Onderzoekscommissie vermoeden misstand bij de IND

Onderzoek
vermoeden
van
misstand
bij de IND

20 mei 2019

Onderzoek vermoeden van misstand
bij de IND

Inhoudsopgave

Blz.

Samenvatting

1

1. Aanleiding en opdracht
1.1.
Aanleiding voor de instelling van de Onderzoekscommissie
1.2.
Taak van de Commissie
1.3.
Samenstelling van de Commissie
1.4.
Leeswijzer

3

2. Aanpak en werkwijze van de Commissie
2.1.
Inleiding
2.2.
Fasering en aanpak onderzoek

5

3. Beslissing in eerste aanleg en op bezwaar door dezelfde IND-medewerker?
3.1.
Onderzoeksvraag
3.2.
Leeswijzer
3.3.
Welke wettelijke voorschriften, beleidsregels en IND-richtlijnen van toepassing?
3.4.
Bezwaar en het IND-werkproces
3.5.
Resultaten bevraging INDIGO
3.6.
Toets in nadere interviews
3.7.
Bevindingen

7

4. Beslissingen op bezwaar door medewerkers directie JZ zonder mandaat?
4.1.
Onderzoeksvraag
4.2.
Leeswijzer
4.3.
Mandaat
4.4.
Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019
4.5.
Invulling mandaatbesluit binnen IND
4.6.
Resultaten onderzoek documenten en toets in nadere interviews
4.7.
Bevindingen

11

5. Bij criminele antecedenten of onjuiste gegevens identiteit/nationaliteit ten onrechte
geen intrekking?
5.1.
Onderzoeksvraag
5.2.
Leeswijzer
5.3.
Welke wettelijke voorschriften, beleidsregels en IND-richtlijnen van toepassing?
5.4.
Intrekking van vergunningen bij criminele antecedenten
5.4.1. Het werkproces intrekking van vergunningen bij criminele antecedenten
5.4.2. Resultaten bevraging INDIGO
5.4.3. Toets in nadere interviews
5.5.
Fraude en handhaving bij onjuiste gegevens over identiteit/nationaliteit
5.5.1. Stappen in het werkproces bij mogelijk onjuiste gegevens identiteit/nationaliteit
5.5.2. Resultaten bevraging INDIGO
5.5.3. Toets in nadere interviews
5.6.
Bevindingen

18

6. Conclusies

29

7. Aanbevelingen

31

Bijlagen
Bijlage 1: Instellingsbesluit Onderzoekscommissie vermoeden misstand bij de IND
Bijlage 2: Integis-rapportage voor de Onderzoekscommissie IND
Bijlage 3: Geraadpleegde documenten

33

Samenvatting
De secretaris-generaal (SG) van het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft op 1 februari 2019 de
Onderzoekscommissie vermoeden misstand bij de IND ingesteld. Aanleiding hiervoor was een melding
op 20 december 2018 door een medewerker van de IND van een mogelijke misstand bij het
beoordelen van en beslissen op bepaalde typen aanvragen om (voortgezette) toelating tot Nederland.
De Commissie heeft om een antwoord te kunnen formuleren op de drie onderzoeksvragen informatie
verzameld uit documenten, documentanalyse, interviews en data-analyse in INDIGO (=het centrale
informatiesysteem van de IND). De Commissie is bij de bevraging van INDIGO begeleid vanuit een
forensisch onderzoeksbureau, Integis.
Onderzoeksvraag 1: Is er bij de IND sprake (geweest) van een werkwijze of praktijk, waarbij
medewerkers die een beslissing in eerste aanleg hebben genomen op aanvragen, tevens de beslissing
hebben genomen op het bezwaarschrift dat is gericht op die beslissing in eerste aanleg?
Conclusie:
De Commissie komt tot de conclusie dat dit incidenteel voorkomt. Zij beoordeelt dat als onjuist. Dat
geldt ook voor het geringe aantal gevallen dat dezelfde personen de brief met de beschikking in eerste
aanleg en de brief met de beslissing op bezwaar ondertekenen. Oorzaken zijn onder andere de geringe
omvang van de werkeenheid - vaak vanwege gespecialiseerde werkzaamheden -, opleidingssituaties
en meer als louter administratief en eenvoudig ervaren vergunningverlening.
Onderzoeksvraag 2: Is er bij de IND sprake (geweest) van een werkwijze of praktijk, waarbij
beslissingen werden genomen op bezwaarschriften door medewerkers, in dit geval van de directie
Juridische Zaken, die niet over het vereiste mandaat beschikken om op deze aanvragen te beslissen
en deze beslissingen door een leidinggevende c.q. leidinggevenden van een/de regulier(e) team(s) te
laten ondertekenen?
Conclusie:
De Commissie heeft geen werkwijze of praktijk aangetroffen waarbij beslissingen zijn genomen op
bezwaarschriften door medewerkers van de directie Juridische Zaken die niet over het vereiste
mandaat beschikken om op deze bezwaarschriften te beslissen. Er is sprake van een sluitende
mandaatregeling bij de IND. Incidenteel zijn medewerkers van de directie Juridische Zaken (JZ)
ingezet bij de directie Asiel & Bescherming (A&B)bij het maken van besluiten in eerste aanleg.
Onderzoeksvraag 3: Is er bij de IND sprake (geweest) van een werkwijze of praktijk, waarbij bij de
beoordeling van de intrekking van asielvergunningen van vreemdelingen die (ernstige) criminele
antecedenten blijken te hebben, of onjuiste gegevens blijken te hebben verstrekt over identiteit en
nationaliteit, resp. bij de beoordeling zowel in eerste aanleg als in bezwaar van de intrekking van
reguliere verblijfsvergunningen, deze vergunningen in strijd met de wet en beleid en op oneigenlijke
gronden uiteindelijk niet worden ingetrokken, met als doel te voorkomen dat de behandeling van deze
zaken te veel tijd en inspanning gaat vergen?
Conclusie:
De Commissie komt tot de conclusie dat het systeem van beoordeling van intrekking van vergunningen complex is door internationale en nationale wet- en regelgeving. Jaarlijks komen grote hoeveelheden signalen over criminaliteit en fraude bij identiteit en/of nationaliteit bij de IND binnen. Het
geheel van rechtsregels en jurisprudentie waar de IND bij mogelijke intrekkingen aan gehouden is,
leidt ertoe dat weinig daadwerkelijk wordt ingetrokken. Bij een beperkt percentage van de potentiële
intrekkingen van een asiel- of reguliere vergunning wordt daadwerkelijk een vergunning ingetrokken.
Bij intrekkingszaken worden niet veel procedurefouten gemaakt gelet op het geringe aantal
beroepszaken waarbij de IND in het ongelijk wordt gesteld en door de interne vormen van collegiale
toetsing en overleg voordat besluitvorming plaatsvindt. Tevens is er individuele beoordelingsruimte
binnen genoemde kaders en is het concept van proportionaliteitstoets recent geïntroduceerd en nog in
ontwikkeling. Wel behoeven de beslisdocumenten bij niet-intrekkingen verbetering.
1

Verdere conclusies
De Commissie is in dit onderzoek tevens tot de volgende conclusies gekomen:
•
De Commissie heeft geen werkwijze of praktijk aangetroffen met een schending van een wettelijke
voorschrift, respectievelijk voor ieder kenbare beleidsregels.
•
In incidentele gevallen wordt afgeweken van voorschriften en/of werkinstructies, maar niet
structureel. Tijd en werkdruk zijn hierbij geen doorslaggevende factoren.
•
Weloverwogen en gerichte aanwijzingen met betrekking tot te nemen beslissingen
(dienstopdrachten) door leidinggevenden aan medewerkers om wettelijke voorschriften of
beleidsregels te schenden, zijn de Commissie niet gebleken.
•
De Commissie heeft gelet op haar bevindingen geen situatie aangetroffen, die wijst op een
misstand in de zin van artikel 1 onder d van de Wet Huis voor Klokkenluiders.
Aanbevelingen
Tijdens het onderzoek kwam de Commissie een aantal onvolkomenheden op het spoor die ook hebben
geleid tot aanbevelingen. De aanbevelingen in dit kader kunnen de IND helpen om de volgende
stappen als organisatie te zetten. Deze aanbevelingen zijn onder meer:
•
Teneinde geen enkele onduidelijkheid te laten bestaan over de precieze toepassing van artikel
10:3, lid 3 van de Awb beveelt de Commissie aan om elke vorm van betrokkenheid van
medewerkers bij de besluitvorming in eerste aanleg uit te sluiten bij de besluitvorming van
beslissingen op bezwaar. En daarbij zo pragmatisch mogelijk de betrokken organisatieonderdelen
te laten samenwerken, zodat deze aanbeveling wordt mogelijk gemaakt. Een zekere basisomvang
van de eenheden binnen de IND is nodig om dit te realiseren.
•
Hanteer een eenduidige wijze van taakgerelateerde toekenning en registratie van de tekenbevoegdheid en voer een centrale registratie van gemandateerden en van de toegekende
tekenbevoegdheden per werksoort of pakket aan taken. Wijzigingen moeten daarin direct worden
doorgevoerd. In het verlengde van de implementatie van de aanbevelingen van PWC beveelt de
Commissie aan in INDIGO op te nemen en digitaal te autoriseren waartoe een medewerker in
voorkomend geval voor een werksoort of zaak bevoegd is.
•
Aansluitend op de beleidsreactie van het MT van de IND op de evaluatie van de reorganisatie 2015
kan de interne kwaliteitsborging en interne controle een impuls krijgen door scherper te gaan
toetsen op de uitvoering van het actuele beleid en door de interne audits daarop af te stemmen.
•
Vervolmaak de kwaliteitsborging en de interne controles (audits) door een sterkere koppeling met
de inhoud van het werk te maken en met een sluitend systeem van steekproeven.
•
Gebruik de uitkomsten van de kwaliteitsborging en interne controle om het lerend vermogen van
de IND te voeden. Gesprek, overleg, collegiale toetsing en escalatie naar leidinggevenden zou bij
complexere gevallen meer toegepast moeten worden. Inhoudelijke begeleiding en sturing van het
(midden-) management is daarbij nodig, en inhoudelijke kwaliteitsborging en intern toezicht.
•
Heldere codificatie van verder ontwikkelende beleidslijnen en spelregels, behorend bij de actuele
wet- en regelgeving met een gedeelde en consequente toepassing daarvan in de praktijk.
Procesbeschrijvingen en werkinstructies moeten volledig en naadloos op elkaar aansluiten.
•
Zorg voor een verdere harmonisatie in de aanpak van het beoordelen van potentiële intrekkingen
van verleende vergunningen voor asiel en regulier verblijf. Zorg voor een sluitende onderbouwing
met een voldoende motivering in een beslisdocument bij niet-intrekking van vergunningen. En
zorg voor bevraagbaarheid en transparantie van deze onderbouwing die uiteindelijk leidt tot nietintrekking van verleende vergunningen. Deze aanbeveling moet leiden tot verdere harmonisatie in
werkwijze en cultuur bij en tussen de directie Asiel en Bescherming en de directie Regulier Verblijf
en Nederlanderschap.
•
Het zou behulpzaam zijn als het MT van de IND (tijdelijk) met een extra lid wordt uitgebreid met
de functie van Compliance Officer. Met als taak te borgen dat de uitvoerende werkzaamheden van
de IND overeenkomstig de betrokken wet- en regelgeving en daarop gebaseerde beleidsregels,
werkinstructies etc. plaatsvinden. En dat alle daarop gerichte afspraken en besluiten worden
nagekomen en geïmplementeerd.

2

1. Aanleiding en opdracht
1.1.

Aanleiding voor de instelling van de Onderzoekscommissie

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft op 21 februari 2019 de Tweede Kamer
geïnformeerd over de instelling van een onderzoekscommissie naar aanleiding van een melding van
een mogelijke misstand bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
De secretaris-generaal (SG) van Justitie en Veiligheid heeft op 1 februari 2019 de Onderzoekscommissie vermoeden misstand bij de IND ingesteld na een melding op 20 december 2018 door een
medewerker van de IND van een mogelijke misstand bij het beoordelen van en beslissen op bepaalde
typen aanvragen om (voortgezette) toelating tot Nederland. Gelet op het belang van een onafhankelijke beoordeling van deze melding is door de SG besloten deze commissie extern aan te zoeken.
1.2.

Taak van de Commissie

In het instellingsbesluit van de Commissie - zie bijlage 1 - is geformuleerd, dat de Commissie tot taak
heeft te beoordelen:
•
of er bij de IND sprake is (geweest) van een werkwijze of praktijk waarbij medewerkers die een
beslissing in eerste aanleg hebben genomen op toelatingsaanvragen, tevens de beslissing hebben
genomen op het bezwaarschrift dat is gericht op die beslissing in eerste aanleg. Zo ja,
•
is deze werkwijze of praktijk een schending van wettelijke voorschriften, respectievelijk
voor ieder kenbare beleidsregels;
•
is hier sprake van incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of
praktijk;
•
is hier sprake van weloverwogen en gerichte keuzes die ten grondslag liggen aan deze
werkwijze of praktijk en door wie op welk niveau in de organisatie zijn deze keuzes
gemaakt;
•
is hier naar uw oordeel sprake van een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de
Wet Huis voor Klokkenluiders;
•
of er bij de IND sprake is (geweest) van een werkwijze of praktijk waarbij beslissingen werden
genomen op bezwaarschriften door medewerkers, in dit geval van de directie Juridische Zaken, die
niet over het vereiste mandaat beschikken om op deze aanvragen te beslissen en deze
beslissingen door een leidinggevende c.q. leidinggevenden van een/de regulier(e) team(s) te laten
ondertekenen. Zo ja:
•
is deze werkwijze of praktijk een schending van wettelijke voorschriften, respectievelijk
voor ieder kenbare beleidsregels;
•
is hier sprake van incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of
praktijk;
•
is hier sprake van weloverwogen en gerichte keuzes die ten grondslag liggen aan deze
werkwijze of praktijk en door wie en op welk niveau in de organisatie zijn deze keuzes
gemaakt;
•
is hier naar uw oordeel sprake van een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de
Wet Huis voor Klokkenluiders;
•
of er bij de IND sprake is (geweest) van een werkwijze of praktijk waarbij bij de beoordeling van
de intrekking van asielvergunningen van vreemdelingen die (ernstige) criminele antecedenten
blijken te hebben, of onjuiste gegevens blijken te hebben verstrekt over identiteit en nationaliteit,
respectievelijk bij de beoordeling zowel in eerste aanleg als in bezwaar van de intrekking van
reguliere verblijfsvergunningen, deze vergunningen in strijd met de wet en beleid en op
oneigenlijke gronden uiteindelijk niet worden ingetrokken, met als doel te voorkomen dat de
behandeling van deze zaken te veel tijd en inspanning gaat vergen. Zo ja,
•
is deze werkwijze of praktijk een schending van wettelijke voorschriften respectievelijk
voor ieder kenbare beleidsregels;
•
is hier sprake van incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of
praktijk;
3

•

•

1.3.

is hier sprake van weloverwogen en gerichte keuzes die ten grondslag liggen aan deze
werkwijze of praktijk en door wie en op welk niveau in de organisatie zijn deze keuzes
gemaakt;
is hier naar uw oordeel sprake van een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de
Wet Huis voor Klokkenluiders.

