...................................................................................

No.W04.20.0361/I/K

's-Gravenhage, 14 juni 2021

Ongevraagd advies over het Koninkrijk, verdragen en het Unierecht.

Inhoudsopgave
1.
2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding
Constitutionele structuur van het Koninkrijk
a.
Vier autonome landen, één Koninkrijk
b.
De reikwijdte en toepassing van de waarborgfunctie
c.
Het Koninkrijk en verdragen: rechtssubjectiviteit en autonomie
De totstandkoming en gelding van verdragen
a.
De totstandkoming van verdragen
i.
Onderhandelingen
ii.
Parafering, stemming en ondertekening
iii.
Goedkeuring
iv.
Bekrachtiging
v.
Inwerkingtreding
b.
Territoriale gelding van verdragen
c.
Personele werkingssfeer van verdragen
De totstandkoming van verdragen in het Koninkrijk
a.
De constitutionele betrokkenheid van de Caribische landen
i.
Betrokkenheid bij onderhandelingen
ii.
Beslissing over medegelding
iii.
Betrokkenheid bij goedkeuring en bekendmaking
iv.
Bekrachtiging en uitvoering
b.
De betrokkenheid van de Caribische landen in de praktijk
i.
Hoe wordt bepaald of de Caribische landen worden geraakt?
ii.
Hoe worden de Caribische landen bij totstandkoming van
verdragsteksten betrokken?
iii.
Hoe vindt besluitvorming over medegelding en bekrachtiging
plaats?
Specifieke situatie inzake verdragssluiting en -gelding: werking van EUverdragen voor de Caribische delen van het Koninkrijk
a.
De bijzondere associatie van de LGO
b.
De banden tussen de Europese Unie, haar lidstaten en de LGO
c.
De reikwijdte van het toepasselijk Unierecht
i.
Deel IV VWEU en het LGO-besluit
ii.
Algemene beginselen van het Unierecht
iii.
Unieburgerschap
iv.
Adoptie van secundair Unierecht
Knelpunten en aanbevelingen
a.
De totstandkoming en gelding van verdragen
b.
Verdragen en de waarborgfunctie
c.
Betrokkenheid van de Caribische landen bij verdragen die hen
‘anderszins raken’
d.
De positie van de Caribische delen van het Koninkrijk onder het
Unierecht

AAN DE KONING

2

7.

Lijst van aanbevelingen

1.

Inleiding

Met enige regelmaat moet de Afdeling advisering van de Raad van State (van het
Koninkrijk) vaststellen dat het sluiten, bekrachtigen en uitvoeren van verdragen niet
gemakkelijk aansluit bij de structuur van het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk
is één rechtssubject in het internationale rechtsverkeer. Het uitgangspunt in het
internationale recht is dat verdragsrelaties voor het gehele rechtssubject worden
aangegaan, al zijn uitzonderingen hierop mogelijk.1 Het Statuut voor het Koninkrijk gaat
echter uit van de autonomie van de vier landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint
Maarten. Tussen beide uitgangspunten kan spanning optreden.
In dit advies neemt de Afdeling de wijze waarop het Koninkrijk verdragsrelaties met
andere staten aangaat onder de loep. Zij bespreekt meerdere aspecten die hierbij van
belang zijn. Zo stelt de Afdeling de vraag aan de orde in welke gevallen het Koninkrijk
afwijkt, en kan afwijken, van het uitgangspunt dat verdragen voor het hele Koninkrijk
gelden. Hierbij zijn niet alleen de kaders van het internationaal recht relevant, maar ook
die van het Koninkrijksrecht, bijvoorbeeld inzake de autonomie van de landen en de
waarborgfunctie van het Koninkrijk.
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) wees er in dit verband al op dat de
totstandkoming en verwerkelijking van multilaterale verdragen ter bescherming van de
rechten van de mens onderwerpen van fundamenteel belang zijn voor het gehele
Koninkrijk en dus voor de vier landen die er deel van uitmaken.2 Gelding van die
verdragen wordt, zo stelt de AIV, voor delen van het Koninkrijk te vaak en te lang
uitgesteld, doordat de gelding beperkt blijft tot Nederland inclusief de openbare
lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba of soms zelfs exclusief deze lichamen. Dit
betekent dat binnen het Koninkrijk verschillende niveaus van
mensenrechtenbescherming bestaan. De vraag is of dit internationaalrechtelijk
verdedigbaar is, maar ook hoe dit zich verhoudt tot de waarborgfunctie in artikel 43
Statuut, waarbij het waarborgen van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden
als een Koninkrijksaangelegenheid is aangemerkt. Kan de Koninkrijksregering op
grond van dit artikel worden aangesproken op het wel toekennen van bepaalde
mensenrechten aan een deel van de inwoners van het Koninkrijk, maar niet aan de
rest?
Als besloten wordt dat een verdrag voor meerdere landen van het Koninkrijk gaat
gelden, dan ‘raakt’ dat verdrag gewoonlijk die landen. Echter, ook als een verdrag niet
gaat gelden voor een bepaald land, dan kan dat land toch ‘anderszins geraakt’ worden.
De vraag of een verdrag ‘raakt’ aan de Caribische landen van het Koninkrijk is een
belangrijke, omdat ingevolge het Statuut die landen dan bij de voorbereiding en
goedkeuring van een dergelijk verdrag moeten worden betrokken. De vraag wanneer
een verdrag ‘anderszins raakt’ aan de Caribische landen en de wijze waarop de
Caribische landen bij voorbereiding en goedkeuring van verdragen worden betrokken,
komt in dit advies eveneens aan de orde.

1
2

Artikel 29 Weens Verdragenverdrag, Trb.1985, 79.
AIV, Fundamentele rechten in het Koninkrijk: Eenheid in bescherming. Theorie en praktijk van
territoriale beperkingen bij de ratificatie van mensenrechtenverdragen, juni 2018.

3

Vragen over ‘gelding’ en ‘anderszins raken’ zijn ook relevant als het gaat om verdragen
in het kader van de Europese Unie. Het (gehele) Koninkrijk der Nederlanden is
weliswaar lidstaat van de Europese Unie, maar het Unierecht is alleen integraal en
volledig van toepassing op het Europees grondgebied van de Unie. Voor de Caribische
delen van het Koninkrijk is een beperkt aantal onderdelen van toepassing. Het gaat
met name om het associatieregime dat is vormgegeven in deel IV van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit houdt verband met de
status van landen en gebieden overzee (LGO) van de Caribische landen en de
openbare lichamen bij het VWEU. Deze status is erop gericht de economische en
sociale ontwikkeling van deze gebieden te versterken.
Diverse onderwerpen die in EU-verband in beginsel geen onderdeel van het
associatieregime vormen kunnen naar hun inhoud en gelet op het Statuut echter
alsnog aan de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk raken. Zo kan het
Unieburgerschap en de personele werking van een verdrag er toe leiden dat het
verdrag de landen raakt. Dit gaat ook op voor de gemengde verdragen die door de EU
en de lidstaten gezamenlijk worden gesloten, bijvoorbeeld de verdragen die de
handelsrelaties met derde landen regelen. Vanwege de enkele omstandigheid dat het
Unierecht niet in zijn volledigheid van toepassing is op de Caribische delen, en een
beperkte territoriale werking heeft, worden dergelijke gemengde verdragen in beginsel
alleen voor het Europese deel van het grondgebied van de lidstaten gesloten, en
worden de landen in de praktijk ook niet (vroegtijdig) geïnformeerd over, en betrokken
bij de totstandkoming van dergelijke verdragen.
Leeswijzer
In punt 2 gaat de Afdeling op hoofdlijnen in op de structuur van het Koninkrijk. Kort aan
de orde komt de bevoegdheidsverdeling tussen de landen enerzijds en het Koninkrijk
anderzijds, met name daar waar deze het optreden van het Koninkrijk op het
internationale niveau betreft. Punt 3 zet uiteen hoe verdragen in algemene zin tot stand
komen. Achtereenvolgens worden de onderhandeling, parafering, sluiting,
ondertekening, goedkeuring en bekrachtiging, en inwerkingtreding behandeld. Ook de
territoriale gelding en personele werkingssfeer van verdragen worden in dit punt
besproken.
Punt 4 gaat vervolgens in op de verhouding tussen de afzonderlijke landen bij de
totstandkoming van verdragen. Of en in hoeverre de Caribische landen dienen te
worden betrokken bij de voorbereiding, totstandkoming en goedkeuring van verdragen
hangt af van de inschatting van het effect dat het desbetreffende verdrag op de landen
zal hebben. In dit punt wordt eerst ingegaan op de vraag hoe dit constitutioneel
geregeld is. Vervolgens wordt geschetst hoe deze procedures in de praktijk vorm
krijgen.
Punt 5 ziet op de specifieke situatie inzake verdragssluiting en gelding waar het gaat
over verdragen in het kader van de Europese Unie. Het punt gaat nader in op de
vormgeving van het associatieregime tussen de Europese Unie en de LGO, dat zich
over de jaren heen verder heeft ontwikkeld. De reikwijdte van het toepasselijke
Unierecht wordt besproken en daarbij gaat aandacht uit naar zowel de territoriale als
de personele werkingssfeer van het Unierecht voor de Caribische delen van het

4

Koninkrijk. Vervolgens gaat het punt in op de inhoud van de, voor de Caribische delen
van het Koninkrijk, relevante onderdelen van het Unierecht.
In punt 6 wordt de praktijk vergeleken met de vereisten van het Statuut en andere
constitutionele randvoorwaarden. Het punt bespreekt in hoeverre de praktijk hiervan
afwijkt. Daarnaast wordt deze praktijk bekeken vanuit het internationaal en Europees
recht. Daarbij gaat het om de territoriale beperking van de gelding van verdragen en de
vraag in hoeverre dit vanuit internationaal- en Europeesrechtelijk perspectief
toegestaan is. Als het gaat om mensenrechtenverdragen speelt ook de
waarborgfunctie een rol bij de beantwoording van deze vraag. Verder komt de vraag
aan de orde in hoeverre de landen op de juiste gronden wel of niet betrokken worden
bij de totstandkoming van verdragen die een personele werking kennen. Het punt gaat
tevens in op praktische belemmeringen, met name waar het gaat om de
uitvoeringscapaciteit en financieel-economische uitdagingen van de landen. In punt 7
worden alle aanbevelingen die in punt 6 zijn opgenomen weergegeven.
2.

Constitutionele structuur van het Koninkrijk

a.
Vier autonome landen, één Koninkrijk
Sinds 10 oktober 2010 bestaat het Koninkrijk uit vier gelijkwaardige landen: Nederland,
Aruba, Curaçao en Sint Maarten.3 Bonaire, Saba en Sint Eustatius zijn sinds 10
oktober 2010 als openbare lichamen onderdeel van Nederland. Op deze eilanden is de
Nederlandse Grondwet volledig van toepassing, met dien verstande dat op de punten
waar de landen zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland,
specifieke regels worden gesteld en maatregelen worden getroffen.4 Zowel de
Caribische landen als de openbare lichamen zijn met de Europese Unie geassocieerd
als landen en gebieden overzee. Deze status geldt sinds 1964 en is sindsdien
ongewijzigd gebleven.5 De staatsrechtelijke structuur van het Koninkrijk is sinds 1954
verankerd in het Statuut voor het Koninkrijk.
De vier landen van het Koninkrijk zijn autonoom, wat betekent dat zij zelfstandig hun
eigen aangelegenheden behartigen. Koninkrijksaangelegenheden behartigen de
landen gezamenlijk. Besluitvorming hierover vindt in eerste instantie plaats in de Raad
van ministers van het Koninkrijk (hierna: rijksministerraad). De rijksministerraad bestaat
uit de ministers van het land Nederland en één Gevolmachtigde Minister per Caribisch
land.6

3

4

5

6

Voor een historisch overzicht van de ontwikkelingen tussen 1954 en 2010, zie o.a.: G. Oostindie en I.
Klinkers, Gedeeld Koninkrijk: De ontmanteling van de Nederlandse Antillen en de vernieuwing van de
trans-Atlantische relaties, Amsterdam: Amsterdam University Press 2012, hoofdstuk 1.
Zie artikel 132a van de Grondwet. Wet van 1 november 2017, houdende verandering in de Grondwet,
strekkende tot het opnemen van een constitutionele basis voor Caribische openbare lichamen en het
regelen van een kiescollege voor de Eerste Kamer (Stb. 2017, 426). Hierbij dient te worden opgemerkt
dat de bepalingen uit de Grondwet die behoren tot het Koninkrijksrecht eveneens van toepassing zijn
op de Caribische landen van het Koninkrijk.
Overeenkomst tot wijziging van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische
Gemeenschap ten einde de bijzondere associatieregeling van het vierde deel van het Verdrag op de
Nederlandse Antillen van toepassing te doen zijn, met Protocol en Bijlage, Brussel, 13 november 1962,
Trb. 1963, 11. Zie verder hoofdstuk 5 van dit advies.
Artikel 7 van het Statuut.

