> Retouradres Postbus 90801 2509 LV Den Haag

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
T.a.v. Minister Koolmees
Postbus 90801
2509 LV Den Haag

2509LV90801

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Postbus 90801
2509 LV Den Haag
Parnassusplein 5
2511 VX Den Haag
T 070 333 44 44
www.inspectieszw.nl
Contactpersoon
Onze referentie
2020-0000071277

Datum
Betreft

02-06-2020
signalering fraudefenomen sociale zekerheid

Geachte heer Koolmees,
Hierbij stuur ik u de signaleringsbrief van de Inspectie SZW over (mogelijke)
misstanden en fraude binnen het stelsel van sociale zekerheid in het jaar 2019.
Daarmee is deze brief een vervolg op de eerste signaleringsbrief van 27 mei 2019.
Met deze brief wordt overzicht en inzicht gegenereerd. Daarmee wordt een
bijdrage geleverd aan een betere werking van het sociale zekerheidsstelsel en een
effectieve bestrijding van misstanden en fraude daarbinnen. De analyses die in
deze brief vermeld staan, betreffen meldingen en onderzoeken over fraude met
zowel uitkeringen als sociale premies.1 Fraude met uitkeringen en het niet
(volledig) afdragen van sociale premies ondermijnen het financiële en
maatschappelijke draagvlak van het sociale zekerheidsstelsel.
In deze brief analyseert de Inspectie SZW ook die meldingen die zij aan anderen
doorzet. Daarnaast bevat deze brief bevindingen uit de relevante strafrechtelijke
onderzoeken. Het proces van het ontvangen, verrijken en opvolging geven aan
meldingen is niet noemenswaardig veranderd; voor een beschrijving van dat
proces verwijst de Inspectie SZW daarom naar haar vorige signaleringsbrief.
Deze brief bevat geen informatie die lopend onderzoek belemmert. U kunt deze
informatie gebruiken om invulling te geven aan uw eerdere toezegging om de
Kamer jaarlijks over fraude in de sociale zekerheid te informeren.
Gevolgen COVID19-virus
In maart 2020 heeft het kabinet vanwege crisis door het COVID19-virus
uitzonderlijke economische maatregelen genomen met als doel om banen en
inkomens te beschermen en om de gevolgen voor zzp’ers, mkb-ondernemers en
grootbedrijven op te vangen. Vanwege de gewenste snelheid verloopt dit via sterk
vereenvoudigde regelingen. Daardoor is er een (groter) risico op misbruik van
deze regelingen. De Inspectie SZW werkt intensief samen met UWV,
Belastingdienst, FIOD en Openbaar Ministerie (OM) om fraude in beeld te krijgen
en te kunnen aanpakken. Onderdeel hiervan is dat de Inspectie SZW een
toezichtsrol heeft die zich vooralsnog beperkt tot data-analyse.
1

Daar waar dit uit de beschikbare meldingen en uitgevoerde onderzoeken is af te leiden.
Pagina 1 van 16

Een aanwijzingsbesluit hiervoor is inmiddels in de Staatscourant gepubliceerd.2
Conform de bestaande werkverdeling pakt de Inspectie SZW de meer
georganiseerde en grootschalige zaken over misbruik van de steunmaatregelen
(zoals de NOW en TOZO) strafrechtelijk op. In de volgende signaleringsbrief, of
eerder indien nodig, zal de Inspectie SZW aandacht besteden aan de resultaten
van deze fraudeaanpak. Naast dit nieuwe risico (misbruik van steunmaatregelen)
zouden bestaande risico’s (zoals misbruik van uitkeringen) door het COVID-virus
kunnen toenemen, al dan niet via nieuwe modus operandi.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Leeswijzer
Deze brief bevat de bevindingen van werkzaamheden van de Inspectie SZW in
2019 en waar mogelijk van de eerste maanden van 2020. Allereerst volgt in
paragraaf 1 een korte omschrijving van de taken van de Inspectie SZW bij de
werking van het sociale zekerheidsstelsel, te weten signaleren, opsporen en
stelseltoezicht. Daarna komen de bevindingen bij elk van die taken in de
paragrafen 2, 3 en 4 aan de orde. Deze brief sluit af met dilemma’s en
belemmeringen bij de uitvoering in paragraaf 5.
1. De taken van de Inspectie SZW
Voor de sociale zekerheid geldt dat UWV, SVB en gemeenten de regelingen
uitvoeren: zij verzorgen de toekenning en de betaling van uitkeringen en
voorzieningen. Deze organisaties zijn primair verantwoordelijk voor toezicht en
handhaving op rechtmatig gebruik van deze regelingen. In aanvulling hierop heeft
de Inspectie SZW een signalerings-, opsporings- en stelseltoezichttaak.
Signaleringstaak
De Inspectie SZW richt zich op het aanpakken van overtredingen van
arbeidswetten en misstanden op de arbeidsmarkt. Dit doet zij programmatisch. De
Inspectie SZW heeft geen bevoegdheden voor bestuurlijke handhaving van fraude
met uitkeringen en sociale premies. Bij controles op de naleving van
arbeidswetten komt de Inspectie SZW wel geregeld vermoedens van dit soort
fraude tegen. Deze vermoedens deelt de Inspectie SZW dan met onder meer UWV
en de Belastingdienst.
Het voorkomen en bestrijden van complexe, georganiseerde fraudeconstructies
vraagt om een multidisciplinaire aanpak. Daarom werkt de Inspectie SZW samen
met andere organisaties. Onder meer in LSI-, RIEC- en LIEC-verband3 met de
Belastingdienst, UWV, SVB, gemeenten, IND, politie en OM. Bij de aanpak van
misstanden bij uitzendbureaus heeft de Inspectie SZW een meer structurele
samenwerking met UWV en de Belastingdienst. Hierbij wordt gekeken naar
misstanden bij belastingaangiftes, werken met een uitkering en de voor de
Inspectie SZW relevante wetgeving.
Opvallende zaken in de praktijk kunnen leiden tot signaleringsdocumenten over
nieuwe risico’s, nieuwe fenomenen, ineffectieve regels en slechtwerkende stelsels;
zogenaamde ‘signalen’. Deze signalen van de Inspectie SZW hebben een meer
strategische strekking, zij overstijgen de meldingen over concrete overtredingen.