Samenstelling van de Commissie

De Onderzoekscommissie IND bestaat uit:
•
•
•

Ir. J.F. de Leeuw (voorzitter);
mr. drs. J.H. Geerdink;
drs. L.J.E. Smits.

De secretarissen van de Commissie zijn drs. G.H. Barink en mr. A.Th.G.M. de Lange.
1.4.

Leeswijzer

Voorafgaand aan de beantwoording van de onderzoeksvragen wordt de onderzoeksaanpak en
werkwijze van de Commissie toegelicht (hoofdstuk 2). De onderzoeksvragen komen in drie
afzonderlijke hoofdstukken aan bod. Hoofdstuk 3 gaat over beslissing in eerste aanleg en bezwaar.
Hoofdstuk 4 gaat over beslissing op bezwaar en het juiste mandaat. Gevolgd door hoofdstuk 5 over de
intrekking van vergunningen. Het rapport wordt afgesloten met conclusies (hoofdstuk 6) en
aanbevelingen (hoofdstuk 7).

4

2.

Aanpak en werkwijze van de Commissie

2.1.

Inleiding

De Commissie heeft het onderzoek in twee fases uitgevoerd, een verkennende fase en een
verdiepende fase.
Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden heeft de Commissie op drie verschillende manieren
informatie verzameld:
•

•
•

Documentanalyse: Analyse van documenten die onder andere inzicht verschaffen in relevante
wet- en regelgeving, IND-richtlijnen, mandaat, werkprocessen en – instructies. Een overzicht van
de documenten door de Commissie gebruikte documenten is terug te vinden in bijlage 3 van dit
rapport.
Interviews: Interviews met medewerkers en leidinggevenden om inzicht te krijgen in de uitvoering
en werkprocessen in de praktijk.
Analyse van data uit het centrale ICT-systeem INDIGO: analyse van gegevens over besluit en
bezwaar en de intrekking van vergunningen. Een rapportage van het onderzoek van de gegevens
in Indigo is opgenomen als bijlage 2 van dit rapport.

Op grond van deze aanpak en werkwijze komt de Commissie tot een analyse per onderzoeksvraag, die
vervolgens leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
2.2.

Fasering en aanpak onderzoek

Fase 1: verkenning (februari 2019)
In de verkennende fase heeft de Commissie zich een eerste beeld gevormd van de melding, relevante
wet-en regelgeving, de IND organisatie en de werkprocessen. Dit is gedaan op basis van een eerste
selectie van documenten, een interviewronde van 15 gesprekken en een verkenning van beschikbare
data vanuit het centrale informatiesysteem INDIGO.
Documentanalyse
Bij het startdossier is een analyse gemaakt van de volgende documenten:
•
De oorspronkelijke melding van een mogelijke misstand bij de IND;
•
Een overzicht van de relevante wetgeving en beleidsregels;
•
Een beschrijving van IND-procedures over beslissen in eerste aanleg, beslissen op bezwaar,
organisatie- en mandaatregeling bij beslissen in eerste aanleg respectievelijk op bezwaar;
•
Een overzicht van informatiesystemen/-databases in de werkprocessen van de IND;
•
Audits op de werkprocessen met deze informatiesystemen, indien beschikbaar;
•
Het (concept-)feitenrelaas/rapportage van het onderzoek van het IND-integriteitsbureau.
Interviews
In de interviewronde is in deze fase onder meer gesproken met:
•
De centrale coördinator integriteit van Justitie en Veiligheid;
•
De Hoofddirecteur van de IND;
•
De directeur Juridische Zaken van de IND;
•
De IND-medewerker die op 20-12-2018 melding heeft gemaakt van een mogelijke misstand;
•
Collega’s en leidinggevenden van de genoemde IND-medewerker;
•
Opstellers PWC-advies;
•
Onderzoeker(s) van het IND-integriteitsbureau.
Bevraging INDIGO
Tevens is in deze eerste fase aan de IND gevraagd welke data over IND-werkprocessen bij aanvragen
en bezwaarschriften beschikbaar zijn vanuit het centrale informatiesysteem INDIGO.

5

Fase 2: verdieping (maart/april 2019)
Op basis van de resultaten uit de eerste fase van dit onderzoek zijn heeft de Commissie het onderzoek
verder verdiept.
Documentanalyse
In de fase van verdieping is bij de documentanalyse het accent gelegd op:
•
IND-werkinstructies;
•
Mandatering en tekenbevoegdheid bij de IND;
•
Opleiding en begeleiding bij de IND;
•
IND-documenten over kwaliteitsmeting, managementrapportages, bedrijfsvoering, handhaving
(-smonitor) en de evaluatie van de reorganisatie (2018);
•
Recent aan de IND aangeboden adviezen van PWC en Ernst & Young;
•
Nadere documenten van de melder van een mogelijke misstand.
Interviews
In de fase van verdieping zijn over de bevindingen uit de eerste fase en uit de nadere documentanalyse en INDIGO-bevragingen 30 gesprekken gevoerd met onder meer:
•
Operationele managers/teamleiders/clusterhoofden;
•
Medewerkers van de IND uit de directies Asiel en Bescherming en Regulier Verblijf en
Nederlanderschap met taken inzake bezwaarschriften, herbeoordelingen/ intrekkingen resp.
onderzoek naar meldingen over openbare orde;
•
Medewerkers van Directie Juridische Zaken IND;
•
Medewerkers van Directie Strategie en Uitvoeringsadvies IND;
•
Medewerkers van Directie Bedrijfsvoering IND;
•
Medewerkers van Afdeling Informatievoorziening IND.
Bevraging INDIGO
Tevens zijn in opdracht van de Commissie nadere bevragingen in INDIGO verricht. De Commissie
heeft een drietal bevragingen in het INDIGO-systeem van de IND laten uitvoeren:
•
Een bevraging naar bezwaarzaken specifiek gericht op zaken waarbij de IND-medewerker die de
zaak in eerste aanleg afsluit ook in bezwaar als tekenbevoegde dezelfde zaak heeft afgesloten;
•
Een bevraging naar meldingen in INDIGO waarbij de gegevens van identiteit en/of nationaliteit
van een vreemdeling c.q. asielzoeker zijn aangepast en tot welke vervolgstappen deze meldingen
in de IND hebben geleid;
•
Een bevraging naar een inventarisatie van meldingen in INDIGO vanuit de strafrechtketen en de
vreemdelingenketen over mogelijke misdrijven van vreemdelingen (= IND-toets openbare orde)
en tot welke vervolgstappen deze meldingen in de IND hebben geleid.
Deze bevragingen zijn verricht over bezwaarzaken en meldingen in de periode 2017 t/m februari
2019. De resultaten van deze bevragingen komen aan de orde in de volgende hoofstukken.
Na de eerdergenoemde bevragingen is een verdere stap in de bevraging gezet door bij bezwaarzaken
met aselecte steekproeven op het niveau van Word-bestanden met interne nota’s, minuten en
beschikkingen nader te toetsen op onder meer:
•
De concipiënt van stukken in eerste aanleg respectievelijk in bezwaar;
•
De ondertekenaar van de beschikking in eerste aanleg respectievelijk in bezwaar.
Deze verdiepingsslag is uitgevoerd om een goed beeld te krijgen van wie welke handeling verricht in
het proces van heroverweging dat bij de behandeling van een bezwaarzaak hoort.
Tevens is bij intrekkingszaken een aselecte steekproef getrokken in dossiers met beslisdocumenten
om nader te toetsen of sprake is van een motivering indien van een mogelijke intrekking is afgezien.
De Onderzoekscommissie is bij de bevraging van INDIGO begeleid vanuit een forensisch onderzoeksbureau, Integis. Dit bureau heeft op verzoek van de Commissie ook een onafhankelijke toets
uitgevoerd – zie bijlage 2 van dit rapport - op het merendeel van de uitgevoerde bevragingen en de
aselecte steekproeven met dossiers.
6

3. Beslissing in eerste aanleg en op bezwaar door dezelfde IND-medewerker?
3.1.

Onderzoeksvraag

Bij de eerste onderzoeksvraag is als kernvraag aan de orde, of bij de IND sprake is (geweest) van een
werkwijze of praktijk waarbij medewerkers die een beslissing in eerste aanleg hebben genomen op
aanvragen, tevens de beslissing hebben genomen op het bezwaarschrift dat is gericht op die beslissing
in eerste aanleg. En zo ja, vervolgens als sub-vragen:
•
is deze werkwijze of praktijk een schending van wettelijke voorschriften, respectievelijk voor ieder
kenbare beleidsregels;
•
is hier sprake van incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of
praktijk;
•
is hier sprake van weloverwogen en gerichte keuzes die ten grondslag liggen aan deze werkwijze
of praktijk en door wie op welk niveau in de organisatie zijn deze keuzes gemaakt;
•
is hier naar uw oordeel sprake van een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de Wet Huis
voor Klokkenluiders.
3.2.

Leeswijzer

Om tot een antwoord op deze onderzoeksvraag te kunnen komen schetst de Commissie eerst wat
bezwaar maken inhoudt en hoe het IND werkproces er uit ziet (3.3.). Vervolgens geeft de Commissie
een overzicht van relevante IND-richtlijnen, wet- en regelgeving (3.4.). Daarna beschrijft de
Commissie de uitkomsten van het onderzoek van de gegevens uit INDIGO en de gehouden interviews
(3.5.). Tot slot van hoofdstuk formuleert de Commissie haar bevindingen (3.6.)
3.3.

Welke wettelijke voorschriften, beleidsregels en IND-richtlijnen van toepassing?

De voorschriften rondom verblijfsvergunningen en asiel zijn geregeld in de Vreemdelingenwet 2000 en
de nadere regelgeving op basis van deze wet. De belangrijkste bepaling voor de onderzoeksvraag is
opgenomen in artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin onder meer
is bepaald: “Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel
7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt,
krachtens mandaat heeft genomen.” Met deze bepaling is beoogd, dat de heroverweging van het
besluit waartegen het bezwaar is gericht, niet kan plaats vinden door degene, die het besluit in eerste
aanleg in mandaat heeft genomen. De Commissie heeft elders in dit rapport – zie hoofdstuk 4 – zich
verdiept in de juridische context van artikel 10:3, derde lid, van de Awb en de bijbehorende
jurisprudentie. Daarbij is tevens het mandaatbesluit van de IND nader bezien.
Als het gaat om beleidsregels en IND-richtlijnen, dan zijn deze nagenoeg geheel opgenomen in de
betrokken werkinstructies. Ontwikkelingen op dit vlak, zoals vanuit de jurisprudentie en vanuit de
uitvoeringspraktijk, leiden regelmatig tot aanpassing van de werkinstructies.
3.4.

Bezwaar en het IND-werkproces

Een bezwaarschrift kan worden ingediend, wanneer een aanvraag in eerste aanleg (IA) is afgewezen
of een aanvraag is goedgekeurd en de aanvrager het bijvoorbeeld niet eens is met de ingangsdatum
of arbeidsmarktaantekening op de vergunning. Bezwaar kan onder meer worden gemaakt bij de
genomen besluiten op de volgende aanvragen:
•
Aanvraag voor een visum kort verblijf;
•
Aanvraag voor machtiging tot voorlopig verblijf (MVV);
•
Aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor een bepaalde tijd zonder MVV;
•
Aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd of EU-langdurig ingezetene;
•
Verzoeken om naturalisatie.
Bezwaar wordt gemaakt door middel van een bezwaarschrift. De IND beoordeelt dit bezwaarschrift en
neemt daarover een beslissing. Indien het bezwaar gegrond is, krijgt de betrokkene alsnog een visum
of verblijfsvergunning. Is het bezwaar (geheel of gedeeltelijk) ongegrond, dan wordt in een beslissing
7

het bezwaar (geheel of gedeeltelijk) ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing op bezwaar staat
beroep open bij de bestuursrechter.
Op basis van de in dit onderzoek onderzochte dossiers van de IND onderscheidt de Commissie bij het
werkproces van een zaak in eerste aanleg en bij een zaak in bezwaar drie handelingen:
•
Concipiëren van documenten/behandelen van de zaak;
•
Stellen, waarbij een IND-medewerker in het ICT-systeem van de IND (INDIGO) zichzelf
tekenbevoegd verklaart in de zaak, en deze zaak afsluit in INDIGO. De betreffende medewerker
neemt functioneel het besluit;
•
Ondertekenen beschikking, waarbij een IND-medewerker de brief in het WORD-bestand met de
beschikking met zijn/haar naam namens de staatssecretaris ondertekent.
Het onderscheid tussen deze drie handelingen is van belang, omdat de IND ervan uitgaat, dat de
medewerker die het primaire besluit – het besluit in eerste aanleg – heeft genomen, niet de beslissing
op bezwaar mag nemen. Wel wordt door de IND het standpunt ingenomen dat de medewerker die het
primaire besluit heeft genomen, betrokken mag zijn bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar
door een raamwerk op te stellen (concipiëren), mits een andere IND-medewerker als beslisser een
eigen afweging kan maken en de uiteindelijke beslissing op bezwaar neemt. De IND baseert zich daarbij op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (d.d. 04-11-2015).
3.5.

Resultaten bevraging INDIGO

De handelingen in het werkproces rondom een zaak - in eerste aanleg én in bezwaar - worden bij de
IND vastgelegd in INDIGO, het ICT-systeem van de IND. Een bezwaarzaak wordt in INDIGO door een
beslismedewerker behandeld, indien een bezwaar ontvankelijk is. Een bezwaar is ontvankelijk als het
is ingediend binnen de in eerste aanleg geboden bezwaartermijn en compleet is, dat wil zeggen
voorzien van gronden. In INDIGO wordt rekening gehouden met de beslistermijnen in bezwaar, zoals
opgenomen in de wet- en regelgeving. In de beslisregels in INDIGO zijn tevens vragen aan de
beslismedewerker opgenomen of aanleiding bestaat voor onderzoek, bijvoorbeeld door een INDafdeling of door een externe partij zoals het UWV. In veel gevallen zal een hoorzitting door een
ambtelijke commissie nodig zijn, waarvan een verslag wordt gemaakt en opgenomen in de
correspondentiemap in INDIGO.
In opdracht van de Commissie is onderzoek gedaan in het ICT-systeem van de IND (INDIGO) met een
tweetal vragen:
•
Selecteer de bezwaarzaken in de periode 2017 t/m februari 2019, waarbij dezelfde INDmedewerker in INDIGO zich tekenbevoegd heeft verklaard bij de behandeling in bezwaar en bij de
behandeling van deze zaak in eerste aanleg. Dat wil zeggen: functioneel het besluit neemt.
•
Neem een steekproef in de periode 2017 t/m februari 2019 uit de beschikkingen in bezwaarzaken
en vergelijk deze beschikkingen met de beschikkingen van deze zaken in eerste aanleg om te
toetsen in hoeverre dezelfde IND-medewerker de ondertekenaar is geweest van de brief met de
beschikking in eerste aanleg en van de brief met de beschikking in bezwaar.
Deze vragen zijn gesplitst, omdat uit het werkproces blijkt, dat bij tekenbevoegdheid twee
handelingen zijn te onderscheiden, te weten:
•
De medewerker die de zaak afsluit – in eerste aanleg respectievelijk in bezwaar – wordt in
INDIGO expliciet gevraagd of hij tekenbevoegd is en moet dit aanvinken om verder te gaan met
het werkproces. In de INDIGO-procesbeschrijving is opgenomen, dat als een medewerker nog niet
tekenbevoegd is, de resumptor (=opleider/begeleider van de medewerker) correspondentie en
registraties in de zaak moet controleren en in INDIGO zich als tekenbevoegde bij deze zaak moet
registeren. En derhalve functioneel het besluit neemt.
•
Het opstellen en ondertekenen van de brief met de beschikking is een afzonderlijke handeling, die
niet door het INDIGO wordt gefaciliteerd. De brief is een WORD-document, die afzonderlijk wordt
opgesteld en ondertekend en vervolgens – als PDF-bestand - in INDIGO wordt opgeslagen.