5

Het Statuut bepaalt wat als Koninkrijksaangelegenheid wordt aangemerkt.7 Voor dit
advies zijn met name artikel 3, eerste lid, en artikel 43 van het Statuut relevant. Artikel
3, eerste lid, bevat een niet-uitputtende opsomming van Koninkrijksaangelegenheden.
Het gaat onder meer om defensie en buitenlands beleid.8 De ministeries van het land
Nederland die verantwoordelijkheden hebben ten aanzien van de in artikel 3
genoemde beleidsterreinen hebben dan ook duidelijk een Koninkrijkstaak.9 De
ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie kunnen met recht
‘Koninkrijksdepartementen’ worden genoemd, aangezien zij voor het overgrote deel de
Koninkrijkbelangen behartigen. Ook kan het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties in dit verband worden genoemd. Dit ministerie behartigt enkele
Koninkrijksaangelegenheden, zoals de paspoorten en de regeling van ridderorden, en
is verder leidend in het uitzetten van de beleidslijnen van het land Nederland ten
aanzien van de Koninkrijksrelaties.
Artikel 43 ziet op de verwezenlijking en waarborging van fundamentele menselijke
rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en deugdelijkheid van het bestuur. De
autonome landen zijn primair verantwoordelijk voor de verwezenlijking van deze
waarden..10 Als dit uitblijft, dan voorziet het Statuut in een waarborgfunctie van het
Koninkrijk.11 Indien het Koninkrijk op grond hiervan moet ingrijpen, kan de
rijksministerraad gebruik maken van de toezichtsbevoegdheden uit het Statuut en de
reglementen voor de gouverneurs.12
b.
Verdragen en de verwezenlijking van fundamentele waarden
De Afdeling gaat in dit advies nader in op artikel 43 van het Statuut, aangezien
verdragen in potentie invulling kunnen geven aan de waarden die in dit artikel worden
genoemd. Als hiervan sprake is, dan is betrokkenheid van de Caribische landen bij alle
fases van verdragssluiting, waaronder goedkeuring, extra belangrijk. Deze verdragen
kunnen immers invulling geven aan de verplichtingen die de landen hebben en die het
Koninkrijk heeft op grond van artikel 43. In het onderstaande wordt kort stilgestaan bij
de reikwijdte en toepassing van deze verplichtingen.13
Artikel 43, eerste lid, Statuut legt de primaire verantwoordelijkheid voor de
verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, rechtszekerheid
en de deugdelijkheid van het bestuur bij de landen van het Koninkrijk. Gezien de
autonomie van de landen is dit ook vanzelfsprekend. Als de landen echter
7

Zie ook A. van Rijn, Handboek Caribisch staatsrecht, Den Haag: Boom juridisch 2019, p. 145.
Daarnaast gaat het om: (1) het Nederlanderschap, (2) de regeling van de ridderorden, alsmede de vlag
en het wapen van het Koninkrijk, (3) de regeling van de nationaliteit van schepen en het stellen van
eisen met betrekking tot de veiligheid en de navigatie van zeeschepen, die de vlag van het Koninkrijk
voeren, met uitzondering van zeilschepen, (4) het toezicht op de algemene regelen betreffende de
toelating en uitzetting van Nederlanders, (5) het stellen van algemene voorwaarden voor toelating en
uitzetting van vreemdelingen, en (6) de uitlevering.
9 Bijvoorbeeld het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, daar waar het scheepvaart betreft.
10 Artikel 43, eerste lid, van het Statuut.
11 Artikel 43, tweede lid, van het Statuut.
12 Artikelen 44, 50 en 51 van het Statuut en de Tweede Afdeling van de reglementen voor de
gouverneurs van de landen. Zie voor een uitgebreidere behandeling van dit onderwerp de voorlichting
van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk van 17 september 2015 over het
geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de landen in het Caribische deel van het Koninkrijk,
punt 1b.
13 Hierbij herhaalt de Afdeling grotendeels wat zij in eerdere advisering over de waarborgfunctie heeft
opgemerkt.
8

6

fundamentele rechten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van het bestuur
niet kunnen of willen verzekeren, dan is het Koninkrijk aanvullend verantwoordelijk om
dit te waarborgen, zo blijkt uit artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Het Koninkrijk
heeft derhalve een ‘waarborgfunctie’.
Ten tijde van de totstandkoming van het Statuut was de waarborgfunctie vooral
bedoeld als stok achter de deur, die alleen in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt
zou worden.14 Tegelijkertijd zou afbreuk worden gedaan aan de in artikel 43 genoemde
waarden en het doel van de waarborgfunctie indien het Koninkrijk pas in actie zou
kunnen komen als een (reeds voorziene) onhoudbare situatie in de autonome landen
zou ontstaan. Een adequate toepassing van artikel 43, tweede lid, brengt met zich mee
dat onder omstandigheden ook maatregelen kunnen worden genomen die in een reeds
verslechterende situatie beogen te voorkomen dat deze uitmondt in een onhoudbare
toestand, zo stelde de Afdeling reeds in 2015.15 Vanuit die optiek zou artikel 43 Statuut
in de eerste plaats moeten dienen als inspiratie voor samenwerking en een positieve
rol kunnen spelen bij het verwezenlijken van de genoemde waarden. Dat kan ook
situaties helpen voorkomen waarin ingrijpen nodig is.16
De tekst van artikel 43 is sinds de totstandkoming van het Statuut in 1954 niet
gewijzigd. Toch hebben de waarden die in deze bepaling worden genoemd, een
andere invulling gekregen. Het begrip ‘fundamentele menselijke rechten en vrijheden’
is nader ontwikkeld en heeft ook een ruimere betekenis gekregen, mede door
uitspraken en opinies van internationale rechtsprekende en toezichthoudende
organen.17 Een voorbeeld hiervan is artikel 3 van het EVRM, dat een verbod op
inhumane of vernederende behandeling of bestraffing inhoudt. Mede door de
uitspraken van het EHRM worden hieronder ook slechte detentieomstandigheden
begrepen.18 Verder heeft ook het Unierecht zich verbreed en verdiept, onder meer door
de introductie en ontwikkeling van het Unieburgerschap (zie daarover nader hoofdstuk
5). Ook hebben internationale ontwikkelingen, verdragen en uitgangspunten
bijgedragen aan de invulling van het begrip ‘deugdelijkheid van bestuur’.19
c.
Het Koninkrijk en verdragen: rechtssubjectiviteit en autonomie
Het internationaal recht sluit niet uit dat de samenstellende delen van een staat
zelfstandig verdragen sluiten. Of zij hiertoe de bevoegdheid hebben hangt af van het
staatsrecht van de betrokken staat.20 Het Statuut kent de bevoegdheid tot het aangaan
van verdragsrelaties uitsluitend toe aan het Koninkrijk en niet aan de afzonderlijke

14

15

16

17
18

19
20

Zie voor discussie hierover, AIV, Veiligheid en rechtsorde in het Caribisch gebied: Noodzakelijke
stappen voor een toekomstbestendig Koninkrijksverband, september 2020, p. 36 e.v.
Voorlichting van 17 september 2015 over het geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de
landen in het Caribische deel van het Koninkrijk (W04.15.0112/Vo). Zie ook AIV, Veiligheid en
rechtsorde in het Caribisch gebied: Noodzakelijke stappen voor een toekomstbestendig
Koninkrijksverband, september 2020, p. 38-39.
Voorlichting van 17 september 2015 (zie voorgaand) en Voorlichting van 5 september 2011 over een te
ontwikkelen visie op het Koninkrijk (W.04.11.0154/I).
Voorlichting van 17 september 2015 (zie voorgaand), p. 5.
EHRM 9 oktober 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1009JUD002959317 (Corallo t. Koninkrijk der
Nederlanden).
Voorlichting van 17 september 2015 (zie voorgaand), p. 5.
Groenland en de Faer Øer, onderdelen van het Deense Koninkrijk, kunnen bijvoorbeeld zelf verdragen
sluiten over hun autonome aangelegenheden.

7

landen.21 Bij verdragen gaat het immers om activiteiten op het gebied van de
buitenlandse betrekkingen en dus om een Koninkrijksaangelegenheid.22 De Caribische
landen worden betrokken bij de totstandkoming en parlementaire goedkeuring van
verdragen. Het Statuut stelt regels over de betrokkenheid van de landen bij de
voorbereiding, goedkeuring en uitvoering van verdragen. De Afdeling gaat in punt 4
uitgebreid op deze fases in. In voorbereiding hierop worden in het onderstaande de
meest relevante bepalingen uit het Statuut kort aangestipt.
Wanneer een verdrag de Caribische landen raakt, moeten zij worden betrokken bij de
voorbereiding van dat verdrag.23 ‘Raken’, zo zal uit het vervolg van dit advies blijken, is
voor de betrokkenheid van de Caribische landen een belangrijk begrip. Of een
aangelegenheid de landen raakt, wordt bepaald op basis van artikel 11 van het
Statuut.24 Als het gaat om defensie en buitenlandse betrekkingen wordt onder
bepaalde omstandigheden aangenomen dat de landen worden geraakt.25 Het betreft
hier een aanname, waarbij de landen uiteindelijk te kennen kunnen geven of zij menen
door het verdrag geraakt te worden. Datzelfde geldt voor andere aangelegenheden van
het Koninkrijk, die in artikel 11 niet expliciet worden genoemd.26 De consequentie van
dit ‘raken’ is in eerste instantie tweeledig: de Caribische landen moeten worden
betrokken bij de voorbereiding van de verdragen zoals hierboven al gesignaleerd, en
het onderwerp moet worden besproken in de rijksministerraad. De Gevolmachtigde
Minister van ieder land dat geraakt wordt, neemt deel aan dat overleg. Als het op een
stemming aankomt, heeft iedere minister, en tevens iedere Gevolmachtigde Minister,
één stem.27 De rijksministerraad besluit uiteindelijk over het voornemen om een
verdrag ook daadwerkelijk te laten gelden, van toepassing te laten zijn, voor één of
meerdere landen van het Koninkrijk.28 Verdragssluiting is immers een aspect van de
buitenlandse betrekkingen, een aangelegenheid waarover de rijksministerraad beslist.
Hoewel in de praktijk de wens van het betrokken land wordt gevolgd, is deze wens in
één geval doorslaggevend. Dit betreft de situatie waarin de landen niet gebonden
wensen te worden aan een economisch of financieel verdrag dat het Koninkrijk wenst
aan te gaan.29

21

In punt 4 zet de Afdeling uiteen hoe de Caribische landen bij dit proces worden betrokken.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, Statuut.
23 Artikel 27, eerste lid, Statuut.
24 Ten aanzien van onderwerpen waarop verdragen betrekking kunnen hebben zijn artikel 11, tweede,
derde en zesde lid vooral relevant.
25 Hoewel het hier Koninkrijksaangelegenheden betreft, wordt niet in alle gevallen aangenomen dat de
landen hierdoor geraakt worden. Deze aanname geldt voor wat betreft defensie wanneer het gaat om
“de defensie van het grondgebied” van de Caribische landen, of “overeenkomsten of afspraken
betreffende een gebied, dat tot hun belangensfeer behoort”. Ten aanzien van buitenlandse
betrekkingen geldt de aanname dat de Caribische landen geraakt worden “wanneer de belangen van
Aruba, Curaçao of Sint Maarten in het bijzonder daarbij betrokken zijn, dan wel wanneer de voorziening
daarin gewichtige gevolgen voor deze belangen kan hebben.” Zie artikel 11, tweede en derde lid.
26 Artikel 11, zesde lid, Statuut.
27 Artikel 10 van het Statuut. Zie ook artikel 11 van het Reglement van Orde voor de ministerraad.
28 Daarbij moeten de uitzonderingen en voorbehouden uit de artikelen 25 en 26 Statuut in acht worden
genomen. Zoals hierna uiteengezet is raken een ruimer begrip dan gelden.
29 Zie o.a. C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk (Deventer: Kluwer 2012), p. 141. Zie artikel 25,
eerste lid, Statuut. Bij opzegging van een dergelijk verdrag (artikel 25, tweede lid, Statuut) of het
aangaan van een dergelijk verdrag voor enkel één of meerdere Caribische landen (artikel 26 Statuut), is
de wens van de landen niet allesbepalend, maar geldt wel van een zwaardere toets: medewerking van
het Koninkrijk is geboden, tenzij het verdrag zich hiertegen verzet of de verbondenheid van het land in
het Koninkrijk zich hiertegen verzet.
22

8

De rijksministerraad besluit niet alleen over de gelding van het verdrag, maar eveneens
over de vraag of indien uitdrukkelijke goedkeuring vereist is, een verdrag moet worden
goedgekeurd bij rijkswet of ‘gewone’ wet. Voor die vraag is artikel 14 van het Statuut
relevant. Hierin wordt bepaald onder welke omstandigheden
(Koninkrijks)aangelegenheden bij rijkswet dienen te worden geregeld. Daarvoor zal in
ieder geval gekozen worden als de rijksministerraad besluit dat gelding in meerdere
landen van het Koninkrijk wenselijk is, al dan niet op (voorzienbare) termijn). Zoals in
punt 4a zal worden toegelicht, kan het onder omstandigheden raadzaam zijn eveneens
te kiezen voor de rijkswetprocedure als een verdrag niet gaat gelden voor de
Caribische landen, Dit betreft de gevallen waarin een verdrag toch ‘gewichtige
gevolgen’ kan hebben voor de Caribische landen. Ook wanneer een verdrag niet bij
rijkswet wordt goedgekeurd, dan nog kunnen de Caribische landen een rol spelen in
het goedkeuringsproces, indien zij (‘anderszins’) door het verdrag worden geraakt.30
Een verdrag kan gaan over een beleidsterrein dat een Koninkrijksaangelegenheid is. In
dat geval kan worden voorzien in uitvoering door middel van Rijksregelgeving.
Als een verdrag echter een beleidsterrein betreft waarop de landen autonoom zijn, dan
zijn de landen zelf verantwoordelijk voor de correcte uitvoering van het verdrag in de
eigen rechtsorde en moet in beginsel worden voorzien in landsregelgeving om dit te
bewerkstelligen. Tegelijkertijd kan alleen het Koninkrijk, en niet een afzonderlijk land,
op internationaal niveau worden aangesproken op het niet-naleven van
verdragsverplichtingen.31 Hier zit een zekere spanning, maar het Statuut geeft de
Koninkrijksregering enkele bevoegdheden om de internationale verantwoordelijkheid
van het Koninkrijk waar te maken. Ingeval uitvoeringswetgeving op het niveau van de
landen uitblijft, dan kan het Koninkrijk daarna zelf in (Rijks)regelgeving voorzien. 32
Indien de Caribische landen op een andere wijze niet voldoen aan internationale
verplichtingen, dan kan de Koninkrijksregering zelf maatregelen treffen, inclusief
eventueel de vernietiging van landsregelgeving.33
3.

De totstandkoming en gelding van verdragen

De regels met betrekking tot de totstandkoming, de toepassing, de interpretatie, het
wijzigen en het beëindigen van verdragen zijn neergelegd in het Weens
Verdragenverdrag van 1969 (WVV), waarbij het Koninkrijk der Nederlanden sinds 1985
partij is.
a.

De totstandkoming van verdragen

i.

Onderhandelingen

30
31

32
33

Zie artikel 24 Statuut.
Zie bijv. EHRM 9 oktober 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1009JUD002959317 (Corallo t. Koninkrijk der
Nederlanden); HvJ 31 oktober 2019, C-395/17, Commissie/Nederland, ECLI:EU:C:2019:918. Dit geldt
evenzeer voor de toezichthoudende verdragscomités op het terrein van de rechten van de mens.
Artikel 27, derde lid, Statuut.
Artikelen 50 en 51 van het Statuut en de Tweede Afdeling van de reglementen voor gouverneurs van
de landen.

