Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 710 XVI

Jaarverslag en slotwet Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport 2010

Nr. 2

RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2010 VAN HET MINISTERIE
VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT (XVI)
Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
’s-Gravenhage, 18 mei 2011
Hierbij bieden wij u het op 6 mei 2011 door ons vastgestelde «Rapport bij
het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI)» aan.
Algemene Rekenkamer
drs. Saskia J. Stuiveling,
president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

kst-32710-XVI-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

2

INHOUD
pag
Samenvatting

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Over dit onderzoek
Wettelijke oordelen
Onderzoek naar de beleidsinformatie
Onderzoek naar de bedrijfsvoering
Onderzoek naar de financiële informatie
Het Ministerie van VWS

8
8
8
9
9
10

2
2.1
2.2
2.3

Beleidsinformatie
Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Bruikbaarheid beleidsinformatie
Oordeel over totstandkoming informatie over gevoerd
beleid
Praktijktoets: www.regelhulp.nl
Beleid
Confrontatie met de praktijk
Informatie aan de Tweede Kamer

12
12
12

Bedrijfsvoering
Ontwikkeling van de bedrijfsvoering
Overzicht bedrijfsvoering 2010
Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Subsidiebeheer kerndepartement
Inkoopbeheer kerndepartement
Vereenvoudigde procedure voor inkopen
Personeelsbeheer
Overige onderdelen van de bedrijfsvoering
Onvolkomenheden in de informatiebeveiliging
Oordeel over totstandkoming informatie over de
bedrijfsvoering

19
19
21
23
23
25
27
28
30
30

4
4.1
4.2
4.3

Financiële informatie
Oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag
Oordeel over de saldibalans en toelichting
Overzicht per begrotingsartikel

33
33
34
35

5

Reactie minister van VWS nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie minister van VWS
Nawoord Algemene Rekenkamer

37
37
39

2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.4
3.5
3.6
3.6.1
3.7

5.1
5.2

Audit Actielijst
Bijlage

Overzicht fouten en onzekerheden in de financiële
informatie in het Jaarverslag 2010 van het Ministerie
van VWS (XVI)

Gebruikte afkortingen

14
14
15
16
17

32

42

45
50
51

Literatuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

4

SAMENVATTING
In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek 2010 naar het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI) en naar de bedrijfsvoering van dit
ministerie.
Wij hebben onderzocht of het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) voldoen aan de eisen van
rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. Daarnaast hebben wij
onderzoek gedaan naar het gevoerde beleid en naar overige onderdelen
van de bedrijfsvoering.
De belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2010
van het Ministerie van VWS zijn:
Beleidsinformatie
• Uit ons onderzoek naar de bruikbaarheid van informatie over het
gevoerde beleid blijkt dat de door ons onderzochte indicator «Cliënttevredenheid over indicatiestelling CIZ» beperkt bruikbaar is om inzicht
te bieden in de mate waarin het gewenste doel wordt gerealiseerd.
Over de totstandkoming van deze indicator concluderen wij dat de
toelichting hierover in het jaarverslag niet overeenkomt met de wijze
waarop het gepresenteerde cijfer tot stand is gekomen.
• We hebben een praktijktoets verricht naar de website www.regelhulp.nl. Deze website beoogt hulp te bieden bij het regelen van zorg,
hulp of financiële steun voor chronisch zieken, gehandicapten en
ouderen. In de informatievoorziening aan de Tweede Kamer gaat de
minister van VWS vooral in op de werking en doorontwikkeling van de
website, en niet op de mate waarin de doelgroep is bediend. Uit ons
onderzoek krijgen we een wisselend beeld van de mate waarin de
website in de praktijk de mensen uit de doelgroep bereikt en de
beoogde prestaties levert. Gebruikers zijn overwegend positief over de
gebruiksvriendelijkheid, overzichtelijkheid en duidelijkheid van de
website.
Bedrijfsvoering
• Het Ministerie van VWS kent enkele langdurige problemen in de
bedrijfsvoering. Zo is het subsidiebeheer voor het twaalfde jaar op rij
niet op orde; wij kwalificeren dit als een ernstige onvolkomenheid. De
tekortkomingen betreffen te laat ingediende subsidieaanvragen die het
ministerie toch in behandeling neemt, overschrijding van de wettelijke
termijnen voor het verzenden van beschikkingen, onvolledige
subsidiedossiers, fouten in de bevoorschotting en het ontbreken van
een financiële en inhoudelijke onderbouwing van subsidietoekenningen en subsidievaststellingen. Dit laatste leidt tot risico’s voor de
doelmatigheid van verstrekte subsidies.
Wij hebben op 8 april 2011 bezwaar gemaakt tegen het subsidiebeheer
van het ministerie en hebben de minister verzocht om het verbeterplan
aan te vullen met een analyse van de gemaakte fouten en het
benoemen van concrete maatregelen om deze fouten in de toekomst
te voorkomen. Op 27 april 2011 heeft de minister een herziene versie
van het verbeterplan aan ons aangeboden. Wij zijn positief over dit
plan en hebben besloten om het bezwaar op te heffen.
Wel hebben wij de minister verzocht om uiterlijk 1 oktober 2011 aan de
Tweede Kamer te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

5

•

•

•

het verbeterplan. Wij zullen vervolgens uiterlijk 1 november aan de
Tweede Kamer rapporteren wat ons oordeel is over de voortgang. De
Tweede Kamer kan op deze wijze de voortgang van het verbeterplan
betrekken bij de behandeling van de begroting 2012 van het Ministerie
van VWS.
Ook het inkoopbeheer en de informatiebeveiliging zijn sinds verscheidene jaren niet op orde. Zo zien wij een lichte toename van het aantal
fouten ten aanzien van de naleving van Europese aanbestedingsregels.
Daarnaast bleek bijna de helft van de gecontroleerde inkoopdossiers
fouten te bevatten, zoals het niet volgen van de juiste inkoopprocedure
(bijvoorbeeld ten onrechte niet Europees aanbesteden), het niet juist
uitvoeren van de gekozen inkoopprocedure (bijvoorbeeld te weinig
offertes opvragen) of het niet tijdig of niet juist vastleggen van
verplichtingen in de administratie. De informatiebeveiliging vormt nog
steeds geen expliciet onderdeel van het risicomanagement van het
ministerie. Het ministerie heeft geen inzicht in de mate van naleving
van de voorschriften voor de informatiebeveiliging en de Wet
bescherming persoonsgegevens. De ondersteunende en coördinerende taken rond de informatiebeveiliging zijn niet eenduidig
toegewezen binnen het ministerie. De directies van het kerndepartement en de baten-lastendiensten worden daardoor in de uitvoering
van de informatiebeveiliging onvoldoende ondersteund.
Het ministerie is in 2010 niet in staat geweest om de hierboven
beschreven al langer bestaande problemen op te lossen. Een belangrijke verklaring voor de problemen is een gebrek aan interne controle.
Hierdoor wordt de planning- en controlcyclus onvoldoende gevoed
met relevante sturingsinformatie, zodat bijsturing gedurende het jaar
maar beperkt mogelijk is. Een ander structureel probleem is dat het
ministerie administratieve handelingen te laat of niet zorgvuldig
uitvoert. Voorbeelden hiervan zijn het verstrekken van voorschotten in
strijd met de regeling verlening voorschotten 2007 en het laat of niet
boeken van aangegane verplichtingen waardoor er in de administratie
onvoldoende zicht is op de budgetuitputting.
Het aandeel van de inhuur van extern personeel in de totale personeelsuitgaven in 2010 is toegenomen tot 17,4%. Dit is ruim boven het
maximum van 13%. VWS valt onder de overgangsregeling voor de
ministeries die al in 2008 een hoger percentage kenden dan 13%. Voor
deze ministeries is bepaald dat het percentage in drie jaar, in gelijke
stappen wordt afgebouwd tot 13% in 2011.

Financiële informatie
• In het Jaarverslag 2010 is bij de financiële informatie opnieuw de
tolerantiegrens voor de rechtmatigheid overschreden. Dit wordt
veroorzaakt door een fout in de verantwoording over de Subsidieregeling academische functie, ten bedrage van € 664,3 miljoen. De fout
dateert uit 2008 en zou in 2010 worden gerepareerd, maar de wetswijziging die hiervoor nodig was, is door de val van het vierde kabinetBalkenende vertraagd. De minister van VWS streeft er nu naar om het
wetsvoorstel per 1 januari 2012 rond te hebben. Gezien de in gang
gezette wetswijziging achten wij het maken van bezwaar op dit punt
niet zinvol.
Bestuurlijke reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van VWS heeft op 27 april 2011 gereageerd op ons rapport.
Wij stellen vast dat de minister van VWS zich op hoofdlijnen kan vinden in
onze conclusies en aanbevelingen. De minister gaat in haar reactie vooral
in op de reeds in gang gezette verbeteracties voor het subsidiebeheer. Wij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

6

adviseren de minister om haar doelstelling ten aanzien van het terugdringen van de tekortkomingen in het subsidiebeheer ambitieuzer te
formuleren. Wij betreuren het dat de minister geen concrete toezeggingen
heeft gedaan voor de benodigde verbeteringen bij het inkoopbeheer en de
informatiebeveiliging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

7

1 OVER DIT ONDERZOEK
Een minister verantwoordt zich in zijn of haar jaarverslag over hoe het
ministerie in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In
het jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het
ministerie waren afgesproken, zijn gerealiseerd (informatie over het
beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de
bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van
het ministerie zijn geweest (financiële informatie). Wij onderzoeken in
welke mate hierbij sprake is van rechtmatigheidsfouten of -onzekerheden.
Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag en kijken ook naar de
achterliggende processen binnen het ministerie. De resultaten van dit
onderzoek leggen wij vast in de vorm van oordelen. Met deze wettelijke
oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van
decharge aan de betrokken ministers. In dit rapport treft u de resultaten
aan van:
• onderzoek naar beleidsinformatie (hoofdstuk 2);
• onderzoek naar bedrijfsvoering (hoofdstuk 3);
• onderzoek naar financiële informatie (hoofdstuk 4).
Met het aantreden van het kabinet-Rutte/Verhagen in oktober 2010 heeft
een herverdeling van de departementen plaatsgevonden. De verantwoording over het jaar 2010 volgt echter nog de begrotingsindeling die
door het vorige kabinet werd gehanteerd bij het indienen van de
begroting 2010. Als onze bevindingen betrekking hebben op een
beleidsterrein dat is overgedragen aan een ander ministerie, geven wij
aan om welk ministerie het gaat.
Afkortingen die specifiek zijn voor dit onderzoek hebben we opgenomen
in een aparte lijst achterin dit rapport.
1.1 Wettelijke oordelen
De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het
Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals
beschreven in de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). Wij beoordelen het
gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en gaan na of de
informatie in de jaarverslagen over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor
geldende regels. Wij beoordelen of deze informatie goed is weergegeven
in de jaarverslagen en of en in welke mate sprake is van rechtmatigheidsfouten of onzekerheden. Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we
de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken
ministers.
1.2 Onderzoek naar de beleidsinformatie
Niet alleen het onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de wettelijke
taak van de Algemene Rekenkamer. De CW 2001 schrijft daarnaast voor
dat wij onderzoeken of de in het jaarverslag opgenomen informatie op
een deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan te
stellen kwaliteitsnormen. De kwaliteitsnormen hebben we vertaald in
beschikbaarheid en bruikbaarheid.
In hoofdstuk 2 geven wij onze bevindingen weer over de beleidsinformatie in het jaarverslag. We hebben de bruikbaarheid van beleidsinformatie onderzocht. Daarnaast hebben we ook dit jaar een praktijktoets op
dit departement uitgevoerd. Met de praktijktoets brengen we in beeld wat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

8

het ministerie aan prestaties heeft geleverd en wat hiervan in de praktijk
zichtbaar is voor de burger of het bedrijfsleven. Tot slot geven we in
hoofdstuk 2 een oordeel over de wijze waarop de beleidsinformatie tot
stand is gekomen en of deze voldoet aan de normen.
1.3 Onderzoek naar de bedrijfsvoering
Volgens de CW 2001 (artikel 82) doet de Algemene Rekenkamer ook
onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. In hoofdstuk 3
geven we een oordeel over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties.
Ook beschrijven we in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden
in de overige bedrijfsprocessen die belangrijk zijn voor het functioneren
van het Ministerie van VWS en we doen waar nodig aanbevelingen.
Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel of de informatie over de
bedrijfsvoering in het jaarverslag op deugdelijke wijze tot stand is
gekomen en we geven aan of deze informatie voldoet aan de te stellen
kwaliteitsnormen.
1.4 Onderzoek naar de financiële informatie
Volgens de CW 2001 (artikel 82) onderzoekt de Algemene Rekenkamer of
het jaarverslag overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften voor
financiële informatie is opgesteld en of de erin opgenomen financiële
informatie deugdelijk is weergegeven en rechtmatig tot stand is gekomen.
Voorts onderzoekt de Algemene Rekenkamer of de departementale
saldibalans volgens de verslaggevingsvoorschriften is opgesteld. De
Algemene Rekenkamer onderzoekt of de opgenomen informatie en de op
het jaareinde openstaande posten deugdelijk zijn weergeven en of de erin
opgenomen balansposten rechtmatig tot stand zijn gekomen.
In hoofdstuk 4 melden wij de rechtmatigheidsfouten en onzekerheden in
de financiële informatie die de tolerantiegrenzen overschrijden. Onder
«fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is
gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels
ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil
zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We
spreken van «onzekerheden» wanneer we niet kunnen vaststellen of er al
dan niet sprake is van fouten, bijvoorbeeld als gevolg van onvolkomenheden in het financieel beheer.
Zoals uit de volgende figuur blijkt, maken wij bij de uitvoering van ons
onderzoek gebruik van de controle door de auditdienst. Dat geldt in ieder
geval voor ons onderzoek naar de financiële informatie, naar het
financieel beheer en materieelbeheer en voor het onderzoek naar de
totstandkoming van de beleidsinformatie en van de bedrijfsvoeringsinformatie. Om vast te stellen of wij gebruik kunnen maken van de onderzoeksuitkomsten van de auditdienst, voeren wij daar jaarlijks een review op uit.
Daarnaast voert de Algemene Rekenkamer zelf per ministerie en/of
rijksbreed onderzoeken uit naar specifieke onderwerpen op gebied van
beleidsinformatie en bedrijfsvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

