deze
bespreken we in de volgende subparagraaf.

8.2.2

Meer effect met andere beleidsmiddelen
Zoals eerder vermeld is het doel van artikel 1 ‘het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren
aan het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten.’ In de
beleidsdoorlichting is aan de partners gevraagd of het huidige beleidsinstrumentarium het meest voor de
hand ligt bij dit gegeven beleidsdoel. Het antwoord op deze vraag was nagenoeg unaniem. Het ingezette
instrumentarium moet gezien worden als sluitpost. Het waarborgt dat criminaliteit niet maatschappijontwrichtend werkt en de ergste uitwassen effectief aangepakt kunnen worden. Maar als het hoofddoel het
bevorderen van goed bestuur is, moet in de eerste plaats op andere fronten worden ingezet. Per partner
werden verschillende fronten genoemd, maar over drie thema’s was ruime consensus. In willekeurige volgorde
sommen we ze op. Deze thema’s hebben gemeen dat als ze niet worden opgepakt de druk op de
rechtshandhaving onverminderd groot zal blijven.

Wetgeving
Op veel fronten zijn de noden van de rechtsstaat van de landen groot. Veel daarvan zijn niet op korte termijn
te ledigen en/of vergen enorme financiële investeringen. Maar op één thema lijkt Nederland op kortere
termijn al eenvoudiger ondersteuning te kunnen bieden: wetgeving. In alle drie de landen is sprake van een
ernstig tekort aan wetgevingsjuristen. 97 Wetgeving komt daardoor traag tot stand, er ontbreekt vaak
consultatie van de betrokken partijen en wetgeving voldoet bovendien niet altijd aan de wettelijke vereisten
(noch afgezien van het feit dat lang niet altijd goed nagedacht is over de handhaafbaarheid van de wet). Voor
96
Bij dit verbeterpunt moet worden aangetekend dat in het Protocol versterking grenstoezicht en de daaruit voortvloeiende plannen van
aanpak versterking grenstoezicht al grotendeels tegemoetgekomen wordt aan dit bezwaar. Anders dan in het Protocol voor de flexibele
pool wordt bij het Protocol versterking grenstoezicht wel voorzien in een strategische afweging. Ook zijn de doelen in de plannen van
aanpak veel concreter verwoord dan bij het Protocol flexpool. De flexpool zal de komende jaren nagenoeg volledig worden ingezet voor
de plannen van aanpak. Zodoende is voor de komende tijd het probleem dat aan de inzet van de flexpool geen strategische afweging
voorafgaat grotendeels opgelost.
97 Zie ook: https://antilliaansdagblad.com/nieuws-menu/24435-wetgeving-moet-beter. En verder: Adviesraad internationale vraagstukken
(2018). Fundamentele rechten in het koninkrijk: eenheid in bescherming theorie en praktijk van territoriale beperkingen bij de ratificatie
van mensenrechtenverdragen. Den haag: Adviesraad internationale vraagstukken, p. 32

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

71

rechtshandhaving levert dat flinke problemen op, want zonder goede wetgeving kunnen maatschappelijke
problemen - waaronder criminaliteit - niet effectief worden aangepakt. 98 De PG van OM Carib vertelt:
“Wij pakken alleen zaken op als aan de voorkant de wetgeving en het bestuurlijke toezicht en
handhaving op orde is. De gambling-industry 99 houdt ongetwijfeld verband met ernstige vormen van
ondermijning, maar zolang de wetgeving de gokbedrijven ongereguleerd laat, valt er door het OM
weinig te doen.”

De landen en hun partners zijn in de praktijk creatief in het zoeken naar oplossingen. Van de zijde van het land
Curaçao wordt verteld dat soms gebruik gemaakt kan worden van stagiaires voor het schrijven van wetgeving.
En ook het OM probeert een steentje bij te dragen, zo vertelt de hoofdofficier van Curaçao:
“Er is hier bijvoorbeeld geen Wet Mulder. 100 Ook kenteken-aansprakelijkheid is niet juridisch geborgd, en
het verbod op alcohol in het verkeer is niet goed geregeld. Gelukkig zijn de rechters doordrongen van de
povere juridische grondslag en welwillend om creatief om te gaan met deze beperkingen. Maar het blijft
soms behelpen. In arren moede heeft het lokaal parket de tekst voor meerdere ontwerp
Landsverordeningen opgesteld en beschikbaar gesteld aan het ministerie van Justitie en de minister zelf.
Helaas heeft deze er vaak geen gebruik van gemaakt. Op dit moment lijkt er ten aanzien van het
verhogen van de strafmaat in de vuurwapenverordening wel adaptatie van de tekst van het OM.”

Hoewel de creativiteit van het ministerie en het OM begrijpelijk en lovenswaardig is, kan natuurlijk beter
gezocht worden naar een structurele oplossing. 101 Meerdere kernpartners stellen daarom dat de rechtsstaat
ook (of zelfs: nog beter) versterkt kan worden als de wetgevingsfunctie van de landen wordt ondersteund.
Daarmee zou de doelmatigheid van artikel 1 worden vergroot. 102 Ook werd de suggestie gedaan de
parlementen te ondersteunen, zodat ze echt in staat zijn gebruik te maken van het initiatiefrecht. Daarvoor
zou naast wetgevingscapaciteit ook geïnvesteerd moeten worden in kennis en vaardigheden van de
parlementariërs.

Ook de Raad voor de rechtshandhaving van Curaçao constateert dit probleem. Zie hiervoor: De staat van de rechtshandhaving Curaçao
2021 (2022). Willemstad: Raad voor de rechtshandhaving Curaçao, p. 13
99 Argos en de Groene Amsterdammer stellen: “Curaçao is een wereldspeler op de online gokmarkt, maar de overheid houdt geen enkel
toezicht. De sector werd een toevluchtsoord voor maffia, criminele Russen en witwassers. Ambtenaren die gokbedrijven beter willen
reguleren of activisten die misstanden aan het licht brengen worden aangeklaagd of geïntimideerd.”
https://www.vpro.nl/argos/lees/onderwerpen/artikelen/2022/roulette-met-de-rechtsstaat.html / https://www.groene.nl/artikel/roulettemet-de-rechtsstaat.
100 Formeel heet de wet Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Hierin ligt vastgelegd dat veel van de
verkeersboetes volgens het bestuursrecht worden afgedaan en niet volgens het strafrecht.
101 Ook vanuit de trias-politica-gedachte valt het nodige af te dingen op het feit dat de wethandhaver in de stoel van de wetgever treedt.
102 Het Caribbean Center for Legislation (CCL) organiseert in Curaçao/Aruba de opleiding tot Certified Legislative Lawyer. De opleiding
heeft ten doel de deelnemer in staat te stellen in elk van de drie Caribische landen op in beginsel ieder beleidsterrein als wetgevingsjurist
werkzaam te zijn. De opleiding duurde één jaar. Hoewel het aantal deelnemers tot op heden beperkt is biedt het wel een middel om de
wetgevingscapaciteit en kwaliteit in de landen te vergroten.
98

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

72

Bevorderen lokale instroom toga-beroepen
Zoals uiteengezet in hoofdstuk 6 wordt binnen de rechterlijke macht een mix nagestreefd van lokale en
Europese Nederlandse officieren van justitie en rechters. In de regel wordt een verhouding van 50/50 als ideaal
gezien. Tot op heden lukt het bij lange na niet om voldoende lokale medewerkers te werven. Het aantal
juristen dat jaarlijks uitstroomt uit een van de Caribische universiteiten zou in theorie meer dan genoeg
moeten zijn om de vacante plekken te vullen. Maar in de praktijk is het animo te beperkt. Om de instroom te
vergroten, is door het PPG CARIB in 2018 een Officier-in-Opleiding (OIO) traject gestart dat door Curacao,
Aruba, Sint Maarten en Nederland tezamen bekostigd wordt. Uitsluitend kandidaten met Caribische roots
mogen participeren. Het OIO-traject heeft tot nog toe geresulteerd in de uitstroom van één officier op Bonaire
en één op Sint Maarten. Drie zijn op dit moment nog in opleiding en een vierde gaat binnenkort van start. Met
dit OIO-traject worden twee vliegen in één klap geslagen. Enerzijds wordt een bijdrage geleverd aan de
Caribisering van het OM. Anderzijds worden flinke uitzendtoelagen bespaard, doordat de lokale officieren
formatie gaan bezetten die anders door Europese Nederlanders zouden worden gevuld. Het OIO-traject kent
een tijdelijke projectfinanciering, die bekostigd wordt door BZK en JenV tezamen. Kernpartners wijzen erop
dat de rechtsstaat ook (of zelfs: nog beter) versterkt kan worden wanneer het OIO-traject, en wellicht ook een
rechterlijke ambtenaar in opleiding (RAIO)-traject, meerjarig vanuit bijvoorbeeld artikel 1 gefinancierd zou
worden.
Een andere suggestie die in het kader van het bevorderen van de lokale instroom in de toga-beroepen werd
gedaan, waren het toekennen van een buitenlandtoelage aan Caribische collega’s die tijdelijk in Nederland of
in de andere Caribische landen van het Koninkrijk willen werken binnen de rechterlijke macht. Ook werd
voorgesteld gericht campagne te voeren om (juridisch geschoolde) landskinderen te motiveren terug te keren
en een ambt te aanvaarden binnen de rechterlijke macht. 103

Bevorder de sociaal-maatschappelijke ontwikkeling in de landen
Nagenoeg alle geïnterviewden benadrukken dat criminaliteit, ondermijning en schendingen van bestuurlijke
integriteit niet los gezien kunnen worden van de sociaaleconomische situatie in de landen. Als gevolg van de
grote inkomensverschillen, de wijdverbreide armoede en het zwakke pedagogische klimaat binnen veel (vaak
eenouder) gezinnen lopen jongeren in de Caribische rijksdelen een grotere kans in de criminaliteit te belanden.
Jeugdzorg is slechts beperkt beschikbaar en het percentage uitvallers in het onderwijs is hoog. 104 Deze
omstandigheden in combinatie met geringe kansen op de arbeidsmarkt vergroten het risico af te glijden in de
(georganiseerde) criminaliteit. Zonder dat deze problematiek wordt aangepakt, blijft het volgens velen

103 Merk op dat dit probleem niet alleen speelt bij de rechterlijke macht. In vrijwel alle beroepen die een academisch werk- en denkniveau
vragen is een tekort aan geschikte lokale kandidaten.
104
De hoge uitval hangt onder meer samen met het feit dat veel Landskinderen het Papiaments als moedertaal hebben terwijl de
instructietaal nog deels Nederlands is. Naast uitval leidt deze situatie ook tot lagere leerprestaties bij de non-native-speakers die in het
Nederlands les krijgen. Zie bijvoorbeeld: Kibbelaar, J. (2021). Onderwijs op de ABC-eilanden: Papiaments van levensbelang?. Levende
Talen Magazine, 108(2), 53–54. Geraadpleegd van https://lt-tijdschriften.nl/ojs/index.php/ltm/article/view/2157 en Narain, G.
(1995). Taaltalent in ontwikkeling: een studie naar het Papiamentu en het Nederlands in de kleuterperiode op Curaçao en in Nederland.
Tilburg: Tilburg University Press.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

73

“dweilen met de kraan open” 105 waardoor de inzet vanuit artikel 1 neigt naar symptoombestrijding. Een van de
kernpartners vat de situatie als volgt samen:
“Wil je echt de rechtsstaat versterken, dan moet je investeren in de maatschappij zodat de burgers
mondig en goed geïnformeerd zijn. Dat vraagt om investeringen in het onderwijs en lange termijn
commitment. [Hier] heeft verbetering van de kwaliteit van onderwijs niet de hoogste prioriteit. Het
pedagogisch klimaat thuis, op de kinderopvang en op de scholen is in de regel zwak. Vanwege de cost of
living moeten veel ouders ook allebei werken wat ertoe leidt dat er thuis vaak minder aandacht is voor
de kinderen. Het aantal drop-outs is hoog. En als je er maatschappelijk eenmaal uit ligt, dan zijn er
onvoldoende voorzieningen om je weer op de rails te krijgen. Er is nog steeds veel laaggeletterdheid en
veel jonge aanwas in de criminaliteit. Als burgers goed opgeleid zijn, kan er vanuit de maatschappij een
roep om verandering komen én de eis voor goed bestuur. Nu blijft het vooral een abstracte Nederlandse
eis die maatschappelijk niet breed leeft. De kleinschaligheid en de wijze waarop de overheid is ingericht
[…] biedt de mogelijkheid voor fraude en corruptie.”

Tegelijkertijd wordt erop gewezen dat de armoede en maatschappelijke kansenongelijkheid 106 ervoor zorgen
dat de verhouding tussen burgers en politiek particularistisch wordt. 107 Politieke en bestuurlijke ambtsdragers
hebben daardoor veel meer ruimte oneigenlijk gebruik te maken van bevoegdheden of zelfs volledig in strijd
met de wet te handelen. Goed bestuur zou daarom lang niet voor iedereen in de politiek prioriteit hebben. Een
externe deskundige vat het probleem als volgt samen:
“Maar waar het op aankomt is of de politiek in de landen het belangrijk genoeg vindt. Dat is in de
praktijk niet zo. Sterker nog, de huidige bestuurlijke elite heeft geen baat bij een te sterke rechtsstaat,
omdat het particularistische politiek bemoeilijkt. En juist deze particularistische politiek is een
wezenskenmerk van een belangrijk deel van de huidige generatie politici. Waar het op aankomt, is dat
het moreel kompas van deze generatie beter gericht gaat worden.”