9

Aan het sluiten van een verdrag gaat over het algemeen een onderhandelingsproces
vooraf. Hiervoor gelden nauwelijks regels van internationaal recht. Wel dienen
onderhandelingen te goeder trouw te geschieden.34
Voor onderhandelingen over multilaterale verdragen waarbij veel staten betrokken zijn,
worden ad hoc bijzondere procedureregels opgesteld. Deze regels zijn juridisch nietbindend, maar bepalen bijvoorbeeld wie de onderhandelingen voorzit en hoeveel
stemmen benodigd zijn voor het vaststellen van een verdragstekst.
ii.
Parafering, stemming en ondertekening
Wanneer overeenstemming is bereikt over de inhoud van het verdrag, wordt de
verdragstekst door de onderhandelaars vastgesteld. De tekst komt definitief vast te
staan door elke pagina van het verdrag te paraferen of door daarover te stemmen. Bij
multilaterale verdragen wordt de verdragstekst meestal bij twee derde meerderheid van
de stemmen vastgesteld.35
Vervolgens wordt de aangenomen tekst ter ondertekening voorgelegd aan de
vertegenwoordigers van de staat die bevoegd zijn om een verdrag te sluiten. Wie over
dergelijke bevoegdheden beschikt, wordt primair bepaald door nationaal recht.36 Het
verdragenrecht bevat wel enkele algemene regels in dit verband. Een persoon wordt
geacht een verdrag te kunnen sluiten indien hij een volmacht kan overleggen waaruit
deze bevoegdheid blijkt. Staatshoofden, regeringsleiders en ministers van
Buitenlandse Zaken hebben daarvoor geen volmacht nodig, omdat zij geacht worden
hun staat te allen tijde te vertegenwoordigen.37
In sommige gevallen treedt een verdrag met de ondertekening direct in werking en
wordt een staat direct juridisch gebonden aan het verdrag. Dat geldt met name voor
bepaalde bilaterale verdragen. Dit zijn echter uitzonderingen. De meeste (multilaterale)
verdragen bepalen dat voor de inwerkingtreding van een verdrag eerst een minimum
aantal bekrachtigingen (ook wel ratificaties genoemd) is vereist. Ook in zulke gevallen
heeft de ondertekening van een verdrag overigens rechtsgevolgen. Zo dienen staten
zich na ondertekening te onthouden van handelingen die in strijd zouden zijn met het
voorwerp en doel (object and purpose) van het verdrag.38 Daarnaast kunnen staten –
afhankelijk van de mogelijkheden die het constitutionele recht hen biedt –
overeenkomen een verdrag voorlopig toe te passen vanaf het moment van
ondertekening.39
Verdragen kunnen niet alleen door staten, maar ook door internationale organisaties
gesloten worden. Dat betreft verdragen zowel tussen een internationale organisatie en

34

Aangenomen wordt dat het beginsel van goede trouw ook van toepassing is op de onderhandeling van
verdragen. Zie Resolutie 53/101 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties inzake
Principles and guidelines for international negotiations, UN Doc. A/RES/53/101, 20 januari 1999, onder
2a.
35 Voor de totstandkoming van multilaterale verdragen waarbij veel staten betrokken zijn, worden vaak
Rules of Procedure opgelegd, die onder meer bepalen hoeveel stemmen nodig zijn om het verdrag aan
te nemen.
36 Binnen het Koninkrijk betreft dit regels van ongeschreven constitutioneel recht.
37 Artikel 7, eerste lid en tweede lid onder a, Weens Verdragenverdrag.
38 Artikel 18, onder a, Weens Verdragenverdrag.
39 Artikel 25 Weens Verdragenverdrag en art. 15 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.

10

een of meer staten als tussen internationale organisaties onderling. Een belangrijk
voorbeeld betreft de Europese Unie.40 Veel van de door de Europese Unie gesloten
verdragen zijn zogenaamde gemengde verdragen, in de zin dat het onderwerpen
betreft waarop zowel de Unie als de lidstaten bevoegd zijn en die derhalve ook door
beide ondertekend en bekrachtigd dienen te worden. Een voorbeeld daarvan vormt de
Brede Economische en Handelsovereenkomst (CETA) tussen Canada en de Europese
Unie en haar lidstaten.41
iii.
Goedkeuring
De Grondwet bepaalt dat het Koninkrijk in principe niet aan verdragen wordt gebonden
zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal.42 Zo wordt voorzien in een
democratische legitimering van de binding aan verdragen. De Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen (hierna: Rwgbv) werkt deze procedure nader uit. Op grond
van de Rwgbv kan goedkeuring stilzwijgend of uitdrukkelijk worden verleend.43 Het is
aan het parlement om te bepalen of een verdrag stilzwijgend of uitdrukkelijk wordt
goedgekeurd. Circa twee derde van de verdragen wordt stilzwijgend goedgekeurd.44
Een vijfde van het aantal leden van de Eerste of Tweede Kamer45 evenals de
Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten46 hebben de
bevoegdheid om de stilzwijgende procedure te doorbreken en binnen dertig dagen te
verzoeken om uitdrukkelijke goedkeuring. Wanneer een verdrag bepalingen bevat die
afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken, is uitdrukkelijke
goedkeuring altijd vereist.47 Uitdrukkelijke goedkeuring vindt plaats via het aanvaarden
van een afzonderlijke goedkeuringswet (zie hierna punt 4a onder iii).48
iv.
Bekrachtiging
Naast goedkeuring is voor de inwerkingtreding van een verdrag doorgaans ook
bekrachtiging vereist.49 Bekrachtiging betreft een handeling waarmee een staat
internationaal zijn instemming om door een verdrag gebonden te worden tot uitdrukking
brengt. Binnen het Koninkrijk wordt in dat verband een akte van bekrachtiging
getekend door de Koning, maar vaker wordt de instemming door een verdrag
gebonden te worden tot uitdrukking gebracht door middel van een akte van
aanvaarding, kennisgeving langs diplomatieke weg, of een akte van toetreding. In de
context van het Koninkrijk komt het voor dat een verdrag weliswaar is goedgekeurd
voor het gehele grondgebied van een staat, maar slechts wordt bekrachtigd voor een
deel daarvan.50 Dit is bijvoorbeeld het geval bij het Verdrag van Lissabon. De regering
heeft bij verschillende (wijzigings)verdragen betreffende de EU, en de voorlopers

40
41

42

43
44
45
46
47
48
49

50

Artikel 216 VWEU.
Brede Economische en Handelsovereenkomst (CETA) tussen Canada, enerzijds, en de Europese
Unie en haar lidstaten, anderzijds, Trb. 2017, 13.
Artikel 91, eerste lid, Grondwet. Voor sommige verdragen geldt echter dat geen betrokkenheid van het
parlement vereist is. Zie artikel 7 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Artikel 3 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Zie Kamerstukken II 2015/16, 34158 (R2048), nr. 12, p. 5.
Artikel 5, eerste lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Artikel 5, tweede lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Artikel 6, eerste lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Artikel 4 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Dat betekent overigens niet dat goedkeuring leidt tot een verplichting om het verdrag ook te
bekrachtigen. Vanuit het Koninkrijksrecht zijn op dit uitgangspunt volgens de Afdeling echter nuances
aan te brengen. Zie punt 6b van dit advies.
Zie ook punt 4a onder iii.

11

daarvan, de bekrachtiging beperkt tot het Europees grondgebied van het Koninkrijk,
hoewel een beperkt deel van deze verdragen wel van toepassing is op de (inwoners
van de) Caribische delen van het Koninkrijk.51 Overigens is bekrachtiging veelal pas op
zijn plaats wanneer door middel van de benodigde uitvoeringswetgeving en praktische
uitvoeringsmaatregelen ook daadwerkelijk in het nakomen van de
verdragsverplichtingen kan worden voorzien (zie hierna punt 4a onder iv).
v.
Inwerkingtreding
Verdragen treden in werking zodra voldoende staten hun instemming tot uitdrukking
hebben gebracht om door het verdrag gebonden te worden. Hoeveel bekrachtigingen
nodig zijn, wordt bepaald door het verdrag zelf.52 Bij bilaterale verdragen is dat
doorgaans zodra beide partijen het verdrag hebben ondertekend en bekrachtigd; bij
multilaterale verdragen loopt het aantal benodigde bekrachtigingen sterk uiteen.
Wanneer een staat een verdrag wel heeft bekrachtigd, maar dit in afwachting van het
aantal benodigde bekrachtigingen nog niet in werking is getreden, heeft de staat al wel
de verplichting om zich te onthouden van handelingen die strijdig zijn met het voorwerp
en doel van het verdrag.53
b.
Territoriale gelding van verdragen
Op grond van artikel 29 van het Weens Verdragenverdrag gelden verdragen in
beginsel voor het gehele grondgebied van een verdragsluitende staat.54 Deze bepaling
staat echter ook toe dat de gelding van een verdrag wordt beperkt tot een deel van het
grondgebied, als de intentie hiertoe uit het verdrag blijkt. Die intentie kan op
verschillende manieren blijken.
In een verdrag kan een territorialiteitsbepaling worden opgenomen die regelt dat het
verdrag slechts voor een beperkt deel van het grondgebied van de verdragspartij geldt.
Zo wordt in verdragen die het Koninkrijk over internationaal wegtransport heeft
gesloten bepaald dat het verdrag alleen van toepassing is op het Europees deel van
het Koninkrijk.55 Tevens kan het omgekeerde voorkomen dat in een verdrag een
bepaling wordt opgenomen die inhoudt dat het verdrag zich over alle (bijzondere)
grondgebieden van een verdragspartij uitstrekt. Een voorbeeld daarvan is het Euratomverdrag, waarin expliciet is opgenomen dat het zich mede uitstrekt over de overzeese
gebieden van de lidstaat.56

51

52

53
54

55
56

Zie voor een overzicht van de territoriale beperkingen bij de EU-verdragen en de voorlopers daarvan,
de Bijlage bij de Voorlichting over de verhouding van de Nederlandse Antillen en Aruba tot de
Europese Unie, Verdieping of geleidelijk uiteengaan?, Bijlage bij Jaarverslag van de Raad van State,
2003.
Zie bijvoorbeeld artikel 49, eerste lid, Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten,
Trb. 1995, 20, dat luidt: “Dit verdrag treedt in werking drie maanden na de datum van nederlegging bij
de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van de vijfendertigste akte van bekrachtiging of akte
van toetreding.”
Artikel 18, onder b, Weens Verdragenverdrag.
Artikel 29 Weens Verdragenverdrag luidt: “Tenzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een
andere wijze is komen vast te staan, bindt een verdrag elke partij ten opzichte van haar gehele
grondgebied.” Het begrip grondgebied omvat in dit verband zowel het landgebied (inclusief de
binnenwateren) als de territoriale zee.
Zie bijvoorbeeld artikel 9 Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en Bosnië-Herzegovina
inzake internationaal vervoer over de weg, Trb. 2003, 22.
Artikel 198 Verdrag tot oprichting van de Euratom, Trb. 1992, 74.

12

Een derde mogelijkheid is dat het verdrag (expliciet) bepaalt dat een verdragspartij kan
kiezen om de werking te beperken of juist uit te breiden tot een bepaald deel van het
grondgebied. Het verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in
belastingzaken, het Europees Octrooiverdrag en het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens zijn voorbeelden daarvan.57 Een ander voorbeeld betreft het
VWEU, waaruit blijkt dat dit verdrag ten dele van toepassing is op een aantal
overzeese landen en gebieden die zijn verbonden aan de lidstaten.58 Het is aan de
lidstaten om hierover te beslissen. Aan de andere kant van het spectrum zijn er
verdragsbepalingen die voorschrijven dat een verdrag op het gehele grondgebied van
een verdragspartij dient te gelden.59
Sommige verdragen bevatten geen territorialiteitsbepalingen. In die gevallen kan
echter ook uit de aard en inhoud van het verdrag voortvloeien dat het uitsluitend zal
gelden voor een deel van het grondgebied van de staat. Een voorbeeld daarvan is het
Westereemsverdrag.60 Dit verdrag tussen het Koninkrijk en Duitsland voorziet in een
afbakening van de territoriale zee tussen 3 en 12 zeemijl uit de kust, waarmee de
territoriale gelding zich voor wat betreft het Koninkrijk logischerwijs beperkt tot het
Europese deel daarvan. Het tegenovergestelde doet zich echter ook voor: uit de aard
en inhoud van sommige verdragen vloeit voort dat deze voor het gehele grondgebied
van de verdragspartij moeten gelden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het Handvest van
de Verenigde Naties,61 het Non-Proliferatieverdrag62 en het Weens Verdragenverdrag.
In dergelijke gevallen is het evident dat deze voor het gehele Koninkrijk dienen te
gelden en kan er voor de afzonderlijke landen van het Koninkrijk geen sprake zijn van
een vrije keuze voor medegelding.
Hoewel het verdragenrecht zich dus in beginsel niet verzet tegen territoriale
beperkingen, moet wel de kanttekening worden geplaatst dat algemeen internationaal
recht hieraan grenzen kan stellen. Een dergelijke beperking mag bijvoorbeeld niet in
strijd zijn met dwingende normen van algemeen volkenrecht (ius cogens).63
c.
Personele werkingssfeer van verdragen
Verdragen die rechten toekennen of plichten opleggen aan individuen hebben
personele werking. In sommige gevallen staat die personele werkingssfeer los van de
territoriale werkingssfeer van een verdrag. Zo zijn er verdragen die gelden voor alle
Nederlanders, ongeacht hun woonplaats: in een van de landen van het Koninkrijk of in
het buitenland. Dit is bijvoorbeeld het geval bij verdragen over nationaliteit.64 Ook een

57

58

59

60
61
62
63
64

Artikel 29 Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken (een multilateraal
verdrag), Trb. 1991, 4; Artikel 168 Europees Octrooiverdrag, Trb. 1975, 108; en artikel 56 EVRM.
Artikel 355 VWEU. In bijlage II bij het VWEU is opgenomen welke overzeese gebieden de status van
landen en gebieden kennen. Het gaat, onder andere, om alle Caribische delen van het Koninkrijk
Nederland.
Zie bijvoorbeeld artikel 50 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, Trb
1995, 18.
Trb. 2014, 182.
Trb. 1951, 44.
Trb. 1970, 118.
Zie artikelen 53 en 64 Weens Verdragenverdrag.
Net als het Nederlanderschap, vormt ook de nationaliteit van schepen een Koninkrijksaangelegenheid.
Dit leidt tot complicaties wanneer daaraan ook regels worden gesteld op Unierechtelijk niveau. Zie
onder meer het advies van 22 januari 2016 over het voorstel van Wet scheepsuitrusting 2016,
Kamerstukken II 2015/16, 34425, nr. 4.

13

deel van het VWEU kent een dergelijke personele werkingssfeer: burgers die de
nationaliteit van een lidstaat bezitten, kunnen – waar ook ter wereld – een beroep doen
op de rechten die aan Unieburgers zijn toegekend, onder de voorwaarden en binnen
de grenzen die bij de EU-Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn
vastgesteld.65
4.