9

1.5 Het Ministerie van VWS
Het Ministerie van VWS maakt het overheidsbeleid op het terrein van
volksgezondheid, gezondheidszorg, maatschappelijke ondersteuning,
jeugdzorg en sport. Het ministerie voert dit beleid in de meeste gevallen
niet zelf uit. De uitvoering ligt vaak bij andere organisaties en overheden.
Dit komt ook tot uitdrukking in de begroting van het ministerie. De
begroting bestaat hoofdzakelijk uit overdrachtsuitgaven zoals de
rijksbijdragen aan de fondsen. Voor een groot deel van deze uitgaven
vindt het financieel beheer plaats buiten het departement. Zo voert de
Belastingdienst de Wet op de zorgtoeslag uit en is het College voor
zorgverzekeringen (CVZ) fondsbeheerder van het Zorgverzekeringsfonds
(Zvf) en het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ). De
verstrekking van subsidies is het belangrijkste proces waarover het
ministerie zelf het beheer voert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

10

De uitgaven van het ministerie bedroegen in 2010 € 21,7 miljard, de
verplichtingen € 21,7 miljard en de ontvangsten € 848 miljoen. De
uitgaven en verplichtingen zijn in 2010 eenmalig met € 5,7 miljard
gestegen vanwege de afwikkeling van de Algemene Kas Ziekenfondswet
ten laste van de begroting van het Ministerie van VWS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

11

2 BELEIDSINFORMATIE
Uit ons onderzoek naar de bruikbaarheid van informatie over het
gevoerde beleid blijkt dat de door ons onderzochte indicator «Cliënttevredenheid over indicatiestelling CIZ» beperkt bruikbaar is om inzicht te
bieden in de mate waarin het gewenste doel wordt gerealiseerd. Ten
aanzien van de totstandkoming van deze indicator concluderen wij dat de
toelichting hierover in het jaarverslag niet overeenkomt met de wijze
waarop het gepresenteerde cijfer tot stand is gekomen.
2.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Het Ministerie van VWS neemt deel aan het experiment «verbeteren
verantwoording en begroting». Dit experiment is inmiddels beëindigd. In
afwachting van de evaluatie van het experiment is met de Tweede Kamer
afgesproken dat dit jaar evenals afgelopen jaren een experimenteel
jaarverslag zal worden opgeleverd. Het Jaarverslag 2010 voldoet aan de
opzet van het experimenteel jaarverslag.
Het experimenteel jaarverslag bevat geen beleidsinformatie over de
afzonderlijke artikelen. We hebben dan ook geen onderzoek kunnen doen
naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie in de artikelen. In het
overzicht op de volgende pagina hebben wij per beleidsartikel aangegeven om hoeveel geld het gaat.
2.2 Bruikbaarheid beleidsinformatie
Informatie over de uitvoering van beleid moet onder andere betrekking
hebben op de mate waarin beleidsdoelstellingen zijn bereikt, prestaties
zijn geleverd, begrote gelden zijn besteed en wat de samenhang
daartussen is. Dit jaar hebben we onderzocht of de informatie in het
jaarverslag over operationele doelstelling «Voor iedere cliënt is de
noodzakelijke zorg beschikbaar» van beleidsartikel 43 Langdurige zorg
bruikbaar is voor de Tweede Kamer. Binnen deze doelstelling hebben wij
ons gericht op prestatie-indicator: «Cliënttevredenheid over indicatiestelling CIZ».1 Uit ons onderzoek blijkt dat deze indicator om verschillende
redenen beperkt bruikbaar is om inzicht te bieden in veranderingen in de
toegankelijkheid van de zorg.
De bewindspersonen zijn verantwoordelijk voor de toegang tot de zorg.
De minister beschrijft het verband tussen de toegankelijkheid van de zorg
en de cliënttevredenheid over indicatiestelling CIZ als volgt: «Om de
toegankelijkheid van de zorg te verbeteren, worden instrumenten ingezet
die gericht zijn op de kwaliteit, de organisatie en de uitvoeringspraktijk
van de indicatiestelling. Of en in welke mate de toegankelijkheid daadwerkelijk verbetert, wordt gemeten aan de hand van indicatoren die
betrekking hebben op de cliënttevredenheid.»
De begroting en het jaarverslag 2010 melden dat «de cliënttevredenheid
bij de indicatiestelling wordt gemeten aan de hand van vragen over de
bekendheid met het CIZ, de behandeltermijnen en de begrijpelijkheid van
de indicatie.»

1
CIZ: Centrum indicatiestelling zorg. Deze
instelling beoordeelt of mensen recht hebben
op zorg die valt onder de Algemene Wet
Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

12

De minister neemt echter niet de scores op deze afzonderlijke aspecten op
in haar jaarverslag. Het jaarverslag bevat het gemiddelde rapportcijfer
voor de tevredenheid van cliënten met het CIZ als geheel. De toelichting
bij de indicator in het jaarverslag vermeldt dit niet. Daardoor blijft het
onduidelijk in hoeverre een stijging van de tevredenheid van cliënten over
het CIZ als geheel iets zegt over de toegankelijkheid van de zorg.
De meest recente informatie in het jaarverslag 2010 betreft het cliënttevredenheidscijfer over 2008. Het onderzoek naar 2008 is uitgevoerd in 2009.
Ervaringen van cliënten met het CIZ in 2009 kunnen het beeld over 2008
vertekenen. Het CIZ scoorde op tevredenheid een 7,2. De streefwaarde in
de begroting 2008 was 8,0. De minister geeft geen verklaring voor deze
achterblijvende score.
Omdat de minister van VWS slechts op indirecte wijze zeggenschap heeft
over het beleid dat gevoerd wordt om de gewenste mate van klanttevredenheid bij CIZ te realiseren, is het de vraag of hier niet beter van een
kengetal dan van een prestatie-indicator kan worden gesproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

13

2.3 Oordeel over totstandkoming informatie over gevoerd beleid
Voor ons oordeel over de totstandkoming van de informatie over het
gevoerde beleid hebben wij dit jaar vijf van de zeventig prestatieindicatoren uit het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van VWS onderzocht:
• aantal personen in kamers voor meer dan twee personen;
• percentage gemeenten met een tweede nota gezondheidsbeleid;
• cliënttevredenheid over indicatiestelling CIZ;
• aantal onverzekerden;
• aantal wanbetalers.
Oordeel
Op grond van ons onderzoek hebben we vastgesteld dat de
informatie over de onderzochte indicatoren op deugdelijke wijze tot
stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften,
met uitzondering van het volgende:
De toelichting bij de indicator «Cliënttevredenheid over indicatiestelling CIZ» komt niet overeen met de wijze waarop het gepresenteerde cijfer tot stand is gekomen. Het jaarverslag bevat het
gemiddelde rapportcijfer voor de tevredenheid van cliënten met het
CIZ als geheel, terwijl de toelichting een andere indruk wekt. In de
toelichting op de indicator staat dat de cliënttevredenheid bij de
indicatiestelling wordt gemeten aan de hand van vragen over de
bekendheid met het CIZ, de behandeltermijnen en de begrijpelijkheid
van de indicatie.
Wij hebben bij de onderzochte indicatoren geen problemen met de
betrouwbaarheid geconstateerd. Betrouwbaarheid is nu geen onderdeel
van de wettelijke controle door de auditdiensten. Volgens de CW 2001
dienen auditdiensten beleidsinformatie te onderzoeken op deugdelijke
totstandkoming. Een deel van de departementale auditdiensten onderzoekt in dit verband alleen of de informatie in het jaarverslag aansluit op
de informatie uit de bron. De Algemene Rekenkamer is van mening dat de
informatiebronnen zelf ook op deugdelijke totstandkoming moeten
worden onderzocht door de departementale auditdiensten. De
voorschriften zijn op dit punt echter niet duidelijk. Wij zullen in overleg
treden met het Ministerie van Financiën om de voorschriften op dit punt
te verduidelijken.
De auditdienst van het Ministerie van VWS onderzoekt alleen de deugdelijke totstandkoming van de beleidsinformatie vanaf de bron tot het
jaarverslag.
2.4 Praktijktoets: www.regelhulp.nl
Op het beleidsterrein van het Ministerie van VWS heeft de Algemene
Rekenkamer een praktijktoets verricht naar het programma «Regelhulp»
en de website www.regelhulp.nl. De centrale vragen voor deze praktijktoets zijn: (a) in hoeverre bereikt www.regelhulp.nl de doelgroep van
chronisch zieken, gehandicapten en ouderen en (b) in hoeverre levert de
website de beoogde prestaties bij dat deel van de doelgroep dat gebruikmaakt van de website? We beantwoorden deze vraag door twee perspectieven naast elkaar te leggen: het beleid en de praktijk. De bevindingen
over de praktijk zijn gebaseerd op een webenquête onder 207 (vertegen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

14

woordigers van) houders van een persoonsgebonden budget en
31 interviews.
Beoogde prestaties van «Regelhulp»
In het programma «Regelhulp» wordt onder verantwoordelijkheid van het
Ministerie van VWS samengewerkt met CIZ, UWV, UWV Werkbedrijf en
gemeenten en sinds 2010 ook met de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en
de directie Jeugd en Gezin van het Ministerie van VWS.
De website www.regelhulp.nl is sinds november 2007 online en beoogt
hulp te bieden bij het regelen van zorg, hulp of financiële steun voor
chronisch zieken, gehandicapten en ouderen. De website geeft publieksinformatie, leidt naar de juiste organisatie en biedt de mogelijkheid direct
een digitale aanvraag in te dienen. De aansluiting van de uitvoeringsorganisaties en gemeenten op de verschillende functionaliteiten van de
website varieert.
2.4.1 Beleid
In de begroting van het Ministerie van VWS 2010 wordt melding gemaakt
van de beëindiging van het programma Stroomlijning Indicatieprocessen
(STIP) van de Ministeries van SZW en VWS per september 2009.
«Regelhulp», één van de projecten van STIP, wordt gecontinueerd als
zelfstandig programma.
Doelstelling
Het programma «Regelhulp» beoogt administratieve lasten te verminderen die chronisch zieken, gehandicapten en ouderen ondervinden bij
het aanvragen van hulp en voorzieningen. Verondersteld wordt dat juist
deze mensen een meervoudige problematiek en een meervoudige
hulpbehoefte hebben, en dat zij worden geconfronteerd met een
samenloop van uiteenlopende regelingen.
De doelstellingen voor het programma «Regelhulp» in 2010 hebben de
staatssecretarissen van SZW en VWS opgenomen in hun brief aan de
Tweede Kamer van 7 december 2009. De belangrijkste doelstellingen zijn:
• implementatie van regelhulp bij gemeenten afronden;
• bekendheid van www.regelhulp.nl onder de doelgroep vergroten;
• regelhulp doorontwikkelen op basis van de wensen van cliënten en in
samenwerking met uitvoeringsorganisaties.
Voor de doelstelling om de implementatie van regelhulp bij gemeenten af
te ronden, geldt «het aantal aangesloten gemeenten» als prestatieindicator. De streefwaarde daarbij is «alle gemeenten».
Daarnaast heeft het Ministerie van VWS interne streefwaarden geformuleerd voor de bekendheid en het gebruik van www.regelhulp.nl:
25% (algemene) naamsbekendheid onder de doelgroep per 1 september
2010 en minimaal 25 000 bezoekers per maand per 1 oktober 2010.
Financiering
Het budget voor het programma «Regelhulp» is niet gespecificeerd
opgenomen in de begroting van het Ministerie van VWS voor 2010. Voor
het overkoepelende programma STIP is op artikel 43 een bedrag van
€ 1 miljoen begroot. Hiervan is € 500 000 bestemd voor regelhulp.
De financiering van het programma «Regelhulp» loopt langs verschillende
kanalen. Onderstaand overzicht geeft de herkomst van de middelen weer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

15

Herkomst begroting 2010

Bedrag

Begroting VWS artikel 43 «Langdurige zorg»
Begroting Jeugd en Gezin artikel 2 «Gezond opgroeien»
Begroting BZK artikel 33 «Dienstverlenende en innovatieve overheid»
Begroting EZ artikel 10 «Elektronische communicatie en post»

€ 500 000
€ 100 000
€ 1 650 000
€ 550 000

Totaal

€ 2 800 000

De totale uitgaven voor het programma «Regelhulp» bedroegen in 2010
€ 3 003 912. Hiermee is de begroting van het programma met ruim
€ 200 000 overschreden. Deze overschrijding is binnen de begroting van
het Ministerie van VWS (directie Langdurige Zorg) verrekend. Dit wordt
niet toegelicht in het jaarverslag van het Ministerie van VWS.
Verantwoording
Tijdens het begrotingsjaar 2010 is de Tweede Kamer op verschillende
momenten geïnformeerd over het programma «Regelhulp». In antwoord
op Kamervragen zijn de staatssecretarissen van SZW en VWS ingegaan
op de werking en doorontwikkeling van de website en de
(on-)mogelijkheden om digitaal op één formulier aanvragen voor
landelijke en gemeentelijke voorzieningen in te dienen. Ook de actuele
stand van aangesloten gemeenten, bezoekersaantallen en aantal
ingediende aanvragen en contactformulieren werden aan de Tweede
Kamer gemeld.
In het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van VWS wordt op hoofdlijnen
verantwoording afgelegd over de behaalde resultaten op de terreinen van
de doelstellingen voor 2010.
2.4.2 Confrontatie met de praktijk
Uit ons onderzoek krijgen we een wisselend beeld over de mate waarin
het programma «Regelhulp» de mensen uit de doelgroep bereikt en de
mate waarin de beoogde prestaties worden geleverd.
Prestaties en effecten
De website www.regelhulp.nl wordt in toenemende mate geraadpleegd.
De streefwaarde voor het aantal bezoekers van de website is bereikt.
Sinds juli 2010 overstijgt het aantal bezoekers per maand het beoogde
aantal van 25 000. Mensen die www.regelhulp.nl gebruiken zijn
overwegend positief over de gebruiksvriendelijkheid, overzichtelijkheid en
duidelijkheid van de website. Men gebruikt de website vooral om
informatie in te winnen over voorzieningen en om te kijken waar men
deze kan aanvragen. Slechts 1% van de bezoekers doet via www.regelhulp.nl een aanvraag. Aan de doelstelling van administratieve lastenverlichting wordt dus maar beperkt bijgedragen.
Uit ons onderzoek blijkt evenwel dat de manier waarop een aanvraag
wordt ingediend niet de grootste bron van (ervaren) administratieve last
en ergernis is. Respondenten noemen de volgende punten als bron van
ergernis, frustratie en ontevredenheid:
• het grote aantal bewijsstukken dat moet worden aangeleverd bij een
aanvraag;
• het keer op keer dezelfde schriftelijke of mondelinge informatie
moeten aanleveren bij (jaarlijkse) herindicatie;
• het gebrek aan kennis van zaken bij uitvoeringsorganisaties;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

16

•
•

de duur van het gehele beoordelingsproces; en
de veelheid aan organisaties waar men voor de nodige zorg op
aangewezen is.

