Oordeel over sturing en
beheersing bij de
Nationale Politie

Colofon

ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk

Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.algemenebestuursdienst.nl
André de Jong
1 september 2017

ABDTOPConsult
De consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de Algemene
Bestuursdienst en worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en interbestuurlijk
inzetbaar voor interimopdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij complexe en (politiek)
gevoelige zaken.

Inleiding en samenvatting
1. In december 2016 heb ik van de Ministers van Financiën en Veiligheid & Justitie
opdracht gekregen om als adviseur te helpen bij de implementatie van
aanbevelingen die PwC heeft gedaan in hun Personeel & Materieel (P&M)
onderzoek bij de Nationale Politie (NP). Deze aanbevelingen zijn erop gericht
om het financieel beheer bij de politie te verbeteren. Daarnaast wordt
gevraagd ook te adviseren over de verbeterslag in de sturing en beheersing
waar de Nationale Politie zelf al mee bezig was en is.
2. Het onderzoek leidt tot drie conclusies.
2.1 De eerste conclusie betreft de implementatie van de aanbevelingen die PwC in
het P&M onderzoek heeft opgenomen. De Nationale Politie heeft veel
aanbevelingen al uitgevoerd en aan het eind van dit jaar zullen naar
verwachting -op een vijftal punten na- alle aanbevelingen zijn uitgevoerd (zie
paragraaf 1 en bijlage 2).
De aanbevelingen zijn bedoeld om daadwerkelijk in control te komen. Daarom
is in dit onderzoek vooral gekeken naar de huidige werking ervan in de
dagelijkse praktijk van de begrotingsuitvoering. Daarbij wordt onderscheid
gemaakt tussen financiële en beleidsmatige control (in paragraaf 1 is dit nader
uitgewerkt).
2.2 Wat betreft het systeem van financiële control wordt geconcludeerd dat er
verbeterpunten zijn voor alle elementen die cruciaal zijn voor de financiële
beheersing van de begroting, zoals de verplichtingenadministratie, de kwaliteit
van maandrapportages, de beschikbaarheid van een ombuigingslijst in geval
tegenvallers optreden en de implementatie van sommige taakstellingen. De
huidige werking van het systeem genereert daardoor een aantal vermijdbare
risico’s die de beheersing van de begroting bemoeilijken. Daar staat tegenover
dat er bij de directie Financiën & Control (F&C) veel kennis aanwezig is die ‘de
knoppen’ kennen om via kassturing of uitstel van projecten afwijkingen van de
begroting weten te redresseren. Maar dat is nog niet hetzelfde als goed ‘in
control’ zijn (zie verder paragraaf 4).
2.3 Wat betreft de beleidsmatige control luidt de conclusie als volgt. Het P&M
onderzoek is het strategische houvast voor de middellange termijn waaraan de
politie zich volledig committeert. De politie is zich bewust van de inhoudelijke
beperkingen van dit houvast en werkt daarom al enige tijd aan een nieuwe
inhoudelijk gedragen strategie, die dit najaar zal worden gepresenteerd. Er
blijven dan nog een aantal verbeterpunten over waaraan de politie de
komende jaren moet werken. Die betreffen met name de harde kant van de
doelen-middelen discussie: op dit moment is onduidelijk of er in de bestaande
organisatie nog ruimte zit voor productiviteitswinst en evenmin welke
productiviteitsgroei bij ongewijzigd beleid jaarlijks wordt gerealiseerd. Dit

vraagt om voortvarende aanpak van het ERAM-traject 1 , dat in de
beleidsreactie op het IBO-rapport over de Effectiviteit politie is aangekondigd.
Wat betreft impactanalyses heeft de politie de afgelopen tijd een verbeterslag
gemaakt, waardoor budgettaire claims voor nieuw beleid of nieuwe wetgeving
beter onderbouwd zijn. Maar er zijn drie verbeterpunten. De impactanalyse is
nu vooral op de formatie van de politie gefocust en zou alle kostencategorieën
moeten omvatten. De impactanalyse zou niet alleen naar kosten, maar ook
naar baten moeten kijken. Tenslotte zouden de effecten van nieuwe wet- en
regelgeving of beleidsinitiatieven in afstemming met andere partners op het
terrein van de veiligheid ketenbreed moeten worden onderzocht. De conclusie
voor de middellange termijn is dat de Nationale Politie wat betreft de
beleidsmatige control op de goede weg is, maar dat er de komende jaren nog
hard gewerkt moet worden om in control te komen (zie verder paragraaf 5).

1

ERAM staat voor de afkorting van Effecten, Resultaten, Activiteiten en Middelen.

Inhoudsopgave
Inleiding en samenvatting ................................................................................
1

Opdracht en definities ............................................................................ 1

2

Aanpak en dankwoord ............................................................................ 4

3

Indeling notitie...................................................................................... 6

4

Korte termijn: in control? ....................................................................... 7

5

4.1

Inleiding ................................................................................................ 7

4.2

Verplichtingenadministratie ...................................................................... 7

4.3

Kwaliteit uitvoeringsrapportages ............................................................... 8

4.4

Kwaliteit bestuurlijk reactievermogen ........................................................ 9

4.5

Recent ingezette verbeteracties .............................................................. 11

4.6

Overige aandachtspunten....................................................................... 11

4.7

Conclusie ............................................................................................. 14

In control: middellange termijn? ............................................................ 15
5.1

Ontbreken van een gedragen inhoudelijke strategie .................................. 15

5.2

Weinig aandacht voor de harde kant van strategievorming: drie punten ...... 16

5.3

Overige punten ..................................................................................... 17

5.4

5.3.1

Decentralisatie van delen budget? ................................................ 17

5.3.2

Aansluiten begrotingscyclus op cyclus rijk ..................................... 17

5.3.3

Onderbouwing claims is verbeterd, maar de politie is er nog niet ..... 18

Conclusie ............................................................................................. 20

6

Aanbevelingen ..................................................................................... 21

7

Hoe verder? ......................................................................................... 25

Bijlagen ...................................................................................................... 26
Bijlage 1: Opdrachtbrief van directeur IRF, Ministerie van Financiën ................... 26
Bijlage 2: Stand van zaken uitvoering aanbevelingen PwC in het P&M onderzoek
van maart 2016 ................................................................................... 28
Bijlage 3: Gesprekspartners in de periode maart-juli 2017 ................................ 42

1

Opdracht en definities
1. De opdracht is in mijn interpretatie om na te gaan of de Nationale Politie
in control is, financieel en inhoudelijk, op korte en op middellange termijn;
zie bijlage 1 voor de formele opdracht. PwC heeft daartoe in het P&M
onderzoek uit 2016 een aantal aanbevelingen gedaan. Afgesproken is dat
de Nationale Politie die aanbevelingen volledig implementeert. Onderdeel
van de opdracht is onder andere om na te gaan hoe ver de Nationale
Politie nu gevorderd is met de implementatie van die aanbevelingen.
2. De aanbevelingen van PwC betreffen in de eerste plaats een aantal basale
aanbevelingen over sturing op de begroting: een transparant
begrotingsproces met heldere verantwoordelijkheidsverdeling, heldere
besluitvorming over nieuwe initiatieven op basis van impactanalyses, en
goede aansluiting bij de rijksbegrotingscyclus.
3. In de tweede plaats betreft het aanbevelingen die betrekking hebben op
de planning van de kosten voor de grootste budgettaire posten op de NPbegroting: personeel, IV en huisvesting. Zorg voor goede plannen, weeg
nieuwe initiatieven af op basis van integrale impactanalyses, zowel in de
breedte als in de tijd.
4. De Nationale Politie heeft recent een spreadsheet opgesteld over de
implementatie van de P&M aanbevelingen; zie hiervoor bijlage 2. Dit
spreadsheet is afgestemd met DG Politie en FEZ van V&J en met de IRF
van het Ministerie van Financiën. Uit het spreadsheet blijkt dat veel
aanbevelingen in opzet al zijn uitgevoerd en aan het eind van dit jaar
zullen naar verwachting -op een vijftal punten na- alle aanbevelingen
volledig zijn opgevolgd. Met vier van de vijf resterende punten is wel
gestart maar loopt de opvolging door naar 2018.
5. Om twee redenen betekent implementatie nog niet automatisch dat de
politie dan ook daadwerkelijk in control is. In de eerste plaats is het goed
om 1,5 jaar na het P&M onderzoek met een frisse blik op de NPorganisatie vast te stellen of de aanbevelingen nog steeds adequaat zijn
om in control te komen of op sommige punten aangevuld moeten worden.
In de tweede plaats gaat het er uiteindelijk niet om of op papier voldaan is
aan de regeltjes maar om de effectieve werking ervan in de dagelijkse
praktijk van de begrotingsuitvoering. Veel van de aanbevelingen zijn
misschien wel bedoeld om daaraan bij te dragen, maar zijn zo niet
expliciet geformuleerd.
6. Om antwoord te krijgen op deze vragen is het eerst nodig om te definiëren
wat ik voor deze opdracht onder ‘in control’ versta. Ik probeer die definitie
zo operationeel mogelijk te maken. Voor de korte termijn betekent het
voor mij dat het financieel beheer op orde is, dat wil zeggen: duidelijke
begroting met heldere verdeling van de budgetverantwoordelijkheid, een
1

verplichtingenadministratie, een up to date en betrouwbare boekhouding,
een goede methodiek om het vermoedelijk beloop te bepalen, een alerte
signalering van mogelijke overschrijdingen en een adequate aanpak
daarvan met behulp van een ombuigingslijst: wat doe je niet (meer) of
schuif je door, als er overschrijdingen dreigen? (Dit betekent ook dat voor
dit deel van de uitgaven zo lang mogelijk geen verplichtingen worden
aangegaan.) Sluitstuk is een effectieve monitoring van de genomen
maatregelen: leveren ze op wat er is ingeboekt? Belangrijk bij al deze
punten is een cultuur waarin de begroting en begrotingsdiscipline als
belangrijk worden gezien: waarin afspraak = afspraak geldt en waarin dit
wordt uitgestraald en voorgeleefd door de Korpsleiding (KL) als ook door
de budgethouders en de politiechefs.
7. Als aan de condities onder het vorige punt is voldaan, is het nog steeds
mogelijk dat de begroting overschreden wordt, maar kan wel worden
volgehouden dat er alles wat redelijkerwijs mogelijk gedaan is om de
begroting op korte termijn te beheersen.
8. Dit is echter geen voldoende voorwaarde om voor de middellange termijn
in control te zijn. Daarvoor is het noodzakelijk dat er een afgewogen, door
de relevante actoren gedragen strategie is, waarbij welbewust politieke
doelen, instrumenten en financiële middelen meerjarig op elkaar zijn
afgestemd op basis van gedegen analyses over het feitelijke functioneren
van de NP en te verwachten toekomstige ontwikkelingen. Als aan deze
voorwaarde niet wordt voldaan, is er namelijk voortdurend het risico dat
vanuit de politiek en/of de stakeholders van de Nationale Politie financiële
claims op tafel worden gelegd voor ‘meer politie’, omdat de politie
‘onvoldoende’ functioneert.
9. Als de KL met de politiechefs en andere relevante actoren actief streven
naar een dergelijke afgewogen, consistente en gedragen strategie voor de
middellange en lange termijn, en voor de korte termijn het basis financiële
beheer zoals onder punt 1.6 gedefinieerd, op orde is, dan mag je naar
mijn idee concluderen dat de Nationale Politie daadwerkelijk in control is.
10. Dan nog zullen er in zo’n grote en belangrijke organisatie als de Nationale
Politie bij de lokale gezagen of andere stakeholders in de samenleving
geluiden zijn, die pleiten voor grotere budgetten en/of voor andere inzet
van de capaciteit, maar de Minister van V&J en de KL moeten dan in staat
worden geacht om op die kritiek een serieus antwoord te kunnen geven,
in de zin van: gegeven de politieke keuze voor dit budget én de
prioriteiten die de politiek en de lokale gezagen kiezen, krijg je de beste
waar voor je geld. Het gaat wat mij betreft dus om zowel financiële als
beleidsmatige control. Gebrek aan beleidsmatige control leidt namelijk tot
risico’s voor de financiële beheersing.
11. In de gesprekken staan steeds de vragen centraal in welke mate bij de
Nationale Politie is voldaan aan de voorwaarden voor in control zijn, zoals

2

hiervoor geformuleerd, en hoe het systeem werkt in de praktijk van
alledag.
12. Ik besef dat dit een strakke formulering van in control is en dat in een
beperkte interpretatie van de opdracht de focus ligt op uitvoering van de
aanbevelingen van PwC in het P&M onderzoek. Zoals al aangegeven heeft
de Nationale Politie –conform de afspraak- aan het eind van het jaar de
meeste aanbevelingen geïmplementeerd. De opdracht laat echter expliciet
ruimte voor bredere observaties over de verbeterslag in de sturing en
verbetering van de Nationale Politie. De achtergrond daarvan is dat het de
Ministers van Financiën en V&J vooral gaat om een zodanige werking van
de aanbevelingen van PwC en de Planning & Control systematiek dat de
Nationale Politie zowel financieel als beleidsmatig daadwerkelijk in control
is. De hiervoor gegeven operationalisatie van in control hanteren we
daarbij als toetsingskader.