8

Op grond van deze bevraging blijkt:
•
Bij afgerond 3% van de bezwaarzaken heeft dezelfde IND-medewerker zich in INDIGO tekenbevoegd verklaard bij de zaak in bezwaar en bij dezelfde zaak in eerste aanleg.
•
Het komt ook voor dat een IND-medewerker die bemoeienis heeft gehad met een zaak in eerste
aanleg, bij dezelfde zaak in bezwaar bij het concipiëren wordt ingeschakeld, maar daar ligt het
percentage lager dan 3%.
•
Bij de ondertekening van de uiteindelijke beschikkingen blijkt in een aselecte steekproef van 1%
(= 250 zaken) van alle bezwaarzaken in de onderzoeksperiode slechts één brief met een
beschikking in WORD (= 0,4% van het totaal aantal bezwaarschriften) te zijn ondertekend door
dezelfde medewerker als bij de ondertekening van de brief met de beschikking in eerste aanleg.
In de bijlage 2 van dit rapport is in de Integis-rapportage nader ingegaan op deze bevraging van
INDIGO, de aanpak en de validiteit en betrouwbaarheid van deze onderzoeksresultaten.
3.6.

Toets in nadere interviews

De Commissie is nagegaan in hoeverre de uitkomsten van de INDIGO-bevraging geconcentreerd zijn
bij bepaalde IND-werksoorten, IND-teams en/of IND-medewerkers. De IND-werksoort is daarbij geen
bepalende factor gebleken. Als realiteitstoets zijn vervolgens interviews gehouden met medewerkers
met een relatief hoge mate van betrokkenheid gelet op de INDIGO-uitkomsten, met operationeel
managers van teams met een relatief hoge mate van betrokkenheid en met IND-managers belast met
kwaliteitsborging en bedrijfsvoering.
Uit deze nadere interviewronde komen als belangrijkste punten naar voren:
•
•

•

•
•
•

•
•
•
•

•

In teams en clusters met een beperkt aantal medewerkers is de kans groter dat een medewerker
bemoeienis heeft met dezelfde zaak in bezwaar én in eerste aanleg.
Werkdruk is gelet op de uitkomsten van de INDIGO-bevraging en de spreiding ervan binnen de
IND niet bepalend. Er zijn IND-teams met veel bezwaarzaken en weinig fouten, maar er zijn ook
IND-teams met relatief weinig bezwaarzaken en toch een relatief grotere foutenmarge.
Het inhalen van achterstanden en de oplopende werkvoorraad is enkele keren genoemd als motief
door medewerkers die zich tekenbevoegd hebben verklaard bij een bezwaarzaak én bij dezelfde
zaak in eerste aanleg.
Situaties waarbij opleiding en begeleiding/resumptie aan de orde is, worden vaak als verklarende
factor genoemd.
In een aantal gevallen betreft het meer de louter administratieve en als eenvoudig ervaren
vergunningverlening.
Van weloverwogen en gerichte aanwijzingen met betrekking tot te nemen beslissingen (dienstopdrachten) door leidinggevenden aan medewerkers om dezelfde zaken uit eerste aanleg ook in
bezwaar te behandelen, is niet gebleken.
Log-data waarbij medewerkers in INDIGO als tekenbevoegd zijn aangevinkt, worden niet getoetst
aan de IND-mandaatregeling en de aan medewerkers toegekende mandaten.
Binnen de IND is veel aandacht voor de toetsing op datakwaliteit, maar het regelmatig toetsen of
uitvoeren van audits op het hanteren van tekenbevoegdheden, is niet gebleken.
Medewerkers, teamleiders en managers kennen de spelregels dat degene die het besluit heeft
genomen in eerste aanleg, niet tevens het besluit van de zaak in bezwaar neemt.
Een werkinstructie voor IND-medewerkers hoe om te gaan met bezwaarzaken is er niet. Wel is er
een procesbeschrijving welke stappen de IND-medewerker in INDIGO moet zetten in een
bezwaarzaak en is er een instructie voor het horen van degene die het bezwaarschrift heeft
ingediend.
Het leren hoe je als medewerker een zaak in eerste aanleg respectievelijk in bezwaar moet
aanpakken, wordt bij de IND georganiseerd door een periode van begeleiding door een seniormedewerker. Na deze fase van resumptie krijgt de medewerker mandaat voor het nemen van
besluiten in eerste aanleg en beslissingen in bezwaar. (Zie ook hoofdstuk 4 over de relatie met
werksoorten, P-cyclus, etc.)

9

3.7.

Bevindingen

De Commissie komt op basis van haar onderzoek tot de volgende bevindingen:
•

•

•
•
•

•

•

In 3% van de bezwaarzaken heeft dezelfde medewerker zich tekenbevoegd verklaard - dat wil
zeggen functioneel het besluit genomen - bij bezwaar én in eerste aanleg. Dit is zeker geen hoog
percentage, maar tegelijkertijd ook weer niet verwaarloosbaar.
Een extra toets op de ondertekening van de beschikkingen heeft laten zien, dat het bij de brieven
met de beschikkingen bij 0,4% van de zaken voorkomt, dat de ondertekening van de brief met de
beschikking in eerste aanleg door dezelfde medewerker is verricht als bij de brief met de
beschikking op bezwaar.
In het INDIGO-systeem ontbreken checks op tekenbevoegd en - bij bezwaar – checks op wie
eerder in eerste aanleg een zaak heeft afgesloten.
In een relatief gering aantal gevallen zijn ook wisselende betrokkenheden waargenomen tussen
het concipiëren in eerste aanleg of in bezwaar en het afsluiten in eerste aanleg of bezwaar.
In INDIGO wordt de voorbereiding en afsluiting van een bezwaarzaak gedaan, maar dit is niet
gekoppeld aan de beschikking die als brief uit een WORD-bestand uiteindelijk de deur uitgaat.
Deze scheiding in processtappen bevordert het maken van fouten. Des te belangrijker, omdat bij
het afsluiten van zaken zowel in eerste aanleg als in bezwaar het daadwerkelijk namens de
Staatssecretaris ondertekenen van de brief met de beschikking een wezenlijk onderdeel van de
besluitvorming is.
De spelregels over scheiding in mandaat tussen een besluit over een zaak in eerste aanleg en een
beslissing in bezwaar zijn binnen de IND bekend. Van weloverwogen en gerichte aanwijzingen met
betrekking tot te nemen beslissingen (dienst-opdrachten) door leidinggevenden aan medewerkers
om dezelfde zaken uit eerste aanleg ook in bezwaar te behandelen, is niet gebleken.
Ondanks de reorganisatie in 2015 heeft in veel gevallen – vaak om moverende redenen, zoals
specialisatie – verdergaande schaalverkleining bij behandelende teams en clusters
plaatsgevonden.

10

4. Beslissingen op bezwaar door medewerkers directie JZ zonder mandaat?
4.1. Onderzoeksvraag
De tweede onderzoeksvraag aan de Commissie is om te beoordelen, of er bij de IND sprake is
(geweest) van een werkwijze of praktijk waarbij beslissingen werden genomen op bezwaarschriften
door medewerkers, in dit geval van de directie Juridische Zaken, die niet over het vereiste mandaat
beschikken om op deze aanvragen te beslissen en deze beslissingen door een leidinggevende c.q.
leidinggevenden van een/de regulier(e) team(s) te laten ondertekenen. En zo ja, vervolgens als subvragen:
•
is deze werkwijze of praktijk een schending van wettelijke voorschriften, respectievelijk voor ieder
kenbare beleidsregels;
•
is hier sprake van incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of
praktijk;
•
is hier sprake van weloverwogen en gerichte keuzes die ten grondslag liggen aan deze werkwijze
of praktijk en door wie en op welk niveau in de organisatie zijn deze keuzes gemaakt;
•
is hier naar uw oordeel sprake van een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de Wet Huis
voor Klokkenluiders.
Deze onderzoeksvraag leest de Commissie zo dat gevraagd wordt of sprake is geweest van een
werkwijze waarbij medewerkers van de directie Juridische Zaken die niet over het vereiste mandaat
beschikten, besluiten in eerste aanleg of beslissingen op bezwaar hebben genomen in asielzaken of
reguliere zaken.
4.2.

Leeswijzer

Hierna volgt eerst een algemene beschouwing over mandaat (4.3.), de totstandkoming en inhoud van
het Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019 en het daarin opgenomen algemeen
mandaat (4.4.). Daarbij wordt ook ingegaan op het mandaat van de medewerkers van de directie
Juridische Zaken (JZ) en de invulling die de IND binnen de directies Asiel & Bescherming (A&B) en
Regulier, Verblijf en Nederlanderschap (RVN) geeft aan de uitoefening van de bevoegdheden
voortvloeiend uit het algemeen mandaat(4.5.) Vervolgens resultaten uit onderzoek van documenten
en een toets in nadere interviews (4.6.) Dit hoofdstuk wordt afgesloten met bevindingen (4.7.).
4.3.

Mandaat

Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te
nemen (artikel 10:1 van de Awb). Van mandaat is sprake wanneer het bestuursorgaan dat rechtens
bevoegd is tot het nemen van bepaalde besluiten aan een ander de bevoegdheid verleent om die
besluiten namens hem te nemen. 1 Een krachtens mandaat genomen besluit vermeldt daarom namens
welk bestuursorgaan het is genomen. Bij mandaat is geen sprake van een bevoegdheidsverschuiving
in juridische zin: nu er gehandeld wordt namens het betrokken bestuursorgaan, worden de
handelingen ook aan dat orgaan toegerekend. Er is sprake van een vorm van vertegenwoordiging van
het bestuursorgaan. De mandaatgever blijft verantwoordelijk voor de in mandaat genomen besluiten.
Wordt er bezwaar aangetekend of beroep ingesteld tegen een besluit dat in mandaat is genomen, dan
is de mandaatgever de verwerende partij (artikel 10:2 van de Awb). Mandaat is een vorm van
machtiging. Voor mandaat van bestuursbevoegdheden aan een ondergeschikte is in beginsel geen
specifieke wettelijke basis nodig (artikel 10:3, eerste lid, van de Awb).
Mandaat kan worden verleend aan één gemandateerde of aan meerdere gemandateerden. Een
mandaatbesluit kan zowel algemeen zijn als een bepaald geval betreffen. Een algemeen mandaat
1

Zie Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat. Band 1. (HSB) 2017, p. 107-115 en Van
Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 16e dr. Deventer 2014, p. 129-137.

11

wordt schriftelijk verleend (artikel 10:5, tweede lid, van de Awb). De schriftelijke beslissing tot
mandaatverlening is een besluit en moet aan alle eisen voldoen die in het algemeen gelden voor
besluiten, waaronder de eis van ondubbelzinnigheid. Voorkomende praktijk is dat een voor een ieder
toegankelijk mandaatregister wordt bijgehouden.
Een mandaatgever kan een mandaat te allen tijde intrekken (artikel 10:8 van de Awb). Algemene
mandaten kunnen slechts schriftelijk worden ingetrokken. Ondermandaat is alleen toegelaten als de
mandaatgever daarin heeft toegestemd (artikel 10:9 van de Awb).
Zoals hiervoor in hoofdstuk 3 al is opgemerkt wordt mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift
niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft
genomen (artikel 10:3, lid 3, van de Awb).
Jurisprudentie
Uit de jurisprudentie blijkt dat deze bepaling ertoe strekt te waarborgen dat wanneer een bevoegdheid
krachtens mandaat wordt uitgeoefend, in de bezwaarfase een zorgvuldige heroverweging van het
aldus genomen primaire besluit plaatsvindt. De heroverweging in bezwaar moet dan geschieden door
een ander dan degene die in feite het primaire besluit heeft genomen. Naar het oordeel van de Hoge
Raad gaat het om een essentieel voorschrift bij overtreding waarvan moet worden geoordeeld dat de
beslissing op bezwaar onbevoegd is genomen. 2
Van strijd met deze bepaling is geen sprake wanneer de besluiten in eerste aanleg en in bezwaar in
mandaat zijn genomen door twee verschillende medewerkers. 3
Uit de niet overvloedig aanwezige jurisprudentie blijkt dat onder degene die het initiële besluit
krachtens mandaat heeft genomen ook wordt verstaan degene die dusdanig betrokken is dat die in
feite (mede) het besluit in mandaat heeft genomen. Van dusdanige betrokkenheid is sprake wanneer
het initiële besluit gezamenlijk, althans in ieder geval in samenspraak is opgesteld, zo blijkt uit een
arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden. 4 Het Hof oordeelt dat uit de inhoud van een interne e-mail
van medewerker A kan worden afgeleid dat een andere medewerker C zodanig nauw betrokken was
bij het inhoudelijk vaststellen van het primaire besluit, dat de genoemde betrokken medewerker C in
feite mede de informatiebeschikking heeft vastgesteld. Het enkele feit dat het primaire besluit is
ondertekend door medewerker A doet daar niet aan af. Het Hof concludeert dat betrokken
medewerker C, die de beslissing op bezwaar heeft genomen, tevens degene is die in feite (mede) het
primaire besluit heeft genomen. 5

2
3

HR 8 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9084 en HR 12 augustus 2005, ECLI:NL:HR:2005: AU0873.

Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4002, ABRvS 3 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:1953
en ABRvS 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3362.
4
Hof Arnhem-Leeuwarden 4 december 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:10442.

5
Vgl. ook Rechtbank Leeuwarden 21 januari 2010, ECLI:NL:RBLEE:2010:BL6154. De rechtbank leidt uit een brief
af dat medewerker G bij het vaststellen van de aanslag over 2001 in bepalende mate was betrokken en dat
daaraan niet afdoet dat het besluit is ondertekend door een andere medewerker, V. Daarnaast stelt de rechtbank
vast dat de beslissing op bezwaar is genomen door medewerker G (met een motivering waarin verwezen wordt
naar een gezamenlijke notitie van medewerker G en zijn collega Z). Voor de aanslag 2003-2006 stelt de rechtbank
vast dat het primaire besluit is ondertekend door medewerker G, dat de beslissingen op bezwaar 2003-2006
weliswaar zijn genomen door collega Z maar dat voor de motivering verwezen wordt naar de gezamenlijke notitie
van Z en G. De rechtbank acht het daarom aannemelijk dat medewerker G de beslissing op bezwaar heeft gedaan.
De rechtbank betrekt daarbij tevens dat medewerker G en zijn collega Z kamergenoten zijn en omtrent de zaken
van eiseres werkafspraken hebben gemaakt. De rechtbank concludeert dat medewerker G alle in geschil zijnde
aanslagen heeft vastgesteld en tevens (mede) op alle bezwaarschriften heeft beslist. Daarmee heeft naar het
oordeel van de rechtbank de zorgvuldige heroverweging, zoals door de Hoge Raad blijkens het arrest van 8
februari 2002 vereist, in de bezwaarfase niet plaatsgevonden en dient te worden geoordeeld dat de beslissingen op
bezwaar onbevoegd zijn genomen.