Het programma «Regelhulp» is niet opgezet om deze ergernissen op te
lossen. De laatste ergernis wordt wel deels verzacht: doordat www.regelhulp.nl informatie van een diverse organisaties samenbrengt en
gebruikers naar de juiste organisatie leidt, bespaart de website de
gebruiker zoektijd.
Afstemming op primaire doelgroep
Uit ons onderzoek blijkt dat de aansluiting van het instrument en de
functies van www.regelhulp.nl op de behoefte en de definiëring van de
doelgroep kritische beschouwing vraagt. Hoewel het beleid de klant
centraal stelt, is onduidelijk wie de klant is. Over (a) de omvang van de
doelgroep van chronisch zieken, gehandicapten en ouderen en (b) de
mate waarin er bij deze doelgroep sprake is van samenloop van uiteenlopende regelingen is geen eenduidig cijfermateriaal beschikbaar. Ook is
niet duidelijk of de mensen die www.regelhulp.nl raadplegen tot de
primaire doelgroep behoren.
Regelhulp blijkt vooral bruikbaar voor mensen die zich oriënteren op
voorzieningen in voorbereiding op een eerste aanvraag. Hiermee sluit het
programma «Regelhulp» niet logisch aan op de doelgroep van chronisch
zieken, gehandicapten en ouderen. Een substantieel deel van deze
primaire doelgroep maakt namelijk al vele jaren gebruik van diverse
voorzieningen en heeft veelal met herindicatiestelling te maken. Diverse
respondenten geven aan dat zij de primaire functie van informatievoorziening en toeleiding naar de juiste organisatie niet nodig hebben, omdat
zij over het algemeen al veel weten van de regelingen die op hun situatie
van toepassing zijn. Ook wordt de passendheid van de informatie van de
website op de individuele situatie en op complexe, meervoudige
hulpvragen verscheidene keren bekritiseerd. Toch geven bijna alle
respondenten aan de website in de toekomst te zullen gebruiken en deze
aan anderen aan te raden.
Een ander deel van de primaire doelgroep is dusdanig kwetsbaar dat een
digitaal kanaal niet volstaat voor het regelen van zorg en sociale
zekerheid. De toegankelijkheid en bruikbaarheid van www.regelhulp.nl is
beperkt voor onder andere lager opgeleiden, allochtonen, ouderen en
minder zelfredzame mensen. Andere informatiekanalen en vooral
persoonlijk contact en ondersteuning door mantelzorgers of professionals
zijn voor deze mensen van groot belang.
2.4.3 Informatie aan de Tweede Kamer
De beelden die wij op basis van onze praktijktoets schetsen, zien we niet
terug in de verantwoording in het jaarverslag van het Ministerie van VWS
en de informatie aan de Tweede Kamer tijdens het begrotingsjaar. Hierin
wordt namelijk vooral ingegaan op de werking en doorontwikkeling van
het instrument regelhulp. Dit hangt samen met de wijze waarop de
doelstellingen voor 2010 zijn geformuleerd. De aansluiting van het aantal
gemeenten, vergroting van de naamsbekendheid van www.regelhulp.nl
en het doorontwikkelen van de website op basis van de wensen van
cliënten en in samenwerking met uitvoeringsorganisaties zijn weliswaar
belangrijke voorwaarden om het gebruik en de gebruikswaarde van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

17

website voor de doelgroep te vergroten, maar zeggen niets over wat het
programma «Regelhulp» de burger aan hulp biedt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

18

3 BEDRIJFSVOERING
Wij hebben de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS onderzocht.
Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen
dat het ministerie functioneert, zoals het financieel beheer en het
materieelbeheer en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie, communicatie en huisvesting.
Het ministerie kent enkele langdurige problemen in de bedrijfsvoering. Zo
vormt het subsidiebeheer bij het kerndepartement voor het twaalfde jaar
op rij een onvolkomenheid waardoor wij deze als ernstig kwalificeren. Het
inkoopbeheer en de informatiebeveiliging zijn ook al sinds verscheidene
jaren niet op orde.
Het ministerie is in 2010 niet in staat geweest om deze al langer bestaande
problemen op te lossen. Een belangrijke verklaring hiervoor is het gebrek
aan interne controle binnen het departement. Hierdoor worden er
onvoldoende signalen afgegeven over fouten gedurende het proces. De
planning- en controlcyclus wordt aldus onvoldoende gevoed met
relevante sturingsinformatie, zodat bijsturing gedurende het jaar slechts
beperkt mogelijk is.
Een andere oorzaak van de problemen is dat het ministerie administratieve handelingen te laat of niet zorgvuldig uitvoert. Dit laatste komt
bijvoorbeeld tot uiting in subsidiedossiers en inkoopdossiers die niet
volledig zijn en het niet tijdig versturen van beschikkingen bij de verlening
of vaststelling van subsidies, waardoor wettelijke beslistermijnen worden
overschreden. Ook bij de naleving van comptabele regelgeving zien wij
onzorgvuldigheden, zoals het verstrekken van voorschotten in strijd met
de Regeling verlening voorschotten 2007 en het laat of niet boeken van
aangegane verplichtingen, waardoor er in de administratie onvoldoende
zicht is op de budgetuitputting.
Wij lichten de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering hieronder nader
toe. We maken daarbij onderscheid tussen financieel beheer, materieelbeheer en overige onderdelen van de bedrijfsvoering. Ten slotte geven we
een oordeel over de totstandkoming van informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag.
3.1 Ontwikkeling van de bedrijfsvoering
Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van het aantal en het soort
onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS over
de afgelopen drie jaar. Te zien is welke (ernstige) onvolkomenheden wij in
de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en het
materieelbeheer. Wij tonen eveneens de onvolkomenheden in de overige
onderdelen van de bedrijfsvoering van het ministerie, en de onvolkomenheden die zijn opgelost.

2
Deze overgang vindt plaats in het kader van
de Transitie NVI (VWS, 2010).

Het Nederlands Vaccin Instituut (NVI) heeft de vorig jaar door ons
gesignaleerde problemen in het inkoopbeheer in 2010 voldoende
opgelost. Het NVI heeft in 2010 voldoende maatregelen genomen om de
naleving van de Europese aanbestedingsregels te bevorderen. Dit heeft
ertoe geleid dat het aantal onrechtmatigheden als gevolg van aanbestedingsfouten bijna is gehalveerd ten opzichte van 2009. Per 1 januari 2011
is de inkoopfunctie van het NVI overgegaan naar het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu (RIVM).2 Deze overgang heeft op beheerste
wijze plaatsgevonden. De eventuele gevolgen voor de bedrijfsvoering van
het RIVM zullen in 2011 zichtbaar worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

19

Ontwikkeling onvolkomenheden in de bedrijfsvoering, Ministerie van VWS

–

Onvolkomenheden

––

Ernstige onvolkomenheden
2005
2008

+

Opgelost
2006
2009

2007
2010

Subsidiebeheer SG/pSG

–

––

Subsidiebeheer DGV

–

––

Subsidiebeheer DGCZ

–

––

Subsidiebeheer DGLZ

–

––

Subsidiebeheer DGJMZ

–

––

–

+

Inkoopbeheer kerndepartement

–

–

Inkoopbeheer NVI

–

+

–

Subsidiebeheer kerndepartement

Subsidiebeheer CIBG

–

Inkoopbeheer

Financieel beheer entadministraties RIVM

–

+

Informatiebeveiliging

+

–

Informatiebeveiliging kerndepartement

–

Informatiebeveiliging aCBG

–

Informatiebeveiliging RIVM

–

Het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBG) heeft de
vorig jaar door ons geconstateerde problemen in het subsidiebeheer
voldoende opgelost. Het CIBG verstrekt op grond van de subsidieregeling
PGO subsidies aan landelijk werkzame patiëntenorganisaties, gehandicaptenorganisaties en ouderenbonden in Nederland. Het CIBG heeft in 2010
voldoende maatregelen genomen om de dossiervorming van subsidies en
de administratieve organisatie te verbeteren. Desondanks bevelen wij de
minister van VWS aan om de interne controle van het subsidiebeheer ook
bij het CIBG te verbeteren en om een goed toezichtsbeleid te ontwikkelen
om de bestaande risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik bij de
instellingssubsidies van de subsidieregeling PGO te verkleinen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

20

3.2 Overzicht bedrijfsvoering 2010
Op de volgende pagina blijkt uit het overzicht bedrijfsvoering van het
Ministerie van VWS dat 79 beheerdomeinen relevant zijn voor de
bedrijfsvoering.3
Daarnaast zijn 27 beheerdomeinen aan te merken als kritisch voor het
goed functioneren van het ministerie.
Van de in totaal 106 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed
functioneren van het ministerie hebben de auditdienst en/of wij aan 35
beheerdomeinen extra onderzoeksaandacht besteed.
Bij zes beheerdomeinen hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd
en bij achttien beheerdomeinen hebben wij een ernstige onvolkomenheid
geconstateerd.

3
In het overzicht bedrijfsvoering onderscheiden wij verschillende elementen van de
bedrijfsvoering, zoals het beheer van
subsidies of eigendommen. Met een
beheerdomein doelen wij op het beheer van
een element van de bedrijfsvoering waarvoor
een organisatieonderdeel verantwoordelijk is.
Elk beheerdomein komt overeen met één cel
in het overzicht bedrijfsvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

22

3.3 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie
van VWS voldeden in 2010 aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met
uitzondering van:
• het subsidiebeheer kerndepartement (vijf clusters: SG/pSG, DGV,
DGCZ, DGLZ en DGJMZ);
• het inkoopbeheer kerndepartement.
3.3.1 Subsidiebeheer kerndepartement
Wij merken het subsidiebeheer van het kerndepartement aan als ernstige
onvolkomenheid, omdat wij in 2010 onvoldoende verbetering hebben
geconstateerd. Dit leidt tot vijf ernstige onvolkomenheden bij:
• het cluster Secretaris-Generaal / plaatsvervangend SecretarisGeneraal;
• het directoraat-generaal Volksgezondheid (DGV);
• het directoraat generaal Curatieve Zorg (DGCZ);
• het directoraat-generaal Langdurige Zorg (DGLZ);
• het directoraat-generaal Jeugd en Maatschappelijke Zorg (DGJMZ).
Het subsidieproces is een belangrijk primair proces van het Ministerie van
VWS. Zo verstrekte het ministerie in 2010 circa 4 400 subsidies met een
totaalbedrag van circa € 2,3 miljard.4 Er zijn al sinds 1999 problemen in
het subsidiebeheer van het Ministerie van VWS. In april 2005 heeft de
Algemene Rekenkamer bezwaar gemaakt tegen het subsidiebeheer.5 Het
ministerie heeft vervolgens een goed verbeterplan opgesteld op grond
waarvan wij het bezwaar in mei 2005 hebben opgeheven. In de afgelopen
jaren heeft het ministerie diverse maatregelen getroffen om het beheer te
verbeteren. Deze hebben echter nog niet geleid tot een oplossing van de
problemen in het subsidiebeheer.
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 hebben wij de minister verzocht
om in 2010 zichtbare verbeteringen te realiseren. Hierbij hebben wij
aandacht gevraagd voor de interne controlefunctie van het departement
en het effectief terugdringen van het aantal tekortkomingen. De minister
heeft in reactie hierop enkele toezeggingen gedaan ten aanzien van de
interne controle.
Wij hebben vastgesteld dat de minister in 2010 onvoldoende invulling
heeft gegeven aan de interne controlefunctie en het aantal tekortkomingen in het subsidiebeheer nog onvoldoende heeft teruggedrongen.

4
Dit is inclusief de subsidies die het
Ministerie van VWS voor het Programma
Jeugd en Gezin uitvoert met een financiële
omvang van € 251 miljoen.
5
De Algemene Rekenkamer kan op grond van
de CW 2001 artikel 88 en 89 eventueel
bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden
in het financieel beheer, het materieel-beheer
en de daartoe bijgehouden administraties.