3

2

Aanpak en dankwoord
1. Alles wat in deze notitie staat, is gebaseerd op circa 30 gesprekken met de
korpsleiding, beleidsdirecteuren, diensthoofden, de politiechefs van
Rotterdam en Oost-Brabant en met de directie F&C van de Nationale
Politie in de periode maart-juli 2017 (zie bijlage 3 voor een overzicht) en
op notities die zij aan mij ter beschikking hebben gesteld. In de
gesprekken hebben steeds de vragen centraal gestaan in welke mate bij
de Nationale Politie is voldaan aan de voorwaarden voor in control zijn,
zoals hiervoor geformuleerd, en hoe het systeem in de praktijk van
alledag werkt.
2. Ik wil alle gesprekspartners bij de Nationale Politie graag hartelijk
bedanken voor hun tijd en voor hun bereidheid de vele vragen te
beantwoorden die ik hen heb gesteld. Ik heb daarbij veel openheid
ervaren.
3. Ik wil ook Maarten van Ginkel en Arie van der Houwen van PwC, de
accountant van de Nationale Politie, bedanken voor de gesprekken met
hen over hun beeld van de financiële sturing bij de Nationale Politie.
4. Ik wil voorts het interdepartementale directeurenoverleg, onder leiding
van Wim Saris, (waarnemend) DG Politie, bedanken. Zij hebben de
voortgang van het werk bewaakt. Ik heb het commentaar van dit overleg
zo goed mogelijk verwerkt.
5. Een bijzonder woord van dank gaat uit naar Anno van der Veen en Marcus
Bruin, die mij vanuit de Nationale Politie fantastisch hebben begeleid.
6. Mijn werk is vooral geweest om alle ontvangen informatie te ordenen en
tot een logisch verhaal te maken. De vraag: is de Nationale Politie wat
betreft de financiën in control, is daarbij de rode draad. Ik heb geprobeerd
hoor en wederhoor toe te passen door de diverse concepten van deze
notitie steeds aan de gesprekspartners voor te leggen en om commentaar
te vragen. Ik heb dat commentaar zo goed mogelijk geprobeerd te
verwerken. Voor fouten die resteren draag ik de verantwoordelijkheid.
7. Ik wil verder benadrukken dat ik mijn opdracht in volledige
onafhankelijkheid heb kunnen uitvoeren en dat ik op geen enkele manier
druk heb ervaren op mijn oordeelsvorming.

8. Sinds 2012 is op alle terreinen veel werk verzet om de Nationale Politie op
te bouwen. Dit rapport zegt daar weinig over en gaat vooral over de
punten op financieel terrein die nog verbeterd kunnen of moeten worden.
4

Dat kan als onevenwichtig en eenzijdig overkomen. Dat kan ik begrijpen.
In de opdracht die ik heb gekregen ligt echter de focus op mogelijke
verbeterpunten besloten. Op deze plaats wil ik echter heel graag
benadrukken dat ik grote bewondering heb voor de inzet en creativiteit
waarmee wordt gewerkt aan een effectieve en doelmatige Nationale
Politie. Als oud-bestuurder ben ik mij daarbij zeer bewust dat
verbeteringen daadwerkelijk doorvoeren in een organisatie oneindig
moeilijker is dan verbeterpunten aanwijzen.

5

3

Indeling notitie
Deze notitie is verder als volgt ingedeeld. In paragraaf 4 beoordelen we of
voldaan is aan de korte termijn voorwaarden voor ‘in control’, zoals die in
paragraaf 1.6 zijn gedefinieerd. In paragraaf 5 doen we hetzelfde voor de
condities die betrekking hebben op de middellange termijn. In paragraaf 6
volgen dan aanbevelingen voor verbetering. Paragraaf 7 doet een paar
voorstellen en suggesties over mogelijke vervolgstappen.

6

4

Korte termijn: in control?

4.1

Inleiding
Vraag die we in deze paragraaf willen beantwoorden is, of de Nationale Politie,
gegeven een vastgestelde begroting, in staat is de begroting conform de
planning uit te voeren. Daarvoor kijken we of de Nationale Politie het
daarvoor beschikbare instrumentarium zodanig inzet dat er sprake is van een
beheerste begrotingsuitvoering. Daarbij gaat het zoals in paragraaf 1
aangegeven om zaken als de kwaliteit van de verplichtingenadministratie, de
raming van het vermoedelijk beloop, de kwaliteit van uitvoeringsrapportages,
het bestuurlijk reactievermogen tot eventueel noodzakelijke bijsturing en de
effectieve monitoring daarvan.

4.2

Verplichtingenadministratie
1. Wat betreft de verplichtingenadministratie geldt dat er voor IV, externe
inhuur, huisvesting, Facilitair Management (FM) en eigenlijk ook HRM, de
loonsom (omdat in het Strategisch Personeelsplan (SPP) alle huidige en
ook verwachte toekomstige instroom en uitstroom van fte’s zitten) wel
een soort verplichtingenadministratie is, maar dat die niet geïntegreerd is
met de financiële administratie.
2. Voor ongeveer 5% van de begroting is er op dit moment nog geen directe
financiële vastlegging van de verplichtingen. Dit betreft onder andere de
onderdelen Externe opleidingen,Detacheringen, Configuratiemanagement,
Voertuigen en Geweldsmiddelen. De verwachting is dat vanaf 31
december 2017 alle verplichtingen worden geregistreerd, zij het nog niet
als geïntegreerd onderdeel van de financiële administratie, maar in
separate bedrijfsadministraties. Dit hangt samen met een inrichtingskeuze
die bij de start van de Nationale Politie is gemaakt en die weer samenhing
met al aanwezige systemen, zoals
Smartstream, Planon en
Beaufort/Youforce.
3. Een verplichtingenadministratie die ook gelijk de kosten zichtbaar maakt,
vraagt om geïntegreerde werking (de zogenaamde 3-way matching, de
afstemming tussen bestelling, prestatielevering en factuur). In de loop
van september 2017 komt dit in werking voor een beperkt aantal
producten op het terrein van het facilitair management. Geleidelijk aan
wordt dit de komende 1,5 jaar verder uitgebouwd voor het Facilitair
Management en voor IV. Maar ook dan zal de geïntegreerde
verplichtingenadministratie deels nog worden opgebouwd uit verschillende
bedrijfsadministraties. Oplossing daarvan zal naar schatting nog enkele
jaren extra vragen. Het is de bedoeling daar ook een koppeling te leggen
met lopende contracten, waardoor 4-waymatching ontstaat.
4. Door het ontbreken van een geïntegreerde verplichtingenadministratie in
de bedrijfsadministraties treedt er een zekere vertraging op in de

7

vastlegging van verplichtingen die ook doorwerkt naar de financiële
administratie. Hoewel de financiële administratie door de externe
accountant een deugdelijk vertrekpunt wordt genoemd en men probeert
met stelposten deze vertraging op te vangen, leidt deze situatie bij
tussentijdse en bij jaarafsluitingen soms toch tot een aantal verrassingen.
Het gaat in de regel niet om grote bedragen, maar het leidt wel tot
onzekerheid over het beeld en het kost tijd om het dan volledig up to date
te krijgen. De hiervoor gesignaleerde problemen werken vervolgens ook
door in de prognose van het vermoedelijk beloop van de diverse
kostencategorieën op jaarbasis.
5. De Nationale Politie onderkent het belang van een volledig geïntegreerde
verplichtingenadministratie voor de kwaliteit van de boekhouding. Er
wordt
hard
aan
gewerkt
om
over
1,5
jaar
over
een
verplichtingenadministratie te beschikken op basis van 3-waymatching.

4.3

Kwaliteit uitvoeringsrapportages
1. Wat betreft de alertering van mogelijke overschrijdingen en een adequate
aanpak stellen we vast dat de analyse en in het verlengde daarvan de
beoordeling van de financiële situatie van de Nationale Politie in de
maandrapportages nog een stuk scherper kunnen.
2. Toen ik in de tweede helft van maart met dit onderzoek startte 2, bevatten
de financiële maandrapportages onvoldoende inhoudelijke analyses van
over/onderschrijdingen per kostencategorie, waardoor er geen goed
oordeel mogelijk was of de Nationale Politie al of niet op koers lag om de
begroting te halen. Wat nodig is, is een analyse waarbij gecorrigeerd
wordt voor vertekeningen van het beeld, waardoor er zo goed mogelijk
zicht ontstaat op de vraag of de begroting conform planning verloopt of
dat zich risicovolle ontwikkelingen voordoen, die om corrigerende acties
vragen.
3. Met name voor de begrotingsposten die in meerjarig perspectief een
daling laten zien, zoals de externe inhuur en de P-begroting, zou je voorts
verwachten dat de monitoring ook meerjarig zou zijn. Dat was niet het
geval.
4. Deze maandrapportages worden op verzoek van de directie Financiën &
Control (F&C) opgesteld door het FBO-team van de Dienst Financiën. Deze
rapportage gaat rechtstreeks naar F&C en vervolgens vergezeld van een
notitie van F&C naar het maandelijkse Bedrijfsvoeringsoverleg (BBVO) van
de Nationale Politie. Deze notitie wordt door de directeur Politie Diensten
Centrum (PDC) pas in het BBVO gezien. Deze maandrapportage speelt dus
geen rol in de begrotingsbeheersing door de eerste line of defense: de

De punten 4.8-4.12 beschrijven de situatie zoals ik die aantrof in de periode maart-juni 2017.
Recent zijn er maatregelen getroffen om de situatie te verbeteren. Zie punt 4.18.
2

8

directeur PDC en zijn diensthoofden, die verantwoordelijk zijn voor 95%
van de begroting van de Nationale Politie.
5. De
directeur
van
het
PDC
heeft
aangegeven
dat
hij
de
begrotingsuitvoering tot voor kort beoordeelde op basis van de
viermaands-managementrapportages (MARAP’s). Tussentijds stelde de
directeur PDC de begrotingsuitvoering mondeling aan de orde in zijn
maandelijkse bilateralen met de diensthoofden. Daar lag echter geen
integrale
cijfermatige
rapportage aan
ten
grondslag
van
de
uitgavencategorieën waarvoor het PDC verantwoordelijk is. Er was bij het
PDC ook geen formele maandelijkse rapportageverplichting aan de
directeur. Alleen de Dienst Facilitair Management stelde en stelt elke
maand op eigen initiatief een financiële rapportage op plus een analyse
van over- en onderschrijdingen. Op basis daarvan worden zo nodig ook
extra maatregelen genomen om begrotingsrisico’s te beheersen. Al met al
werd de directeur PDC tot voor zeer kort op het punt van de financial
control maar matig geïnformeerd vanuit de eigen organisatie, gegeven de
grote verantwoordelijkheid die hij draagt voor uitvoering van de begroting.
6. Omdat de maandrapportages vooralsnog diepgang misten, gold dit ook
voor het stuk dat de concerncontroller daar ter bespreking in het BBVO
bovenop legde. Het kon alleen een soort ‘macro’ early warning signaal
afgeven: ligt de NP al of niet op koers met de begroting? Door de
onzekerheid over de nauwkeurigheid kan het signaal echter te positief of
te negatief zijn. Het risico hiervan is dat het signaal daardoor aan
geloofwaardigheid gaat verliezen.