Staatscourant 2020, nr. 25903, 11 mei 2020. Dit besluit werkt terug tot het moment van
de inwerkingtreding van de NOW, namelijk 2 april 2020.
3
Resp. Landelijke Stuurgroep Interventieteams, Regionaal en Landelijk Informatie- en
Expertise Centrum.
2

Pagina 2 van 16

De Inspectie SZW stuurt deze signaleringen naar de verantwoordelijke
organisaties, zodat die de maatregelen kunnen nemen die zijzelf nodig achten.
Opsporingstaak
De Recherche van de Inspectie SZW doet strafrechtelijk onderzoek naar
georganiseerde criminele activiteiten op het domein van het ministerie van SZW
en zorgfraude voor het ministerie van VWS. Belangrijke onderwerpen voor de
Inspectie SZW zijn onder meer de aanpak van arbeidsuitbuiting en grootschalige
en georganiseerde fraude met uitkeringen en subsidies. De strafrechtelijke
onderzoeken worden uitgevoerd onder gezag van het Functioneel Parket van het
OM.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Stelseltoezichttaak
De Inspectie SZW houdt toezicht op de doeltreffendheid waarmee UWV, SVB en
gemeenten invulling geven aan hun taken en in hoeverre die bijdragen aan de
doelen op het terrein van werk en inkomen. Dit is bepaald in de Wet SUWI. De
Inspectie SZW heeft daarvoor stelselonderzoeken uitgevoerd. Vanaf 2020
detecteert de Inspectie SZW op basis van een monitor fenomenen en knelpunten,
die tot verdiepend onderzoek kunnen leiden. Op basis van deze monitor kan de
Inspectie SZW uitspraken over de doeltreffendheid van het stelsel doen.
2. Bevindingen signaleringstaak
Het toezicht van de Inspectie SZW is onder andere gebaseerd op meldingen van
burgers, bedrijven en andere (overheids)organisaties. Ook ontvangt de Inspectie
SZW verzoeken om onderzoek te doen. Daarnaast kunnen inspecteurs bij hun
controles opvallende zaken zien. Indien mogelijk en nodig verrijkt de Inspectie
SZW meldingen met aanvullende, relevante gegevens uit open en gesloten
bronnen. Daaruit kan blijken dat de melding onjuiste informatie bevat of dat van
een vermoedelijke overtreding geen sprake is. In deze gevallen wordt geen verder
vervolg gegeven aan de melding. De Inspectie SZW zet meldingen van
vermoedelijke fraude door afzonderlijke individuen door naar de verantwoordelijke
uitvoeringsorganisatie, zoals UWV en de Belastingdienst. Die organisatie beslist
vervolgens zelf over het vervolg op doorgezette meldingen. De Inspectie SZW
registreert deze meldingen wel, maar toetst dus niet zelf of daadwerkelijk sprake
van fraude is. Vanzelfsprekend pakt de Inspectie SZW zelf ook meldingen op, via
programma's, opsporingsonderzoeken en bij concrete verzoeken.
Ter illustratie zijn van een aantal programma’s recente activiteiten en bevindingen
opgenomen (zie 2.1). Bevindingen in programma’s en opsporingsonderzoeken
kunnen tevens tot signalen leiden die aan andere organisaties worden gezonden
(zie 2.2). Tot slot volgt de analyse van de relevante ontvangen meldingen (zie
2.3).
2.1 Signalering vanuit Inspectieprogramma’s
Vanuit een aantal programma’s noemt de Inspectie SZW ter illustratie de volgende
bevindingen.
De Inspectie SZW heeft schoonmaakbedrijven in de horeca in Amsterdam
gecontroleerd. Deze bedrijven leverden personeel voor afwaswerkzaamheden in
hotels en restaurants en voor hotelschoonmaak. Deze inspecties hebben geleid tot
74 vermoedens over de samenloop van werk en uitkering (UWV en/of gemeente).
In de helft (37) van de gevallen is hierbij fraude vastgesteld.

Pagina 3 van 16

Deze overtredingen zijn bestuursrechtelijk afgehandeld en hebben geleid tot
terugvordering van bijna 300.000 euro (inclusief boetes) bij de ontvangers van de
uitkeringen. Daarnaast is in één geval een strafrechtelijk onderzoek gestart. De
uitkomst hiervan is nog niet bekend. Bovendien waren de loonadministraties van
de betrokken schoonmaakbedrijven onvolledig; de inzet van een groot deel van de
aangetroffen werknemers werd namelijk niet verantwoord. De Belastingdienst
heeft op grond daarvan voor 5,8 miljoen euro aan naheffingen en correcties voor
gederfde loonbelasting en sociale premies opgelegd.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

