Staatsagent voor KLM
22 mei 2023

Naleving van de voorwaarden van het steunpakket KLM
Vijfde periodieke rapportage

Samenvatting
•

•

•

•

•

•

In voorgaande rapportages heeft de staatsagent waardering uitgesproken voor de
inspanningen van de medewerkers van KLM, die het bedrijf door de enorm lastige coronatijd
hebben geholpen. Hier wordt die waardering als eerste genoemd.
KLM heeft de coronacrisis overleefd. Het steunpakket van het ministerie van Financiën is
terugbetaald en opgezegd. De € 2 miljard NOW-steun hoeft niet te worden terugbetaald. De
lening van de Belastingdienst staat voor € 1,3 miljard nog uit.
Belangrijke voorwaarden van het steunpakket zijn niet nageleefd. Het effect van de
structurele kostenmaatregelen schiet in 2023 een kwart (€ 250 miljoen) tekort, oplopend tot
bijna de helft (€ 475 miljoen) in 2025. De winstdeling over 2022 is tegen de afspraken. Het
faciliteren van belastingontwijking door vliegend personeel is niet beëindigd. De
arbeidsvoorwaardelijke bijdrage van hoger betaald personeel bleef in 2022 ver achter (met
10%-15%) bij de voorwaarden, die zijn aangepast voor de hogere inflatie. Door de
laagbetaalde grond- en cabinemedewerkers en bestuur en top management is de
afgesproken bijdrage wel geleverd.
Naleving en handhaving van deze voorwaarden is alsnog mogelijk. Bij naleving heeft de
overheid onverminderd belang. Niet alleen financieel (geen oneigenlijke besteding van
overheidsmiddelen), maar ook gelijke behandeling ten opzichte van andere steunontvangers
en rechtvaardigheidsgevoel van anderen die wel voorwaarden van overheidssteun
respecteren. En daarmee het belang van vertrouwen in de overheid. Voorts waren de
voorwaarden een onderdeel van de goedkeuring van de Europese Commissie voor deze
coronasteun aan KLM.
De informatievoorziening en de medewerking van de leiding van KLM gingen goed totdat de
voorwaarden gingen knellen. Anders dan overeengekomen werden de staatsagent en de
Staat toen niet langer tijdig en betrouwbaar geïnformeerd. Schendingen kwamen pas later
of na onderzoek door externen aan het licht. Het Jaarverslag 2022 van KLM biedt een
verkeerde weergave van de feiten met betrekking tot de naleving van de voorwaarden van
het steunpakket.
De luchtvaartinhoudelijke voorwaarden gelden veelal voor het jaar 2030 en moeten tot dan
worden gemonitord om te kunnen beoordelen of ze worden nageleefd. De bijdrage van KLM
aan de netwerkkwaliteit van Schiphol is groot maar de afhankelijkheid van KLM neemt af.
Aan het belang van netwerkkwaliteit doet de communicatie van KLM over de door het
kabinet besloten krimp van Schiphol geen recht.

1. Inleiding
Dit is de vijfde voortgangsrapportage van de staatsagent1 over naleving door KLM en Air France KLM (AFKL) van de voorwaarden die door de Nederlandse Staat (de Staat) in 2020 zijn verbonden
aan het steunpakket voor KLM. De eerste rapportage verscheen op 27 mei 2021, de tweede op 17
januari 2022, de derde op 23 juni 2022, de vierde op 25 januari 2023. Nu KLM het steunpakket
per 17 april 2023 heeft opgezegd is dit tevens een afrondende rapportage. Separaat worden in de

1

De functie van staatsagent voor KLM wordt vervuld door dr. Jeroen J.M. Kremers.

1

Staatsagent voor KLM
aanbiedingsbrief bij deze rapportage enkele elementen aangereikt voor de evaluatie die door de
ministers van Financiën en van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is aangekondigd2.
In hoofdstuk 2 worden de structuur van het steunpakket, de voorwaarden en de waarborgen voor
naleving samengevat en in een actuele context geplaatst. Vervolgens wordt ingegaan op de
naleving van de bedrijfseconomische voorwaarden waaronder dividend-, liquiditeit-, lening- en
garantiecondities (hoofdstuk 3) en van de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden (hoofdstuk 4). Net
als in de voorgaande rapportages wordt ook aandacht besteed aan de werkwijze van de
staatsagent en de medewerking van KLM (hoofdstuk 5). Daarna volgt een slotwoord.
In voorgaande rapportages heeft de staatsagent waardering uitgesproken voor de inspanningen en
prestaties van de medewerkers van KLM, die het bedrijf door de enorm lastige coronaperiode
hebben geholpen. In deze afsluitende rapportage is die waardering evenzeer op zijn plaats.
Naast KLM, AFKL, de ministeries en overheidsorganisaties zoals de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT), de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), de slotcoördinator (Airport
Coordination Netherlands), de Arbeidsinspectie, Schiphol en het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV) heeft de staatsagent de afgelopen 2½ jaar ook gesproken met
een groot aantal externe deskundigen en met belangenorganisaties uit de sfeer van omwonenden
(Bewoners Omgevingsraad Schiphol, Werkgroep Toekomst Luchtvaart) en leefbaarheid en
duurzaamheid (Natuur en Milieu Noord-Holland, Natuur en Milieu, Milieudefensie, Mobilisation for
the Environment, SchipholWatch) alsmede over het economisch vestigingsklimaat met VNO-NCW.
Alle verzoeken van personeelsvertegenwoordigingen van KLM om een gesprek met de staatsagent
zijn gehonoreerd. Naast bijeenkomsten met de Ondernemingsraad van KLM waren er prettige
gesprekken met de Vereniging Nederlands Cabinepersoneel (VNC), de Vakbond AVV-KLM zaken,
FNV Luchtvaart, en de Stichting MAC Vliegers. Van de Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers
(VNV) is geen verzoek ontvangen.
Net als voorheen is een concept van het rapport voor opmerkingen voorgelegd aan KLM en is over
de ontvangen opmerkingen met KLM gesproken. De informatieplicht van KLM uit hoofde van de
Framework Agreement eindigde op 17 april 2023. Nieuwe informatie sindsdien is vermeld voor
zover beschikbaar.

2. Structuur van het steunpakket en waarborgen voor naleving
In voorgaande rapportages zijn telkens toegelicht de structuur van het steunpakket, de
doelstellingen en de daarmee verbonden voorwaarden, en de verschillende waarborgen voor
naleving. Een en ander geplaatst binnen de bredere context van de coronasteun voor KLM. In dit
hoofdstuk wordt dit geactualiseerd waar daartoe aanleiding bestaat.
2.1. Structuur en voorwaarden van het steunpakket
Geen enkel bedrijf in Nederland ontving de afgelopen jaren zoveel overheidssteun als KLM, zelfs
bij lange na niet (zie onderstaande tabel). De steunoperatie had een omvang van in totaal ruim
€ 6¾ miljard. Dat is gemiddeld bijna € 250.000 per werknemer wiens baan zo werd gered. Hiervan
bedroeg € 2 miljard (ruim € 70.000 per werknemer) NOW-loonsubsidie die niet hoeft te worden
terugbetaald. Rekening houdend met de remuneratieverschillen bij KLM tussen enerzijds het
grond- en cabinepersoneel en anderzijds de piloten komt dit neer op zo’n € 700.000 per piloot,
waarvan zo’n € 200.000 NOW-subsidie per piloot die de belastingbetaler niet meer terugziet. De
overige € 4¾ miljard bestaat uit beschikbaar gestelde leningen van de overheid (inclusief uitstel
van loonbelasting) en garanties op leningen van banken. Hiervan is € 2½ miljard opgenomen en
inmiddels bijna de helft terugbetaald. De garanties zijn beëindigd.

2

Kamerbrief Beëindiging steunpakket KLM, 18 april 2023.

2

Staatsagent voor KLM

Steunoperatie voor KLM
In mln €

Beschikbaar

NOW loonsubsidie
Uitstel van loonbelasting
Overheidslening*
Garantie op bankleningen*
Totaal
* Steunpakket ministerie van Financiën.

1,959
1,471
1,000
2,400
6,830

Benut

Terugbetaald

Nog terug
te betalen

1,959
1,471
277
665
4,372

172
277
665
1,114

1,299

1,299

Separaat van deze steunoperatie besteedde de Nederlandse overheid in 2019 een bedrag van
€ 744 miljoen aan de aankoop van aandelen AFKL. Doel daarvan was invloed te verkrijgen binnen
de holding waarvan KLM deel uitmaakt. Sindsdien is op de waarde daarvan door koersdaling zo’n
€ 650 miljoen (bijna 90%) verloren. Dat is de prijs voor invloed. Voorts nam Nederland in 2022
voor € 220 miljoen deel in een nieuwe aandelenemissie.
Binnen de steunoperatie zijn aan de beschikbaarheid van de overheidslening en de garantie op
bankleningen voorwaarden verbonden. Die worden gemonitord door de staatsagent. De
voorwaarden zijn vastgelegd in de door het ministerie van Financiën op 7 augustus 2020
ondertekende Framework Agreement en het daaraan opgehangen Herstructureringsplan van KLM
dat is goedgekeurd op 3 november 2020. Ook aan de NOW-steun en het belastinguitstel zijn
voorwaarden verbonden. Die worden gehandhaafd door resp. het UWV en de Belastingdienst.
Bedrijfseconomische en financiële voorwaarden van het steunpakket van het ministerie van
Financiën zijn gegroepeerd rond verbetering van de winstmarge door kostenreductie (waaronder
arbeidsvoorwaarden en kosten van ketenpartners) en productiviteitsverbetering; en rond het
dividendverbod en de liquiditeitscondities. Daarnaast zijn er luchtvaartinhoudelijke voorwaarden,
gegroepeerd rond de positie en activiteiten van KLM op Schiphol (netwerkkwaliteit relevant voor
de Nederlandse economie, staatsgaranties3); leefbaarheid (hinder en uitstoot met name rond
Schiphol, nachtvluchten); en duurzaamheid (uitstoot van CO2, inzet van duurzame brandstof).
De looptijd van deze voorwaarden verschilt per onderwerp. Het dividendverbod, de
liquiditeitscondities en de arbeidsvoorwaardelijke condities (ingevuld door KLM zelf) liepen totdat
het steunpakket op 17 april 2023 werd opgezegd. De voorwaarden ter verbetering van de
winstmarge door kostenreductie en productiviteitsverbetering zijn door KLM uitgewerkt in een
Herstructureringsplan met een looptijd tot en met 2025. De luchtvaartinhoudelijke voorwaarden
hebben een looptijd conform overheidsbeleid ten aanzien van omgevingskwaliteit, dan wel tot
2030 (duurzaamheid).
Deze looptijden kennen een inhoudelijke logica. Voor dividendverbod, liquiditeitscondities en
arbeidsvoorwaardelijke condities is gebruikelijk dat deze vervallen zodra de steun is afbetaald en
het steunpakket is opgezegd. Europese steuncondities kennen een vergelijkbare benadering. Dat
de voorwaarden ter verbetering van de winstmarge door middel van structurele kostenreductie en
productiviteitsverbetering doorlopen tot 2025 weerspiegelt hun onderliggend doel: structurele
gezondmaking van het bedrijf en versterking van de concurrentiekracht. Daarvoor zijn structurele
maatregelen nodig en afgesproken. Ook de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden beogen een
structureel resultaat en kennen derhalve een langere looptijd.

De staatsgaranties zijn afspraken die de Nederlandse Staat ten tijde van de fusie van Air France en KLM heeft
gemaakt met AFKL, onder meer over de mate van gebruik van Schiphol als internationale hub en de blijvende
vestiging van KLM in Nederland, opererend onder Nederlandse vergunningen en verkeersrechten. Met deze
afspraken werd beoogd het publieke belang te borgen dat met KLM is gemoeid. Bij de steunverlening is
vastgelegd dat de opzegtermijn van de zogenaamde staatsgaranties is verlengd van 9 maanden naar 5 jaren.
3

3

Staatsagent voor KLM
De meeste voorwaarden van de Framework Agreement en het Herstructureringsplan vervielen
toen het steunpakket op 17 april 2023 door KLM werd opgezegd4. Gelet op de afgesproken
looptijden mag echter worden verwacht dat KLM ook nadien blijft voldoen aan de structurele
kostenreductie uit het Herstructureringsplan en aan de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden, en
over beide publiek verantwoording blijft afleggen. Voor de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden
biedt het door het ministerie van IenW met input van KLM opgestelde monitoringsplan daarvoor
een basis (zie hoofdstuk 4). Ten aanzien van de bedrijfseconomische voorwaarden kan het
ministerie van Financiën voor rapportage zorgdragen. Het ligt voor de hand dat gerapporteerd
blijft worden over de voorwaarden waaraan KLM had moeten voldoen gedurende het steunpakket
en die nog relevant zijn. Dat betreft in ieder geval het treffen van structurele kostenmaatregelen
met voldoende effect tot 2025. Daarnaast is er de vraag of KLM alsnog zal voldoen aan de
voorwaarden ten aanzien van de winstdeling 2022, de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage in 2022, en
de beëindiging van het faciliteren van mogelijke belastingontwijking door personeel.
Met de opzegging van het steunpakket is niet vervallen de geldigheid van de voorwaarden voor de
periode waarin het steunpakket van kracht was, dat wil zeggen van 7 augustus 2020 tot 17 april
2023. Belangrijke voorwaarden zijn niet nageleefd.
2.2. Waarborgen voor naleving
Voor de bevordering van naleving is in en rond het steunpakket een scala aan waarborgen
ingericht en als zodanig extern gepresenteerd. Deze variëren van monitoring van de voorwaarden
door de staatsagent tot escalatie naar het ministerie van Financiën ingeval niet aan de
voorwaarden wordt voldaan, openbare voortgangsrapportages van de staatsagent, toelichtingen
van de staatsagent aan het parlement en beantwoording van Kamervragen, en informele en
formele handhavingsmiddelen verbonden aan het steunpakket van het ministerie van Financiën en
aan de overige bestanddelen van de coronasteunoperatie voor KLM.
Keuzes over de inzet van beschikbare handhavingsmiddelen zijn niet aan de staatsagent. Die zijn
aan de Staat. De staatsagent is aan de Kamer en de Europese Commissie gepresenteerd als een
waarborg voor naleving met een brede toezichthoudende taak. Tegen die achtergrond worden de
verschillende waarborgen hier in een actuele context samengevat, echter zonder te treden in
keuzes met betrekking tot de inzet van middelen die vallen buiten de verantwoordelijkheid van de
staatsagent. Daarmee wordt de beantwoording van Kamervragen van mei 2022 aangevuld.
Met naleving van de voorwaarden door KLM zijn belangen van de Staat gemoeid. Niet alleen
financiële belangen (geen oneigenlijke besteding van overheidsmiddelen), maar ook de gelijke
behandeling ten opzichte van andere steunontvangers en het rechtvaardigheidsgevoel van
anderen die wel de voorwaarden van overheidssteun respecteren. En daarmee het belang van
vertrouwen in de overheid.
Een belang van de Staat is ook gelegen in het feit dat de voorwaarden een onderdeel waren van
de goedkeuring van de Europese Commissie voor deze coronasteun. Door de Nederlandse regering
is bij de aanvraag van goedkeuring bij de Europese Commissie aangevoerd dat er voorwaarden
aan de steun verbonden waren. In het persbericht5 van de Commissie bij de goedkeuring zegt
Eurocommissaris Verstager: “The Netherlands imposed certain conditions on the aid measure […].
Very good.” Ook in het besluit van de Commissie wordt verwezen naar de voorwaarden en de
waarborgen voor de naleving ervan. Tegen de goedkeuring werd en wordt door Ryanair
geprocedeerd vanuit het oogpunt van gelijke concurrentievoorwaarden. In een brief aan de
Tweede Kamer hierover wezen de ministers van Financiën en IenW op de waarborg van de
staatsagent die toeziet op de naleving van de gemaakte afspraken6.