Om vanuit de rechtshandhaving zelf deze onderliggende problemen aan te pakken, wordt door enkelen
voorgesteld in te zetten op het versterken van de basispolitiezorg van de korpsen en daarbinnen ook aandacht
105 De uitdrukking “dweilen met de kraan open” werd in bijna een kwart van de gesprekken door de respondenten gebezigd.
106 Van der Zee en Hoebé wijzen erop dat inkomensongelijkheid de incidentie van criminaliteit bevordert, zij stellen: “Ook is er steeds

meer bewijs voor de relatie tussen inkomensongelijkheid en criminaliteit […]. Dit verband ontstaat onder meer door frustratie als gevolg
van de zichtbaarheid van de rijkdom van anderen en de onmogelijkheid om zelf deze materiële welvaart te bereiken. Dat leidt tot
gevoelens van onrechtvaardigheid die een uitlaatklep kunnen vinden in geweld. Het sociale en institutionele vertrouwen neemt af.
Vertrouwen in elkaar en in maatschappelijke en politieke instituties is echter essentieel voor het functioneren van een samenleving. Het
ontbreken van vertrouwen heeft gevolgen voor sociale cohesie en de participatie in de samenleving.” (Van der Zee, S., & Hoebé, D. (2019).
Veiligheidsbeeld BES 2018. Een onderzoek naar praktische handvatten om criminaliteit en onveiligheid op Bonaire, Sint Eustatius en Saba
aan te pakken. Oranjestad, Bonaire: Openbaar Ministerie BES)
107 Particularisme is het bevorderen van het eigen belang boven, en zo nodig ten koste van, de belangen van anderen. Het is de exclusieve
wijding aan de eigen groep of het eigen belang. Particularistische politiek staat tegenover politiek die zich richt op het bevorderen van het
algemeen belang. Zie voor een inhoudelijke toelichting op de relatie tussen armoede en inkomensongelijkheid enerzijds en corruptie
anderzijds: Schotborgh-van de Ven, P. C. M. (2019). De wortels van publieke fraude en corruptie in het Caribisch deel van het Koninkrijk.
Ook in de National Integrity System Assessements van de drie Caribische landen wordt ingegaan op deze relatie. National Integrity
System (NIS) Assessement Aruba (2022), p. 20 en 22, de National Integrity System (NIS) Assessement Curaçao (2013), p. 15 en de National
Integrity System (NIS) Assessement Sint Maarten (2015), p. 22 waarin deze relatie wordt toegelicht.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

74

te geven aan jeugdwerk. De meesten geven echter aan dat de duurzame versterking van de rechtsstaat niet
primair vanuit de rechtshandhaving hoort te komen, maar dat hiervoor in de eerste plaats ingezet moet
worden op andere beleidsterreinen zoals onderwijs, armoedebestrijding, werkgelegenheid, etc. De Korpschef
van KPSM stelt bijvoorbeeld:
“NLS is begonnen als een groep jongeren op Curaçao. Ze zijn nu de grootste criminelen in het Themis
onderzoek. Dit laat zien dat als je niets aan de voorkant doet en jeugdcriminaliteit niet voorkomt, je bijna
vanzelfsprekend uitkomt bij ondermijning.”

Het Directoraat Generaal Koninkrijksrelaties (DGKR) dat verantwoordelijk is voor de financiering van het
artikel-1-beleid geeft tijdens de beleidsdoorlichting aan te onderkennen dat het huidige artikel niet de
volledige inzet vanuit hoofdstuk IV op het thema ‘goed bestuur’ is. Zo is er met de investeringen naar
aanleiding van de landspakketten een eerste stap gezet om binnen artikel 1 verder te kijken dan de
strafrechtelijke focus, waaronder het ontwikkelen van het bestuurlijke instrumentarium voor de ontwikkeling
van ondermijning. Tegelijkertijd wijst zij erop dat artikel 1 in samenhang bezien moet worden met de andere
artikelen van hoofdstuk IV van de rijksbegroting en inzet vanuit de andere departementale begrotingen zoals
bij het ministerie van JenV, Defensie en BZ. Deze hebben weliswaar niet als expliciete stelling goed bestuur te
bevorderen, maar via artikel 4 (Bevorderen sociaaleconomische structuur), artikel 5 (Schuldsanering/lopende
inschrijving/leningen) en artikel 8 (Wederopbouw Bovenwindse Eilanden) wordt juist ook ingezet op
achterliggende problemen die goed bestuur in de Caribische landen ondermijnen. Bovendien blijft op korte
termijn hoe dan ook ondersteuning van de justitieketen noodzakelijk. Ook al vormt dit niet de volledige
oplossing, het zorgt er wel voor dat in ieder geval een minimumniveau van rechtshandhaving gewaarborgd
blijft.
Daarnaast wijst DGKR erop dat het bevorderen van een sociaalmaatschappelijke ontwikkeling in de eerste
plaats een autonome verantwoordelijkheid is van de Caribische landen zelf. En voor zover de landen op dit
thema überhaupt ondersteuning aan Nederland vragen, zal deze beleidsinhoudelijk in veel gevallen geleverd
moeten worden door andere ministeries dan BZK. Zaken als onderwijs of arbeidsmarkt zijn tenslotte thema’s
die thuishoren bij het ministerie van OCW respectievelijk SZW.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

75

9

Aandachtspunten en doorontwikkeling
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal generieke aandachtspunten die tijdens de beleidsdoorlichting
naar voren zijn gekomen. Per aandachtspunt wordt door ons een advies gegeven. Omdat in de vorige
beleidsdoorlichting ook enkele aandachtspunten van een advies waren voorzien, begint dit hoofdstuk met een
reflectie op deze oude punten.

9.1

Aandachtspunten vorige beleidsdoorlichting
In de vorige beleidsdoorlichting kwam binnen de uitvoeringspraktijk van het artikel-1-beleid een aantal
aandachtspunten naar voren dat resulteerde in zes aanbevelingen. De vraag is in hoeverre deze
aandachtspunten nog spelen en/of de aanbevelingen zijn opgevolgd. Uit de gesprekken komt niet bij alle
aandachtspunten een uniform beeld naar voren over de mate waarin de aandachtspunten nog spelen.
Bovendien wordt gesteld dat bij de aandachtspunten in de vorige evaluatie niet altijd duidelijk was aan wie het
bijbehorende advies geadresseerd werd en het advies soms zo algemeen gesteld was dat het lastig was te
beoordelen wanneer aan de aanbeveling voldaan werd. In algemene zin kunnen op basis van de
beleidsdoorlichting de volgende conclusies worden getrokken.

Aandachtspunt 1
Hernoem het artikel, bijvoorbeeld ‘versterking rechtshandhaving en veiligheid’. Dit zorgt voor
verheldering van de invulling van het begrotingsartikel en sluit beter aan bij de autonome
verantwoordelijkheid van de landen.
Aanvankelijk droeg artikel 1 de naam ‘waarborgfunctie’. Zoals beschreven in de inleiding van dit rapport is de
naam van artikel gewijzigd in ‘versterken rechtsstaat’.

Aandachtspunt 2
Breng focus aan. Het betreft kleine samenlevingen met kleine uitvoeringsorganisaties en departementen.
Bekijk goed wat behapbaar is, en maak af waar je aan begint.
De wedervraag bij dit aandachtspunt was aan wie dit advies gericht werd. Voor zover dit het RST betreft, kan
(wellicht) gesteld worden dat met de strategische stuurgroep onder het herziene Protocol een voorziening is
gecreëerd waarmee beter dan in het verleden gezorgd kan worden voor een gerichte en behapbare inzet,
omdat ook de lokale korpsen nu meebeslissen. Bij de flexpool lijkt dit punt niet aan de orde, omdat zij sowieso
niet zelf initiëren. Maar hierbij geldt dan weer dat er geen doelen zijn gesteld, waardoor het juist lastig te
bepalen is of de flexpool effectief is.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

76

Aandachtspunt 3
Kies bij problematiek die om een lange adem vraagt voor een aanpak die daarbij past. Een projectmatige
aanpak (en dito financiering) kan soms prima werken, maar in de regel niet bij problematiek die een lange
termijn oplossing vergt.
Ook hier was de wedervraag aan wie het advies gericht was. Voor zo ver het BZK betreft, wordt gesteld dat in
de onderzochte periode de projectfinanciering van de TBO-aanpak structureel geworden is en het
aanvankelijke tijdelijke ‘Protocol inzake de inzet van personeel vanuit de flexibel inzetbare pool Koninklijke
Marechaussee’ nu voor onbepaalde tijd overeengekomen is.

Aandachtspunt 4
Houd rekening met de specifieke situatie per eiland en lever maatwerk. Zoek daarbij waar mogelijk de
verbinding in de regio, met andere woorden: zoek het gemeenschappelijk kader en leg waar mogelijk de
relatie tussen de zes eilanden van het Caribisch gebied en breder.
Op dit punt konden kernpartners maar beperkt uitspraak doen. Ook in de beschikbare documentatie was geen
informatie beschikbaar waaruit voortgang op dit punt geconcludeerd kon worden. Wel wordt er van de zijde
van DGKR op gewezen dat onder het herziene Protocol RST de huidige decentrale
recherchesamenwerkingsteams, waarin RST-medewerkers onder lokaal gezag werkzaam zijn, gezien kunnen
worden als een vorm van maatwerk waarbij de verbinding met de regio gezocht is.
De recente beleidsintensiveringen boden de ruimte om dit maatwerk ook daadwerkelijk te leveren. Binnen
uitwerking van het Protocol versterking grenstoezicht en de bestuurlijke aanpak van ondermijning is duidelijk
meer rekening gehouden met de specifieke situatie per eiland. Er zou volgens DGKR meer sprake zijn van
bewustwording van het belang van dit punt.

Aandachtspunt 5
Focus meer op ‘local ownership’ en creëer in de aanpak urgentie hierop. Investeer in kennismanagement
en maak het werken op de landen aantrekkelijker voor eilandkinderen die hun opleiding elders hebben
afgerond. Streef daarbij naar een werkbare balans tussen wat de eilanden willen en de belangen van het
Koninkrijk. En om dit te bereiken, investeer dan ook planmatiger in de (door)ontwikkeling van lokaal
talent. Organiseer een fall back als de uitgezonden expert is teruggekeerd.
Op dit punt wordt door de meeste geïnterviewden vooruitgang gezien. Met name het lokale RSTsamenwerkingsteam waarin RST-medewerkers embedded werken, wordt als voorbeeld aangehaald. Ook het
Alpha Team op Sint Maarten wordt gezien als een voorbeeld waarin lokaal eigenaarschap wordt bevorderd.
Verder wordt gesteld dat tijdens de totstandkoming van het Protocol versterking grenstoezicht intensief met
de lokale kernpartners is samengewerkt, wat bijgedragen heeft aan ‘local ownership’. Hoewel niet zozeer
vanuit artikel 1 gefinancierd, werd ook gewezen op de lokale OIO-trajecten waarin getracht wordt
landskinderen op te leiden voor een toga-beroep. Tenslotte kan gekeken worden naar de Kustwacht Carib

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

77

(evenmin gefinancierd vanuit artikel 1), een Koninkrijksorganisatie van vier landen, waar het overgrote
merendeel van de formatie wordt gevuld door lokale medewerkers.
Wat betreft de fall back voorziening werd geen vooruitgang geconstateerd. Respondenten wijzen er over de
volle breedte op dat het niveau van de rechtshandhaving door de Nederlandse inzet verhoogd wordt, maar in
sterke mate blijft hangen bij de Nederlandse uitgezondenen. Ondanks de bijdrage van de uitgezonden
medewerkers aan de doorontwikkeling van de betreffende organisaties, verdwijnt steeds een deel van de
opgebouwde kennis en expertise, en moet bovendien steeds weer opnieuw worden geïnvesteerd in de
werkrelatie. Meerdere gesprekspartners stellen dat het eigenlijk jammer is dat het staand beleid is dat
uitzendingen maar drie jaar duren en dat het vanuit de landen bezien beter zou zijn wanneer uitzendingen
langer duren.