Tekortkomingen en fouten
Hoewel het aantal door de Rijksauditdienst (RAD) geconstateerde fouten
is afgenomen ten opzichte van 2009, zijn er in 2010 nog veel fouten in de
uitvoering van subsidies gemaakt. Zo heeft de RAD in meer dan de helft
(54%) van de gecontroleerde subsidies een of meer tekortkomingen
geconstateerd. Bijna driekwart van deze tekortkomingen heeft betrekking
op gemiddelde of zware fouten. De financiële omvang van de geconstateerde onrechtmatigheden en onzekerheden in de subsidies bedraagt,
ondanks uitgevoerde correcties door het ministerie, ongeveer € 64,3
miljoen. Dit bedrag is hoger dan in 2009. De toename wordt voor een
belangrijk deel verklaard door een onzekerheid over de rechtmatigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

23

van € 45 miljoen als gevolg van mogelijke staatssteun bij de subsidiëring
van schippersinternaten. Dit is een subsidieregeling die het Ministerie van
VWS in 2010 voor het voormalige programma Jeugd en Gezin heeft
uitgevoerd.6 De onzekerheid over de rechtmatigheid nemen wij op in het
fouten en onzekerhedenoverzicht in ons Rapport bij het jaarverslag Jeugd
en Gezin 2010.
De geconstateerde tekortkomingen variëren van te laat ingediende
subsidieaanvragen die het ministerie in behandeling heeft genomen
zonder dit te motiveren, het niet-naleven van de wettelijke termijnen voor
het verzenden van de beschikking bij subsidieverleningen en
-vaststellingen, onvolledige subsidiedossiers en fouten in de bevoorschotting, tot het ontbreken van een controleerbare financiële en
inhoudelijke onderbouwing van subsidietoekenning en subsidievaststellingen. Laatstgenoemde tekortkoming leidt niet alleen tot problemen met
de controleerbaarheid van deze subsidies, maar brengt ook risico’s mee
voor de doelmatigheid van de verstrekte subsidies.
Naleven regelgeving
Het Ministerie van VWS verstrekt jaarlijks een instellingssubsidie aan
het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Daarnaast worden ieder jaar
enkele projectsubsidies verleend voor specifieke projecten. Ook in
2008 en 2009 zijn projectsubsidies verleend. In 2010 is gebleken dat
een aantal van deze projecten geen doorgang heeft gehad of slechts
gedeeltelijk is uitgevoerd. De directie Langdurige Zorg van het
Ministerie van VWS heeft het CIZ in 2010 toestemming verleend om
de resterende gelden voor het projectplan 2010/2011 te gebruiken.
Hiermee handelt het ministerie in strijd met de (comptabele)
regelgeving. Deze gelden hadden immers moeten worden teruggevorderd. Inmiddels zet het ministerie wel stappen om een bedrag
van € 13,2 miljoen terug te vorderen.
Bij twee subsidieverleningen van € 1,6 miljoen en € 1 miljoen
constateren wij dat de Regeling verlening voorschotten is
overtreden. De subsidieverleningen zijn in 2010 volledig betaald en
vastgesteld terwijl uit de beschikbare documentatie blijkt dat de
activiteiten niet in 2010 zijn gerealiseerd.
Interne controle en planning- en controlcyclus
Het ministerie heeft in juni 2010 een intern controleplan opgesteld met vijf
extra aandachtspunten voor de interne controle. Het aspect tijdigheid
(naleving van subsidietermijnen) ontbrak in het plan, ofschoon het
naleven van tijdigheid een belangrijk knelpunt is in het subsidiebeheer
van het ministerie. De feitelijke uitvoering van het plan heeft pas in
december 2010 en dan ook nog maar in beperkte mate plaatsgevonden.
De procesanalyse van de risico’s in het subsidiebeheer, die de minister
had toegezegd naar aanleiding van onze Rapporten bij de Jaarverslagen
2008 en 2009, is niet in 2010 uitgevoerd omdat er eerst nog wijzigingen in
het uitvoeringsysteem «Subsidieplein» moesten worden doorgevoerd.
Inmiddels is de analyse begin 2011 gestart. Deze procesanalyse kan een
goed aanknopingspunt zijn voor de ontwikkeling van de interne controlefunctie.
6
Subsidieregeling opvang kinderen van
ouders met een trekkend/varend bestaan
(Staatscourant, 2009)

Wij constateren dat de uitkomsten van de uitgevoerde interne controles
niet op structurele wijze worden geanalyseerd en geaggregeerd. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

24

bespreken en evalueren van de bevindingen uit de interne controle
gebeurt nog onvoldoende en met onvoldoende diepgang. Hierdoor
ontbreekt een overkoepelend inzicht in de aard en ontstaansgronden van
de fouten. Een systematische aanpak met oplossingen wordt daardoor
bemoeilijkt.
Een en ander heeft ook gevolgen voor de planning- en controlcyclus van
het ministerie. Deze wordt onvoldoende gevoed vanuit de interne
controle, waardoor er geen tijdige en gerichte (bij)sturing van de
knelpunten in het subsidieproces kan plaatsvinden. In reactie op ons
Rapport bij het Jaarverslag 2009 meldde de minister dat in 2010 een
aangescherpte planning- en controlcyclus voor de financiële bedrijfsvoering zou worden ingevoerd, die de budgethouders (directeurengeneraal) de mogelijkheid zou geven om eerder bij te sturen. Daarbij gaf
de minister aan dat zou worden begonnen met een speciaal bedrijfsvoeringsberaad waarbij geconstateerde tekortkomingen vanuit de interne
controle en/of van de controle door de RAD zouden worden besproken.
Dit bedrijfsvoeringsberaad is in september 2010 voor het eerst bijeengekomen. Wij constateren echter dat in het bedrijfsvoeringsberaad in 2010
geen bespreking heeft plaatsgevonden van de door de RAD geconstateerde tekortkomingen en/of van de resultaten van de interne controle.
Door het ontbreken van een goede interne controlefunctie is het ministerie afhankelijk van de controle door de RAD voor het detecteren van
fouten. Naar aanleiding van de controle van de RAD zijn correcties
uitgevoerd op bijvoorbeeld de berekening van de egalisatiereserves bij
subsidieverleningen en onjuiste verwijzingen naar wettelijke grondslag.
De correcties hebben een financiële omvang van € 4,8 miljoen.
Verbeterplan 2011
In februari 2011 heeft het ministerie een verbeterplan opgesteld voor het
subsidiebeheer. In dit plan neemt het ministerie zich voor om in 2011
verscherpt toezicht toe te passen op het behalen van de wettelijke
beslistermijnen. Daarnaast benoemt het plan aanvullende maatregelen ter
verbetering van de interne controle van het subsidiebeheer en de opzet
van de planning- en controlcyclus.
Wij duiden het als positief dat het ministerie in het eerste kwartaal 2011
het subsidiebeheer wil verbeteren. Wel tekenen we bij het plan aan dat het
zich, vooralsnog, vooral richt op het ontdekken van reeds gemaakte
fouten door middel van interne controle. Wij missen aandacht voor het
nemen van maatregelen om fouten te voorkómen.
Bezwaar
Omdat het subsidiebeheer in 2010 onvoldoende verbeterd is en bepaalde
elementen in het verbeterplan nog ontbreken, heeft de Algemene
Rekenkamer op 8 april 2011 bezwaar gemaakt als bedoeld in artikel 88, lid
1 van de CW 2001.
3.3.2 Inkoopbeheer kerndepartement
Wij handhaven ons oordeel over het inkoopbeheer bij het kerndepartement, dat wij in voorgaande jaren als een onvolkomenheid in de
bedrijfsvoering aanmerkten. Wij zien over 2010 een lichte toename van
het aantal fouten ten aanzien van de naleving van Europese aanbestedingsregels en van het aantal tekortkomingen in het financieel beheer.
Daarnaast constateren wij dat er in 2010 slechts in beperkte mate sprake
was van interne controle op het inkoopproces, zodat fouten niet vroegtijdig gesignaleerd en gecorrigeerd konden worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

25

De onvolkomenheid in het inkoopbeheer bij het kerndepartement bestaat
al sinds 2006. Het financieel belang van de inkopen van het kerndepartement in 2010 bedraagt circa € 190 miljoen.
Wij constateren een lichte toename van het ten onrechte niet Europees
aanbesteden ten opzichte van 2009. Wij hebben vastgesteld dat bij het
kerndepartement VWS in drieëntwintig gevallen voor een totaalbedrag
van € 19,7 miljoen fouten zijn gemaakt in de naleving van de Europese
aanbestedingsregels en dat voor zeven gevallen voor een totaalbedrag
van € 4,7 miljoen er geen zekerheid bestaat over de naleving van de
Europese aanbestedingsregels. Net als vorig jaar geeft de minister in de
bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag aan dat het management in
enkele gevallen er bewust voor heeft gekozen om bepaalde diensten niet
Europees aan te besteden. In die gevallen moet de verantwoordelijke
budgethouder hiervoor tekenen. Wij merken hierbij op dat het ministerie
met deze handelswijze weliswaar transparant, maar niet rechtmatig
handelt.
Voorts constateren wij een lichte toename van het aantal tekortkomingen
in het financieel beheer. Bij bijna de helft van de gecontroleerde inkoopdossiers zijn fouten geconstateerd, zoals het niet volgen van de juiste
inkoopprocedure (bijvoorbeeld ten onrechte niet Europees aanbesteden),
de inkoopprocedure niet juist uitvoeren (bijvoorbeeld te weinig offertes
opvragen), onvolledige inkoopdossiers en het niet tijdig of niet juist
vastleggen van de verplichting in de administratie. Deze fouten zijn
achteraf door de RAD ontdekt en zijn het gevolg van onzorgvuldigheden
in administratieve processen.
Wij constateren dat de interne controle bij het inkoopbeheer in 2010
onvoldoende in staat is gebleken om de hiervoor genoemde fouten tijdig
te signaleren en te corrigeren. In 2010 was er slechts in beperkte mate
sprake van interne controle ten aanzien van het inkoopproces. Zo is er wel
eenmalig een analyse naar de fouten uit 2009 uitgevoerd, maar heeft er
geen systematische analyse van de fouten (afwijkingen van procedures) in
2010 plaatsgevonden. Hierdoor werd de planning- en controlcyclus
onvoldoende gevoed met relevante sturingsinformatie, waardoor
bijsturing beperkt mogelijk was.

7
Team Inkoop is onderdeel van de Directie
Bedrijfsvoering van VWS. Alle opdrachten met
een geraamde waarde van € 25 000 moeten
voor advies naar Inkoop, het inkoopproces
voor alle opdrachten vanaf € 50 000 wordt
door team Inkoop uitgevoerd.

Verder constateren wij dat de centrale inkoopafdeling van VWS, het team
Inkoop,7 in onvoldoende mate het kerndepartement en de batenlastendiensten proactief informeert en adviseert. De beleidsdirecties
maken daardoor (soms) geen gebruik van de expertise van het team
Inkoop. Bij de baten-lastendiensten heeft dit tot gevolg dat zij soms
vanwege een kennisachterstand onvoldoende in staat zijn om tijdig te
anticiperen op nieuwe rijksbrede of departementsspecifieke raamcontracten.
In 2010 is het team Inkoop gestart met het opstellen van een Veranderplan. De ambitie is om een efficiënte, professionele en klantgerichte
organisatie te zijn. Deze ambitie is in diverse doelstellingen geoperationaliseerd en zal in 2011 verder uitgewerkt en uitgevoerd worden. De hierin
beoogde maatregelen kunnen bijdragen aan het beheersen van de door
ons genoemde risico’s. Wij missen hierin echter nog aandacht voor de
interne controle alsmede voor de integratie van het inkoopbeheer in de
planning- en controlcyclus.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

26

Rol team Inkoop
Kerndepartement
De beleidsdirectie Maatschappelijke Ondersteuning (DMO)
besteedde in 2010 onderzoek uit. Deze opdracht was in het bestedingsplan van DMO opgenomen. De raming van de opdracht lag
tussen € 35 000 en € 45 000 (inclusief btw). Volgens de procedure
werd aan het team Inkoop advies gevraagd. In dat advies stond
onder andere dat het team moest worden ingeschakeld als na
ontvangst van de offertes zou blijken dat de mogelijke opdracht
boven de € 50 000 (inclusief btw) kwam. In zo’n geval moet het team
Inkoop namelijk de gunning verzorgen.
Inderdaad bleek dat de offertebedragen boven de € 50 000 lagen. De
uitbesteding werd conform procedure overgedragen aan het team
Inkoop. Zo’n overdracht brengt het risico met zich mee van onvolledige dossiervorming. Dit was het geval bij dit dossier. In het
dossier bleken te ontbreken: een programma van eisen, drie
offerteverzoeken, een document waaruit blijkt dat een bureau zich uit
de procedure heeft teruggetrokken, en een onderbouwing van de
noodzaak tot een hoger budget.
Baten-lastendiensten
Het agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (aCBG)
moet in principe gebruik maken van de raamovereenkomst van VWS
voor uitzendkrachten. Het aCBG heeft echter soms voor bepaalde
werkzaamheden gespecialiseerde uitzendkrachten nodig. Om deze te
werven, moet het aCBG eerst gebruik maken van de raamovereenkomst. Pas als de partijen uit de raamovereenkomst niet in staat zijn
geschikte kandidaten te leveren, mag het aCBG uitzendkrachten
werven bij specialistische uitzendbureaus die buiten de raamovereenkomst vallen.
Tot en met 2010 waren noch het Team Inkoop noch het aCBG alert op
de mogelijkheid om een afzonderlijke raamovereenkomst af te
sluiten met dienstverleners die dergelijk gespecialiseerd personeel
aanbieden. Inmiddels heeft het aCBG het initiatief genomen om de
voorbereidingen daartoe te starten.
Wij bevelen de minister aan om het team Inkoop de controlfunctie bij het
inkoopproces actiever in te laten vullen. Wij denken hierbij aan een
periodieke controle van de naleving van de inkoopprocessen (in het
bijzonder op de naleving van de Europese aanbestedingsregels), het
genereren van informatie hierover en het op systematische wijze
analyseren van deze informatie zodat bijsturing mogelijk wordt. Daarnaast
bevelen wij aan om het team Inkoop de adviesrol actiever te laten
vervullen.
3.4 Vereenvoudigde procedure voor inkopen
Bij alle ministeries hebben wij onderzocht of zij vereenvoudigde procedures voor inkopen onder een bepaalde grenswaarde (zogenoemde light
inkopen) hanteren en of deze procedures in overeenstemming zijn met de
van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Wij ontlenen de normen voor
dit onderzoek aan de CW 2001, het Besluit Kasbeheer 1998 en de
bijbehorende toelichting. Volgens artikel 35 van de CW 2001 moeten
privaatrechtelijke rechtshandelingen met een geldelijk belang voldoende
duidelijk de plichten en rechten van de betrokken partijen bewijsbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