De Inspectie SZW werkt met de Belgische inspectiediensten samen om bedrijven
te controleren die grensoverschrijdend werken. Door gegevensuitwisseling en op
elkaar afgestemde inspecties is een aantal malafide uitzendbureaus in beide
lidstaten aangepakt en is inzicht verkregen in de werkwijze van deze bedrijven.
Om in België medewerkers te mogen uitzenden, is het als uitzendbureau verplicht
een erkenning te hebben in het gewest waarin de medewerkers hun
werkzaamheden verrichten. Veelal wordt getracht in België onder deze
erkenningsregeling voor uitzendbureaus uit te komen, door zich in België als
bouwbedrijf in te schrijven. Vervolgens blijkt uit controles ook dat in Nederland
geen loonaangifte over (een deel van) het personeel wordt gedaan. Ook blijkt dat
soms met uitkeringsgerechtigden wordt gewerkt. De verkregen kennis is in de
samenwerking met de European Labour Authority (ELA) gedeeld met de andere
lidstaten.
In 2019 heeft de Inspectie SZW 176 onderzoeken voor de IND verricht naar
mogelijk gefingeerde dienstverbanden op basis van de Vreemdelingenwet. Bij
deze werkzaamheden ziet de Inspectie SZW soms sociale zekerheidsfraude. Bij
een gefingeerd dienstverband is er formeel een contract en wordt het loon
betaald, maar vaak wordt in de praktijk niet of minder gewerkt (of gewerkt door
iemand anders die een uitkering heeft of illegaal in Nederland verblijft) of
ontvangt de werknemer op papier een hoger loon dan in de praktijk. Zo kunnen
werknemers rechten opbouwen voor een uitkering, verblijfsvergunningen of
pensioen. De IND heeft op basis van deze onderzoeken in 91 zaken besloten om
het verzoek tot een verblijfsvergunning af te wijzen. Er zijn nog 21 zaken in
onderzoek. De Inspectie SZW heeft bovendien vijf strafrechtelijke onderzoeken
naar valsheid in geschrift betreffende een gefingeerd dienstverband afgerond.
Ook in 2019 heeft de Inspectie SZW bouwplaatsen geïnspecteerd. Bij deze
inspecties bleek dat vooral de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) werd overtreden
en dat geregeld sprake was van schijnzelfstandigheid. De werkenden kunnen zich
dan voordoen als zzp’ers maar blijken in werkelijkheid echter onder gezag van een
werkgever te werken. Dit leidt ertoe dat deze werkgevers geen sociale premies en
loonbelasting betalen.
Tot slot maken inspecties in de pakket- en koerierssector zichtbaar dat het in deze
sector op het terrein van eerlijk werk slecht gesteld is. In 65% van de
onderzoeken constateerde de Inspectie SZW misstanden en zijn uiteindelijk
boeterapporten opgesteld. De misstanden zijn onderbetaling en deels contante
uitbetaling, ontbrekende of onvolledige urenadministraties en illegale
tewerkstelling. In 2019 heeft de Inspectie SZW van de 150 gecontroleerde
bezorgers bij 32 een vermoeden van uitkeringsfraude geconstateerd, die zijn
doorgegeven aan gemeenten en UWV.

Pagina 4 van 16

2.2 Signalen
Bevindingen in programma’s en opsporingsonderzoeken kunnen tevens tot
signalen leiden die aan andere organisaties worden gezonden. In het kader van
deze brief zijn twee onderwerpen relevant, die de Inspectie SZW eerder dit jaar
ambtelijk met de betrokkenen deelde. De bestuurlijke aandacht4 en, vanwege het
COVID19-virus, de recente maatschappelijke aandacht voor goed vervoer,
huisvesting en werk voor arbeidsmigranten onderstrepen het belang van
deugdelijke registraties. Daarom noemt de Inspectie SZW de inhoud van deze
twee onderwerpen.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

In februari 2020 heeft de Inspectie SZW een signaal over de Registratie NietIngezetenen (RNI) aan de ministeries van BZK en SZW gestuurd. In dat signaal
constateert de Inspectie SZW dat de huidige werking van de RNI haar
toezichtswerkzaamheden belemmert. In de RNI staan namelijk geen Nederlandse
verblijfsgegevens, waardoor veel arbeidsmigranten onvindbaar zijn voor de
Inspectie SZW. Hierdoor kan de Inspectie SZW bijvoorbeeld mogelijke getuigen
soms alleen achterhalen via het bedrijf dat zij onderzoekt, hetgeen onwenselijk is.
Het ministerie van BZK heeft aangegeven met een verbeterplan voor registratie
van niet-ingezetenen in de Basisregistratie Personen te komen, waarin ook
maatregelen voor de korte termijn zijn opgenomen.
De Inspectie SZW heeft contact gehad met de commissie loonaangifteketen, die in
uw opdracht de ICT en governance van deze keten onderzocht. De Inspectie SZW
heeft haar ervaringen met de kwaliteit van de loonaangifteketen met deze
commissie gedeeld. Dat betreft anekdotisch bewijs van inspecteurs en
rechercheurs dat de datakwaliteit van de loonaangifte, die werkgevers elke vier
weken voor hun werknemers bij de Belastingdienst moeten doen, niet altijd even
goed is. Deze medewerkers zien zeer regelmatig onwenselijke praktijken van
werkgevers, al dan niet met tussenpersonen, die duiden op valse
loonadministraties, leidend tot zwart werken naast uitkeringen, oneigenlijke
opbouw van (uitkerings)rechten en het onterecht niet betalen van loonheffingen.
De Inspectie SZW heeft geen precies beeld van omvang van deze praktijken. Ook
zijn ongewenste praktijken moeilijk bewijsbaar, vooral door het ontbreken van de
verplichting dat de werkgever nieuwe werknemers bij de Belastingdienst moet
aanmelden nog voordat zij hun werkzaamheden beginnen (eerstedagsmelding).
2.3 Inzichten uit de meldingenanalyse
Hieronder staan de inzichten over de aard en omvang van (mogelijke) fraude,
zoals deze volgt uit een analyse van de meldingen die de Inspectie SZW in 2019
ontving.
Een aantal opmerkingen vooraf. Ten eerste representeert een melding niet met
zekerheid een aantoonbare of bewijsbare misstand of fraude noch is het de taak
van de Inspectie SZW om bestuursrechtelijk te toetsen of daadwerkelijk sprake is
van uitkeringsfraude. Zo mogen mensen in bepaalde gevallen werken naast hun
uitkering. Ten tweede representeren de meldingen waarschijnlijk niet alle
misstanden. Bij samenspanning tussen werkgever en werknemer is het
aannemelijk dat zij misstanden niet melden.

