Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

31 322

Kinderopvang

Nr. 214

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Ontvangen ter Griffie op 10 juni 2013.
De voordracht voor een vaste te stellen
algemene maatregel van bestuur is aan de
Kamer overgelegd tot en met 8 juli 2013.
De voordracht voor de vast te stellen
algemene maatregel van bestuur kan niet
eerder worden gedaan dan op 9 juli 2013.

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juni 2013
Inleiding
Sinds 2010 zijn maatregelen genomen om de groei in de uitgaven van de
kinderopvangtoeslag in te perken. Sinds de invoering van de Wet
kinderopvang zijn de uitgaven aan de kinderopvangtoeslag meer dan
verdrievoudigd van € 1 miljard in 2005 naar ca. € 3 miljard in 2010. De
verwachting was dat de uitgaven nog verder zouden blijven stijgen. Deze
groei in de uitgaven was niet houdbaar. Tegelijkertijd maakte de economische crisis het noodzakelijk om maatregelen te nemen om de
overheidsfinanciën op orde te brengen. Door deze twee factoren was het
onvermijdelijk om de groei in de uitgaven aan de kinderopvangtoeslag te
verminderen.
De afgelopen jaren zijn diverse maatregelen genomen om de uitgaven
aan de kinderopvangtoeslag beheersbaar te houden. In 2010 zijn de
maximaal te vergoeden uurprijzen (verder: maximum uurprijzen) voor
buitenschoolse opvang en gastouderopvang verlaagd; het maximaal
aantal te declareren uren per maand werd op 230 uur gesteld; het
Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (verder: LRKP) werd
ingevoerd en de regels voor gastouderopvang werden verscherpt. In 2011
en 2012 werd de ouderbijdrage verhoogd in de toeslagtabel. In 2012
werden de maximum uurprijzen niet geïndexeerd en werd de koppeling
aan de gewerkte uren van de minst werkende partner ingevoerd. In 2013
werd de ouderbijdrage proportioneel verhoogd in de eerste kindtabel en
werd de vaste voet afgebouwd naar nul voor hogere inkomens in de
eerste kindtabel.
Het overzicht in bovenstaande alinea laat zien hoeveel er is gebeurd met
de kinderopvangtoeslag in de afgelopen jaren. In jaren 2005–2009 groeide
de uitgaven aan kinderopvangtoeslag explosief. In de periode daarna zijn
elk jaar maatregelen doorgevoerd om deze groei in te perken. Voor 2014
zijn thans geen verdere bezuinigingen gepland. Ik houd de toeslagtabel in

kst-31322-214
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 322, nr. 214

1

zijn huidige vorm in stand. Met deze brief leg ik aan uw Kamer het
ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag voor het
berekeningsjaar 2014 voor in het kader van de wettelijk voorgeschreven
voorhangprocedure (artikel 3.11 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen) en bied ik uw Kamer de mogelijkheid zich uit te
spreken over het ontwerpbesluit voordat het aan de Afdeling advisering
van de Raad van State zal worden voorgelegd en vervolgens zal worden
vastgesteld1.
Op grond van de aangehaalde bepaling geschiedt de voordracht aan de
Koning ter verkrijging van het advies van de Raad van State over het
ontwerpbesluit niet eerder dan vier weken nadat het ontwerpbesluit aan
beide Kamers der Staten Generaal is overgelegd.
Analyse van de daling in het gebruik in 2012
In 2012 liep het gebruik van de kinderopvangtoeslag harder terug dan
voorzien. In de brief van 5 maart jl.2 heb ik uw Kamer geïnformeerd over
het dalende gebruik van de kinderopvang in 2012. De totale daling in het
gebruik bedraagt 10% over 2012. Het aantal kinderen ten behoeve
waarvan kinderopvangtoeslag wordt ontvangen, is gedaald met 4% en de
daling in het aantal uren per kind bedraagt 6%.
In de hiervoor genoemde brief heb ik ook toegezegd om met behulp van
realisatiecijfers over 2012 en begin 2013 een analyse op te stellen van de
terugloop in het gebruik en de mate waarin die terugloop een tijdelijke
dan wel structurele doorwerking heeft (zie bijlage, ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer). Uw Kamer heeft gevraagd
om bij deze analyse te bezien in welke mate de meevaller op de kinderopvangtoeslag incidenteel dan wel structureel is.
De daling van het gebruik van kinderopvang leidt zoals eerder aangekondigd in het Jaarverslag 2012 tot een financiële meevaller. Ten behoeve
van de analyse om te bezien in welke mate de meevaller een structurele
doorwerking heeft, is deze berekend ten opzichte van de voorjaarsnota
2012 (zie tabel 1). De meevaller bestaat voor een deel uit directe effecten
en voor een deel uit een gedragseffect. Deze effecten worden hieronder
toegelicht.
1
Conjunctuur. Bij werkloosheid stopt het recht op kinderopvangtoeslag na uiterlijk drie maanden. In 2012 is de werkloosheid met
ongeveer 90.000 personen toegenomen. Als gevolg van deze
toename is het aantal kinderen ten behoeve waarvan kinderopvangtoeslag wordt ontvangen naar schatting met zo’n 12.000 afgenomen,
waardoor de uitgaven met € 39 miljoen zijn gedaald. In de periode
2013–2015 neemt de werkloosheid volgens de meest recente
middellange termijnraming van het CPB verder toe met zo’n 130.000
personen. Als gevolg hiervan nemen de uitgaven voor kinderopvangtoeslag verder af met € 53 miljoen. In totaal leidt de oplopende
werkloosheid daarmee naar verwachting tot een conjunctuureffect
van € 92 miljoen in 2015. Na 2015 is weer sprake van een daling van
de werkloosheid. Het conjunctuureffect neemt als gevolg daarvan af
naar € 71 miljoen in 2017.
2
Gedragseffect. In mijn brief aan uw Kamer van 11 december 20123
heb ik aangegeven dat de daling van de uitgaven mogelijk deels
verklaard kan worden door een sneller en/of sterker gedragseffect:
door de stapeling van maatregelen passen ouders het gebruik van
1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Kamerstuk 31 322 nr. 202
3
Kamerstuk 31 322 nr. 198
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 322, nr. 214