Aandachtspunt 6
De staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk bepalen dat er drie eilanden onder Nederland vallen
en drie (ei)landen autonoom zijn. Maak dit staatkundige onderscheid minder leidend in de praktijk dan nu
het geval is, want er ontstaan verschillen die nauwelijks nog uit te leggen zijn.
Op dit punt konden kernpartners geen uitspraak doen. Ook in de beschikbare documentatie was geen
informatie beschikbaar waaruit voortgang op dit punt geconcludeerd kon worden. Wel werd erop gewezen
dat het juist ten aanzien van de rechtshandhaving belemmerend werkt dat Caribisch Nederland op een andere
manier samenwerkt met het RST en de Nationale politie dan de Caribische landen. Vanuit het TBO, maar ook
het Protocol versterking grenstoezicht wordt formeel alleen inzet geleverd in de Caribische landen. Bonaire
moet voor inzet bij Nederland terecht. Dat is logistiek niet handig, want criminelen zijn veel minder aan
landsgrenzen gebonden, zo wordt gesteld. Door voor RST en de flexpool een onderscheid te maken tussen
enerzijds de Caribische landen en anderzijds Caribisch Nederland zou in dit voorbeeld Bonaire de zwakste
schakel in de keten van de rechtshandhaving worden. Het zou volgens meerdere geïnterviewden helpen
wanneer de diensten regionaal mogen werken en de beschikbare instrumenten overal meteen ingezet kunnen
worden. Hierbij moet overigens wel worden aangetekend dat in Caribisch Nederland vanuit andere
financieringsstromen dan artikel 1 het nodige gedaan wordt om de rechtsstaat te versterken. Dat is nog
afgezien van het feit dat Caribisch Nederland direct bekostigd wordt door de vakdepartementen en minder
afhankelijk is van de beperkte financiële middelen waar de autonome landen tegenaan lopen. Zo is er het
RIEC-CN opgericht, is er een maritieme HUB die JenV en FIN gezamenlijk bekostigen. Ook heeft er
capaciteitsuitbreiding van KPCN plaatsgevonden.

9.2

Generieke aandachtspunten en aanbevelingen
In de voorgaande hoofstukken zijn bij de individuele beleidsinstrumenten meerdere aandachtspunten
gesignaleerd. Enkele daarvan hebben (veelal op een hoger abstractieniveau) algemene gelding én betrekking
op de taakstelling van BZK. In deze paragraaf komen deze aandachtpunten terug, inclusief enkele
aanbevelingen die voortvloeien uit het betreffende aandachtspunt. Merk daarbij op dat de beleidsdoorlichting

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

78

in de eerste plaats geschreven is voor het ministerie van BZK en de aanbevelingen zodoende aan dit ministerie
en diens bewindspersoon gericht zijn. In sommige gevallen gaat een aandachtspunt ook andere partijen aan
en richten de aanbevelingen zich dus breder. Is daarvan sprake, dan wordt dat in de tekst opgemerkt.

9.2.1

Huidige formulering doelstelling belemmert meetbaarheid effectiviteit en
doelmatigheid
Het huidige artikel-1-beleid heeft een overkoepelende generieke doelstelling (zie vorige hoofdstuk). Het
beleid krijgt invulling door vier afzonderlijke beleidsinstrumenten. Deze individuele instrumenten kennen zelf
geen formele doelstellingen in de normale betekenis van het woord. Omdat ze een nadere invulling van het
artikel-1-beleid zijn, kan binnen de beleidsdoorlichting gesteld worden dat het generieke doel van artikel 1 ook
op deze instrumenten van toepassing is.
Wordt gekeken naar het generieke artikel-1-beleid, dan moet geconcludeerd worden dat het vooral gaat om
een aantal historische politieke keuzes met bijbehorende betalingsverplichtingen die geleid hebben tot de
huidige instrumentarium. Deze instrumenten zijn naderhand onder één noemer samengebracht in artikel 1
van hoofdstuk IV Rijksbegroting. Door de decennia heen is de overkoepelende naam en samenstelling van
beleidsinstrumenten meerdere keren gewijzigd. 108 Dit is van betekenis voor de evaluatieplicht die rust op de
begrotingsartikel. De overkoepelende doelstelling van artikel 1 doet in haar huidige abstracte formulering
recht aan de inhoud van de ingezette instrumenten, die vooral toezien op het versterken van de
(strafrechtelijke) handhaving van de rechtsorde. Bovendien maakt deze doelstelling een verbinding met het
bredere beleidsthema ‘goed bestuur’ dat vanuit de taakstelling van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties van belang is.
Vanwege de verantwoordingssystematiek, die de RPE is uitgewerkt, brengt dit echter wel een probleem met
zich mee: de effectiviteit en doelmatigheid kunnen niet goed zinvol beoordeeld worden. Het huidige
abstractieniveau en de generieke formulering van het beleidsdoel maken dat het beleid op papier al effectief is
wanneer uitsluitend summiere en betekenisloze resultaten geboekt worden. Als bijvoorbeeld het RST in de
beleidsperiode één zaak zou hebben gedraaid, of de flexpool één vals document zou hebben onderschept, dan
is met de huidige doelstellingformulering het beleid al effectief. Het behoeft weinig betoog dat vanuit het

108
Deze beleidsinstrumenten worden weliswaar al heel lang bekostigd door BZK maar waren niet altijd zo expliciet onder één noemer
gebracht. In de begroting van 2000 heet het thema voor deze beleidsinstrumenten bijvoorbeeld nog ‘rechtshandhaving’. In de toelichting
op die begroting valt te lezen: “Ondersteuning van de rechtszekerheid, bestrijding van de internationale en georganiseerde criminaliteit
en eerbiediging van de mensenrechten zijn de belangrijkste aandachtspunten van het Nederlands rechtshandhavingsbeleid in 2001. Als
concrete activiteiten kunnen worden genoemd de opbouw van de Kustwacht, het recherchesamenwerkingsteam (RST), verdere
ondersteuning bij de strijd tegen het witwassen en de personele ondersteuning van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie en de
openbaar ministeries van de Nederlandse Antillen en Aruba.”(Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 400 hoofdstuk IV, nr. 2. P. 10).
Een jaar eerder werd in hoofdstuk IV in Rijksbegroting ‘goed bestuur’ zelfs nog als apart onderwerp gepresenteerd dat toen nog vooral via
financiële en vakinhoudelijke ondersteuning uitwerking kreeg: “Nederland zal in de samenwerking het accent leggen op de verbetering
van de kwaliteit van het bestuur. Wat Nederland betreft, zal hierbij onder meer de nadruk worden gelegd op de beheersing van de
openbare financiën. De resultaten van de huidige samenwerking op dit terrein (versterking departement van Financiën, de samenwerking
tussen de Belastingdiensten) zullen bij de beleidsvorming worden betrokken. Hetzelfde geldt voor de ervaringen die de afgelopen jaren
op het terrein van bestuursondersteuning (Bestuursaccoord Sint Maarten, samenwerking tussen de Rekenkamers, de BBI-operatie,
brandweerzorg en rampenbestrijding) zijn opgedaan.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 800 hoofdstuk IV, nr. 2 p. 4).

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

79

perspectief van de belastingbetaler dat echter geen wenselijke situatie is. (Dit betreft natuurlijk een
hypothetische situatie. Noch het ministerie van BZK noch de andere betrokken kernpartners zouden in een
dergelijke situatie tevreden zijn en het ligt voor de hand dat dan direct een discussie zou starten wat minimaal
wenselijk is). 109 Zouden daarentegen de beoogde effecten in concrete outcome-termen worden gedefinieerd,
dan wordt het steeds lastiger een inhoudelijke link te maken tussen goed bestuur en de onder artikel 1
ingezette instrumenten, omdat deze instrumenten zich slechts ten dele richten op wat normaliter onder goed
bestuur verstaan wordt.
Bij de ingezette beleidsinstrumenten speelt nog een ander probleem. Weliswaar zijn de beleidsinstrumenten
in de regel vanuit concrete problemen/noden ingericht (die niet altijd een relatie hebben met goed bestuur),
maar wat ontbreekt is een vertaling van deze achterliggende problemen/noden naar concrete beleidsdoelen.
In plaats daarvan wordt vaak onder de noemer van een doelstelling alleen het inzetbereik beschreven
(‘aanpakken van ondermijnende criminaliteit’) of worden hooguit procesdoelen geformuleerd (‘ondersteunen
van de landen bij taken op het terrein van grenstoezicht’). Maar een RST bestaat niet omdat er een aanpak
moet zijn van ondermijnende criminaliteit, maar bestaat omdat die aanpak ergens toe moet leiden
(bijvoorbeeld minder ondermijnende criminaliteit, hoger ophelderingspercentage, etc.). En dat ‘ergens’ is het
impliciete beleidsdoel. Bij de flexibele pool KMar is dit probleem nog wel het grootst. Het ‘bieden van
ondersteuning’ wordt op dit moment als het doel van de flexpool aangemerkt. Maar zonder een achterliggend
maatschappelijk doel is de flexpool met iedere vorm van ondersteuning die het op één van de in het Protocol
genoemde terreinen biedt al effectief. 110 Met andere woorden: zonder een nadere uitwerking van de doelen
voor deze organisaties is het lastig om zinvolle uitspraken te doen over de effectiviteit, laat staan over de
doelmatigheid van het ingezette instrumentarium.

Aanbeveling
De huidige doelstelling van artikel 1 is de resultante van het samenbrengen van een aantal samenhangende
instrumenten onder één noemer waaraan vervolgens een doelstelling is toegevoegd. 111 Vanuit
beleidsevaluatieperspectief levert deze doelstelling echter problemen op. Het generieke doel om goed
bestuur te bevorderen via het versterken van de rechtsstaat valt in haar huidige abstracte en generieke
bewoordingen nimmer goed te beoordelen op effectiviteit en dus ook niet op doelmatigheid. Bovendien wekt
het ten onrechte de indruk dat het ministerie van BZK alleen dít beleid inzet om goed bestuur te bevorderen.
We adviseren het ministerie van BZK daarom een keuze te maken tussen twee opties:
•

Laat artikel 1 vallen als zelfstandig beleidsartikel in hoofdstuk IV van de Rijksbegroting. Daarmee vervalt
de toekomstige plicht om een beleidsevaluatie uit te voeren en wordt voorkomen dat steeds opnieuw de
meetbaarheid van de effectiviteit en doelmatigheid ter discussie staat.

109 Klaarblijkelijk zijn de huidige resultaten nog meer dan voldoende om de inhoudelijke discussie niet te hoeven voeren. Maar de maatstaf

waaraan het huidige niveau impliciet getoetst is kan op basis van de huidige formulering van de doelstelling niet helder worden gemaakt.
110 Dat zou dus betekenen dat zij ook effectief is wanneer zij zich uitsluitend beperkt tot het onderhouden van het wagenpark van de

grensbewaking.
111 Idealiter wordt natuurlijk andersom gewerkt: om een bepaald doel te bereiken worden de bijpassende middelen gezocht.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

80

•

Maak van artikel 1 een artikel waarin alle beleidsinspanningen van hoofdstuk IV ondergebracht worden
die betrekking hebben op goed bestuur. Op die manier wordt recht gedaan aan de noemer van het artikel
en kan ook beter samenhangend beleid worden gemaakt op dit thema. Start deze exercitie echter eerst
met het bepalen van wat het ministerie van BZK en de Caribische landen verstaan onder het begrip ‘goed
bestuur’. Bepaal vervolgens welke doelen op dit thema bereikt moeten worden. Daarbij is het natuurlijk
van groot belang een helder onderscheid te maken tussen de aspecten van goed bestuur waar BZK
(mede) verantwoording voor kan dragen en aspecten van goed bestuur die vallen onder de autonomie van
de landen zelf.

Los van de keuze om artikel 1 wel of niet als zelfstandig artikel te handhaven, blijft BZK voorlopig
verantwoordelijk voor de financiering van de instrumenten uit het huidige artikel. Op deze individuele
instrumenten blijft dus ook een verantwoordingsplicht rusten. De artikel 1 instrumenten kennen op dit
moment nog geen outcome-doelen, waardoor de effectiviteit en doelmatigheid niet op een wetenschappelijk
aanvaardbare wijze beoordeeld kunnen worden. Wij adviseren BZK van het RST en de flexpool te verlangen
(ook al vallen ze niet onder haar beheerverantwoordelijkheid) dat zij meetbare outcome doelen formuleren
voor hun te leveren inzet. Die doelen moeten logisch voortvloeien uit een heldere probleemanalyse.
Bovendien moeten de organisaties motiveren hoe met de voorgenomen inzet vanuit de betreffende
organisatie in (theorie) een oplossing geboden wordt voor de problemen die zij wil aanpakken en waar de
outcome-doelen op gericht zijn. Op basis van deze doelen en de explicatie van de werkingstheorie maakt BZK
vervolgens prestatieafspraken met beide organisaties (zolang deze aansluiten bij de desbetreffende
mandaten van de verschillende departementen en organisaties). 112

9.2.2

Visie op de samenwerking binnen het Koninkrijk ontbreekt
Samenhangend met het voorgaande aandachtspunt is het ontbreken van een visie op de samenwerking met
de Caribische landen in het algemeen en de rechtsstaat in het bijzonder. Naar Nederlandse maatstaven gaat
het niet goed in Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Op talloze domeinen – waaronder de rechtsstaat 113 presteren de landen slechter dan hun Europese counterpartner. Maar is dat onwenselijk? Afgezet tegen
andere landen in de regio doen ze het lang niet altijd slecht. 114 Welke niveau van rechtshandhaving vinden we
als Nederland aanvaardbaar? En welke verschillen mogen er bestaan binnen het Koninkrijk? Maar ook: hoe
willen we ons tot elkaar verhouden? Deze en andere fundamentele vragen worden weinig gesteld en nog
minder beantwoord. Maar als gevolg daarvan ontbreekt het aan een toetsingskader waarlangs we de inzet en

112
Merk op dat in de plannen van aanpak versterking grenstoezicht - waarvoor de flexpool-capaciteit de komende jaren grotendeels wordt
aangewend – al veel meer vanuit concrete doelen gewerkt wordt. De flexpool kan, omdat haar inzet - in ieder geval voor Aruba en Sint
Maarten - de komende periode nagenoeg samenvalt met de inzet vanuit de plannen van aanpak, overwegen haar outcome-doelen
hieraan te ontlenen.
113 Zie bijvoorbeeld de recente rapporten van de Raden voor de rechtshandhaving over de Staat van de rechtshandhaving (2022). Ook de
Hoofdlijnenbrief Koninkrijksrelaties (Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 35 925 IV, nr. 69) gaat onder meer in op de kwetsbaarheid
van de rechtshandhavingsketen.
114
Zie bijvoorbeeld: Buiren, K.H.S. van, en M. Gerritsen (2020) Kleine eilanden, grote uitdagingen: het Caribisch deel van het Koninkrijk in
regionaal perspectief: prestaties, kansen en oplossingen. Rapport Economisch Bureau Amsterdam.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

81

resultaten, ook die van artikel 1, kunnen leggen. De Nederlandse Vertegenwoordiger in het Caribisch gebied
verwoordt het als volgt:
“ […] de realiteit is dat het rechtssysteem piept en kraakt in z’n voegen. We moeten nu echt gaan kijken
naar wat we willen. We moeten de stip op de horizon zetten en bepalen hoe we daar komen. Ambtelijk
neemt het besef toe dat we deze visie nodig hebben. Politiek is de oude mantra nog niet losgelaten.”