Zoals de bijeenkomst ‘Basisregistraties tegen ondermijning’ (begin maart jl.) voor een
brede groep betrokken organisaties.
4

Pagina 5 van 16

Verder mogen inspecteurs tijdens controles aanwezigen niet actief vragen naar
eventuele uitkeringen die zij hebben.5 Ten derde wordt ook anoniem gemeld en
ontbreekt er soms informatie, waardoor niet direct duidelijk of sprake is van een
misstand noch welke misstand (betrokken persoon, bedrijf, sector en regeling).
Dit vraagt interpretatie van de Inspectie SZW en kan bij duiding leiden tot een
aanzienlijke categorie ‘overig’.
Van echte trends kan pas worden gesproken na rapportage over ongeveer vier
afzonderlijke jaren die bovendien op eenzelfde wijze worden geregistreerd en
geanalyseerd. Daarvan is nu nog geen sprake. Waar mogelijk noemt de Inspectie
SZW verschillen met bevindingen over 2017 en 2018 (schuingedrukte passages).

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Herkomst en vervolg van meldingen
In 2019 heeft de Inspectie SZW bijna 1200 meldingen over mogelijke
uitkeringsfraude en premie-ontduiking ontvangen. Dit is redelijk vergelijkbaar qua
omvang met de meer dan 2000 meldingen over de jaren 2017 en 2018. Van bijna
een derde van deze meldingen is geen herkomst geregistreerd, omdat de melder
anoniem wenst te blijven. De Inspectie SZW ziet de laatste jaren een opgaande
trend in de wens tot anoniem melden. De meldingen komen vooral van personen
uit de naaste omgeving van diegene die fraudeert, en deze personen willen niet
dat bekend wordt dat zij die melding deden.
Van de meldingen met een bekende herkomst is, evenals in voorgaande jaren,
ongeveer de helft afkomstig van Meld Misdaad Anoniem (zie figuur hieronder). De
bereidheid van particulieren om misstanden in de sociale zekerheid te melden lijkt
te zijn toegenomen. Hun aandeel in de meldingen met bekende herkomst nam toe
van 5% in 2017 en 2018 naar 9% in 2019. Ook ontving de Inspectie SZW in 2019
meer verzoeken van de IND om vermoedens van een gefingeerd dienstverband bij
de aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) te toetsen.
Figuur: meldingen van …(alleen meldingen met een bekende herkomst)

De Inspectie SZW houdt namelijk geen toezicht op de uitkeringswetten. Inspecteurs mogen
wel vragen naar het salaris en de arbeidsduur van werknemers. Wanneer iemand dan
ongevraagd verklaart een uitkering te ontvangen, dan mag de inspecteur die informatie
delen met UWV of de desbetreffende gemeente. Gelet hierop is in het Besluit SUWI
verduidelijking nodig dat inspecteurs ten behoeve van de uitoefening van de eigen wettelijke
taken op het gebied van arbeidsmarktfraude en bij vermoedens ook Suwinet mogen
raadplegen. Bijvoorbeeld om de loonadministratie te vergelijken met de op locatie
aangetroffen werkenden. Mocht daarbij dan eventuele uitkeringsfraude als ‘bijvangst’ naar
boven komen, dan moet duidelijker zijn dat deze informatie aan de desbetreffende
organisatie mag worden verstrekt. Het ministerie van SZW werkt aan deze verduidelijking.
5

Pagina 6 van 16

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

De Inspectie SZW stuurt ongeveer de helft van de ontvangen meldingen door naar
andere organisaties. De meldingen gaan onder meer naar UWV, gemeenten en de
Belastingdienst (zie figuur hieronder voor de procentuele verdeling van die
meldingen over de ‘ontvangende’ organisaties). De Belastingdienst int voor de
volks- en werknemersverzekeringen de premies, en verzorgt de uitkering van
aanvullende toeslagen op een aantal uitkeringen tot het sociaal minimum.
Figuur: meldingen aan … (alleen meldingen met een bekende bestemming)

Bijna de helft van alle meldingen stuurt de Inspectie SZW dus niet door. Hiervan
blijkt iets meer dan de helft niet onderzoekswaardig, omdat de melding
onvoldoende of te verouderde informatie biedt voor nader onderzoek of omdat
geen sprake is van een (vermoedelijke) overtreding of uitkering. De andere
meldingen krijgen binnen de Inspectie SZW wél een vervolg. Daarbij pakt de
Inspectie SZW dat deel van de melding op dat aansluit op haar taken en
bevoegdheden. Indien een melding bijvoorbeeld gaat over mogelijke
onderbetaling én uitkeringsfraude, dan bekijkt de Inspectie SZW alleen de

Pagina 7 van 16

mogelijke onderbetaling.6 Deze melding wordt ook doorgestuurd naar de
betrokken uitvoeringsorganisatie, zodat die de uitkeringsfraude kan onderzoeken.
Van de meldingen die wel een vervolg kregen binnen de Inspectie SZW
resulteerde bijna een derde in handhaving (zoals een boete of waarschuwing). Dit
is vergelijkbaar met 2017 en 2018. Meer in het algemeen is op het terrein van
eerlijk werk het handhavingspercentage bij eerste inspecties 47% in 2019,
tegenover 50% en 52% in respectievelijk 2017 en 2018.
Betrokken regelingen
De Inspectie SZW heeft gekeken op welke regelingen de meldingen betrekking
hebben. Onderstaande figuur laat echter zien dat bij 24% van de meldingen
waarin aan uitkeringsfraude wordt gerefereerd, geen specifieke uitkering is
vermeld. Veruit de meeste meldingen hebben betrekking op de Participatiewet,
gevolgd door een aantal regelingen die UWV uitvoert, zoals de Ziektewet, WAO en
WW. Ten opzichte van 2017 en 2018 is het aandeel van meldingen over de
Participatiewet enigszins gestegen en het aandeel ongespecificeerde meldingen
enigszins gedaald.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Figuur: de genoemde regelingen in de meldingen

Fraudevormen
Waar mogelijk heeft de Inspectie SZW de fraudevormen benoemd en
weergegeven in onderstaande figuur. Een melding kan overigens meerdere
fraudevormen bevatten. Zo is bij meer dan driekwart van de meldingen waarin
zwartwerk wordt genoemd ook sprake van het niet of onvolledig afdragen van
sociale premies door de werkgever. In ongeveer de helft van de meldingen over
zwartwerk zou dat volgens de melder gebeuren met een lopende uitkering.
De categorie ‘Overig’ bevat onder meer meldingen waarin sprake is van inkomsten
uit onderhuur en prostitutie, (langdurig) verblijf in het buitenland en het fingeren
van een ziekte. Bij inkomsten uit criminele activiteiten gaat het om de productie
van en handel in drugs, witwassen en heling.