4.4

Kwaliteit bestuurlijk reactievermogen
1. De relatief geringe aandacht voor de kwaliteit van de maandrapportages
is overigens een bewuste keuze van de Nationale Politie, omdat de 4maands MARAP’s in de planning & control cyclus centraal zijn geplaatst.
De gedachte hier achter is dat hierdoor de aansluiting op de rijksbegroting
wordt verbeterd en er in principe nog voldoende tijd is om eventuele
afwijkingen van de begroting bij te sturen. De kwaliteit van de eerste
MARAP van begin juni 2017 is inderdaad een stuk beter dan de
maandrapportages. Maar gevolg is wel dat er pas na 5 maanden voor het
eerst een betrouwbaar beeld ontstaat bij de Nationale Politie van de stand
van de lopende begrotingsuitvoering. Omdat vanaf augustus-september
de begroting is ‘dichtverplicht’ is er in de periode juni-augustus een
window of opportunity om de begroting bij te sturen.

9

2. Dat is een korte periode die deels ook in de zomervakantie valt. Dat zou
niet zo’n groot probleem zijn als er een door de KL en het
Korpsmanagementteam (KMT) geaccordeerde ombuigingslijst klaar ligt die
direct ingezet kan worden om overschrijdingen bij te sturen. Dat is echter
niet het geval. De lopende begrotingsuitvoering geeft daarvan een
illustratie. Conclusie van de huidige MARAP is dat er bij ongewijzigd beleid
voor 2017 een tekort dreigt van € 15 miljoen. Om dit tekort te voorkomen
is de Nationale Politie nu bezig om voor € 24 miljoen aan ombuigingen of
verschuivingen te zoeken. Daarmee wordt een tekort voorkomen en kan
hopelijk ook het eigen vermogen enigszins worden versterkt dat de laatste
jaren was gedaald en de ondergrens begint te naderen. Dat zijn op zich
goede acties om de begroting weer op koers te krijgen.
3. Het ontbreken van een door de KL en het KMT geaccordeerde
ombuigingslijst betekent echter dat van tevoren –dat wil zeggen bij de
opstelling van de begroting- niet of onvoldoende is nagedacht om enige
flexibiliteit in de begroting in te bouwen en om posten te selecteren
waarop relatief pijnloos kan worden bespaard. Het risico hiervan is een
grotere kans op pijnlijke ombuigingen en daarmee ook de kans op
overschrijding van de begroting, indien ombuigen op die posten niet
acceptabel wordt geacht.
4. Dit is des te opmerkelijker omdat de Nationale Politie wel voor 2017 voor
een bedrag van € 40 miljoen meer aan bedrijfsplannen heeft goedgekeurd
dan er aan budget door V&J beschikbaar is gesteld. De achtergrond
hiervan is de verwachting dat in een grote organisatie als de Nationale
Politie met een begroting van meer dan € 5 miljard er altijd een aantal
projecten niet op tijd wordt uitgevoerd waardoor budgetten vrijvallen.
Door overprogrammering wordt onderuitputting van de begroting
voorkomen. Daarbij is wel in het KMTO de afspraak gemaakt dat
eenheden en het PDC wanneer zich daadwerkelijk meevallers voordoen,
die centraal inleveren.
5. Op zich begrijp ik deze redenering, maar ik vind dat je die redenering
symmetrisch moet toepassen: uitgaven/kosten kunnen niet alleen
meevallen maar ook tegenvallen. Naar mijn mening ligt het dus veel meer
in de rede om voor een paar procent van de begroting projecten te
definiëren om onderuitputting te voorkomen, maar omgekeerd ook voor
een paar procent van de begroting een ombuigingslijst op te stellen die
altijd klaar ligt om structurele overschrijdingen op te vangen (met als
aandachtspunt dat de uitgaven op die lijst niet worden verplicht zodat de
lijst ook daadwerkelijk kan worden ingezet) en voorts een lijst van
projecten die zo nodig kunnen worden doorgeschoven om incidentele
tegenvallers te compenseren. Bovendien zou het prudenter zijn om
projecten uit de overprogrammering pas te starten als die budgettair
zeker zijn (en er elders geen tegenvallers zijn).

10

4.5

Recent ingezette verbeteracties
1. Na de bespreking van de eerste 4-maands MARAP voor 2017 heeft de
directeur
PDC
overigens
met
zijn
MT
afgesproken
om
2maandsrapportages te gaan opstellen om de uitputting van de begroting
beter te gaan monitoren en zo nodig bij te sturen. Dat is een goede
ontwikkeling. Een andere stap voorwaarts is dat er voor de taakstelling
externe inhuur en binnenkort ook voor de taakstelling op het P-budget
monitoringsinstrumenten zijn ontwikkeld, die per eenheid kwantitatief
aangeven waar men op koers ligt en waar overschrijdingen dreigen. Op
basis daarvan zullen dan adviezen worden opgesteld om de afwijkingen te
redresseren. Ook daarvoor is het van belang om te beschikken over een
voor de start van het begrotingsjaar geaccordeerde lijst met
ombuigingsopties.

4.6

Overige aandachtspunten
1. Er zijn nog drie andere punten die aandacht verdienen, die deels ook
kunnen worden gezien als illustratie dat het bestuurlijk reactievermogen
nog kan verbeteren. Eerste punt betreft het uitgangspunt in deze
paragraaf dat er een vastgestelde begroting is. De begroting is in principe
gebaseerd op plannen die door de beleidsdirecteuren in zogenaamde
driehoeken worden opgesteld en waarover consensus wordt bereikt. In de
driehoeken zijn de politie-eenheden via hun hoofden bedrijfsvoering, de
directie F&C en de diensthoofden vertegenwoordigd. In het gesprek met
het diensthoofd ICT van het PDC kwam naar voren dat hij begin januari
2017 in het startgesprek met de KL heeft toegelicht dat er bij ongewijzigd
beleid voor 2017 een overschrijding van € 28 miljoen op zijn begroting
zou kunnen optreden. Dit roept vragen op over het realisme van de
begroting. Om meer duidelijkheid hierover te krijgen heb ik dit punt
besproken met de beleidsdirectie IV (die de analyse van de dienst ICT
overigens deelt) en met een andere dienst, namelijk FM (die het beeld van
de dienst ICT eveneens herkent). Ik heb het tevens met Leonard Kok
besproken die vanuit de KL verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering.
2. Kern van hun punt is dat IV op basis van bijvoorbeeld pilots vanuit de
operatie claims ziet aankomen waar IV –naar alle waarschijnlijkheidonmogelijk ‘nee’ op kan zeggen, maar waarvoor in de begroting geen
dekking is opgenomen. Evenmin is nagedacht hoe eventueel dekking
gevonden kan worden voor dit soort claims. Zoals gezegd is er geen
geaccordeerde ombuigingslijst. Gevolg hiervan is dat àls de claim
werkelijkheid wordt tijdens de begrotingsjaar, het veel moeilijker is om
nog tot integrale afweging te komen wat de beste dekking daarvoor is. In
2017 is dit daadwerkelijk gebeurd met de plaatsbepalingssystemen in de
politieauto’s.

11

3. Tijdens de begrotingsvoorbereiding in oktober-november 2016 is dit punt
expliciet aan de orde gesteld bij de KL door de IV-driehoek IV. De KL heeft
toen expliciet aangegeven de claims -die binnen de politie als schadelijst
worden aangeduid- af te wijzen. Wat beter had gekund, was om de
schadelijst wel expliciet als risico te beschouwen en goed te monitoren
met als beheersmaatregel het opstellen van een ombuigingslijst tijdens de
begrotingsvoorbereiding. Het voordeel daarvan is dat je vooraf over alle
kostencategorieën heen naar de minst pijnlijke maatregelen kan zoeken.
Het is immers denkbaar dat de beste dekking voor een ICT-claim bij een
andere kostencategorie ligt. Het feit dat dit risico zich in juni 2017 ook
daadwerkelijk manifesteerde is een goede illustratie van het nut van een
dergelijke actie. Deze ervaring kan overigens ook een reden zijn om bij
een volgende begrotingsvoorbereiding de begroting op dit punt
realistischer te ramen.
4. In januari 2017 heeft het diensthoofd ICT in het startgesprek met de KL
vervolgens nogmaals zijn zorgen uitgesproken over de schadelijst, waarbij
de KL haar standpunt herhaalde dat overschrijdingen niet worden
geaccepteerd. Er wordt wel een afspraak gemaakt dat de dienst ICT meeen tegenvallers binnen de begroting mag compenseren, maar die afspraak
schiet eigenlijk tekort voor de situatie die dreigt te ontstaan:
overschrijdingen met –gegeven het P&M onderzoek- weinig ruimte voor
dekking ervan.
5. Begin maart 2017 heeft het diensthoofd ICT in een memo aan de KL en de
directeur PDC opnieuw aandacht gevraagd voor de zaak. Het
geactualiseerde begrotingsbeeld laat dan een tekort zien dat eind 2017 €
27 miljoen bedraagt. Het diensthoofd vraagt dan aan de KL en de
directeur PDC akkoord voor een serie maatregelen die het verwachte
tekort afdekken. In het overleg dat daarop volgt met de KL en F&C wordt
afgesproken alternatieve dekking te zoeken in het Aanvalsplan Politie
(AVP) waarin nog middelen beschikbaar zijn. Voor een bedrag van circa €
5 miljoen blijkt passende dekking via het AVP mogelijk. Op € 8 miljoen na
is dekking binnen de ICT-begroting gevonden. Voor het resterende bedrag
moet nog een oplossing worden gevonden. Tot nu toe is deze
problematiek niet opgenomen in de viermaandsrapportage van F&C.
6. Wat zijn de lessen die hieruit geleerd kunnen worden? Afgezien van de
punten onder 4.21 (Neem de schadelijst expliciet op als risico, monitor het
risico zorgvuldig en stel een ombuigingslijst op), is het belangrijkste punt
dat men explicieter met elkaar had kunnen communiceren op basis van de
rollen die men ten opzichte van elkaar vervult. De dienst ICT heeft op zich
het probleem tijdig gesignaleerd, maar zowel in januari en maart had men
van beide kanten -maar het meest toch van de kant van de KL- door
kunnen pakken om het probleem sneller tot een oplossing te brengen.
Daardoor is de zaak gaan slepen en momenteel nog steeds niet helemaal
opgelost. Wat er nu moet gebeuren is dat de dienst ook voor dit
resterende bedrag van € 8 miljoen nog dekkingsmaatregelen op tafel

12

moet leggen, inclusief de pro’s en contra’s van die maatregelen. Op basis
daarvan kan de KL vervolgens een besluit nemen. Bij de
achtmaandsrapportage van F&C kan dat dan worden gemeld.
7. Tweede punt betreft de mogelijkheid die politiechefs hebben om
verplichtingen aan te gaan op HRM- en FM-terrein waarvoor de
budgettaire verantwoordelijkheid bij het PDC ligt. Dit is een perverse
prikkel in de aansturing, die potentieel de budgettaire discipline
ondermijnt. Onduidelijk is in welke mate dit in de praktijk voorkomt en
onduidelijk is ook in hoeverre politiechefs van tevoren overleg plegen met
de budgetverantwoordelijken over eventuele ruimte binnen de betreffende
budgetten om nieuwe verplichtingen aan te gaan. Maar zelfs als dat zou
gebeuren is het strijdig met het principe van de integrale afweging.
Diensthoofden reageren overigens wel op signalen dat politiechefs buiten
de diensthoofden om verplichtingen aangaan en dat leidt er volgens het
diensthoofd FM toe dat politiechefs steeds minder op eigen gezag
verplichtingen aangaan.
8. Tot slot als derde punt is door vele gesprekspartners aangegeven dat er
bij de Nationale Politie tot nu toe geen cultuur is van afspraak = afspraak
op begrotingsgebied. Als voorbeeld daarvan is gegeven dat er
onvoldoende harde sturing plaats vindt op het terugdringen van de
overbezetting bij de politie, terwijl de loonsom van de politie de komende
jaren met circa € 130 miljoen moet dalen. Om dit na te gaan heb ik de
verslagen opgevraagd van de bilaterale gesprekken die de KL heeft met
de politiechefs. Uit die verslagen komt niet een beeld naar voren dat
overbezetting een belangrijk gespreksonderwerp is en evenmin dat er
harde afspraken worden gemaakt over implementatie van de afgesproken
doelstelling of bijsturing om de doelstelling te halen. In een bespreking
van een concept van dit rapport herkenden politiechefs in het KMTO dit
punt, maar gaven daarbij aan dat realisatie van deze afspraak door de
beperkte wendbaarheid van de organisatie (door regels en afspraken met
vakbonden) moeilijk is. Dit is reden te meer om de ontwikkeling van het
P-budget nauwkeurig te monitoren en bijtijds te bespreken welke
mogelijkheden de politie heeft voor bijsturing.