12

4.4.

Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019

Het is de Commissie gebleken dat het sinds 19 oktober 2018 geldende Mandaatbesluit IND Ministerie
van Justitie en Veiligheid 2019 voor de verlening van een algemeen mandaat aan de medewerkers van
de IND nauwelijks afwijkt van de daarvoor tot 2018 geldende mandaatbesluiten. Daarom hebben wij
ervoor gekozen hebben in dit rapport een beschrijving op te nemen van de nu geldende regeling.
Mandatering van de IND
De minister van Justitie en Veiligheid heeft de bevoegdheid om namens de minister of de staatssecretaris besluiten te nemen op het terrein van de vreemdelingenwetgeving en van de Rijkswet op
het Nederlanderschap gemandateerd aan de secretaris-generaal. 6 De secretaris-generaal heeft de
bevoegdheid gekregen om ondermandaat te verlenen aan het hoofd van het directoraat-generaal
Migratie en aan het hoofd van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. 7 Het (onder)mandaat kan verder
dan één hiërarchisch niveau worden doorgeven door de secretaris-generaal alsmede aan de directeurgeneraal Migratie en het hoofd van de IND voor zover het betreft het nemen van besluiten op het
terrein van de vreemdelingenwetgeving en van de Rijkswet op het Nederlanderschap. 8
De secretaris-generaal heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt en ondermandaat verleend aan de
hoofddirecteur van de Immigratie- en Naturalisatiedienst ten aanzien van de aangelegenheden die het
dienstonderdeel van de hoofddirecteur betreffen. 9 Als bevoegd om besluiten te nemen op het terrein
van de vreemdelingenwetgeving en van de Rijkswet op het Nederlanderschap, alsmede daaraan
gerelateerde besluiten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, de Algemene verordening
gegevensbescherming en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, verzoeken
om schadevergoeding, en de behandeling van klachten, worden aangewezen de functionarissen,
genoemd in kolom 1 van de bijlage bij het besluit Mandaatbesluit hoofden taakorganisaties Ministerie
van Justitie en Veiligheid, voor zover het betreft de rechtshandelingen, genoemd in de overige
kolommen van die bijlage. 10 Uit de bijlage blijkt dat de hoofddirecteur van de IND voor alle in de
bijlage genoemde werkvelden bevoegd zijn. De hoofddirecteur van de IND is gemandateerd om de
bevoegdheid tot het nemen van besluiten op het terrein van de vreemdelingenwetgeving en van de
Rijkswet op het Nederlanderschap verder dan één hiërarchisch niveau door te geven. 11
Mandatering van IND-medewerkers
De hoofddirecteur van de IND heeft op haar beurt ondermandaat verleend en de volmacht en
machtiging doorgegeven aan onder de hoofddirecteur ressorterende functionarissen ten aanzien van
de aangelegenheden die hun directie of bureau betreffen: de directeur van de directie Dienstverlenen,
de directeur van de directie Regulier Verblijf en Nederlanderschap , de directeur van de directie Asiel
en Bescherming, de directeur van de directie Juridische Zaken, de directeur van de directie Strategie
en Uitvoeringsadvies, de directeur van de directie Bedrijfsvoering, het hoofd van het bureau
Hoofddirectie en het hoofd van het bureau Chief Information Officer. 12

6
Zie artikel 2 van het Mandaatbesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid, Besluit van de Minister van Justitie en
Veiligheid van 29 oktober 2018, nr. 2388102/18/DP&O, houdende verlening van mandaat, volmacht en machtiging
(Staatscourant nr. 62274 van 7 november 2018).
7
Zie artikel 3, eerste lid, onder b, van het Mandaatbesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid.
8
Zie artikel 3, vijfde lid, onder b, van het Mandaatbesluit Ministerie van Justitie en Veiligheid.
9
Zie artikel 1, onder g, van het Mandaatbesluit hoofden taakorganisaties, Besluit van de secretaris-generaal van
het Ministerie van Justitie en Veiligheid van 10 december 2018, nr. 2410553/18/DP&O, houdende verlening van
ondermandaat en het doorgeven van volmacht en machtiging aan de hoofden van de taakorganisaties van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid (Staatscourant nr. 71090 van 18 december 2018).
10
Zie artikel 3, van het Mandaatbesluit hoofden taakorganisaties Ministerie van Justitie en Veiligheid .
11
Zie artikel 6, tweede lid, van het Mandaatbesluit hoofden taakorganisaties Ministerie van Justitie en Veiligheid .
12
Zie artikel 1, eerste lid, van het Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019, Besluit van de
hoofddirecteur van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie en Veiligheid van 31
januari 2019, Digijust nummer 2487691, houdende verlening van ondermandaat en het doorgeven van volmacht
en machtiging aan onder de hoofddirecteur ressorterende functionarissen (Staatscourant nr. 7494 van 7 februari
2019).

13

Dit mandaatbesluit is op 31 januari 2019 tot stand gekomen en werkt terug tot 19 oktober 2018
(hierna: Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019). Door de hoofddirecteur IND is
aan de hiervoor genoemde directeuren en hoofden de bevoegdheid verleend om namens de minister
van Justitie en Veiligheid besluiten te nemen over aangelegenheden die hun directie of bureau
betreffen. In artikel 4, van het Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019 is bepaald
dat bevoegd zijn om besluiten te nemen bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000, de Rijkswet op
het Nederlanderschap, et cetera de aangewezen functionarissen genoemd in de kolommen A en B van
bijlage 1 bij het besluit. Uit bijlage 1 en de daarin genoemde Organisatie Eenheid (OE) omschrijving
(kolom A) en functieomschrijving (kolom B) blijkt dat dit zijn alle managers binnen de IND. Zij
beschikken allemaal over een algemeen mandaat (kolom F) en vormen het bevoegd gezag in de zin
van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Dat algemeen mandaat geeft deze
functionarissen de bevoegdheid om besluiten te nemen, stukken af te doen en uitgaande brieven te
tekenen voorvloeiend uit hun taak voor de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 en de daarop
gebaseerde regelgeving, alsmede daaraan gerelateerde besluiten op grond van de Wet openbaarheid
van bestuur, de Algemene Verordening Gegevensbescherming en de Uitvoeringswet Algemene
Verordening Gegevensbescherming, verzoeken om schadevergoeding en de behandeling van klachten.
Voorts bepaalt artikel 4 dat de onder deze functionarissen ressorterende medewerkers die
bevoegdheid gerelateerd aan hun taak ook hebben. Een medewerker volgt het mandaat van zijn
bevoegd gezag. De behandelaars en beslissers binnen de IND ontlenen aan dit artikel hun
bevoegdheid. Het Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019 is met de daarbij
behorende toelichting geplaatst in de Staatscourant en daarbij is vermeld dat bijlage 1 behorende bij
het besluit ter inzage ligt bij de directie Juridische zaken van de IND.
Uitoefening van het mandaat door IND-medewerkers
Op grond van het Mandaatbesluit IND Ministerie van Justitie en Veiligheid 2019 beschikken
medewerkers zodra zij in dienst treden bij de IND over het algemeen mandaat. Dat algemeen
mandaat geeft deze functionarissen de bevoegdheid om besluiten te nemen, stukken af te doen en
uitgaande brieven te tekenen voorvloeiend uit hun taak. Intern is echter de afspraak gemaakt dat
medewerkers de bevoegdheid voortvloeiende uit dit algemeen mandaat pas mogen uitoefenen als zij
aan bepaalde opleidingseisen voldoen. Deze interne afspraak staat er niet aan in de weg dat besluiten
genomen door medewerkers die niet aan de opleidingseisen voldoen, bevoegd zijn genomen.
Mandaat van directie Juridische Zaken
Aan de managers van de directie Juridische Zaken is daarnaast de procesbevoegdheid gegeven (kolom
H van bijlage 1). Daarmee is aan de onder hen ressorterende medewerkers mandaat verleend om de
minister en staatssecretaris in rechte te vertegenwoordigen en rechtsmiddelen in te stellen ten
aanzien van alle aangelegenheden voortvloeiend uit hun taak. Uit het Mandaatbesluit volgt dan ook
dat de medewerkers van de Directie Juridische Zaken de bevoegdheid hebben om in voorkomende
gevallen besluiten (in eerste aanleg en op bezwaar) te nemen, voortvloeiend uit hun taak, op grond
van de Vreemdelingenwet en om hangende een gerechtelijke procedure besluiten in te trekken.
De taken van de directie Juridische Zaken zijn vastgelegd in het Organisatie- en Formatie (O&F)rapport van 24 juni 2014 en het addendum O&F van 6 oktober 2014. Hieruit blijkt dat het niet tot de
taken behoort van de medewerkers van de directie Juridische Zaken om besluiten te nemen op
aanvragen tot verblijf.

14

4.5.

Invulling mandaatbesluit binnen IND

Om invulling te geven aan de uitoefening van de bevoegdheden voortvloeiende uit het algemeen
mandaat zijn binnen de IND afspraken gemaakt. De bevoegdheid om besluiten te nemen, stukken af
te doen en brieven te ondertekenen voorvloeiend uit hun taak voor de uitoefening van de
Vreemdelingenwet 2000, de Rijkswet op het Nederlanderschap, et cetera wordt door de IND
aangeduid met de term: tekenbevoegdheid. Medewerkers van de IND, die werkzaam zijn binnen de
beslisdirecties Asiel en Bescherming en Regulier Verblijf en Nederlanderschap zijn pas voor een
werksoort tekenbevoegd als zij aan bepaalde opleidingseisen voldoen. Onder werksoort wordt
bijvoorbeeld verstaan het horen en beslissen, het afhandelen van bezwaren en het intrekken van
vergunningen.
Binnen de twee beslisdirecties is op een verschillende wijze invulling gegeven aan de opleidingsprogramma’s. Zo heeft de directie A&B een aantal documenten opgesteld gericht op leren en
ontwikkelen. In één van die documenten zijn de eindtermen per werksoort vastgelegd. Daarbij worden
naast de generieke eindtermen voor A&B, zoals horen, bezwaar en gender & mensenhandel specifieke
eindtermen onderscheiden ten aanzien van de werksoorten Dublin, nareis, huiselijk geweld,
eergerelateerd geweld, herbeoordelen asiel en dergelijke. De directie RVN heeft er voor gekozen om
geen definities te beschrijven van eindtermen per klantgroep of werksoort. Binnen RVN wordt gewerkt
met een algemene richting waarbinnen leidinggevenden en medewerkers de ruimte hebben om zelf in
onderlinge samenspraak invulling te geven aan het bereiken van een bepaalde taakvolwassenheid en
het verkrijgen van de daarmee samenhangende tekenbevoegdheid.
Na afloop van een opleidingsperiode - de zogenaamde resumptieperiode - wordt door de manager van
de medewerker in overleg met de resumptor (=de opleider) de tekenbevoegdheid voor bepaalde
werksoorten aan de betreffende medewerker verleend. Hiervan vindt geen verplichte en eenduidige
vastlegging plaats. De IND heeft hiervoor gekozen omdat vastlegging van de vele werksoorten die
medewerkers verrichten in P-direct tot veel administratieve handelingen zou leiden en actualisatie zou
vergen. Dat laat onverlet dat in sommige gevallen vastlegging of vermelding in P-direct heeft
plaatsgevonden. Er is derhalve binnen de IND geen eenduidige vastlegging van de tekenbevoegdheid.
In het geval het om ervaren medewerkers gaat beslist de verantwoordelijke manager in hoeverre een
opleiding of aanvullende opleidingen noodzakelijk zijn om de tekenbevoegdheid te verlenen.

15

4.6.

Resultaten onderzoek documenten en toets in nadere interviews

Uit haar onderzoek is de Commissie gebleken:
•
•
•
•
•
•

•
•
•

Medewerkers van de directie Juridische Zaken zijn tijdelijk en op vrijwillige basis ingezet bij de
directie A&B als beslismedewerker om te beslissen op asielaanvragen in eerste instantie uit alle
landen en vervolgens uit Irak.
Deze medewerkers hebben geen bezwaarzaken behandeld omdat tegen asielaanvragen geen
bezwaar openstaat.
Het betrof 15 medewerkers die in de periode van 1 augustus 2015 tot 1 januari 2017 hebben
beslist op aanvragen. Na 1 januari 2017 zijn er geen nieuwe zaken meer opgepakt, maar zijn nog
wel enkele zaken waar de medewerkers al aan begonnen waren, afgemaakt.
De inzet van de betrokken medewerkers is voorgelegd aan de betrokken ondernemingsraad. Deze
heeft over de inzet in 2015 en de verlenging daarvan in 2016 positief geadviseerd.
De betrokken medewerkers hebben op vrijwillige basis de werkzaamheden verricht vanaf de
locatie waar zij al werkten.
De werkzaamheden zijn uitgevoerd onder zeggenschap van de directie A&B op basis van een
tewerkstellingsbrief in de zin van artikel 58, eerste lid, van het ARAR omdat de taakomschrijving
van de betreffende medewerkers van de directie Juridische Zaken niet toereikend was. 13 Uit de
tewerkstellingsbrief blijkt dat de betrokken medewerker ter beschikking is gesteld aan de directie
A&B om daar als beslismedewerker te functioneren. Daarmee is duidelijk, dat het de taak van de
betreffende medewerker was om te beslissen op asielaanvragen.
De betrokken medewerkers zijn gedurende de eerste maand begeleid door een seniormedewerker van de directie A&B.
De betrokken medewerkers hebben van aanvang af, al dan niet in overleg met hun begeleider,
zelf besluiten opgesteld en ondertekend.
Naast de hierboven genoemde casus worden medewerkers van de directie Juridische Zaken
incidenteel belast met andere taken. Voor deze inzet worden de hiervoor binnen de IND geldende
spelregels gehanteerd.

13

Op grond van artikel 58, eerste lid, van het ARAR kan een ambtenaar worden verplicht tijdelijk andere
ambtelijke werkzaamheden te verrichten dan die, welke hij gewoonlijk verricht, mits die werkzaamheden hem
redelijkerwijs kunnen worden opgedragen.

16

4.7.