Zoals gezegd pakt de Inspectie SZW de meldingen over georganiseerde uitkeringsfraude
op.
6

Pagina 8 van 16

Figuur: fraudevormen (1 melding kan meerdere fraudevormen betreffen)

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Sector
Onderstaande figuur laat zien op welke sectoren de meldingen betrekking hebben.
Ten opzichte van de analyse over 2017 en 2018 was de sector in relatief meer
meldingen af te leiden. De meldingen betreffen vooral de sectoren detailhandel,
horeca, bouw en uitzendbureaus, net als voorgaande jaren. Opvallend is echter de
toename van het aandeel van de sector transport en logistiek (van 3% in 2017 en
2018 naar 10% in 2019). Deze toename kan deels verklaard worden uit controles
van transportbedrijven waarvan de chauffeurs in de weekends zijn aangetroffen
op een bedrijfsterrein, veelal achter het hek van een bedrijf of op een
parkeerplaats zonder voorzieningen. Er werd aan de Inspectie SZW gemeld dat in
Nederland geen sociale premies werden afgedragen, terwijl dat vermoedelijk wel
zou moeten. Daarnaast gaan de meldingen binnen deze sector over zwartwerken
als taxichauffeur en als bezorger/koerier.
Figuur: verdeling van meldingen over verschillende sectoren

Initiator van de fraude
De Inspectie SZW heeft gekeken naar de initiator van de fraude. De Inspectie
SZW moet zich bij deze duiding baseren op de veelal summiere meldingsteksten.
Pagina 9 van 16

Hierdoor is het oordeel over wie de initiator van de fraudevorm is regelmatig op
aannames of algemene kennis over de fraudevorm gebaseerd. Zo lijkt het
aannemelijk dat de werkgever initiator is als een jongere bij piekdrukte in de
horeca zwartwerkt. En kan van samenspanning sprake zijn als de (soms illegale)
werkende bewust nachtarbeid verricht, omdat dan de pakkans voor deze
werkende en de werkgever kleiner is.
Bij deze analyse heeft de Inspectie SZW alleen gekeken naar die meldingen
waarin wordt verwezen naar een uitkering, in welke vorm dan ook en ook als die
uitkering niet is gespecificeerd. Bij deze meldingen kan dan de
uitkeringsgerechtigde de initiator zijn, diens werkgever of beiden.
Uitkeringsgerechtigden lijken vooral het zwartwerken naast een uitkering en het
ongeregistreerd samenwonen met behoud van alleenstaande uitkering en
toeslagen te initiëren.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Pagina 10 van 16

Uit deze analyse blijkt bovenal dat werkgevers in bijna de helft van de meldingen
als initiator zijn aan te merken. Vooral het niet of onvolledig afdragen van sociale
premies is gemeld. Denk bijvoorbeeld aan het zwart uitbetalen van overuren of
het niet afdragen van premies die wel zijn ingehouden op het loon van de
werknemer. Met name arbeidsmigranten lijken de dupe van het niet afdragen van
ingehouden sociale premies. Voor een deel van de werkgevers waarover is gemeld
lijkt dit onderdeel van het verdienmodel, omdat arbeidsmigranten doorgaans na
enkele weken of maanden Nederland weer verlaten. Denk aan uitzendbureaus die
daarmee goedkopere arbeidskrachten kunnen leveren en inleners die op
loonkosten besparen. Deze fraudevorm komt aan het licht wanneer de
arbeidsmigranten door een arbeidsongeval, ziekte of werkloosheid toch een
beroep doen op een sociale voorziening. Dan blijkt dat voor hen niet is afgedragen
en zij geen formeel arbeidsverleden hebben opgebouwd. De Inspectie SZW heeft
geen zicht in hoeverre uitvoeringsorganisaties, als zij dit soort praktijken
tegenkomen, dat vervolgens doorgeven aan de Belastingdienst.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Figuur: initiator van de fraude (gebaseerd op aannames)

3. Bevindingen opsporingstaak
De Recherche van de Inspectie SZW voert strafrechtelijke onderzoeken uit, mede
naar aanleiding van meldingen. In 2019 zijn iets meer dan 30 meldingen over
uitkeringsfraude binnengekomen bij de Opsporingsdienst. Ongeveer een derde
daarvan was afkomstig van het eigen Team Criminele Inlichtingen, andere
meldingen zijn afkomstig van de frontoffice van de Inspectie SZW, UWV en andere
ketenpartners. Het aantal meldingen en hun herkomst is vergelijkbaar met 2017
en 2018.
In 2019 heeft de Inspectie SZW voor haar gehele werkterrein in totaal 45
strafrechtelijke onderzoeken en vijf ontnemingsonderzoeken afgerond en voor
beslissing ter vervolging bij het OM ingediend. Van deze zaken hebben twee
onderzoeken betrekking op uitkeringsfraude in de sociale zekerheid. Daarnaast
heeft de Inspectie SZW in 2019 gewerkt aan vijf strafrechtelijke onderzoeken naar
fraude met WW-uitkeringen; deze onderzoeken bevinden zich in de afrondende
fase. De Inspectie SZW werkt hierbij samen met UWV, onder meer via
gezamenlijke teams. UWV richt zich daarbij op de afzonderlijke