13

4.7

Conclusie
1. Welke conclusie trekken we uit deze bevindingen over de werking van het
financiële beheer? Dat er voor alle elementen die we in 1.6 hebben
geïdentificeerd als cruciaal voor de financiële beheersing van de begroting,
verbeterpunten zijn. De huidige werking van het systeem genereert een
aantal vermijdbare risico’s die de beheersing van de begroting
bemoeilijken. De verplichtingenadministratie is (nog) niet volledig, de
analytische kwaliteit van maandrapportages laat te wensen over,
waardoor er geen nauwkeurig beeld ontstaat over de oorzaken van
afwijkingen en het daardoor ook moeilijk is om daar goed op bij te sturen.
Er is asymmetrie tussen de ruimte die wordt geboden voor
overprogrammering van uitgaven en de afwezigheid van een permanente
up to date lijst met direct inzetbare ombuigingsopties voor het geval dat
de begroting overschreden dreigt te worden. Risicoanalyses zijn weinig
SMART zowel wat betreft de definiëring van de risico’s als de maatregelen
om ze te beheersen. Deze problemen klemmen te meer omdat pas in juni
van het lopende begrotingsjaar voor het eerst een serieuze analyse van de
begrotingsuitvoering op tafel ligt. Door afnemende budgetflexibiliteit
neemt de kans toe dat doelmatige uitgaven uitgesteld of gekort moeten
worden. Tot slot laat de monitoring van en sturing op de implementatie
van sommige afgesproken taakstellingen nog te wensen over.
2. Zoals gezegd levert dit extra risico’s op voor de begrotingsbeheersing.
Daar staat tegenover dat er bij F&C veel kennis aanwezig is die ‘de
knoppen’ kennen om via kassturing of uitstel van projecten afwijkingen
van de begroting weten te redresseren. Maar dat is nog niet hetzelfde als
goed ‘in control’ zijn. Deze conclusie is geleidelijk aan gegroeid in de
afgelopen maanden en ook steeds gedeeld met de politie en de politie
erkent deze conclusie ook. Geregeld heeft dat direct tot verbeteracties
geleid, zoals bij de uitvoeringsrapportages. Er is echter nog steeds werk
aan de winkel om de financiële control op de korte termijn te verbeteren,
maar deze positieve opstelling geeft goede hoop dat de politie de
resterende problemen ook onder de knie krijgt.

14

5

In control: middellange termijn?

5.1

Ontbreken van een gedragen inhoudelijke strategie
1. Op dit moment zijn de uitkomsten van het P&M onderzoek het
belangrijkste strategische houvast voor het korps. Vastgestelde
doelstellingen zijn daar op macroniveau consistent verbonden met de
financiële middelen. Voor een aantal kostencategorieën is dat ook p x q
wordt vertaald naar het niveau van de eenheden. Toch is dit houvast geen
afgestemde en innerlijk consistente beleidsstrategie van de Nationale
Politie, die start met toekomstgerichte dreigingsanalyses, zo nodig
gedifferentieerd naar regio’s, en vervolgens met het budget en eventuele
andere randvoorwaarden, de optimale mix van instrumenten en daarmee
ook input definieert om de dreigingen te pareren: operationele sterkte,
ICT, geweldsmiddelen, vervoermiddelen, etc. Bij de politie wordt dit nu
aangeduid als het portfolioproces 3 . Strategie is dus ook een wervend
verhaal met communicatiekracht richting de eigen medewerkers en de
samenleving. Strategie impliceert ook dat is nagedacht hoe te reageren
als dreigingen zich anders ontwikkelen dan eerder gedacht. Hoe wendbaar
is de politieorganisatie dan? De nationalisatie van de politie creëert
hiervoor wel een aantal condities, maar het huidige strategische houvast
geeft hieraan nog weinig handen en voeten.
2. Het afgelopen jaar heeft de Nationale Politie wel hard gewerkt aan een
nieuwe strategie. Voor een nieuw RA is een position paper opgesteld
waarin een voorschot wordt genomen op die nieuwe strategie. In het
position paper zet de NP uiteen wat ze zou doen als er door een nieuw
kabinet structureel extra zou worden geïntensiveerd in de NP. Daarmee
zou het onder punt 5.1 gesignaleerde probleem kunnen worden
ondervangen, in ieder geval op macroniveau 4.
3. De logische vervolgstap zou zijn om het strategische verhaal op
korpsniveau meerjarig p x q door te vertalen naar de eenheden om aan de
politiechefs duidelijk te maken wat de strategie voor de eenheden precies
betekent in termen van de capabilities (operationele sterkte, IV,
vervoermiddelen, geweldsmiddelen, etc) die hen ter beschikking staan om
de prestaties te leveren die in de lokale driehoeken worden afgesproken.
Deze uitwerking kan gebeuren in het Integraal Planningsoverleg (IPO)
aangevuld met vertegenwoordigers van de eenheden. De resulterende
meerjarenplannen voor de eenheden zouden vervolgens ter bespreking
3
Verschil met het huidige proces is dat de portfolio’s nu vooral binnen IV, FM, etc worden
geoptimaliseerd, terwijl in het strategieproces naar optimaliteit wordt gestreefd over alle
instrumenten (kostencategorieën) heen. Dat laat natuurlijk onverlet dat na vaststelling van de
portfolio’s op macroniveau er binnen de kostencategorieën ook nog optimalisaties kunnen worden
uitgevoerd.
4
Uiteraard is het ook mogelijk een sluitende inhoudelijke strategie te formuleren die budgettair
neutraal is. Ten opzichte van het position paper zullen er dan scherpere keuzes moeten worden
gemaakt.

15

aan het KMTO moeten worden voorgelegd en voor finale goedkeuring aan
de KL. Hierbij zijn drie punten van belang die naar mijn mening tot nu toe
te weinig aandacht krijgen in het strategische planningswerk van de
Nationale Politie.

5.2

Weinig aandacht voor de harde kant van strategievorming: drie
punten
1. In de eerste plaats is het voor de consistentie van de strategie belangrijk
dat op middellange termijn het capaciteitsbeslag van de nationale en
lokale taken de totale beschikbare capaciteit aan fte’s per eenheid niet
structureel overschrijdt. Op basis van gesprekken met de politiechefs van
Rotterdam en Oost-Brabant kom ik tot de conclusie dat zij wel kwalitatief
een beeld hebben over de aansluiting tussen de capaciteitsvraag in hun
eenheid gebaseerd op prestatieafspraken in de driehoek en het
beschikbare capaciteitsaanbod voor hun eenheid, maar dat een
kwantitatieve onderbouwing daarvan ontbreekt. Over de eventuele
spanning tussen capaciteitsvraag en aanbod op lokaal niveau kan dus
weinig ‘hard’ worden gezegd. (Overigens blijken de nationale prioriteiten
meestal goed te kunnen worden ingepast in de prioriteiten die op lokaal
niveau belangrijk worden gevonden. Kennelijk leggen de nationale
prioriteiten -opmerkelijk genoeg- weinig extra beslag op de beschikbare
capaciteit.)
2. Door het ontbreken van deze informatie ontbreekt dus geobjectiveerd
inzicht in de relatieve spanning bij de eenheden en als gevolg daarvan is
het ook niet mogelijk om daar goed op te sturen. Zouden sommige
eenheden ten opzichte van andere eenheden nog efficiënter kunnen
werken en meer kunnen presteren? Zijn de ambities van sommige andere
eenheden juist te hoog gegeven de beschikbare capaciteit?
3. Uit de gesprekken blijkt als tweede punt dat de begrotingen van de
eenheden tot nu toe vooral worden toegewezen op basis van historische
budgetverdeelmechanismen. Dat suggereert dat er nog ruimte is om in de
driehoeken de eenheidsbegrotingen sterker te challengen dan tot nu toe
gebeurt en daarbij vragen te betrekken zoals onder 5.5 geformuleerd.
Gegeven de opbouw van de NP in de afgelopen periode is te begrijpen dat
men hier de afgelopen jaren niet aan toegekomen is, maar naar mijn idee
is het zaak daar nu stappen in te gaan zetten. De ERAM-pilots die in 2018
starten, kunnen hierbij een belangrijke rol gaan vervullen. Dit soort
analyses gaat inzicht opleveren in welke mate de huidige formatie nog
effectiever kan worden ingezet. Het is ook een stimulans voor de politie
om een lerende organisatie te worden.
4. Het derde punt is dat de politie nog systematischer kan nadenken over de
reguliere trendmatige efficiencyverbetering, bijvoorbeeld door inzet van
meer ICT. Dit is van belang omdat het een idee geeft over de trendmatige
toename van de capaciteit van de politie bij ongewijzigd beleid. Bij
sommige bijzondere projecten is hier overigens wel aandacht voor. Zo is
16

voor MEOS (mobiele applicaties), e-Briefing en Executie & Signalering en
het Programma Administratieve lastenverlichting in totaal een
productiviteitswinst van structureel 5000 fte’s becijferd, die over een
reeks van jaren is gerealiseerd. Dit soort kennis is ook van belang voor
berekeningen zoals onder punt 5.4.

5.3

Overige punten

5.3.1

Decentralisatie van delen budget?
1. In de gesprekken met de politiechefs is verder meer eigen speelruimte
bepleit voor de politiechefs voor met name de vaste personeelskosten. In
Oost-Brabant werd ook flexibiliteit bepleit tussen het huisvestingsbudget
en de budgetten voor IV en het budget voor vervoermiddelen. Deze
eenheid heeft er in overleg met de driehoek voor gekozen om minder
politiebureaus in te richten door meer bij burgers zelf op bezoek te gaan.
Daarvoor heeft men echter wel behoefte aan meer vervoer en IVmiddelen. In feite wordt hier een zekere mate van decentralisatie bepleit
van budgetten die een aanpassing betekent van het huidige sterk
gecentraliseerde model.
2. Binnen de politie wordt nu gedacht aan een systeem met trekkingsrechten
voor de eenheden voor bijvoorbeeld voertuigen, IV, etc. Meerjarige p x q
onderbouwde begrotingen per eenheid zoals besproken in 5.3 bieden
mogelijkerwijs
een
eenvoudig
alternatief
voor
daadwerkelijke
decentralisatie van budgetten. Om tot meerjarige begrotingen te komen is
immers overleg nodig met alle eenheden en in die overleggen kan dan ook
worden gekeken of en zo ja hoe specifieke wensen van eenheden,
bijvoorbeeld over de uitruil tussen huisvesting en IV, kunnen worden
ingepast.

5.3.2

Aansluiten begrotingscyclus op cyclus rijk
1. De bestaande tijdsplanning voor de begrotingscyclus voor jaar t is
overigens weinig behulpzaam om deze processen op gang te brengen. In
het voorjaar van t – 1 wordt in de Voorjaarsnota besloten over de omvang
van de NP-begroting als geheel. Pas in de tweede helft van jaar t – 1
wordt in de driehoeken voor alle eenheden een p x q bestedingsplan voor
alleen jaar t opgesteld. Terwijl de oorspronkelijke opzet hiervan was om
budgetneutraal kleine onafwendbare bijstellingen nog te verwerken en de
begroting in een operationeel bestedingsplan te vertalen, zien de
eenheden dit moment als hun kans om met de KL serieuze
begrotingsdiscussies te gaan voeren. Omdat de begroting voor jaar t voor
de Nationale Politie als geheel dan al vaststaat, is dit een frustrerend
zero-sum spel.
2. Vanuit de strategie en vanuit hun verantwoordelijkheden zou het voor de
politiechefs dus beter zijn om steeds te beschikken over een actuele
begroting voor de middellange termijn per politie-eenheid. Daarin kan dan

17

rekening worden gehouden met wensen als onder punt 5.9. Aan het eind
van jaar t-2 kan die begroting steeds worden geactualiseerd op basis van
knelpunten in de lopende uitvoering. Op basis van een bespreking in het
KMTO kan de KL vervolgens in overleg met V&J bepalen of en zo ja
hoeveel men eventueel bij Voorjaarsnota wil claimen of dat men
herprioriteert binnen het budget. Op die manier worden politiechefs
steeds inhoudelijk volledig meegenomen bij het belangrijkste
besluitvormingsmoment voor de rijksbegrotingen en ontstaat een
volledige aansluiting met de P&C-cyclus van het rijk. Ten opzichte van de
bestaande procedure betekent dit een versnelling van een jaar. De KL
heeft ondertussen besloten deze suggestie met ingang van 2019 op te
volgen.
3. In een dergelijke opzet kan het werk aan het bestedingsplan zijn
oorspronkelijke technische karakter behouden: verwerking van kleine
bijstellingen en verwerking van de VJN-besluitvorming.