Bevindingen

De Commissie komt op basis van haar onderzoek tot de volgende bevindingen:
•

•
•
•

•

•

Uit de vanaf 2015 tot heden geldende Mandaatbesluiten van de IND en de daarbij behorende
toelichtingen valt op te maken dat de medewerkers van de directie Juridische Zaken (JZ) (tot 1
september 2015 genoemd: directie Procesvertegenwoordiging) bevoegd zijn om besluiten te
nemen, stukken af te doen en uitgaande brieven te tekenen voortvloeiende uit hun taak voor de
uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000, de Rijkswet op het Nederlanderschap en de daarop
gebaseerde regelgeving alsmede de minister en staatssecretaris in rechte te vertegenwoordigen
en rechtsmiddelen in te stellen ten aanzien van alle aangelegenheden voortvloeiend uit hun taak.
Dit omvat mede de bevoegdheid om in voorkomend geval besluiten te nemen in eerste aanleg en
in bezwaar, voor zover dat voortvloeit uit de taak waarmee zij - al dan niet tijdelijk - zijn belast.
Vanuit deze taakgerelateerde bevoegdheid is er voor de JZ-medewerkers geen aanleiding om
beslissingen te laten ondertekenen door leidinggevenden. En mocht dit overigens zijn voorgekomen, dan is de leidinggevende gelet op het Mandaatbesluit van de IND bevoegd.
Volgens het O&F-rapport van 24 juni 2014 en het addendum O&F van 7 oktober 2014 behoort het
nemen van besluiten op aanvragen tot verblijf niet tot de taak van medewerkers van de directie
Juridische Zaken;
Vanwege de grote werkvoorraad zijn medewerkers van de directie Juridische Zaken in de periode
2015-2017 op vrijwillige basis, incidenteel ingezet bij de directie A&B bij het maken van besluiten
in eerste aanleg. De medewerkers van de directie Juridische Zaken hebben de werkzaamheden
verricht vanaf de locatie waar zij al werkten onder zeggenschap van de directie A&B op basis van
een tewerkstellingsbrief. Bezwaarzaken zijn door hen niet behandeld omdat tegen asielvragen
geen bezwaar openstaat;
De bevoegdheid van medewerkers van de IND om besluiten te nemen, stukken af te doen en
brieven te ondertekenen voorvloeiend uit hun taak voor de uitoefening van de Vreemdelingenwet
2000, de Rijkswet op het Nederlanderschap, et cetera wordt door de IND aangeduid met de term:
tekenbevoegdheid. De uitoefening van de tekenbevoegdheid en de daaraan verbonden eis van het
succesvol doorlopen hebben van een opleidingstraject is binnen de IND directies A&B en RNV
verschillend vorm gegeven.
De tekenbevoegdheid wordt niet geregistreerd in INDIGO of in P-direct. Wel is het mogelijk dat
een P-dossier een document of een gespreksformulier bevat waarin de tekenbevoegdheid van de
betrokken medewerker is vastgelegd. Dat geldt eveneens voor de uitoefening van de
tekenbevoegdheid vanuit de overeengekomen taak.

17

5. Bij criminele antecedenten of onjuiste gegevens identiteit/nationaliteit ten
onrechte geen intrekking?
5.1.

Onderzoeksvraag

Aan de Commissie is gevraagd te onderzoeken of er bij de IND sprake is (geweest) van een werkwijze
of praktijk waarbij bij de beoordeling van de intrekking van asielvergunningen van vreemdelingen die
(ernstige) criminele antecedenten blijken te hebben, of onjuiste gegevens blijken te hebben verstrekt
over identiteit en nationaliteit, respectievelijk bij de beoordeling zowel in eerste aanleg als in bezwaar
van de intrekking van reguliere verblijfsvergunningen, deze vergunningen in strijd met de wet en
beleid en op oneigenlijke gronden uiteindelijk niet worden ingetrokken, met als doel te voorkomen dat
de behandeling van deze zaken te veel tijd en inspanning gaat vergen. En zo ja, met vervolgens als
sub-vragen:
•
is deze werkwijze of praktijk een schending van wettelijke voorschriften respectievelijk voor ieder
kenbare beleidsregels;
•
is hier sprake van incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of
praktijk;
•
is hier sprake van weloverwogen en gerichte keuzes die ten grondslag liggen aan deze werkwijze
of praktijk en door wie en op welk niveau in de organisatie zijn deze keuzes gemaakt;
•
is hier naar uw oordeel sprake van een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de Wet Huis
voor Klokkenluiders.
De Commissie wijst erop, dat bij de IND gesproken wordt van meldingen openbare orde, en niet van
criminele antecedenten. In deze rapportage zijn meldingen openbare orde beschouwd als meldingen
over criminele antecedenten.
5.2.

Leeswijzer

Om tot beantwoording van deze onderzoeksvraag te komen worden eerst de relevante IND-richtlijnen,
wet- en regelgeving beschreven (5.3.). Vervolgen het werkproces rondom intrekking op grond van
criminele antecedenten (5.4.), in de terminologie van het vreemdelingenbeleid omschreven als
“openbare orde”. Daarna volgt een beschrijving van het IND-werkproces voor fraude en handhaving
bij onjuiste gegevens over identiteit of nationaliteit (5.5.). Het hoofdstuk wordt afgesloten met
bevindingen (5.6.) die betrekking hebben op beide onderdelen.
5.3.

Welke wettelijke voorschriften, beleidsregels en IND-richtlijnen van toepassing?

De voorschriften voor de procedures en normen die de IND moet hanteren bij de intrekking van
asielvergunningen en van reguliere verblijfsvergunningen vanwege criminele antecedenten of van
fraude met gegevens over nationaliteit en/of identiteit zijn geregeld in de Vreemdelingenwet 2000, het
Vreemdelingenbesluit 2000 en de Vreemdelingencirculaire 2000, alsmede in de Algemene wet
bestuursrecht. De IND heeft voor de medewerkers belast met intrekkingsprocedures, de regelgeving
nader toegelicht in werkinstructies en procesbeschrijvingen, zoals:
•
Werkinstructie 2018/21 over de toepassing van de glijdende schaal;
•
Werkinstructie 2018/11 over de toepassing van artikel 8 EVRM;
•
Werkinstructie 2019/2 openbare orde in relatie tot het unierechtelijk openbare-orde-criterium;
•
Werkinstructie 2017/1 over melden en afhandelen van fraude- en handhavingssignalen in INDIGO;
•
Werkinstructie 2016/10 over horen in bezwaar;
•
Werkinstructie JUDOKA van 14-05-2018 over het verwerken van ‘42’- of ‘71’-bericht;
•
Procesbeschrijving Eerste Beoordeling Herbeoordelingen Asiel.
Het werkproces rondom intrekking op grond van criminele antecedenten – in de terminologie van het
vreemdelingenbeleid omschreven als “openbare orde”- is binnen de IND georganiseerd in teams, die
specifiek zijn belast met dit werkproces. Het IND-werkproces voor fraude en handhaving bij onjuiste
gegevens over identiteit of nationaliteit is op een andere wijze vorm gegeven. Beide werkprocessen,
de bevraging van INDIGO en de toets in nadere interviews zijn hieronder in afzonderlijke paragrafen
beschreven.
18

5.4.

Intrekking van vergunningen bij criminele antecedenten

5.4.1. Het werkproces intrekking van vergunningen bij criminele antecedenten
Melding van berichten openbare orde (OO)
De strafrechtketen en de vreemdelingenketen zijn via de Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV) – de
centrale database waarin alle basisgegevens van vreemdelingen zijn opgeslagen - aan elkaar
gekoppeld. Deze berichten komen binnen bij het ICT-systeem van de IND, INDIGO. Jaarlijks betreft
het ca. 25.000 berichten, die binnen de IND worden gefilterd door het team JUDOKA. De afkorting
JUDOKA staat voor ‘Justitiële Documentatie Opvolgen op basis van Keten Abonnementen’. De IND
heeft een ketenabonnement voor de BVV afgesloten. Op grond hiervan worden door de Justitiële
Informatiedienst via INDIGO aan team JUDOKA berichten aangeleverd omtrent de aanvang/executie
van een wegens een misdrijf opgelegde straf of maatregel (berichtcode 42) en het einde van een
strafzaak in hoger beroep (berichtcode 71).
Filteren van relevante OO-berichten
Uit de stroom van BVV-procesverwijzingen worden de relevante berichten gefilterd. Het moet hierbij
gaan om meldingen van vreemdelingen die in het bezit zijn van een geldige verblijfsvergunning (asiel
of regulier). Dan wordt beoordeeld of het om een relevante straf gaat. Bijvoorbeeld voorwaardelijke
straffen of geldboetes worden in de beoordeling niet meegenomen. Als er sprake is van een relevante
straf, dan wordt het beoordelingsproces voortgezet. Als sprake is van een openstaande zaak, bijvoorbeeld voor een verlenging van de vergunning, dan wordt de medewerker die de zaak behandelt via
een mail op de hoogte gesteld, zodat deze veroordeling in de behandeling kan worden meegenomen.
De meeste van deze berichten worden bij de eerste filtering handmatig verwerkt. De eerste filtering is
een eenduidig administratief proces en wordt door administratieve medewerkers gedaan. Bij het
verwerken van berichten wordt onderscheid gemaakt tussen EU-onderdanen en derdelanders. De
handmatig afgesloten berichten betreffen:
o Berichten die betrekking hebben op een derdelander die Nederlander is geworden. Hier is
uiteraard geen sprake van een verblijfsvergunning, die kan worden ingetrokken.
o Berichten die betrekking hebben op een derdelander zonder verblijfsvergunning. Ook hier is geen
sprake van een vergunning die ingetrokken kan worden.
•
EU-onderdanen met berichten waarbij er geen sprake is van een relevante straf. In deze gevallen
kan op grond van EU-recht het verblijfsrecht van een EU-onderdaan niet worden beëindigd.
•
Situaties waarbij de vreemdeling volgens zijn strafblad in totaal tot minder dan 6 maanden
onvoorwaardelijke gevangenisstraf is veroordeeld. In die gevallen is er geen actuele en ernstige
bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, zoals bedoeld in het EU-recht.
Vervolgens vindt een tweede filtering plaats, waarbij gekeken wordt naar:
•
Dubbele berichten;
•
Berichten waar al een (verlengings-)aanvraag loopt;
•
Reguliere vreemdelingen zonder relevante straf;
•
Vluchtelingen zonder relevante straf.
In het geval een bericht betrekking heeft op een vreemdeling waarvan reeds een (verlengings-)
aanvraag of intrekking loopt, wordt dit bericht handmatig verwerkt. Er zal immers in de lopend
procedure al volledig getoetst worden. De berichten die over zijn en betrekking hebben op een asielof reguliere verblijfsvergunning leiden allemaal tot een intrekkingszaak in INDIGO. Berichten die
betrekking hebben op EU-onderdanen kunnen niet tot een intrekkingszaak leiden, omdat er geen
vergunning is verleend. Het verblijf van EU-onderdanen wordt beëindigd, indien het persoonlijk gedrag
van de vreemdeling een actuele, werkelijke en ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel
belang van de samenleving. In dat geval kan de EU-onderdaan ongewenst worden verklaard (OVR).

19

“Na toetsing aan de glijdende schaal blijkt slechts een klein gedeelte van de overige Berichten
(regulier en derdelander) intrekkingswaardig te zijn. De zaken die niet intrekkingswaardig zijn worden
‘niet-intrekken afgesloten’ met een minuut ter onderbouwing. Indien een zaak intrekkingswaardig is,
leidt dat in de meeste gevallen tot een voornemen. In een beperkt aantal gevallen wordt er een
waarschuwingsbrief gemaakt.” (IND, Toelichting werkproces ‘filtering’ Judoka, blz.6).
Intrekkingsprocedure
In de gevallen die resteren na deze filtering wordt een intrekkingsprocedure opgevoerd. In het
werkproces vindt daarbij een scheiding plaats, waarbij, indien het gaat om een vreemdeling met een
asielvergunning, de zaak wordt doorgezet naar het cluster Openbare Orde van het Team Herbeoordelingen in Zwolle, en de overige gevallen – vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning en EUonderdanen - worden behandeld door het team JUDOKA. Beide procedures komen hierna aan de orde.
De kwaliteit van de eerste en tweede filtering wordt wekelijks gecontroleerd door het houden van
steekproeven.
Beoordeling mogelijke intrekking asielvergunning
De beoordeling van een mogelijke intrekking van een asielvergunning kent in hoofdlijnen de volgende
stappen:
•
Een toets aan art 3.86 Vreemdelingenbesluit, de zogenaamde glijdende schaal. De essentie van
deze glijdende schaal is, dat hoe langer de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft op grond van een
verblijfsvergunning, hoe hoger de hem opgelegde straf moet zijn wil zijn vergunning in gevaar
kunnen komen. Deze glijdende schaal is in de loop van de jaren aangescherpt en bestaat
momenteel uit drie verschillende schalen, waaronder één gericht op veelplegers. Indien aan de
toepasselijke norm wordt voldaan (en niet één van de uitsluitingsgronden in art 3.86 Vb van
toepassing is) wordt verder getoetst. Als dat niet het geval is, dan wordt de opgevoerde
intrekkingszaak afgesloten als ‘niet-intrekking’.
•
Na toetsing aan de glijdende schaal blijkt een klein gedeelte van deze berichten over asielzaken
intrekkingswaardig te zijn. De zaken die niet intrekkingswaardig zijn, worden als ‘niet-intrekken’
afgesloten, waarbij een motivering behoort met een minuut ter onderbouwing.
•
De vervolgtoets wordt bepaald door de aard van de asielvergunning, de grondslag waarop deze is
verleend. Het beleid (paragraaf C2/7.10 Vreemdelingencirculaire (Vc)) voorziet in een verzwaarde
toets in het geval het een Verdragsvluchteling betreft (artikel 29, lid 1, aanhef en onder a,
Vreemdelingenwet(Vw)) dan wel indien de vreemdeling aannemelijk heeft gemaakt een reëel
risico te lopen als bedoeld in artikel 29, lid 1, aanhef en onder b Vw (‘ernstige schade’, ook wel
subsidiaire bescherming). Deze asielvergunningen vinden hun grondslag in internationale
verdragen, namelijk het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het Europees Verdrag ter
bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op de intrekking
daarvan is de Kwalificatierichtlijn van toepassing. Er moet dan sprake zijn van een veroordeling
wegens een ‘bijzonder ernstig misdrijf’, respectievelijk een ‘ernstig misdrijf’. Behoudens dat sprake
moet zijn van een minimaal opgelegde straf van 10, respectievelijk 6 maanden, moet in ieder
geval één van de veroordelingen betrekking hebben op een misdrijf dat een gevaar voor de
gemeenschap oplevert. Een gevaar voor de gemeenschap wordt in ieder geval aangenomen in
geval van veroordelingen wegens drugs-, zeden- en geweldsmisdrijven, brandstichting,
mensenhandel en illegale handel in wapens, munitie, explosieven, alsmede in menselijke organen
en weefsels. In geval van een asielvergunning verleend op grond van nationaal beleid, geldt deze
verzwaarde toets niet en volstaat in de basis een toets aan de glijdende schaal.
•
Indien, in het geval van een asielvergunning verleend op grond van internationale verdragen ook
aan dit verzwaarde openbare-orde-beleid wordt voldaan, volgt een toets aan het Unierechtelijk
openbare ordebegrip. In een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State is geoordeeld dat het criterium voor het begrip openbare orde dat het Hof van Justitie
van de Europese Unie heeft ontwikkeld, van toepassing is in zaken waarin de vluchtelingenstatus
wordt ingetrokken. Dit Unierechtelijke openbare ordecriterium gaat er van uit dat het persoonlijk
gedrag een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang
van de samenleving vormt. Dit criterium wordt van toepassing geacht op intrekking van de
20

•

verblijfsvergunning asiel, als deze vergunning op grond van een internationale beschermingsgrond
is verleend. Voor intrekking van deze vergunningen moet aan deze zware toets voldaan worden.
Vanaf eind 2017 is meer aandacht voor een proportionaliteitstoets bij de intrekkingsprocedure.
Deze wijziging is mede voortgekomen uit de jurisprudentie, waarbij intrekkingen van de IND door
de rechter in beroepszaken nader zijn getoetst. Voorheen was deze proportionaliteitstoets minder
relevant omdat men bij de herbeoordeling ervan uitging dat de proportionaliteitstoets al verdisconteerd zat in de glijdende schaal. De Nota van Toelichting bij de laatste aanscherping van de
glijdende schaal (Besluit van 26 maart 2012, Staatsblad 2012,158) zegt: “het feit dat een persoon
onder het bereik van de glijdende schaal komt, betekent niet dat de toepassing van de glijdende
schaal automatisch leidt tot een afwijzing van een verlenging van de geldigheidsduur van de
verblijfsvergunning (lees hier ook: intrekking van de verblijfsvergunning). Er zal steeds een
individuele toetsing plaatsvinden van de omstandigheden van het geval aan Europese regelgeving,
internationaal geborgde rechten zoals het recht op gezinsleven, het recht op privéleven en het
proportionaliteitsbeginsel. Dit verandert niet met de onderhavige wijziging.” Dit heeft geleid tot
het bewuster toepassen van een proportionaliteitstoets bij herbeoordeling van asielvergunningen.