Pagina 11 van 16

uitkeringsgerechtigden, omdat die een klantrelatie met UWV hebben. De Inspectie
SZW richt zich op diegene die de uitkeringsfraude faciliteert.
In 2019: 2 onderzoeken uitkeringsfraude sociale zekerheid afgerond
Een eerste onderzoek betrof de verdenking jegens de verdachte die met
gebruikmaking van zijn onderneming als facilitator heeft opgetreden bij het
opmaken en gebruiken van o.a. valse arbeidsovereenkomsten,
werkgeversverklaringen, loonkwitanties en loonspecificaties waarbij ook onjuiste
aangiften van loonheffingen zijn gedaan. Deze documenten en gegevens zijn
vervolgens door anderen gebruikt bij het aanvragen van sociale uitkeringen
rechtens de WW, Toeslagenwet en Ziektewet, terwijl zij wisten dat hier geen
daadwerkelijke werkprestatie tegenover heeft gestaan. De rechter heeft uitspraak
gedaan in dit onderzoek. Dit heeft geleid tot veroordeling van zowel de
rechtspersoon als de bestuurder als feitelijk leidinggevende. Drie andere
verdachten zijn door de rechtbank vrijgesproken. Niet bekend is of verdachten in
beroep gaan.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Een tweede onderzoek betrof de verdenking van het opmaken van valse
geschriften die worden gebruikt bij het aanvragen van verblijfsvergunningen en
uitkeringen. Daarnaast ging het onderzoek over het vervalsen van de financiële en
personeelsadministratie van de BV, alsmede het doen van onjuiste aangiften voor
loonheffingen. De verdachte wordt verdacht van het, met bedreiging en dreiging
van ontslag, opdracht geven aan werknemers om achteraf nieuwe
urenverantwoordingsformulieren op te maken met lagere urenaantallen. Hierbij
zijn uren verdeeld en gesplitst over meerdere (twee of meer) personen die wel
zijn opgenomen in de administratie van de onderneming maar daar niet feitelijk
hebben gewerkt. Door deze splitsing heeft de verdachte gebruik kunnen maken
van heffingskortingen voor twee of meerdere personen in plaats van één persoon,
hetgeen hem financieel voordeel opleverde. De zitting in deze zaak heeft nog niet
plaatsgevonden. Over de fiscale kant van de zaak heeft de Belastingrechter
inmiddels wel uitspraak gedaan: verdachte heeft inderdaad onterecht van
heffingskortingen gebruik gemaakt.
Modus operandi die blijkt uit de WW-onderzoeken waaraan is gewerkt
In 2019 heeft de Inspectie SZW aan vijf strafrechtelijke onderzoeken naar fraude
met WW-uitkeringen gewerkt; vier zijn in 2019 gestart, één in 2018. Deze
onderzoeken hebben als doel om de tussenpersonen als faciliteerders
strafrechtelijk aan te pakken. Dit doel is dan ook leidend geweest bij de gemaakte
keuzes in deze onderzoeken. Onder meer bij het antwoord op de vraag van
hoeveel uitkeringsgerechtigden de dossiers moeten worden onderzocht om
voldoende bewijs jegens een tussenpersoon te hebben. Het gevolg hiervan is dat
de Inspectie SZW dan ook niet het gehele klantenbestand van een tussenpersoon
heeft onderzocht. Hierdoor is het wel mogelijk om modus operandi te beschrijven,
maar moeilijk om uitspraken over de omvang daarvan te doen. De onderzochte
tussenpersonen zijn overigens afkomstig uit handhavingsonderzoeken die UWV
heeft uitgevoerd en waarvan de uitkomsten aan de Inspectie SZW zijn
overgedragen.

Pagina 12 van 16

Fraude via tussenpersonen
De fraude in deze onderzoeken betreft het niet nakomen van de verplichtingen die
horen bij het hebben van een WW-uitkering en bij het exporteren van een WWuitkering. Een bevestiging van de modus operandi die eerder werd vastgesteld. 7
Uit deze onderzoeken blijkt ook dat de fraude bewust gefaciliteerd door
tussenpersonen plaatsvond, tegen betaling door de uitkeringsgerechtigden. De
tussenpersonen en uitkeringsgerechtigden in deze onderzoeken hebben vooral de
Poolse nationaliteit. De tussenpersonen hielpen elk tot enkele honderden
uitkeringsgerechtigden. Zij hebben bijvoorbeeld een administratie-adviesbureau
waarmee zij verschillende werkzaamheden voor uitkeringsgerechtigden
verzorgden; zij fungeerden als correspondentieadres, hielpen bij de aanvraag van
de WW-uitkering, zorgden dat uitkeringsgerechtigden aan oproepen van UWV en
verplichtingen (zoals solliciteren) voldeden, gingen mee met UWV-bezoek en
traden dan als tolk op en/of verzorgden de export van de WW-uitkering. In een
aantal gevallen vroegen tussenpersonen ook huur- en zorgtoeslagen aan.8 Uit de
onderzoeken komt naar voren dat de uitkeringsgerechtigden een ‘dienstenpakket’
van een tussenpersoon afnamen en daarvoor een vast bedrag voor de gehele
WW-periode betaalden. De hoogte van dit bedrag hing af van de afgenomen
diensten en verschilde per tussenpersoon.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

