Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 570 V

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2021

Nr. 60

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 november 2020
Hierbij bied ik u de geannoteerde agenda aan voor de Ministeriële Raad
van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa op 3 en
4 december 2020.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-35570-V-60
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 V, nr. 60

1

GEANNOTEERDE AGENDA OVSE MINISTERIËLE 3 EN 4
DECEMBER 2020
Inleiding
Op 3 en 4 december zal de Ministeriële Raad van de Organisatie voor
Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) gehouden worden. Het
voorzitterschap, Albanië, heeft vanwege de COVID-19-pandemie moeten
besluiten de bijeenkomst geheel online te laten plaatsvinden.
De gevolgen van dit besluit zijn divers. De voorbereidingen en met name
de onderhandelingen over ontwerpbesluiten en -verklaringen vinden
vrijwel geheel virtueel plaats. Daardoor wordt het traditionele diplomatieke handwerk belemmerd. Het is nog onduidelijk of en in hoeverre dit
gevolgen zal hebben voor de uitkomsten van de Raad. In afgelopen jaren
kwamen besluiten vaak pas op het laatste moment onder grote (tijds)druk
tot stand. Gevreesd moet worden dat het gebrek aan persoonlijk contact,
ook in Wenen, het makkelijker maakt om een voorstel te blokkeren. De
Nederlandse inzet wordt zoals altijd nauw gecoördineerd met de
EU-partners. Binnen de OVSE wordt gewerkt met een chef-de-file
systeem, waarbij lidstaten bepaalde onderwerpen binnen de EU coördineren. Bij de positiebepaling en in de onderhandelingen over ontwerpbesluiten en -verklaringen wordt intensief overlegd binnen de EU. Ook wordt
traditioneel een verklaring namens de NAVO uitgesproken.
Een ander gevolg is dat de gelegenheid voor bilaterale contacten met
ambtgenoten ontbreekt. Ook zal ik helaas niet als in voorgaande jaren een
ontmoeting kunnen hebben met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. Er wordt gewerkt aan een digitale ontmoeting, zodat
dit ook door mij zeer gewaardeerde contact toch kan plaatsvinden.
De COVID-19-pandemie heeft ook anderszins gevolgen voor de werkzaamheden van de OVSE. Sinds maart vinden de meeste bijeenkomsten
virtueel plaats, of in hybridevorm, waarbij slechts een minimaal aantal
deelnemers in persoon aanwezig is. De jaarlijkse Human Dimension
Implementation Meeting (HDIM) is niet doorgegaan, omdat de onmogelijkheid van deelname in persoon van veel mensenrechtenverdedigers en
andere ngo-vertegenwoordigers het karakter van de HDIM teveel zou
aantasten.
Sinds 2014 stond de situatie in en rond Oekraïne steevast hoog op de
-politieke- agenda van de Ministeriële Raad van de OVSE. Dat zal dit jaar
niet anders zijn, maar helaas komt daar dit jaar het opgelaaide conflict
tussen Armenië en Azerbeidzjan rond de regio Nagorno-Karabach en de
ontwikkelingen in Belarus bij.
OVSE algemeen
Met 57 deelnemende Staten van Centraal-Azië tot Noord-Amerika is de
OVSE de grootste regionale veiligheidsorganisatie onder hoofdstuk VIII
van het VN Handvest. De rol van de organisatie als forum voor dialoog en
samenwerking op het gebied van veiligheid, economie en mensenrechten
blijft van groot belang, juist ook in tijden dat de relaties tussen landen in
Europa onder druk staan. De OVSE baseert zijn activiteiten als veiligheidsorganisatie op het concept van comprehensive security, waarbij alle drie
dimensies met elkaar verbonden zijn en elkaar versterken. Dialoog en
wederzijds vertrouwen zijn hiervoor belangrijke voorwaarden. Herstel van
vertrouwen is dan ook een opdracht voor alle deelnemende Staten.
De OVSE heeft geen internationale rechtspersoonlijkheid. Het ontbreken
hiervan bemoeilijkt het werk van de organisatie. Nederland zet zich actief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 V, nr. 60