2

3

4

5

kinderopvang wellicht eerder en sterker aan dan werd verondersteld.
Dit blijkt inderdaad het geval. In 2012 bedraagt het geraamde
gedragseffect € 110 miljoen, in latere jaren loopt dit op naar circa
€ 200 miljoen.
Prijscomponent. Tegenover bovengenoemde effecten die de uitgaven
drukken staan tegenvallers op de prijscomponent. Ten eerste was
sprake van een tegenvaller in 2012 in verband met de indexatie van
de uurprijzen in 2011. Indexatie van de maximum uurprijzen is in
principe afhankelijk van het uitkeren van de loon- en prijsbijstelling,
deze biedt namelijk de financiële dekking voor indexatie. In 2011 zijn
de maximum uurprijzen geïndexeerd zonder dat sprake was van het
uitkeren van de loonbijstelling. Deze indexatie zou een jaar later
worden gedekt in de begroting van 2012 door het niet inzetten van de
loon- en prijsbijstelling in 2012 voor een indexatie van de maximum
uurprijzen in 2012. Doordat in 2012 ook geen loonbijstelling werd
uitgekeerd, ontstond alsnog een budgettaire tegenvaller. Ten tweede
zijn de uurtarieven in de sector in 2012 gestegen. Hierdoor nam de
ontvangen kinderopvangtoeslag toe voor ouders die in 2011 een
uurprijs betaalden die onder de maximum uurprijs lag. Samen leidt
dit in 2012 en 2013 tot een tegenvaller van zo’n € 80 miljoen in de
uitgaven aan kinderopvangtoeslag. Ten derde wordt in 2014
overeenkomstig de wettelijke regeling een correctie doorgevoerd op
de indexering van de maximum uurprijzen over 2013. Deze correctie
vindt plaats omdat de indexeringsfactor op basis van de meest
actuele cijfers van het Centraal Economisch Plan hoger is dan de
indexeringsfactor zoals geraamd in het voorafgaande jaar. Omdat
tegenover deze correctie geen loonbijstelling staat, leidt dit vanaf
2014 tot een tegenvaller op de prijscomponent van circa € 30
miljoen. Hierdoor loopt de tegenvaller op de prijscomponent in latere
jaren op naar ongeveer € 110 miljoen.
Overige effecten. Naast de factoren die hierboven zijn genoemd, is er
ook een aantal effecten dat een beperkte invloed heeft op de
ontwikkeling van de uitgaven aan de kinderopvangtoeslag. Het gaat
hierbij om:
– Strengere handhaving door de Belastingdienst/Toeslagen;
– Relatief sterke afname van het gebruik onder doelgroep-ouders,
doordat er met name minder ouders zijn die een
re-integratietraject volgen;
– Lager geboortecijfer in 2012;
– Samenstellingseffect: de afname is niet evenredig verdeeld over
de verschillende inkomens;
– Beperken (2012) en tijdelijk verruimen voor 2012 en 2013 (2013)
van aanvragen met terugwerkende kracht;
– Minder nabetalingen over eerdere jaren.
Ontvangsten. Naar aanleiding van de realisatiecijfers over 2012 is
tevens de prognose van de ontvangsten bijgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 322, nr. 214