De uitkeringsgerechtigden verstrekten in de regel hun (DigiD-) inlogcodes aan de
tussenpersoon, zodat deze de werkzaamheden uit naam van de
uitkeringsgerechtigden kon verrichten. Bij de aanvraag van de WW-uitkering werd
op het formulier verzocht om alle correspondentie naar het adres van de
tussenpersoon te sturen. Als op voorhand de bedoeling was de WW te exporteren,
dan werd bij de WW-aanvraag een volmacht en een kopie van het ID-bewijs van
de uitkeringsgerechtigde gevoegd. Deze volmacht werd opgesteld door de
tussenpersoon en ondertekend door de uitkeringsgerechtigde. Met de volmacht
werd de tussenpersoon gemachtigd om handelingen te verrichten tijdens de WWuitkering en om het verzoek te doen de WW-uitkering te exporteren. Deze praktijk
leidde ertoe dat de tussenpersoon alle correspondentie kreeg, en de
uitkeringsgerechtigde niet.
WW-uitkeringen
In de onderzoeken zijn de dossiers van een deel van de uitkeringsgerechtigden
geanalyseerd. Hieruit blijkt dat de uitkeringsgerechtigden in de regel voldeden aan
de basisvoorwaarden voor een kortdurende WW-uitkering, zoals de weken-eis
(minimaal 26 van de 36 voorgaande weken hebben gewerkt) en niet door eigen
schuld werkloos zijn geworden. Tijdens de WW-uitkering moeten
uitkeringsgerechtigden zorgen dat UWV tijdig over volledige en correcte informatie
beschikt (inlichtingenplicht), en moeten zij actief naar nieuw werk op zoek
(sollicitatieplicht). Zij voldeden echter niet aan deze plichten: zij deden voorkomen
dat zij in Nederland actief naar werk op zoek waren, terwijl zij in hun thuisland
verbleven. Een deel ging direct na de WW-aanvraag weg uit Nederland, een deel
bleef na toekenning van de WW-uitkering nog even in Nederland. De
tussenpersoon zorgde vervolgens dat de uitkeringsgerechtigde fictief aan de
plichten voldeed, zoals bijvoorbeeld het doorgeven van inkomsten, het melden als
diegene op vakantie gaat, het uploaden van de verplichte sollicitatiebrieven in het
UWV-portaal of het opsturen van de papieren sollicitatiebrieven. De tussenpersoon
Zie Jaarverslag 2017, p. 81.
In overleg met het Functioneel Parket geeft de Inspectie deze indicaties ook aan de
Belastingdienst door.
7
8

Pagina 13 van 16

instrueerde uitkeringsgerechtigden soms om hun pinpas en mobiele telefoon niet
in het thuisland te gebruiken, om de pinpas te laten gebruiken door bekenden in
Nederland en om telefoontjes van onbekende nummers niet op te nemen. De
ontvangen WW-uitkering werd vaak vanuit het buitenland van een Nederlandse
bankrekening via internetbankieren naar een buitenlandse rekening overgemaakt.
Export WW-uitkering
Werkenden met de nationaliteit van landen uit de EER en Zwitserland hebben het
recht om hun WW-uitkering te exporteren naar een land uit de EER en
Zwitserland. Voorwaarden voor export zijn onder meer dat men volledig werkloos
is, een WW-uitkering heeft en de eerste vier weken volledig beschikbaar is voor de
Nederlandse arbeidsmarkt, en dat UWV vooraf formeel toestemming heeft
gegeven. Ook hier komt uit de onderzoeken dat uitkeringsgerechtigden eerder
naar hun thuisland gingen dan volgens de voorwaarden waaronder recht op WW
bestaat. Men vertrok na de aanvraag dan wel in de eerste vier weken, en zonder
toestemming van UWV.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Ziektewet-uitkering
In één onderzoek kwam de Inspectie SZW ook de situatie tegen dat
uitkeringsgerechtigden zich in de laatste week van hun WW-uitkering
ziekmeldden, waardoor zij een Ziektewet-uitkering kregen. Dit houdt ermee
verband dat de kortdurende WW-uitkering drie maanden duurt. Als de WWuitkering stopt tijdens de eerste 13 weken van ziekte omdat de maximale
uitkeringsduur is bereikt (in dit geval dus in de laatste week van de WWuitkering), dan gaat de WW-uitkering namelijk over in de Ziektewet-uitkering. Dit
lijkt dus op het maximaal uitnutten van uitkeringslooptijden.
Overige bevindingen
Andere relevante bevindingen uit de onderzoeken zijn:
Tijdens de werkperiode was het verblijfsadres van de uitkeringsgerechtigde
dat van de werkgever of het adres van de door de werkgever aangeboden
huisvesting. Daarna betrof het meestal eerst het woonadres en daarna het
kantooradres van de tussenpersoon. Ook bleek dat uitkeringsgerechtigden
gebruik maakten van adressen van collega’s, familie, vrienden of een door de
tussenpersoon geregeld adres. Daarmee was de daadwerkelijke verblijfplaats
van de uitkeringsgerechtigde niet bekend.
Meerdere tussenpersonen hebben verklaard dat zij als beeld hebben dat UWV
bij de (kortlopende) WW-uitkeringen geen tijd en capaciteit zou hebben om te
controleren op de plichten en het verblijfsadres, en als er al een
verschijningsverzoek voor een uitkeringsgerechtigde kwam, dat diegene dan
moest zorgen snel naar Nederland te komen.
In de onderzoeken heeft een aantal uitkeringsgerechtigden verklaard dat
werkgevers hen ontsloegen en stimuleerden om een kortdurende WWuitkering aan te vragen, naar hun thuisland te gaan om zich na drie maanden
weer bij de werkgever te melden om in dienst te treden. In één onderzoek
bleek uit raadpleging van Suwinet ook dat een aantal werkenden met een
bepaald interval terugkeerde bij dezelfde werkgevers en in de tussenliggende
periodes een WW-uitkering ontving. Dit hield verband met het seizoenswerk
dat zij deden.