Behalve de staatsgaranties, die ook na beëindiging van het steunpakket van kracht blijven met een
opzegtermijn van 5 jaren.
5
Persbericht Europese Commissie, 13 juli 2020.
6
Kamerstuk 29232 nr. 50, 21 mei 2021.
4

4

Staatsagent voor KLM
Zoals door de ministers met de Kamer is gedeeld, hebben zij verschillende malen indringend
gesproken met het bestuur en de raad van commissarissen (RvC) van KLM en de leiding van AFKL
om op naleving van de steunvoorwaarden aan te dringen. Ondanks herhaalde toezeggingen van
KLM hebben die gesprekken tot dusverre niet tot naleving geleid. In tegendeel zelfs, zoals ook in
deze voortgangsrapportage geconcludeerd moet worden. Voor zover het voeren van gesprekken
niet tot de gewenste resultaten leidt, staan de overheid ook andere, meer dwingende middelen ter
beschikking.
Privaatrechtelijke handhaving
De Framework Agreement onder het steunpakket van het ministerie van Financiën is een
privaatrechtelijke overeenkomst. Derhalve staan privaatrechtelijke wegen open voor handhaving
en schadeverhaal. De Framework Agreement noemt arbitrage en de gang naar de rechter.
Gebruikelijke remedies bij schending van contractvoorwaarden zijn daarbij: nakoming van de
voorwaarden; opschorting of ontbinding van het contract (terugvordering van de verstrekte
staatslening, opschorting of beëindiging van de staatsgaranties op bankleningen); en
schadevergoeding. Indien sanctiebepalingen in een contract zijn opgenomen kunnen deze het
recht op schadeverhaal inkaderen. In de Framework Agreement zijn dergelijke bepalingen niet
opgenomen, derhalve is uit dien hoofde het recht op schadeverhaal niet beperkt.
Onder de Framework Agreement tussen de Staat, KLM en AFKL hangen de eveneens
privaatrechtelijke overeenkomsten tussen de Staat en KLM voor de overheidslening en tussen de
Staat, KLM en elk van de banken wier leningen aan KLM door de Staat werden gegarandeerd. Het
steunpakket is een contractuele verplichting in zijn totaliteit. De voorwaarden die zijn vastgelegd
in de Framework Agreement hebben ook juridische betekenis voor de specifieke overeenkomsten
onder de overheidslening en de garanties. Deze specifieke overeenkomsten kunnen niet op zichzelf
worden gezien. Er zijn verschillende juridische verbanden tussen de Framework Agreement en de
specifieke overeenkomsten. Bovendien stelt elke overeenkomst de Staat in de gelegenheid om
naar Nederlands recht civielrechtelijke stappen te ondernemen in geval van contractuele nietnakoming door KLM of AFKL.
Geen van de remedies bij schending c.q. niet-nakoming van de contractvoorwaarden is door de
minister van Financiën tot dusverre per arbitrage of bij de rechter geëist. In mei 2022 meldde de
minister aan de Kamer de niet-naleving van de voorwaarden door KLM onacceptabel te achten en
mogelijkheden van handhaving te onderzoeken. Daarbij wees zij op de complicatie dat banken
leningen hadden verstrekt aan KLM die betrokkenheid van de Staat veronderstelden. Voor zover
de staatsagent hierover door het ministerie van Financiën is geïnformeerd, moet geconcludeerd
worden dat dit een beleidsmatige en niet een juridische complicatie betreft.
Zoals opgemerkt zijn met de opzegging van het steunpakket op 17 april 2023 de meeste
steunvoorwaarden formeel vervallen. Dat wil echter niet zeggen dat daarmee ook aan de
mogelijke remedies tegen niet-nakoming voorafgaand aan de opzegging van het steunpakket een
einde is gekomen. Terugvordering van de verstrekte staatslening en opschorting of beëindiging
van de staatsgaranties op bankleningen zijn niet meer aan de orde. Maar nakoming van de
voorwaarden en schadevergoeding voor niet-nakoming daarvan kunnen ook nadien worden geëist
indien KLM tijdens de looptijd niet aan de voorwaarden heeft voldaan en daardoor toerekenbaar
tekort is geschoten. Dat betreft volgens deze voortgangsrapportage met name de naleving van de
arbeidsvoorwaardelijke condities in 2022, het verbod op winstdeling 2022, beëindiging van het
faciliteren van mogelijke belastingontwijking door KLM personeel, en het treffen structurele
kostenmaatregelen om de concurrentiepositie te verbeteren en te voorkomen dat KLM binnen
afzienbare tijd wederom op overheidssteun aangewezen zal zijn.
Daarbij is relevant dat aan de schending van voorwaarden geen overmacht ten grondslag lag. Dat
is in de voortgangsrapportages al toegelicht. Het wordt ook bevestigd doordat KLM reeds direct na
het aangaan van de Framework Agreement, in het najaar van 2020, afspraken met de bonden
maakte die strijdig waren met de steunvoorwaarden (zie par. 3.3 over de winstdeling 2022).
5

Staatsagent voor KLM
Het is derhalve logisch er vanuit te gaan dat KLM niet langer kan worden gehouden aan
voorwaarden die formeel niet langer gelden na 17 april 2023, maar dat niets is afgedaan aan de
rechten van de Staat ten aanzien van het eerder niet nakomen van voorwaarden door KLM. Indien
er bij opzegging van het steunpakket wel dergelijke rechten waren vervallen, zou de Kamer daar
tijdig tevoren van op de hoogte zijn gesteld. Door beide Kamers is zowel in mei 2022 als meer
recent aan de minister een groot aantal vragen gesteld over de consequenties voor KLM van nietnaleving van de voorwaarden van het steunpakket. Daarover vindt een gesprek van de Tweede
Kamer met de minister plaats op 1 juni 2023. De Eerste Kamer leverde op 9 mei 2023 de inbreng
voor een schriftelijk overleg.
De door de minister van Financiën genoemde complicatie van door de Staat gegarandeerde
bankleningen aan KLM doet zich niet langer voor, immers aan de garantiefaciliteit is per 17 april
2023 een einde gekomen.
Gebruik van overige componenten van de coronasteun voor KLM
Naast de privaatrechtelijke handhaving die direct verbonden is aan de Framework Agreement,
kunnen er aanvullende middelen in beeld worden gebracht om naleving af te dwingen. Het
steunpakket van het ministerie van Financiën is immers onderdeel van een bredere
coronasteunoperatie voor KLM en is door het kabinet als zodanig aan de Kamer gepresenteerd7.
Op die basis is het steunpakket in 2020 door de Kamer geaccordeerd. De andere twee
hoofdonderdelen zijn: € 2 miljard NOW-steun verstrekt door het UWV, en € 1,5 miljard lening
(5 jaar uitgestelde belastingafdracht met rente) van de Belastingdienst. Deze beide onderdelen
zijn in beginsel voorhanden om naleving van de voorwaarden van het steunpakket van het
ministerie van Financiën te bevorderen. Het zijn alle drie onderdelen van een samenhangende
steunoperatie verstrekt door dezelfde Rijksoverheid aan dezelfde onderneming en goedgekeurd
door hetzelfde parlement.
Niet alleen vanwege het doorlopen traject in het parlement ligt het voor de hand deze
steunonderdelen in samenhang te behandelen. Ook in de relatie van de overheid met KLM kan dat
aangewezen zijn. Gebleken is dat KLM aan de voorwaarden van de NOW-steun zorgvuldig voldoet
(zie par. 5.2), maar aan die van het steunpakket van het ministerie van Financiën niet. Zo kennen
beide steunonderdelen een verbod op winstdeling 2022. Aan het NOW-verbod op winstdeling aan
senior management voldoet KLM wel, aan het overige verbod op winstdeling vastgelegd in de
Framework Agreement niet. Om het selectief voldoen aan steunvoorwaarden tegen te gaan kan de
overheid ervoor kiezen, voor zover de regelingen dat toestaan, deze in samenhang te hanteren en
geen inzet van middelen die binnen de steunoperatie beschikbaar zijn op voorhand uit te sluiten.
Volgens de Regeling uitgestelde belastingafdracht die aan de 5 jaar uitgestelde belastingafdracht
ten grondslag ligt, wordt verleend uitstel door de Belastingdienst ingetrokken als de belangen van
de Staat zich tegen verder uitstel verzetten. Aan het ministerie van Financiën heeft de staatsagent
over de hanteerbaarheid van deze regeling in de huidige casus vragen gesteld. Betoogd kan
immers worden dat een onderneming die de voorwaarden van de samenhangende steunoperatie in
ernstige mate en ongestraft schendt, daarmee de belangen schaadt van de Staat zoals de
belangen die hierboven zijn genoemd. De lening van de Belastingdienst aan KLM staat voor
€ 1,3 miljard nog uit. Voor zover de staatsagent hierover is geïnformeerd kan deze belastingschuld
bij voortgaande schending van de steunvoorwaarden worden ingevorderd indien dat binnen de
regeling in het belang van de Staat wordt geacht.

Zie Brief aan de Tweede Kamer, Noodpakket banen en economie, 1 mei 2020, Kamerstuk 35420 nr. 36; Brief
aan de Eerste Kamer, Noodpakket banen en economie, 2 mei 2020, Kamerstuk 35420 nr. G; Brief aan de
Eerste Kamer, Noodpakket banen en economie, 17 juni 2020, Kamerstuk 35420 nr. I; Brief aan de Tweede
Kamer, Air France – KLM, 26 juni 2020, Kamerstuk 29232 nr. 41; Brief van de minister van Financiën aan de
Tweede Kamer, Reactie Schriftelijk Overleg Staatsdeelnemingen, 6 december 2021; Tweede Kamer, Verslag
van een Schriftelijk Overleg inzake aandelenemissie Air France-KLM, 27 mei 2022.
7

6

Staatsagent voor KLM
Door de staatsagent is niet diepgaand onderzocht of er formele aanknopingspunten zijn om het
NOW-deel van de steunoperatie voor KLM in te zetten als middel voor de handhaving van de
voorwaarden verbonden aan het steunpakket van het ministerie van Financiën. Het lijkt erop dat
dat niet zomaar het geval is. Het neemt echter niet weg dat dit onderdeel van de steunoperatie
desgewenst wel kan worden ingezet om druk uit te oefenen om de voorwaarden na te leven. KLM
is verreweg de grootste ontvanger van NOW-steun in Nederland. Weliswaar heeft KLM een recht
om van deze regeling gebruik te maken, maar geen enkel bedrijf is verplicht om dat te doen. En al
helemaal niet tot het uiterst beschikbare bedrag (zie par. 3.3) terwijl belangrijke voorwaarden van
aanpalende onderdelen van de steun worden geschonden.
Gebruik van het aandeelhouderschap in Air France-KLM
De Staat is een van de grootste aandeelhouders van moederbedrijf AFKL. Daar is in 2019 en 2022
bijna € 1 miljard aan belastingmiddelen aan besteed, met als doel om invloed te verkrijgen bij het
moederbedrijf van KLM. De meest recente aandelenaankoop (€ 220 miljoen) is in mei 2022 door
de Kamer goedgekeurd onder de aanname dat KLM de steunvoorwaarden zou respecteren en dat
er bij niet-naleving consequenties zouden zijn voor KLM. Bij die gelegenheid nam de Tweede
Kamer een motie aan die het kabinet verzocht onverkort aan de steunvoorwaarden vast te houden
en de naleving ervan af te dwingen.
Bij ernstige schending van steunvoorwaarden kan invloed worden aangewend via AFKL. Zo is het
mogelijk dat de Staat, indien dermate aan naleving van de voorwaarden wordt gehecht, ervoor
kiest aan te geven zijn vertrouwen in bestuur en commissarissen van KLM op te zeggen wanneer
herhaald overleg van de ministers met de leiding van het bedrijf onvoldoende oplevert en
belangrijke voorwaarden verbonden aan de steunoperatie blijvend worden geschonden. Het is
mogelijk dat het moederbedrijf AFKL daar gevoelig voor is, temeer daar AFKL ook zelf, naast de
Nederlandse Staat en KLM, ondertekenaar is van de Framework Agreement en derhalve niet alleen
een belang maar ook de plicht heeft om aan de naleving van de voorwaarden mee te werken.

3. Bedrijfseconomische voorwaarden
3.1. Structurele kostenreductie
Het steunpakket vereist dat KLM maatregelen neemt om de beheersbare kosten structureel met
tenminste 15% te verlagen en zo de concurrentiepositie te verbeteren8. Dat is circa 9% van de
totale kosten – zeker niet een ongebruikelijk grote opgave voor een onderneming wier overleving
in het geding is. Om recht te doen aan de exceptionele kostenstijgingen voor luchtverkeersleiding,
luchthavens en emissiehandel en emissiecompensatie9 is deze voorwaarde door de staatsagent
met goedvinden van de Staat nog aangepast. Daarover is in de vierde voortgangsrapportage
verslag gedaan. Met de hogere inflatie is volledig rekening gehouden. Hoewel dit wel echte kosten
zijn die door KLM zullen moeten worden opgebracht, is de vereiste structurele kostenreductie met
deze aanpassing verminderd.
In 2021 en 2022 voldeed KLM ruimschoots aan de vereiste kostenreductie, maar niet door middel
van maatregelen met een voldoende structurele doorwerking. Daardoor schiet de reductie van de
beheersbare kosten in 2023 met € 250 miljoen tekort bij de voorwaarde van het steunpakket.
Daarna loopt dit gat op tot € 475 miljoen structureel vanaf 2025. Dat is een kwart oplopend tot
bijna de helft van de afgesproken structurele kostenreductie.