De totstandkoming van verdragen in het Koninkrijk

a.
De constitutionele betrokkenheid van de Caribische landen
In punt 2 schetste de Afdeling de handvatten die het Statuut biedt ten aanzien van de
betrokkenheid van de Caribische landen. In het hiernavolgende gaat de Afdeling daar
uitgebreider op in en bespreekt daarbij alle fases van de totstandkoming van
verdragen.
Het vertrekpunt is de vraag of de Caribische landen door een verdrag worden ‘geraakt’.
Het Statuut benoemt enkele onderwerpen of aangelegenheden die de landen per
definitie raken.66 Ook wordt aangenomen dat buitenlandse betrekkingen de landen
raken wanneer belangen van Aruba, Curaçao of Sint Maarten ‘in het bijzonder daarbij
betrokken zijn, dan wel wanneer de voorziening daarin gewichtige gevolgen voor deze
belangen kan hebben’.67 Daarnaast kunnen de regeringen zelf te kennen geven welke
andere aangelegenheden van het Koninkrijk hun land raken.68 Als zodanig is het begrip
‘raken’ in het Statuut niet bedoeld als een objectieve maatstaf.69 Het Statuut somt niet
uitputtend op wanneer een verdrag de landen kan raken, en het is uiteindelijk aan de
landen zelf of zij menen dat ze daadwerkelijk door het verdrag worden geraakt.
Dat een verdrag de landen raakt, hoeft overigens niet te betekenen dat het verdrag ook
voor de Caribische landen zal moeten (mede)gelden. Het is de rijksministerraad die
hier, zoals in punt 2 beschreven, over besluit en daarmee ook over de vraag of
gekozen wordt voor goedkeuring bij rijkswet dan wel ‘gewone’ wet. Onder iii zal
ingegaan worden op de constitutionele kaders die hierbij gelden.
Wanneer een verdrag niet voor de Caribische landen zal gelden, maar voor hen wel in
een ander opzicht van belang is, wordt dit vaak aangeduid als ‘anderszins raken’.70 Dat
kan zich op allerlei manieren voordoen. Zo kan het zijn dat de EU een (gemengd)
handelsverdrag sluit met een land in de Caribische regio dat formeel niet zal gelden
voor de Caribische landen, maar waarvan aannemelijk is dat het wel effecten heeft
voor die landen, bijvoorbeeld omdat het bestaande handelsrelaties beïnvloedt. Ook in
die situatie is het logisch de landen zo vroeg mogelijk in de gelegenheid te stellen hun
inbreng te geven bij de voorbereiding van een verdrag.71
i.

65

66
67
68
69
70
71

Betrokkenheid bij onderhandelingen

Artikelen 20-23 VWEU. Zie ook HvJ 12 september 2006, C-300/04, Eman & Sevinger,
ECLI:EU:C:2006:545.
Zie artikel 11, eerste tot en met vijfde lid, Statuut.
Artikel 27, eerste lid, juncto 11, eerste tot en met vijfde lid, Statuut.
Artikel 11, zesde lid, Statuut.
C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk (Deventer: Kluwer 2012), p. 94.
Zie Aanwijzing 8.2, eerste lid, en toelichting, Aanwijzingen voor de regelgeving.
Idem.

14

Het constitutionele recht bevat geen geschreven regels die bepalen hoe deze vroege
betrokkenheid precies vorm moet krijgen. Uit artikel 27, eerste lid, van het Statuut zou
echter kunnen worden afgeleid dat de Caribische landen moeten worden uitgenodigd
te participeren in onderhandelingen van verdragen die hen (‘anderszins’) raken.
ii.
Beslissing over medegelding
Voor zover medegelding voor de Caribische landen verdragsrechtelijk mogelijk is,72
wordt aan de afzonderlijke landen gevraagd zij medegelding wenselijk achten. Zoals in
het voorgaande besproken belegt het Statuut de bevoegdheid om over gelding te
besluiten bij de rijksministerraad, behoudens de situatie zoals beschreven in artikel 25,
eerste lid. In de praktijk is de wens van de regering van het betrokken land vaak
leidend. Zij kunnen deze wens al tijdens de onderhandelingen te kennen geven, maar
dit kan ook in een later stadium. Het komt zelfs voor dat hierover bij de behandeling
van het verdrag in de rijksministerraad nog geen duidelijkheid bestaat. In dat geval
wordt parlementaire goedkeuring bij Rijkswet voor het gehele Koninkrijk gevraagd,73
zodat de regeringen van de Caribische landen op een later moment alsnog tot
medegelding kunnen beslissen zonder dat parlementaire betrokkenheid dan opnieuw
noodzakelijk is.74 In de Staatsregelingen van alle Caribische landen is daarnaast
voorzien in een rol van de Raad van Advies. Zij dienen te worden gehoord over
voorstellen tot goedkeuring van verdragen die de landen raken.75
iii.
Betrokkenheid bij goedkeuring
Parlementaire goedkeuring geschiedt uitdrukkelijk of stilzwijgend. Iedere
goedkeuringsprocedure vangt aan met toezending van het verdrag aan de Tweede en
Eerste Kamer.76 Als het verdrag een of meer Caribische landen (anderszins) raakt,
wordt het ook aan de Staten van deze landen gezonden (‘overgelegd’).77 Sinds 2017
bestaat de verplichting om bij de toezending te specificeren of het verdrag bepalingen
bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden als bedoeld in artikel 93 van de
Grondwet en zo ja, welke bepalingen dit betreft.78 De Staten-Generaal en Staten van
de Caribische landen kunnen deze informatie gebruiken in het parlementaire debat
over het verdrag. Bij verdragen die ter stilzwijgende goedkeuring zijn voorgelegd, kan
de informatie over een ieder verbindende bepalingen bovendien aanleiding geven om
de stilzwijgendheid te doorbreken79 en binnen dertig dagen te verzoeken om
uitdrukkelijke goedkeuring. Een dergelijk verzoek kan worden gedaan door de Eerste

72
73

74
75

76
77
78
79

Zie punt 3b over territoriale beperkingen.
De gebruikte standaardformule luidt als volgt: “De regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten
beraden zich nog over de wenselijkheid van medegelding. Teneinde het mogelijk te maken dat,
wanneer de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten de medegelding wenselijk achten, die
medegelding direct tot stand kan worden gebracht, wordt de goedkeuring voor het gehele Koninkrijk
gevraagd”. Een voorbeeld van een verdrag dat is goedgekeurd voor het Koninkrijk, terwijl medegelding
door een deel van het Koninkrijk nog in beraad wordt gehouden is het VN-Verdrag inzake de rechten
van personen met een handicap (Trb. 2007, 169).
Zie A. van Rijn, Handboek Caribisch staatsrecht (Den Haag: Boom juridisch 2019), p. 256-257.
Artikel 64 Staatsregeling van Curaçao en art. IV.1 Staatsregeling van Aruba. Beide Staatsregelingen
stellen als uitgangspunt dat alle rijksregelgeving moet worden voorgelegd, al zijn hier uitzonderingen
op mogelijk. Artikel 69 Staatsregeling van Sint Maarten bevat die uitzondering niet, maar schrijft ook
niet voor dat ‘alle’ rijksregelgeving voor advies moet worden aangeboden.
Artikel 2, eerste lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Artikel 2, derde lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen en artikel 24, eerste lid, Statuut.
Artikel 2, tweede lid, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
Zie Kamerstukken II 2015-16, 34158 (R2048), nr. 11 (toelichting).

15

of Tweede Kamer, of door de Gevolmachtigde Minister van een van de Caribische
landen.80
Uitdrukkelijke goedkeuring wordt verleend bij ‘gewone’ wet of bij rijkswet. Voor beide
procedures geldt dat de Statenleden geen stemrecht hebben en dus geen beslissende
invloed hebben op de uitkomst.81
Binnen de rijkswetprocedure krijgen de Caribische landen de gelegenheid om zich
schriftelijk en mondeling in de procedure te voegen. In de rijksministerraad hebben de
Gevolmachtigde Ministers stemrecht. De Staten van de landen kunnen schriftelijk
verslag uitbrengen en kunnen bijzondere gedelegeerden afvaardigen.82 Zij, alsmede de
Gevolmachtigde Ministers, kunnen de mondelinge behandeling bijwonen en
voorlichting geven, of amendementen voorstellen.83 Ook kunnen zij zich tegen het
voorstel uitspreken. Als in een dergelijk geval minder dan drie vijfden van de leden van
de Tweede Kamer voor het voorstel stemt, dan moet het voorstel opnieuw worden
besproken in de rijksministerraad.84 De bijzonder gedelegeerden en de
Gevolmachtigde Ministers hebben geen stemrecht bij de behandeling in Tweede en
Eerste Kamer.
De rijkswetprocedure is echter niet de enige mogelijkheid die het Statuut de Caribische
landen biedt om invloed uit te oefenen ten aanzien van de goedkeuring van verdragen
die hen raken. Uit het Statuut vloeit een soort tussenvariant voort, die zou kunnen
worden aangeduid als ‘rijksprocedure in brede zin’.85 Deze procedure biedt de
Caribische landen de mogelijkheid om invloed uit te oefenen bij de totstandkoming en
goedkeuring van verdragen die hen ‘anderszins’ raken. Er komt dan een gewone wet
tot stand, maar het voorstel wordt wel behandeld door rijksministerraad, waaraan in
ieder geval de Gevolmachtigde Ministers van de landen die worden geraakt
deelnemen.86 De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk wordt
vervolgens gehoord87 en het voorstel wordt tevens aan de Staten van de Caribische
landen voorgelegd. Dit voorleggen heeft slechts een informerend karakter. De
bovengenoemde mogelijkheden om deel te nemen aan de procedure gelden hier niet.
Deze tussenvariant is formeel een gewone wetsprocedure, maar voorziet wel in een
vorm van rijksbrede betrokkenheid. Ook wanneer een verdrag stilzwijgend wordt
goedgekeurd, kan een rijksprocedure in brede zin worden toegepast, die grotendeels
parallel loopt aan de hiervoor weergegeven procedure.88
Het Statuut is bepalend voor het te kiezen goedkeuringsinstrument. Wanneer een
verdrag zal medegelden voor (één van) de Caribische landen, bepaalt het Statuut dat

80

Artikel 5 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen en artikel 24, tweede lid, Statuut.
Dit is een manifestatie van wat ook wel wordt aangeduid als het “democratisch deficit”. Zie ook
Voorlichting van 5 september 2011 over een te ontwikkelen visie op het Koninkrijk (W.04.11.0154/I),
punt 3.
82 Artikel 16 en 17 Statuut.
83 Artikel 17, vierde lid, Statuut.
84 Artikel 18 Statuut.
85 Artikelen 24 tot en met 27 Statuut.
86 Artikel 10, eerste lid, Statuut.
87 Artikel 13, derde lid, Statuut.
88 Door de goedkeuringsprocedure wordt de regering alleen gemachtigd om het verdrag te bekrachtigen
voor het land Nederland, maar bij die procedure worden wel de Koninkrijksorganen betrokken.
81

16

goedkeuring bij rijkswet moet geschieden.89 Zal een verdrag uitsluitend voor Nederland
gelden, dan volgt uit het Statuut dat goedkeuring bij gewone wet kan plaatsvinden.90 Er
kan zich echter ook de situatie voordoen dat een verdrag weliswaar uitsluitend voor
Nederland zal gelden, maar het (één van) de Caribische landen wel ‘anderszins’ raakt.
Dat een verdrag de Caribische landen niet zal binden, betekent naar de letter van het
Statuut dat goedkeuring bij gewone wet volstaat en er geen verplichting bestaat om
dergelijke verdragen bij rijkswet goed te keuren.91 Wel moet, ter waarborging dat deze
landen bij verdragen die hen ‘anderszins’ raken worden betrokken, erop worden
toegezien dat de voornoemde ‘rijksprocedure in brede zin’ daadwerkelijk wordt
gevolgd.92
Wanneer een dergelijk verdrag ‘gewichtige gevolgen’ kan hebben voor de belangen
van (één van) de Caribische landen en die landen daardoor ‘anderszins’ raakt, kan
goedkeuring bij rijkswet toch raadzaam zijn. Daardoor kan de parlementaire inbreng
vanuit de landen, en daarmee de behartiging van de belangen van de inwoners,
immers beter gewaarborgd worden.93 Hoewel een dergelijke procedure naar de letter
van de wet niet kan worden afgedwongen, past deze met name gelet op artikel 11,
derde lid, wel in de geest van het Statuut.
Een en ander leidt kort samengevat tot het volgende:
Voor verdragen die (op termijn) zullen medegelden voor (één van) de Caribische
landen dient gekozen te worden voor de rijkswetprocedure;
Voor verdragen die niet zullen (mede)gelden voor (één van) de Caribische landen,
en hen evenmin ‘anderszins’ raken, volstaat een gewone wetsprocedure;
Verdragen die niet zullen medegelden voor (één van) de Caribische landen, maar
hen wel ‘anderszins’ raken, kunnen de rijksprocedure in brede zin of de
rijkswetprocedure doorlopen, die dan tot een gewone wet respectievelijk rijkswet
leidt.
Wanneer een verdrag is goedgekeurd bij rijkswet staat overigens niet zonder meer vast
dat een verdrag tot wijziging van dat verdrag ook moet worden goedgekeurd bij
rijkswet.94 Het is immers voorstelbaar dat bij de goedkeuring van het basisverdrag nog
werd uitgegaan van (potentiële) medegelding voor de Caribische landen, maar het
verdrag uiteindelijk alleen is bekrachtigd voor Nederland, omdat medegelding door de
Caribische landen niet gewenst werd gevonden. Als medegelding niet meer aan de
orde is en ook niet is gebleken dat het verdrag de landen ‘anderszins raakt’, kan het
wijzigingsverdrag bij gewone wet worden goedgekeurd.95

89
90
91
92
93

94

95

Dit volgt uit de hoofdregel van artikel 14, eerste lid, Statuut.
Dit volgt uit de uitzondering van artikel 14, derde lid, Statuut.
Idem.
Artikel 24 tot en met 27 Statuut.
Zo kunnen de Staten van de landen schriftelijk verslag uitbrengen en worden bijzonder gedelegeerden
en de Gevolmachtigde Ministers van de landen in de gelegenheid gesteld een rol te spelen in de
parlementaire behandeling. Zie de artikelen 15 t/m 19 van het Statuut.
Zie ook het nader rapport over het advies over het Protocol van toetreding tot de
Handelsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten en Colombia en Peru,
Kamerstukken I/II 2018/19, 35222, B/nr. 2. De Handelsovereenkomst was niet bij rijkswet maar bij
gewone wet goedgekeurd. Daarbij was wel gekozen voor rijksbrede inspraak (de tussenvariant) (Stb.
2013, 519).
Een goedkeuringswet werkt eenmalig en is dan uitgewerkt (Aanwijzing 6.25 Aanwijzingen voor de
regelgeving).