De noodzaak voor een (nieuwe) stip op de horizon wordt soms ook door de Tweede Kamer onderkend. Zo
werd in de motie Van Raak (2019) 115 geconstateerd “dat besluiten van het Koninkrijk niet zelden leiden tot
geschillen met de landen en dat bij deze geschillen verschillen in interpretatie van het Statuut een rol spelen.”
De motie sluit af met het verzoek aan de regeringen van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Nederland om in
een gezamenlijk overleg tot een nadere invulling te komen van de verantwoordelijkheden van de landen
afzonderlijk en van het Koninkrijk als geheel. Met de motie Wuite (2021) 116 gaat de Tweede Kamer zelfs een
stuk verder door te constateren dat een langetermijnvisie over de toekomst van het Koninkrijk en het Statuut
ontbreekt en dat “het wenselijk is om periodiek bij elkaar te komen om een langeretermijnvisie voor het
Koninkrijk te formuleren en te monitoren”. Aan de oproep in de motie om in 2023 een Koninkrijksconferentie
te organiseren heeft de regering gehoor gegeven. De volgende onderwerpen liggen voor: het Statuut, het
Unierecht in relatie tot het Koninkrijk, mensenrechten, klimaatverandering, economische versterking en
regionale/internationale samenwerking. De politieke realiteit is vermoedelijk ook dat de bespreking van deze
onderwerpen niet zonder slag of stoot zal gaan en het zeer wel denkbaar is dat Nederland niet per se op één
lijn komt te liggen met de Caribische partners in het Koninkrijk bij het bepalen van de stip op de horizon, zeker
wanneer het gaat over goed bestuur en de waarborgfunctie. De ervaringen van het Verenigd Koninkrijk, die
met haar British Overseas Territories (BOT’s) ook tot een gemeenschappelijke visie wilde komen, zijn wat dat
betreft leerzaam (zie tekstkader).

Herijking relatie Verenigd Koninkrijk met de British Overseas Territories
Hoewel de geneigdheid om de discussie over goed bestuur te vermijden zo oud is als het Statuut zelf, is het een
misvatting te veronderstellen dat het tot niets leidt. De recente Britse postkoloniale geschiedenis laat zien dat alles
aankomt op politieke wil. Ook in het Verenigd Koninkrijk was aanvankelijk weinig animo voor verandering. De
opstelling van Londen liet zich het best typeren als terughoudend, gecombineerd met een bereidheid steeds meer
bevoegdheden over de dragen naar de postkoloniale entiteiten. Het achterliggende idee daarbij was de entiteiten op
die manier toe te leiden naar onafhankelijkheid. Die houding veranderde toen in 1982 de Argentijnen de Falkland
Islands bezetten en enkele jaren later Turks and Caicos Islands werden geplaagd door corruptieschandalen. Nadat de

115

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 099 (R2114), nr. 23.

116 De motie luidt: “constaterende dat een langetermijnvisie over de toekomst van het Koninkrijk en het Statuut ontbreekt; overwegende

dat naast het Interparlementair Koninkrijksoverleg en het vierlandenoverleg, het wenselijk is om periodiek bij elkaar te komen om een
langeretermijnvisie voor het Koninkrijk te formuleren en te monitoren; van mening dat periodiek overleg over de toekomst van het
Koninkrijk tussen de bijzondere gemeenten en alle vier de landen kan bijdragen aan wederzijds begrip, versterking van de democratische
beleving en de rechtsstaat, en onderlinge samenwerking bevordert; roept de regering op om in 2023 een Koninkrijksconferentie te
organiseren met onder andere de volgende onderwerpen: het Statuut, het Unierecht in relatie tot het Koninkrijk, mensenrechten,
klimaatverandering, economische versterking en regionale/internationale samenwerking, Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36
100 IV, nr. 11.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

82

Britten zich niet lang daarna - onder internationale druk - genoodzaakt voelden verschillende malafide banken op
Montserat te sluiten, herijkte Londen zijn visie op de British Overseas Territories (BOT’s). Het nieuwe inzicht werd dat
alleen door het aanhalen van de band met de overzeese gebieden nog een zinvolle invulling gegeven kon worden aan
de postkoloniale relaties. Deze opvatting resulteerde in een visiedocument van de Britse regering met de naam White
Paper 1999. 117 De boodschap daarvan liet aan duidelijkheid niets te wensen over: het was de vrije keuze van de
entiteiten onderdeel uit te blijven maken van het Verenigd Koninkrijk, maar aan die keuze was een strenge huisregel
verbonden:
‘Our objective is that those territories which choose to remain British should abide by the same basic standards of
human rights, openness and good government that British people expect of their Government.’ 118

En om de BOT’s ook in staat te stellen die huisregel na te kunnen leven, werd gestart met een omvangrijk
moderniseringsproces van het institutioneel kader van de postkoloniale relaties. Aanvankelijk gaven de Britten de
entiteiten de gelegenheid zelf met voorstellen te komen voor hervormingen van hun institutionele stelsel. Toen echter
bleek dat de politieke elite van de eilanden de vernieuwing van de postkoloniale relaties vooral aangrepen om meer
bevoegdheden over te hevelen naar het eigen bestuur en het externe toezicht wensten af te bouwen, trok Londen het
initiatief naar zich toe. 119 Zij oordeelde dat ze op die manier niet in staat was de waarborgfunctie naar behoren uit te
oefenen:
‘The UK Government would be left with continuing responsibilities while being denied any ability to ensure good
governance, fulfill our international obligations or protect the British government and taxpayer from significant
contingent liabilities should things go wrong. You will understand why this is unacceptable. It is certainly not the
partnership envisaged in the 1999 White Paper.’ 120

Voor de eilanden bleven er vervolgens twee opties over: zelfverkozen onafhankelijkheid of een blijvende band onder de
conditie dat het Verenigd Koninkrijk zich een stuk actiever zou gaan bemoeien met goed bestuur. En alle felle retoriek
ten spijt opteerden geen van de BOT’s voor onafhankelijkheid, maar aanvaardden substantieel meer inmenging vanuit
Londen. 121

117 Foreign and Commonwealth Office, Partnership for Progress and Prosperity: Britain and the Overseas Territories (White Paper 1999),

London 1999.
118 Ibid.
119
P. Clegg, (2013) ‘The United Kingdom and its Caribbean overseas territories: Present relations and future prospects’, Caribbean Journal
of International Relations & Diplomacy, 2013/11, afl. 1(2).
120 Aldus de Britse Minister van Buitenlandse Zaken in 2003 www.constitution.gov.ky/ www.constitution.gov.ky/portal/pagec9f5. html.
121 Concreet betekende het vooral dat de Gouverneur meer in positie werd gebracht. In de meeste gevallen werden de formele
bevoegdheden van de Gouverneur niet gewijzigd en werd alleen de rolopvatting herijkt. Uitzondering daarop vormt het institutioneel
kader voor de postkoloniale relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de Turks and Caicoseilanden. Daar werden de bevoegdheden van de
Gouverneur drastisch uitgebreid en werd een planning- en controlesysteem voor de overheidsfinanciën in het leven geroepen dat moet
bijdragen aan duurzame overheidsfinanciën, (The Turks and Caicos Islands Constitution Order 2011). Zie verder: Nauta, O. (2014).
Waarborging van goed bestuur in de West. Voorstel voor een werkbare invulling van de waarborgfunctie in de Caribische rijksdelen.
Nederlands Juristenblad (36)

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

83

Aanbeveling
De laatste echte visienota 122 van de Nederlandse regering op de Caribische rijksdelen dateert alweer van
twaalf jaar geleden. 123 De daarin genoemde uitgangspunten zijn sinds het uiteenvallen van de Nederlandse
Antillen niet meer actueel en de ontwikkelingen in de Caribische landen vragen om een herijking. Wij
adviseren daarom de bewindspersoon van KR zich binnen de Nederlandse regering hard te maken, om op
basis van de ervaring met de nieuwe staatkundige structuur en de beschikbare analyses van de
sociaaleconomische ontwikkeling in de Caribische landen, voor de uitwerking van een nieuwe visie op het
Koninkrijk. 124 Waar willen we naartoe met de Caribische partners? Welke sociaaleconomische situatie streven
we na en welke vorm van samenwerking past bij dit gewenste ambitieniveau?

9.2.3

Keten is zo sterk als de zwakste schakel
Met de investeringen in het RST en de TBO-aanpak heeft Nederland een robuuste aanpak georganiseerd van
ondermijnende criminaliteit in de Caribische landen. De flexpool zorgt met zijn bijdrage aan onder andere het
Alpha Team en Post Hato voor een belangrijke impuls in de aanpak van de grensoverschrijdende criminaliteit.
Voornoemde inzet kan echter niet losgezien worden van de rechtshandhavingsketen als geheel, zo benadrukt
ook de Council of Law Enforcement. 125 Aangehouden verdachten moeten tenslotte ook vervolgd en berecht
worden. En wanneer een gevangenisstraf wordt opgelegd, volgt detentie. Over de volle breedte van de
gesprekspartners wordt erop gewezen dat Nederland ervoor moet waken dat er geen onevenwichtige
investeringen worden gedaan in de keten van de rechtshandhaving. De lokale parketten en het gerecht geven
aan dat zij de toename in reguliere strafzaken niet zonder meer aankunnen. Daarnaast speelt dat het
gevangeniswezen op de eilanden naar Nederlandse (en internationale) maatstaven niet op orde is en met
grote capaciteitsproblemen kampt. Een geïnterviewde vertelt:
“Er zijn TBO-daders die een onherroepelijke gevangenisstraf hebben opgelegd gekregen, maar niet
kunnen zitten door gebrek aan capaciteit. We moeten [de justitiabelen] vaak alweer vrijlaten terwijl ze
hun straffen nog lang niet volledig hebben uitgezeten. Je kunt geld pompen in RST en TBO, maar zolang
de gevangenis niet op orde is, blijft het probleem bestaan.”