Daarbij is verondersteld dat het aandeel beheersbare kosten aanvankelijk 50% van de totale kosten bedraagt
en in 2023-2025 geleidelijk oploopt. Bij de goedkeuring van de steunoperatie heeft KLM zich daar ook aan
gecommitteerd. De oploop van de kostenreductie in 2023-2025 is door het bestuur van KLM nog uitvoerig ter
discussie gesteld nadat het steunpakket al was goedgekeurd en de grootschalige steun al was vrijgegeven. Dat
leidde uiteindelijk in november 2021 tot de afspraak vermeld in de tweede voortgangsrapportage, pp. 4-5.
9
Het gaat om de kosten voor Air Traffic Control (ATC), Airport Charges (APC) van o.m. Schiphol, Emission
Trade System (ETS), en Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA).
8

7

Staatsagent voor KLM
Met de opzegging van het steunpakket is niet verdwenen de voorwaarde van de Framework
Agreement, dat KLM het Herstructureringsplan uitvoert en structurele (niet slechts tijdelijke)
maatregelen neemt. Zonder voldoende structurele kostenreductie is ook aan de onderliggende
doelstelling van het steunpakket, dat KLM de concurrentiepositie structureel versterkt, nog niet
voldaan.
Na de vorige voortgangsrapportage is over de schending van deze steunvoorwaarde en de
gevolgen daarvan geen verbetering te melden. In tegendeel, zoals blijkt uit het sindsdien
gepubliceerde Jaarverslag 2022. Met een eigen vermogen dat nauwelijks positief is heeft KLM in
vergelijking met niet alleen low cost concurrenten, maar ook andere legacy carriers in Europa, een
zwakke balans. In de luchtvaart wordt voor de kapitaalratio (eigen vermogen gedeeld door totale
activa) een waarde van 20% als norm gezien. Bij KLM bedraagt de ratio 1% (ultimo 2022). De
komende periode zal deze positie geleidelijk kunnen verbeteren, mits er geen tegenwind is. Het
risico dat KLM weer moet aankloppen voor steun van de belastingbetaler is, nu KLM nalaat de
afgesproken structurele kostenmaatregelen te nemen, niet conform de voorwaarden van het
steunpakket verminderd.
Tegenover de tekortgeschoten kostenreductie stond ook geen efficiëntieverbetering om de
productiviteit en de winstmarge te versterken (zie par. 3.2).
3.2. Arbeidsvoorwaardelijke bijdrage
Aan het steunpakket zijn condities verbonden in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden:
•
Arbeidsvoorwaarden werknemers: bijdrage aan het herstel en de efficiëntieverbetering van
de KLM Groep door matiging volgens het principe dat de sterkste schouders de zwaarste
lasten dragen. Dit heeft KLM zelf ingevuld in gestaffelde reducties voor de
personeelsgroepen grond, cabine en cockpit (opgenomen in het Herstructureringsplan).
Deze waren van kracht zolang het steunpakket niet was opgezegd, en kunnen naar eigen
keuze van KLM langer worden ingezet voor zover dat nodig is om de vereiste structurele
verlaging van de beheersbare kosten in 2025 te realiseren.
•
Arbeidsvoorwaarden bestuur en top management: verlaging met tenminste 20% ten
opzichte van 2019; als onderdeel daarvan zal er geen variabel inkomen zijn. Deze
voorwaarden bleven van kracht zolang het steunpakket niet was opgezegd.
•
Winstdelingsregeling: KLM zorgt ervoor dat deze regeling is opgeschort zolang het
steunpakket niet is opgezegd.
•
Medewerking aan of facilitering van belastingontwijking door werknemers wordt door KLM
beëindigd.
Over de totstandkoming van deze voorwaarden heeft de International Labour Organization (ILO)
zich op initiatief van enkele bonden gebogen en in 2022 haar observaties gepubliceerd. Door de
Nederlandse Staat is vervolgens aangegeven dat deze observaties geen aanleiding geven tot het
wijzigen van de voorwaarden. Op die basis vervult de staatsagent onveranderd zijn taak om te
monitoren of aan de voorwaarden van het steunpakket is voldaan. In de derde
voortgangsrapportage is daar aandacht aan besteed (par. 2.2).
Wel heeft de staatsagent bij de toepassing van deze voorwaarden, met goedvinden van de Staat,
volledig rekening gehouden met de onverwacht hogere inflatie. Daarnaast is rekening gehouden
met de krapte in de voor KLM relevante segmenten van de arbeidsmarkt. Dat betreft met name
het lager betaald grondpersoneel. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar de vierde
voortgangsrapportage. Daar is geconstateerd dat KLM sinds het voorjaar van 2022 aan het
merendeel van de condities met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden – na aanpassing voor de
hogere inflatie – niet heeft voldaan. Naar pas eind vorig jaar bleek, is de arbeidsvoorwaardelijke
bijdrage per maart 2022 terzijde geschoven. De staatsagent noch de Nederlandse Staat zijn daar
op dat moment door KLM in gekend of van een besluit op de hoogte gesteld.

8

Staatsagent voor KLM
Rekening houdend met de hogere inflatie bleef de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage van piloten in
2022 ver achter (in de orde van 15%) bij de verplichtingen die door KLM zijn aangegaan ter
verkrijging van de miljardensteun. Voor het cabine- en grondpersoneel is het beeld
genuanceerder. Afgezet tegen de door KLM zelf ingevulde, gestaffelde bijdrage werd (rekening
houdend met de hogere inflatie) door de lager betaalde medewerkers in 2022 grosso modo
voldaan aan de (minder omvangrijke) toezeggingen. Tevens is daar sprake van
arbeidsmarktkrapte, zoals bij de grondafhandeling. Maar ook voor de hoger betaalde cabine- en
grondmedewerkers bleef de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage in 2022 (rekening houdend met de
hogere inflatie) ver achter bij de toezeggingen aan de overheid (in de orde van 10%). Voor
bestuur en top management werd in 2022 wel voldaan aan de verlaging van de
arbeidsvoorwaarden conform het steunpakket. Maar de voortijdige uitbetaling van variabele
beloning 2019 was een schending van de steunvoorwaarden (zie vierde voortgangsrapportage).
Al met al leverde de cao-ontwikkeling in 2022 eerder een aanzienlijke stijging op van de
structurele kosten dan dat deze bijdroeg aan structurele kostenreductie en gezondmaking van het
bedrijf. Daar komt nog bij dat aan het personeel een bijzondere uitkering werd toegezegd, na
opzegging van het steunpakket, ter compensatie van 20% van de eerder geleverde
arbeidsvoorwaardelijke bijdrage. Met die toezegging wordt zelfs de incidenteel behaalde
kostenbesparing voor een deel weer teruggedraaid. Van herstel van de concurrentiepositie komt zo
nog minder terecht.
Hiertegenover staat, behalve bij het grondpersoneel, geen productiviteitsverbetering die de
tekortgeschoten kostenreductie kan compenseren10. Zowel cockpit- als cabinepersoneel laat tot
2025 weinig efficiëntieverbetering zien. In 2022 bevonden de blokuren per piloot zich 15% onder
het pre-coronaniveau, als gevolg van het feit dat ook de produktie nog niet volledig was hersteld
maar de piloten wel dankzij de NOW-steun hun baan hadden behouden. Naar verwachting zullen
de blokuren per piloot pas tegen 2025 terugkeren naar het niveau van 2019, zonder dat er
structurele productiviteitsverbetering in zicht is. Het grondpersoneel laat wel verbetering zien,
onder meer dankzij backoffice-herstructurering en meer efficiënte grondafhandeling na
vlootvernieuwing.
3.3. Verbod op winstdeling
Volgens de Framework Agreement dient KLM ervoor te zorgen dat de winstdelingsregeling is
opgeschort zolang het steunpakket niet is opgezegd. Anders dan bij de variabele beloning 2019
gaat dit niet over het moment van uitbetaling, maar over de toekenning en uitbetaling zelf. In
2020 en 2021 werd door KLM geen winst gemaakt en viel er dus niets te delen. In 2022 werd voor
het eerst weer winst gemaakt, maar het steunpakket was nog niet opgezegd. Derhalve is de
aangekondigde winstdeling over 2022 strijdig met de voorwaarden van het steunpakket.
Over de winstdeling 2022 zijn van het bestuur van KLM tegenstrijdige verklaringen ontvangen (zie
par. 5.1). Bovendien, naar onlangs uit onderzoek door externen is gebleken, is KLM reeds kort na
ondertekening van de Framework Agreement, in strijd met deze overeenkomst, met de bonden
overeengekomen om winstdeling 2022 in de cao's op te nemen en indien van toepassing uit te
keren na opzegging van het steunpakket.
Niet onvermeld mag blijven de relatie met de NOW-steun die KLM ontving. Over 2022 was dat een
bedrag van € 134 miljoen11. In datzelfde jaar maakte KLM € 744 miljoen winst en was NOWsubsidie voor baanbehoud derhalve niet meer aan de orde. Het ontvangen van NOW-steun is dan
strikt genomen niet tegen de regels, maar volgens velen wel tegen de geest van dit steunloket.
Zie vierde voortgangsrapportage, par. 3.2.
De aanvraag betrof het eerste kwartaal van 2022 toen het NOW-loket in verband met de Omikron-variant
van het coronavirus nog open was en er vanwege omzetverlies in dat kwartaal recht was op gebruikmaking.
Dat neemt niet weg dat het KLM vrijstaat dit, nu de definitieve aanvraag aan de orde is, opnieuw te overwegen
in de context van het gehele jaar 2022, de gemaakte winst in dat jaar, en het feit dat ook een deel van de
NOW-voorwaarden (zoals die ten aanzien van remuneratie en dividenduitkering) het jaar als geheel als
referentiepunt nemen.
10
11

9

Staatsagent voor KLM
Toen het loket in 2020 vanwege de crisis in haast werd geopend, deed toenmalig minister
Koolmees een beroep op ondernemingen om hier op een maatschappelijk verantwoorde wijze mee
om te gaan. Volgens het KLM Jaarverslag 2022 (p. 129) is de NOW-steun ontvangen over 2022
nog niet geauditeerd en wordt de definitieve aanvraag ingediend in het tweede kwartaal van 2023.
Aan KLM kan worden gevraagd de NOW-steun over het jaar 2022 terug te storten. Eerder stortte
een bedrijf als Booking.com de formeel terecht maar maatschappelijk onterecht verkregen NOWsteun vrijwillig terug. Door terugstorting van de over 2022 ontvangen NOW-steun kan het bestuur
van KLM tevens vermijden dat winstdeling 2022 – los van het feit dat deze in strijd is met de
steunvoorwaarden – mede wordt gefinancierd door NOW-steun, hetgeen volgens berichten in de
pers door het bestuur als bezwaarlijk wordt gezien.
3.4. Facilitering van belastingontwijking
In voorgaande rapportages kwam de staatsagent tot de conclusie dat KLM niet voldeed aan de
voorwaarde dat de facilitering van mogelijke belastingontwijking door buiten Nederland
woonachtige werknemers wordt beëindigd. Aan die conclusie is sindsdien niets veranderd.
Wel is KLM met de bonden van piloten en cabinepersoneel overeengekomen dat de regeling voor
gratis woon-werkverkeer voor werknemers die buiten Nederland wonen wordt afgeschaft, mits
instemming wordt verleend door de leden van deze bonden. In plaats van de huidige regeling is
een nieuwe regeling voorzien waarbij werknemers een vast maandbedrag van €125 betalen voor
hun vluchten naar en van het werk vanaf Schiphol. De leden van de bonden van cabinepersoneel
hebben met de nieuwe regeling ingestemd onder de voorwaarde dat deze ingaat nadat ook de
leden van de pilotenbond hebben ingestemd. Door de piloten is nog niet ingestemd. In 2022
kregen de piloten de ruimte dit dossier buiten de toen lopende cao-onderhandeling te behandelen.
Zo konden zij wel loonsverhoging incasseren, maar zonder in te stemmen met beëindiging van
gratis woon-werkverkeer. Meer recent meldde het bestuur van KLM dat de instemming van de
piloten onderdeel was geworden van nog andere onderhandelingen, onder meer over de
winstdeling 2022 en over operationele besluiten voor de zomeroperatie die bij KLM voor
goedkeuring aan de VNV worden voorgelegd (zie par. 3.5).
Door toedoen van dit alles is aan de woon-werkregeling sinds de ondertekening van de Framework
Agreement niets veranderd. Het faciliteren van mogelijke belastingontwijking door personeel is
door KLM niet beëindigd. Evenmin voldoet KLM daardoor aan de Tax Governance Code van VNONCW en aan de eigen Code of Conduct voor werknemers – codes die dergelijk belastinggedrag niet
toestaan en, naar mag worden aangenomen, het faciliteren ervan evenmin.
De staatsagent heeft getoetst of in de nieuwe regeling, indien deze alsnog zou worden ingevoerd,
sprake zou zijn van een woon-werkvergoeding voor buiten Nederland wonende werknemers op
een vergelijkbaar niveau als voor in Nederland wonende werknemers en daarmee van beëindiging
van de facilitering van mogelijke belastingontwijking. De vragen over de woon-werkvergoeding die
de staatsagent drie maanden geleden aan KLM heeft gesteld zijn niet beantwoord. Op basis van de
beschikbare informatie en prudente aannames, gevalideerd door deskundigen, komt de
staatsagent tot de conclusie dat een maandbedrag van €125 te laag is om te concluderen dat in
het buitenland wonende werknemers op gelijke voet worden behandeld met werknemers die in
Nederland wonen. Nog steeds is bij dat maandbedrag sprake van aanzienlijke subsidiëring door
KLM van het woon-werkverkeer van in het buitenland wonende werknemers. Naar schatting zou de
maandelijkse vergoeding, gedifferentieerd naar reisafstand, gemiddeld tenminste viermaal zo hoog
moeten zijn om tot een andere conclusie te kunnen komen. Derhalve zal zonder nadere
maatregelen ook met deze nieuwe regeling geen einde zijn gemaakt aan de facilitering van
mogelijke belastingontwijking.
De staatsagent heeft KLM verzocht om een vergelijking van de bestaande en nieuwe regeling met
die van andere luchtvaartmaatschappijen, zodat een beoordeling mogelijk is van de positionering
van KLM vanuit het oogpunt van maatschappelijk verantwoord ondernemerschap. Aan dat verzoek
is KLM niet tegemoet gekomen.
10