3

Tabel 1: Oorzaken budgettaire meevaller 2012 en meerjarige doorwerking (in € mln)
Oorzaken

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Uitgaven
1. Conjunctuur
2. Gedragseffect
3. Prijseffect
4. Overige effecten
wv handhaving BD
wv doelgroep-ouders
wv geboorten 2012
wv samenstellingseffect
wv terugwerkende kracht
wv nabetalingen
Bijstelling uitgaven
Bijstelling ontvangsten

-39
-110
84
-160
-39
-37
-6
-17
-17
-44
-225
-1

-80
-181
78
-101
-35
-44
-12
-15
30
-25
-284
6

-87
-196
106
-134
-35
-44
-14
-16

-92
-195
108
-134
-35
-44
-14
-16

-86
-200
109
-129
-35
-44
-9
-16

-71
-204
111
-125
-35
-44
-4
-17

-71
-209
113
-125
-35
-44
-3
-17

-25
-311
20

-25
-314
11

-25
-306
4

-25
-288
-1

-25
-292
-3

Inzetten meevaller kinderopvangtoeslag
Bij verschillende gelegenheden is verzocht om de bezuinigingen terug te
draaien4. Gezien de huidige economische situatie zie ik hier op dit
moment geen ruimte toe.
De werkloosheid neemt toe en de overheidsfinanciën moeten op orde
worden gebracht. Tegenover de meevaller op de kinderopvangtoeslag
staan diverse tegenvallers, onder andere op het kindgebonden budget. De
meevaller op de kinderopvangtoeslag is dus mede nodig om de begroting
sluitend te krijgen.
Indexering maximum uurprijzen en inkomensklassen
Inhaalindexatie van maximum uurprijzen over 2013
Op basis van de meest actuele cijfers van het Centraal Economisch Plan
wordt de indexeringsfactor opnieuw vastgesteld voor het voorafgaande
jaar. Hiermee wordt een correctie doorgevoerd op de indexatie van de
maximum uurprijzen. Voor de vaststelling van de maximum uurprijzen
voor 2013 betekent dit dat een correctie wordt doorgevoerd van 1,18%.
Indexatie van de maximum uurprijzen en inkomensklassen voor 2014
Het indexeren van de maximum uurprijzen en de inkomensklassen in de
toeslagtabel voor 2014 vindt bij ministeriële regeling plaats. Afzien van
indexatie moet worden geregeld in het Besluit kinderopvangtoeslag.
Indexering van zowel de maximum uurprijzen als de inkomensklassen is
alleen mogelijk als de loonbijstelling voor de begroting 2014 beschikbaar
blijft.
Het niet uitkeren van de loonbijstelling is onderdeel van het aanvullend
bezuinigingspakket dat dit voorjaar is vastgesteld en n.a.v. het Sociaal
Akkoord werd ingetrokken. Of extra bezuinigingen alsnog nodig zijn,
wordt bezien in augustus. Met de procedure voor het aanpassen van het
Besluit kinderopvangtoeslag kan hier niet op worden gewacht.
Dit betekent dat ik er vooralsnog van uitga dat zowel de maximum
uurprijzen als de inkomensklassen worden geïndexeerd. Ik wil er
nadrukkelijk op wijzen dat dit kan veranderen indien het kabinet deze
zomer alsnog besluit tot het inhouden van de loonbijstelling 2014. Deze
beslissing wordt genomen vóór de publicatie van het Besluit kinderopvangtoeslag in oktober 2013.