27

vastleggen en controleerbaar zijn. Dit impliceert dat alle bestellingen
moeten zijn vastgelegd. Het Besluit Kasbeheer 1998 vereist met betrekking
tot het verrichten van betalingen een deugdelijke verificatie van de
betalingsnoodzaak. Uit de artikelgewijze toelichting bij het Besluit
Kasbeheer 1998 blijkt dat het hiervoor nodig is dat voor alle betaalbaarstellingen een door een bevoegde functionaris geaccordeerde prestatieverklaring aanwezig is.8 Uit deze toelichting blijkt ook dat de verificatie
van de aanwezigheid van deze prestatieverklaring in uitzonderingssituaties, bijvoorbeeld bij grote aantallen kleinere betalingsverzoeken zoals
interne declaraties, achteraf (dus na de betaalbaarstelling) en op basis van
een steekproef kan plaatsvinden (light inkopen).
Evenals negen andere ministeries hanteert het Ministerie van VWS
vereenvoudigde procedures voor bestellingen onder een bepaalde
grenswaarde. Het Ministerie van VWS hanteert sinds 1 mei 2010 een
vereenvoudigde procedure voor betalingen onder de € 1 250 (inclusief
btw). Deze worden betaald zonder dat wordt geverifieerd of de prestatie
daadwerkelijk is geleverd. Deze procedure wordt toegepast door het
kerndepartement en ook door het RIVM.
• Bij deze procedure beoordeelt het kerndepartement VWS vooraf alleen
op de aanwezigheid van een aantal kenmerken op de facturen. De
rechtmatigheid van de betreffende betalingen zijn naar ons oordeel
onzeker omdat niet voor alle facturen onder het bedrag € 1 250 een
prestatieverklaring aanwezig is. Hierdoor kwalificeren wij een bedrag
van € 0,5 miljoen onzeker.
• Om dezelfde reden kwalificeren wij bij de betreffende betalingen door
het RIVM ook een onzekerheid over de rechtmatigheid van € 7,7
miljoen.
• Bovendien bestaat bij het Ministerie van VWS een mogelijkheid om
opdrachten tot een bedrag van € 2 500 mondeling te verstrekken. Deze
bestellingen worden niet in alle gevallen vastgelegd. De vastlegging
van de verplichting gebeurt alleen bij de betaling van de factuur
(verplichting= kas), en niet bij de opdrachtverlening.9 Naar ons oordeel
is dit in strijd met artikel 35 van de CW 2001. Het Ministerie van VWS
schatte de omvang van de mondelinge opdrachten die niet zijn
vastgelegd op € 0,5 miljoen. Wij kwalificeren het niet vastleggen van
bestellingen als een tekortkoming in het financieel beheer.
Of de invoering van een vereenvoudigde procedure met ingang van 1 mei
2010 heeft geleid tot de verwachte efficiencywinst bij het kerndepartement
en het RIVM is bij het ministerie niet bekend. Uit het rapport van het
Overlegorgaan Departementale Auditdiensten (IODAD) over betaalgedrag
van de departementen in de periode januari tot en met april 2010 blijkt dat
bij het Ministerie van VWS 80 tot 90% van de betalingen op tijd is,
hetgeen een verbetering was vergeleken met het voorgaande jaar (IODAD,
2010).
3.5 Personeelsbeheer

8
Prestatieverklaring: verklaring dat een
product, dienst of werk daadwerkelijk is
geleverd.
9
Aanwijzingsregeling verplichting=kas
rijksoverheid 2010. Staatscourant 2010, nr.
737, 20 januari 2010.

Voor het rijksbrede deelonderzoek naar het personeelsbeheer heeft de
Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar:
• de betrouwbaarheid van de personeels- en salarisadministratie van
zowel de ministeries die volledig gebruik maken van de P-Direktdienstverlening als de ministeries die daar (nog) niet volledig op
aangesloten zijn en alleen gebruikmaken van de salarisverwerking of
ministeries die een eigen personeels- en salarissysteem hebben;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

28

•

de toepassing van de definitie van inhuur van extern personeel en de
juistheid en volledigheid van de beleidsinformatie over de inhuur van
extern personeel in het jaarverslag.

Wij hebben in 2010 geen onvolkomenheden aangetroffen in het personeelsbeheer van het ministerie.
Opzet en werking personeels- en salarisadministratie
In ons onderzoek naar de betrouwbaarheid van de personeelsadministratie hebben we gekeken naar de opzet van de volgende processen:
• verlof;
• schadevergoeding;
• inconveniënten.
Ook hebben we de werking onderzocht van de volgende processen:
• buitengewoon verlof van lange duur zonder behoud van bezoldiging;
• reis- en verblijfskosten;
• de afkoop van verlofuren voor meer dan € 10 000;
• IKAP;10
• ontslagmutaties met terugwerkende kracht langer dan drie maanden.
Het Ministerie van VWS maakte in 2010 alleen gebruik van de salarisverwerking van P-Direkt. Het ministerie is op 1 januari 2011 volledig
overgegaan op P-Direkt. Het personeelsbeheer van het Ministerie van
VWS werkte in 2010 gedeeltelijk volgens een zelfbedieningsconcept,
waarbij medewerkers rechtstreeks hun personeelszaken registreren in de
systemen. Voor een deel van de processen worden aanvragen voor
mutaties of uitbetalingen beoordeeld door de leidinggevende en/of een
deskundig medewerker voordat er tot uitbetaling of mutatie van personeelsgegevens wordt overgegaan.

10

IKAP staat voor «Individuele keuzen in het
arbeidsvoorwaardenpakket». Het betreft een
regeling waarmee de werknemer een deel van
de arbeidsvoorwaarden zelf (fiscaal voordeliger) kan invullen.
11
ARAR: Algemeen Rijksambtenarenreglement.
12
Onder inhuur van extern personeel verstaan
we: het uitvoeren van werkzaamheden in
opdracht van een bij de rijksoverheid in dienst
zijnde opdrachtgever, door een private
organisatie met winstoogmerk, door middel
van het tegen betaling inzetten van personele
capaciteit en deskundigheid, waarop door de
opdrachtgever mede wordt gestuurd. Onder
uitbesteding verstaan we het uitbesteden van
taken aan een marktpartij. Bij uitbesteding
wordt een product opgeleverd, waarbij de
opdrachtgever niet stuurt op de wijze waarop
het product tot stand komt. Bij uitbesteden
wordt een opdracht geplaatst, waarbij
resultaatafspraken worden gemaakt, zonder
dat er door de opdrachtgever op de inzet van
specifieke capaciteiten wordt gestuurd. Onder
inbesteding verstaan we het laten verrichten
van taken door gemeenschappelijke voorzieningen binnen de (rijks)overheid. Dit wordt
ook wel aangeduid met «dienstverlening
overheid».

Bij het ministerie zijn de gehanteerde procedures in opzet voldoende voor
een goede uitvoering van de processen. Het Ministerie van VWS heeft
geen specifiek sanctiebeleid voor misbruik of oneigenlijk gebruik van
personele regelingen. Het algemene sanctiebeleid, conform ARAR11
artikel 80 tot en met 84, is van toepassing.
Wat de werking van de personeelsprocessen betreft, hebben wij vastgesteld dat bij het IKAP-proces in een aantal dossiers essentiële bewijsstukken ontbraken. Het baart ons zorgen dat ontslagmutaties met een
terugwerkende kracht van meer dan drie maanden bij dit ministerie een
aantal malen voorkwamen, vanwege het risico op onrechtmatige
doorbetaling van salaris. De ontslagmutaties waren niet goed verwerkt,
het teveel betaalde salaris was achteraf wel teruggevorderd.
Gegeven het bovenstaande bevindt het personeelsbeheer van het
Ministerie van VWS zich, in vergelijking met de andere ministeries, op een
gemiddeld niveau. Voor een uitgebreidere analyse verwijzen we naar ons
rijksbrede rapport Staat van de rijksverantwoording 2010 (Algemene
Rekenkamer, 2011).
Inhuur van extern personeel
Onderstaande tabel geeft de verhouding weer tussen inhuur van extern
personeel, uitbesteding en inbesteding bij het Ministerie van VWS over de
jaren 2010, 2009 en 2008.12 De Tweede Kamer heeft aan de inhuur van
extern personeel van een ministerie een maximum gesteld van 13% van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

29

de totale personele uitgaven van het ministerie.13 Dit maximum geldt
alleen voor de inhuur van extern personeel.
Wij hebben over 2010 ook gekeken naar de uitgaven voor inhuur van
extern personeel in vergelijking met de andere mogelijkheden die er zijn
om extern personeel te verwerven.
Uitgaven 2010

Inhuur van extern personeel
Uitbesteding
Inbesteding

Uitgaven 2009

Uitgaven 2008

€ (x 1 000)

% totale
p-uitgaven

€ (x 1 000)

% totale
p-uitgaven

€ (x 1 000)

% totale
p-uitgaven

64 107
87 724
14 693

17,4
23,8
4,0

55 141
94 917
13 843

16,0
27,6
4,0

42 946
78 945
11 823

14,2
26,1
3,9

De tabel laat zien dat het aandeel van de inhuur van extern personeel in
de totale personeelsuitgaven in 2010 is toegenomen tot 17,4%, ruim
boven het maximum van 13%. We stellen vast dat het Ministerie van VWS
er in 2010 niet in is geslaagd om het totaalbedrag voor het inhuren van
externen te verlagen ten opzichte van 2 007 (voor VWS in 2007 € 41,9
miljoen). VWS valt onder de overgangsregeling voor de ministeries die al
in 2008 een hoger percentage kenden dan 13. Voor deze ministeries is
bepaald dat het percentage in drie jaar, in gelijke stappen wordt
afgebouwd tot 13% in 2011. Uit de tabel blijkt verder dat de uitgaven aan
uitbesteding niet substantieel zijn gedaald en dat de uitgaven aan
inbesteding zijn gestegen. Het aandeel van de inhuur van extern
personeel op de totale personeelsuitgaven van het ministerie in vergelijking met dat van andere ministeries hoog.
Het ministerie past de definities van inhuur van extern personeel en
uitbesteding juist toe. Het onderscheid tussen uitbesteding en inbesteding
is echter onvoldoende duidelijk. Het ministerie geeft aan dat onder
uitbesteding ook de uitbesteding binnen het Rijk (inbesteding) moet
worden geboekt. Daarbij worden de criteria om te bepalen of er sprake is
van in- of uitbesteding volgens het ministerie ruim gehanteerd. Het
ministerie kent ook alleen kostensoorten voor inhuur van extern personeel
en uitbesteding. Uit de kosten voor adviesraden en commissies is
gebleken dat hierin in 2010 voor € 0,4 miljoen is opgenomen voor de
uitbesteding van beleidsonderzoek.
3.6 Overige onderdelen van de bedrijfsvoering
3.6.1 Onvolkomenheden in de informatiebeveiliging
Wij handhaven ons oordeel over de informatiebeveiliging, die wij vorig
jaar als een onvolkomenheid in de bedrijfsvoering van VWS
aanmerkten.14 Dit oordeel leidt tot drie onvolkomenheden, te weten bij:
• het kerndepartement;
• het agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (aCBG);
• het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).
13

De norm van 13% geldt vanaf 2009. Over
2008 moesten de ministeries die boven de
13% inhuur van extern personeel uitkwamen
deze overschrijding toelichten in het
jaarverslag.
14
Wij hebben ons onderzoek gericht op het
kerndepartement, het RIVM en het aCBG. Het
NVI en het CIBG hebben wij niet in dit
onderzoek betrokken.