2

in voor internationale rechtspersoonlijkheid voor de OVSE waarbij,
conform het standpunt van de EU-lidstaten, de voorkeur wordt gegeven
aan een multilateraal verdrag dat geldt voor alle OVSE-landen. De
discussie over een juridische oplossing is nog steeds gaande. Vooralsnog
is er geen zicht op het bereiken van overeenstemming hieromtrent. Het
voorzitterschap van de OVSE dat dit jaar wordt vervuld door Albanië zal
per 1 januari 2021 worden overgenomen door Zweden.
Vacatures Topfuncties
De mandaten van de vier hoogste functionarissen van de OVSE, te weten
de Secretaris-Generaal (SG), Hoge Commissaris inzake Nationale
Minderheden (HCNM), de directeur van het Office for Democratic
Institutions and Human Rights (ODIHR) en de Representative on Freedom
of the Media (RFoM) verliepen per 18 juli dit jaar. De Chairman-in-Office,
Albanië, stelde dit voorjaar voor om alle vier betrokkenen te herbenoemen
voor een tweede periode van drie jaar. Toen daarover geen consensus
werd bereikt afgelopen zomer, werd een benoemingsprocedure noodzakelijk. Voor de vier functies zijn in totaal elf kandidaten formeel gekandideerd. De CiO leidt het proces en hoopte voor de Ministeriële Raad
overeenstemming te bereiken over een pakket voor alle vier de functies.
Gezien de uiteenlopende wensen, vele gevoeligheden en gebrek aan
onderhandelingen ter plekke door corona wordt de kans dat het voorzitterschap hierin slaagt niet hoog geschat.
Belarus
Naar verwachting zullen veel deelnemende staten hun zorgen uitspreken
over het voortdurende geweld en de intimidatie tegen oppositieleden en
vreedzame demonstranten in Belarus. De demonstraties zijn de afgelopen
weken doorgegaan. Het kabinet betreurt het zeer dat Belarus het aanbod
van het Albanese roulerende voorzitterschap om de dialoog tussen de
overheid in Minsk en de oppositie te faciliteren naast zich neer heeft
gelegd. Nederland zal Belarus opnieuw oproepen het geweld te stoppen
en alsnog gebruik te maken van de diensten van de OVSE om, samen met
de oppositie, te komen tot een vreedzame uitweg uit de politieke impasse.
Recent presenteerde de rapporteur in het kader van het zogeheten
Moskou Mechanisme, dat door 17 landen, waaronder Nederland is
ingeroepen zijn bevindingen. In het rapport worden niet mis te verstane
conclusies getrokken ten aanzien van de mensenrechtenschendingen die
rond de verkiezingen hebben plaatsgevonden en nog steeds plaatsvinden.
Het rapport bevestigt dat stembusfraude is gepleegd tijdens de presidentsverkiezingen van 9 augustus jl. en documenteert grootschalig
geweld door de ordediensten tegen vreedzame demonstranten. Het
kabinet betreurt het dat Belarus de conclusies verwerpt en zal Belarus
oproepen de aanbevelingen alsnog op te volgen, zeker nu deze een
oplossing voor de crisis bieden.
Nagorno-Karabach
Tijdens de ministeriele bijeenkomst over Nagorno-Karabach zal het
kabinet aandacht vragen voor het belang van waarheidsvinding en
onafhankelijk onderzoek. Het kabinet zal zich uitspreken voor een
toekomstige rol van de Minsk-groep covoorzitters en een oproep doen de
mogelijkheid voor internationale waarneming via de VN of OVSE te
onderzoeken. Ook zal Nederland wijzen op het belang van naleving van
het OVSE wapenembargo. Het kabinet verwelkomt het staakt-het-vuren.
Dat neemt niet weg dat het akkoord pijnlijk is voor Armenië, vooral omdat
de status van Nagorno-Karabach onduidelijk blijft. Ook Azerbeidzjan heeft
concessies moeten doen, zoals het toelaten van Russische vredeshand-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 V, nr. 60