Als een zaak gelet op de geschetste weging als mogelijk kansrijk wordt beoordeeld, wordt een
voornemen tot intrekking van de asielvergunning uitgebracht, soms voorafgegaan door een gehoor.
Dit laatste gebeurt in die gevallen waarin het noodzakelijk wordt geacht het aanwezige dossier eerst
te actualiseren. Op het voornemen kan gereageerd worden met een schriftelijke zienswijze.
Vervolgens volgt een intrekkingsgehoor, voordat het tot een besluit tot intrekking komt. Tegen het
intrekkingsbesluit staat beroep open dat schorsende werking heeft, waarna hoger beroep het sluitstuk
van de procedure kan vormen.
Met de intrede van de actuele-bedreigingstoets – zie het Unierechtelijk openbare ordecriterium – is in
geval van mogelijke intrekking van de op internationale beschermingsgronden verleende
vergunningen het geheel van overwegingen aanzienlijk gegroeid. Nadat relevante informatie als het
strafvonnis, reclasserings- en medische (psychologische) rapportages is opgevraagd dient door het
IND-team alles op eigen merites te worden beoordeeld en gewogen. Indien bijvoorbeeld het
recidivegevaar door de deskundigen klein wordt geacht, wordt de motivering dat iemand nog een
actuele bedreiging vormt een lastige, ook al is sprake van een aanzienlijk strafblad. Mocht worden
afgezien van intrekking, dan wordt de vreemdeling hiervan schriftelijk in kennis gesteld, indien er
eerder al correspondentie tussen de IND en de vreemdeling heeft plaatsgevonden. Uiteindelijk blijft na
al deze stappen een klein deel van deze zaken over, waarbij het tot een voornemen tot intrekking
leidt. De motivering van een besluit om niet in te trekken behoort altijd terug te vinden te zijn in een
interne minuut, deel uitmakend van het dossier in INDIGO.
Beoordeling bij een reguliere verblijfsvergunning
Bij zaken met vreemdelingen met een reguliere verblijfsvergunning worden als vervolgstappen gezet:
•
Een toets aan art 3.86 Vreemdelingenbesluit met de “glijdende schaal”. Het effect van deze schaal
is, dat hoe langer de vreemdeling rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning heeft,
hoe hoger de hem opgelegde straf moet zijn, wil zijn vergunning in gevaar kunnen komen.
•
Na toetsing aan de glijdende schaal blijkt een klein gedeelte van deze berichten intrekkingswaardig te zijn. De zaken die niet intrekkingswaardig zijn, worden als ‘niet-intrekken’ afgesloten,
waarbij een motivering behoort met een minuut ter onderbouwing.
•
Indien een zaak intrekkingswaardig is, leidt dat in de meeste gevallen tot een voornemen. In een
beperkt aantal gevallen wordt er een waarschuwingsbrief gemaakt. Bij een voornemen volgt
daarna de procedure met een schriftelijke zienswijze als reactie en een gehoor, voordat het tot
een definitief besluit komt. Na de formulering van het voornemen tot intrekking en verzending van
de brief aan de betrokkene wordt de zaak vanuit het team JUDOKA overgedragen aan het cluster
IRM (Intrekking Reguliere verblijfsvergunningen o.g.v. Misdrijven) voor de vervolgprocedure, met
een herhaalde toets aan de glijdende schaal, schriftelijke zienswijze, gehoor en definitief besluit.
•
Berichten die betrekking hebben op EU-onderdanen, kunnen niet tot een intrekkingszaak leiden,
omdat vergunningverlening op hen niet van toepassing is. Indien aan de voorwaarde van de
glijdende schaal wordt voldaan, wordt de EU-onderdaan ongewenst verklaard (OVR).
21

5.4.2. Resultaten bevraging INDIGO
De Commissie heeft de IND gevraagd om de stappen uit de intrekkingsprocedures via INDIGO in beeld
te brengen. In schema zien deze werkprocessen met BVV-procesverwijzingen er als volgt uit, met
vermelding van de aantallen zaken over de onderzoeksperiode januari 2017 t/m februari 2019:

In dit schema ziet men de stappen in het werkproces terug, zoals geschetst in de voorgaande
paragrafen. Van bovenaf gezien zijn de stappen in de periode januari 2017 t/m februari 2019:

22

•

•
•

•
•

•

•

•

Binnenkomst van 55.925 zaken uit BVV-procesverwijzingen, waarvan 85 % berichten over
aanvang/executie van een straf (bericht met code 42) en 15% definitieve uitspraken in hoger
beroep (= berichten met code 71)
Binnen deze verzameling van procesverwijzingen gaat het om 34.121 “unieke klanten”. De IND
kent klanten met meerdere BVV-procesverwijzingen.
Na de filtering – toegelicht in par. 5.4.1. - resteren 6242 intrekkingswaardige zaken en 1221
mogelijke ongewenst-verklaringen van EU-onderdanen. Bij de 6242 intrekkingswaardige zaken
worden 1293 zaken overgedragen aan medewerkers bij de beslisdirecties, omdat het meldingen
betreft over aanvragers die nog geen vergunning hebben en nog in de aanvraagprocedure zitten.
Deze meldingen worden meegenomen in de afweging over het al dan niet toekenning van een
asiel- of verblijfsvergunning.
De intrekkingszaken worden onderscheiden naar asiel (1771 zaken) en regulier (4423 zaken).
De intrekkingswaardige zaken zijn op verzoek van de Commissie nader bezien door Integis –zie
bijlage 2 - in hoeverre sprake is van een gemotiveerd besluit bij de verdere weging. Bij asielzaken
die als intrekkingswaardig worden beschouwd, maar waarvan na verdere weging niet tot verdere
stappen is besloten, is deze beslissing in 95% van de dossiers nader gemotiveerd met een
toelichting. Bij de intrekkingszaken van reguliere vergunningen levert het dossieronderzoek bij de
niet-intrekkingen een ander beeld op. In 70% van deze zaken is de beslissing uitsluitend
gemotiveerd met een memo met als gestandaardiseerde tekst, dat “niet is gebleken dat de
strafrechtelijke antecedenten van de betrokkene voldoende aanleiding geven tot het uitvaardigen
van een voornemen tot intrekking van de verblijfsvergunning en opleggen van een inreisverbod”.
Bij de asielzaken is na de beoordeling aan de hand van de glijdende schaal, aan internationale
verdragen inclusief het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en met toepassing
van de proportionaliteitstoets bij 51 zaken besloten om een voornemen tot intrekking aan te
bieden, waarvan na de verdere procedurestappen uiteindelijk 37 intrekkingen. Daarnaast is bij 2
zaken tot intrekking zonder voornemen besloten.
Bij de intrekking van reguliere vergunningen is het na beoordeling bij 295 tot een voornemen tot
intrekking gekomen, waarvan na de verdere procedure 132 intrekkingen en 55 besluiten tot
intrekking zonder voornemen gerealiseerd zijn.
Bij de mogelijke ongewenst-verklaringen (OVR; 1221 zaken) is het na weging gekomen tot 894
besluiten tot ongewenst-verklaring. Dit betreft EU-onderdanen.

23

5.4.3. Toets in nadere interviews
De analyse van documentatie en de resultaten uit INDIGO zijn voor de Commissie aanleiding geweest
om in interviews met IND-medewerkers en –managers deze inzichten nader te toetsen. Uit deze
nadere interviewronde komen als belangrijkste punten naar voren:
•
Het merendeel van de procesverwijzingen uit de strafrechtketen betreft zaken die na een eerste
filtering al terzijde kan worden gelegd.
•
Bij de tweede filtering zijn de beslisregels op basis van de glijdende schaal helder, maar deze
beslisregels zijn als criterium voor intrekking relatief minder vanzelfsprekend geworden gelet op
het toegenomen belang van internationale verdragen inclusief EVRM, het Unierechtelijk openbare
orde-criterium en de jurisprudentie op grond van deze regels. Bij de toetsing aan EVRM is sprake
van enige beoordelingsruimte in de afweging. De aanvankelijke houding van de IND, dat een
intrekkingswaardige zaak steeds ook tot een intrekking moet leiden, is in de loop der jaren
ingehaald door de internationale regels en de jurisprudentie. Overigens staat in de werkinstructie
nog steeds dat het de hoofdlijn is, ook bij twijfel, een intrekkingsprocedure te starten.
•
Er is een verschil in de werkwijze tussen intrekking van asielvergunningen en de intrekking van
reguliere verblijfsvergunningen. Voor intrekking van asielvergunningen is in Zwolle een apart
cluster geformeerd voor beoordeling van intrekkingswaardige zaken, waarbij alle stappen van de
toets op de glijdende schaal tot en met de afronding van de zaak worden gezet. Bij de mogelijke
intrekking van reguliere verblijfsvergunningen wordt deze filtering verricht door het team JUDOKA
en na de formulering van het voornemen tot intrekking overgedragen aan het cluster IRM
(Intrekking Reguliere verblijfsvergunningen o.g.v. Misdrijven). Dit verschil in werkwijze is na een
pilot ontstaan en bij de reorganisatie van de IND in 2015 voortgezet.
•
De invoering van de proportionaliteitstoets is ingegeven door de jurisprudentie, mede door
uitspraken van het Europees Hof en door EVRM-interpretatie. Wat een aantal jaren geleden als
intrekkingswaardig werd beschouwd, is nu minder vanzelfsprekend. Inmiddels leidt ca. 80 % van
de beroepszaken tot een uitspraak, waarbij het intrekkingsbesluit in stand blijft.
•
Ingewikkelde zaken worden in veel gevallen in clusteroverleg besproken, zodat op deze wijze van
collegiale intervisie eenheid van handelen wordt nagestreefd. Tevens vindt met JZ regelmatig
overleg plaats in geval niet-intrekking wordt overwogen.
•
Interne controles en audits van dit werkproces zijn in de kwaliteitsborging vooral op de
processtappen en niet op de inhoud gericht.
•
Van een werkwijze waarbij mogelijke intrekkingszaken blijven liggen, omdat deze zaken te veel
tijd en inspanning vergen, zijn geen aanwijzingen gebleken. Ingegeven door het complex aan
overwegingen waarmee rekening moet worden gehouden, blijkt het resultaat van daadwerkelijke
intrekking van wat als intrekkingswaardig wordt gezien, uiteindelijk een laag percentage te zijn
van nog geen 5%. Daarbij hebben de zwaarste zaken prioriteit.

24

5.5.

Fraude en handhaving bij onjuiste gegevens over identiteit/nationaliteit

5.5.1. Stappen in het werkproces bij mogelijk onjuiste gegevens identiteit/nationaliteit
De Commissie is gevraagd om specifiek te kijken naar de werkwijze van de IND bij intrekkingen indien
door de vreemdeling onjuiste gegevens over identiteit en nationaliteit zijn verstrekt. Bij de IND kent
men de Handhavingsmotor, die op basis van mutaties in de Basisregistratie Personen (BRP) een
intrekkingsprocedure genereert. Dit leidt per kwartaal tot de start van duizenden intrekkingsprocedures die vervolgens niet worden doorgezet, omdat in het merendeel van de gevallen het een
BRP-mutatie betreft die geen intrekking rechtvaardigt. Bijvoorbeeld, doordat bij kennismigranten of
studenten niet tijdig een woonadres is ingeschreven. Of doordat de samenwoonsituatie van een
vergunninghouder is gewijzigd.
Wijzigingen van nationaliteit en/of geboortedatum in de BRP worden als fraudesignaal opgenomen in
INDIGO, wat leidt tot de start van een intrekkingszaak. Naast BRP-mutaties kan ook op grond van een
“klikbrief”, een e-mail of een telefonisch signaal een intrekkingszaak worden gestart.
Bij de IND is het cluster End-of-Protection (EOP) van het team Herbeoordelingen in Zwolle
verantwoordelijk voor de afhandeling van meldingen waarbij sprake is van twijfel aan de identiteit
en/of nationaliteit. Daarbij worden de volgende processtappen gezet:
•
Het proces waarmee het cluster deze meldingen aanpakt, wordt bij de IND ‘Eerste Beoordeling’
(EB) genoemd. De verschillende stappen zijn beschreven in een afzonderlijke procesbeschrijving.
•
Het proces van Eerste Beoordeling is in de loop van 2018 als extra filter op meldingen ingericht,
omdat daarvoor teveel zaken in de werkstroom werden opgenomen, waarvan al snel kon worden
vastgesteld dat intrekking niet aan de orde is.
•
Zaken uit de Handhavingsmotor vanwege aanpassingen in de familienaam worden direct
afgesloten met een niet-intrekking. Veel meldingen betreffen wijzigingen in de spelling van
namen. Dan is er veelal geen sprake van het verstrekken van onjuiste gegevens, maar een
verbetering van de schrijfwijze van bijvoorbeeld de familienaam.
•
Indien tijdens de Eerste Beoordeling een melding van een BRP-wijziging direct als weinig kansrijk
wordt beoordeeld, wordt de zaak afgesloten als een niet-intrekking en vastgelegd in een
standaard-minuut.
•
Na het proces van Eerste Beoordeling worden de dan resterende zaken nog uitgebreider
inhoudelijk beoordeeld door de zaakverantwoordelijk medewerker. Meldingen die voldoende
inhoud hebben, leiden in principe tot een intrekking. Daarbij moet bij asielzaken op basis van
jurisprudentie ook expliciet beoordeeld worden of de vreemdeling onder zijn werkelijke identiteit
voor asielbescherming in aanmerking zou komen. De IND is daarbij gehouden aan een uitspraak
van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat ook bij deze intrekkingszaken
getoetst wordt aan het EVRM (artikel 3).
•
Bij zaken waarbij een intrekking gelet op de jurisprudentie wel kansrijk lijkt, en de informatie uit
de melding niet ‘hard’ genoeg is, kan er onderzoek worden opgestart, zoals een gehoor of een
onderzoek op ‘social media’. Afhankelijk van het onderzoeksresultaat wordt de zaak daarna
voortgezet of afgesloten als een niet-intrekking. Bij deze processtap is het gebruikelijk om een
collegiale toets toe te passen.
•
Afhankelijk van de beoordeling volgens de bovenstaande stappen wordt er nader onderzoek
gedaan en wordt er een voornemen tot intrekking opgesteld of wordt alsnog besloten tot nietintrekking. Ook in deze fase is een collegiale toets gebruikelijk. Als besloten wordt tot intrekking,
wordt de verblijfsvergunning ingetrokken wegens het verstrekken van onjuiste gegevens. Het
staat immers vast dat de verblijfsvergunning niet op die onjuiste personalia zou zijn verleend als
bekend was dat die identiteit onjuist was. Bij een voornemen tot intrekking volgt daarna de
procedure zoals gebruikelijk bij intrekkingszaken, zoals indiening van een zienswijze, een
intrekkingsgehoor, etc.