17

iv.
Bekrachtiging en uitvoering
Verdragsverplichtingen vergen dikwijls de invoering of aanpassing van nationale
regelgeving. Met de bekrachtiging van verdragen wordt daarom in beginsel gewacht
totdat de vereiste uitvoeringsregelgeving is vastgesteld. Die vaststelling blijkt echter
vaak problematisch voor de Caribische landen, met name vanwege de beperkte
wetgevings- en bestuurscapaciteit.96 Omdat vertraging van het bekrachtigingsproces
de belangen van het Koninkrijk kan schaden, is artikel 27 van het Statuut in 2010
uitgebreid met een regeling die de Koninkrijkswetgever de bevoegdheid geeft om bij
rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur te voorzien in de uitvoering van een
verdrag.97 Deze tijdelijke voorziening wordt ingetrokken zodra het betreffende land zelf
uitvoering geeft aan het verdrag via de landsregelgeving.98 Tot op heden is van deze
mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
Artikel 27 van het Statuut bevat tevens een verplichting voor de vier landen om een
onderlinge regeling te treffen over de uitvoering van verdragen die voor het gehele
Koninkrijk gelden. Op grond van deze verplichting kwam in 2010 de Onderlinge
regeling tussen de landen inzake de samenwerking bij de implementatie van verdragen
tot stand.99 Deze onderlinge regeling houdt in dat ieder land de benodigde
implementatieplannen en uitvoeringsregels opstelt en hierover desgevraagd
rapporteert.100 Wanneer de landen problemen hebben met de implementatie van een
verdrag, kunnen zij een beroep op onderlinge bijstand doen.101 Een verzoek om
bijstand kan slechts worden geweigerd als bijstand niet beschikbaar is, niet binnen de
gevraagde termijn kan worden geleverd, of niet in redelijkheid kan worden gevraagd.102
Als het verzoekende land hierdoor niet in staat blijkt tijdig uitvoering te geven aan het
implementatieplan, kan alsnog gebruik van de vangnetregeling van artikel 27 van het
Statuut worden overwogen.103
b.
De betrokkenheid van de Caribische landen in de praktijk
Zoals in het vorige punt besproken bepaalt het Statuut dat Aruba, Curaçao en Sint
Maarten in een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken in de voorbereiding van
verdragen die hen raken. Worden zulke verdragen parlementair goedgekeurd, dan
worden zij niet alleen ter goedkeuring voorgelegd aan de Staten-Generaal, maar ook
overgelegd aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.104
Deze bepalingen roepen een aantal vragen op, waarop in het navolgende wordt
ingegaan. Het betreft de wijze waarop in de praktijk wordt bepaald of de Caribische
landen door een verdrag worden geraakt (onder i), welke rol zij in de praktijk spelen in
de fase waarin over het verdrag wordt onderhandeld, voordat het wordt voorgelegd aan

96

Zie A. van Rijn, Handboek Caribisch staatsrecht (Den Haag: Boom juridisch 2019), p. 261.
Artikel 27, derde lid, Statuut.
98 Artikel 27, vierde lid, Statuut.
99 Onderlinge regeling ex artikel 38, eerste lid, Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, inzake de
samenwerking tussen de landen bij de implementatie van verdragen (Stcrt. 2010, 19006).
100 Artikel 1-3 en artikel 5, eerste lid, Onderlinge regeling.
101 Artikel 5, tweede lid, Onderlinge regeling.
102 Artikel 5, vierde lid, Onderlinge regeling.
103 Artikel 27, derde lid, Statuut.
104 Artikel 2, lid 2, Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
97

18

de rijksministerraad (onder ii) en hoe in de praktijk wordt besloten over medegelding en
bekrachtiging (onder iii).
i.
Hoe wordt bepaald of de Caribische landen worden geraakt?
De Aanwijzingen voor de Regelgeving herhalen de verplichting uit het Statuut: de
landen worden in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken bij de totstandbrenging van
verdragen die voor de landen kunnen medegelden of deze landen anderszins kunnen
raken.105 Datzelfde geldt voor de te volgen procedures.106 De toelichting op de
Aanwijzingen leert dat bij alle verdragen waarvan de aard en inhoud zodanig is dat
medegelding mogelijk is, de Caribische landen worden benaderd met de vraag of zij
medegelding wenselijk achten. Ook als de aard en de inhoud van het verdrag
medegelding voor de Caribische landen niet mogelijk maakt, dan kunnen de landen
alsnog betrokken worden indien het verdrag hen anderszins raakt. De regeringen van
de landen worden enkel niet benaderd met betrekking tot verdragen waarvan zonder
meer vaststaat dat zij alleen voor Nederland van belang zijn.107
Uit Statuut en Aanwijzingen blijkt dus dat betrokkenheid van de landen om twee
redenen aangewezen kan zijn. Ten eerste omdat de aard en inhoud van het verdrag
medegelding mogelijk maakt. Deze afweging wordt gemaakt op basis van bepalingen
in het verdrag, bijvoorbeeld betreffende de geografische reikwijdte. In dat geval stuurt
het ministerie van Buitenlandse Zaken een medegeldingsbrief aan de directies
buitenlandse betrekkingen (hierna: DBB) van de Caribische landen (zie hierna
onderdeel c). Ten tweede omdat medegelding niet aan de orde is, maar het verdrag
wel voor de Caribische landen van belang kan zijn en het verdrag de landen dus
anderszins raakt.
De afweging of de landen bij de totstandkoming (en vervolgens goedkeuring) van een
verdrag moeten worden betrokken, lijkt in de praktijk echter enkel af te hangen van de
vraag of de aard en inhoud van een verdrag medegelding mogelijk maken. Is dat het
geval, dan wordt een medegeldingsbrief aan de DBB gezonden. Zo niet, dan worden
de landen ook niet op een andere manier actief bij de totstandkoming van het verdrag
en de goedkeuring betrokken. De meer inhoudelijke afweging of ‘zonder meer
vaststaat dat verdragen alleen voor Nederland van belang zijn’, wordt veelal niet
expliciet gemaakt. Zoals uit het navolgende zal blijken, krijgen de DBB wel overzichten
van alle verdragen waarover het Koninkrijk onderhandelt en waarover
overeenstemming is bereikt. Het is in theorie dan ook mogelijk dat de landen alsnog
aangeven dat zij zich ‘geraakt achten’ door een verdrag.
ii.

Hoe worden de Caribische landen bij totstandkoming van verdragsteksten
betrokken?
Zoals in punt 3 is beschreven, begint de totstandkoming van verdragen met
onderhandelingen. Hoewel deze formeel namens het Koninkrijk worden gevoerd, is de
onderhandelingsfase in de praktijk meestal het exclusieve domein van het land
Nederland. Het betrokken vakdepartement voert hierover de regie, al is het ministerie
van Buitenlandse Zaken als koninkrijksministerie verantwoordelijk voor het algemene
verdragenbeleid. De Caribische landen worden hierbij nauwelijks betrokken, mede

105 Artikel 27, eerste lid, Statuut.
106 Aanwijzing 8.2 Betrokkenheid Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
107 Toelichting op Aanwijzing 8.2.

19

doordat bij hen tijd en inhoudelijke expertise ontbreken om bij de (vele)
verdragsonderhandelingen van het Koninkrijk betrokken te zijn. In incidentele gevallen
vindt contact tussen de vakdepartementen, of het ministerie van Buitenlandse Zaken
en de DBB plaats, buiten de onderhandelingen om. Tevens worden de Caribische
landen betrokken als het gaat om verdragen die exclusief voor hen gaan gelden. Wie
daarin het voortouw neemt, DBB of Buitenlandse Zaken, kan van geval tot geval
verschillen.
De landen worden per brief geïnformeerd over verdragen die gezien aard, inhoud en
geografische reikwijdte mede zouden kunnen gelden voor de landen. Hierbij wordt de
ontwerptekst gevoegd. Het moment waarop deze brief wordt verstuurd verschilt; dit kan
gebeuren in een vroege fase van onderhandeling, maar ook kort voor aanbieding van
het verdrag in de rijksministerraad. Datzelfde geldt voor de brief waarin formeel
medegelding wordt gevraagd. Indien goedkeuring wordt voorzien voor (een deel van)
het Caribische deel van het Koninkrijk, dan wordt het verdrag vervolgens geagendeerd
voor de rijksministerraad.
Bovenstaande beschrijving is ‘verdragsspecifiek’. Binnen het Koninkrijk worden
daarnaast ook instrumenten en procedures gehanteerd om (onder andere) de
Caribische landen meer in het algemeen bij de verdragenpraktijk te betrekken.
Zo stuurt de minister van Buitenlandse Zaken ieder kwartaal een ontwerplijst naar de
Staten-Generaal en naar de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Hierop staan
verdragen vermeld waarover wordt onderhandeld, ongeacht of voorzien wordt in
medegelding voor één of meer Caribische landen. De DBB krijgen inzage in deze
lijsten, voordat deze worden verzonden naar de verschillende parlementen van het
Koninkrijk. Eveneens worden de landen uitgenodigd aanvullingen en wijzigingen door
te geven.
In een zogeheten vroegsignalering, die ieder kwartaal aan de Nederlandse ministeries
en de DBB wordt gestuurd, wordt voor alle nieuwe verdragen op de ontwerplijst
voorzien in een korte samenvatting. Dit zou een goed moment kunnen zijn waarop een
land, indachtig artikel 11, zesde lid, Statuut, kan aangeven dat het geraakt wordt door
een verdrag waarbij niet voorzien zal worden in medegelding.
Daarnaast vindt ieder jaar een verdragenoverleg plaats tussen de Afdeling verdragen
van het ministerie van Buitenlandse Zaken en de DBB. Hierin wordt de procedurele
stand van zaken van verdragen besproken, voor zover relevant voor de landen. Ook
wordt informatie uitgewisseld over de stand van zaken van bekrachtiging van
verdragen en uitvoeringsregelgeving.
Tot slot is de procedure die voorafgaat aan bespreking in de (Rijks)ministerraad van
belang. Alle verdragen komen, schriftelijk dan wel mondeling, aan de orde in de
Coördinatiecommissie Internationale Aangelegenheden (CORIA), het ambtelijk
voorportaal voor buitenlandse zaken. Hierin hebben ook vertegenwoordigers van de
Kabinetten van de Gevolmachtigde Ministers zitting. Zij nemen dus kennis van
verdragen die gezien hun aard, inhoud en geografische reikwijdte al dan niet mede
zouden kunnen gelden voor de landen. In dit gremium kan een verklaring in de zin van
artikel 11, zesde lid van het Statuut worden gedaan dat aangelegenheden van het
Koninkrijk ook de Caribische landen raken. Eveneens hebben de Kabinetten van de

20

Gevolmachtigde Ministers inzicht in de agenda van de (Nederlandse) ministerraad,
waarin verdragen worden besproken die worden geacht de Caribische landen niet te
raken. Naar aanleiding hiervan kan een Gevolmachtigde Minister te kennen geven dat
een verdrag op de agenda van de rijksministerraad dient te worden geplaatst, omdat
zijn land hierdoor geraakt wordt.
iii.
Hoe vindt besluitvorming over medegelding en bekrachtiging plaats?
Zoals eerder aangegeven is het uiteindelijk de rijksministerraad die besluit over de
verdragsrelaties van het Koninkrijk. Het Statuut verzet zich er niet tegen dat de
rijksministerraad eigenstandig een besluit neemt over de gelding van verdragen in het
Koninkrijk.108 Dit is echter niet de praktijk. Zoals hierboven beschreven, wordt de keuze
voor medegelding aan de Caribische landen gelaten.
Die uitvoering speelt een belangrijke rol in de afwegingen van de landen over
medegelding. Wanneer de DBB kennisnemen van de verdragsteksten, nemen zij dit op
met de betrokken vakdepartementen. Zij bekijken of uitvoeringsregelgeving en andere
uitvoeringsmaatregelen nodig zijn en zo ja, welke. Ook onderzoekt men de financiële
consequenties van de uitvoering. Op basis hiervan stellen de DBB een advies op voor
de ministerraden van de Caribische landen over de wenselijkheid van medegelding. Dit
advies kan leiden tot het besluit dat medegelding wenselijk of onwenselijk is, of dat het
nog in beraad wordt gehouden. Dit besluit kan gebaseerd zijn op een inhoudelijke
afweging, maar ook financiële of capaciteitsoverwegingen zijn hier van belang. Daarbij
speelt ook de vaak korte termijn tussen aanbieding van de uiteindelijke verdragstekst
en behandeling in de rijksministerraad een belangrijke rol. Tevens moet daarbij
aangetekend worden dat maar zeer zelden wordt voldaan aan de verplichting, die in
meer of mindere mate in alle Staatsregelingen is opgenomen, om de Raad van Advies
over het verdrag te raadplegen.109 Vaak ontbreekt hiervoor de tijd.
Nadat een verdrag is goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk, en de
uitvoeringsmaatregelen in ieder geval in een van de landen van het Koninkrijk zijn
getroffen of in voorbereiding zijn, informeert het ministerie van Buitenlandse Zaken bij
de DBB of bekrachtiging voor het desbetreffende Caribische land wenselijk is. Daarbij
speelt het Nederlandse wetgevingsbeleid een belangrijke rol: de Aanwijzingen voor de
regelgeving schrijven voor dat pas tot bekrachtiging voor een deel van het Koninkrijk
kan worden overgegaan als de uitvoering in dat deel van het Koninkrijk op orde is.110
Als dat niet het geval is, kan het Koninkrijk als geheel hierop worden aangesproken
(zie hiervoor punt 2c).
Ook in deze fase speelt onder meer de beperkte uitvoeringscapaciteit van de kleine
Caribische overheden een grote rol. Indien niet tot bekrachtiging wordt overgegaan,
informeert het ministerie van Buitenlandse Zaken regelmatig naar de stand van zaken.

108 Kamerstukken II 2018/19, 33826, nr. 29, p.3. Artikel 25, eerste lid, Statuut inzake financieel-

economische verdragen is hierop een uitzondering. Zie ook het standpunt van de rijksministerraad
hieromtrent.
109 Artikel 64 van de Staatsregeling van Curaçao, artikel IV.1, tweede lid, onder b en c van de
Staatsregeling van Aruba, artikel 69 van de Staatsregeling van Sint Maarten.
110 Toelichting op Aanwijzing 8.9, derde lid. Zie ook AIV, Fundamentele rechten in het Koninkrijk: Eenheid
in bescherming. Theorie en praktijk van territoriale beperkingen bij de ratificatie van
mensenrechtenverdragen, juni 2018.

21

5.