3

havers. Nog niet alle details van het akkoord zijn uitgewerkt. In
EU-verband is aangegeven dat verdere onderhandelingen nodig zijn zodat
het akkoord van duurzame aard wordt. Het kabinet is van mening dat de
OVSE in dit conflict een belangrijke rol te spelen heeft, in het bijzonder de
OVSE Minsk-groep. Ook de EU blijft de covoorzitters van de Minsk-groep
steunen om dit te realiseren en staat klaar om bij te dragen aan de
implementatie van overeenkomsten die bijdragen aan een vreedzame en
welvarende ontwikkeling van de gehele Zuidelijke Kaukasus.
Oekraïne
Het staakt-het-vuren akkoord voor Oost-Oekraïne dat Oekraïne, Rusland
en de OVSE op 27 juli 2020 sloten, lijkt nog steeds stand te houden.
Ondanks dagelijkse schendingen van het staakt-het-vuren is de Donbas
regio nu veiliger dan in 2014. Een oplossing voor het conflict komt
hiermee echter niet dichterbij. De Minsk-akkoorden blijven leidend bij het
zoeken naar een politieke oplossing van het conflict.
De activiteiten van de OVSE in Oekraïne, met name de Special Monitoring
Mission (SMM) hebben flink te lijden gehad van de COVID-19-pandemie.
Zo moest het aantal monitors per patrouille worden verminderd om aan
de corona-maatregelen te voldoen. Ook maakten de separatisten misbruik
van de situatie door onder het mom van het tegengaan van verspreiding
van het virus extra beperkingen aan de bewegingsvrijheid van de SMM op
te leggen, in strijd met het mandaat. Ook is gepoogd de bevolking tegen
de SMM op te zetten door het gerucht te verspreiden dat het virus van de
SMM afkomstig was. De medische situatie in Oekraïne is matig en tijdens
de eerste golf zijn veel monitors, onder wie de Nederlandse, gerepatrieerd. Het Nederlandse contingent in de SMM bestaat momenteel uit zes
personen.
Eerste Dimensie (politiek-militair)
Conventionele wapenbeheersing
De in voorgaande jaren geconstateerde spanningen in Europa, die
vooruitgang op het gebied van wapenbeheersing bemoeilijken, zijn het
afgelopen jaar niet afgenomen. Het voor vooruitgang benodigde
wederzijds vertrouwen blijft bijzonder laag. Sinds maart hebben
verificatie-activiteiten in het kader van het Weens Document en het Open
Skies verdrag grotendeels stilgelegen als gevolg van COVID-19maatregelen.
De in mei door de Verenigde Staten aangekondigde terugtrekking uit het
Open Skies verdrag treedt per 22 november in werking. Over de
praktische en financiële gevolgen van het vertrek van de VS buigt zich een
werkgroep van de Open Skies Consultative Commission. De overgebleven
partijen bij het verdrag hebben uitgesproken het verdrag te zullen
voortzetten. De Benelux-landen, die één partij vormen onder Open Skies,
hebben dit voorjaar besloten weer actief te gaan vliegen. Voor 2021 staan
twee observatievluchten gepland. Omdat de Benelux geen eigen
OS-vliegtuig heeft, zal daarvoor worden samengewerkt met Frankrijk en
Roemenië.
De kans op vooruitgang op het gebied van conventionele wapenbeheersing blijft gering. Zo is het vorig jaar door een grote groep landen,
waaronder alle NAVO-lidstaten, ingediende voorstel voor modernisering
van het Weens document als gevolg van verzet van Russische zijde nog
steeds niet in behandeling genomen ondanks herhaalde oproepen
daartoe, ook van Nederland.
De Structured Dialogue, de informele werkgroep met als doel het debat
over conventionele wapenbeheersing in Europa te revitaliseren, is dit jaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 V, nr. 60

4

onder Spaans voorzitterschap tweemaal (virtueel) bijeengekomen. De
Spaanse benadering was om zo dicht mogelijk bij het oorspronkelijke
Hamburgs mandaat van de SD te blijven en legde het accent op grotere
betrokkenheid en beter wederzijds begrip, onder het motto «Understanding for Security». Hierbij wordt geluisterd, gereflecteerd, verschillende visies worden gedeeld en daarvan wordt geleerd. De dialoog is op
deze basis goed op gang gebleven, maar specifieke vooruitgang op een
van de thema’s is niet geboekt.
Bij alle discussie over mogelijke nieuwe of verbeterde wapenbeheersingsinstrumenten benadrukken veel landen, waaronder Nederland, echter ook
dat volledige en getrouwe nakoming van alle bestaande verplichtingen
veel zou bijdragen aan wederzijds vertrouwen en stabiliteit in Europa.
Cyber
Op het terrein van cybersecurity blijft de prioriteit het ten uitvoer leggen
van de diverse vertrouwenwekkende maatregelen (Confidence Building
Measures, CBMs), die binnen de OVSE zijn overeengekomen. Nederland
zet zich binnen het «Adopt a CBM»-initiatief actief in voor de verdere
implementatie van o.a. CBM 16 t.a.v. Coordinated Vulnerability Disclosure.
Nederland doet dit door verschillende activiteiten in samenwerking met
het OVSE-Secretariaat op te zetten zoals een workshop, een mapping
exercise en een e-learning module. Daarnaast blijft Nederland ook diverse
capaciteitsopbouwprojecten in de OVSE-regio steunen over het toepassen
van internationaal recht in cyberspace.
Er ligt geen nieuw ministerieel besluit over cybersecurity voor. Er kan
voortgebouwd worden op de besluiten van 2016 en 2017, alsmede het
mandaat voor de Informal Working Group «on Cyber» in de OVSE. De
toegevoegde waarde van OVSE op dit dossier bestaat er in dat het
discussie faciliteert met landen in Oost-Europa, de Balkan en CentraalAzië, die in andere fora op diplomatiek en expertniveau ontbreekt.
Contraterrorisme
Als regionale veiligheidsorganisatie levert de OVSE op meerdere
manieren een bijdrage aan de bestrijding van terrorisme. Zo bevordert het
de (juridische) samenwerking tussen landen, ontwikkelt het activiteiten ter
verbetering van grensbewaking en heeft het programma’s ter vergroting
van de capaciteit van landen bij de bestrijding van violent extremism and
radicalization leading to terrorism (VERLT).
Dit sluit aan bij de Nederlandse inzet op terrorismebestrijding en om die
reden draagt Nederland bij aan een OVSE-project gericht op het
voorkómen van gewelddadig extremisme en radicalisering leidend tot
terrorisme, met name op de Westelijke Balkan en gekoppeld aan de
Westelijke Balkan strategie: het zogeheten Leaders against Intolerance and
Violent Extremism (LIVE) project. Daarnaast steunt Nederland een
OVSE-project in 2021 op het gebied van capaciteitsversterking ten aanzien
van het tegengaan van gewelddadig extremisme in Bosnië-Herzegovina.
Tenslotte dragen ook de OVSE-projecten voor de veilige opslag en
vernietiging van overtollige wapens bij aan het voorkomen van
terrorisme.
Tweede dimensie
Traditioneel vinden de Westerse landen binnen de OVSE deze dimensie
vooral een manier voor engagement met «het Oosten». Voor veel
Westerse landen, ook voor Nederland, is deze dimensie binnen de OVSE
minder prioritair, omdat ze andere organisaties, zoals de EU, de VN, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 V, nr. 60