Staatsagent voor KLM
3.5. Piloten cao
Herhaald is de piloten cao van KLM van invloed gebleken bij het niet voldoen aan de
steunvoorwaarden. Deze cao speelde een rol bij structurele kostenreductie en
productiviteitsversterking, bij de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage en de winstdeling 2022, en gaf
de pilotenbond een instrument om beëindiging van het faciliteren van mogelijke
belastingontwijking tegen te gaan. Reden om deze cao aan een nadere analyse te onderwerpen,
afgezet tegen wat bij andere luchtvaartmaatschappijen gebruikelijk is. Deze analyse is uitgevoerd
door externe deskundigen (zie Bijlage 1) met als doel een eerste beoordeling van gebieden die de
structurele kosten van KLM opdrijven of de flexibiliteit om te reageren op de commerciële
omgeving belemmeren.
De analyse bevestigt niet alleen dat piloten bij KLM in vergelijking met andere
luchtvaartmaatschappijen ruim worden betaald voor relatief minder uren. Ook wordt bevestigd dat
de cao in vergelijking met andere luchtvaartmaatschappijen meer rigiditeit oplevert die
productiviteitsverbetering in de weg staat. Tevens is de cao naar het oordeel van deskundigen
ongebruikelijk gedetailleerd, en is voor veel operationele besluiten goedkeuring nodig van de
pilotenbond VNV. In combinatie met de ongebruikelijk korte looptijd (1 jaar, meer gebruikelijk is
3-5 jaar) levert dit een situatie op van vrijwel permanente onderhandeling. Dit ondermijnt het
vermogen van de leiding van het bedrijf om het bedrijf te leiden, structurele hervormingen door te
voeren en externe beloftes na te komen zoals gedaan in ruil voor steun van de Nederlandse
overheid. De door het ministerie van Financiën bij aanvang van het steunpakket vereiste
commitment clausule heeft dat niet weten te ondervangen. Deze is door de piloten en de leiding
van KLM genegeerd.
Een andere benadering kwam tot stand toen de overheden van Scandinavische landen vorig jaar
stonden voor de redding van SAS Airlines. Hoewel de omstandigheden van SAS en KLM
verschillen, bestond ook daar de noodzaak te komen tot structurele kostenreductie voor de
levensvatbaarheid van de onderneming en bestond er bij de pilotenbonden weerstand daartegen.
Het transformatieprogram, SAS FORWARD, dat onderdeel is van een surseance van betaling /
Chapter 11 procedure, streeft een relatief aanzienlijk grotere structurele kostenreductie na dan
hetgeen door de Nederlandse overheid als voorwaarde is gesteld bij het miljardenpakket voor KLM
(en waarvan KLM bijna de helft niet realiseert). Onenigheid met de piloten leidde afgelopen zomer
tot twee weken stakingen en omvangrijke disruptie van het vliegverkeer. De eenmalige kosten
hiervan voor SAS worden geschat op ruim € 140 miljoen. De uitkomst was een overeenkomst met
de pilotenbonden over een nieuwe cao met een looptijd van 5½ jaar die een belangrijke bijdrage
levert aan de benodigde structurele kostenreductie, met grotere productiviteit en commerciële
flexibiliteit. De kosten veroorzaakt door de staking worden met de nieuwe cao terugverdiend. Door
piloten wordt de komende jaren substantieel aan salaris ingeleverd, en zij gaan substantieel meer
uren werken.
Bij KLM gaat de remuneratie van piloten, vanaf een al hoog niveau, nog stevig verder omhoog en
zonder blijvende efficiëntiemaatregelen.
3.6. Dividend-, liquiditeit-, lening- en garantiecondities
Op basis van rapportage van KLM constateert de staatsagent dat KLM sinds de start van het
steunpakket geen dividend heeft uitgekeerd. Tevens is bevestigd dat de liquide middelen
verkregen door middel van de lening en garanties van de staat zijn aangewend uitsluitend ten
behoeve van KLM groep. Tevens is geconstateerd dat KLM heeft voldaan aan de financiële
condities verbonden aan de lening en de garantie van de staat op bankenleningen (zoals rente- en
informatieverplichtingen). De communicatie hierover verliep grotendeels rechtstreeks tussen KLM
en de desbetreffende geldschieters en kende een in de financiële wereld gebruikelijk karakter.

11

Staatsagent voor KLM
4. Luchtvaartinhoudelijke voorwaarden
De luchtvaartinhoudelijke voorwaarden kennen soms een inspanningsverplichting en soms een
resultaatsverplichting. Deze hebben veelal een langere-termijn karakter en zijn gegroepeerd naar
de volgende onderwerpen:
1 Netwerkkwaliteit
2 Leefbaarheid
2a Hinderreductie (inclusief Actieagenda Trein en Luchtvaart)
2b Nachtvluchten en geluidsreductie
3 Duurzaamheid
3a Totale uitstoot van CO2
3b Uitstoot van CO2 per passagierskilometer
3c Duurzame brandstof
Om beter op de naleving te kunnen toezien, zijn deze voorwaarden vorig jaar door het ministerie
van IenW in samenspraak met KLM en de staatsagent geoperationaliseerd in de vorm van een
monitoringsplan12. Dit maakt inzichtelijk hoe de voorwaarden die in het kader van het steunpakket
aan KLM zijn opgelegd op het gebied van netwerkkwaliteit, leefbaarheid en duurzaamheid worden
gemonitord. De eerste rapportage zou het jaar 2022 betreffen. Na rappelleren heeft KLM op 4 mei
2023 een rapportage over 2022 opgeleverd die onvolledig was. Deze is onderstaand verwerkt.
Ook na opzegging van het steunpakket biedt dit monitoringsplan een basis voor het ministerie om
te blijven monitoren of KLM aan de luchtvaartinhoudelijke voorwaarden voldoet en de voor 2030
toegezegde resultaten behaalt. De aanbeveling is om ervoor zorg te dragen dat tot 2030
gerapporteerd wordt wat wordt waargemaakt van de in ruil voor het steunpakket gedane beloftes.
4.1. Netwerkkwaliteit
In de Framework Agreement is afgesproken dat de KLM groep haar netwerk vanuit Nederland
ontwikkelt in overeenstemming met het beleidskader netwerkkwaliteit. Dit beleidskader is in
december 2022 gepubliceerd13. Het doel ervan is het publieke belang van goede verbondenheid
van Nederland objectief en eenduidig meetbaar te maken. Hierbij staat de kwaliteit van
verbindingen centraal en niet langer de kwantiteit. Dat komt tot uiting in een afgebakende lijst van
(zgn. Globalization and World Cities oftewel GaWC) bestemmingen met een weging naar de mate
waarin de bestemmingen voor Nederland relevant zijn, en een afnemende meeropbrengst van
hogere frequenties. Aan de hand van dit beleidskader zal het ministerie van IenW de
netwerkkwaliteit van Schiphol monitoren.
Toen de steunvoorwaarden in 2020 werden overeengekomen was de inhoud van het beleidskader
netwerkkwaliteit nog niet bekend. Evenmin is een norm afgesproken om te meten in welke mate
KLM haar netwerk in overeenstemming met het beleidskader ontwikkelt. Nu het kader is
vastgesteld, kan wel de bijdrage van de KLM groep aan de netwerkkwaliteit in beeld worden
gebracht.
Ontwikkeling netwerkkwaliteit Schiphol en bijdrage van KLM groep
In opdracht van de staatsagent is deze meting door SEO Economisch Onderzoek (SEO) voor de
jaren 2013-2022 verricht (zie Bijlage 2). Geconcludeerd kan worden dat de KLM groep ruim de
helft van de vluchten uitvoert op Schiphol; haar capaciteit daarbij echter minder dan andere
luchtvaartmaatschappijen richt op voor Nederland relevante GaWC bestemmingen; en dat na 2013
het aandeel unieke routes van KLM is gedaald. De bijdrage van KLM aan de netwerkkwaliteit van
Schiphol is relatief afgenomen, en daarmee tevens de afhankelijkheid van KLM. Dat werd mogelijk
gemaakt door de groei van het aanbod van andere luchtvaartmaatschappijen op Schiphol in de
periode 2013-2019. In 2020-2022 was sprake van bijzondere omstandigheden door de
12
13

Dit monitoringsplan is op 23 juni 2022 met de Kamer gedeeld (Kamerstuk 29 232 nr. 54).
Kamerbrief Beleidskader Netwerkkwaliteit, 22 december 2022.

12

Staatsagent voor KLM
coronacrisis en de oorlog in Oekraïne. Nu de overheid heeft besloten het aantal vluchten op
Schiphol te gaan beperken, zal het van flankerend beleid (zie onder en de aanbiedingsbrief bij
deze rapportage) afhangen wat dat zal betekenen voor de bijdrage van KLM aan de
netwerkkwaliteit.
Dat zal uiteraard ook afhangen van de netwerkplanning van KLM zelf en de mate waarin die wordt
afgestemd op netwerkkwaliteit. Er zou inzicht in de netwerkplanning en hub-afhankelijkheid van
KLM voor nodig zijn om te kunnen beoordelen hoeveel ruimte er bestaat om op Schiphol, ook
conform kabinetsbeleid met minder vluchten maar meer gericht op netwerkkwaliteit, toch de voor
de bereikbaarheid van Nederland relevante netwerkkwaliteit intact te houden of te versterken.
Volgens Bijlage 2 (Tabellen 5 en 6) voerde de KLM groep vorig jaar in totaal ruim 235.000
vluchten uit, waarvan bijna 150.000 vluchten naar bestemmingen die ook door andere
luchtvaartmaatschappijen rechtstreeks vanaf Schiphol worden bediend (niet-unieke
bestemmingen). Naar niet-GaWC bestemmingen waren er bijna 45.000 vluchten (buiten Caribisch
Nederland en Paramaribo), waarvan 5.500 intercontinentaal met alle capaciteitsbeslag vandien in
termen van overstappers op feeder-vluchten. Er lijkt derhalve ruimte te bestaan om het netwerk,
ook bij krimp en met behoud van een hub-model, meer te richten naar de voor Nederland
relevante netwerkkwaliteit.
Sturing op netwerkkwaliteit
Om dat te bevorderen vormt het recent gepresenteerde 8-puntenplan voor een stiller, schoner en
beter Schiphol14 een opmaat. In dat plan beschrijft de Schiphol Groep de wens om bij de allocatie
van schaarse capaciteit ruimte te reserveren voor het vrachtverkeer dat voor het economisch
vestigingsklimaat zo belangrijk is; privévliegtuigen en klein zakelijk verkeer te weren; en een
einde te maken aan nachtvluchten (veelal toerisme).
De luchthaven van Kopenhagen geeft substantiële tariefkortingen voor strategische bestemmingen
en voor bestemmingen die de hub-functie kunnen versterken15. Mogelijk zou Schiphol ook de
tarieven (voor alle luchtvaartmaatschappijen) kunnen differentiëren naar relevantie van (GaWC)
bestemming. Een dergelijke aanpak zou kunnen betekenen dat overstappers alleen worden
gefaciliteerd naar gelang deze relevante (GaWC) bestemmingen mogelijk maken die zonder
overstappers niet bedrijfseconomisch begaanbaar zijn (bijvoorbeeld geen overstappers meer
faciliteren voor bestemming New York, waarvoor ook vanuit Nederland voldoende passagiers
beschikbaar zijn).
De allocatie van slots op basis van historische rechten zonder oog voor maatschappelijke belang,
zoals preferente bestemming of minder vervuiling, wordt hiermee verlaten. Dit sluit aan bij het
streven van het kabinet naar meer nationale beleidsruimte voor sturing op o.m. netwerkkwaliteit,
bijvoorbeeld bij de herziening van de EU slotverordening16.
Naast het steunpakket en de daaraan verbonden voorwaarde ten aanzien van netwerkkwaliteit
biedt, meer in den brede, de bevoordeling van KLM (zie aanbiedingsbrief bij deze rapportage)
grond voor het ministerie van IenW om, naast de rapportages over de netwerkkwaliteit van
Schiphol als geheel, ook te blijven rapporteren over de specifieke bijdrage daaraan van KLM.
Communicatie KLM over netwerkkwaliteit
Uit het aantal vluchten dat de KLM groep in 2022 uitvoerde naar niet unieke en niet GaWCrelevante bestemmingen zijn kanttekeningen te destilleren bij de communicatie van KLM over
netwerkkwaliteit.

Zie https://nieuws.schiphol.nl/schiphol-gaat-het-stiller-schoner-en-beter-doen-nachtsluiting-verbod-opprivejets-en-mensen-centraal/ .
15
Zie Route Incentive Discounts en Hub Incentive Discounts, te vinden op de website van CPH Airport.
16
Zie Kamerbrief Reactie op de publieke consultatie over de geplande herziening van de EU slotverordening, 11
november 2022, Kamerstuk 22112-3542.
14

13

Staatsagent voor KLM
In een persbericht en een position paper17 waarschuwt KLM dat krimp van Schiphol dramatisch zal
uitpakken voor de bereikbaarheid van Nederland. Genoemd wordt het sluiten van de
bestemmingen Tel Aviv, Istanbul, Kiev, Porto, Belgrado, Montreal, Edmonton, Boston, Taipei,
Osaka, Xiamen, Hangzhou, Koeweit, Bahrein en Muscat. Dit zijn inderdaad GaWC bestemmingen
die voor de bereikbaarheid van Nederland van belang zijn. De helft van deze bestemmingen wordt
echter niet uniek door KLM bediend. In een interview18 noemt de bestuursvoorzitter van KLM het
sluiten van Boston, Taipei, Tel Aviv en Istanbul. Dat zijn geen van alle bestemmingen die vanaf
Schiphol alleen door KLM worden bediend. Zo is er een frequente verbinding van Turkish Airlines
met Istanbul. Tel Aviv wordt door verschillende andere luchtvaartmaatschappijen waaronder El Al
rechtstreeks vanaf Schiphol bediend. Er is geen exclusieve afhankelijkheid van KLM op deze
routes. Indien KLM schrapt in deze verbindingen zijn de gevolgen voor de netwerkkwaliteit in die
zin beperkt.
De mogelijkheid van beëindiging van de 5.500 vluchten van Schiphol naar intercontinentale
bestemmingen die geen belang hebben voor de netwerkkwaliteit wordt door KLM in de uitingen
tegen krimp niet genoemd. Wel rechtvaardigt de directeur Mainportstrategie van KLM de
toeristische bestemming Kigali / Entebbe (bijna 600 vluchten per jaar) met het argument dat deze
bijdraagt aan de winst van KLM19. Met deze bestemming, die niet op de GaWC-lijst voorkomt,
verbruikt KLM schaarse capaciteit op Schiphol voor eigen gewin zonder bij te dragen aan de
netwerkkwaliteit van Nederland.
De directeur van KLM-dochter Transavia vindt dat de voorgenomen krimp van Schiphol bezwaarlijk
is vanwege de gevolgen voor de lokale economie van Transavia bestemmingen20. De
netwerkkwaliteit van Schiphol gaat echter over de bereikbaarheid en de economie van Nederland,
niet die van andere landen.
4.2. Leefbaarheid: hinderreductie (inclusief Actieagenda Trein en Luchtvaart)
In de Framework Agreement is afgesproken dat KLM bijdraagt aan de volgende initiatieven:
•
het uitvoeringsplan hinderreductie21,
•
het actieplan ultrafijnstof22,
•
het actieprogramma stikstof23, en
•
de actieagenda Air Rail24.
Uitvoeringsplan hinderreductie
De acties uit het uitvoeringsplan hinderreductie waar KLM een bijdrage aan kan leveren, zijn in het
monitoringsplan in drie categorieën onderverdeeld.
•
Categorie 1: Aanlevering expertise.
Volgens de betrokken deskundigen van het ministerie van IenW draagt KLM hieraan bij.
•
Categorie 2: Naleving gewijzigde procedures.
KLM geeft aan conform de gewijzigde procedures te opereren.
•
Categorie 3: Punctualiteit in- en uitgaande vluchten KLM.
Op zowel intercontinentale als Europese vluchten is de punctualiteit voor zowel aankomst als
vertrek in de loop van 2022 verslechterd. De verstoringen bij KLM en op Schiphol en andere

“Krimp Schiphol heeft grote negatieve gevolgen en staat haaks op het regeerakkoord”, persbericht KLM, 24
juni 2022; “Position paper inzake krimpaankondiging kabinet en huidige situatie op Schiphol”, KLM, 2022.
18
“KLM-baas Rintel: ‘Gang naar rechter ongemakkelijk, maar kabinet laat geen andere weg’”, Volkskrant, 3
maart 2023.
19
“Verplichte krimp kan voortbestaan van KLM op het spel zetten”, Telegraaf, 23 maart 2023.
20
“Vliegvakantie met nachtslot duurder”, Telegraaf, 5 april 2023.
21
www.minderhinderschiphol.nl
22
Schiphol | Meer maatregelen voor minder ultrafijnstof
23
Schiphol | Actieprogramma stikstof
24
Actieagenda Trein en Luchtvaart november 2020 | Rapport | Rijksoverheid.nl
17