5.3.3

Onderbouwing claims is verbeterd, maar de politie is er nog niet
1. Voor het eventueel indienen van claims is de harde onderbouwing ervan
zeer belangrijk. De voortgang die de Nationale Politie ondertussen heeft
geboekt op het terrein van integrale impactanalyses verbetert de kwaliteit
van de claims. Dat legt de basis voor een meer rationele afweging van
ideeën om de politie extra taken te laten uitvoeren. De politie kan dan
aangeven welke extra middelen nodig zijn om gegeven het bestaande
niveau van dienstverlening extra taken uit te voeren of omgekeerd
duidelijk maken welke andere taken niet meer kunnen worden uitgevoerd.
De politie kan dan een begin maken met serieus ‘terugpraten’ naar DGPol,
FEZ V&J en de IRF.
2. Op zich heeft de Nationale Politie dus zeker wat betreft de fte-capaciteit
met DSP een sluitend systeem ontwikkeld om de gevolgen van initiatieven
op macroniveau in kaart te brengen. Andere kostencategorieën worden in
DSP echter tot nu toe niet structureel meegenomen; wel soms op ad hoc
basis afhankelijk van de beschikbaarheid van data.
3. Eerste verbeterpunt is dus dat de politie DSP moet uitbreiden naar alle
kostencategorieën om integraal een beeld te schetsen van de gevolgen
van nieuwe beleidsinitiatieven.
4. Twee andere verbeterpunten betreffen de batenkant van de initiatieven en
de doorwerking van initiatieven in de rest van de veiligheidsketen. Pas
dan is het mogelijk om op een volwaardige manier alternatieve
beleidsinitiatieven op diverse terreinen te vergelijken en af te wegen. Nu
optimaliseert men vooral binnen de eigen ‘kostenkokers’: de budgetten
voor IV, FM, etc., maar is er geen integrale afweging. De
investeringsportfolio zou hierdoor suboptimaal kunnen zijn, zie ook punt
5.1.

18

5. De vraag is vervolgens: hoe werkt het huidige DSP in de praktijk van
alledag? De politie zet DSP wel in bij de besluitvorming, maar soms
worden er toch besluiten genomen zonder sluitende impactanalyse en
dekkingsplaat. Dat heeft dan meestal te maken met door de media en/of
de
politiek
ingegeven
urgente
vraagstukken.
Bijvoorbeeld
migratiestromen, massale evenementen of contra-terrorisme. Het gaat
dan om incidentele beleidsinterventies die enkele malen per jaar
voorkomen. De gevolgen lopen dan per definitie in de miljoenen en de
impact op de operationele en bedrijfsvoeringscapaciteit is aanzienlijk. De
capacitaire en financiële consequenties, alsmede de verdringingseffecten
worden dan achteraf alsnog via bovenvermelde methodes in kaart
gebracht en verdisconteerd. Juist in dit soort situaties zou het belangrijk
zijn om te kunnen beschikken over een in het KMTO vastgestelde
ombuigingslijst.

19

5.4

Conclusie
1. Wat is de conclusie voor de middellange termijn? Het P&M onderzoek is
het strategische houvast voor de middellange termijn waaraan de politie
zich volledig committeert. De politie is zich bewust van de inhoudelijke
beperkingen van dit houvast en werkt daarom al enige tijd aan een
nieuwe strategie, die vermoedelijk dit najaar gereed komt. Een nieuw
regeerakkoord zou de financiële armslag kunnen bieden om te starten met
implementatie van de nieuwe strategie. So far, so good. Belangrijke
verbeterpunten waaraan de politie dan nog moet werken betreffen de
harde kant van de doelen-middelen discussie. Op dit moment is
onduidelijk of er in de bestaande organisatie nog ruimte zit voor
productiviteitswinst en evenmin welke productiviteitsgroei bij ongewijzigd
beleid jaarlijks wordt gerealiseerd. Dit vraagt om voortvarende aanpak
van het ERAM-traject.
2. Verder kan de politie inhoudelijk winst boeken door directer aan te sluiten
bij de cyclus van de rijksbegroting. Wat betreft impactanalyses heeft de
politie de afgelopen tijd een verbeterslag gemaakt, waardoor budgettaire
claims beter onderbouwd zijn. Maar er zijn enkele verbeterpunten. De
impactanalyse is nu vooral op de operationele formatie van de politie
gefocust en zou alle kostencategorieën moeten omvatten. De
impactanalyse zou niet alleen naar kosten, maar ook naar baten moeten
kijken. Tenslotte zouden de effecten van nieuwe wet- en regelgeving of
beleidsinitiatieven in afstemming met andere partners op het terrein van
de veiligheid ketenbreed moeten worden onderzocht.
3. De conclusie voor de middellange termijn is dat de Nationale Politie hier
op de goede weg is, maar dat er de komende jaren nog hard gewerkt
moet worden om volledig ‘in control’ te komen.

20

6

Aanbevelingen
De aanbevelingen sluiten logisch aan bij de conclusies hiervoor.
Voor de korte termijn zijn er dertien aanbevelingen:

1. Stel in de ‘driehoeken’ bedrijfsvoering van de Nationale Politie alleen
sluitende en realistische begrotingen op, dat wil zeggen met prognoses
wat men daadwerkelijk verwacht uit te geven.
2. Geef het PDC een volwaardiger positie bij de finale besluitvorming over de
begrotingen.
3. Stel jaarlijks voor de aanvang van het begrotingsjaar een door het KMTO
en de KL geaccordeerde ombuigingslijst op die direct kan worden ingezet
zodra zich tegenvallers voordoen. Zorg voor voldoende budgetflexibiliteit
op die lijst. Symmetrisch kan ook een overprogrammeringslijst worden
opgesteld voor het geval dat zich in de loop van het begrotingsjaar
meevallers aftekenen.
4. Verbeter op korte termijn de inhoudelijke en analytische kwaliteit van de
financiële maandrapportages; maak voor alle kostencategorieën
decompositietabellen die inzicht geven in de oorzaken van afwijkingen ten
opzichte van de begroting.
5. Op die manier worden de early warnings betrouwbaarder en daardoor ook
effectiever. Dit is met name van belang voor de posten met de grootste
risico’s in de komende jaren: externe inhuur, de mismatch en het
natuurlijk verloop van personeel. Betere maandrapportages ontlasten ook
het werk voor de MARAP’s.
6. Laat de directeur PDC als belangrijkste budgetverantwoordelijke, daar als
first line of defense voor verantwoordelijk zijn en laat de concern
controller daar zijn onafhankelijke oordeel over geven, bijvoorbeeld of hij
uitzonderingsrapportages noodzakelijk acht (als die niet eigener beweging
worden opgesteld).
7. Mede naar aanleiding van dit onderzoek heeft de directeur PDC na de
bespreking van de eerste 4-maands MARAP voor 2017 met zijn MT
afgesproken om 2-maandsrapportages te gaan opstellen om de uitputting
van de begroting beter te gaan monitoren en zo nodig bij te sturen. Dat is
een goede ontwikkeling. Een andere stap voorwaarts is dat er voor de
taakstelling externe inhuur en binnenkort ook voor de taakstelling op het
P-budget monitoringsinstrumenten zijn ontwikkeld, die per eenheid
kwantitatief aangeven waar men op koers ligt en waar overschrijdingen
dreigen. Op basis daarvan zullen dan adviezen worden opgesteld om de
afwijkingen te redresseren.
21

8. Probeer dus al eerder dan in de viermaandsrapportage van juni goed zicht
te krijgen op de begrotingsuitvoering, zodat zo nodig ook eerder gestart
kan worden met het voorbereiden van maatregelen om overschrijdingen
terug te dringen.
9. Zorg voor een zorgvuldige monitoring van de uitvoering van maatregelen
die overschrijdingen moeten redresseren.
10. Voltooi zo snel mogelijk een verplichtingenadministratie, die volledig
geïntegreerd is met de financiële administratie.
11. Maak de risico-analyses SMART-er; leer van de ervaringen rond IV.
12. Werk aan een intrinsiek gedragen cultuur van afspraak = afspraak, ook
voor de begroting, laat de KL daarbij een voorbeeldfunctie vervullen.
13. Zorg tot slot dat politiechefs alleen na overleg met het PDC verplichtingen
kunnen aangaan voor budgetten waarvoor het PDC
budgetverantwoordelijke is en dat politiechefs in overleg met het PDC ook
dekking voor die extra verplichting aanbieden. Als dekking niet wordt
geboden, vindt escalatie plaats naar de KL. Alternatief is om per eenheid
een reservepotje te formeren waarop een beroep kan worden gedaan in
dit soort situaties.

22

Voor de middellange termijn luiden de zeven aanbevelingen als volgt:

1. Benut de kans van een nieuw RA om een consistente integrale strategie
onder de nieuwe meerjarenbegroting van de Nationale Politie te leggen.
Probeer daarbij zoveel mogelijk gebruik te maken van het position paper
en het lopende strategietraject. Als dit zou slagen, kan dit tevens leiden
tot een opschoning van de ongeveer 40 strategische plannen die de
laatste tijd zijn ontwikkeld.
2. Vertaal de strategie p x q naar de eenheden om aan de politiechefs
duidelijk te maken wat de strategie voor de eenheden precies betekent in
termen van de capabilities (operationele sterkte, IV, vervoermiddelen,
geweldsmiddelen, etc) die hen ter beschikking staan om de prestaties te
leveren die in de lokale driehoeken worden afgesproken. Deze uitwerking
kan plaatsvinden in het Integraal Planningsoverleg aangevuld met
vertegenwoordigers van de operatiën en de eenheden. De
meerjarenplannen voor de eenheden worden vervolgens ter bespreking
voorgelegd aan het KMTO en voor finale goedkeuring aan de KL. Het
huidige portfolioproces dat vooral binnen IV, FM, etc. plaats vindt, wordt
hierdoor een optimalisatieproces over alle instrumenten
(kostencategorieën) heen.
3. Bouw daarbij tevens een procedure in die eventuele spanningen tussen
bottom up (lokale gezagen) en top down (LOVP) prestatieafspraken in
beeld brengt en zo nodig wegneemt.
4. Vervroeg P&C procedure met een jaar om tot een volledige aansluiting bij
de cyclus van de rijksbegroting te komen. Daarmee zouden politiechefs
meer betrokken raken bij de besluitvorming over de begroting, omdat de
gevolgen voor hun eigen begroting direct inzichtelijk worden. Dit kan
bijdragen aan de noodzakelijke cultuuromslag op budgettair terrein:
(begrotings)afspraak = (begrotings)afspraak. De KL heeft ondertussen
deze aanbeveling overgenomen en werkt aan implementatie ervan.
5. De wens van politiechefs voor meer decentralisatie van budgetten en
bevoegdheden om beter op lokale omstandigheden in te spelen en tevens
de afweging tussen betalen en genieten te versterken is logisch, maar
zolang het bestaande centrale model nog onvoldoende goed werkt, ook
risicovol. Op dit moment is het vooralsnog verstandiger eerst het
bestaande model te vervolmaken en dan na te denken hoe stap voor stap
de lokale bevoegdheden kunnen worden uitgebreid met daar tegenover
budgettaire verantwoordelijkheid en verantwoording. Het voorstel onder
punt 6.3.2 voor een p x q meerjarige doorvertaling van het korpsbudget
naar eenheden impliceert al een grotere betrokkenheid van de eenheden
in de ontwikkeling van hun capabilities en kan als een eerste stap worden
beschouwd in een decentralisatieproces.
6. Een wellicht eenvoudig alternatief om binnen het bestaande centrale
systeem rekening te houden met specifieke wensen van eenheden, is om
23

bij het opstellen van meerjarige begrotingen op eenheidsniveau (zoals
voorgesteld bij 6.3.2) na te gaan of die wensen kunnen worden ingepast.
7. Het is belangrijk om in de driehoeken begrotingen van eenheden sterker
te challengen om na te gaan of er ruimte is voor efficiencyverbetering
binnen de bestaande organisatie. Daarnaast is het belangrijk dat er meer
systematisch wordt nagedacht over trendmatige verbetering van efficiency
bij ongewijzigd beleid. De ERAM-pilots die in 2018 starten, kunnen hier
stimulerend werken.
Tot slot voor de volledigheid: voltooi de uitvoering van de aanbevelingen van
PwC conform het ‘stand van zaken’- spreadsheet van 25 augustus 2017. Op
enkele punten wil ik echter graag nog een aanvullende opmerking maken over
de aanbevelingen van PwC:
•

Het is steeds meer standaard aan het worden voor de politie om
impactanalyses uit te voeren van nieuw beleid. Dat is goed werk en maakt
het mogelijk om tot meer rationele besluitvorming te komen over de
gevolgen van nieuwe wet- en regelgeving en nieuwe beleidsinitiatieven.
Aanbeveling is om de beschikbaarheid van impactanalyses daadwerkelijk
tot standaard te verheffen: geen besluit zonder een impactanalyse.