Onvolkomenheid informatiebeveiliging kerndepartement
In reactie op ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van
VWS heeft de minister toegezegd maatregelen te treffen om te voldoen
aan de voorschriften voor informatiebeveiliging en de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp). Wij constateren dat de minister deze toezeggingen in 2010 onvoldoende is nagekomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

30

Het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007 (VIR) stelt dat het
lijnmanagement van een departement verantwoordelijk is voor de
beveiliging van zijn informatiesystemen en dat op basis van een expliciete
risicoafweging de betrouwbaarheidseisen vastgesteld moeten worden. Uit
ons onderzoek blijkt dat bij het kerndepartement actuele risicoafwegingen
voor informatiesystemen ontbreken. Het gaat hierbij om systemen die een
kritisch strategisch proces ondersteunen en van vitaal belang zijn voor de
bedrijfsvoering. Wij concluderen dat informatiebeveiliging nog steeds
geen expliciet onderdeel vormt van het risicomanagement van het
ministerie.
In 2010 waren de inspanningen van het ministerie vooral gericht op de
totstandkoming van een beleidsdocument waarin het domein van de
integrale beveiliging en de verantwoordelijkheidsverdeling zijn vastgelegd
en op het vormgeven van de incidentenregistratie ten behoeve van de
integriteit. In het kader van de Wbp heeft het ministerie het wettelijke
verplichte openbare register geactualiseerd door verwerkingen van
persoonsgegevens bij het kerndepartement en baten-lastendiensten te
inventariseren. Hiermee heeft het ministerie een goede eerste stap gezet
binnen het kader van de Wbp.
Op dit moment zijn de departementsbrede ondersteunende en coördinerende taken ten aanzien van informatiebeveiliging niet eenduidig belegd
binnen het ministerie. Het gevolg hiervan is dat de directies in de
uitvoering van de informatiebeveiliging onvoldoende worden ondersteund. De realisatie van de eerder toegezegde compliance tool is niet
gelukt omdat een departementsoverstijgend aanbestedingstraject waar
het Ministerie van VWS bij was aangesloten, is stopgezet. Het ministerie
heeft ook geen alternatief instrument ingezet. Hierdoor heeft het ministerie geen inzicht in de mate van implementatie en naleving van de
voorschriften voor de informatiebeveiliging en de Wbp.
In het Beveiligingsvoorschrift Rijksdienst 2005 is bepaald dat de beveiligingsambtenaar zorgdraagt voor de coördinatie van en het toezicht op de
beveiligingstaken van de hoofden van dienst. In 2010 zien wij dat de
beveiligingsambtenaar nog van onvoldoende toezichtinformatie wordt
voorzien door het lijnmanagement. Een verklaring hiervoor is dat het
tactische deel van de informatiebeveiliging nog onvoldoende is ingevuld
en de organisatie niet is gefaciliteerd met een instrumentarium om het
integrale beveiligingsbeleid te toetsen. De periodieke rapportage van de
beveiligingsambtenaar aan de secretaris-generaal over de stand van de
integrale beveiliging geeft hierdoor geen inzicht in de naleving van het
departementale beveiligingsbeleid.
Begin 2011 heeft het ministerie een verbeterplan opgesteld voor de
informatiebeveiliging. Het verbeterplan voorziet in een actualisatie van de
opzet van de informatiebeveiliging. De resultaten van het verbeterplan
voor informatiebeveiliging zullen op zijn vroegst in de loop van 2011
zichtbaar worden.
Onvolkomenheid informatiebeveiliging aCBG
Bij het agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (aCBG)
zien wij dat de implementatie van informatiebeveiliging nog onvoldoende
aandacht krijgt van het lijnmanagement. Uit ons onderzoek blijkt dat bij
het aCBG actuele risicoafwegingen voor informatiesystemen ontbreken.
Het gaat hierbij om systemen die een kritisch strategisch proces ondersteunen en van vitaal belang zijn voor de bedrijfsvoering. Wij concluderen
dat informatiebeveiliging en de Wbp nog onvoldoende zijn verankerd in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

31

de planning- en controlcyclus. Het aCBG rapporteert niet over de
voortgang van de implementatie van informatiebeveiliging aan de
secretaris-generaal.
Onvolkomenheid informatiebeveiliging RIVM
Bij het RIVM zien wij dat de implementatie van informatiebeveiliging nog
onvoldoende aandacht krijgt van het lijnmanagement. Uit ons onderzoek
blijkt dat bij het RIVM actuele risicoafwegingen voor informatiesystemen
ontbreken. Het RIVM heeft, als onderdeel van een meerjarige aanpak voor
de verbetering van de informatiebeveiliging die loopt van 2008–2012, als
doelstelling om voor alle bestaande informatiesystemen met behulp van
een korte vragenlijst voor eind 2012 de risico’s te inventariseren. Maar
met de invulling van deze checklist zijn eind 2012 alleen nog maar de
risico’s bekend en zijn de beheersmaatregelen voor informatiesystemen
nog niet geformuleerd en geïmplementeerd. Wij maken ons zorgen over
het lage ambitieniveau en het lange tijdpad dat het RIVM hiervoor neemt.
Aanbevelingen voor het kerndepartement, aCBG en RIVM
Om de hiervoor beschreven drie onvolkomenheden op te lossen, bevelen
wij de minister van VWS aan om conform de rijksvoorschriften voor
informatiebeveiliging en de Wbp:
• erop toe te zien dat voor alle kritische informatiesystemen actuele
informatiebeveiligingsplannen worden opgesteld;
• controleerbaar vast te stellen dat de gekozen informatiebeveiligingsmaatregelen ook daadwerkelijk zijn getroffen;
• periodiek te evalueren of het gekozen pakket aan informatiebeveiligingsmaatregelen nog toereikend is;
• te zorgen voor inzicht in de mate van naleving van het departementale
informatiebeveiligingsbeleid en hierover periodiek te rapporteren aan
de secretaris-generaal;
• de verantwoording over de uitvoering van het informatiebeveiligingsbeleid door de baten-lastendiensten, aCBG en RIVM, aan de secretarisgeneraal te verbeteren.
Wij bevelen de minister van VWS aan om binnen het verbeterplan
informatiebeveiliging ook toe te zien op:
• heldere invulling van het tactische deel van de organisatie van de
beveiligingsfunctie;
• borging van informatiebeveiliging en Wbp in de organisatie na de
uitvoering van het project, met de nodige managementaandacht voor
informatiebeveiliging en de Wbp in de planning- en controlcyclus.
3.7 Oordeel over totstandkoming informatie over de
bedrijfsvoering
Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2010 van
het Ministerie van VWS is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en
voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

32

4 FINANCIËLE INFORMATIE
In dit hoofdstuk staan onze oordelen over de financiële informatie in het
Jaarverslag 2010 van het Ministerie van VWS. De conclusie uit ons
onderzoek luidt dat de financiële informatie voldoet aan de eisen die de
CW 2001 stelt, met uitzondering van het overschrijden van de artikeltolerantie bij artikel 42 «Gezondheidszorg». Dit wordt veroorzaakt door een
fout in de verantwoording over de subsidieregeling academische functie
voor een bedrag van € 664,3 miljoen. De informatie in de saldibalans
voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt.
4.1 Oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag
Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2010 van het Ministerie
van VWS voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de volgende fouten in de (samenvattende) verantwoordingsstaat die de artikeltolerantie overschrijden.
In begrotingsartikel 42 «Gezondheidszorg» is een bedrag van € 665,1
miljoen in de verplichtingen onrechtmatig. Dit wordt hoofdzakelijk
veroorzaakt door een fout in de verantwoording over de Subsidieregeling academische functie ten bedrage van € 664,3 miljoen, die
hieronder wordt toegelicht.
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in
de verplichtingen omvat € 706,3 miljoen en heeft daarmee de
tolerantiegrens voor de financiële informatie in het jaarverslag als
geheel overschreden.
Het jaarverslag is overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften
opgesteld.
Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal € 745 miljoen aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 42 «Gezondheidszorg» en 47
«Oorlogsgetroffenen en herinnering WO II». Het bedrag aan uitgaven
omvat € 558 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 42
en 47. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële
informatie mogelijk herzien.
Een overzicht van alle fouten en onzekerheden staat in de bijlage van dit
rapport.
Academische functie
Sinds 2008 verstrekt de minister van VWS subsidies op grond van de
Subsidieregeling academische functie.De minister van VWS verantwoordt
deze verplichtingen en uitgaven niet in zijn begroting en jaarverslag. Het
Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer achten dit in strijd
met het universaliteitsbeginsel in de CW 2001. Immers, als de minister
een subsidie verstrekt aan derden dan ontstaat een verplichting die de
minister via zijn eigen begroting moet afwikkelen.
In april 2009 heeft de minister ons in een brief laten weten dat hij
voornemens is dit rechtmatigheidsprobleem op te lossen door middel van
een wetswijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg (WMG) en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

33

heeft de minister toegezegd om zich in de betreffende jaarverslagen te
verantwoorden over de gekozen constructie (VWS, 2009).
De minister heeft in mei 2010 het voorstel voor wetswijziging van de
WMG bij de Tweede Kamer ingediend en heeft hiermee voldaan aan zijn
toezegging. De Tweede Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel
controversieel verklaard. Hierdoor kon de wet niet per 1 januari 2011
ingaan. Dit betekent dat nog een jaar langer dan voorzien sprake is van
een onrechtmatige verantwoording van de subsidies academische functie.
Dit heeft tot gevolg dat wij de aangegane verplichtingen voor 2010 en
2011 als onrechtmatig zullen verklaren in onze Rapporten bij de Jaarverslagen 2010 en 2011. Wij hebben vastgesteld dat de minister zich hierover,
conform de eerder genoemde afspraak, voldoende heeft verantwoord in
de bedrijfsvoeringsparagraaf en in de toelichting op de saldibalans in het
jaarverslag.
Naleving Europese aanbestedingsregels
Wij zijn nagegaan in hoeverre het ministerie de Europese aanbestedingsregels naleeft. Wij hebben vastgesteld dat bij het Ministerie van VWS
(inclusief de baten-lastendiensten) in 48 gevallen (waarmee een totaalbedrag is gemoeid van € 25,9 miljoen) de Europese aanbestedingsregels
niet zijn nageleefd en dat in acht gevallen (waarmee een totaalbedrag is
gemoeid van € 4,9 miljoen) er geen zekerheid bestaat over de naleving
van de Europese aanbestedingsregels. De belangrijkste fout heeft
betrekking op vertaalwerkzaamheden.
4.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting
De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar
nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie
wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans. Wij onderzoeken of de informatie op de saldibalans rechtmatig tot stand is
gekomen, deugdelijk is weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.
Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2010 van het
Ministerie van VWS voldoet aan de eisen die de CW 2 001 stelt. Dit
betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de
rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd
die de tolerantiegrenzen overschrijden, en dat de informatie voldoet
aan de verslaggevingsvoorschriften.
In 2010 heeft het Ministerie van VWS voor een bedrag van € 10 077
miljoen aan openstaande voorschotten afgerekend. Wij zijn van
oordeel dat de afgerekende voorschotten voldoen aan de gestelde
eisen.
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in
de saldibalansposten blijft ook onder de tolerantiegrens voor de
saldibalans als geheel.
Een overzicht van alle fouten en onzekerheden staat in de bijlage van dit
rapport.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

34

4.3 Overzicht per begrotingsartikel
Het overzicht hierna toont per begrotingsartikel waar fouten of onzekerheden zijn geconstateerd in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave
van de inning en besteding van de middelen die de toleranties
overschrijden. Daarnaast toont het overzicht de geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van VWS en laat het
zien voor welke artikelen deze geconstateerde onvolkomenheden
gevolgen kunnen hebben, bijvoorbeeld op het gebied van rechtmatigheid
en betrouwbaarheid van gegevens.
Ook toont het overzicht de geconstateerde onvolkomenheid bij het
Ministerie van Financiën ten aanzien van het financieel beheer kantoor
Toeslagen die gevolgen kan hebben voor het voor het Ministerie van
VWS.
Indien de uitkomsten van het onderzoek naar de financiële informatie in
de jaarverslagen en in de saldibalansen daar aanleiding toe geven kan de
Algemene Rekenkamer bezwaar maken als is bedoeld in artikel 88 van de
CW 2 001. Daarbij wordt de financiële informatie onder meer getoetst aan
de eisen van rechtmatigheid en deugdelijke weergave. Gegeven de aard
en de omvang van de in hoofdstuk vier beschreven fouten en onzekerheden, en gegeven het reeds in gang gezette traject van de wetswijziging
voor het opheffen van de onrechtmatige verantwoording van de academische functie, achten wij het maken van bezwaar bij deze fouten en
onzekerheden niet zinvol.
Voor een toelichting op het overzicht en op de gehanteerde criteria en
ordeningsprincipes verwijzen wij naar onze website: www.rekenkamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

36

5 REACTIE MINISTER VAN VWS EN NAWOORD ALGEMENE
REKENKAMER
De minister van VWS heeft op 27 april 2011 gereageerd op het concept
van ons Rapport bij het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van VWS
(XVI). In § 5.1 geven wij de integrale tekst van haar reactie weer. De brief
is ook te raadplegen op www.rekenkamer.nl.
De reactie heeft ons aanleiding gegeven tot een nawoord; dit is
opgenomen in § 5.2.
5.1 Reactie minister van VWS
«Met belangstelling heb ik kennis genomen van het concept Rapport bij
het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) d.d. 15 april 2011. Ik geef u hieronder mijn reactie op het
concept.
Oordeel over de bedrijfsvoering
In het concept Rapport bij het Jaarverslag 2010 van het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI) kwalificeert u het subsidiebeheer
van het kerndepartement als een ernstige onvolkomenheid. Naar uw
mening is het subsidiebeheer van het kerndepartement in 2010 onvoldoende verbeterd.
Ik deel uw mening dat het subsidiebeheer van het kerndepartement in
2010 nog niet goed genoeg was. Wel zie ik dat sinds 2008 sprake is van
aanzienlijke, continue verbetering. Maar het is inderdaad zo dat VWS de
eigen norm voor goed subsidiebeheer in de 2010 net niet heeft gehaald.
In 2010 blijft VWS binnen de tolerantiegrenzen van rechtmatigheid voor
de uit de begroting gefinancierde subsidies.15 Ik vind dat een belangrijk
gegeven. Verder laten de bevindingen van de Rijksauditdienst (RAD) over
de jaren 2008 tot en met 2010 een jaarlijkse verbetering van het subsidiebeheer zien. Het beheer was in 2009 beter dan in 2008 en in 2010 beter
dan in 2009. De onrechtmatigheden nemen in deze jaren af, evenals het
percentage zware en gemiddelde onvolkomenheden.
Het percentage onrechtmatigheden en onzekerheden van de gecontroleerde subsidieposten bevindt zich evenals vorig jaar op een laag niveau
en het financieel belang dat hiermee gemoeid is bevindt zich binnen de
geldende tolerantiegrenzen. Het percentage zware en gemiddelde
onvolkomenheden in het subsidiebeheer, waarvoor VWS zelf een norm
van maximaal 35% hanteert, is in 2010, binnen het geheel van de door de
RAD onderzochte subsidies, weliswaar gedaald van 52% naar 39%, maar
bevindt zich thans nog boven deze norm. De RAD heeft overigens vooral
risicovolle dossiers onderzocht (selectieve steekproef).