25

5.5.2. Resultaten bevraging INDIGO
De Commissie heeft specifiek voor fraude met identiteit en/of nationaliteit een bevraging van INDIGO
laten verrichten. Dit leidt tot het volgende beeld in een stappenschema van intrekkingszaken – met
aantallen zaken over de periode 01-01-2017 tot 01-03-2019 - naar aanleiding van een BRP-bericht:

In dit schema is het werkproces –zoals geschetst in paragraaf 5.5.1. – weergegeven in stappen:
•
Van bovenaf startte het werkproces met bijna 200.000 BRP-berichten;
•
Na filtering resteerden 1620 zaken (= 0,8%) die in aanmerking komen voor vervolgstappen;
•
De overgebleven zaken zijn gesplitst naar de aard van het verblijf (asiel, regulier, EU);
•
Na verdere weging resteerden uiteindelijk 15 intrekkingen, namelijk bij regulier verblijf (14) en
EU-onderdaan (1). De resterende zaken zijn afgesloten met een niet-intrekking of een nietadministratieve afdoening (NIA).
Naast deze BRP-berichten zijn in de onderzoeksperiode 4726 signalen over mogelijke fraude met
identiteit en/of nationaliteit binnengekomen via brieven, e-mails of telefoontjes. Deze binnengekomen
signalen zijn verwerkt in INDIGO en hebben met dezelfde weging als bij de BRP-berichten geleid tot
660 zaken met vervolgstappen en uiteindelijk tot 79 intrekkingen.

26

De intrekkingswaardige zaken bij onjuiste gegevens over identiteit/nationaliteit zijn op verzoek van de
Commissie nader bezien door Integis –zie bijlage 2 - in hoeverre sprake is van een gemotiveerd
besluit bij de verdere weging. Bij zaken die als intrekkingswaardig worden beschouwd, maar waarvan
na verdere weging niet tot verdere stappen is besloten, is deze beslissing in ca. 80 % van de dossiers
nader gemotiveerd met een toelichting.
5.5.3. Toets in nadere interviews
De Commissie heeft de inzichten, opgedaan uit documentanalyse en bevraging van INDIGO, nader
bezien in een interviewronde met IND-medewerkers en –managers. De hoofdpunten hieruit zijn:
•
Het proces van Eerste Beoordeling als screening helpt om de werkstroom van meldingen over
mogelijke fraude met identiteit en/of nationaliteit tot beheersbare proporties terug te brengen.
•
Een complicatie in dit werkproces is, dat de IND tijdens de intrekkingsprocedure niet ambtshalve
op nieuwe personalia een vergunning mag verlenen. Daarvoor dient de vreemdeling een nieuwe
asielaanvraag in te dienen en zou de vreemdeling eerst de nieuwe personalia in de BRP moeten
laten registreren. Dat is een bevoegdheid van de gemeente en deze wijziging in BRP is niet
vanzelfsprekend. De IND beoordeelt of de nieuwe identiteit en/of nationaliteit in vreemdelingrechtelijke zin aannemelijk is, terwijl de gemeenten vaak een veel strengere toets uitvoeren in het
kader van de Wet BRP.
•
Als de gemeente niet bereid is om de identiteitsgegevens in de BRP aan te passen, blijft de
betrokkene onder de onjuiste personalia in de BRP staan en deze BRP-registratie is leidend, ook
voor de registratie bij de IND in INDIGO. Dit kan uiteindelijk leiden tot de situatie dat een
vreemdeling na intrekking van zijn vergunning wegens onjuiste identiteit A, alsnog een
verblijfsdocument zou krijgen met opnieuw personalia A. Dat roept bij de betrokken INDmedewerkers de vraag op of het wel zinvol is om in deze gevallen tot intrekking over te gaan.
•
In de intrekkingsprocedure moet expliciet beoordeeld worden of er sprake is van een schending
van artikel 3 EVRM. De IND moet daarbij bijvoorbeeld afwegen of de (noodzakelijke) medische
zorg in het herkomstland beschikbaar is. Indien de medische toestand van de vreemdeling valt
onder de reikwijdte van de norm - lijdt aan een ziekte waarvan vaststaat dat het achterwege
blijven van behandeling binnen drie maanden zou leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere
vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade - en evident is dat de noodzakelijk medische
zorg bij terugkeer in het land van herkomst niet beschikbaar of toegankelijk is, wordt de uitzetting
van de vreemdeling achterwege gelaten. Daarbij is het streven van de IND om restrictief te
toetsen. Het is aan de vreemdeling om de dreigende schending aan het EVRM aannemelijk te
maken.
•
Per saldo blijkt dat het huidige werkproces voor mogelijke fraude bij nationaliteit en/of identiteit
een grote productie van potentiële intrekkingsprocedures behelst, maar dat dit werkproces
uiteindelijk tot weinig intrekkingen leidt. De massa van BRP-meldingen maakt dat vooral aan de
voorkant van dit werkproces de screening in de Eerste Beoordeling moet voorkomen, dat veel
onnodige werkbelasting optreedt.
5.6.

Bevindingen

De Commissie komt op basis van het onderzoek tot de volgende bevindingen:
•

•

•

De vraag of een intrekking moet plaats vinden, wordt stap-voor-stap bepaald aan de hand van de
actuele regelgeving, de jurisprudentie en de interne werkinstructies en de procesbeschrijvingen.
De werkwijze van de betrokken IND-teams is daarmee gebaseerd op een onderbouwde aanpak.
Het merendeel van openbare-orde-meldingen blijkt na een eerste filtering een onvoldoende grond
te zijn om een intrekkingsprocedure te starten. De koppeling tussen basisregistraties en INDIGO
leidt tot een groot potentieel van mogelijke intrekkingszaken, die bij nadere weging niet tot
intrekking leiden. Na een tweede filtering resteert een gering aantal daadwerkelijke intrekkingen.
De toets aan de glijdende schaal op grond van het Vreemdelingbesluit 2000 biedt voor verdere
filtering bij meldingen openbare orde een set van heldere beslisregels. De toets daarna, bijvoorbeeld aan het EVRM, geeft de betrokken medewerker van de IND enige beoordelingsruimte,
waarbij ook de groeiende jurisprudentie een factor van belang is.
27

•

•
•

•

•

•

•

•

Bij intrekking van verblijfsvergunningen bij asielzaken is door internationale verdragen en jurisprudentie in de loop der jaren de weging van meldingen en de werkwijze bij de IND aangepast aan
deze nieuwe omstandigheden. De aanvankelijke houding dat, een openbare orde-melding een
voldoende grond was om tot intrekking over te gaan, was in het licht van deze gewijzigde rechtsregels niet meer te continueren. De proportionaliteitstoets en de beoordeling of een voornemen tot
intrekking gelet op de jurisprudentie kansrijk is, zijn logische stappen om een jaarlijkse stroom
van duizenden meldingen op een verantwoorde wijze te ordenen en te wegen. Het overgrote deel
van de niet-intrekkingen bij asiel is voldoende transparant en overdraagbaar gemotiveerd.
Het geheel van rechtsregels en jurisprudentie bij mogelijke intrekkingszaken op basis van openbare orde leidt ertoe dat het uiteindelijk tot weinig daadwerkelijke intrekkingen door de IND komt.
Bij de zaken met reguliere verblijfsvergunningen die aanvankelijk na filtering vanwege een
openbare orde-melding als intrekkingswaardig worden beschouwd, wordt het merendeel alsnog
niet ingetrokken, maar ontbreekt bij veel zaken een bevraagbare en transparante motivering voor
deze beslissing. De in 70% van deze gevallen gehanteerde standaardzin, volstaat naar het oordeel
van de Commissie niet. Deze beslissing hoeft niet fout te zijn, maar het is in een beslisdocument
niet na te gaan waarop deze beslissing is gebaseerd. Dit onderdeel van het werkproces bij de IND
is onvoldoende op orde, zodat achteraf geen toets mogelijk is.
Er is een verschil in werkwijze bij meldingen openbare orde tussen intrekking van asiel- en
reguliere verblijfsvergunningen. Bij asielzaken worden de stappen van de toets op de glijdende
schaal tot en met de afronding van de zaak in één team gezet. Bij reguliere vergunningen is het
werkproces over twee eenheden (team JUDOKA en cluster IRM) verdeeld. De Commissie heeft de
indruk, dat het proces bij intrekking bij asiel systematischer is, met een betere motivering van de
processtappen, en een meer geborgde beheersing van het werkproces.
Bij intrekkingswaardige zaken vanwege onjuiste data over identiteit en/of nationaliteit, waarbij is
besloten om de vergunning niet in te trekken, ontbreekt bij 20% van deze zaken een motivering
van dit besluit. De Commissie vindt dit onjuist, want in alle gevallen dient een voldoende
motivering aanwezig te zijn. De beslissing hoeft niet fout te zijn, maar het is in een
beslisdocument niet na te gaan waarop deze beslissing is gebaseerd.
De Commissie heeft in haar onderzoek geen aanwijzingen gevonden dat intrekking van asielvergunningen op grond van criminele antecedenten, omdat deze zaken te veel tijd of inspanning
zouden vergen.
De Commissie heeft bij de intrekking van reguliere verblijfsvergunningen op grond van de interne
IND-documenten en de interviewronde geen aanwijzingen gevonden, dat intrekking van reguliere
verblijfsvergunningen bij meldingen openbare orde uitblijft, omdat men gelet op tijd of capaciteit
voor een dergelijke werkwijze zou hebben gekozen. Met een bevraging van dossiers in INDIGO
kan deze bevinding over intrekking van reguliere verblijfsvergunningen niet bevestigd worden,
omdat bij menige intrekkingswaardige zaak bij reguliere verblijfsvergunningen een bevraagbare
en transparante motivering in het dossier ontbreekt. De Commissie is voor dit aspect daarmee
niet in staat hierover een preciezer oordeel te geven.
Het werkproces bij mogelijke fraude bij nationaliteit en/of identiteit met de koppeling van BRP en
INDIGO leidt tot een belasting van de IND met weinig zichtbare effecten. De Commissie heeft
geen aanwijzingen gevonden, dat bij onjuiste gegevens over identiteit en/of nationaliteit
intrekking ten onrechte achterwege blijft, maar de administratie hiervan behoeft verbetering.

28

6. Conclusies
Hieronder worden eerst de conclusies beschreven bij de afzonderlijke onderzoeksvragen. Daarna volgt
een aantal conclusies die het geheel van de onderzoeksvragen betreft. En vervolgens een aantal
onvolkomenheden die de Commissie tijdens het onderzoek op het spoor is gekomen met conclusies
die tot de scope van de ontwikkeling van de IND-organisatie en -werkprocessen worden gerekend.
Beslissing in eerste aanleg en op bezwaar door dezelfde IND-medewerker?
De Commissie is bij deze vraag tot de volgende conclusies gekomen:
•
Het komt voor dat medewerkers die een beslissing in eerste aanleg op een aanvraag voor een
verblijfsvergunning hebben genomen ook de beslissing op het daarop gerichte bezwaarschrift
hebben genomen. In de onderzoeksperiode komt dat voor in ongeveer 3% van het aantal
bezwaarschriften. De Commissie duidt dit percentage als incidenteel en beoordeelt deze procedure
als onjuist. Dat geldt ook voor de gevallen (0,4% van de bezwaarschriften in de onderzoeksperiode) dat dezelfde personen de brief met de beschikking in eerste aanleg en de brief met de
beslissing op bezwaar tekenen.
•
Oorzaken daarvoor hebben meestal betrekking op de geringe omvang van de werkeenheid - vaak
vanwege gespecialiseerde werkzaamheden -, opleidingssituaties en meer als louter administratief
en eenvoudig ervaren vergunningverlening.
•
Bij de beslissing op bezwaarschriften kan de precieze interpretatie van artikel 10:3, lid 3 van de
Awb, ook getuige de overigens niet overvloedig aanwezige jurisprudentie ter zake, enige spanning
opleveren bij de toepassing in de praktijk bij de IND.
Beslissingen op bezwaar door medewerkers JZ zonder mandaat?
De Commissie is bij deze vraag tot de volgende conclusies gekomen:
•
De Commissie heeft geen werkwijze of praktijk aangetroffen waarbij beslissingen zijn genomen op
bezwaarschriften door medewerkers van de directie Juridische Zaken die niet over het vereiste
mandaat beschikten om op deze bezwaarschriften te beslissen.
•
Er is sprake van een sluitende mandaatregeling bij de IND.
•
Incidenteel zijn medewerkers van de directie Juridische Zaken (JZ) - vooral in 2015-2017- ingezet
bij de directie A & B bij het maken van besluiten in eerste aanleg. Deze JZ-medewerkers vielen
onder zeggenschap van de directie A & B en waren bevoegd om op aanvragen te beslissen en deze
beslissingen te ondertekenen. Mocht ondertekening door de leidinggevende zijn voorgekomen, dan
is de leidinggevende gelet op het Mandaatbesluit van de IND bevoegd.
Bij criminele antecedenten of onjuiste gegevens over identiteit en/of nationaliteit ten onrechte geen
intrekking?
De Commissie is bij deze vraag tot de volgende conclusies gekomen:
•
Het systeem om te beoordelen of een vergunning moet worden ingetrokken in geval van criminele
antecedenten of verstrekking van onjuiste gegevens over identiteit of nationaliteit, is onderhevig
aan een complex veld van internationale en nationale wet- en regelgeving en beleidsregels.
•
Jaarlijks komen grote hoeveelheden signalen over criminele antecedenten en over mogelijk
onjuiste gegevens over identiteit en/of nationaliteit binnen bij de IND. Het daarvoor ontwikkelde
sorteerschema resulteert in een relatief geringe hoeveelheid gevallen per onderdeel - Asiel, End of
Protection en Regulier -, die als potentiële intrekkingen of als mogelijke ongewenst-verklaringen
van EU-onderdanen gezien kunnen worden.
•
Tot intrekking van een verleende asiel- of reguliere vergunning wordt in minder dan 5% van het
aantal potentiële intrekkingen bij criminele antecedenten daadwerkelijk overgegaan.
•
De bevraagbaarheid, transparantie en vastlegging van de onderbouwing in de IND-administratie
om niet tot intrekking van potentieel intrekkingswaardige gevallen over te gaan, is bij mogelijke
intrekking van reguliere verblijfsvergunningen vanwege criminele antecedenten en bij mogelijke
intrekking vanwege onjuiste gegevens over identiteit en/of nationaliteit, onvoldoende op orde.
29

•

•

•

Het verschil in werkwijze tussen asiel en regulier verblijf is bij het proces van intrekkingen
opvallend. Daarbij heeft de Commissie een voorkeur voor de werkwijze gehanteerd bij asielzaken,
omdat het werkproces van mogelijke intrekking van asielzaken systematischer is, met een betere
motivering van de processtappen en besluitvorming.
De Commissie komt tot de conclusie dat er bij intrekkingszaken niet veel procedurefouten worden
gemaakt. Enerzijds gestaafd door het geringe aantal beroepszaken waarbij de IND in het ongelijk
wordt gesteld en door de interne vormen van collegiale toetsing en overleg voordat besluitvorming
plaatsvindt. Anderzijds is er individuele beoordelingsruimte binnen genoemde kaders en is het
concept van proportionaliteit recent geïntroduceerd en nog in ontwikkeling. Bovendien leidt het
geheel van rechtsregels inclusief jurisprudentie waar de IND aan gehouden is bij mogelijke
intrekkingen op basis van openbare orde respectievelijk criminele antecedenten, ertoe dat er
logischerwijs weinig daadwerkelijk wordt ingetrokken.
Het werkproces voor mogelijke fraude bij identiteit en/of nationaliteit met de koppeling van BRP
en INDIGO leidt in de huidige vorm tot een belasting van de IND-organisatie met weinig zichtbare
effecten. Tevens is de kans gering, dat met de huidige regels onjuiste gegevens over identiteit
en/of nationaliteit tot een intrekking van de vergunning leiden.