Specifieke situatie inzake verdragssluiting en -gelding: werking van EUverdragen voor de Caribische delen van het Koninkrijk

Bij een aantal gemengde EU-verdragen die in de afgelopen jaren door de lidstaten van
de EU moesten worden goedgekeurd, rezen de vragen of dit type verdragen van
toepassing kon zijn op de Caribische delen van het Koninkrijk, of die verdragen de
Caribische landen anderszins kon raken, of de landen betrokken waren geweest bij de
totstandkoming daarvan, en welke positie de openbare lichamen bij die verdragen
innamen.111 Deze vragen kwamen, onder meer, op naar aanleiding van de personele
en territoriale werkingssfeer van die verdragen en de geografische nabijheid van de
landen waarop de betreffende verdragen betrekking hadden. Het betrof onder meer
CETA, en de overeenkomst tot oprichting van de internationale EU-LAC-stichting, een
organisatie die als doel heeft om de bi-regionale betrekkingen tussen de EU en de LAC
(Latijns-Amerikaanse landen en de landen van het Caribisch gebied) te versterken.112
Een complicerende factor in dit verband is dat de Caribische delen van het Koninkrijk
(de Caribische landen en de openbare lichamen) onder het Unierecht de LGO-status
hebben. Dit betekent dat het Unierecht niet in zijn volledigheid van toepassing is op de
Caribische delen, en een beperkte territoriale werking heeft. In de praktijk worden de
landen reeds om die reden ook niet vroegtijdig geïnformeerd over, en door de regering
niet betrokken bij de totstandkoming van de gemengde verdragen. In deze paragraaf
wordt nader stilgestaan bij de inhoud en vormgeving van deze LGO-status en de (soms
gecompliceerde) werking van het Unierecht voor de Caribische delen van het
Koninkrijk.
a.
De bijzondere associatie van de LGO
Alle zes de Caribische delen van het Koninkrijk maken deel uit van een bijzondere
associatie met de EU. Zij hebben de status van landen en gebieden overzee (LGO)
onder het Unierecht. Dit betekent dat, in beginsel, een beperkt deel van het Unierecht
van toepassing is. Naast Nederland, heeft ook Denemarken een LGO (Groenland) en
daarnaast heeft Frankrijk een aantal LGO.
Het LGO-stelsel bestaat al sinds het Verdrag van Rome dat voorzag in de oprichting
van de Europese Economische Gemeenschap. Het doel van de associatie met de LGO
is om de economische en sociale ontwikkeling van de landen en gebieden te
bevorderen en om nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Unie in haar
geheel tot stand te brengen. Er wordt, gezien het huidige juridische raamwerk, niet
(meer) uitgegaan van een ontwikkelingssamenwerking, maar er wordt toegewerkt naar
een wederkerig partnerschap met als doel de duurzame ontwikkeling van de LGO te

111 Kamerstukken II 2018/19, 35154, nr. 4 (CETA); Kamerstukken II 2018/19, 35155, nr. 4

(partnerschapsovereenkomst tussen de EU, haar lidstaten en Canada (SPA EU-Canada);
Kamerstukken II 2018/19, 35185, nr. 2 (internationale EU-LAC-Stichting); Kamerstukken II 2018/19,
35186, nr. 4 (overeenkomst inzake politieke dialoog en samenwerking tussen de EU, haar lidstaten en
Cuba); en Kamerstukken II 2018/19, 35222, nr. 2B (Handelsovereenkomst tussen de EU, haar
lidstaten en Colombia en Peru).
112 Kamerstukken II 2018/19, 35185, nr. 2 (internationale EU-LAC-Stichting).

22

ondersteunen en de waarden en de normen van de Unie overal ter wereld te
bevorderen.113
In deel IV van het VWEU zijn de bepalingen over het bijzondere associatieregime
neergelegd. Dit regime is verder uitgewerkt in LGO-besluiten. Deze besluiten worden
door de Raad vastgesteld en worden elke vijf à tien jaar herzien. Momenteel ligt nog
een voorstel voor herziening van het huidige LGO-besluit voor (Besluit 2013/755/EU).
De meeste bepalingen van het huidige LGO-besluit blijven daarin behouden (zie hierna
onder c), maar er gaat meer aandacht uit naar een duurzame ontwikkeling en naar het
tegengaan van klimaatverandering.114 Het voorstel bevat verder een nieuw financieel
instrument voor de LGO vanwege het nieuwe meerjarig financieel kader van de EU
(2021-2027), en nieuwe mogelijkheden tot samenwerking met Ultraperifere gebieden
(UPG), ACS-landen en andere landen.
Voorheen waren er 25 LGO aan de lidstaten van de EU verbonden. Vanwege de
uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (de Brexit), gaat het
inmiddels om nog maar dertien LGO. Naast de zes LGO die zijn verbonden aan
Nederland, bevindt zich in de Caribische regio één andere LGO (Saint-Bartélemy,
Frankrijk). De zes LGO die in deze regio aan het Verenigd Koninkrijk waren verbonden,
hebben hun status onder het Unierecht vanaf 31 januari 2020 verloren.
Hoewel de Caribische delen van het Koninkrijk der Nederlanden al sinds 1964 (toen
‘de Nederlandse Antillen’) de LGO-status kennen, is er wel discussie (geweest) over de
wenselijkheid van een statuswijziging naar UPG. De status van UPG houdt in dat de
EU-Verdragen in beginsel volledig van toepassing zijn. Deze gebieden maken, in
tegenstelling tot de LGO, integraal onderdeel uit van de interne markt. Gelet op de
bijzonderheden van de UPG, kunnen daarop uitzonderingen worden gemaakt.115 Voor
een aantal overzeese gebieden die zijn verbonden aan Frankrijk, Spanje en Portugal is
deze UPG-status van toepassing. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Franstalige deel van
het eiland Sint Maarten, Collectivité de Saint-Martin.
Ten tijde van de staatkundige veranderingen in 2010, is besloten om de LGO-status
voor de BES voorlopig te behouden. Een statuswijziging op korte termijn zou
vergaande gevolgen met zich brengen vanwege de verschillen tussen diverse
rechtsgebieden van de Caribische delen van het Koninkrijk en het Unierecht.116 Daarbij
113 Artikel 198 VWEU en artikel 1, eerste lid, Besluit 2013/755/EU van de Raad van 25 november 2013

betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Unie, PbEU 2013, L
344/1.
114 Voorstel voor een besluit van de Raad inzake de associatie van de landen en gebieden overzee met
de Europese Unie, met inbegrip van de betrekkingen tussen de Europese Unie enerzijds en Groenland
en het Koninkrijk Denemarken anderzijds (‘LGO-besluit’), COM(2018) 461 final. Over dit voorstel is een
gedeeltelijk akkoord bereikt. Per 30 december 2019 is de wijziging van Besluit 2019/2196/EU van de
Raad van 19 december 2019 tot wijziging van Besluit 2013/755/EU betreffende de associatie van de
landen en gebieden overzee met de Europese Unie, PbEU 2019, L 337/1 in werking getreden.
115 Artikel 349 VWEU.
116 Verschillende onderzoeken zijn verricht naar de mogelijkheden voor een andere vormgeving van de
betrekkingen tussen de (toen) Nederlandse Antillen en Aruba, en de EU. Zie het Rapport van de
Commissie ter bestudering van mogelijke toekomstige relaties van de Nederlandse Antillen en Aruba
met de Europese Unie, Banden met Brussel: De betrekkingen van de Nederlandse Antillen en Aruba
met de Europese Unie, 1 juli 2004; het rapport van de Stichting voor economisch onderzoek van de
faculteit economische wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam, Nederlandse Antillen:
LGO of UPG?, maart 2008; en H.E. Bröring e.a. (red.), Schurende rechtsordes: Over de Europese

23

is ook overwogen dat de LGO-status niet verhindert dat delen van het Unierecht van
overeenkomstige toepassing kunnen worden verklaard op de BES (zie hierna onder
c).117 Via die weg zouden de Europese standaarden wat betreft onder andere bestuur,
milieu en volksgezondheid stapsgewijs op de BES kunnen gaan gelden.
Het kabinet sprak verder met de BES af om de relatie met de EU vijf jaar na de ingang
van de nieuwe rechtsorde, opnieuw te bezien. Daar is tot op heden nog geen gevolg
aan gegeven. In het rapport van de Commissie Spies uit 2015 werd aangegeven dat
een besluit over de voortzetting van de LGO-status samenhangt met de keuze over de
al dan niet verdere integratie van de BES in de Nederlandse rechtsorde.118
Ten aanzien van Aruba, Curaçao en Sint Maarten was het kabinet ten tijde van de
staatkundige veranderingen van oordeel dat zij in de eerste plaats zelf een standpunt
zouden moeten innemen over de vraag welke relatie met de Europese Unie de meest
wenselijke zou zijn.
b.
De banden tussen de Europese Unie, haar lidstaten en de LGO
In beginsel vormt de lidstaat, het Koninkrijk der Nederlanden, het eerste aanspreekpunt
binnen de Unie, ook voor de LGO die aan hem zijn verbonden. Het is ook op initiatief
van de betrokken lidstaat, dat de Europese Raad kan besluiten over een
statuswijziging van de LGO (artikel 355 VWEU). Verder zijn de lidstaten, via de Raad,
betrokken bij de onderhandelingen over herzieningen van het LGO-besluit. De lidstaten
dienen er, op basis van hun eigen (ongeschreven) constitutionele recht, zelf voor te
zorgen dat de autoriteiten van de LGO bij deze besluitvorming worden betrokken en
daarmee instemmen.119 Omdat de EU-Verdragen ook andere onderwerpen regelen die
aan de Caribische delen van het Koninkrijk kunnen raken – denk aan het
defensiebeleid, buitenlands beleid en justitiële en politiële samenwerking – is in het
verleden door de regering opgemerkt dat de Caribische delen ook bij de
standpuntbepaling over deze onderwerpen kunnen worden betrokken.120
Verder is van belang dat de lidstaat (het Koninkrijk der Nederlanden) jegens de Unie
financieel verantwoordelijk kan worden gehouden voor de gevolgen van handelingen
van de autoriteiten van de LGO die in strijd met het LGO-besluit zijn verricht, zo blijkt
uit twee uitspraken van het HvJ uit 2019 over de onjuiste afgifte van exportcertificaten
door autoriteiten van de LGO.121 Bij het ter verantwoording roepen van de lidstaat

Unie, het Koninkrijk en zijn Caribische gebieden (Groningen: Europa Law Publishing 2008). Zie verder
ook het Groenboek van de Europese Commissie, De toekomstige betrekkingen tussen de EU en de
landen en gebieden overzee, 30 juni 2008, 11238/08.
117 Kamerstukken II 2008/09, 22112, nr. 709 en Kamerstukken II 2008/09, 31700-IV, nr. 3.
118 Rapport van de Commissie Spies, ‘Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees
Nederland’, 12 oktober 2015.
119 In het verleden werd bij de LGO-besluiten een verklaring gevoegd om tot uitdrukking te brengen dat
het besluit met medewerking van de Caribische delen van het Koninkrijk werd genomen. Zie hierover,
onder meer, L.F.M. Besselink e.a. (red.), De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie (Groningen:
Europa Law Publishing 2002), p. 200 e.v.. Verder is van belang dat het Unierecht wel voor gaat op de
regels die binnen het Koninkrijk gelden om, bijvoorbeeld, de landen bij besluitvorming over de LGO te
betrekken. Zie hiervoor HR 10 september 1999, ECLI:NL:HR:1999:ZC2958.
120 De regering heeft dit in de memorie van toelichting over het Verdrag van Maastricht ook onderkend.
Aangegeven werd dat ”de procedures zoals voorzien in het Statuut voor het Koninkrijk consequent en
volledig zullen worden toegepast”, Kamerstukken II 1991/92, 22647, nr. 3, p. 12.
121 HvJ 31 oktober 2019, C-395/17, Commissie tegen Nederland, ECLI:EU:C:2019:918; en HvJ 31 oktober
2019, C-391/17, Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:EU:C:2019:919.

24

hiervoor, komt het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking betekenis toe: de
lidstaten dienen alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om de nakoming
van de uit de Verdragen of de handelingen van de instellingen van de Unie
voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Verder acht het HvJ voor de
verantwoordelijkheid van de lidstaat ook van belang dat de betrokkenheid van de
lidstaat vereist is bij overleggen (tussen de LGO en de Europese Commissie) over
problemen en geschillen die kunnen ontstaan in de uitvoering van de verplichtingen
onder het associatieregime.122
De Unie, de LGO en de lidstaten waarmee zij banden hebben dienen op grond van het
LGO-besluit een politieke dialoog aan te gaan.123 Er is sprake van een trilateraal
partnerschap. Hiervoor bestaan verschillende fora. Jaarlijks vindt een LGO-EU forum
plaats waaraan in ieder geval de autoriteiten van de LGO, vertegenwoordigers van de
lidstaten en de Commissie deelnemen. Verder voeren deze actoren op regelmatige
basis een trilateraal overleg met elkaar, en werken zij samen in werkgroepen met een
adviesfunctie om de tenuitvoerlegging van de associatie te volgen.124
Om de belangen van de LGO in de EU te behartigen, hebben de LGO zich verder
verenigd in de OCTA (‘Association of the Overseas Countries and Territories of the
EU’).
c.
De reikwijdte van het toepasselijk Unierecht
De artikelen 52 VEU en 355 VWEU vormen het eerste aanknopingspunt om de
reikwijdte van het toepasselijke Unierecht op de LGO, de Caribische delen van het
Koninkrijk, te bepalen. Daarin is met name het territoriale toepassingsgebied van de
EU-Verdragen omschreven: de Verdragen zijn van toepassing op, onder andere, het
Koninkrijk der Nederlanden (artikel 52, eerste lid, VEU). Voor de LGO die aan de
lidstaten zijn verbonden geldt de bijzondere associatieregeling zoals omschreven in
deel IV van het VWEU (artikel 355, tweede lid, VWEU). Deze bepalingen zijn tot op
heden niet nader uitgelegd door het HvJ. De regering stelt zich, desondanks, op grond
van deze bepalingen op het standpunt dat de LGO buiten het territoriale
toepassingsgebied van de EU vallen. Om die reden worden de (wijzigingen van de)
EU-Verdragen en de voorlopers daarvan dan ook niet consequent goedgekeurd en
bekrachtigd voor het gehele Koninkrijk. Zo is het Verdrag van Lissabon weliswaar
goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk, maar niet bekrachtigd voor de Caribische
delen.
Om dezelfde reden gaat de regering er ook vanuit dat de gemengde verdragen van de
EU, zoals CETA niet kunnen gelden voorde Caribische delen van het Koninkrijk.125 In
gemengde verdragen is standaard een bepaling opgenomen over het
toepassingsgebied van het verdrag dat verwijst naar de grondgebieden waarop het
VEU en het VWEU worden toegepast.

122 Artikel 4, derde lid, VEU; en HvJ 31 oktober 2019, C-395/17, Commissie/Nederland,

ECLI:EU:C:2019:918, punten 76-77 en 86-87.
123 Zie hoofdstuk III van Besluit 2013/755/EU.
124 Artikel 14 Besluit 2013/755/EU.
125 Zie Kamerstukken II 2018/19, 35154, nr. 4.