14

Staatsagent voor KLM
luchthavens speelden daarbij een rol. Volgens het Jaarverslag 2022 bedroeg de
aankomstpunctualiteit 76,9%.
Actieplan ultrafijnstof en actieprogramma stikstof
Binnen het actieplan ultrafijnstof en het actieprogramma stikstof is een aantal acties
geïdentificeerd waar van KLM een bijdrage wordt verlangd. Deze acties komen deels overeen,
derhalve is de monitoring van de bijdragen van KLM aan beide samengevoegd. Het gaat om de
volgende acties.
a. Bijdrage KLM elektrificatie ground support equipment.
In de rapportage over 2022 voor de staatsagent levert KLM de volgende percentages:

Diesel
Hybride
Elektrisch

2018
37%
12%
51%

2019
35%
6%
58%

2020
33%
6%
61%

2021
31%
4%
65%

De gegevens voor 2022 ontbreken. In het Jaarverslag 2022 is te vinden dat eind 2022 ongeveer
65% van alle grond equipment elektrisch was. Dat betekent dat de stijgende lijn van de afgelopen
periode niet is voortgezet. KLM geeft aan de ambitie te hebben om 100% van de ground support
equipment voor 2030 te elektrificeren. Er is de komende jaren dus nog 35% te gaan.
Deze voorwaarde komt overeen met wat aan de duurzame luchtvaarttafel is afgesproken. Er ligt
echter inmiddels een besluit van de NLA (Nederlandse Arbeidsinspectie, rapportage maart 2023)
dat het uitfaseren van dieselaangedreven voertuigen en overige arbeidsmiddelen voor het einde
van 2023 gerealiseerd moet zijn, voor zover dat technisch uitvoerbaar is. Gelet op de beschikbare
stroomvoorziening verwacht de NLA dat eind 2025 volledig aan deze eis kan worden voldaan.
Voor het voldoen aan deze eis is KLM voor een deel afhankelijk van Schiphol, want die is voor de
stroomvoorziening verantwoordelijk.
b. Bijdrage KLM equipment pooling
KLM geeft aan Ground Power Units (GPU’s) te delen met andere afhandelaren. Daarnaast worden
er trappen, power stows en karren gedeeld met afhandelaar VIGGO. KLM neemt deel aan een
stuurgroep equipment pooling. Het einddoel is één uniforme pool van grondafhandelingsmateriaal.
KLM geeft echter wel aan dat de kosten, de keus voor equipment en het functioneren daarvan
soms een obstakel vormen voor gedeeld gebruik van equipment met andere afhandelaren.
c. Bijdrage KLM elektrisch vliegen
KLM Flight Academy is in maart 2022 gestart met een proef met elektrische lesvluchten. Daarnaast
is een programmanager voor Zero Emission Flying aangesteld in maart 2022. Ten slotte is er een
marktonderzoek gaande naar duurzame voortstuwingstechnologieën, samen met kennisplatforms,
onderzoeksinstellingen en een startup.
d. Bijdrage KLM Roadmap ‘Duurzaam taxiën’
KLM neemt deel aan het project. Volgens KLM is de beperkte capaciteit bij LVNL een beperking
voor de tijdige uitvoering van de roadmap.
e. Bijdrage KLM terugdringen ultrafijnstof
KLM geeft aan zitting te hebben in de taskforce stoffen (waaronder ultrafijnstof) die door Schiphol
is opgericht om, samen met alle werkgevers van het platformpersoneel, de blootstelling van de
medewerkers aan schadelijke stoffen terug te dringen. Onderdeel daarvan is deelname aan een
begeleidingscommissie. De taskforce en begeleidingscommissie zullen zich richten op opvolging
van de aanbevelingen van het RIVM en TNO. KLM doet samen met Schiphol een oriënterend
onderzoek naar de blootstelling aan ultrafijnstof om meer inzicht te krijgen in de persoonlijke

15

Staatsagent voor KLM
blootstelling van de medewerkers en de bronnen van deze blootstelling. De bevindingen zullen
volgens KLM meegenomen worden in een vervolgonderzoek dat extern uitgevoerd zal worden.
Minstens zo belangrijk als verder onderzoek is dat er maatregelen worden genomen om de
blootstelling van het platformpersoneel aan stoffen te verminderen. Daar zijn de werkgevers,
waaronder KLM, zelf verantwoordelijk voor.
Actieagenda Air Rail
De Actieagenda Air Rail heeft als doel het verbeteren van de internationale treinverbindingen als
alternatief voor de luchtvaart op de zes prioritaire bestemmingen Brussel, Parijs, Londen,
Düsseldorf, Frankfurt en Berlijn.
Tussen juli en oktober 2022 heeft KLM samen met Thalys een pilot uitgevoerd waarbij een
dagelijkse vlucht tussen Brussel en Amsterdam is vervangen door de trein. Over de uitkomst van
deze pilot is in de vorige rapportage verslag gedaan. KLM geeft aan de acties die voortvloeien uit
de pilot voortvarend op te pakken, zoals het verbeteren van de klantcommunicatie. Daarnaast
heeft KLM voor 2023 op vier tot zeven additionele Thalys treinen capaciteit ingekocht, ook voor het
winterseizoen 2023-2024. KLM heeft verzocht aan Thalys om ook in de vroege ochtend en in de
late avond een treindienst op te starten. In haar jaarverslag geeft KLM aan voor 2023 en daarna
partnerschappen op te starten met overige internationale railaanbieders.
Voor het uitbreiden van het AirRail product wil KLM zich in eerste instantie richten op de
knelpunten die in de evaluatie van de pilot naar voren zijn gekomen. Pas in een later stadium zal
men zich richten op een AirRail product op de overige bestemmingen uit de Actieagenda. Daarbij is
het voor KLM wel een vereiste dat internationale treinen stoppen op Schiphol. Dit is momenteel
nog niet het geval voor de bestemmingen Londen, Düsseldorf, Frankfurt en Berlijn.
4.3. Leefbaarheid: nachtvluchten en vlootvernieuwing
In de Framework Agreement is afgesproken dat KLM een evenredige bijdrage zal leveren aan de
vermindering van het aantal nachtvluchten. Door het kabinet is besloten dat de reductie van het
maximaal aantal nachtvluchten op Schiphol van 32.000 naar 29.000 vluchten juridisch wordt
verankerd in het luchthaven-verkeersbesluit Schiphol (LVB1). Het LVB1 is nog niet vastgesteld,
derhalve monitort de staatsagent conform het monitoringsplan enkel hoeveel nachtvluchten KLM
uitvoert maar wordt dit nog niet afgezet tegen een norm. Cijfers over 2022 zijn door KLM niet
aangeleverd.
Schiphol heeft recent bekendgemaakt nachtvluchten te willen verbieden25. Daarmee wordt
aangesloten bij andere vliegvelden zoals Frankfurt, waar nachtvluchten sinds vorig jaar niet meer
zijn toegestaan.
Er zijn in het kader van de overheidssteun geen afspraken gemaakt over vlootvernieuwing.
Vlootvernieuwing kan echter een significante bijdrage leveren om de leefbaarheid te verbeteren,
met name op het gebied van geluidsoverlast en de uitstoot van stikstof, ultrafijnstof en CO2. In de
derde voortgangsrapportage is ingegaan op de plannen voor vlootvernieuwing. Voor de huidige
rapportage heeft KLM de in het monitoringsplan genoemde indicatoren over het jaar 2022 met
betrekking tot vlootvernieuwing niet aangeleverd. Op grond van tussentijds van KLM ontvangen
informatie bestaat bij IenW de indruk dat de vervanging van de vloot minder snel gaat dan
gepland.
4.4. Duurzaamheid: totale uitstoot van CO2
In de Framework Agreement is vastgelegd dat KLM gecommitteerd is aan de doelstellingen van het
Ontwerpakkoord Duurzame Luchtvaart26, daarbij inbegrepen de doelstelling om in 2030 de
Zie https://nieuws.schiphol.nl/schiphol-gaat-het-stiller-schoner-en-beter-doen-nachtsluiting-verbod-opprivejets-en-mensen-centraal/ .
26
Aangeboden aan de Tweede Kamer in maart 2019.
25

16

Staatsagent voor KLM
absolute CO2-uitstoot te beperken tot het niveau van 2005 of lager. Het gaat dan om de totale
uitstoot (exclusief CO2-compensatie) als gevolg van in Nederland getankte brandstof voor de
vluchtoperatie vertrekkend uit Nederland. Daarnaast geldt voor de grondgebonden activiteiten het
doel dat CO2-emissies zijn teruggebracht naar nul in 2030 (zie boven).
In 2019 voldeed de CO2-uitstoot van KLM, op een niveau van 96% van het niveau van 2005, al
aan deze committering. Met het herstel van de operatie was in 2022 ten opzichte van coronajaren
2020 (53%) en 2021 (59%) een toename te zien, maar op een niveau van 72% bleef dit nog ruim
onder het niveau van 2005.
4.5. Duurzaamheid: uitstoot van CO2 per passagierskilometer
KLM heeft de ambitie om de CO2-uitstoot per passagierskilometer in 2030 met 50% te hebben
teruggebracht ten opzichte van het niveau in 2005 (dit wordt door KLM gemeten inclusief CO2compensatie). Dat moet vooral bereikt worden door de inzet van zuiniger vliegtuigen. In de
Framework Agreement is deze doelstelling eveneens opgenomen. Het Jaarverslag 2022 laat ten
opzichte van 2019 een milde daling zien. In 2019 bedroeg de CO2-uitstoot per passagierkilometer
69% van het niveau van 2005. Na een korte stijging in 2020 (97%), is dat niveau weer gedaald
naar 86% in 2021 en 66% in 2022. Om de doelstelling in 2030 te halen is de komende jaren nog
een verdere daling van 16%-punt nodig.
4.6. Duurzaamheid: duurzame brandstof
In 2019 bedroeg het bijmengpercentage duurzame brandstof 0,2%. In 2020 viel dit terug naar
0,0%. In 2021 mengde KLM weer 0,2% bij en in 2022 werd er 0,5% bijgemengd. Daarmee heeft
KLM nog niet het reeds in 2011 voor 2015 gestelde doel bereikt om haar vloot wereldwijd op
gemiddeld 1% duurzame biobrandstof te laten vliegen. Met ingang van januari 2023 is KLM 1%
Sustainable Aviation Fuel (SAF) gaan bijmengen op alle vluchten vertrekkend uit Nederland. Dat
correspondeert met ongeveer 0,6% wereldwijd, oftewel net meer dan de helft van het eerdere
doel voor 2015.
In het Jaarverslag 2022 geeft KLM aan dat KLM en Air France meerjarige contracten hebben
afgesloten met twee gerenommeerde leveranciers van SAF voor in totaal 1,6 miljoen ton
brandstof. Dat zal volgens KLM goed zijn voor het realiseren van 3% bijmenging wereldwijd in
2030. Of zal worden voldaan aan de in het kader van het steunpakket aangegane verplichting van
tenminste 14% bijmenging voor vluchten uit Nederland (of de meer ambitieuze eigen doelstelling
van 10% bijmenging wereldwijd) zal de komende jaren moeten blijken.

5. Werkwijze staatsagent en medewerking KLM
Net als in de voorgaande rapportages wordt ook ditmaal aandacht besteed aan de werkwijze van
de staatsagent en de medewerking van KLM. Hier wordt ingegaan op de wijze waarop KLM de
afgelopen 2½ jaar medewerking heeft verleend aan het toezicht op de naleving van de
voorwaarden van het steunpakket. Eerst wordt ingegaan op de transparantie en betrouwbaarheid
jegens de staatsagent, daarna op de externe transparantie en betrouwbaarheid.
5.1. Transparantie en betrouwbaarheid jegens de staatsagent
De informatievoorziening van en medewerking door de leiding van KLM gingen conform de
afspraken totdat de voorwaarden gingen knellen.
De eerste voorwaarde waar dat zich, in de loop van 2021, voordeed was de structurele reductie
van beheersbare kosten. Het bestuur van KLM presenteerde cijfers waarin de oploop van de
vereiste kostenreductie uit het door de minister van Financiën goedgekeurde Herstructureringsplan
niet was opgenomen. Nadat de staatsagent aangaf het escalatiemechanisme van de Framework
Agreement in werking te zullen stellen, bevestigde het bestuur de gemaakte afspraken. Door deze
ervaring heeft de staatsagent per oktober 2021 een team van luchtvaartdeskundigen van PA
17