Vrijwel alle gesprekspartners pleiten er bij het artikel-1-beleid voor dat meer en integraal vanuit de hele keten
gedacht gaat worden. Idealiter zou - volgens enkele kernpartners - rechtshandhaving een

122 Ook het huidige coalitieakkoord laat zich uitsluitend in algemene (proces) bewoordingen uit over de toekomst: “Aruba, Curaçao en Sint

Maarten, de drie andere landen in het Koninkrijk, zijn staatkundig autonoom en hebben een eigen verantwoordelijkheid voor goed
bestuur en deugdelijke overheidsfinanciën. De relaties tussen de drie landen en Nederland zijn mede gebaseerd op wederkerigheid. Er is,
onder meer door de coronapandemie en zijn gevolgen, een urgente noodzaak om te komen tot versterking en verbetering van de
deugdelijkheid van bestuur en de overheidsfinanciën in de drie landen. We blijven ons vanuit Nederland inspannen om samen met Aruba,
Curaçao en Sint Maarten te werken aan goed bestuur, de aanpak van corruptie en het duurzaam versterken van de economieën en
onderwijs aan de hand van duurzame afspraken.”
123 Waarborgfunctie Koninkrijk bij Kamerstukken I 2010/11, 32500 IV, F, bijlage 123256, p. 4.
124 In de Hoofdlijnenbrief Koninkrijksrelaties van 7 maart 2022 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 35 925 IV, nr. 69) benoemt de
staatssecretaris van Koninkrijksrelaties meerdere uitgangspunten die gebruikt kunnen worden voor de uitwerking van een visie.
125 2021: State of law enforcement Sint Maarten (2022). Philipsburg: Council of Law Enforcement (Raad voor de rechtshandhaving Sint
Maarten), p. 6.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

84

Koninkrijksaangelegenheid moeten zijn. De politieke haalbaarheid daarvan wordt door de meesten in twijfel
getrokken, maar voor centrale coördinatie op de rechtshandhavingsketen wordt wel gepleit. De Raad voor de
rechtshandhaving van Curaçao doet in zijn recente rapport over de staat van de rechtshandhaving (2022)
daarbij een (impliciet) appel op Nederland:
“De Raad acht het een ernstige tekortkoming dat de vitale organisaties belast met de handhaving van de
rechtsorde kampen met een tekort aan (deskundig)personeel en middelen. Dit heeft tot gevolg dat
bepaalde zaken niet of niet meer kunnen worden onderzocht, waardoor het vertrouwen in het
rechtssysteem wordt aangetast. De Raad is zich ervan bewust dat de kleinschaligheid van de landen met
zich meebrengt dat wellicht onvoldoende mankracht, materieel en financiën beschikbaar zijn voor de
taakuitoefening door de justitiële organisaties. […] De Raad is van mening dat de landen elkaar moeten
ondersteunen. De Raad wijst in dit verband op artikel 36 van het Statuut. De landen moeten de
wederzijdse verplichting voor hulp en bijstand waarmaken. Het betreft immers een gemeenschappelijk
belang. Alle landen binnen het koninkrijk zijn gebaat bij adequate handhaving van de rechtsorde en de
waarborging van het vertrouwen in het rechtssysteem.” 126

Aanbeveling
De coördinatierol voor het Nederlands beleid in de Caribische landen ligt formeel bij het ministerie van BZK.
De concrete afstemming over samenwerking op het justitieterrein met de landen gebeurt binnen het JVO. 127
De staatssecretaris KR is agendalid van het JVO. 128 Om ervoor te zorgen dat de rechtshandhavingsketen
integraal wordt versterkt, adviseren wij dat de staatssecretaris KR en de minister van J&V periodiek en in
voorbereiding op het JVO intensiever afstemming plegen. 129 Expliciet onderdeel van dit overleg is de inzet van
de door BZK gefinancierde beleidsmiddelen en de samenhang van dat beleid met de totale opgave van de
justitieketen in de Caribische landen.

9.2.4

Aandachtspunten voor andere bewindspersonen
Deze beleidsdoorlichting is opgesteld vanuit het perspectief van de verantwoordelijkheid van de
staatsecretaris van KR. In de voorgaande hoofdstukken zijn bij de vier beleidsinstrumenten aandachtspunten
genoemd die de staatssecretaris in beginsel niet aangaan. Het betreft namelijk aandachtspunten die
betrekking hebben op de operationele uitvoering. Deze punten vallen daarom onder de
uitvoeringsverantwoordelijkheid van de betreffende organisaties zelf en de bewindspersonen van JenV
respectievelijk Defensie. Om de effectiviteit van het artikel 1- beleid te vergroten, is het zinvol om deze
aandachtspunten wel te signaleren bij de uitvoeringsverantwoordelijken.
126 De staat van de rechtshandhaving Curaçao 2021 (2022). Willemstad: Raad voor de rechtshandhaving Curaçao, p. 19.

De inhoudelijke voorbereiding van het JVO wordt voor Nederland gecoördineerd door het cluster Caribisch Nederland en
Koninkrijksrelaties, van Directie Europese en Internationale Aangelegenheden.
128 De staatssecretaris heeft een ‘standing invitation’ (en tijdens corona heeft staatssecretaris Knops aan bijna elk JVO deelgenomen).
Daarnaast vindt er elk JVO in principe een voorbespreking plaats tussen de staatssecretaris KR en de minister J&V. Deze is niet formeel
vastgelegd, maar wordt door beide departementen als waardevol beschouwd.
129 Ambtelijk vindt op deze onderwerpen wel al samenwerking plaats tussen BZK en JenV.
127

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

85

Aanbeveling
Hoewel het de bewindspersoon van KR in principe niet aangaat of en hoe deze aandachtspunten worden
opgepakt, is het - vanuit haar regierol - wel haar verantwoordelijkheid deze problemen te signaleren. We
adviseren de staatssecretaris daarom de aandachtspunten die in de afzonderlijke hoofdstukken 4 tot en met 7
van deze beleidsdoorlichting worden genoemd te inventariseren en bij de bewindspersonen die
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering onder de aandacht te brengen.

9.2.5

Overige aandachtspunten BZK
Naast voornoemde punten werden tijdens de beleidsdoorlichting enkele concrete suggesties gedaan voor
verbetering. Omdat we twee daarvan vanuit onze eigen analyse kunnen onderschrijven en deze suggesties in
het kader van goed bestuur ook opgepakt kunnen worden door BZK, nemen we ze hier over:
•

Goed bestuur is vanuit het perspectief van BZK een essentieel onderdeel van het artikel-1-beleid.
Kernpijler van goed bestuur is rechtmatigheid: het principe dat het overheidshandelen een wettelijke
grondslag heeft en niet in strijd is met enige wet. Impliciet veronderstelt rechtmatigheid dat de wetten
deugdelijk zijn en dat risicovolle processen wettelijk goed zijn ingekaderd en gereguleerd. Pas dan kunnen
tenslotte oneigenlijke gedragingen via het straf- of bestuursrecht een halt toegeroepen worden. De
huidige rechtspraktijk in de Caribische landen laat zien dat aan die eis lang niet altijd wordt voldaan. Mede
vanwege een gebrek aan capaciteit van wetgevingsjuristen is sprake van flinke achterstanden in
wetgeving en wordt regelmatig wetgeving tot stand gebracht die lastig handhaafbaar is. Dat maakt dat
wij - in lijn met verschillende kernpartners in de landen - adviseren vanuit artikel 1 middelen vrij maken om
de landen te ondersteunen bij hun wetgevingsprocessen.

•

Voor zover Nederland de rechterlijke macht blijft ondersteunen om een volledige bezetting te realiseren,
adviseren wij BZK om naast het stimuleren van Nederlandse uitzendingen ook te investeren in de lokale
instroom. Op termijn is dit een kosten-efficiënte investering, omdat in de toekomst uitzendkosten kunnen
worden bespaard. Bovendien komt met deze investering tegemoet aan de wens van de rechterlijke macht
om een minimum percentage van de toga-beroepen in te laten vullen door juristen van Caribische origine.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

86

10

Conclusies
In dit laatste hoofdstuk worden aan de hand van de beantwoording van de onderzoeksvragen de conclusies
van de beleidsdoorlichting getrokken.

Welke doelen worden met het betreffende beleidsinstrument beoogd?
Het generieke doel van het artikel-1-beleid is het bevorderen van goed bestuur door een bijdrage te leveren
aan het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De afzonderlijke
beleidsinstrumenten kennen geen doelstellingen in de normale betekenis van het woord. Met andere
woorden: de doelstellingen zijn niet geformuleerd in termen van een te behalen maatschappelijk effect
(outcome) maar in procesmatige termen. Zo heeft het RST - kort samengevat - tot doel de zware en
grensoverschrijdende misdaad te bestrijden, heeft de flexpool tot doel ondersteuning te bieden bij grensgerelateerde politietaken en heeft de TBO-aanpak tot doel ondermijnende misdaad te bestrijden. Maar welke
maatschappelijk effecten daarmee beoogd worden, blijft onbenoemd. Dat geldt ook voor de financiering van
de buitenlandtoelagen voor Nederlandse medewerkers binnen de rechterlijke macht. Deze heeft tot doel een
volledige bezetting te bewerkstelligen van de partketten en gerechten in de Caribische landen (en Caribisch
Nederland) en bij te dragen aan kennisontwikkeling binnen de gerechtelijke organisaties. Maar voor welk
maatschappelijk effect dat nodig is, wordt niet omschreven.

Welke inzet en middelen zijn vanuit het betreffende beleidsinstrument geleverd om
deze doelen te bereiken?
In de beleidsperiode 2017-2021 is het jaarlijkse bedrag dat vanuit artikel 1 werd besteed, gegroeid van bijna
€27 miljoen In 2017 tot ruim € 40 miljoen. in 2021. Het grootste deel van de middelen is toegekend aan het
RST: in 2021 betrof het 70% van het totale budget. De bestedingen aan de flexibele pool KMar maken in 2021
16 % van het totaal uit. De toelagen betroffen in 2021 14 % van de totale begroting van artikel 1 hoofdstuk IV
Rijksbegroting. Vanaf 2019 zijn de betalingen voor de TBO-aanpak voor wat betreft het RST integraal
onderdeel gaan uitmaken van de begroting van het RST en als zodanig ook niet meer goed uit te splitsen.

Welke resultaten zijn bekend? Wat kan op basis van deze resultaten worden gezegd
over de doeltreffendheid van het betreffende beleidsinstrument?
Noch voor het RST, noch voor de TBO-aanpak noch voor de flexpool KMar zijn systematische overzichten
beschikbaar van operationele resultaten. Wel kan uit de beschikbare documentatie en op basis van de
gesprekken met de kernpartners worden opgemaakt dat de teams op hun terrein een belangrijke bijdrage
hebben geleverd aan het versterken van de rechtsstaat. RST-medewerkers worden onder lokaal gezag ingezet
in lokale samenwerkingsteams met de recherche van de drie landen. In deze teams brengen ze cruciale kennis
en middelen in waarmee opsporingsonderzoeken die anders niet gedaan konden worden nu wel tot een goed

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

87

einde komen. Het RST heeft naast de lokale samenwerkingsteams ook twee centrale teams. Het eerste team
wordt ingezet voor zware grensoverschrijdende criminaliteit. Voor de onderzochte periode konden
verschillende high profile zaken worden genoemd die dit team, in samenwerking met lokale partners, tot een
goed einde bracht en waarmee ook de lokale veiligheid in de landen is vergroot. Dankzij het tweede centrale
RST-team (het zogenaamde TBO-team) zijn succesvol onderzoeken afgerond gericht op financieeleconomische criminaliteit met betrokkenheid van zogenaamde Politically Exposed Persons (PEP),
ambtenaren, overheids-nv’s, facilitators of organisaties in de collectieve sector. Het feit dat met de TBOmiddelen ook capaciteit bij het parket en de rechtbank beschikbaar was, heeft vervolgens bijgedragen aan een
effectieve vervolging en veroordeling van deze personen.
Omdat de flexpool primair ondersteuning biedt aan de (politionele) processen in de grensbewaking was het
lastig de resultaten in termen van misdaadbestrijding expliciet te maken. Wel werd gesteld dat haar bijdrage
aan het Alpha Team op Sint Maarten de bestrijding van drugscriminaliteit op het eiland geholpen heeft en dat
met het aanbieden van een opleidingsprogramma de lokale partners in de grensbewaking nu beter in staat zijn
zelfstandig documenten op valsheid te herkennen.
Met de bekostiging van de buitenlandtoelagen zijn in de onderzochte beleidsperiode de uitzendingen
doorgegaan en is nimmer sprake geweest van (grote) onderbezetting. Daarnaast hebben de uitgezonden
medewerkers bijgedragen aan de kennisontwikkeling van de desbetreffende organisaties.
Effectiviteit
Het artikel-1-beleid is effectief. Alle beleidsinspanningen leveren een bijdrage aan het versterken van de
rechtsstaat. Omdat de doelstelling van artikel 1 echter in zeer generieke bewoordingen geformuleerd is, moet
ook worden geconcludeerd dat zelfs met marginale opbrengsten van het beleid al sprake zou zijn geweest van
effectief beleid. Met andere woorden: in zijn huidige formulering levert de doelstelling van artikel 1 eigenlijk
geen zinvol uitgangspunt voor het doen van een beleidsdoorlichting.

Hoe doelmatig is het ingezette beleidsinstrument, mede gelet op de aanwezigheid
of het ontbreken van alternatieven? Zijn er inspanningen die naar verhouding relatief
weinig resultaat opleveren?
Bij de beoordeling van de doelmatigheid kan enerzijds gekeken worden of binnen de huidige inzet van de
beleidsinstrumenten nog verbeteringen mogelijk zijn. Anderzijds kan ook vanuit de generieke doelstelling van
artikel 1 gekeken worden welk instrumentarium het meest passend is om dat doel te bereiken. Vanuit de
eerste benaderingsmethode luidt de conclusie dat er binnen het huidige instrumentarium weinig
efficiencywinst te behalen valt en er evenmin inspanningen zijn die relatief weinig resultaten opleveren. Het
huidige beleid is dus grotendeels doelmatig. Uitzondering daarop is de flexibele pool KMar. Omdat over de
inzet van de geboden ondersteuning vrijwel nooit strategisch wordt nagedacht, wordt in de regel de inzet van

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

88

de flexpool van het voorgaande jaar op gelijke voet voortgezet. Daardoor wordt door de landen niet de
afweging gemaakt of die inzet nog wel de meeste passende is gelet op de tussentijdse ontwikkelingen en
aangepaste behoeftes. Met deze gang van zaken is de kans aanwezig dat de doelmatigheid van de inzet van
de flexpool ondertussen voor verbetering vatbaar is.
Wordt de doelmatigheidsvraag niet vanuit de inzet van het huidige instrumentarium beantwoord, maar vanuit
de vraag met welk instrumentarium de doelrealisatie het meest gebaat is, dan moet anders worden
geoordeeld. In dat geval luidt de conclusie dat het artikel-1-beleid weliswaar goed bestuur bevordert, maar dat
er veel meer nodig is dan wat thans gedaan wordt vanuit artikel 1. Gelukkig gebeurt dat (deels) ook al. Maar
deze inspanningen zijn in andere begrotingsartikelen van hoofdstuk IV of andere hoofdstukken van de
Rijksbegroting ondergebracht of worden door de Caribische landen zelf uitgevoerd. In hoeverre deze andere
inspanningen doelmatig zijn in het bevorderen van goed bestuur is niet beoordeeld binnen deze
beleidsdoorlichting.