•

Er zijn nog drie inhoudelijke verbeterpunten. De impactanalyse is nu
vooral op de operationele fte-capaciteit van de politie gefocust en zou alle
kostencategorieën moeten omvatten. De impactanalyse zou niet alleen
naar kosten, maar ook naar baten moeten kijken. Tenslotte zouden de
effecten van nieuwe wet- en regelgeving of beleidsinitiatieven in
afstemming met andere partners op het terrein van de veiligheid
ketenbreed moeten worden onderzocht.

24

7

Hoe verder?
1. Eerste stap is bespreking van dit rapport in het Directeurenoverleg half
september. Als die akkoord gaan met het rapport kan het in oktober met
de Ministers van V&J en Financiën worden besproken.
2. Uitgaande van groen licht voor implementatie van de aanbevelingen, is de
vervolgvraag hoe de Nationale Politie de implementatie ter hand neemt.
Idee is dat de NP de uitvoering van de aanbevelingen meeneemt in de
uitvoering van het Beheersplan 2018.
3. Eerder heeft de politie aangegeven dat uitvoering ervan, onder andere
door de beschikbare aantallen financials en hun competenties niet op
korte termijn haalbaar is. Er is dus prioritering en fasering nodig. Het ligt
voor de hand dat de Nationale Politie hiervoor met een voorstel komt, dat
met DGPol, FEZ V&J en IRF wordt besproken en geaccordeerd.
4. De voortgang kan vervolgens worden gemonitord via de reguliere
overlegstructuren binnen de politie en tussen de politie, V&J en Financiën.
Ook het nog te installeren auditcomité kan hierin een rol vervullen.
5. Indien er te zijner tijd behoefte zou bestaan aan een second opinion over
de implementatie van de aanbevelingen dan is ABDTOPConsult
beschikbaar om de second opinion te geven.

25

Bijlagen
Bijlage 1: Opdrachtbrief van directeur IRF, Ministerie van Financiën

Aanleiding
In het bilateraal over de augustusbrief tussen de minister van Financiën en de
minister van V&J is overeengekomen dat er een opdracht aan André de Jong
wordt verstrekt om als adviseur te helpen bij de implementatie van
aanbevelingen die PwC heeft gedaan in hun Personeel en Materieel onderzoek
bij de Nationale Politie. PwC onderzocht hoeveel middelen de Nationale Politie
nodig heeft voor de uitvoering van zijn taken. André de Jong krijgt deze rol in
het licht van de extra middelen die zijn toegekend aan de Nationale Politie.
Doel van de opdracht
Overkoepelend doel van de opdracht is voorkomen dat er de komende jaren
nog meer middelen moeten worden toegekend ten behoeve van de huidige
opgaven van de Nationale Politie. De aanbevelingen van PwC vormen
daarvoor een handvat. Dit zijn allemaal aanbevelingen die, na implementatie,
moeten leiden tot het verbeteren van het financieel beheer van de politie.
De essentie van de PwC aanbevelingen is:
1. Een reële meerjarenbegroting. Dit zal getoetst worden door te beoordelen
of de onderliggende bestedingsplannen van voldoende kwaliteit zijn. PwC
heeft hiertoe ook een groot aantal specifieke aanbevelingen gedaan voor
de personeels- huisvestings- en IV/IC-plannen.
2. Een verbeterende P&C-cyclus, gespiegeld aan de Rijksbegrotingscyclus
met een verbeterde jaaraanschrijving. V&J en de Nationale Politie zijn
reeds begonnen met de implementatie hiervan. Er zal getoetst worden of
het beoogde proces tot de gewenst verbetering leidt. Het gaat dan om de
tijdige oplevering van kwalitatief voldoende bestedingsplannen ten
behoeve van de P&C cyclus en het op de juiste moment inzicht hebben in
de ontwikkeling van de budgetten.
3. Een uitvoeringstoets voor nieuwe (beleids)initiatieven. Er zal getoetst
worden of de Nationale Politie in staat is om volgens een
gestandaardiseerd proces binnen een vooraf inzichtelijke tijdsperiode een
onderbouwde raming op te leveren over uitbreiding van een taak.
4. Budgetverantwoordelijkheden expliciteren. Er zal getoetst worden of de
aangepaste mandaatsregeling van de Nationale Politie in lijn is met de
gewenste budgetverantwoordelijkheden.
De Nationale Politie is zelf al bezig met een noodzakelijke verbeterslag in de
sturing en de beheersing. Dit traject is breder dan enkel de PwC
aanbevelingen. Als André de Jong observaties heeft over dit bredere traject
die het bovenstaande overkoepelende doel raken, dan zal hij ook hierover
adviseren.
Rapportage
26

De heer de Jong zal vier keer per jaar rapporteren aan de Korpschef, de
minister van V&J en de minister van Financiën over de stand van zaken van
de implementatie van de PwC aanbevelingen en eventuele andere observaties
over de inrichting van de sturing en beheersing bij de Nationale Politie. Zo
nodig kan vaker gerapporteerd worden.
Duur van de opdracht
Naar verwachting zal in de meerjarenbegroting 2018-2022 een aantal
belangrijke stappen zijn gezet bij de invulling van de aanbevelingen. De
opdracht loopt dan ook in eerste instantie tot en met Prinsjesdag 2017. Dit is
een evaluatiemoment waarop met alle betrokkenen (André de Jong, de
Nationale Politie, de minister van V&J en de minister van Financiën) besloten
wordt over het vervolg.
Opdrachtgeverschap
De minister van Financiën en de minister van Veiligheid en Justitie zijn
gezamenlijk opdrachtgever.

27

Bijlage 2: Stand van zaken uitvoering aanbevelingen PwC in het P&M onderzoek van maart 2016

Aanbeveling

Wijze van opvolging

Stand van zaken

Planning

Wie pakt
dit op?

Loopt. De eerste versies van de
jaaraanschrijving zijn tussen de NP en
DGPol inmiddels uitgewisseld. Medio april
volgt een verdere uitwerking van het
concept beheerplan en het
begrotingsconcept.

De jaaraanschrijving 2018
was gereed rond 1-122017. Het thema
resultaatafspraken wordt in
navolging van het IBOonderzoek verder
uitgewerkt in ERAM-pilots
die in 2018 starten.

DGPol/NP

Opvolging loopt door in 2018 en verder
Budgettair kader en
sturing
4a. Formuleer meerjarig
doorwerkende hoofdlijnen
voor zowel beheer als
taakuitvoering. Maak
basisafspraken op hoofdlijnen
over zowel input (bijvoorbeeld
formatieve sterkte),
throughput (bijvoorbeeld
innovatie en vernieuwing) als
output (preventie, opsporing,
criminaliteitscijfers)

Doel is om de jaaraanschrijving meer op
hoofdlijnen te formuleren. Bij de behandeling
van het nieuwe concept beheerplan en
begrotingsconcept zullen de meerjarig
doorwerkende hoofdlijnen worden
meegenomen. Daarbij verschuift de focus
van afspraken over input naar
resultaatafspraken.

28

Opvolging loopt door in 2018
Personeel
2. Professionaliseer de inhuur
Personeel van derden door
middel van een sourcing
strategie

IV/ICT
1. Verbeter het
portfoliomanagement en de
inhoudelijke dialoog over
prioritering tussen VenJ en
politie

Er zal een sourcing strategie door de NP
worden vastgesteld.

Loopt.
Gestart begin 2017.
Verwachte oplevering 1-7Dit punt is nog niet opgepakt vanwege de
2018.
vele andere onderwerpen die een hogere
prioriteit hebben en eerst inzichtelijk
gemaakt moeten worden. Het onder
aanbeveling 3 genoemde project 'sturen op
een betaalbare formatie en bezetting'
speelt hier een belangrijke rol in. Gestart is
met het ontwikkelen van een
begrippenkader.

Portfoliomanagement wordt
geïnstitutionaliseerd binnen de politie.
Sturing op het portfolio vindt plaats op basis
van jaaraanschrijving/ beheerplan cyclus
met daarin opgenomen strategische doelen
en begroting voor de politie als geheel en
een vertaling naar de IV-kolom. Vanaf 2018
loopt besluitvorming over de IV-portfolio niet
meer via VenJ aangezien de IV-portfolio een
uitvoeringsinstrument is om invulling te
geven aan de strategische afspraken in het
beheerplan. Met de verschuiving naar
strategische doelen wordt invulling gegeven
aan een meer inhoudelijke dialoog tussen
VenJ en politie.

Loopt.
Portfoliomanagement is inmiddels
geïnstitutionaliseerd binnen de politie. Het
(IV-)portfolioproces is uitgelijnd met de
PenC cyclus. Portfolio IV is vastgesteld. In
de IV-portfolio 2017 zijn zowel financiën
(€) als capaciteit (fte) opgenomen.
Daarnaast wordt portfolio management ook
voor de Operatiën ingevoerd.

NP

Werkt vanaf 1-1-2017. Na
NP/DGPol
afronding van begroting en
beheerplan (september
2017) evalueren of
wijzigingen inderdaad
hebben geleid tot een
betere inhoudelijke dialoog
tussen VenJ en politie.
Deze evaluatie begin 2018
herhalen na het doorlopen
van de processen van
bedrijfsplannen en integrale
planvorming.

29

Huisvesting
1. Bespoedig het opstellen
van de huisvestingsplannen

Budgettair kader en
sturing
3. Maak heldere afspraken
over de behandeling van
(nieuwe) beleidsinitiatieven
en prioriteiten en de financiële
consequenties daarvan. (uitv
toetsen)

Direct na afronding PenM onderzoek starten
met opstellen huisvestingsplannen. De
huisvestingsplannen per eenheid worden ter
integrale besluitvorming samengevat in een
Huisvestingsplan 1.0. Deze plannen worden
verder verdiept op de onderwerpen IBT, FO,
Cellen en duurzaamheid in Huisvestingsplan
2.0.

Loopt.
Huisvestingsplannen per eenheid zijn op
basis van zogenaamde
huisvestingssimulaties uitgewerkt en
vastgesteld in afstemming met politiechefs
en burgemeesters. Bestuurlijke afhechting
- verbinding is belangrijk als onderdeel van
de besluitvorming.

Eerste kwartaal 2017
Huisvestingsplan 1.0
gereed.

Binnen de NP wordt de reeds bestaande
impactanalyse verder doorontwikkeld, onder
andere om het instrument ook bruikbaar te
laten zijn bij budgettaire besluitvorming
(voorafgaand aan invoering nieuwe wet- en
regelgeving en taken). Vanuit DGPol en de
NP wordt via een pilot gewerkt aan het
uitwerken van het instrument 'Kenneth' een app om alle effecten van nieuwe wet- en
regelgeving op de uitvoering in beeld te
brengen. Daarbij worden ook andere
ketenpartners zoals het OM betrokken. Het
initiatief voor deze app is afkomstig uit de
(VenJ-)ICT hoek. De insteek is om Kenneth
te verbreden tot een bruikbaar instrument
bij de opvolging van deze aanbeveling.
Buiten het instrument zelf moet het proces
eromheen goed worden vormgegeven zodat
alle partijen zich er aan committeren de
gevolgen voor de uitvoering van nieuwe
beleids- of wetgevingsinitiatieven
systematisch en vergelijkbaar in beeld te
brengen.