Staatsagent voor KLM
Consulting in de arm genomen om in het vervolg alle van KLM te ontvangen financiële gegevens te
controleren (tweede voortgangsrapportage, pp. 4-5).
Per maart 2022 schoof het bestuur de arbeidsvoorwaardelijke condities terzijde, zonder de
Nederlandse Staat daar op dat moment in te kennen of over te informeren. In mei 2022 maakte
KLM cao-afspraken bekend die zonder nadere maatregelen een schending van de voorwaarden
zouden inhouden. Het besluit van het bestuur om de arbeidsvoorwaardelijke condities niet na te
komen werd duidelijk toen de staatsagent in december 2022 aan KLM een zelfbeoordeling vroeg
over de invulling van deze condities (vierde voortgangsrapportage, pp. 6-9).
In de uitbetaling van variabele beloning 2019 aan bestuur en topmanagement, eind 2022 in strijd
met de steunvoorwaarden, was de Staat niet tevoren gekend.
Eind vorig jaar bleek dat KLM van plan was de winstdeling 2022 uit te keren. Hier heeft de
staatsagent er vooraf op kunnen wijzen dat dit strijdig zou zijn met de steunvoorwaarden. Daarop
ontving de staatsagent van het bestuur tegenstrijdige verklaringen. Eerst werd bericht dat er aan
het personeel geen toezeggingen waren gedaan over winstdeling 2022 en dat er in de cao's handig
omheen was gemanoeuvreerd. Daarna werd bericht dat men liet onderzoeken of de cao’s in het
licht van de door de bonden onderschreven commitment clausule ruimte boden om niet uit te
keren. Ook werd bericht dat men niet had verwacht in deze situatie te komen. Uiteindelijk werd
bericht dat men niet anders kon dan de winstdeling 2022 uit te keren, omdat deze nu eenmaal in
de cao's stond en de pilotenbond VNV anders niet aan de zomeroperatie zou meewerken27. Uit
onderzoek door externen28 is recent echter gebleken dat KLM reeds kort na ondertekening van de
Framework Agreement met de bonden is overeengekomen winstdeling 2022 in de cao's op te
nemen, en indien van toepassing uit te keren na opzegging van het steunpakket. Dit is niet in lijn
met de steunvoorwaarden. De staatsagent is hier toen door KLM niet over geïnformeerd. Naar nu
blijkt is KLM deze voorwaarde van het steunpakket al vanaf het begin niet nagekomen.
Op grond van de Framework Agreement was KLM verplicht aan de staatsagent elk kwartaal een
rapport te leveren over de implementatie van het Herstructureringsplan en de compliance met de
voorwaarden. Na 2022 Q1 werd deze rapportage stopgezet. Op verzoek van de staatsagent is deze
eind 2022 hervat. In de rapportages werd telkens gesteld dat KLM aan de arbeidsvoorwaardelijke
condities voldeed, ook toen dat vanaf 2022 in toenemende mate niet meer het geval was.
De sinds februari 2023 uitstaande vragen over de voorgestelde woon-werkvergoeding om een
einde te maken aan het faciliteren van mogelijke belastingontwijking door KLM personeel, zijn niet
beantwoord (zie par. 3.4). De met het ministerie van IenW afgesproken rapportage over de
luchtvaartinhoudelijke voorwaarden in het jaar 2022 werd, na rappelleren, in mei 2023 onvolledig
aangeleverd. Over de format van deze rapportage is in het voorjaar van 2022 uitvoerig overlegd
tussen het ministerie en KLM. De gedane toezeggingen zijn door KLM tot op sluiten van deze
voortgangsrapportage niet nagekomen.
De betrokkenheid van de RvC wist het afnemen van informatievoorziening en medewerking niet te
keren. Na ondertekening van de Framework Agreement startte een periodiek overleg van de
Auditcommissie (AC) van de RvC, het bestuur en de staatsagent over het voldoen aan de
steunvoorwaarden, met name het Herstructureringsplan. Voor de staatsagent was dat een nuttig
periodiek overleg. Eind 2021 werd het echter stopgezet. Ondanks verzoek van de staatsagent
De piloten cao van KLM kent ongebruikelijk veel instemmingsrechten toe aan de pilotenbond VNV,
bijvoorbeeld ten aanzien van het tijdelijk huren van vliegtuigen met bemanning en de werk- en rusttijden en
bemanning voor tijdens de oorlog in Oekraïne langere routes naar Azië (zie par. 3.5). Dit zijn beide
operationele besluiten die normaal gesproken aan de leiding van een bedrijf toekomen en die van belang zijn
voor de zomeroperatie 2023. Bij KLM kunnen uitgebreide instemmingsrechten door de piloten worden ingezet
om te onderhandelen over allerlei zaken zoals winstdeling en andere arbeidsvoorwaarden.
28
Zie Kees Cools, “Winstdeling voor personeel KLM kan niet door de beugel”, Het Financieele Dagblad, 27
maart 2023; Ties Joosten, “Minister Kaag kan de KLM wel degelijk aan afspraken houden: geen onmacht, maar
onwil”, Follow the Money, 26 april 2023.
27

18

Staatsagent voor KLM
heeft het sindsdien niet meer plaatsgevonden. Conform Framework Agreement bleef de
staatsagent wel toegang houden tot de reguliere AC en RvC vergaderingen en de stukken en
notulen daarvan.
Het einde van genoemd periodiek overleg was tevens het einde van de rapportages van het
bestuur aan de RvC over de naleving van het geheel aan steunvoorwaarden. Een overzicht van de
naleving van de steunvoorwaarden van de Nederlandse overheid heeft de RvC sindsdien niet meer
ontvangen en besproken. Toen het in de loop van 2022 duidelijk werd dat de naleving van de
steunvoorwaarden toenemend een probleem werd, is de staatsagent er conform het
escalatiemechanisme van de Framework Agreement toe overgegaan de RvC hier door middel van
notities over te informeren.
Dit was voor de staatsagent mede een aanleiding toen een stap terug te doen en niet meer
regulier aanwezig te zijn bij de vergaderingen van de RvC. De RvC is immers onderdeel van het
escalatiemechanisme vastgelegd in de Framework Agreement. Eerste aanspreekpunt voor de
staatsagent is het bestuur. Eerder was meermaals door de voorzitter van de RvC aan de
staatsagent te kennen gegeven dat de aanwezigheid van de staatsagent bij de vergaderingen,
waar op grond van de Framework Agreement recht op bestond, de toezichthoudersrol van de RvC
ten opzichte van het bestuur niet ten goede kwam. Door dit recht niet meer regulier uit te oefenen
werd door de staatsagent beoogd niets in de weg te leggen aan een effectieve taakuitoefening
door de RvC ten aanzien van de naleving van de steunvoorwaarden. De vergaderstukken bleven
aan de staatsagent ter beschikking staan.
In reactie op een notitie van de staatsagent over schending van de steunvoorwaarden wees de
RvC eind vorig jaar op positieve ontwikkelingen maar werd nauwelijks ingegaan op de
constateringen. De staatsagent werd verzocht om publieke uitingen over KLM piloten achterwege
te laten. Deze zouden het bestuur belemmeren bij het bereiken van de benodigde
productiviteitsverbetering. Op dit verzoek kon de staatsagent niet ingaan, aangezien voorwaarden
specifiek betrekking hebben op de remuneratie van piloten en de mogelijke belastingontwijking
door piloten. Meer in den brede is deze personeelsgroep relevant voor het bereiken van de
afgesproken structurele kostenmatiging en andere doelstellingen van het steunpakket.
5.2. Externe transparantie en betrouwbaarheid
De Jaarverslagen 2022 van KLM en AFKL geven aanleiding voor de onderstaande bevindingen.
Jaarverslag KLM
Het Jaarverslag (inclusief de Jaarrekening29) 2022 van KLM verbloemt en verdraait de feiten met
betrekking tot de naleving van de voorwaarden van het steunpakket van het ministerie van
Financiën. Daarmee is het jaarverslag wat dat betreft in zijn uitwerking misleidend.
Op verschillende plaatsen in het jaarverslag wordt gemeld dat er voorwaarden zijn gesteld aan het
steunpakket en dat er een staatsagent is aangesteld om compliance met de voorwaarden te
monitoren (pp. 32, 73, 78, 81). Nergens wordt echter door KLM geconstateerd dat er voorwaarden
zijn waaraan niet is voldaan, welke voorwaarden dat zijn, en wat daarvan de gevolgen kunnen
zijn. In het hele document (233 pagina’s) staat slechts het volgende (p. 161): “The state agent
notes that steps are taken on the road to recovery of KLM. However, it is also reported that certain
conditions are not met.” Dat is door KLM niet concreet en niet kwalitatief en/of kwantitatief
ingevuld.
Wel wordt gesuggereerd dat KLM aan de voorwaarden voldoet waar dat niet het geval is. Zo wordt
in het jaarverslag gesteld dat KLM de kosten heeft gereduceerd en kostenreductie heel belangrijk
vindt (pp. 32, 40, 80, 81, 161), echter zonder te vermelden dat de kostenreductie in 2021-2022

29

De onderstaande paginanummers verwijzen voor wat betreft de pp. 107-214 naar de Jaarrekening 2022.

19

Staatsagent voor KLM
onvoldoende structureel was en dat ook het budget 2023 en Medium-Term Plan niet aan de
voorwaarden van het steunpakket voldoen (zie hierboven par. 3.1).
Op p. 79 van het jaarverslag wordt gesproken over de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage door het
personeel in het kader van het steunpakket, zonder te vermelden dat die voorwaarde per maart
2022 door KLM aan de kant is geschoven. Daardoor bleef de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage van
piloten en hoger betaald cabine- en grondpersoneel ver achter bij de voorwaarden (met circa 15%
resp. 10%, zie par. 3.2). Dit is in het jaarverslag en de jaarrekening niet gemeld.
Voorts wordt gerapporteerd dat KLM de Tax Governance Code van VNO NCW onderschrijft (p. 76
jaarverslag) zonder te vermelden dat KLM zelf niet aan die Code voldoet. De Code vergt dat een
onderneming zich niet alleen houdt aan de letter maar ook aan de geest van de
belastingwetgeving. Nergens staat dat KLM niet voldoet aan de voorwaarde van het steunpakket
dat het faciliteren van mogelijke belastingontwijking door KLM personeel wordt beëindigd (zie par.
3.4). In de Jaarrekening 2021 stond expliciet (p. 110 jaarrekening) dat KLM aan deze voorwaarde
niet voldeed, maar met de staatsagent in gesprek was om dit op te lossen. Een oplossing is er nog
niet, in de Jaarrekening 2022 wordt het onderwerp echter in het geheel niet genoemd.
In het jaarverslag en de jaarrekening staat dat is voldaan aan de arbeidsvoorwaardelijke condities
voor het bestuur (pp. 83, 84, 187, 188, 190). Niet is vermeld dat dit voor de
arbeidsvoorwaardelijke condities voor overig personeel juist niet het geval is. In de jaarrekening
(p. 113) staat dat KLM zal overgaan tot uitbetaling van winstdeling over 2022, zonder te
vermelden dat volgens de steunvoorwaarden geen winstdeling mag plaatsvinden (zie par. 3.3).
Voorts wordt in de jaarrekening uitgebreid verslag gedaan van compliance met de NOWsteunvoorwaarden van het UWV (pp. 129, 185, 222), terwijl aan compliance met de voorwaarden
van het steunpakket van het ministerie van Financiën geen enkele aandacht wordt besteed. In de
jaarrekening staat (op p. 160) dat het Herstructureringsplan bij de goedkeuring van het
steunpakket door de Staat vastlegde hoe KLM zou voldoen aan de voorwaarden, zonder te
vermelden dat KLM zich vervolgens niet heeft gehouden aan dat plan (op de punten structurele
kostenbesparing en de arbeidsvoorwaardelijke bijdrage).
Accountantsverslag KPMG en PwC
Volgens het Independent auditors’ report aan de aandeelhouders en commissarissen hebben de
accountants van KLM (na een recente wisseling zijn dat KPMG en PwC) de naleving door KLM van
zowel de voorwaarden verbonden aan de NOW-steun van het UWV als de voorwaarden verbonden
aan het steunpakket van het ministerie van Financiën getoetst (pp. 222 resp. 220 van de
jaarrekening).
Niet wordt toegelicht over welke informatie de accountants beschikten om te concluderen dat er
inzake het steunpakket van het ministerie van Financiën en de afgesproken voorwaarden geen
opmerkingen zijn vanuit de optiek van going concern (p. 220 jaarrekening). In hun
controleverklaring 2021 namen de accountants (toen waren dat nog KPMG en Deloitte) nog wel op
dat de staatsagent niet-naleving van de voorwaarde ten aanzien van beëindiging van facilitering
van mogelijke belastingontwijking door werknemers had geconstateerd, hetgeen derhalve een
risico betekende voor going concern. Het bestuur van KLM, aldus de accountants, was met de
staatsagent in discussie om die kwestie op te lossen. Aan de niet-naleving van deze voorwaarde is
sindsdien echter geen einde gemaakt. Waarom dat voor het boekjaar geen risico meer is voor
going concern wordt door de accountants niet gemotiveerd.
Zoals eerder toegelicht is sindsdien sprake van een breder patroon van niet-naleving van
belangrijke voorwaarden van het steunpakket. Om desalniettemin te kunnen concluderen dat er
geen risico meer bestaat voor going concern, moeten de accountants hebben beschikt over
informatie die rechtvaardigt te veronderstellen dat deze non-compliance geen risico’s meebrengt
met financiële impact voor KLM. Bijvoorbeeld informatie dat handhaving door de Staat niet zal
20

Staatsagent voor KLM
plaatsvinden. Of die informatie er was en zo ja welke, blijft echter onvermeld. Op 30 mei 2022
noemde de minister van Financiën non-compliance met de voorwaarden van het steunpakket
onacceptabel. Zij kondigde in de Tweede Kamer daarom aan te zullen onderzoeken hoe de Staat
op de een of andere manier een stok achter de deur kon houden. De Tweede Kamer nam een
motie van die strekking aan. Het is van tweeën één: ofwel de accountants beschikten over
informatie op basis waarvan zij tot de conclusie kwamen dat er voor going concern geen risico’s
zijn, ofwel die informatie was er niet. In het eerste geval dienen zij die informatie te vermelden, in
het tweede geval is hun conclusie onjuist.
Over het niet-naleven van de voorwaarden van het steunpakket van het ministerie van Financiën –
zoals kenbaar uit de openbaar gemaakte rapportages van de staatsagent – staat geen vermelding
in de controleverklaring over het boekjaar 2022. Evenmin staat daar iets over in de 'overige
informatie' bij de jaarrekening. De accountants stellen echter (p. 223 jaarrekening) de overige
informatie te hebben gelezen en dat deze consistent is met de jaarrekening en geen materiële
onjuistheden bevat. Voorts zou voldaan zijn aan de bepalingen in titel 9 Boek 2 BW alsmede NV
COS 720. Echter het niet vermelden van de niet-naleving van de vereisten van het steunpakket in
zowel de overige informatie opgesteld door KLM als in de controleverklaring van de accountants, is
zowel onvolledig als onjuist. Bijvoorbeeld, maar niet alleen, wat betreft de going concern
beoordeling.
Naar de naleving van de NOW-steunvoorwaarden hebben de accountants gekeken vanuit de optiek
van niet alleen de financiële impact maar ook de maatschappelijke relevantie (p. 222
jaarrekening). Over de bevindingen wordt door de accountants uitgebreid verslag gedaan, met als
conclusie dat KLM deze voorwaarden heeft nageleefd en dat de toelichting erover in het
jaarverslag adequaat is. Naar de voorwaarden van het steunpakket van het ministerie van
Financiën hebben de accountants echter slechts gekeken vanuit het oogpunt van going concern (p.
220). Waarom naar het steunpakket niet ook is gekeken vanuit de optiek van de (evident
significante) maatschappelijke relevantie wordt niet toegelicht en is gegeven de omvang daarvan
en het niet naleven van de met de Staat overeengekomen voorwaarden onbegrijpelijk. Van de
accountant als vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht dat
deze signaleert en rapporteert indien de toelichting op de jaarrekening en/of het jaarverslag
meerdere gebreken bevat als het gaat om het naleven van de afspraken gemaakt bij verkrijging
van grootschalige overheidssteun.
Voorafgaand aan de aandeelhoudersvergadering van KLM, die plaatsvond op 24 april 2023, is deze
beoordeling van het Jaarverslag 2022 van KLM door de staatsagent verstrekt aan het ministerie
van Financiën.
Een concept van de rapportage is voorgelegd aan de accountants om hen in de gelegenheid te
stellen mogelijke onjuistheden te constateren. Vervolgens is met de accountants gesproken
hierover en over eventuele overige opmerkingen van de accountants betreffende de concept
rapportage. Per brief hebben zij ten aanzien van enkele passages aangegeven een reëel risico te
onderkennen dat daarin beschreven opvattingen en interpretaties door gebruikers van de passages
als feitelijk onjuist kunnen worden opgevat, respectievelijk naar de mening van KPMG en PwC
onjuist zijn voor wat hun rol betreft. De van de accountants ontvangen informatie en opmerkingen
leverden de staatsagent geen grond om deze passages aan te passen, anders dan enkele tekstuele
verduidelijkingen. Daarna hebben KPMG en PwC aangegeven zich te distantiëren van alle in deze
rapportage opgenomen passages die zien op de rol en/of het handelen van KPMG en PwC.
Jaarverslag AFKL
Vorig jaar nam AFKL het door dochter KLM niet voldoen aan de steunvoorwaarde een einde te
maken aan het faciliteren van mogelijke belastingontwijking, onder going concern, nog op in het
jaarverslag. KLM was toen in gesprek met de staatsagent om tot een oplossing te komen (p. 279).
Dat er van een oplossing nog steeds geen sprake is, wordt in het huidige jaarverslag achterwege
gelaten.
21

Staatsagent voor KLM
Net als voor 2021 wordt ook ten aanzien van 2022 onder de risicofactoren genoemd de
goedkeuring verkregen van de Europese Commissie voor het steunpakket en de procedure die
door Ryanair wordt gevoerd tegen deze goedkeuring (p. 179 van het jaarverslag). Daarbij wordt
gesteld dat het niet voldoen aan beloftes gedaan aan de Europese Commissie het risico zou
inhouden van corrigerende maatregelen of zelfs herroeping van de goedkeuring. In dat geval zou
de overheidssteun illegaal worden geacht. Tevens houdt die situatie volgens het jaarverslag een
reputatierisico in voor AFKL. Als een risicobeperking wordt de staatsagent genoemd, met
verantwoordelijkheid te verifiëren dat de maatregelen opgenomen in de Framework Agreement
daadwerkelijk worden uitgevoerd (p. 180 jaarverslag). De door de staatsagent geconstateerde
schending van de voorwaarden vermeldt het Jaarverslag 2022, anders dan het voorgaande
jaarverslag, echter niet.
Met de voorzitter van de auditcommissie (AC) van AFKL heeft de staatsagent hierover gesproken.
Door AFKL is de Framework Agreement mede ondertekend, en op grond daarvan heeft de AC van
AFKL de taak om naleving van de voorwaarden te monitoren. De voorzitter gaf aan dat elke
voortgangsrapportage van de staatsagent voor bespreking in de AC van AFKL is geagendeerd
vanwege het belang dat door AFKL wordt gehecht aan de follow-up door KLM van de beloftes
gedaan aan de Nederlandse Staat. De schending van de voorwaarden van het steunpakket wordt
door AFKL zeer serieus genomen. De kostenontwikkeling bij KLM is een voortdurend onderwerp
van gesprek.