5

WTO en de OESO beter geschikt achten om kwesties op het gebied van
klimaat, energie of werkomstandigheden aan te pakken. Met name
Rusland, en enkele landen in Oost-Europa en Centraal-Azië dringen steeds
sterker aan op een verschuiving van focus en budget binnen de OVSE ten
gunste van de tweede dimensie. Het Westen wil voorkomen dat dit ten
koste gaat van de inzet op de prioritaire eerste en derde dimensie.
Voorzitterschappen introduceren in deze dimensie vaak nationale
prioriteiten als nieuwe thema’s voor de OVSE. Huidig voorzitter Albanië
heeft voor de Ministeriële Raad conceptbesluiten voorbereid over de
bestrijding van corruptie en over milieubescherming. Met name met het
eerste voorstel wil Albanië onderstrepen dat het dit onderwerp serieus
neemt. Nederland staat in principe constructief tegenover voorstellen over
deze onderwerpen. Uitgangspunt is dat nieuwe afspraken in de OVSE
geen bestaande standaarden moeten aantasten. Dit geldt voor milieu,
maar zeker ook voor mensenrechten en gender. De EU, waaronder
Nederland, en partners zoals VK, Canada, Noorwegen en Zwitserland
maken zich sterk voor opname van mensenrechtenstandaarden en
gender-mainstreaming in OVSE-besluiten, ook binnen de tweede
dimensie. De traditionele vrienden van de tweede dimensie waren tot nu
toe conservatief op het terrein van milieu en toonden zich niet bereid
hoge standaarden zoals door het Westen geëist, te accepteren.
Derde dimensie
De derde dimensie, ook de «menselijke dimensie» genoemd, kan
traditiegetrouw op veel steun en aandacht van Nederland rekenen. De
derde dimensie biedt gelegenheid om mensenrechten en rechtsstatelijkheid, die in veel landen in de OVSE-regio onder druk staan, aan de orde
te stellen. Daarbij is uniek dat maatschappelijke organisaties bij
OVSE-bijeenkomsten op dit gebied op voet van gelijkheid met regeringsdelegaties van gedachten kunnen wisselen. Prioriteiten voor Nederland
blijven de rechten van kwetsbare groepen zoals LGBTI-personen, de
vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de vrijheid van meningsuiting, met inbegrip van de veiligheid van journalisten. Vorig jaar werd
geen overeenstemming bereikt over besluiten binnen de derde dimensie,
in tegenstelling tot de ministeriële bijeenkomst van 2018, toen voor het
eerste in vier jaar weer een besluit werd genomen, op het thema
veiligheid van journalisten. Voor de aankomende ministeriële bijeenkomst
wordt onderhandeld over besluiten op het vlak van toegang tot informatie, preventie van marteling, vrijheid van vereniging en vergadering,
tolerantie en non-discriminatie. Nederland zal zich, samen met
EU-partners inzetten voor aanvaarding van stevige teksten op deze
onderwerpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 570 V, nr. 60

6