Loopt. Door de NP wordt de impactanalyse
steeds vaker gebruikt om effecten van ook
nieuwe initiatieven in beeld te brengen. De
pilot van Kenneth is op 6 maart formeel
van start gegaan. Er is een kernteam
gevormd met medewerkers van DGPol en
van de NP. Het 'voorwasteam' in de eerste
schil bevat daarnaast vertegenwoordigers
van het OM, DFEZ en DWJZ. Ook is er een
begeleidingscommissie ingesteld met leden
van in ieder geval DWJZ, DI&I, DGPol,
DFEZ en Nationale Politie. De
begeleidingscommissie reflecteert op de
leerervaringen uit de pilot en denkt mee
over de toepassing na afloop van de pilot.
Momenteel zijn de belangrijkste aspecten
die (nog) niet voldoende zijn uitgewerkt 1)
het verkrijgen van commitment van alle
(staf)directies binnen VenJ en NP om de
uitvoeringseffecten tijdig en uniform in
beeld te brengen en 2) de bruikbaarheid
van de uitkomst van de app. Op dit
moment is de uitkomst alleen 'Kan' of 'Kan

Verbeteren impactanalyses
continue proces. Integratie
moet nog worden
ingepland, loopt in elk
geval door in 2018.

NP

Eind 2017 Huisvestingsplan
2.0 in concept gereed,
vaststelling loopt door in
2018.

DGPol/NP

30

niet'. Daarnaast worden er
uitvoeringstoetsen bij het PDC uitgevoerd.
Voor de impact op politiecapaciteit wordt
het dynamisch Simulatiemodel Politie
gebruikt. Wat nog ontbreekt is een
integratie van deze modellen.

31

Opvolging
gereed ultimo
2017

IV/ICT
4. Verbeter de inrichting van
de financiële administratie

In 2018 zal de administratie worden
aangepast zodat meer inzicht in de kosten
van IV ontstaat. VenJ heeft dit in haar
aanschrijving voor de begroting 2018 ook
aangegeven.

Loopt.
De eerste stappen voor het wijzigen zijn in
gang gezet. Het voornemen is dat
Personeel derden voor IV in categorie
Verbinding en automatisering zal worden
opgenomen (als vorm van uitbesteed werk
en niet als inhuur voor vacatures!). De
categorie overige kosten zal nader worden
geduid. Er is hierover overleg met VenJ.

Gereed 31-12-2017

NP

5. Continueer
programmatische sturing op
het aanvalsprogramma maar
let wel op de afwijkende
governance

Aanvalsprogramma wordt gecontinueerd
binnen de nieuwe governance zoals
vastgelegd in de notitie governance
besproken in MKCO 23-01-2017.

Gereed 31-12-2017

NP

6. Voer uitvoeringstoetsen in

Uitvoeringstoesten zijn verheven tot
standaard bij invoering van nieuwe
beleidsontwikkelingen. Vanuit DGPol en de
NP wordt gewerkt aan het uitwerken van het
instrument 'Kenneth' - een app om alle
effecten op de uitvoering in beeld te brengen
(zie aanbeveling 3 onder Kader en Sturing)

Loopt.
Op dit moment is er een onderzoek hoede
resterende activiteiten vanuit het BAVP en
de toekomstige vernieuwing vanaf 2018 in
de governance ingepast worden. Deel 2
van de governance zal met de meer
praktische uitwerkingen van deel 1 worden
afgerond in 2017 zodat het in 2018
conform governance kan werken.
Loopt.
Uitvoeringstoetsen IV/ICT vinden
incidenteel plaats. Structurele inbedding
vindt in samenspraak met VenJ plaats. Zie
ook aanbeveling 3 onder kader en sturing.

Gereed 31-12-2017

NP

32

Budgettair kader en
sturing
2. Richt een transparant
proces in van voorbereiding
en besluitvorming rondom de
begroting van de nationale
politie passend binnen de
begrotingsprocessen van de
rijksoverheid

De NP sluit aan bij de Brede Bestuursraad
om de effecten van de besluitvorming op de
begroting van de NP goed in beeld te hebben
en daar invloed op uit te oefenen. De NP
levert input voor (onder andere) de
beleidsbrief van VenJ. De P&C cyclus van de
NP wordt ge-update en sluit aan bij de
begrotingsprocessen van de rijksoverheid.

Loopt. De Brede Bestuursraad bestaat
sinds januari 2016. Eind 2016 heeft NP via
TO fin gelegenheid gekregen te reageren
op het begrotingsrapport DGPol. In 2017 is
de bedoeling dat NP gelegenheid krijgt
actief input te leveren voor het
begrotingsrapport (en daarmee de
beleidsbrief VenJ).

Gereed 31-12-2017

DGPol/NP

33

Opvolging gereed (dd. 25 augustus 2017)
Personeel
1.Gebruik de strategische
personeelsplanning als
instrument ter onderbouwing
van besluitvorming over de
personeelsstrategie van de
nationale politie

3. Zorg voor een betere
integrale sturing tussen
formatie en bezetting van het
interne personeel enerzijds en
personeel van derden
anderzijds in combinatie met
het openstellen van vacatures

De personeelsstrategie van de politie moet
gebaseerd zijn op het Inrichtingsplan en de
Jaaraanschrijving. Het SPP was in eerste
instantie vooral doorrekening van bestaande
besluitvorming. Het SPP is nog steeds de
basis voor alle documenten die gebruikt
worden in de P&C cyclus van de politie. Het
SPP wordt nu ook ingezet in de
voorbereiding van besluitvorming.

Gereed.
In de eerste maanden van 2017 door SPP
presentaties gegeven in alle gremia om
inzichten te geven over toekomstige
ontwikkelingen, dilemma's en keuzes die
gemaakt moeten worden. Van daaruit
worden nu vervolgacties verder uitgewerkt
en omgezet in voorstellen ter
besluitvorming. VenJ en PZ zijn nauw
betrokken bij dit traject.

Gestart per maart 2016;
presentaties begin 2017;
operationeel begin 2017

NP

Opzetten van een prestatiedashboard en
inrichten van een inhuurloket. Het
onderwerp formatie en bezetting maakt
onderdeel uit van de
managementgesprekken tussen korpsleiding
en eenheidschefs / directeuren. Daarbij is de
consistentie van het capaciteitsbeslag top
down versus bottomup een belangrijk
aandachtspunt.

Gereed.
Prestatiedashboard Formatie-bezetting is
ingericht; tot op teamniveau kan gestuurd
worden op formatie en bezetting. Beleid
inhuur derden en inhuurloket
(aanbesteden) zijn ingericht. Het integrale
project “Betaalbare formatie en bezetting”
is opgestart; hierin worden de
verschillende aspecten en knelpunten mbt
formatie,

Opzetten
prestatiedashboard uiterlijk
1-1-2017 (gereed);
inrichten inhuurloket
operationeel per 1-1-2016
(gereed); formatie en
bezetting onderwerp bij
managementgesprekken
gestart in het jaar 2017
(loopt).

NP

34

bezetting en inhuur opgepakt; Na
afronding Personele reorganisatie fase 1
(juli 2016) is iedereen op functie terecht
gekomen zodat duidelijk is hoe de
inrichting werkt en welke knelpunten er in
de inrichting/formatie zijn. Fase 2 van de
personele reo is bedoeld om de over- en
onderbezetting in balans te brengen. HRM
heeft hiervoor beleid ontwikkeld.
Personeelsdata (administratie) is ultimo
2016 op orde gebracht zodat duidelijk is
wie welke functie heeft en waar hij/zij
feitelijk werkt. Genoemde onderwerpen en
ontwikkelingen zijn de basis om vervolgens
de benodigde inhuur te kunnen koppelen
aan de formatie/bezetting.
4. Benut het momentum van
de inbedding van de
Politieacademie in het
politiebestel om de huidige
mismatch tussen opleidingsen trainingsbehoefte enerzijds
en beschikbaar budget en
absorptievermogen anderzijds
kleiner te maken

Per 1 januari 2017 is de politieacademie
ingebed in het politiebestel. Vanaf dat
moment worden de totale opleidings- en
trainingsbehoefte en beschikbaar budget en
absorptievermogen beter inzichtelijk.
Verantwoordelijkheid voor dit inzicht komt in
één hand namelijk van de directeur HRM,
zodat op basis daarvan de eenheden
besluiten kunnen nemen die de vraag en het
aanbod in beter evenwicht brengen.

Gereed.
Uitwerken advies aan KL
rondom inzetbaarheid
Dit onderwerp is opgepakt en wordt
uiterlijk 1-7-2017
meegenomen in transitie/inbedding PA.
Komende maanden zal het thema
inzetbaarheid vanuit
Capaciteitsmanagement worden opgepakt;
dit onderwerp speelt hierbij nadrukkelijk.
Met HBV’s (eenheden) zal gezocht gaan
worden wat wel/niet nodig maar vooral ook
haalbaar is in praktijk.

NP

35

IV/ICT
2. Zorg voor betere financiële
onderbouwing van nieuwe IVen ICT-initiatieven

Alle nieuwe IV- en ICT-projecten worden
doorgerekend met het business case-model
van het PDC en ter bespreking voorgelegd in
de IV-Project Control Board (PCB). Bij de
keuze van projecten dient ook vastgesteld te
worden of er ruimte is voor de structurele
beheerlasten die voortvloeien uit het project.
Hiervoor wordt een zogenaamde “kassa”
ingericht waarmee een verbeterd inzicht
ontstaat in de meerjarige kosteneffecten op
ICT-beheer.

3. Versterk de sturing op de
rationalisatie van applicaties

In 2016 is besloten tot het invoeren van het
portfolioproces. Rationalisatie is onderdeel
van de IV-strategie Politie 2018-2023. Het
portfolioproces zal bijdragen aan het
verbeteren van de sturing.

7. LMO onderzoek besparing

Het programma LMO besteedt een
onderzoek aan met als doelstelling
"Onderzoek het maximaal haalbare en
realistische structurele besparingspotentieel
van de 10 samenvoegingseenheden". Het
onderzoek moet uiterlijk 1-2-2017 zijn
afgerond.

Gereed.
Business case-model van PDC is reeds in
werking. Er is eind 2016 een verbeterde
planning & control-cyclus vastgesteld. Kern
van deze p&c-cyclus is dat vanuit de
strategische doelstellingen en bijbehorende
activiteiten (beheersplan) de meerjarige
kaders voor IV vertaald worden naar de
begroting. In het IV portfolio voor dat jaar
worden deze kaders nader ingevuld in de
vorm van projecten en beheer (zowel in €
als fte). In bedrijfsplan IV en ICT is
financiële onderbouwing opgenomen. In
principe wordt de PxQ methode toegepast.
Deze PxQ onderbouwing is volop in
ontwikkeling.
Gereed.
De prioriteitstelling van de IV-portfolio
2017 is o.a. gebaseerd op de criteria van
het P/M-onderzoek. Rationalisatie is één
van de criteria en derhalve integraal
onderdeel IV-portfolio.
Gereed.
Onderzoek naar de LMO is gegund aan
KPMG en tijdig afgerond.

Business case-model vanaf
1-1-2017, inrichten 'kassa'
in tweede kwartaal 2017.

NP

Werkt vanaf 1-1-2017.

Onderzoek gereed uiterlijk
1-2-2017. Aanbevelingen
KPMG worden in 2017
opgepakt.