In hoeverre zijn de aanbevelingen van de beleidsdoorlichting artikel 1 over de
periode 2010-2016 opgevolgd?
Het was niet mogelijk om deze vraag systematisch voor alle aanbevelingen te beantwoorden. Oorzaak
hiervoor was dat de aanbevelingen niet specifiek aan partijen geadresseerd waren of zo algemeen gesteld
werden dat het vaak niet duidelijk was wie wat had moeten doen. De conclusies zijn als volgt:
•

Aanbeveling 1: Hernoem het artikel 1, bijvoorbeeld ‘versterking rechtshandhaving en veiligheid’. Dit
zorgt voor verheldering van de invulling van het begrotingsartikel en sluit beter aan bij de autonome
verantwoordelijkheid van de landen. (Aanvankelijk droeg artikel 1 de naam ‘waarborgfunctie’). Vanaf
2018 draagt het artikel de naam ‘versterken rechtsstaat’. Daarmee is de aanbeveling opgevolgd.

•

Aanbeveling 2: Breng focus aan. Het betreft kleine samenlevingen met kleine uitvoeringsorganisaties
en departementen. Bekijk goed wat behapbaar is, en maak af waar je aan begint. Voor zover deze
aanbeveling bedoeld was voor het RST kan gesteld worden dat met de strategische stuurgroep onder het
herziene Protocol een voorziening is gecreëerd waarmee beter dan in het verleden gezorgd kan worden
voor een gerichte en behapbare inzet omdat ook de lokale korpsen nu meebeslissen. Bij de flexpool lijkt
dit punt niet aan de orde, omdat zij sowieso niet zelf initiëren.

•

Aanbeveling 3: Kies bij problematiek die om een lange adem vraagt voor een aanpak die daarbij past.
Een projectmatige aanpak (en dito financiering) kan soms prima werken, maar in de regel niet bij
problematiek die een lange termijn oplossing vergt. Ook hier was de vraag aan wie het advies gericht
was. Voor zover het BZK betreft, wordt gesteld dat in de onderzochte periode de projectfinanciering van
de TBO-aanpak structureel geworden is en het aanvankelijke tijdelijke Protocol flexpool nu voor
onbepaalde tijd overeengekomen is. Daarmee is dan een invulling gegeven aan het advies.

•

Aanbeveling 4: Houd rekening met de specifieke situatie per eiland en lever maatwerk. Zoek daarbij
waar mogelijk de verbinding in de regio, met andere woorden: zoek het gemeenschappelijk kader en leg

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

89

waar mogelijk de relatie tussen de zes eilanden van het Caribisch gebied en breder. Op dit punt konden
kernpartners geen uitspraak doen. Ook in de beschikbare documentatie was geen informatie beschikbaar
waaruit voortgang op dit punt gemeten kon worden.
•

Aanbeveling 5: Focus meer op ‘local ownership’ en creëer in de aanpak urgentie hierop. Investeer in
kennismanagement en maak het werken op de landen aantrekkelijker voor eiland kinderen die hun
opleiding elders hebben afgerond. Streef daarbij naar een werkbare balans tussen wat de eilanden
willen en de belangen van het Koninkrijk. En om dit te bereiken investeer dan ook planmatiger in de
(door)ontwikkeling van lokaal talent. Organiseer een fall back als de uitgezonden expert is
teruggekeerd. Op dit punt wordt vooruitgang geconstateerd. Met name de lokale RSTsamenwerkingsteam waarin RST-medewerkers embedded werken, wordt als voorbeeld aangehaald. Ook
het Alpha Team op Sint Maarten wordt gezien als een voorbeeld waarin lokaal eigenaarschap wordt
bevorderd. Verder wordt gesteld dat tijdens het tot stand komen van het Protocol versterking
grenstoezicht intensief met de lokale kernpartners is samengewerkt wat bijgedragen heeft aan local
ownership. Hoewel niet zozeer vanuit artikel 1 gefinancierd, werd ook gewezen op de lokale OIO-trajecten
waarin getracht wordt landskinderen op te leiden voor een toga-beroep. Wat betreft de fall back
voorziening werd geen vooruitgang geconstateerd.

•

De staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk bepalen dat er drie eilanden onder Nederland
vallen en drie (ei)landen autonoom zijn. Maak dit staatkundige onderscheid minder leidend in de
praktijk dan nu het geval is, want er ontstaan verschillen die nauwelijks nog uit te leggen zijn. Op dit
punt konden kernpartners geen uitspraak doen. Ook in de beschikbare documentatie was geen informatie
beschikbaar waaruit voortgang op dit punt geconcludeerd kon worden.

In hoeverre kunnen de beleidsdoelstellingen voor het ministerie van BZK voor het
versterken van de rechtsstaat in het Caribisch deel van het Koninkrijk verder worden
aangescherpt?
Bij het verder aanscherpen van de beleidsdoelen doet zich het probleem voor dat omgekeerd gewerkt moet
worden ten opzichte van wat gangbaar is bij het maken van beleid. In de regel wordt op basis van een
probleemanalyse een of meer beleidsdoelen geformuleerd en vervolgens vastgesteld wat vanuit die
doelstelling bezien het meest passende beleidsinstrumentarium is. In het geval van artikel 1 moet voor een al
vaststaand beleidsinstrumentarium een passende doelstelling worden gekozen die zowel recht doet aan de
feitelijke inzet als aan de thema’s die voor BZK van belang zijn. De huidige doelstelling is wat dat betreft een
geslaagd compromis. Maar het echte probleem wordt daarmee niet opgelost. Het generieke doel om goed
bestuur te bevorderen (een essentieel thema voor BZK) via het versterken van de rechtsstaat valt nimmer
goed te beoordelen op effectiviteit omdat het ingezette instrumentarium slechts deels in verband gebracht
kan worden met goed bestuur. Bovendien wekt de benaming van artikel 1 ten onrechte de indruk dat het
ministerie van BZK alleen dit beleid inzet om goed bestuur te bevorderen, terwijl vanuit andere

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

90

beleidsartikelen uit hoofdstuk IV en vanuit andere hoofdstukken van de Rijksbegroting ook inzet bekostigd
wordt die zich richt op het bevorderen van goed bestuur.
In plaats van een aanscherping van de doelstelling kan de oplossing ook gezocht worden in het laten vallen van
artikel 1 als zelfstandig beleidsartikel, dan wel onder artikel 1 ook de andere inspanningen te plaatsen die in
het kader van goed bestuur door BZK worden bekostigd. In dat laatste geval moet overwogen worden om de
doelstelling te vereenvoudigen tot uitsluitend het bevorderen van goed bestuur. Het versterken van de
rechtsstaat komt dan niet meer als apart doel terug.

Welke verbetermogelijkheden doen zich in de praktijk voor?
In de beleidsevaluatie is een aantal verbeterpunten naar voren gekomen dat voor het ministerie van BZK
relevant is. Naast de voornoemde aanpassing van artikel 1 gaat het naast enkele kleinere punten om drie
majeure punten:
1.

Het ontbreekt bij de Nederlandse regering aan een visie over waar het naartoe wil met het Koninkrijk. Als
gevolg daarvan ontbreekt het ook aan een helder toetsingskader op grond waarmee kan worden bepaald
of de inzet vanuit artikel 1 het gewenste niveau en de gewenste richting heeft. Het ontbreken van deze
visie maakt het bovendien lastig om bij artikel 1 concrete meetbare doelen te stellen.

2.

De investeringen die Nederland doet in de rechtshandhavingsketen zijn van grote toegevoegde waarde.
Maar de investeringen worden niet in alle schakels binnen de keten gedaan. Daardoor ontstaat het risico
op onevenwichtigheid en opstoppingen in één of meer fases van het strafproces. Zonder bijvoorbeeld
grote investeringen in de detentiecapaciteit ontstaat het risico dat gevangenisstraffen nog minder ten
uitvoering worden gelegd dan nu al gebeurt. Het is van belang dat centraal het overzicht gehouden wordt
en vanuit het totale beeld van de keten steeds gekeken wordt in hoeverre en op welke plekken de
justitieketen ondersteuning nodig heeft zodat opstoppingen voorkomen worden.

3.

De beleidsdoorlichting heeft meerdere aandachtspunten blootgelegd die mogelijk voor andere
departementen en/of uitvoeringsorganisaties van belang zijn. Omdat het ministerie van BZK voor het
oppakken van deze punten zelf geen verantwoording draagt maar ze mogelijk wel relevant zijn voor de
uitvoeringspraktijk van het RST, flexpool en/of de rechterlijke macht wordt het ministerie van BZK
geadviseerd deze punten bij de partners onder de aandacht te brengen.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

91

Bijlage 1: Bronnen
•

Adviesraad internationale vraagstukken (2018). Fundamentele rechten in het koninkrijk: eenheid in
bescherming theorie en praktijk van territoriale beperkingen bij de ratificatie van
mensenrechtenverdragen. Adviesraad internationale vraagstukken. Den Haag: AIV

•

Adviesraad Internationale Vraagstukken (2020). Veiligheid en rechtsorde in het Caribisch gebied. Den
Haag: AIV

•

Brief van Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 16 december 2021
(kenmerk: 2021-0000647883).

•

Buiren, K.H.S. van, en M. Gerritsen (2020) Kleine eilanden, grote uitdagingen: het Caribisch deel van het
Koninkrijk in regionaal perspectief: prestaties, kansen en oplossingen. Rapport Economisch Bureau
Amsterdam..

•

Coalitieakkoord 2021 – 2025 van VVD, D66, CDA en ChristenUnie. ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar
de toekomst’

•

Davidson, D., & Delhaas, R. (28 mei 2022). In het land van de online casino’s controleert de goksector
zichzelf. Argos: VPRO en De Groene Amsterdammer. Geraadpleegd via
https://www.vpro.nl/argos/lees/onderwerpen/artikelen/2022/roulette-met-de-rechtsstaat.html.

•

De staat van de rechtshandhaving Curaçao 2021 (2022). Raad voor de rechtshandhaving Curaçao:
Willemstad

•

Department of State. (juli 2022). Trafficking in persons report. Department of State: United States of
America. Geraadpleegd via https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/04/337308-2022-TIPREPORT-inaccessible.pdf

•

Dijk, van, J., Nieuwbeerta, P. & Joudo Larsen, J. (2021). Global Crime Patterns: An Analysis of Survey Data
from 166 Countries Around the World, 2006–2019. Journal of Quantitative Criminology, DOI
10.1007/s10940-021-09501-0.

•

Financieel jaarverslag RST (2017).

•

Financieel jaarverslag RST. (2018)

•

Financieel jaarverslag RST. (2019)

•

Financieel jaarverslag RST. (2020)

•

Foreign and Commonwealth Office. (1999). Partnership for Progress and Prosperity: Britain and the
Overseas Territories. White Paper: London.

•

Gezamenlijke input adviesgroep t.b.v. de evaluatie van het Protocol recherchesamenwerking (Versie d.d.
30 mei 2022)

•

Het Antilliaans dagblad. (14 oktober 2021). Wetgeving moet beter. Geraadpleegd via
https://antilliaansdagblad.com/nieuws-menu/24435-wetgeving-moet-beter.

•

Het Antilliaans Dagblad. (30 augustus 2021). Hoger beroep in zaak Ibis begonnen. Geraadpleegd via
https://antilliaansdagblad.com/aruba/24233-hoger-beroep-in-zaak-ibis-begonnen.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

92

•

Hoofdlijnen brief (Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 35 925 IV, nr. 69)

•

Input centrale stuurgroep t.b.v. de evaluatie van het Protocol recherchesamenwerking (Versie d.d. 2 5 mei
2022)

•

InSight Crime. (2020). Latin America Organized Crime Study for the Kingdom of the Netherlands.
Medellin, Colombia: InSight Crime.

•

Jaarverslag Flexibel inzetbare pool 2017: Koninklijke Marechaussee

•

Jaarverslag Flexibel inzetbare pool 2018: Koninklijke Marechaussee

•

Jaarverslag Flexibel inzetbare pool 2019: Koninklijke Marechaussee

•

Jaarverslag Flexibel inzetbare pool 2020: Koninklijke Marechaussee

•

Kamerstukken II, 1999–2000, 26 800, nr. 2

•

Kamerstukken II, 2000–2001, 27 400, nr. 2

•

Kamerstukken II, 2009-2010, 32 019, nr. 10

•

Kamerstukken I, 2010-2011, 32500, p. 4

•

Kamerstukken II, 2016–2017, 34 550 IV, nr. 2

•

Kamerstukken II, 2017-2018, 33 189, nr. 10 en 11

•

Kamerstukken II, 2017-2018, 34 775, nr. 46

•

Kamerstukken II, 2018–2019, 35 000 IV, nr. 2

•

Kamerstukken II, 2018–2019, 35 099, nr. 23

•

Kamerstukken II, 2019-2020, 29 911, nr. 14

•

Kamerstukken II, 2019–2020, 35 300, nr. 14

•

Kamerstukken II, 2020-2021, 35570 IV, nr. 33

•

Kamerstukken II, 2020–2021, 33 189, nr. 13

•

Kamerstukken II, 2020–2021, 35 570, nr. 2

•

Kamerstukken II, 2021-2022, 33 189 nr. 14 en 15

•

Kibbelaar, J. (2021). Onderwijs op de ABC-eilanden: Papiaments van levensbelang? Levende Talen
Magazine, 108(2), 53–54. Geraadpleegd van https://lt-tijdschriften.nl/ojs/index.php/ltm/article/view/2157.