25

Er wordt echter verschillend gedacht over de vraag of de LGO (enigszins) binnen of
(geheel) buiten het territoriale toepassingsgebied van de Unie vallen en ook over de
vraag of de LGO ten opzichte van de Unie nu wel of geen derde landen zijn.126 Het
precieze karakter van de LGO is niet zo eenduidig te omschrijven, mede omdat het
HvJ in rechtspraak geen consistente bewoordingen heeft gebruikt. Het HvJ heeft in het
verleden in twee adviezen, over de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie
en de lidstaten om over verdragen die tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie
behoren, te onderhandelen en deze te sluiten, overwogen dat de LGO buiten de
werkingssfeer van het EEG-verdrag en tegenover de Gemeenschap in eenzelfde
positie verkeren als derde landen.127
Het bijzondere associatieregime is door de jaren heen aan verandering onderhevig
geweest als gevolg van wijzigingen van de LGO-besluiten. In het huidige LGO-besluit
is aangegeven dat de LGO geen derde landen zijn, maar ook geen onderdeel uitmaken
van de eengemaakte markt.128 Verder is de gelding van het Unierecht binnen de LGO
in de jurisprudentie van het HvJ gaandeweg uitgebreid.
Het is vaste rechtspraak van het HvJ dat de algemene verdragsbepalingen zonder
uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn.129 In beginsel is alleen
deel IV VWEU van toepassing op de LGO. Maar door het HvJ is ook aangegeven dat
de algemene beginselen van het Unierecht van toepassing zijn op de
associatieregeling met de LGO, én dat de Nederlandse inwoners van de Caribische
delen van het Koninkrijk zich kunnen beroepen op de verdragsbepalingen over het
Unieburgerschap (uit deel II VWEU) (zie meer uitgebreid hierna onderdelen ii en iii).
Wanneer onderdelen van het Unierecht ten uitvoer worden gebracht, kan er ook vanuit
worden gegaan dat de bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de EU
toepassing vinden,130 en dat inwoners die de Nederlandse nationaliteit hebben een
beroep kunnen doen op de grondrechten die daarin aan het Unieburgerschap zijn
verbonden.131 In het LGO-besluit is in algemene zin tot uitdrukking gebracht dat de
associatie tussen de Unie en de LGO berust op beginselen en waarden die de LGO,
de lidstaten waarmee zij banden hebben en de Unie gemeen hebben, waaronder
vrijheid, democratie, mensenrechten, fundamentele rechten, de rechtsstaat, goed
bestuur en duurzame ontwikkeling.132
Aangenomen kan worden dat uit de EU-Verdragen, gezien het voorgaande, zowel een
territoriale werking als een personele werking voor de Caribische delen van het
Koninkrijk voortvloeit. De territoriale werking ziet daarbij op een bijzonder onderdeel,

126 Vergelijk onder meer, het advies en het nader rapport over het Voorstel van wet houdende

goedkeuring van CETA, Kamerstukken II 2018/19, 35154, nr. 4.
127 HvJ 4 oktober 1979, Advies 1/78, Accord international sur le caoutchouc naturel, ECLI:EU:C:1979:224,

punt 62; en HvJ 15 november 1994, Advies 1/94, Accords annexés à l’accord OMC,
ECLI:EU:C:1994:384, punt 17.
128 Overweging 4 van de considerans van Besluit 2013/755/EU.
129 HvJ 12 februari 1992, C-260/90, Leplat, ECLI:EU:C:1992:66, punt 10; en HvJ 31 oktober 2019, C395/17, Commissie/Nederland, ECLI:EU:C:2019:918, punt 76.
130 Artikel 51, eerste lid, Handvest.
131 Vergelijk HvJ 6 oktober 2016, C-650/13, Delvigne, ECLI:EU:C:2015:648 en HvJ 12 september 2006,
C-300/04, Eman & Sevinger, ECLI:EU:C:2006:545; en G. Karapetian, ‘De genesis van de Europese
burger overzee. Over het personenverkeer van Nederlanders binnen het Koninkrijk’, TvCR 2016, afl. 2,
p. 107-108.
132 Artikel 3 Besluit 2013/755/EU.

26

namelijk deel IV VWEU. Artikel 355, tweede lid, VWEU lijkt ook met name een
verbijzondering van de territoriale werkingssfeer van de EU-Verdragen weer te geven,
en niet een afwijking van de territoriale werkingssfeer van de EU-Verdragen.133
Goedkeuring en bekrachtiging van (in ieder geval de wijzigingen van relevante
onderdelen van) de EU-Verdragen voor de Caribische delen van het Koninkrijk ligt
daarmee dan ook voor de hand. Ook aan de personele werkingssfeer van de EUVerdragen moet in dit verband betekenis worden gehecht, omdat een aanzienlijk deel
van de onderdanen met de Nederlandse nationaliteit (Unieburgers) woonachtig is op
het Caribische grondgebied van het Koninkrijk.
Voorkomen moet worden dat een beperkte bekrachtiging van (wijzigingen van
relevante onderdelen van) de EU-Verdragen strijd oplevert met Unierechtelijke
bepalingen, daaronder begrepen de verdragsrechtelijke bepaling over de territoriale
gelding van het verdrag,134 bijlage II met de lijst van landen en gebieden overzee, en
het loyaliteitsbeginsel. Een beperkte bekrachtigingspraktijk kan terzelfder tijd de
doorwerking van het Unierecht niet beperken: het Unierecht bepaalt immers zelf welke
werking – ook territoriaal – het heeft.
Hiernaast is van belang dat ook andere onderdelen van het Unierecht - die niet direct
van toepassing zijn op de LGO – wel indirecte gevolgen voor de Caribische gebieden
kunnen hebben. Een lidstaat kan immers besluiten tot het vrijwillig ‘adopteren’ van
secundair Unierecht op de LGO. Daarmee kunnen andere bepalingen van secundair
Unierecht van betekenis zijn voor de LGO, en de landen ‘raken’. Dit betekent dat
vroegtijdige betrokkenheid op dergelijke onderdelen ook in de rede ligt.
In het arrest Kaefer en Procacci ten slotte is door het HvJ aangegeven dat een
rechterlijke instantie van een LGO kwalificeert als een “rechterlijke instantie van een
der lidstaten” als bedoeld in artikel 267 VWEU. Rechterlijke instanties van een LGO
kunnen daarom aan het HvJ prejudiciële vragen stellen over de uitlegging of geldigheid
van in ieder geval het relevante toepasselijke Unierecht.135 Zodoende kunnen
rechterlijke instanties van de LGO bijdragen aan de eenheid van uitleg en toepassing
van het Unierecht in de lidstaten en de LGO.136
In het hiernavolgende wordt kort stilgestaan bij wat de toepassing van het Unierecht op
de LGO, ofwel diens inwoners, op directe dan wel indirecte wijze inhoudelijk gezien nu
precies inhoudt.
i.
Deel IV VWEU en het LGO-besluit
Inhoudelijk gezien, houdt de bijzondere associatieregeling van de LGO een beperkte
toepassing van het vrije verkeer van goederen op de LGO in. Goederen van oorsprong
uit de LGO mogen door de lidstaten niet worden belast met invoerrechten en er mogen
geen kwantitatieve invoerbeperkingen worden geheven (dit is niet wederkerig).137 Ook
moet het recht van vestiging van onderdanen en rechtspersonen in de betrekkingen
133 Anders dan voor de gebieden waar artikel

355, vijfde lid, VWEU op ziet.

134 Artikelen 52 VEU en 355 VWEU.
135 HvJ 12 december 1990, C-100/89 en C-101/89, Kaefer en Procacci, ECLI:EU:C:1990:456, punten 6-

10.
136 HvJ 16 december 2008, C-210/06, Cartesio, ECLI:EU:C:2008:723, punten 90 en 91.
137 Artikel 200 VWEU.

27

tussen de lidstaten en de LGO op non-discriminatoire wijze worden geregeld
overeenkomstig de verdragsbepalingen over de vrijheid van vestiging en behoudens
de bijzondere bepalingen van het LGO-besluit.138
In het huidige LGO-besluit is opgenomen dat de Unie en de LGO een meest
begunstigde behandeling (en dus niet de nationale behandeling) toepassen op de
handel in diensten en vestiging ten opzichte van elkaars natuurlijke en rechtspersonen,
en vergeleken met de behandeling van derde landen.139 Het LGO-besluit bevat verder
bepalingen over duurzaam toerisme,140 erkenning van diploma’s voor enkele beroepen
uit de LGO141 en financiële samenwerking.142 De LGO kunnen verder onder het huidige
LGO-besluit gebruik maken van subsidiemogelijkheden onder het Europees
Ontwikkelingsfonds.143 Dit zal echter veranderen als gevolg van de voorgestelde
wijziging van het LGO-besluit.
ii.
Algemene beginselen van het Unierecht
In het arrest Antillean Rice Mills heeft het HvJ overwogen dat de Raad bij het
vaststellen van een LGO-besluit niet alleen rekening moet houden met de beginselen
die in deel IV van het VWEU zijn opgenomen, maar ook met de andere beginselen van
het Unierecht, waaronder (in dat geval) de beginselen die het gemeenschappelijk
landbouwbeleid betreffen.144 Algemene beginselen van de Unie zijn opgenomen in het
Verdrag betreffende de EU (VEU), waaronder het beginsel van Unietrouw, en in deel I
VWEU, waarin bijvoorbeeld de beginselen van transparantie en non-discriminatie zijn
opgenomen.145
iii.
Unieburgerschap
In het arrest Eman & Sevinger heeft het HvJ verduidelijkt dat de inwoners van de
Caribische landen zich kunnen beroepen op de rechten die zijn opgenomen in deel II
(over non-discriminatie en burgerschap van de Unie) van (inmiddels) het VWEU.146
Deze rechten komen volgens het verdrag toe aan Unieburgers. Dit zijn, volgens de
definitie van het VWEU, degenen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten. Omdat
in het Koninkrijk sprake is van een ongedeelde nationaliteit, zijn Nederlanders die
inwoner zijn van de LGO, dus ook Unieburgers en kunnen zij zich beroepen op deel II
van het VWEU, onder de voorwaarden en binnen de grenzen die bij de EU-Verdragen
en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.147

138 Artikel 199, vijfde lid, VWEU.
139 Voor de LGO is dit beperkt tot overeenkomsten met derde landen die vanaf 1 januari 2014 zijn

gesloten.
140 Artikel 41.
141 Artikel 52.
142 Artikelen 70-73.
143 Voor Groenland geldt nog een speciaal besluit, dat complementair is aan het LGO-besluit, zie Besluit

2014/137/EU van de Raad van 14 maart 2014 inzake de betrekkingen tussen de Europese Unie
enerzijds, en Groenland en het Koninkrijk Denemarken anderzijds, PbEU 2014, L 76.
144 Zie HvJ 11 februari 1999, C-390/95, Antillean Rice Mills, ECLI:EU:C:1999:66, punten 35 en 39; en HvJ
8 februari 2000, C-17/98, Emesa Sugar, ECLI:EU:C:2000:70, punt 40.
145 Gerecht 14 september 1995, T-480/93 en T-483/93, ECLI:EU:T:1995:162, punten 92-93.
146 HvJ 12 september 2006, C-300/04, Eman & Sevinger, ECLI:EU:C:2006:545.
147 HvJ 12 september 2006, C-300/04, Eman & Sevinger, ECLI:EU:C:2006:545, punten 27-29. Voor wat
betreft de mogelijkheid om een beroep te doen op het recht om op de grondgebieden van de lidstaten
vrije te reizen en te verblijven, zie de voorlichting van de Afdeling advisering van 2 december 2014
inzake het voorstel van wet van het lid Bosman houdende regulering van de vestiging van

28

Lidstaten zijn op grond van artikel 14, derde lid, VEU, verplicht om te verzekeren dat de
leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse, vrije en geheime
algemene verkiezingen worden verkozen. Zij dienen daarom ook te verzekeren dat de
in dat verband relevante rechten uit het Handvest van de grondrechten worden
geëerbiedigd en beperkingen daarvan voldoen aan de eisen uit artikel 52, eerste lid,
van het Handvest.148
iv.
Adoptie van secundair Unierecht
Nederland heeft, net als andere lidstaten, in verschillende gevallen het Unierecht
geïncorporeerd (‘geadopteerd’) in het nationale recht dat van toepassing is op de LGO.
Een recent voorbeeld betreft de van overeenkomstige toepassing verklaring van EUverordeningen over octrooien met eenheidswerking. Ook zijn door de EU vastgestelde
sancties in het gehele Koninkrijk van overeenkomstige toepassing verklaard,
waaronder de sancties tegen Rusland. Dit geldt ook steeds voor door de VNVeiligheidsraad bindend opgelegde sanctiemaatregelen.149
De Afdeling heeft in die gevallen geadviseerd dat het de lidstaten vrij staat om
Unierecht te incorporeren in de rechtsorde van de LGO. Het is aan de lidstaat om met
inachtneming van de eigen wetgeving aan te geven hoe ver de incorporatie strekt, en
om de LGO te betrekken bij de ontwikkelingen en wijzigingen op het betreffende
Unierechtelijke beleid.150 Afhankelijk van het doel en de inhoud van het betreffende
Unierecht kan of moet zo nodig afstemming met andere lidstaten plaatsvinden.151
De regering heeft in het kader van de implementatie van een besluit over het Europese
arrestatiebevel aangegeven dat andere lidstaten de Caribische landen niet als
integrerend onderdeel van de Europese Unie zien en dat de andere lidstaten
toestemming moeten geven om gebruik te maken van het
Schengeninformatiesysteem.152 Er zal daarom wel per geval moeten worden
beoordeeld of er ruimte is om het Unierecht te incorporeren in het nationale recht dat
geldt op de LGO. Eventueel is aanvullende implementatiewetgeving of afstemming dan
wel samenwerking met andere lidstaten en de EU nodig.
6.

Knelpunten en aanbevelingen

Nederlanders van Aruba, Curaçao en Sint Maarten in Nederland, par. I.1.b, Kamerstukken II 2014/15,
33325, nr. 11. Dit recht vindt geen toepassing in een interne situatie.
148
HvJ 6 oktober 2016, C-650/13, Delvigne, ECLI:EU:C:2015:648. Zie meer uitgebreid over het
Unieburgerschap, G. Karapetian, Morganatisch Burgerschap (Deventer: Wolters Kluwer 2019), p. 395405).
149 Aruba en Sint Maarten hebben de verplichting daartoe neergelegd in landsregelgeving. Voor Curaçao
en Nederland berust deze verplichting op de Rijkssanctiewet.
150 Vergelijk de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees
Economisch en Sociaal Comite en het Comite van de Regio’s - Elementen voor een nieuw
partnerschap tussen de EU en de landen en gebieden overzee (LGO), COM(2009) 623 def., punt
3.2.2.
151 Advies over de Rijkssanctiewet, Kamerstukken II 2013/14, 34009-(R2035), nr. 4. Frankrijk heeft
bijvoorbeeld een verklaring afgelegd via de Raad over de toepassing van het Europese Arrestatiebevel
in de overzeese landen en gebieden van Frankrijk. Zie Council of the European Union, Note of the
French delegation on the implementation of the European arrest warrant in the French overseas
departments and territories (DOM/TOM), Brussels: 9 July 2004, Doc. 11356/04, 2.
152 Kamerstukken II 2002/03, 29042, nr. B.