15
Dit met inachtneming van de positie van de
Algemene Rekenkamer ten aanzien van de
academische component. De wetswijziging
die deze onrechtmatigheid moet oplossen is
afgelopen jaar door de Tweede Kamer
controversieel verklaard en staat nu gepland
in werking te treden per 1 januari 2012.

Gerealiseerde verbeteringen
VWS is – later dan voorgenomen – in 2010 begonnen met het doorvoeren
van de vorig jaar toegezegde structurele verbeteringen. Het gaat hier om
de aanscherping van planning en controlcyclus, het opstellen van een
nieuw interne controleplan en de oprichting van de Bestuursraad
Bedrijfsvoering. Ook de afronding van het project Zuinig En Uniform
Subsidiëren (ZEUS) leidt tot structurele verbetering. Laatstgenoemde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

37

project is conform de toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer
afgerond. Binnen het project is de subsidieregeling VWS-subsidies
aangepast aan het Uniform Subsidie Kader (USK) en is het Subsidieplein16 gereed gemaakt voor de invoering van het USK. Ook de
administratieve organisatie is aangepast aan de nieuwe wet- en regelgeving.
De RAD is in december 2010 gestart met het uitvoeren van de Business
Proces Analysis audit (BPA audit). De start van de audit is tot december
uitgesteld, zodat de audit meteen ook de aanpassingen in het Subsidieplein meeneemt. Het subsidieproces zal in deze audit integraal worden
getoetst. Ook wordt er gekeken naar de overall sturing en beheersing van
het subsidieproces.
2010 een uitzonderlijk jaar
De gerealiseerde verbetering van het subsidiebeheer in 2010 is aanzienlijk,
maar minder groot dan begin 2010 was voorgenomen. Dit houdt mede
verband met de beleidsdruk op het departement die het afgelopen jaar
uitzonderlijk hoog is geweest door de Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO’s), de heroverwegingsonderzoeken, de val van het vorige
kabinet en de kabinetsformatie. De verbetering van het subsidiebeheer
heeft door de onvoorziene extra beleidsdruk minder prioriteit gekregen.
Hierbij merk ik op dat VWS qua personeel een slank departement is.
Vooruitblik 2011 en lopende verbeteringen
VWS heeft begin 2011 verscherpte maatregelen genomen in de interne
controle van het subsidiebeheer en verscherpt toezicht door de directie
FEZ ingesteld. Het effect van deze extra maatregelen is al vanaf het begin
zichtbaar.
Gelijktijdig zijn we in overleg met de Rekenkamer begonnen aan een plan
van aanpak ter verbetering van het subsidiebeheer. VWS geeft in dit plan
van aanpak aan welke activiteiten door VWS worden uitgevoerd om de
risico’s en tekortkomingen bij het subsidiebeheer van het kerndepartement te beheersen en op te lossen. Hiertoe is door VWS een analyse
gemaakt van de bevindingen en onvolkomenheden in 2010. Voor de
gesignaleerde tekortkomingen in het beheer zijn in het plan corrigerende
maatregelen opgenomen.
Per brief van 8 april 201117 heeft u mij meegedeeld dat de Algemene
Rekenkamer bezwaar maakt tegen het subsidiebeheer van het kerndepartement in 2010. U heeft mij verzocht het bij u bekende concept plan van
aanpak op punten aan te vullen zodanig dat het aan de eisen van de
Algemene Rekenkamer voldoet. Het plan zou dan aanleiding zijn voor de
Algemene Rekenkamer om het bezwaar op te heffen. De aanpassingen
zijn in overleg met uw ambtenaren inmiddels gedaan. Separaat van deze
reactie zal ik u het plan van aanpak dan ook schriftelijk aanbieden.
De maatregelen die in 2010 zijn genomen worden in 2011 gecontinueerd
en aangescherpt. Ik noem hier als voorbeelden de verscherping van de
opzet en het toezicht op de werking van de planning en controlcyclus.
De impuls die aan het Audit Committee is gegeven zetten we voort,
waarbij VWS nu ook meer kennis van buiten het departement betrekt.
16
Het Subsidieplein is het elektronische
workflowsysteem van VWS voor subsidieverlening.
17
Brief van Algemene Rekenkamer d.d. 8 april
2011, kenmerk 11002988R.

We gaan verder met de inrichting en uitvoering van de interne controle.
Dit houdt onder andere verscherpt toezicht in op de DG’s en/of beleidsdirecteuren bij wie het subsidiebeheer niet aan de daaraan gestelde eisen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

38

voldoet. Beoogd effect van de maatregelen is het structureel verbeteren
van het subsidiebeheer. Hiervoor heeft FEZ de procescontrole op de
subsidieverlening en vaststelling aangescherpt, zodat integrale controle
plaatsvindt op het subsidieproces.
Het komen tot een verbeterde uitvoering krijgt meer de aandacht waarbij
het onderzoeken en delen van bevindingen en onderliggende oorzaken
een belangrijke stap is om te komen tot een continu leerproces.
Overige punten
In het conceptrapport doet u enkele aanbevelingen bij de onderwerpen
inkoopbeheer, de vereenvoudigde procedure voor inkopen en voor de
informatiebeveiliging. Ik heb kennis genomen van de aanbevelingen en
neem ze in overweging bij de verdere verbetering van de bedrijfsvoering
in 2011.
Slot
Mijn departement gaat voortvarend aan de slag met de verdere verbetering van het subsidiebeheer en de bedrijfsvoering in bredere zin. Ik heb
er vertrouwen in dat het departement op de ingeslagen weg tot duurzame
verbetering van het beheer komt. Ik reken er graag op dat de Algemene
Rekenkamer de voortgang van de uitvoering van het plan van aanpak zal
volgen. Ik vertrouw erop dat het subsidiebeheer in 2011 van voldoende
kwaliteit zal zijn.»
5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen vast dat de minister zich op hoofdlijnen kan vinden in onze
conclusies en aanbevelingen.
Beleidsinformatie
De minister is in de bestuurlijke reactie niet ingegaan op onze bevindingen over de beleidsinformatie.
Subsidiebeheer
De minister stelt in haar reactie dat er sprake is van een verbetering ten
opzichte van eerdere jaren en noemt een aantal maatregelen die door
haar ministerie zijn getroffen.
Wij zijn ons bewust van de eind 2010 en begin 2011 in gang gezette
verbeteringen, maar constateren desondanks dat er over heel 2010
onvoldoende verbetering is gerealiseerd. Daarom hebben wij op 8 april
2011 bezwaar gemaakt tegen het subsidiebeheer van VWS. Bij de
aankondiging van ons bezwaar hebben wij de minister verzocht om het in
maart 2011 opgestelde verbeterplan aan te vullen met (a) een analyse van
de gemaakte fouten en (b) concrete maatregelen waarmee deze fouten in
de toekomst zijn te voorkomen.
Op 27 april 2011 heeft de minister ons een herziene versie van het
verbeterplan aangeboden. In dit plan heeft de minister een begin gemaakt
met de analyse van de gemaakte fouten uit 2010. Deze analyse zal in het
tweede kwartaal 2011 nader worden uitgewerkt, zodat aanvullende
maatregelen kunnen worden getroffen om deze fouten in de toekomst te
voorkomen. Verder is in de herziene versie van het verbeterplan het
trainingsprogramma voor medewerkers concreter uitgewerkt. In dat
trainingsprogramma zal expliciet aandacht worden besteed aan het leren
van fouten uit het verleden. Dit is belangrijk, omdat de effectiviteit van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

39

verbeterplan mede afhankelijk zal zijn van het lerend vermogen van de
medewerkers. De minister geeft voorts aan dat in de tweede helft 2011
een tweede extern lid aan het Audit Committee zal worden toegevoegd.
De voorgenomen verbeteracties sluiten naar onze mening voldoende aan
op de geconstateerde problemen, zijn voldoende concreet en hebben een
realistisch tijdpad. Wij hebben daarom besloten om het bezwaar dat wij
op 8 april 2011 aankondigden tegen het subsidiebeheer van het Ministerie
van VWS, niet te handhaven.
Wij hebben de minister verzocht om uiterlijk 1 oktober 2011 aan de
Tweede Kamer te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van
het verbeterplan. Wij zullen vervolgens uiterlijk 1 november aan de
Tweede Kamer rapporteren wat ons oordeel is over de voortgang. De
Tweede Kamer kan op deze wijze de voortgang van het verbeterplan
betrekken bij de behandeling van de begroting 2012 van het Ministerie
van VWS.
De minister van VWS benadrukt in haar reactie op ons rapport dat het
aantal onrechtmatigheden en onzekerheden bij de uitvoering van
subsidies zich op een laag niveau bevindt. Verhoudingsgewijs klopt dit: de
fouten en onzekerheden bedragen € 64,3 miljoen op een totaal van € 2,3
miljard aan subsidies. Wij wijzen er echter op dat het aantal tekortkomingen in het financieel beheer te hoog is nu bij een meerderheid (54%)
van de gecontroleerde subsidiedossiers lichte, gemiddelde of zware
tekortkomingen zijn geconstateerd.
Tekortkomingen in het financieel beheer kunnen gevolgen hebben voor
burgers, bijvoorbeeld als de wettelijke termijn voor het afgeven van de
subsidieverlening langdurig wordt overschreden. Wij adviseren de
minister daarom om niet alleen te sturen op het terugdringen van het
aantal onrechtmatigheden, maar ook op het terugdringen van het aantal
tekortkomingen in het financieel beheer.
De minister stelt zichzelf tot dusver geen ambitieus doel als het gaat om
het terugdringen van de tekortkomingen in het financieel beheer.
Zo verwijst zij in haar reactie naar het streven om het percentage
gemiddelde en zware tekortkomingen te reduceren naar maximaal 35%.
De minister laat hiermee echter de lichte tekortkomingen buiten
beschouwing en geeft het signaal af dat in een derde van de subsidiedossiers een fout gemaakt mag worden. Wij vinden dit geen wenselijk signaal
en adviseren de minister om de doelstelling ambitieuzer te maken.
Inkoopbeheer
Wij betreuren het dat de minister van VWS onze aanbevelingen ter
verbetering van het inkoopbeheer, voor het tweede jaar op rij, slechts in
overweging neemt. Wij brengen bij de minister onder de aandacht dat wij
het inkoopbeheer al verscheidene jaren aanmerken als een onvolkomenheid in de bedrijfsvoering. Bovendien hebben wij in 2010 een lichte
toename gesignaleerd van fouten in de naleving van Europese aanbestedingsregels en van tekortkomingen in het financieel beheer. Wij adviseren
de minister dan ook om actief te sturen op verbetering van het inkoopbeheer. Wat de controlfunctie betreft kan de minister aansluiten op de
voorgestelde verscherping van de planning- en controlecyclus, en op de
verbetering van de interne controle die nu voor het subsidiebeheer in
gang wordt gezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

40

Informatiebeveiliging
De minister doet, net als vorig jaar, geen concrete toezeggingen om te
voldoen aan de voorschriften voor informatiebeveiliging. Wij vinden dit
een gemiste kans, omdat de minister nu onvoldoende inzicht heeft in de
mogelijke risico’s. Daardoor kan een situatie ontstaan waarin derden
onbedoeld toegang krijgen tot vertrouwelijke informatie van het kerndepartement, het RIVM en/of het aCBG. De minister heeft wel een verbeterplan opgesteld. In aanvulling daarop hebben wij in ons rapport
concrete aanbevelingen gedaan. In ons rechtmatigheidonderzoek over
2011 zullen wij de stand van zaken rond dit verbeterplan en rond onze
aanbevelingen opnieuw bezien.
Financiële informatie
De minister beschrijft in haar reactie op ons rapport dat het Ministerie van
VWS binnen de tolerantiegrenzen van de rechtmatigheid blijft. Wij delen
deze mening niet, omdat wij een overschrijding van de toleranties van het
jaarverslag constateren. Deze overschrijding wordt veroorzaakt door een
onrechtmatigheid van € 664,3 miljoen bij de Subsidieregeling academische functie; de verantwoording hierover is ten onrechte niet
opgenomen in de begroting en het jaarverslag van de minister. Gezien de
in gang gezette wetswijziging achten wij het maken van bezwaar op dit
punt niet zinvol.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

41

AUDIT ACTIELIJST
De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het Ministerie van VWS actie moet ondernemen. De lijst
vermeldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de
onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd, op te lossen.18
Eerste jaar constatering,
artikel en bedrag

Stand van zaken en
conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer
informatie

Interne controle bij
subsidieproces onvoldoende. Hierdoor geen
inzicht in de aard en
oorzaken van fouten.
Planning- en controlcyclus
wordt onvoldoende gevoed
met relevante informatie.
Hierdoor geen tijdige en
gerichte (bij)sturing van
knelpunten in subsidieproces mogelijk.