•

Kuijpers, K. (25 mei 2022). Roulette met de rechtsstaat. De Groene Amsterdammer. Geraadpleegd via
https://www.groene.nl/artikel/roulette-met-de-rechtsstaat.

•

Mortel, E., Heijnes, H., & Nauta, O. (2015). Onderzoek onderhoud BES Fonds Den Haag: IdeeVersa (in
opdracht van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).

•

National Money Laundering Risk Report of Aruba, 2021

•

Nauta, O. (2011). Goed bestuur in de West. Utrecht: Universiteit Utrecht

•

Nauta, O. (2014). Waarborging van goed bestuur in de West. Voorstel voor een werkbare invulling van de
waarborgfunctie in de Caribische rijksdelen. Nederlands Juristenblad (36)

•

Oostindie, Gert & Sutton, P. (2006). Small scale and quality of governance. A survey of the scholarly
literature

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

93

•

Overseas Territories White Paper (2012). Geraadpleegd via
https://www.gov.uk/government/publications/the-overseas-territories

•

P. Clegg. (2013). The United Kingdom and its Caribbean overseas territories: Present relations and future
prospects. Caribbean Journal of International Relations & Diplomacy, 1(2), p. 53-64.

•

Perez, N. (z.d.) High Impact Crimes. Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid: Utrecht.
Geraadpleegd via https://hetccv.nl/onderwerpen/high-impact-crimes/.

•

Politiewet 2012. (2012). Geraadpleegd van https://wetten.overheid.nl/BWBR0031788/2022-07-08.

•

Price Waterhouse Coopers international LLC. (2014). Integrity Inquiry into the functioning of the
government of Sint Maarten.

•

Protocol inzake de Versterking grenstoezicht in de Caribische landen van het Koninkrijk 2021 (2021, 5
februari). Geraadpleegd via https://wetten.overheid.nl/BWBR0045143/2021-02-05.

•

Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022. (2022). Geraadpleegd van
https://wetten.overheid.nl/BWBR0046970/2022-07-27.

•

Schotborgh-van de Ven, P. C. M. (2019). De wortels van publieke fraude en corruptie in het Caribisch deel
van het Koninkrijk.

•

State of law enforcement Sint Maarten (2022). Council of Law Enforcement: Philipsburg (Raad voor de
rechtshandhaving Sint Maarten), p. 13.

•

Transparency International National Integrity System Assessment Sint Maarten. (2015).

•

Transparency International National Integrity System Assessment Curacao (2013).

•

Transparency International National Integrity System Assessment Aruba (april 2022).

•

Voorzieningenstelsel Buitenlandtoeslagen Rechterlijke Ambtenaren (VBRA). (2019). Geraadpleegd via
https://wetten.overheid.nl/BWBR0031747/2019-01-01.

•

Veenendaal, W. (2017). Iedereen kent iedereen: De invloed van kleinschaligheid en informele politiek op
bestuur in Caribisch Nederland. Beleid en Maatschappij, 44(4), 259-281.

•

Wit, J., Samson-Geerlings, R., Bandell, R., Beaujon, J., Gibson, R., Putten, van, D., & Veer, van, der, R. (juli
2014) Doing the right things right. Commissie Integer Openbaar Bestuur. Royal Netherlands Institute of
Southeast Asian and Caribbean Studies: Leiden.

•

Zee, S. van der (2019). Regionaal Criminaliteitsbeeld. Trends in de Dutch Caribbean 2020 - 2022.
Willemstad: in opdracht van het Recherche Samenwerkingsteam (RST)

•

Zee, S. van der (2022) Update Regionaal Criminaliteitsbeeld Trends In De Dutch Caribbean 2022 – 2023.
Willemstad: in opdracht van het Recherche Samenwerkingsteam (RST)

•

Van der Zee, S., & Hoebé, D. (2019). Veiligheidsbeeld BES 2018. Een onderzoek naar praktische
handvatten om criminaliteit en onveiligheid op Bonaire, Sint Eustatius en Saba aan te pakken. Oranjestad,
Bonaire: Openbaar Ministerie BES.

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

94

Bijlage 2: Oordeel onafhankelijk
deskundige
De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) bepaalt dat bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting van
artikel 1, Versterken rechtsstaat (Hoofdstuk IV van de Rijksbegroting), ten minste één onafhankelijk
deskundige dient te worden betrokken. Die deskundige geeft een onafhankelijk oordeel over het uitgevoerde
onderzoek, met name over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting. Daarnaast geeft de deskundige een
toelichting op diens betrokkenheid en inbreng bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting. Dat deze rol
mij dit keer te beurt is gevallen, ervaar ik als een eer maar ook als een uitdaging. Achteraf commentaar leveren
en zeggen hoe het had gemoeten is erg makkelijk. Daarom heb ik ervoor gekozen om vier bijeenkomsten van
de begeleidingscommissie bij te wonen en commentaar te leveren op de conceptrapportages. Voor het
bewaken van de nodige distantie heb ik slechts één keer uitgebreid schriftelijk feedback gegeven op een
conceptversie. In afstemming met de commissieleden hebben de onderzoekers dit commentaar naar eigen
inzicht verwerkt.

Uitdagende opdracht
Minimaal eens per zeven jaar moet het beleid worden doorgelicht van artikel 1 "Het bevorderen van goed
bestuur door een bijdrage te leveren aan het versterken van de rechtsstaat van de landen Aruba, Curaçao en
Sint Maarten". Dit is een welhaast onmogelijke opgave voor de onderzoekers: het is immers alleen mogelijk
om de doelmatigheid en doeltreffendheid te beoordelen aan de hand van een heldere omschrijving van het
doel van het gevoerde beleid.
Die omschrijving ontbreekt echter: de doelstelling van artikel 1 is breed en weinig concreet geformuleerd. De
vraag of de gelden doelmatig en doeltreffend zijn uitgegeven en bijdragen aan goed bestuur is volgens de
onderzoekers op basis van de beschikbare informatie niet te beantwoorden; het ontbreekt aan een helder
toetsingskader en de gelden vloeien samen met gelden uit andere potjes waardoor niet te achterhalen is waar
het resultaat op kan worden geboekt.
Dat de onderzoekers er in geslaagd zijn om ondanks deze beperkingen een rapport met zinvolle informatie op
te leveren is prijzenswaardig. Door gericht te kijken naar de bijdrage die wordt geleverd door de gefinancierde
beleidsinstrumenten, en niet zozeer naar het beleid, is inzicht verkregen in de bijdrage die daarmee aan de
rechtshandhaving is geleverd. De financiering van de flexibele Koninklijke Marechassee (KMar)-pool en de
ondersteuning van de rechterlijke macht zijn concreet: medewerkers van de marechaussee, officieren van
justitie, rechters en andere gerechtsambtenaren bieden ondersteuning aan werkprocessen in bestaande
organisaties. Voor de investering in het Recherche samenwerkingsteam ( RST) en de Team Bestrijding
Ondermijning (TBO)-aanpak zijn aparte organisaties opgetuigd, die in een aantal gevallen ondersteuning
bieden aan lokale organisaties. Dit wordt volgens de onderzoekers gelegitimeerd door de taak- en doelstelling

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

95

van de organisaties: de opsporing van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit zou om distantie
vragen.

Totstandkoming onderzoek
Wat opvalt in de totstandkoming van het onderzoek is dat de samenstelling van zowel de onderzoeksgroep als
de begeleidingscommissie weinig inclusief was. Beide groepen bestonden uitsluitend uit personen woonachtig
in het Nederlands deel van het Koninkrijk. Het is een hardnekkige realiteit waar de inwoners van het Caribisch
deel van het Koninkrijk zich voortdurend mee geconfronteerd voelen: wetenschappers met een EuropeesNederlands referentiekader verzorgen en begeleiden doorgaans de beleidsevaluaties en wetenschappelijke
onderzoeken die vanuit de Nederlandse ministeries worden geïnitieerd. Dit werkt gewild of ongewild door in
de aanpak van het onderzoek en de duiding van de resultaten. In de praktijk heeft dit in het onderzoek
betekend dat een deel van de geïnterviewden niet in zijn eerste taal heeft kunnen spreken, wat in mijn
ervaring veelal consequenties heeft voor de volledigheid en fijngevoeligheid van de verkregen informatie. Een
ander bekend gevolg is dat de interviews vaak erg aan de oppervlakte blijven en niet doordringen tot de lagen
daaronder omdat die door het gebrek aan ervaring in de Cariben moeilijk te herkennen zijn, zelfs na jarenlange
ervaring. Door het verschil in referentiekader tussen de Europese en Caribische Nederlander is het verbinden
van de belevingswerelden een moeilijke opgave. Het helpt evenmin dat er op ministerieel niveau frequent
andere participanten worden afgevaardigd naar de begeleidingscommissie. In de vier vergaderingen die ik als
onafhankelijk deskundige heb bijgewoond, hebben zo’n zestien verschillende commissieleden geparticipeerd.
Continuïteit in de betrokkenheid vanuit de ministeries bij het dossier van het Caribisch deel van het Koninkrijk,
zou het vertrouwen in de samenwerking in de Koninkrijksdelen aanzienlijk kunnen bevorderen.
De totstandkoming van het onderzoek vanuit een Europees-Nederlands referentiekader verklaart wellicht de
eenzijdige benadering van de achtergrond van de financiering. In de schriftelijke stukken die door de
onderzoekers zijn gebruikt voor een toelichting op de financiering vanuit artikel 1 worden de bekende
stereotypen genoemd die de eilanden kwetsbaar en hulpbehoevend maken: hun geografische ligging maakt
de eilanden vatbaar voor de georganiseerde criminaliteit; hun kleinschaligheid bevordert het cliëntelisme; hun
sociaaleconomische misère biedt een rekruteringsgrond voor criminelen. De rapportage vervolgt met: door
het gebrek aan financiële middelen bij de lokale overheden is het voor de lokale rechtshandhavingsinstanties
onmogelijk om zelfvoorzienend te zijn; door een tekort aan geschikte lokale kandidaten worden functies in de
rechtshandhavingsketen niet ingevuld en is ondersteuning van mensen vanuit Nederland onmisbaar. Met
name bij de rechters en officieren wordt het ontbreken van een band met de gemeenschap als een belangrijk
voordeel genoemd.
Hoewel al deze argumenten valide zijn doet de onderbouwing van de financiering eurocentrisch aan; er lijkt in
Nederland weinig ruimte te zijn voor een kritische blik in de eigen spiegel. De aantrekkelijkheid van de
eilanden voor de georganiseerde misdaad wordt immers (mede) veroorzaakt door de geografische positie en
de rol in de georganiseerde criminaliteit van Nederland. En in de afgelopen jaren zorgde de toestroom van
Nederlandse investeerders naar de bouw-, de horeca-, het toerisme en onlinegoksector op de eilanden