Pagina 14 van 16

4. Bevindingen stelseltoezicht
Net als in 2015 en 2017 heeft de Inspectie SZW in 2019 de verschillende groepen
in de Participatiewet benaderd om hun ervaringen met de uitvoering weer te
geven. Dit geeft zicht op de werking van deze wet vanuit het klantperspectief.
Daarmee bevat dit onderzoek via klantenquêtes relevante informatie over (het
aanpakken van) uitkeringsfraude.
Van de jonggehandicapten met arbeidsvermogen (die in de oude situatie voor 1
januari 2015 in de Wajong zouden zijn ingestroomd) vindt 61% dat zij van de
sociale dienst voldoende informatie over de rechten en plichten van de
bijstandsuitkering kregen, in 2017 was dit 48%. Maar nog altijd vindt maar een
klein deel van de klanten de rechten en plichten van de uitkering niet ingewikkeld;
18% in 2019 versus 17% in 2017. Het aantal mensen dat dit uitgesproken
ingewikkeld vindt is wel gedaald. In 2017 vond twee derde de rechten en plichten
ingewikkeld, in 2019 was dit bij de helft van de jonggehandicapten met
arbeidsvermogen. De ervaren pakkans is gestegen: 60% denkt dat de Sociale
Dienst het door heeft als men zich niet aan de regels houdt, tegen 48% in 2017.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Een tweede groep betreft de zogenaamde brede doelgroep, bestaande uit mensen
die voor de invoering van de Participatiewet al in de Wet werk en bijstand (WWB)
zaten en mensen die sinds de stelselwijzing zijn ingestroomd en ook zonder
stelselwijziging in de WWB zouden zijn gekomen. Van deze doelgroep vindt 69%
dat zij van de gemeente voldoende informatie over rechten en plichten kregen,
iets lager dan in 2017 (73%). Hun ervaren pakkans is nu 63%, tegenover 67% in
2017. En 20% vindt de rechten en plichten niet ingewikkeld.
Samengevat voelt de nieuwe doelgroep van jonggehandicapten zich beter
geïnformeerd en ervaart een iets hogere pakkans dan in het verleden, terwijl de
brede doelgroep juist wat minder goed geïnformeerd is en de pakkans als lager
ervaart dan eerder. De twee groepen zijn hiermee voor wat betreft
geïnformeerdheid en ervaren pakkans naar elkaar toegegroeid; begrijpelijk nu
beide groepen onder de gemeentelijke uitvoering vallen.
5. Belemmeringen
Genoemde bevindingen laten enkele belemmeringen zien die zich voordoen bij het
signaleren en opsporen van sociale zekerheidsfraude in de uitvoeringspraktijk.
Allereerst noemt de Inspectie SZW het ontbreken van verblijfsadressen in de RNI,
waardoor arbeidsmigranten en ondernemers onvindbaar kunnen zijn. Dit
bemoeilijkt het afnemen van getuigenverklaringen van arbeidsmigranten tegen
malafide bedrijven en het onderzoeken van loonadministraties van ondernemers.
Dit belemmert enerzijds het toezicht op arbeidswetten door de Inspectie SZW,
maar ook haar signaleringsfunctie. Er is immers minder (snel) zicht op mogelijk
fraude met uitkeringen en premies en op onwenselijke huisvestingssituaties.
Ten tweede kan de Inspectie SZW soms moeilijk vaststellen sinds wanneer
werknemers in dienst van werkgevers zijn; vanwege het ontbreken van de
eerstedagsmelding hoeven zij hun werknemers namelijk niet meer aan te melden
voordat de werkzaamheden starten. Dit bemoeilijkt het onderzoeken van
loonadministraties op juistheid en volledigheid.

Pagina 15 van 16

Ten derde vindt de Inspectie het belangrijk dat het ministerie van SZW heeft
aangegeven te komen met een verduidelijking van het Besluit SUWI, zodanig dat
inspecteurs ten behoeve van de uitoefening van de eigen wettelijke taken op het
gebied van arbeidsmarktfraude en bij vermoedens ook Suwinet mogen
raadplegen. De Inspectie SZW kan dan de eventuele uitkeringsfraude die als
bijvangst naar voren komt, signaleren bij de relevante organisatie.
Ten vierde blijkt uit de strafrechtelijke WW-onderzoeken dat fraude kon ontstaan
door een combinatie van factoren: de taalbarrière met de uitkeringsgerechtigde,
afhankelijkheid van de uitkeringsgerechtigde van de tussenpersoon (kennis, taal),
de digitale contacten tussen UWV en klanten, het fictieve verblijfsadres van de
uitkeringsgerechtigde, de korte uitkeringsperiode van de WW en de – door
meerdere tussenpersonen verklaarde – beperkte controles door UWV.

Directie Analyse
Programmering en Strategie
Programmering, Signalering en
Onderzoek
Datum
02-06-2020
Onze referentie
2020-0000071277

Het eventueel tegengaan van de modus operandi uit deze onderzoeken zal dan
ook gericht moeten zijn op deze combinatie van factoren. De Inspectie SZW kan
niet beoordelen in hoeverre het huidige maatregelenpakket, de voortgang van de
implementatie daarvan alsmede de risicomodellen van UWV hierin voorzien.
Belangrijk lijkt in ieder geval:
Lagere taalbarrière waardoor de uitkeringsgerechtigden zich (deels) ook
zonder tolk zouden kunnen redden. Bijvoorbeeld via meer klantinformatie,
correspondentie en (digitale) spreekuren in andere talen en het vaker
inzetten van eigen of onafhankelijke tolken door UWV.
Meer fysiek contact met de uitkeringsgerechtigde. Bijvoorbeeld via het
moeten ophalen van formulieren en bij werkoriëntatiegesprekken op UWVkantoren, en door meer praktijkcontroles van de opgegeven
verblijfsadressen.
Snelle procedures die direct van invloed zijn op de uitbetaling van de WWuitkering. Bijvoorbeeld via directe schorsing van de uitkering als de
uitkeringsgerechtigde niet op het opgegeven verblijfsadres blijkt te verblijven,
dan wel de inlichtingen- en sollicitatieplicht anderszins zijn overtreden.
Tot slot
Ik hoop u voldoende geïnformeerd te hebben. De Inspectie SZW is
vanzelfsprekend graag tot een nadere toelichting bereid.
Hoogachtend,

hr. mr. M.J. Kuipers
inspecteur-generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Pagina 16 van 16