Stel risicoanalyse op over
het subsidiebeheer en
gemaakte fouten in 2010 en
identificeer omvang, aard en
oorzaken van de fouten.
Tref adequate beheersmaatregelen in subsidieproces
zodat fouten voortaan
voorkomen kunnen worden.
Zorg voor effectieve interne
controlefunctie waarbij
fouten tijdig worden
gedetecteerd; systematisch
en met voldoende diepgang,
zodat de uitkomsten
periodiek kunnen worden
geëvalueerd.
Veranker subsidiebeheer
beter in planning- en
controlcyclus, gevoed vanuit
interne controle zodat tijdig
en gericht bijsturing van
subsidieproces kan
plaatsvinden.

Verbeterplan wordt
uitgevoerd. Fouten uit 2010
worden geanalyseerd. In
tweede kwartaal 2011
worden maatregelen
genomen om deze fouten te
voorkomen.
In gang gezette verscherping
van opzet van en toezicht op
werking planning- en
controlcyclus wordt
voortgezet.
Interne controle krijgt
verdere invulling.
Audit Committee wordt
uitgebreid met tweede
extern lid.

§ 3.3.1

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

§ 3.3.1

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

§ 3.3.1

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

§ 3.3.1

1. Subsidiebeheer cluster SG/pSG
1999
Artikel 98
Circa € 0,3 miljoen

2. Subsidiebeheer DGV
1999
Artikelen 41, 42, 46
Circa € 1,2 miljard
3. Subsidiebeheer DGCZ
1999
Artikelen 42, 43, 98
Circa € 220 miljoen
4. Subsidiebeheer DGLZ
1999
Artikelen 42, 43, 98
Circa € 570 miljoen

18
De Algemene Rekenkamer kan op grond
van de CW 2001 artikel 88 en 89 eventueel
bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden
in het financieel beheer, het materieel-beheer
en de daartoe bijgehouden administraties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

42

Eerste jaar constatering,
artikel en bedrag

Stand van zaken en
conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer
informatie

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

Idem als bij Cluster SG/pSG

§ 3.3.1

Laat Team Inkoop controlfunctie bij inkoopproces
actiever invullen door
periodieke controle op
naleving inkoopprocedures,
genereren van informatie
hierover en systematische
analyse daarvan.
Team Inkoop moet adviesrol
actiever invullen, zodat
inkoopexpertise beter wordt
verspreid en kennisachterstanden inzake raamcontracten worden voorkomen.

Onze aanbevelingen worden
in overweging genomen.

§ 3.3.2

Zorg voor heldere invulling
van tactisch deel van
organisatie van beveiligingsfunctie.
Zorg dat voor alle kritische
informatiesystemen actuele
informatiebeveiligingsplannen worden opgesteld.
Stel vast dat gekozen
informatiebeveiligingsmaatregelen daadwerkelijk zijn
getroffen.
Evalueer periodiek of pakket
informatiebeveiligingsmaatregelen nog toereikend is.
Zorg voor inzicht in mate
van naleving departementale informatiebeveiligingsbeleid en rapporteer
hierover periodiek aan SG.
Zorg voor borging van
informatiebeveiliging en
Wbp in organisatie, met
managementaandacht
hiervoor in planning- en
controlcyclus.
Verbeter verantwoording
door baten-lastendiensten,
aCBG en RIVM aan SG.

Onze aanbevelingen worden
in overweging genomen.

§ 3.6.1

5. Subsidiebeheer DGJMZ
1999
Artikelen 44, 46, 47
Circa € 70 miljoen

6. Inkoopbeheer kerndepartement
2006
Diverse artikelen
€ 190 miljoen

Europese aanbestedingsfouten en tekortkomingen in
financieel beheer licht
toegenomen.
Interne controle bij
inkoopproces onvoldoende,
waardoor fouten niet
vroegtijdig gesignaleerd en
gecorrigeerd.

7. Informatiebeveiliging kerndepartement
2009
Diverse artikelen

Departementsbrede
ondersteunende en
coördinerende taken rond
informatiebeveiliging niet
eenduidig belegd.
Actuele risicoafwegingen
voor informatiesystemen
ontbreken.
Realisatie toegezegde
compliance tool niet gelukt.
Hierdoor geen inzicht in
naleving geldende wetten en
regels.
Beveiligingsambtenaar krijgt
onvoldoende toezichtsinformatie van lijnmanagement.
Periodieke rapportage aan
SG geeft hierdoor geen
inzicht in naleving departementale beveiligingsbeleid.

8. Informatiebeveiliging aCBG

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

43

Eerste jaar constatering,
artikel en bedrag

Stand van zaken en
conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer
informatie

2009
Diverse artikelen

Implementatie informatiebeveiliging krijgt onvoldoende
aandacht van lijnmanagement. Actuele risicoafwegingen ontbreken. Informatiebeveiliging nog
onvoldoende verankerd in
de planning- en controlcyclus. Agentschap CBG
rapporteert niet over
voortgang implementatie
van informatiebeveiliging
aan SG.

Idem als bij Informatiebeveiliging kerndepartement.

Idem als bij informatiebeveiliging kerndepartement

§ 3.6.1

Idem als bij Informatiebeveiliging kerndepartement.

Idem als bij informatiebeveiliging kerndepartement

§ 3.6.1

9. Informatiebeveiliging RIVM
2009
Diverse artikelen

Implementatie informatiebeveiliging krijgt onvoldoende
aandacht van lijnmanagement. Actuele risicoafwegingen ontbreken.
RIVM heeft laag ambitieniveau. Eind 2012 beheersmaatregelen voor informatiesystemen nog niet
geformuleerd en geïmplementeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

44

BIJLAGE OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE
FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2010 VAN HET
MINISTERIE VAN VWS (XVI)
Het totale overzicht van fouten en onzekerheden in deze bijlage bestaat uit
de volgende tabellen:
A
Verplichtingen
B/C Uitgaven + ontvangsten
B
Uitgaven
C
Ontvangsten
D
Baten-lastendiensten
E
Saldibalans
F
Afgerekende voorschotten
We nemen alleen die tabellen (hierboven vet gedrukt) op over de
onderdelen waarin we fouten en/of onzekerheden hebben geconstateerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

45

A. Verplichtingen (€ x 1 000)
Art. nr.

Omschrijving

Beleidsartikelen
411
Volksgezondheid
Gezondheidszorg
421
Langdurige zorg
431
Maatschappelijke ondersteuning
441
1
Sport
46
Oorlogsgetroffenen en herinnering
471
WO II

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

Niet-beleidsartikelen
Algemeen
981
99
Nominaal en onvoorzien
Totaal
1

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Onzekerheid
over volledigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

705 853
13 949 208
6 059 232
166 154
66 873

11 460
665 152
14 952
2
–

–
–
–
–
–

2 120
–
161
–
2

–
–
–
–
–

13 580
665 152
15 114
2
2

nee
ja
nee
nee
nee

–
–
–
–
–

383 395

2 608

–

–

–

2 608

nee

–

377 502
–

5 944
–

–
–

3 913
–

–
–

9 857
–

nee

–
–

21 708 217

700 119

–

6 195

–

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden
Post

Fout

Totaal individuele fouten
Totaal verplichtingen
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Tolerantie
overschreden?

Rechtmatigheid

De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Art. nr.

Totaal F + O

0
21 708 217
3,23%
0,03%

Tolerantiegrens overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

–

46

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1 000)
Art. nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag 1

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

Onzekerheid
over volledigheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

817 703
14 578 750
6 035 182
289 737
115 344

2 315
25 411
10 590
9
4

–
–
–
–
–

800
71 101
283
–
–

–
–
–
–
–

3 115
96 512
10 873
9
4

nee
nee
nee
nee
nee

–
–
–
–
–

382 649

2

–

–

–

2

nee

–

376 946
–

2 437
–

–
–

1 463
–

–
–

3 900
–

nee

–
–

Totaal

22 596 311

40 768

–

73 647

–

(1)

Totaal Uitgaven en Ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

22 596 311
0,18%
0,33%

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten
Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

(2)

Totaal
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

22 984 736
0,23%
0,38%

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten
Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

Beleidsartikelen
Volksgezondheid
411
Gezondheidszorg
421
Langdurige zorg
431
Maatschappelijke ondersteuning
441
1
Sport
46
Oorlogsgetroffenen en herinnering
471
WO II

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

Niet-beleidsartikelen
Algemeen
981
Nominaal en onvoorzien
991

1

Uitsplitsing van het verantwoord bedrag naar uitgaven en ontvangsten vindt plaats in bijlagen B en C

–

47

B. Uitgaven (€ x 1 000)
Art. nr.

Omschrijving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

Beleidsartikelen
Volksgezondheid
411
Gezondheidszorg
421
Langdurige zorg
431
Maatschappelijke ondersteuning
441
1
Sport
46
Oorlogsgetroffenen en herinnering
471
WO II
Niet-beleidsartikelen
1
Algemeen
98
Nominaal en onvoorzien
991
Totaal

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Onzekerheid
over volledigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

800 469
13 807 558
6 017 729
263 972
113 205

2 315
25 411
10 590
9
4

–
–
–
–
–

800
71 101
283
–
–

–
–
–
–
–

3 115
96 512
10 873
9
4

nee
nee
nee
nee
nee

–
–
–
–
–

381 482

2

–

–

–

2

nee

–

363 011
–

2 437
–

–
–

1 463
–

–
–

3 900
–

nee

–
–

21 747 426

40 768

–

73 647

–

Post

Fout

Totaal individuele fouten
Totaal uitgaven
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Tolerantie
overschreden?

Rechtmatigheid

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden
Art. nr.

Totaal F + O

0
21 747 426
0,19%
0,34%

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

–

48

D. Baten-lastendiensten (€ x 1 000)
Art. nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

39 581
178

3 387
–

7
–

–
–

228
–

3 622
–

–
–

47 048
43 384

2 197
–

–
–

224
–

–
–

2 421
–

–
–

359 178
131 314

558
–

1 968
–

7 700
–

199
–

10 425
–

–
–

155 149
39 034

2 930
–

667
–

2 853
–

867
–

7 317
–

–
–

34 129
33 254

90
–

200
–

17
–

300
–

607
–

–
–

10 810
10 306

17
–

–
–

2
–

325
–

344
–

–
–

Totaal baten

645 895

9 179

2 842

10 796

1 919

Totale baten baten-lastendiensten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

645 895
1,86%
1,97%

College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
Baten
Bijdrage moederdepartement
Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg
Baten
Bijdrage moederdepartement
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Baten
Bijdrage moederdepartement
Nederlands Vaccin Instituut (tijdelijk)
Baten
Bijdrage moederdepartement
Rijksinstelling voor gesloten jeugdzorg Almata
Baten
Bijdrage moederdepartement
Rijksinstelling voor gesloten jeugdzorg De Lindenhorst
Baten
Bijdrage moederdepartement

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

–

49

GEBRUIKTE AFKORTINGEN
Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen. Hieronder
lichten wij een aantal begrippen toe die specifiek zijn voor dit rapport.
AAL
aCBG
AFBZ
BZK
CIBG
CIZ
CW 2001
DG CZ
DG JMZ
DG LZ
DG V
DMO
EZ
IODAD
LZ
NVI
PGO
pSG
RAD
RIVM
SG
STIP
SVB
SZW
UWV
VIR
VWS
Wbp
Wajong
WMG
Wmo
Zvf

Audit Actielijst
Agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg
Centrum Indicatiestelling Zorg
Comptabiliteitswet 2001
directoraat-generaal Curatieve Zorg
directoraat-generaal Jeugd en Maatschappelijke Zorg
directoraat-generaal Langdurige Zorg
directoraat-generaal Volksgezondheid
Directie Maatschappelijke Ondersteuning
(Ministerie van) Economische Zaken
Interdepartementaal Overlegorgaan Departementale
Auditdiensten
Langdurige Zorg
Nederlands Vaccin Instituut
(Fonds voor) Patiënten-, Gehandicaptenorganisaties en
Ouderenbonden
plaatsvervangend Secretaris-Generaal
Rijksauditdienst
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Secretaris-generaal
Stroomlijning Indicatieprocessen in Zorg en Sociale
Zekerheid
Sociale Verzekeringsbank
(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet bescherming persoonsgegevens
Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
Wet marktordening gezondheidszorg
Wet maatschappelijke ondersteuning
Zorgverzekeringsfonds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

50

LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (2011). Staat van de rijksverantwoording 2010.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Financiën (2010). Aanwijzingsregeling verplichting=kas rijksoverheid 2010.
Regeling van de Minister van Financiën van 10 januari 2010 houdende de
aanwijzing voor de rijksoverheid van de categorieën verplichtingen als
bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001.
Staatscourant 2010, nr.737, 20 januari 2010.
IODAD (2010). Rapport van bevindingen IODAD-onderzoek 2010 naar het
betaalgedrag bij de departementen, d.d. 25 augustus 2010. IODAD
2010–114.
Staatscourant, Jaargang 2009 (2009). Regeling van de Minister voor
Jeugd en Gezin van 17 december 2009, nr. JZ/LJ-2977004, houdende
vaststelling van regels voor de rechtstreekse subsidiëring van het
huisvesten, verzorgen en opvoeden van kinderen of pleegkinderen van
binnenschippers, kermisexploitanten en circusartiesten (Subsidieregeling
opvang kinderen van ouders met trekkend/varend bestaan). Staatscourant
2009, nr. 20186, d.d. 29 december 2009.
VWS (2009). Brief van 2 april 2009 van de minister van VWS aan de
Algemene Rekenkamer betreffende subsidieregeling academische functie.
CZ/FBI-2920012. Den Haag: Ministerie van VWS.
VWS (2010). Preventiebeleid voor de volksgezondheid. Brief aan de
Tweede Kamer van de minister van VWS, d.d. 20 januari 2010.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 22 894, nr. 254. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 XVI, nr. 2

51