6. Slot
Op het eerste gezicht lijkt het dat de steunoperatie voor KLM geslaagd is nu het bedrijf de
coronacrisis heeft overleefd en de overheid (een deel van) haar uitgeleende geld weer terug heeft
ontvangen. Of de operatie echt geslaagd is zal afhangen van het verdere verloop van de naleving
van de steunvoorwaarden die nog relevant zijn. De vermogenspositie van KLM is dermate zwak
dat de steunoperatie niet een bedrijf heeft opgeleverd waarvan vertrouwd mag worden dat het ook
bij nieuwe tegenvallers op eigen benen kan staan. In plaats daarvan heeft de steun, door nietnaleven door KLM, bij KLM een te ruime kostenpositie in stand helpen houden. Het gezag van de
overheid heeft schade opgelopen.
“Private lusten en publieke lasten” – dat mag bij de steunoperatie voor KLM niet wederom de
conclusie worden, ondanks dat het ministerie van Financiën en de Nederlandse politiek dit principe
na de ervaringen van de bankencrisis juist wilden voorkomen.
De afgelopen 2½ jaar heeft de staatsagent bij zijn werkzaamheden geprofiteerd van de
ondersteuning door de medewerkers van het ministerie van Financiën en het ministerie van IenW.
Aan hen is dank verschuldigd voor hun deskundige begeleiding, hoewel het ondersteunen van een
onafhankelijke – terwijl men tevens deel uitmaakt van een ministerie waar de minister wordt
ondersteund – tevens een potentieel conflicterend belang betekent. Ook is voor externe expertise
gezorgd. Die werd uitstekend geleverd door PA Consulting, SEO Economisch Onderzoek, To70,
Florisson Communicatie, Bas van Os, Marcel Pheijffer, en Linklaters.
Aan de leiding van het ministerie van Financiën en het ministerie van IenW tot slot is dank
verschuldigd voor de relevante opdracht en de goede samenwerking.

22

Staatsagent voor KLM
Bijlage 1
Analyse van de piloten cao van KLM
In opdracht van de staatsagent is de piloten cao van KLM30 geanalyseerd door deskundigen van PA
Consulting met hulp van deskundigen van To70. Doel was een eerste beoordeling van gebieden die
de structurele kosten van KLM opdrijven of de flexibiliteit in het reageren op de commerciële
omgeving belemmeren. Het is gebruikelijk dat cao’s veel clausules hebben met gevolgen voor de
kosten of flexibiliteit, sommige meer voor de hand liggend dan andere. De analyse leverde een
indruk van de gebieden die kandidaat zouden kunnen zijn voor efficiëntieverbeteringen.
Benadering
Deze eerste beoordeling heeft zich gericht op 3 onderwerpen:
❖ Structurele kosten: met een focus op remuneratie, productiviteit en personeelsbestand;
❖ Commerciële flexibiliteit: beperkingen, kosten of controles opgelegd aan commerciële
besluitvorming (vloten, inzet, partnering, netwerkstructuur);
❖ Agreement management: het beheer van de cao in termen van duur, complexiteit en
verplichtingen die een investering van tijd en geld vergen van KLM.
Structurele kosten
Er zijn veel items in elke cao die kostenimplicaties hebben, maar de belangrijkste determinanten
hiervan zijn remuneratie, productiviteit per piloot, en andere personeelsvereisten zoals buffers of
inname verplichtingen. Voor elk van deze gebieden zijn de relevante artikelen en bijlagen van de
cao beoordeeld.
1.

2.

Remuneratie
o

Loonschalen

o

Bonussen en winstdeling

o

Vakantiegeld

o

Aanvullingen

o

Pensioenen

Productiviteit
Inzet van piloten bij Long Haul en Short Haul operaties, met name:

3.

o

Limieten op blokuren

o

Dagen beschikbaar voor werk

o

Verlof plaatsing

o

Toewijzing van diensten of dienstenlimieten

Personeelsbestand
Aanvullende factoren (naast vluchtvolume) die het personeelsbestand kunnen verhogen:
o

Beperkingen of verplichtingen met betrekking tot bemanningsaantallen,
innames en bewegingen tussen rangen en vloten

CAO KLM Vliegers 2022-2023 (19 december 2022). Dit is de piloten cao voor KLM en KLM Cityhopper, geldig
van 1 maart 2022 tot 1 maart 2023 (met uitzondering van bijlagen 15 & 15A die van kracht blijven tot 1 april
2025).
30

23

Staatsagent voor KLM
o

Uitgebreide bemanningsoperaties

o

Resource planning parameters zoals reserve niveaus

Remuneratie
Het opnemen van leeftijd en anciënniteit in de loonformule kan een hoger ingebouwd niveau van
incrementele kosten creëren dan in de luchtvaart meer gebruikelijke benaderingen en drijft KLM
naar de bovenkant van de markt voor pilotenvergoedingen. De schatting van het bereik van de
beloningsniveaus op basis van de waarden en formule in de bijlage geeft aan dat KLM
vergelijkbaar is met de bovenkant van de markt. Het is gebruikelijk om een toename met
servicejaren te hebben, omdat dit een loyaliteitsprikkel biedt voor piloten om te blijven, maar
zonder de leeftijdsgerelateerde component en beperkt tot een minder aantal verhogingen.
Productiviteit Long Haul (lange afstand) piloten
Complexe werkregelstructuur die ongebruikelijk is in vergelijking met andere
luchtvaarmaatschappijen maakt het moeilijk om te beoordelen hoe dit zal werken in praktijk. De
regels voor reiscycli en reisverlof lijken meer vrije tijd te creëren, waardoor de productiviteit op
lange afstand wordt beperkt.
Productiviteit Short Haul (korte afstand) piloten
De beperkingen voor productiviteit zijn restrictiever in vergelijking met andere
luchtvaartmaatschappijen en ruim binnen de wettelijke limieten. De extra limieten in
dienstperioden, vroege aanvangstijden en maximale bloktijden suggereren dat ze ook bijdragen
aan een lagere productiviteit en commerciële opties kunnen beperken. Het aantal vrije dagen per
periode is vergelijkbaar met andere korteafstandsmaatschappijen, maar in tegenstelling tot veel
van deze vervoerders lijkt er geen overeenkomstige operationele flexibiliteit die wordt verkregen
door de dagen boven de wettelijke minima.
Personeelsbestand
De uitgebreide limieten voor bemanningsoperaties, met name de limieten voor blokuren, kunnen
de noodzaak van extra personeel genereren. De aannames en aanpak van resource planning
kunnen door VNV worden aangevochten op basis van "medewerkerstevredenheid" en
"robuustheid", hetgeen kan resulteren in een toename van het personeelsbestand. Sinds 2017 is
de pensioenleeftijd gestandaardiseerd op 58 jaar, terwijl veel Europese luchtvaartmaatschappijen
de medische EASA limiet gebruiken van 65 jaar. Dit kan extra pensioen- en opleidingskosten
betekenen, maar betekent wel eerdere opvolging van de hoogste verdieners.
Commerciële flexibiliteit
Het niveau en de specificiteit van de commerciële beperkingen in de cao zijn uitgebreider dan
hetgeen PA Consulting en To70 bij andere luchtvaartmaatschappijen hebben gezien. Verder
kunnen enkele werkregels, met name in Short Haul, beperkingen opleveren voor het aanbod, de
timing, de reikwijdte en de frequentie van diensten. De beperkingen bij KLM gaan veel verder dan
gebruikelijk en hebben een aanzienlijke impact op het gebruik dat kan worden gemaakt van
Transavia vliegtuigen en die van de rest van de AFKL groep. Bepaalde tijdelijke lease van
vliegtuigen, met of zonder bemanning, is onderworpen aan de goedkeuring van de VNV.
Agreement management
De cao, met name de werkregels, is aan de complexere kant van de schaal. Dit is niet
ongebruikelijk voor legacy carriers, maar de cao zou baat hebben bij stappen om oude of
verouderde onderdelen buiten gebruik te stellen en veel van de regels te
rationaliseren/vereenvoudigen om te helpen bij het dagelijks beheer van de cao. Dit is een 1-jarige
overeenkomst, deels als gevolg van de impact van Covid, maar terugkeren naar langere 3-5-jarige
overeenkomsten die meer gebruikelijk zijn in de luchtvaart, zou de onderhandelingskosten
verminderen.
24

Staatsagent voor KLM
Bijlage 2
Bijdrage KLM aan netwerkkwaliteit Schiphol
In deze bijlage zijn de berekeningen opgenomen die door SEO Economisch Onderzoek in opdracht
van de staatsagent zijn uitgevoerd over de netwerkkwaliteit van Schiphol en de bijdrage daaraan
van de KLM groep.
In de jaren voor corona nam het aantal vluchten op Schiphol sterk toe, vanaf 2013 met circa 17%
tot een totaal tegen 500.000 vluchten in 2018-2019 (Tabel 1). Het aandeel vluchten naar
relevante GaWC bestemmingen nam licht toe, van 81% in 2013 naar 83% in 2019. Het aandeel
routes waarop slechts 1 luchtvaartmaatschappij vliegt (“unieke routes”) nam significant af (van
36% naar 27%), waardoor de afhankelijkheid van slechts een enkele luchtvaartmaatschappij op
relevante routes daalde. Het aandeel vluchten van de KLM groep in het totaal bleef redelijk
constant (60%)31. Ook bij de KLM groep nam het aandeel vluchten naar relevante GaWC
bestemmingen licht toe, en daalde het aandeel vluchten op unieke routes. De groei van Schiphol in
die jaren leverde meer concurrentie op en minder afhankelijkheid van KLM. Circa 15% van het
aantal vluchten betrof de zes AirRail bestemmingen (10% van het aantal vluchten van KLM). Zodra
de AirRail Agenda (zie par. 3.2) effect gaat hebben en vluchten naar die bestemmingen kunnen
worden overgenomen door de trein, ontstaat binnen de capaciteit van Schiphol ruimte voor
aanzienlijk minder vluchten bij gelijkblijvende netwerkkwaliteit.
Gemeten naar stoelcapaciteit in plaats van vluchten zijn de patronen vergelijkbaar (Tabel 2). Wel
is door de inzet van grotere vliegtuigen de stoelcapaciteit in 2013-2019 bijna tweemaal zoveel
toegenomen als het aantal vluchten (met 32%). Het aantal bestemmingen nam, met 9%, minder
toe (Tabel 3). Daarbinnen nam het aandeel GaWC bestemmingen enigszins af. De groei van
Schiphol ging derhalve niet gepaard met een toenemende focus op voor netwerkkwaliteit relevante
bestemmingen. Anders dan de inzet van capaciteit, nam het aandeel GaWC bestemmingen bij de
KLM groep wel toe (van 60% in 2013 naar 65% in 2019). Het aantal unieke GaWC routes van KLM
nam echter af.
Dit patroon zien we terug in de netwerkbreedte (de diversiteit van het netwerk), die in 2013-2019
ondanks forse groei van Schiphol afnam (Tabel 4). De unieke bijdrage van KLM aan de
netwerkbreedte nam licht af. De netwerkdiepte (ingezette capaciteit, met afnemende
meeropbrengst) nam in deze periode echter behoorlijk toe (met 18%). Hetzelfde geldt (zij het in
mindere mate) voor de netwerkkwaliteit, dat wil zeggen het product van netwerkbreedte en
netwerkdiepte (met 11%). Het aandeel netwerkdiepte en netwerkkwaliteit van alle
luchtvaartmaatschappijen gezamenlijk zonder de KLM groep nam toe. De bijdrage van KLM aan de
netwerkkwaliteit van Schiphol en aan beide onderliggende variabelen is relatief afgenomen, en
daarmee tevens de afhankelijkheid van KLM.
In de jaren 2020-2022 was sprake van bijzondere omstandigheden. In 2020-2021 veroorzaakte de
coronacrisis een ineenstorting van de internationale luchtvaart. Dankzij de steunoperatie van de
Nederlandse overheid was KLM die jaren in staat een relatief groot deel van het netwerk en de
vluchtcapaciteit intact te houden. Dat komt in de tabellen tot uiting in een tijdelijk groter aandeel
van de KLM groep in het aantal vluchten op Schiphol en een tijdelijk grotere bijdrage aan de
netwerkkwaliteit. In 2022 herstelde de luchtvaart in grote delen van de wereld, maar betekende
de oorlog in Oekraïne en de staart van corona in China dat de verbindingen met China en andere
steden in Azië nog niet herstelden naar het niveau van voor corona. Per saldo ging de relatieve
bijdrage van de KLM groep aan de netwerkkwaliteit van Schiphol weer terug naar het niveau van
2013. Het is de vraag of dat de komende jaren weer zakt naar niveau 2019 of dat het stabiel blijft.