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

96

bovendien voor extra belasting van toezichtsorganen zoals de Financial Intelligence Unit en de
rechtshandhavingsinstanties in het Caribisch deel van het Koninkrijk.
De vermeende Europees-Nederlandse focus van het onderzoek verklaart wellicht ook de beperkte toelichting
van de onderzoekers op de vraag naar ondersteuning van opgeleide krachten vanuit Nederland. Dat het voor
een aantal functies wenselijk is dat deskundigen vanuit Nederland worden ingezet staat buiten kijf. Toch blijft
de aanname dat sprake is van een tekort aan lokale krachten onderbelicht. Zo wordt bijvoorbeeld niet
verklaard waarom het Gemeenschappelijk Hof van Aruba, in tegenstelling tot het Hof van Curaçao en Sint
Maarten, er wel in slaagt om met bijna uitsluitend lokale krachten te werken.
Mijn ervaring is dat door de huidige ‘witte status’ van onder meer het RST veel Caribische Nederlanders zich er
niet thuis voelen. Daarnaast is alom op de eilanden bekend dat geschikte lokale kandidaten voor de private
sector kiezen of na hun studie überhaupt niet terugkeren uit Nederland, omdat zij bij de lokale
rechtshandhavingsinstituties niet kunnen rekenen op een (financieel) aantrekkelijke (moderne) werkomgeving
met opleidings- en doorgroeimogelijkheden.
Dat dit tekort aan lokale krachten wordt opgevuld door expats vanuit Nederland is een beleidskeuze. Men zou
ook intensief kunnen inzetten op Caribisering door proactieve recruitment, verhoging van het
voorzieningenniveau voor lokale krachten, scholing, begeleiding en financiële tegemoetkomingen. Dit zou de
eilanden op den duur minder afhankelijk van Nederland maken en het niveau van de rechtshandhaving
verduurzamen. In dit verband kunnen de rechtshandhavingsinstanties te rade gaan bij particuliere organisaties
op de eilanden die hier stukken succesvoller in zijn.
Opvallend is dat in de rapportage de verankering en borging van kennis en verbeterprocessen in de lokale
instituties weinig aandacht krijgen. Dit commentaar werd in 2017 ook naar voren gebracht door de
onafhankelijk deskundige van de beleidsdoorlichting. Ongetwijfeld hebben de onderzoekers uitsluitend
opgeschreven wat zij in de interviews hebben gehoord; de vraag is echter of voldoende is doorgevraagd op het
doorgaans indirecte en bescheiden taalgebruik van de Caribische Nederlander. De praktijk binnen de lokale
rechtshandhavingsinstanties is dat steen en been wordt geklaagd over de financiële tekorten en dat met
scheve ogen wordt gekeken naar de financiële positie van de door Nederland gefinancierde instanties.
Een vergelijking van het onderzoeksrapport van de beleidsdoorlichting van 2017 met die van 2022 leert dat de
Nederlandse regering sinds 2017 meer tijd en geld heeft geïnvesteerd in de versterking van de rechtsstaat in
het Caribisch deel van het Koninkrijk. Toch blijkt dat die investeringen niet of nauwelijks hebben bijgedragen
aan de institutionele versterking van de lokale organisaties die op de eilanden zijn belast met
rechtshandhaving. De politiekorpsen en landsrecherches zijn zwaar onderbezet en in velerlei opzichten
verwaarloosd; het Openbaar Ministerie gaat als gevolg van een tekort aan financiële middelen van twaalf naar
zeven officieren van justitie; het Gemeenschappelijk Hof van Justitie heeft soms moeite om de eigen rechters
te betalen. Ik merk dat deze scheefgroei slechts beperkt aandacht heeft gekregen in het onderzoek.
Afgezet tegen de enorme financiële investering die de Nederlandse regering heeft gedaan (van 29.619.000
euro in 2017 naar 41.948.000 euro in 2021) mag de verankering en borging van kennis en verbeterprocessen in
de lokale instituties geen naam hebben. Dat RST-medewerkers embedded onder lokaal gezag werken wordt

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

97

genoemd als een belangrijke stap in de goede richting, maar om hoeveel medewerkers gaat het nu eigenlijk?
Dit wordt niet duidelijk in het onderzoek.

Methodiek en bronmateriaal
Hoe volledig de onderzoekers zijn geweest in het nagaan van schriftelijke documentatie is zonder eigen
research moeilijk te beoordelen. Uit het bronnenoverzicht blijkt dat jaarplannen en jaarverslagen (behalve vier
jaarverslagen van de KMar en vier financiële jaarverslagen van het RST) summier zijn betrokken in de analyse.
Deze hadden wellicht in algemene zin meer inzicht kunnen geven in de activiteiten van de organisaties. Ook
wordt opgemerkt dat slechts beperkt invulling is gegeven aan de aanbeveling uit de beleidsdoorlichting van
2017, om rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving als brondocumenten te gebruiken.
Uit de doorlichting blijkt dat 37 interviews zijn gehouden. Anders dan de vorige keer zijn de namen van de
geïnterviewden niet in het rapport opgenomen. Hoewel ik mij van sommige respondenten kan voorstellen dat
zij niet met naam geciteerd wensen te worden, draagt het anonimiseren van geïnterviewden niet bij aan
transparantie over de methodische verantwoording. Open communicatie in Koninkrijksverband over de
wederzijdse ervaringen met de rechtshandhaving is naar mijn mening een vereiste om samen stappen te
zetten.
Dat in deze evaluatie een aantal respondenten niet afkomstig is van de organisaties die gefinancierd worden
vanuit artikel 1 is een verbetering ten opzichte van de vorige doorlichting. Echter, een groot deel van de
vragen dat aan de respondenten is voorgelegd had specifiek betrekking op de KMar, het RST, de TBO-aanpak
en de rechterlijke macht, en was daardoor moeilijk te beantwoorden door de geïnterviewden van de andere
organisaties. Het is wellicht om die reden dat het rapport weinig aandacht besteedt aan de bijdragen van de
vertegenwoordigers van de andere diensten. In het begeleidingsproces was tussen de bespreking van de
onderzoeksvragen en de interviews zeer weining tijd beschikbaar om op dit punt bij te sturen.
Het schuurt dat het overgrote deel van de geïnterviewden en enkele leden van de begeleidingscommissie
werken, of hebben gewerkt bij een van de organisaties die worden gefinancierd vanuit artikel 1. Door hen te
vragen of de gelden doelmatig en doeltreffend zijn besteed, worden zij gedwongen hun eigen vlees te keuren.
Een andere blinde vlek die ik meen te constateren in de rapportage is de relatief geringe aandacht die wordt
besteed aan de ervaringen met uitgezonden krachten, vanuit het perspectief van de lokale medewerkers. In de
vorige beleidsevaluatie was aanbevolen om aandacht te schenken aan de ontwikkeling van culturele
sensitiviteit bij expats. Of hiertoe in de onderzochte periode initiatieven zijn ondernomen, wordt niet duidelijk.
Er zijn in de rapportage enkele ervaringen opgenomen van uitgezonden krachten in de samenwerking met
lokale krachten, maar andersom wordt hierover nauwelijks iets bekend. Dat vooroordelen, gebrek aan
oprechte interesse en empathie bij uitgezonden krachten vaak weerstand oproept bij lokale medewerkers,
blijft vrijwel onbenoemd. Uit het onderzoek blijkt niet of er gedurende de interviews niet naar is geïnformeerd,
of dat de respondenten hierover hebben gezwegen. Hoe goed de intenties vanuit Nederland ook zijn, de
ervaring leert dat er vaak spanning op de werkvloer ontstaat doordat de Europese en de Caribische
Nederlander niet dezelfde omgangsvormen hebben. De grote verschillen in het voorzieningenniveau op de

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

98

werkvloer en in de individuele salariëring, huisvesting en onderwijsfaciliteiten voor de kinderen, leidt tot een
gevoel van verongelijking. Ongeacht de verklaring voor de verschillen, de gevolgen zijn voelbaar. De keuze
voor de inzet van Europese Nederlanders boven lokale krachten knaagt aan het zelfvertrouwen van de
Caribische Nederlander en vermindert diens betrokkenheid en verantwoordelijkheidsgevoel. Bovendien zijn er
onbedoelde neveneffecten: zo drijft de aanwezigheid van veel Nederlandse expats de (huizen)prijzen op,
terwijl lokale ambtenaren zijn geconfronteerd met een salariskorting in een periode dat problematische
schulden onder justitieambtenaren hoogtij vieren. De twee groepen Nederlanders lijken op deze wijze steeds
meer tegenover elkaar te staan, terwijl onderling respect, vertrouwen en gelijkwaardiheid onmisbaar zijn voor
de versterking van de rechtsstaat. De vraag of de Nederlandse regering effectief is in wat zij wil bereiken, is
dan ook opportuun.

Focus financiering
In 2021 ging 70% van het totale budget van de artikel 1 financiering naar het RST en de TBO-aanpak. De
onderzoekers hebben gepoogd meer diepgang aan te brengen in de besteding van de gelden, maar de
organisaties bleken onvoldoende in staat systematische overzichten aan te leveren van uitgevoerde
activiteiten en behaalde resultaten. Door dit gebrek aan transparantie worden de leerpunten evenmin
duidelijk: Welk beleid heeft gewerkt? Wat maakt uitzendingen succesvol? Wat zijn de valkuilen? Met name
omdat het hier organisaties betreft met bijna uitsluitend mensen die voor enkele jaren worden uitgezonden, is
het van belang om duidelijkheid te krijgen over de missie, de visie, de doelstelling, het beleid en de
procedures. Het is cruciaal om hierin continuïteit aan te brengen en zo te voorkomen dat om de zoveel jaar het
roer wordt omgegooid en opgebouwde structuren worden afgebroken. Ook de onafhankelijk deskundige in de
vorige doorlichting heeft erop gewezen dat van rechtshandhavingsinstanties verwacht mag worden dat zij
concrete doelen opnemen in hun planning en de uitvoering daarvan verantwoorden. Immers, dit is de enige
manier om in het ingewikkelde Koninkrijksverband van ervaringen te leren en het collectieve geheugen van de
uitzendorganisatie te vergroten.
Zoals de onderzoekers terecht opmerken, komt het er in de praktijk op neer dat het beleidsinstrumentarium
van artikel 1 zich vooral richt op het sluitstuk van bevordering van goed bestuur: versterking van de
strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde in het Caribisch deel van het Koninkrijk. Bij het RST, de TBOaanpak en de flexibele inzetbare pool KMar zou het vooral gaan om de bestrijding van de georganiseerde
misdaad, bestuurlijke corruptie en grensoverschrijdende criminaliteit, terwijl de ondersteuning van het OM en
het Gemeenschappelijk Hof vooral focust op de verwezenlijking van een goed niveau van rechtshandhaving en
rechtspleging.
Zoals ook in de doorlichting van 2017 werd opgemerkt, vraagt de versterking van de rechtsstaat zowel om een
repressieve als een preventieve aanpak. De eilanden zijn elk op hun eigen manier bezig met de ontwikkeling
van een preventieve aanpak zoals nieuwe regelgeving en integriteitsbeleid. De overheden van Sint Maarten,
Aruba en Bonaire hebben een aanvang gemaakt met een bureau integriteit en de implementatie van
integriteitsbeleid. De financiering van deze bureaus is echter afhankelijk van lokale politieke grillen en is

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

99

daarmee niet gegarandeerd. Door regeringswisselingen, of als de activiteiten van de bureaus de bestuurders
onwelgevallig zijn, zou er zo een streep door kunnen worden gehaald. Financiering van strafrechtelijke
handhaving zonder te werken aan een structurele en gegarandeerde preventieve aanpak is als dweilen met de
kraan open.

Toekomst
Gezien de genoemde beperkingen in het uitvoeren van een beleidsdoorlichting in het kader van artikel 1, is de
aandacht die in de beleidsdoorlichting wordt geschonken aan de wenselijkheid van herhaling op zijn plaats.
Op hoofdlijnen is er eensgezindheid over het belang van de ondersteuning van de justitieketen in de Cariben.
Ook al zijn er op verschillende niveaus problemen en biedt de ondersteuning geen structurele oplossing, deze
zorgt er wel voor dat in ieder geval een minimumniveau van rechtshandhaving gewaarborgd blijft. Er is
evenwel bij herhaling gewezen op tekortkomingen van deze inzet, de negatieve neveneffecten en het
uitblijven van duurzame verankering van de rechtshandhaving op de eilanden.
In de afgelopen drie beleidsdoorlichtingen is geattendeerd op de beperkingen in de methodiek en de
tekortkomingen in het onderliggende materiaal. Om over een paar jaar niet hetzelfde liedje te zingen, kan een
meer passende verantwoordingsplicht van de betrokken organisaties en aanpak van dit soort onderzoek niet
langer uitblijven. De opmerkingen in het conclusiehoofdstuk van de doorlichting, bieden hiertoe een mooie
aanzet. Tot die tijd moeten we het misschien maar laten.
Het voorliggend oordeel is op feitelijke onjuistheden bezien door de hoofdonderzoeker van de
doorlichtingsgroep en door de voorzitter van de begeleidingscommissie.
Curaçao, 28 november 2022
Nelly Schotborgh-van de Ven

DSP-groep

RAPPORT ─ Versterken rechtsstaat

100

DSP-groep BV
Van Diemenstraat 410
1013 CR Amsterdam
+31 (0)20 625 75 37
dsp@dsp-groep.nl
KvK 33176766
www.dsp-groep.nl
DSP-groep is een onafhankelijk bureau voor onderzoek, advies en
management, gevestigd aan de IJ-oevers in Amsterdam. Sinds de
oprichting van het bureau in 1984 werken wij veelvuldig in opdracht van de
overheid (ministeries, provincies en gemeenten), maar ook voor
maatschappelijke organisaties op landelijk, regionaal of lokaal niveau. Het
bureau bestaat uit 40 medewerkers en een groot aantal freelancers.
Dienstverlening
Onze inzet is vooral gericht op het ondersteunen van opdrachtgevers bij
het aanpakken van complexe beleidsvraagstukken binnen de samenleving.
We richten ons daarbij met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke
kanten van zo’n vraagstuk. In dit kader kunnen we bijvoorbeeld een
onderzoek doen, een registratie- of monitorsysteem ontwikkelen, een
advies uitbrengen, een beleidsvisie voorbereiden, een plan toetsen of
(tijdelijk) het management van een project of organisatie voeren.
Expertise
Onze focus richt zich met name op de sociale, ruimtelijke of bestuurlijke
kanten van een vraagstuk. Wij hebben o.a. expertise op het gebied van
transitie in het sociaal domein, kwetsbare groepen in de samenleving,
openbare orde & veiligheid, wonen, jeugd, sport & cultuur.
Meer weten?

Neem vrijblijvend contact met ons op voor meer informatie of om
een afspraak te maken. Bezoek onze website www.dsp-groep.nl
voor onze projecten, publicaties en opdrachtgevers.