Conclusies over het geheel van de onderzoeksvragen
Bij de onderzoeksvragen is aan de Commissie gevraagd om nader te bezien, of sprake is van:
•
een werkwijze of praktijk met een schending van wettelijke voorschriften of van voor ieder kenbare
beleidsregels;
•
incidentele gevallen of van een stelselmatige en structurele werkwijze of praktijk;
•
weloverwogen en gerichte keuzes ten grondslag liggen aan deze werkwijze of praktijk en door wie
en op welk niveau in de organisatie deze keuzes zijn gemaakt;
•
een misstand in de zin van artikel 1 onder d van de Wet Huis voor Klokkenluiders.
De Commissie stelt vanuit het samenhangende geheel van de voorgaande conclusies het volgende vast:
•
De Commissie heeft geen werkwijze of praktijk aangetroffen met een schending van een wettelijke
voorschrift, respectievelijk voor ieder kenbare beleidsregels.
•
In incidentele gevallen wordt afgeweken van voorschriften en/of werkinstructies, maar niet
structureel. Tijd en werkdruk zijn hierbij geen doorslaggevende factoren.
•
Weloverwogen en gerichte aanwijzingen met betrekking tot te nemen beslissingen
(dienstopdrachten) door leidinggevenden aan medewerkers om wettelijke voorschriften of
beleidsregels te schenden bij het nemen van beslissingen, zijn de Commissie niet gebleken.
•
De Commissie heeft gelet op haar bevindingen geen situatie aangetroffen, die wijst op een
misstand in de zin van artikel 1 onder d van de Wet Huis voor Klokkenluiders.
Conclusies vanuit de scope van ontwikkeling van organisatie en werkprocessen
De Commissie is in dit kader tot de volgende conclusies gekomen:
•
Eenduidige criteria en een eenduidige procedure voor het toekennen van de tekenbevoegdheid
aan een medewerker en van de registratie daarvan ontbreken. Een eenduidige procedure voor het
registreren van de tekenbevoegdheid ontbreekt
•
INDIGO is zodanig ingericht, dat indien medewerkers die niet gemandateerd dan wel niet
tekenbevoegd zijn, door het systeem bij bepaalde handelingen niet worden gestopt.
•
Met het verdwijnen van de collegiale toets IND-breed wordt node het gebruik daarvan juist in een
aantal specifieke situaties gemist.
•
Procesbeschrijvingen en werkinstructies sluiten niet altijd goed op elkaar aan. Voor bezwaarzaken
ontbreekt een werkinstructie.
•
Kwaliteitsborging en interne controle behoeft een verdere ontwikkeling en intensivering, die meer
gekoppeld moet zijn aan inhoud. Steekproeven worden genomen, maar zijn procesmatig van
karakter en niet dekkend voor het werkveld van de IND.
•
Van het management mag een actievere en meer directe en inhoudelijke betrokkenheid worden
gevraagd in de meer complexe vragen die zich bij beoordelingen voordoen.
30

7. Aanbevelingen
De Commissie heeft op basis van conclusies over de organisatie en werkprocessen een aantal
aanbevelingen voor verdere stappen geformuleerd, gegroepeerd naar:
•
Ontwikkeling van de IND-organisatie
•
Procedures rondom mandaat, autorisatie en tekenbevoegdheid
•
Ontwikkeling van de IND-organisatie
•
Werkprocessen.
Deze aanbevelingen kunnen de IND helpen om als organisatie de volgende stappen te zetten in het
traject van ontwikkeling van jong-volwassenheid naar uiteindelijke volwassenheid.
Procedures rondom mandaat, autorisatie en tekenbevoegdheid
1. Teneinde geen enkele onduidelijkheid te laten bestaan over de precieze toepassing van artikel
10:3, lid 3 van de Awb beveelt de Commissie aan om elke vorm van betrokkenheid van
medewerkers bij de besluitvorming in eerste aanleg (behandelen, besluiten in INDIGO en
ondertekenen van de beschikking) uit te sluiten bij de besluitvorming van beslissingen op bezwaar
(behandelen, besluiten in INDIGO en ondertekenen van het besluit op bezwaar ). En laat de
besluitnemers in primo respectievelijk in bezwaar ook degenen zijn die de beschikking namens de
Staatssecretaris ondertekenen.
2. Hanteer een eenduidige wijze van taak-gerelateerde toekenning en registratie van de tekenbevoegdheid.
3. Hanteer gelijke opleidingsprogramma’s voor tekenbevoegdheid binnen A & B en RVN naar het
voorbeeld van A & B met heldere eindtermen en opleidingseisen.
4. Voer een centrale registratie in van gemandateerden en van de toegekende tekenbevoegdheden,
bijvoorbeeld in INDIGO, per werksoort of pakket aan taken. Wijzigingen, bijvoorbeeld vanuit Pgesprekken, moeten daarin direct worden doorgevoerd.
5. In het verlengde van de implementatie van de aanbevelingen van PWC beveelt de Commissie aan
in INDIGO op te nemen en digitaal te autoriseren, waartoe een medewerker in voorkomend geval
voor een werksoort wel of niet bevoegd is. En tevens daarbij te bezien of het in INDIGO mogelijk
is te voorkomen dat een medewerker betrokken bij een zaak in eerste aanleg, ook bemoeienis
heeft met dezelfde zaak in de fase van bezwaar.
Ontwikkeling van de IND-organisatie
6. Aansluitend op de beleidsreactie van het MT van de IND op de evaluatie van de reorganisatie 2015
kan de interne kwaliteitsborging en interne controle een impuls krijgen door scherper te gaan
toetsen op de uitvoering van het vigerende beleid en door de interne audits daarop af te
stemmen.
7. Vervolmaak de kwaliteitsborging en de interne controles (audits) door een sterkere koppeling met
de inhoud van het werk te maken en door het te voorzien van een sluitend systeem van
steekproeven.
8. Gebruik de uitkomsten van de kwaliteitsborging en interne controle om het lerend vermogen van
de IND te voeden. Gesprek, (werk-)overleg, collegiale toetsing en escalatie naar leidinggevenden
zou bij complexere gevallen meer toegepast moeten worden. Inhoudelijke begeleiding en sturing
van het (midden-) management is daarbij nodig, evenals inhoudelijke kwaliteitsborging en intern
toezicht (zie aanbeveling 6).
9. Laat de betrokken organisatieonderdelen zo pragmatisch mogelijk samenwerken, zodat
aanbeveling 1 mogelijk wordt gemaakt. Een zekere basisomvang van de eenheden binnen de IND
is nodig om dit te realiseren.
10. Het zou behulpzaam zijn als het MT van de IND – tijdelijk - met een extra lid wordt uitgebreid met
de functie van Compliance Officer. Met als taak te borgen dat de uitvoerende werkzaamheden van
de IND overeenkomstig de betrokken wet- en regelgeving en daarop gebaseerde beleidsregels,
werkinstructies etc. plaatsvinden. En dat alle daarop gerichte afspraken en besluiten worden
nagekomen en geïmplementeerd.
31

Werkprocessen
11. Streef naar een heldere codificatie van verder ontwikkelende beleidslijnen en spelregels, behorend
bij de actuele wet- en regelgeving met een gedeelde en consequente toepassing daarvan in de
praktijk. Procesbeschrijvingen en werkinstructies moeten volledig en naadloos op elkaar
aansluiten. Zorg hierbij voor een goede samenwerking tussen de beslisdirecties en de directies JZ
en SUA.
12. Stuur meer op doorstroming van zaken dan op volume en stuur vanuit en met behulp van de
beschikbare planningsmethodiek.
13. Zorg voor een verdere harmonisatie in de aanpak van het beoordelen van potentiële intrekkingen
van verleende vergunningen voor asiel en regulier verblijf. Zorg voor een sluitende onderbouwing
met een voldoende motivering in een beslisdocument bij niet-intrekking van vergunningen. En
zorg voor bevraagbaarheid en transparantie van deze onderbouwing die uiteindelijk leidt tot nietintrekking van verleende vergunningen.
14. Bovenstaande aanbevelingen zouden moeten leiden tot verdere harmonisatie in werkwijze en
cultuur bij en tussen de directie Asiel en Bescherming en de directie Regulier Verblijf en
Nederlanderschap.

32

Bijlagen

33

Bijlage 1: Instellingsbesluit Onderzoekscommissie vermoeden misstand bij de IND

Bijlage 2: Integis-rapportage voor de Onderzoekscommissie IND

Bijlage 3: Geraadpleegde documenten
De Commissie heeft bij haar onderzoek de volgende IND-documenten geraadpleegd:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Addendum Organisatie- en Formatierapport, Juridische Zaken, 06-10-2014
Begeleidingsprofiel, versie 03 10 2018
Brief Hoofddirecteur IND: Reactie op aanvullende vragen Commissie-De Leeuw d.d. 29-04-2019
Eindtermen per werksoort, versie 03 10 2018
Evaluatierapport flexibele inzet medewerkers JZ, maart 2017
Handhavingsmonitor over het eerste en tweede kwartaal 2018
Implementatieplan leren en ontwikkelen directie A&B
Implementatieplan Inrichting en Besturing IND 2015, juli 2014
Informatiebericht SUA IB 2017/60 Duur en zwaarte inreisverbod
IRM-beschrijving werkwijze, 18-04-2019
Kwartaalrapportages Kwaliteit AB 2018 en RVN 2018
Maandrapportage IND, februari 2019
Mandaatbesluit IND (met bijlagen) versies 2014 t/m 2019
Meldingen onjuiste identiteit, 16-04-2019
Onderzoek Bezwaarzaken  IA, versie 1.0, 01-05-2019
Onderzoek Intrekkingen op grond van openbare orde (met bijlage), versie 1.0, 01-05-2019
Onderzoek intrekkingen op grond van wijziging in identiteit/nationaliteit (met bijlage), versie 1.0,
01-05-2019
Opleidingsduur van de verschillende werksoorten in maanden
Organisatie- en formatierapport versie 1.0 d.d. 24-06-2014
OR-stukken over het verlenen van bijstand aan directie A & B, 2014, 2016
Overzicht Team IRM over niet-intrekkingen 2016-2019
Presentatie Fraude- en handhavingssignalen
Procesbeschrijving Eerste beoordeling Herbeoordelingen Asiel
Productieplanning A & B 2019
Productieplanning RVN 2019
Rapport Audit Meten en sturen kwaliteit beslissingen, 2015
Rapport opbouw IND legeskostprijzen 2018, maart 2019
Schets van de werkwijze bij het intrekken van asielvergunningen op grond van de openbare orde,
Cluster Openbare Orde, Team Herbeoordelingen IND Zwolle
Systeembeschrijving INDIGO A en B en RVN
Tekenbevoegdheid en taakvolwassenheid bij A&B, 03-10-2018
Toelichting werkproces ‘filtering’ JUDOKA 03-04-2019
Toelichting t.b.v. gesprek Cie de Leeuw over mandatering
Uitkomsten tijdschrijven NT openbare orde
Verzendwijzer Beslisdirecties RVN en A&B per 11/02/2019
Voortgangsrapport JUDOKA, 21-12-2016
Vragenlijst AB Bescherming 2018-4
Vragenlijst Kwaliteitsmeting datakwaliteit JZ 2019-1
Werkinstructie 2013/5 Intrekken van de verblijfsvergunningasiel bepaalde en onbepaalde tijd
Werkinstructie WI 2016/10 Horen in bezwaar
Werkinstructie WI 2017/1 (DV) Melden en afhandelen fraude- en handhavingssignalen in Indigo
Werkinstructie WI 2018/4 Het recht van de Europese Unie
Werkinstructie WI 2018/11 Richtlijnen voor de toepassing van artikel 8 EVRM
Werkinstructie WI 2018/16 Artikel 64 vw
Werkinstructie WI 2018/17 Uniform opvoeren van een intrekkingsprocedure
Werkinstructie WI 2018/21 De toepassing van de glijdende schaal
Werkinstructie WI 2019/2 Openbare Orde in relatie tot het Unierechtelijk openbare orde criterium
Werkinstructie WOTS-verzoeken derdelanders
Werkinstructie JUDOKA2 Ondersteunende taken
Werkinstructie JUDOKA Verwerken ’42’ of ‘71’ bericht, 14-05-2018
Werkinstructie (concept) Last Minute Asiel (LMA), 2019
Werkwijze bij onjuiste identiteitsgegevens
Werkvoorraad en werkwijze JUDOKA

Naast de bovengenoemde IND-documenten heeft de Commissie tevens gebruik gemaakt van:
•
•
•
•
•
•
•

•
•
•
•

Algemene Wet Bestuursrecht (Awb), geldend van 02-04-2019 t/m heden
ARAR (Algemeen Rijksambtenarenreglement), versie 2019
Brief Staatssecretaris J en V aan de Tweede Kamer 18-12-2018 : Antwoorden Kamervragen over
het bericht dat de IND de eigen regels overtreedt bij het beoordelen van verblijfsvergunningen
Ernst & Young, Eindrapportage Onderzoek Directie Dienstverlenen Immigratie- en
Naturalisatiedienst, 2017
PWC: Rapportage Immigratie- en Naturalisatiedienst Analyse naar kwetsbaarheden van het
beslisproces (inclusief leges-inningsproces), 2018
Schlössels & Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat. Band 1. (HSB) 2017
Uitspraken Rechtspraak:
o HR 8 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9084
o HR 12 augustus 2005, ECLI:NL:HR:2005
o ABRvS 22 maart 2006 Uitspraak 200504508/1
o ABRvS 24 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4002,
o ABRvS 3 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:1953
o ABRvS 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3362
o Hof Arnhem-Leeuwarden 4 december 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:10442
o Rechtbank Leeuwarden 21 januari 2010, ECLI:NL:RBLEE:2010:BL6154.
Vreemdelingbesluit 2000
Vreemdelingencirculaire 2000
Vreemdelingenwet 2000
Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 16e dr. Deventer 2014