Wanneer naast KLM groep ook de SkyTeam partners in beschouwing worden genomen zijn de aandelen
hoger (circa 67% van het totaal aantal vluchten op Schiphol) en de patronen vergelijkbaar.
31

25

Staatsagent voor KLM
Technische noten
Cijfers zijn gebaseerd op de Schipholstatistiek en hebben betrekking op de KLM groep (KLM
inclusief Cityhopper, Transavia).
Conform het beleidskader netwerkkwaliteit zijn passage (passagiers) en full freighter (vracht)
aparte categorieën zonder overlap in de indicatoren. De hier getoonde cijfers hebben betrekking
op passage. In passage vliegtuigen wordt veel vracht vervoerd en passage vluchten zijn derhalve
ook van belang voor de bereikbaarheid van Nederland voor vracht.
Unieke routes zijn routes die door 1 luchtvaartmaatschappij in directe verbinding worden
aangeboden. Als een bestemming naar bijvoorbeeld Miami alleen direct door KLM wordt
aangeboden, dan zijn er nog wel tal van alternatieven (bijvoorbeeld over London of Atlanta) met
een overstap die – zeker op langere intercontinentale routes – nog best tot een goed alternatief
gerekend kunnen worden. Indirecte verbindingen zitten echter niet in het beleidskader
netwerkkwaliteit dat zich beperkt tot directe verbindingen.
GaWC bestemmingen zijn steden opgenomen op de Globalization and World Cities (GaWC) index,
gemeten naar gewogen naar economisch belang voor Nederland.
Bij AirRail bestemmingen gaat het om de zes prioritaire bestemmingen die onderdeel zijn van de
Actieagenda Air Rail (Brussel, Parijs, Londen, Düsseldorf, Frankfurt en Berlijn).
Definities en onderbouwing zijn nader toegelicht in de Kamerbrief Beleidskader Netwerkkwaliteit,
22 december 2022 en de daarbij gevoegde Berekeningen Beleidskader Netwerkkwaliteit van SEO
Economisch Onderzoek.

Tabel 1. Aantal vluchten per jaar

Vluchten (2013=100)

GaWC bestemmingen (% totaal)

Unieke routes (% totaal)

AirRail bestemmingen (% totaal)

KLM groep (% Schiphol totaal)

GaWC bestemmingen (% KLM groep)

Unieke routes (% KLM groep)

Unieke routes GaWC (% KLM groep)

AirRail bestemmingen (% KLM groep)

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022

Vluchten KLM groep

Vluchten

Vluchten Schiphol

419,539
431,380
442,704
469,959
486,486
491,643
489,516
200,537
244,351
385,839

100
103
106
112
116
117
117
48
58
92

81
81
81
81
81
82
83
86
82
81

36
35
28
26
25
25
27
34
32
27

15
15
15
14
14
14
14
14
10
12

60
60
58
57
58
59
60
67
70
61

78
78
77
78
78
80
80
82
82
79

44
42
38
37
35
35
36
40
39
37

29
28
22
23
21
21
23
27
29
25

11
10
10
10
11
11
11
11
9
10

Noot: Het gaat om het “aandeel vluchten (van totaal) uitgevoerd naar GaWC”, etcetera. Dus niet het aandeel
GaWC bestemmingen, etcetera, van totaal bestemmingen.

26

Staatsagent voor KLM
Tabel 2. Aantal stoelcapaciteit per jaar

Stoelen (2013=100)

GaWC bestemmingen (% totaal)

Unieke routes (% totaal)

AirRail bestemmingen (% totaal)

KLM groep (% Schiphol totaal)

GaWC bestemmingen (% KLM groep)

Unieke routes (% KLM groep)

Unieke routes GaWC (% KLM groep)

AirRail bestemmingen (% KLM groep)

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022

Stoelcapaciteit KLM groep

Stoelen

Stoelcapaciteit Schiphol

63,202,536
65,959,168
69,370,032
74,974,864
79,661,520
82,145,776
83,223,520
33,475,070
40,952,768
65,155,920

100
104
110
119
126
130
132
53
65
103

82
83
83
83
83
84
85
87
83
82

33
32
27
24
23
23
23
32
31
26

13
13
13
12
12
12
13
12
8
11

58
58
56
55
55
55
56
63
66
58

80
81
80
80
80
81
82
83
82
80

41
40
36
34
33
32
32
39
39
35

29
29
24
23
22
21
22
28
31
25

8
8
7
8
9
9
9
9
7
9

Noot: Het gaat om het “aandeel stoelcapaciteit (van totaal) uitgevoerd naar GaWC”, etcetera. Dus niet het
aandeel GaWC bestemmingen, etcetera, van totaal bestemmingen.

Tabel 3. Aantal bestemmingen

Totaal (2013=100)

GaWC

GaWC (% totaal)

Totaal

KLM groep (% Schiphol totaal)

Unieke routes

Unieke routes (% KLM groep)

GaWC

GaWC (% KLM groep)

Unieke routes GaWC

Unieke routes GaWC (% KLM groep)

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022

Bestemmingen KLM groep

Totaal

Bestemmingen Schiphol

246
251
247
254
263
268
269
217
221
253

100
102
100
103
107
109
109
88
90
103

149
151
152
149
154
156
160
149
151
156

61
60
62
59
59
58
59
69
68
62

189
191
191
202
217
217
214
178
187
208

77
76
77
80
83
81
80
82
85
82

100
100
90
92
102
100
102
105
107
106

53
52
47
46
47
46
48
59
57
51

114
118
120
124
130
135
140
123
128
133

60
62
63
61
60
62
65
69
68
64

57
58
53
52
55
55
58
60
69
64

30
30
28
26
25
25
27
34
37
31

27

Staatsagent voor KLM
Tabel 4. Netwerkkwaliteit

KLM groep uniek

Schiphol (2013=100)

Aandeel netwerkdiepte niet KLM groep (% Schiphol totaal)

Schiphol (2013=100)

Aandeel netwerkkwaliteit niet KLM groep (% Schiphol totaal)

Netwerkkwaliteit

Niet KLM groep

2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022

Netwerkdiepte

Schiphol

Netwerkbreedte

64
65
65
61
62
59
60
53
54
54

43
44
45
43
44
42
42
34
32
35

21
21
20
18
18
17
18
19
22
19

100
102
104
102
106
116
118
76
82
101

56
56
58
60
60
59
59
52
46
56

100
104
106
98
103
107
111
63
69
85

37
38
40
42
43
42
41
34
27
36

Noot 1: Het aandeel niet KLM groep betreft de netwerkdiepte en -kwaliteit behouden zonder KLM groep.
Noot 2: Netwerkkwaliteit ligt tussen 0 en 100. Een score van 0 betekent dat er geen enkele preferente
bestemming in het netwerk zit. Een score van 100 betekent dat het netwerk alle voor Nederland preferente
bestemmingen bevat.
Noot 3: De dip in de netwerkkwaliteit in 2016 weerspiegelt de ontwikkeling van de lijst van GaWC steden en
hun gewichten na 2015, zie SEO Economisch Onderzoek, Berekeningen Beleidskader Netwerkkwaliteit, 2022,
p. 7.

28

Staatsagent voor KLM
Tabel 5. KLM groep: Schiphol GaWC bestemmingen uniek voor KLM groep, 2022

Stad

GaWC
score
1 Tokyo
62
2 SaoPaulo
57
3 Brussels
57
4 LosAngeles
57
5 Mumbai
54
6 KualaLumpur
49
7 Johannesburg
47
8 BuenosAires
45
9 Luxembourg
45
10 Santiago
44
11 Duesseldorf
43
12 Riyadh
42
13 Manila
42
14 Delhi
41
15 Bogota
40
16 Miami
38
17 Kyiv
37
18 Lima
35
19 Beirut
34
20 Vancouver
33
21 CapeTown
31
22 RiodeJaneiro
30
23 Lyon
30
24 Bahrain
29
25 Calgary
29
26 Osaka
28
27 PanamaCity
28
28 SanJose
28
29 Lagos
26
30 Turin
26
31 Quito
26
32 Muscat
26
33 Hangzhou
25
34 Ljubljana
25
35 Austin
25
36 Oporto
25
37 Gothenburg
24
38 Wroclaw
24
39 DarEsSalaam
23
40 Katowice
23
41 Poznan
23
42 Krakow
21
43 Bologna
21
44 Guayaquil
21
45 Accra
21
46 Edmonton
20
47 Seville
19
48 Dammam
19
49 Newcastle
19
50 Nürnberg
18
51 Aberdeen
18
52 Genoa
17
53 Hannover
16

Vluchten

Stoelen

255
721
2,462
1,062
584
303
709
660
1,911
608
2,851
320
553
630
694
137
153
690
250
519
714
653
2,324
303
699
201
711
168
632
1,008
627
365
189
283
239
2,347
2,824
559
674
110
433
1,855
1,889
627
698
290
867
418
2,440
1,635
2,551
634
1,737

52,236
295,275
264,746
353,546
215,436
57,105
266,650
116,812
180,410
103,038
275,540
45,958
113,486
243,964
102,350
40,462
28,326
277,420
47,250
160,910
240,684
201,404
303,290
41,302
197,210
36,640
272,994
25,158
174,024
92,620
106,366
50,746
28,588
48,254
70,318
373,154
347,668
51,816
119,055
14,392
39,374
191,545
193,899
106,366
278,045
71,820
160,643
58,534
320,366
156,438
277,642
59,511
161,378

Stad
54 Toulouse
55 LasVegas
56 Cardiff
57 Kigali
58 Montpellier
59 Graz
60 Southampton
61 Dresden
62 Bordeaux
63 Bergen
64 Bremen
65 Norwich
66 Cartagena
67 Marrakech
68 DenpasarBali
69 Aarhus
70 Zanzibar
71 Liberia
72 Paphos
73 PortOfSpain
74 Entebbe
75 Cagliari
76 Kefallinia
77 Bengaluru
78 Mikonos
79 Inverness
80 Gerona
81 Innsbruck
82 Menorca
83 Stavanger
84 Humberside
85 Bridgetown
86 Chania
87 Salzburg
88 Kalamata
89 StMaarten
90 Verona
91 Bari
92 Durham
93 Gdansk
94 Kilimanjaro
95 Trondheim
96 Aalesund
97 Thessaloniki
98 Sandefjord
99 Kristiansand
100 Thira
101 Larnaca
102 Billund
103 Aalborg
104 Linkoping

29

GaWC
score
16
16
16
15
15
15
14
14
13
13
12
10
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Vluchten

Stoelen

1,918
441
926
531
610
424
695
484
1,913
2,681
1,492
1,324
694
522
312
106
222
170
178
338
581
192
158
254
140
665
338
634
142
2,477
810
138
227
414
114
335
437
561
755
1,780
502
1,595
708
704
678
1,342
218
287
2,972
2,020
1,181

225,425
130,940
85,932
76,026
69,360
41,868
65,580
44,193
221,321
390,916
138,690
125,140
102,350
97,513
62,769
13,992
42,475
25,772
33,286
48,384
83,302
20,496
24,354
82,728
26,159
62,725
58,454
119,058
23,875
276,026
73,734
19,224
37,488
75,978
21,402
65,412
76,359
101,095
68,910
177,116
83,856
156,548
65,956
131,499
63,240
123,504
40,617
52,556
410,072
201,938
111,064

Staatsagent voor KLM
Tabel 6. KLM groep: Schiphol GaWC bestemmingen niet uniek voor KLM groep, 2022

Stad
1 London
2 NewYork
3 HongKong
4 Singapore
5 Paris
6 Dubai
7 Milan
8 Frankfurt
9 Madrid
10 Toronto
11 Warsaw
12 Chicago
13 MexicoCity
14 Moscow
15 Istanbul
16 Jakarta
17 Zuerich
18 Vienna
19 Dublin
20 Stockholm
21 Munich
22 Seoul
23 SanFrancisco
24 Bangkok
25 Rome
26 Prague
27 Montreal
28 Boston
29 Lisbon
30 Hamburg
31 Taipei
32 Bucharest
33 Berlin
34 Barcelona
35 Washington
36 Budapest
37 Houston
38 Copenhagen
39 Athens
40 Oslo
41 Casablanca
42 Atlanta
43 TelAviv
44 Geneva
45 Manchester
46 Helsinki
47 Nairobi
48 Belgrade
49 Stuttgart
50 Zagreb
51 Kuwait
52 Minneapolis
53 Amman

GaWC
score
110
90
72
70
69
64
62
60
56
54
54
53
52
51
50
48
48
48
47
47
47
46
45
45
45
44
44
43
42
42
42
41
40
40
39
39
38
37
36
36
36
35
35
35
34
34
33
31
30
30
28
28
26

Vluchten

Stoelen

8,510
1,576
122
727
3,604
1,279
3,529
3,027
3,013
923
2,379
644
723
218
680
245
3,352
2,303
3,093
3,559
3,279
696
836
818
3,172
2,403
434
363
2,974
2,719
140
1,649
3,877
4,366
584
2,420
662
4,047
2,323
3,368
232
925
1,267
3,540
3,134
2,346
622
1,155
2,450
1,268
340
393
114

1,134,583
511,824
23,168
146,869
649,263
335,131
475,823
295,362
538,800
299,716
340,416
206,377
213,247
39,690
126,004
45,905
440,220
392,702
374,484
610,637
459,661
122,558
270,192
163,378
557,746
360,453
117,080
104,300
546,783
328,722
25,500
290,284
596,063
789,848
169,330
412,795
209,508
648,277
428,703
461,917
42,266
341,901
238,547
442,614
493,726
395,292
237,274
121,370
239,837
151,073
46,384
114,618
21,546

Stad

GaWC
score
54 Edinburgh
26
55 Glasgow
25
56 Valencia
25
57 Belfast
24
58 Nantes
24
59 Bristol
23
60 Birmingham
22
61 Malaga
22
62 Bilbao
22
63 Leeds
22
64 Naples
21
65 Florence
21
66 SaltLakeCity
19
67 Nice
13
68 Basle/Mulhouse 13
69 Reykjavik
13
70 Antalya
0
71 Paramaribo
0
72 Venice
0
73 Catania
0
74 Aruba
0
75 LasPalmas
0
76 ZakynthosIs
0
77 Heraklion
0
78 PalmaMallorca
0
79 Pisa
0
80 Faro
0
81 Karpathos
0
82 Olbia
0
83 Corfu
0
84 Ibiza
0
85 Curacao
0
86 Cancun
0
87 Lanzarote
0
88 Tenerife
0
89 Dubrovnik
0
90 Cork
0
91 Preveza/Lefkas
0
92 Split
0
93 Funchal
0
94 Alicante
0
95 Samos
0
96 Rhodes
0
97 MarsaAlam
0
98 Hurghada
0
99 Dalaman
0
100 Bonaire
0
101 Fuerteventura
0
102 Kos
0

30

Vluchten

Stoelen

2,418
2,057
2,226
516
197
1,815
2,516
2,310
1,574
1,595
939
2,013
186
2,473
1,655
430
321
535
2,010
759
742
953
672
950
880
598
1,221
100
308
217
1,202
1,169
168
318
649
197
1,242
296
792
402
2,071
197
278
146
206
104
742
276
352

389,886
329,125
304,752
48,564
19,512
174,431
402,576
421,697
173,224
156,674
160,147
213,522
54,992
328,452
157,658
80,864
60,663
211,030
289,165
133,121
143,905
179,020
123,688
178,593
153,373
102,471
226,869
9,450
53,748
40,131
210,368
443,371
56,458
59,542
121,867
32,234
120,614
51,174
128,092
75,886
352,810
30,521
50,275
27,594
38,934
19,656
143,905
51,284
64,930