4

Kamerstuk 31 322, nr. 209

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 322, nr. 214

4

De correctie op de indexatie voor 2013 en de indexatie van de maximum
uurprijzen voor 2014 betekent dat de maximum uurprijs in 2014 voor de
dagopvang € 6,70, voor de buitenschoolse opvang € 6,25 en voor de
gastouderopvang € 5,37 bedraagt.
In principe is alleen de indexering van de maximum uurprijzen afhankelijk
van het uitkeren van de loonbijstelling. Voor indexatie van de inkomensklassen in de toeslagtabel is ruimte. Indien de loonbijstelling niet wordt
uitgekeerd, zal ik nog een nadere afweging maken over het eventueel
inzetten van deze ruimte voor een indexering van de maximum
uurprijzen. Indexering van de maximum uurprijzen is met name voor de
lagere inkomens van belang. Omdat lagere inkomens relatief veel toeslag
ontvangen, komt het voor hen harder aan als zij over een deel van de
betaalde uurprijs geen toeslag ontvangen.
Overleg sector
Zoals aangekondigd in de brief van 27 februari 20125 ben ik met de sector
in gesprek gegaan over een betere aansluiting tussen het aanbod van
kinderopvanginstellingen en de daadwerkelijke afname van uren opvang
door ouders. Daarnaast heb ik met de sector gesproken over de ontwikkelingen in de markt en daar de teruglopende vraag bij betrokken. Met de
motie Hamer/ Van Nieuwenhuizen-Wijbenga (Kamerstuk 33 400 XV, nr. 67)
heeft Uw Kamer mij ondermeer gevraagd om met de sector hierover in
gesprek te gaan.
Het functioneren van de markt, en daarmee ook de mogelijkheid van
ondernemers om in te springen op een dalende of stijgende vraag is
afhankelijk van de wijze waarop de vraag en het aanbod op elkaar
aansluiten. De positie van de klant, in dit geval de ouders, is de afgelopen
periode versterkt door het afnemen van wachtlijsten. Ondernemers spelen
meer in op de wensen van ouders en gaan steeds meer over op het
aanbieden van reële contracten van minder dan 52 weken. Om deze
ontwikkeling te versterken, wil ik met de sector afspraken maken over een
betere aansluiting tussen het aanbod en de afname van uren.
Ik heb hierover met de sector goede gesprekken gevoerd. Aan beide
kanten bestaat bereidheid om stappen te zetten naar meer reële
contracten die beter aansluiten bij de wensen van ouders. Verschillende
varianten zijn hierbij de revue gepasseerd. Er is gesproken over het
aanbieden van standaardcontracten van 48 weken en 50 weken en het
faciliteren van minder uren per dag.
In de gesprekken zijn verschillende uitgangspunten besproken met de
Brancheorganisatie. De afspraak moet leiden tot een afname van het
aantal uren in contracten en tot een daling in de jaarprijs van ouders. Een
afname van het aantal uren op jaarbasis leidt tot een hogere gemiddelde
uurprijs, omdat de kosten van instellingen moeten worden gedekt met
opbrengsten over minder uren. Deze hogere uurprijs komt voor de
rekening van de ouders als de maximum uurprijs niet meestijgt. Om
ouders hiervoor te compenseren, wil ik de maximum uurprijs verhogen. In
deze verhoging wil ik in ieder geval een compensatie opnemen voor de
vaste kosten van ondernemers. Als de markt minder uren in rekening
brengt, volgt een afname van het aantal uren kinderopvangtoeslag en
daardoor minder uitgaven. Omdat met deze maatregel geen bezuiniging
is beoogd, wil ik deze opbrengst volledig ten goede laten komen aan de
sector.

5

Kamerstuk 31 322 nr. 201

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 322, nr. 214

5

De stap naar meer reële contracten vraagt van zowel de overheid als van
de leden van de Brancheorganisatie een beweging. Het is niet gelukt om
met de Brancheorganisatie tot een afspraak te komen over het aanbieden
van meer reële contracten in 2014 op basis van vrijwilligheid. Dit neemt
niet weg dat zowel de Brancheorganisatie als ik het belang van meer reële
contracten blijven onderschrijven en dat nog steeds bereidheid bestaat
om hierin stappen te nemen. We zullen daarom komende maanden de
gesprekken hierover voortzetten. Indien het niet lukt om tot een afspraak
te komen, zal ik regelgeving voorbereiden om het aanbieden van meer
reële contracten wettelijk af te dwingen.
Met de sector heb ik ook over andere punten gesproken:
• Integratie van kinderopvang en peuterspeelzalen: samen met de
Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ben ik bezig
met de uitwerking van de opdracht uit het Regeerakkoord om de
financiering van peuterspeelzaalwerk onder de Wet kinderopvang te
brengen. Ik zal uw Kamer zo spoedig mogelijk nader informeren over
onze plannen.
• Verminderen van regeldruk mede naar aanleiding van het advies van
Actal. Ook ik hecht belang aan het voorkomen van onnodige regels.
Maar kwaliteit en veiligheid moet voorop staan. Ik heb verschillende
mogelijkheden met uw Kamer besproken om de administratieve lasten
te verminderen, met name rondom aanvraag- en wijzigingsprocedures
en registratie in het LRKP/GIR-systeem. Ik heb uw Kamer een overzicht
met concrete verbeterpunten toegezegd, voorzien van een tijdpad. Dit
overzicht zal ik voor de zomer aan de Kamer sturen.
• Tot slot zal ik uw Kamer dit najaar een brief sturen met daarin een
verdere uitwerking van de voornemens voor een verbetering van de
kwaliteit en het toezicht.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 322, nr. 214

6