DGPol

36

Huisvesting
2. Zorg voor voldoende
uitvoeringscapaciteit

3. Kwantificeer (aanvullende)
voornemens

4. Houd rekening met het
langdurige karakter van
huisvesting (vastgoed)

Het programma huisvesting zal worden terug
gebracht in de lijn. Waar nu nog sprake is
van programmasturing zal het PDC de
uitvoering van de huisvestingsplannen op
zich nemen. De activiteiten voortvloeiend uit
de huisvestingplannen zijn in de tijd
geprogrammeerd en afgestemd op de
benodigde capaciteit en middelen. Een
externe toets van het Huisvestingsplan 1.0
loopt. Onderzoek naar de inrichting van de
huisvestingsorganisatie heeft in beeld
gebracht dat de planfunctie + uitvoering
vraagt om versterking.
Alle voornemens zijn opgenomen in het SHP
1.0 (besluitvorming april 2017).
Vastgestelde voornemens gericht op
centralisatie van huisvesting worden
gekwantificeerd.

Gereed.
Programma huisvesting is op volle sterkte
in bedrijf. Op dit moment wordt het
programma opgenomen in de lijn. Vanaf
tweede helft 2017 is het PDC
verantwoordelijk voor de uitvoering van de
huisvestingsplannen. Externe toets op het
huisvestingsplan loopt.

Sturing op capaciteit en
inzet is een doorlopende
activiteit. Externe toets
eerste helft 2017 gereed.

NP

Gereed.
Aanvullende voornemens worden in SHP
2.0 gekwantificeerd.

Conform SHP 1.0
Versterken ZSM
Infrastructuur en
Raadsman bij verhoor
conform P&M onderzoek
(beiden 2018).

NP

Alle voornemens zijn opgenomen in het SHP
1.0 (besluitvorming april 2017). Conform
uitgangspunten SHP en Financieel/
administratief beheerkader NP.

Gereed.
Langdurige prognoses van kosten van
huisvesting 2018-2027 zijn opgesteld. In
samenhang met de huisvestingsplannen is
doorgesproken over het totale programma
aan investeringen, desinvesteringen, de
financiering daarvan alsmede het beheer
van de doorlopende portfolio.

In 2016 zijn de grondslagen NP
van waardering nader
beoordeeld, mede in relatie
tot normen die het
Rijksvastgoedbedrijf
hanteert en stappen gezet
tot aanpassing. De
voorgenomen schouw om
de te verwachten
(meerjaren)onderhoudslast
en nader in beeld te
brengen zal eerst in 2017

37

worden afgerond. In 2016
is vooruitlopend op de
aanpassing van de
waarderingsgrondslagen in
nauwe samenspraak met
V&J besloten dat een
onderhoudsvoorziening
conform voorgaande jaren
niet aan de orde is. Deze
keuze is meegenomen in de
te plannen
huisvestingslasten en
meerjarenreeksen.
5. Lasten gaan voor de baten
uit (langdurige effecten van
investeringen op
exploitatielasten [in beeld
brengen en houden])

Budgettair kader en
sturing
1. Gebruik als basis de
huidige begroting en bespreek
de delta's zoals in dit rapport
zijn opgesteld en toegelicht

Alle voornemens worden opgenomen in het
SHP 1.0 (besluitvorming april 2017).
Conform uitgangspunten SHP en Financieel/
administratief beheerkader NP.

Gereed. AmvB in behandeling.
Lasten zijn verwerkt in begroting 20172021. Investeringen in huisvesting hebben
langdurige gevolgen op de
exploitatielasten. Schattingswijziging van
afschrijvingen materieel Vast Actief
Huisvesting inzichtelijk. Lasten zijn bepaald
en worden meegenomen in de
meerjarenbegroting.

Na afstemming met
NP
accountant en DGPol en
validatie, de Algemene
Maatregel van Bestuur
ingediend 2017. Verwerking
van de AMVB wordt
doorgevoerd van
goedkeuring van de AMVB,
naar verwachting in 2017.

Na afronding van PenM onderzoek delta's
onderdeel maken van budgettaire
besluitvorming. Er wordt een analyse
gemaakt met daarin de 'begroting' volgens
het PenM onderzoek (= de begroting NP
2016 + delta's) afgezet tegen de begroting
NP 2017. De mutaties op de verschillende
kostencategorie worden uitgesplitst en
besproken.

Gereed. In voorjaar 2016 is claim
ingediend bij MinFin, welke niet is
gehonoreerd. Vervolgens is tot prinsjesdag
2016 overleg gevoerd, zijn mede mmv
André de Jong scenario's in beeld gebracht.
Uiteindelijk grootste deel van claim
gehonoreerd uit enveloppen van 450 mln.
Als vervolg hierop is de 'Werkgroep
Baseline' gevormd die de mutaties tov het

Besluitvorming delta's PenM DGPol/NP
gereed op Prinsjesdag
2016; vaststellen analyse
werkgroep baseline in
directeurenoverleg 8-22017.

38

PenM onderzoek heeft geanalyseerd - dit is
vastgesteld in het Directeurenoverleg
Financiën en Beheer tussen NP en VenJ.

2a. Expliciteer de
voorportalen/gremia en de
verantwoordelijkheidsverdelin
g in de besluitvorming binnen
VenJ en de nationale politie

Beschrijving van TO, DO, CombiMT, MKCO.
Uitwerking gremia binnen NP in 'Governance
Notitie 1.0'.

4. Maak de
jaaraanschrijvingen
compacter, explicieter en
transparanter.

De jaaraanschrijving 2018 wordt compacter,
explicieter en transparanter gemaakt door:
a) het proces dat wordt gelopen, de criteria
die worden gehanteerd (zo min mogelijk
going concern, niet opnemen wat al elders
geregeld is, niet opnemen wat vanuit de
wet- en regelgeving bekend mag worden
verondersteld) b): terughoudend (gefocust)
onderwerpen op te nemen, c) vanuit
kaderstelling te denken (het 'wat'), d) de
detailinvulling aan de politie te laten (het
'hoe') en e) elkaar (DG Pol, politie, gezagen)
daarop kritisch te bevragen. Hiermee wordt
een slag gemaakt die recht doet aan de
aanbeveling van het PM onderzoek.

Gereed. TO Financiën en TO Beheer zijn
per 1-1-2017 formeel samengevoegd.
Evaluatie van de werking van het TO wordt
voorzien voor de zomer van 2017. Ook de
werking en rol van het DO, het Combi-MT
en het MKCO worden in het licht van de
reorganisatie van de financiële functie bij
VenJ (control en eigenaarschap) voor 1-72017 nader bezien. Governance Notitie 1.0
was in januari 2017 gereed.
Gereed. De jaaraanschrijving 2018 is tijdig
afgerond. In de jaaraanschrijving 2019
wordt deze ontwikkeling overigens verder
doorgezet.

Beschrijving voorportalen /
gremia gereed per 1-72017. Governance notitie
1.0 gereed per 1-2-2017.

DGPol/NP

Gereed per 1-12-2016

DGPol

39

Sturing binnen NP
5. Werk vanuit de financiële
kaders en de
beleidsprioriteiten aan een
jaarlijkse beleidsbrief met
accenten.

In 2016 is gestart met een eerste kaderbrief
ten behoeve van de bedrijfsplannen voor het
jaar 2017. In 2016 is daarnaast een
opdrachtbrief opgesteld voor de begroting
2018, de meerjarenbegroting 2019-2022 en
het beheersplan.
6. Expliciteer de
Op basis van het mandaatbesluit dat in
budgetverantwoordelijken
november 2015 is vastgesteld hebben de
budgetverantwoordelijken budget
binnen de politieorganisatie.
toegewezen gekregen middels de kaderbrief.
Deze mandaten zijn ook van toepassing op
de inhuur van personeel. De
budgetverantwoordelijken worden
vastgelegd in een mandaatregister.
7. Breng het proces van
Ten behoeve van het begrotingsjaar 2017
bestedingsplannen in lijn met hebben zogenaamde startgesprekken
plaatsgevonden tussen KL en
het begrotingsproces.
Bestedingsplannen mogen het (hoofd)budgethouders. Het onderwerp in
beschikbare budgettaire kader deze startgesprekken is het bedrijfsplan
2017 (was: bestedingsplan) en de afspraken
niet overschrijden.
die voor het begrotingsjaar zijn gemaakt.
Het budgettaire kader wordt gevormd door
de begroting en de budgetten passen binnen
het budgettair kader. De toegekende
budgetten zijn in de startgesprekken als een
harde afspraak benoemd.

Gereed.

In 2016 kaderbrief 2018:
gereed in oktober 2016. In
2017 kaderbrief 2019:
gereed in oktober 2017.

NP

Gereed. Mandaatbesluit is openbaar
gemaakt in januari 2017; mandaatregister
is in beheer bij het Politie Diensten
Centrum (PDC).

Mandaatbesluit en
NP
mandaatregister gereed per
1-1-2017.

Gereed. Overigens wordt bij het onderzoek
van Dhr. De Jong deze uitwerking nog
nader beschouwd.

Gereed 1-1-2017.

NP

40

8. Spiegel het interne
begrotingsproces aan de
rijksbegrotingscyclus: richt
één
hoofdbesluitvormingsmoment
in en sta alleen op vaste
momenten in het lopende jaar
afwijkingen in de lopende
begroting toe.

In 2016 wordt een herziene opzet van de
Gereed. De procedure voor
integrale P&C-cyclus opgesteld. Deze nieuwe budgetwijzigingen wordt in de eerste helft
cyclus is op 21 december 2016 vastgesteld
van het jaar 2017 vastgesteld.
door het KMT en implementatie vindt plaats
vanaf 1 januari 2017. Daarbij is relevant dat
de NP aan het einde van het jaar T-2 al
scherp heeft welke afwegingen er tussen
budget en taken moeten worden gemaakt,
zodat deze afweging (evt.) mee kan lopen in
de beleidsbrief van VenJ. Daarnaast wordt
de procedure voor budgetwijzigingen
opnieuw bijgesteld om zowel externe als
interne budgettaire mutaties van
besluitvorming te voorzien. De budgettaire
mutaties leiden niet tot exploitatietekorten.

Integrale P&C-cyclus
gereed 1-1-2017;
bijgestelde procdure voor
budgetwijzigingen gereed
1-7-2017.

NP

41

Bijlage 3: Gesprekspartners in de periode maart-juli 2017

1. Korpsleiding
- Erik Akerboom
- Leonard Kok
- Henk de Jong, samen met Jeroen Berndsen (van afdeling Strategie) en
Saskia Naraina (van afdeling Bestuurszaken)
2. Politiechefs
- Frank Pauw, politiechef eenheid Rotterdam, samen met Brandy de
Vries, plv hoofd Staf eenheid Rotterdam
- Frans Heeres, politiechef eenheid Oost-Brabant, samen met Inge
Godthelp, hoofd staf eenheid Oost-Brabant en PM
3. Beleidsdirecteuren hoofdbureau
- Erik de Vries, Korpsstaf
- Jan Jansen, directeur IV, samen met Ruben Manie van Kwaliteit en
Toezicht IV
- Peije de Meij, directeur Operatiën, samen met Dorien van Es en John
van Duivenvoorden
- Joop de Schepper, directeur HRM, samen met Ted Vollebregt van
afdeling Strategische Personeelsplanning
- Bert Verheugd, directeur Financiën & Control en oud-directeur Facilitair
Management
4. Directeur en Diensthoofden Politie Diensten Centrum (PDC)
- Gerrit den Uyl, directeur PDC, samen met Danny van Barneveld van
Staf PDC
- Hans Donker, diensthoofd Financiën
- Jan Petrus, diensthoofd FM
- Koos Veefkind, diensthoofd ICT, samen met Bert van der Wiel,
financieel ondersteuner
- Desirée Roesink, diensthoofd HRM
5. Directie Financiën en Control
- Kees van Eck, coördinator Financieel Advies & Toezicht
- Annet Schukken, coördinator Financiële Planning & Control
- Rob van Vlerken, coördinator Concerncontrol, samen met Peter Smits,
strategisch adviseur F&C
- Arne Suik, Bianca Tijssen, Mony Adriaansen en Jan Kuijken, controllers
afdeling Financiële Planning & Control
6. Sara Eckhardt en Ernst-Jan Cannemeijer, adviseurs integrale planfunctie
7. Commissie van Toezicht op het beheer: Ed Kronenburg en Michiel van der
Duin
8. Maarten van Ginkel en Arie van der Houwen, de externe accountants van
PwC
Met een aantal gesprekspartners zijn meerdere gesprekken gevoerd.

42

Dit is een uitgave van:
ABDTOPConsult
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
abdtc@rijksoverheid
www.algemenebestuursdienst.nl