29

a.
De totstandkoming van verdragen
Zoals blijkt uit het voorgaande leidt de interne structuur van het Koninkrijk soms tot
problemen bij enerzijds de totstandkoming van verdragen en anderzijds bij de afweging
voor welke delen van het Koninkrijk deze zouden moeten gelden (zie hierna punt b).
Deze problemen hangen samen met de institutionele capaciteit van de Caribische
landen, de termijnen waarbinnen bepaalde keuzes en afwegingen gemaakt behoren te
worden en de bijzondere verantwoordelijkheden van de Koninkrijksministeries.
Op dit moment zijn de Caribische landen in veel gevallen nauwelijks betrokken bij de
voorbereiding van en onderhandeling over verdragen, ook niet bij verdragen die gezien
hun aard voor het gehele Koninkrijk behoren te gelden. Uitzondering hierop zijn
verdragen die exclusief voor één of meerdere van de Caribische landen zullen gaan
gelden. De belangrijkste oorzaak hiervoor is de beperkte capaciteit bij de Caribische
landen. Dit maakt het lastig voor de landen om de lopende onderhandelingen in alle
gevallen te volgen en tijdig hun inbreng daarvoor aan te leveren. De beperkte
capaciteit heeft effect op alle fases van het sluiten en uitvoeren van verdragen. De
geringe betrokkenheid van de Caribische landen bij de onderhandelingen betekent dat
in deze cruciale fase wellicht onvoldoende zicht is op de vraag in hoeverre een verdrag
in deze landen ook daadwerkelijk kan worden uitgevoerd. Juist in de
onderhandelingsfase bestaat de mogelijkheid om, bijvoorbeeld door het aanpassen
van bepalingen, voorbehouden of interpretatieve verklaringen, een verdragstekst beter
te laten aansluiten bij wat ook voor de Caribische landen realistisch is.
Daarnaast zijn de termijnen die de landen krijgen ter voorbereiding van de
besluitvorming in de rijksministerraad in veel gevallen niet afdoende om de interne
procedures, waaronder advisering door de Raden van Advies, te doorlopen. Dit
betekent dat in de praktijk deze advisering meestal niet plaatsvindt. Dat doet uiteraard
afbreuk aan de kwaliteit van de inbreng van de landen.
Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling 1
Besteed bij de onderhandelingen meer aandacht aan de vraag wat nodig is voor de
uitvoering van verdragen in de Caribische landen. Een actievere technische
ondersteuning, met name door het betrokken vakdepartement en het ministerie van
Buitenlandse Zaken, is daarbij onontbeerlijk. Om te bepalen in hoeverre deze
technische assistentie noodzakelijk is, is artikel 11, derde lid, Statuut leidend. Het gaat
dan om gewichtige gevolgen voor of bijzondere betrokkenheid van de Caribische
landen. Meer concreet kunnen dezelfde criteria worden gehanteerd als bij de vraag
wanneer de landen (anderszins) geraakt worden door een verdrag. Hierop komt de
Afdeling hieronder terug onder d.
Aanbeveling 2
Daarnaast verdient het aanbeveling om bij de inrichting van de procedures rekening te
houden met de overheidscapaciteit van de landen en met de verplichting die de landen
conform de eigen Staatsregeling hebben om de Raad van Advies te betrekken.
b.
Besluitvorming over gelding van verdragen
Op een bepaald moment, niet zelden aan het einde van een onderhandelingsproces,
wordt aan de Caribische landen van het Koninkrijk de medegeldingsvraag gesteld.

30

Deze medegeldingsvraag wordt alleen gesteld indien ‘aard en inhoud’ van het verdrag
medegelding mogelijk maakt. Wanneer hiervan concreet sprake is, is echter niet
duidelijk. Ook is niet duidelijk in welke gevallen aard en inhoud zich tegen medegelding
zouden verzetten.
De Afdeling stelde in het voorgaande punt al dat de landen idealiter eerder in het
proces bij de totstandkoming van verdragen zouden moeten worden betrokken.
Hierdoor zouden zij ook beter voorbereid kunnen zijn op het moment dat de
medegeldingsvraag op tafel komt. Die vraag zou dan met meer zorgvuldigheid
beantwoord kunnen worden. De korte termijnen, in combinatie met de beperkte
capaciteit die de landen voor de beoordeling van de medegeldingsvraag tot hun
beschikking hebben, leidt er vaak toe dat medegelding ‘in beraad’ wordt gehouden,
zonder dat een diepgaande analyse over de wenselijkheid en haalbaarheid van gelding
heeft plaatsgevonden. Pas bij de bekrachtiging wordt dan door middel van een
eenzijdige verklaring aan de depositaris van een verdrag medegedeeld dat een
verdrag (voorlopig) niet gaat gelden voor een deel van het Koninkrijk. Hierna verschuift
de aandacht voor gelding van het desbetreffende verdrag naar de achtergrond. Dit kan
ertoe leiden dat een verdrag is goedgekeurd voor het hele Koninkrijk en dat
medegelding ook wenselijk wordt geacht, maar dat die medegelding na jaren nog
steeds niet tot stand is gekomen.153
Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling 3
De Afdeling adviseert inzichtelijk te maken welke overwegingen ten grondslag liggen
aan de beantwoording van de vraag of ‘aard en inhoud’ van het verdrag medegelding
mogelijk maken. Dit afwegingskader zou een plek kunnen krijgen in de Aanwijzingen
voor de Regelgeving. Het is van belang dat over de keuzes op basis van dat
afwegingskader vroeg in het proces met de landen wordt gecommuniceerd.
Aanbeveling 4
Daarnaast adviseert de Afdeling dat de medegeldingsvraag vroegtijdig en met meer
zorgvuldigheid wordt behandeld. Door reeds in een vroegtijdig stadium aandacht aan
dit vraagstuk te besteden, krijgen de landen meer tijd bij het beoordelen of
medegelding wenselijk is en zo ja, wat nodig is om de gelding in de eigen rechtsorde
waar te maken. Hierbij zou ook meer ondersteuning geboden kunnen worden. Van de
landen mag ook een actievere rol worden verwacht in het signaleren van eventuele
behoefte aan ondersteuning. Ook is het mede de verantwoordelijkheid van de
Caribische landen om het aantal verdragen waarbij medegelding ‘in beraad’ wordt
gehouden tot een minimum te beperken en waar dit onontkoombaar is, moet ook na de
goedkeuringsprocedure blijvend aandacht zijn voor de afronding van de
medegeldingsvraag..
c.

Mensenrechten, de waarborgfunctie en de ongedeelde nationaliteit

153 Het Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie (Trb.

2005, 282) is hiervan een voorbeeld. Dit verdrag werd voor Nederland en Aruba in 2005 respectievelijk
2006 geratificeerd. Hoewel het land Nederlandse Antillen medegelding wenselijk achtte, geldt het
verdrag nog niet voor de landen Curaçao en Sint Maarten.

31

In het voorgaande stelde de Afdeling reeds aan de orde dat niet in alle gevallen
duidelijk is of en waarom aard en inhoud van een verdrag (mede)gelding wel of niet
mogelijk maakt. Hierbij geldt echter het uitgangspunt van artikel 29 van het Weens
verdragenverdrag, namelijk dat een verdrag in beginsel heeft te gelden voor het gehele
grondgebied van de verdragsstaat, tenzij anders bepaald. In dat kader wenst de
Afdeling echter ook in te gaan op gevallen waarin medegelding, met het oog op de
waarborgfunctie, voor de hand ligt of zelfs verplicht is.
De kaders van de verplichtingen die uit hoofde van artikel 43 Statuut rusten op de
landen en op het Koninkrijk zijn uiteengezet in punt 2. Daarin herhaalt de Afdeling dat
de inhoud van de waarden die in artikel 43 worden benoemd, mede worden ingevuld
door internationaal geldende normen. Het gaat daarbij om de verwezenlijking van de
fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de
deugdelijkheid van het bestuur. Voorbeelden hiervan zijn het Europees verdrag voor de
rechten van de mens, het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten en andere algemene en specifieke mensenrechtenverdragen. Ook kan hier
gewezen worden op rechten die voortvloeien uit het Unieburgerschap, dat toekomt aan
eenieder die de (ongedeelde) Nederlandse nationaliteit bezit. Dergelijke rechten geven
eveneens invulling aan de waarborgfunctie. Specifiek kan hierbij gedacht worden aan
de burgerschapsrechten uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
de burgerschapsrechten uit Deel II van het VWEU en het recht om aan het
democratisch bestel van de Unie deel te nemen.
Verdragen kunnen invulling geven aan de inhoud van de waarden, genoemd in artikel
43 Statuut. Dit betekent dat dergelijke verdragen relevant kunnen zijn voor
verplichtingen die de landen hebben154 en die het Koninkrijk heeft.155 De vraag rijst dan
ook wat dit betekent voor de gelding van dergelijke verdragen en voor de
betrokkenheid van de Caribische landen in de fases van onderhandeling en
goedkeuring. Deze inhoudelijke vraag over de invloed van artikel 43 Statuut bij het
aangaan van verdragsrelaties moet nadrukkelijk los gezien worden van de vraag in
welke gevallen het Koninkrijk, op grond van artikel 43, tweede lid, maatregelen zou
moeten nemen om de uitvoering van reeds geldende verdragen, te verzekeren.156
De Afdeling wijst hier op de premisse die aan artikel 43 ten grondslag ligt:
fundamentele rechten, rechtsbeginselen en behoorlijk bestuur zijn
beschermingswaardig en het belang hiervan overstijgt het niveau van de individuele
landen. De landen zijn autonoom en zij zijn primair verantwoordelijk voor de
verwezenlijking van de waarden uit artikel 43. Dit laat echter de verantwoordelijkheid
van het Koninkrijk onverlet om, indien nodig, aanvullend te bewerkstelligen dat de
waarden in het gehele Koninkrijk op een acceptabel niveau worden verwezenlijkt.
Hierbij is de ongedeelde Nederlandse nationaliteit een relevante factor: Nederlanders,
waar ook in het Koninkrijk, moeten kunnen rekenen op een adequate bescherming van
hun fundamentele rechten.

154 Artikel 43, eerste lid.
155 Artikel 43, tweede lid.
156 Bijvoorbeeld nadat uit een rechterlijke uitspraak blijkt dat een verdrag door één van de landen wordt

geschonden. Deze vraag valt buiten de reikwijdte van dit advies.

32

De Afdeling acht het dan ook van belang dat daar waar verdragen zich begeven op het
terrein van de waarden genoemd in artikel 43, er in een vroeg stadium wordt
nagedacht over de vraag in hoeverre deze verdragen hier invulling aan geven. Als de
rechten en plichten die uit een verdrag voortvloeien daadwerkelijk fundamenteel zijn,
dan zouden deze als uitgangspunt moeten gelden in het gehele Koninkrijk. In dat licht
kunnen zowel de waarborgfunctie, als de ongedeelde nationaliteit, er toe leiden dat
dergelijke verdragen voor het gehele Koninkrijk behoren te worden goedgekeurd en
bekrachtigd. Dat geldt onder meer voor mensenrechtenverdragen waarbij het naar
aard en inhoud niet mogelijk is om onderscheid te maken, of bij
mensenrechtenverdragen waarin toepassing in alle delen van een federatie is
voorgeschreven.157 Wanneer hiervan sprake is, zal van geval tot geval moeten worden
beoordeeld.
Daar waar verdragen geen invulling geven aan fundamentele menselijke rechten en
vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur bestrijken, is meer
ruimte voor differentiatie tussen de verschillende landen van het Koninkrijk. Ook bij
deze kan uit aard en inhoud volgen dat zij voor het gehele Koninkrijksgebied behoren
te gelden.158 In alle gevallen geldt dat in een vroegtijdig stadium goed moet worden
nagedacht over de implicaties van gelding van het verdrag voor de uitvoering. Dit
vereist een actieve houding van zowel de autonome landen als de Koninkrijksregering.
De landen zouden, waar nodig met ondersteuning vanuit het ministerie van
Buitenlandse Zaken en Nederlandse vakdepartementen, moeten inventariseren of
medegelding mogelijk is. Een dergelijke inventarisatie kan leiden tot het besluit geen
goedkeuring te vragen voor een deel van het Koninkrijk, mits de hierover genoemde
uitgangspunten daar niet aan de in weg staan. Er kan echter ook besloten worden
beter aan te sluiten bij de situatie in de Caribische landen door te streven naar meer
maatwerk in het verdrag, bijvoorbeeld door het maken van voorbehouden ingeval dat
verdrag dit mogelijk maakt.
Een goedgekeurd verdrag moet binnen een redelijke termijn bekrachtigd worden.159
Dat geldt in het bijzonder, maar niet uitsluitend, voor verdragen die invulling geven aan
waarden genoemd in artikel 43. Als de regeringen en volksvertegenwoordigers van de
landen het signaal hebben afgegeven de in het verdrag opgenomen waarden
beschermenswaardig te achten, dan mag eenieder in het Koninkrijk verwachten dat
deze binnen afzienbare tijd voor hen gaan gelden. Voorts moet er zicht zijn op
uitvoeringsregelgeving (en bekrachtiging) op afzienbare termijn. Daarbij is het uiteraard
allereerst aan de landen zelf om deze uitvoering vorm te geven. Het Statuut biedt
echter ook handvatten voor de landen om elkaar bij de uitvoering van verdragen te
ondersteunen.160
Dit alles is niet alleen in het belang van de individuele landen zelf, maar ook in dat van
andere Koninkrijkspartners en het Koninkrijk als geheel. Het vooraf goed in kaart
brengen van deze vraagstukken zodat hierover geïnformeerd door alle betrokken
besluiten kunnen worden genomen, kan bijdragen aan het voorkomen van conflicten

157 Zie bijvoorbeeld artikel 5, vierde lid, van het Verdrag inzake de rechten van personen met een

handicap (Trb. 2007, 169).
158 Bijvoorbeeld wapenbeheersingsverdragen waaronder dat inzake de niet-verspreiding van kernwapens.
159 Zie in dit verband ook artikel 18 en 25 van het Weens verdragenverdrag.
160 Zie met name artikel 27 Statuut en in het algemeen artikel 36 Statuut.

33

hierover nadat onomkeerbare stappen, zoals het sluiten van een verdrag, zijn gezet.
Aandacht in deze fase voor vraagstukken als uitvoerbaarheid, de verhouding met de
waarden uit artikel 43 en de eventuele ondersteuning die nodig is bij implementatie
verkleint het risico dat op een later moment op grond van de waarborgfunctie door het
Koninkrijk moet worden ingegrepen met alle nadelige effecten voor de onderlinge
verhoudingen die hieruit voorvloeien.

Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling 5
In het proces van verdragsonderhandeling en -goedkeuring zou meer acht geslagen
moeten worden op de relatie tussen het verdrag en de waarborgfunctie. Hierop zou
ook in de toelichtende nota bij de goedkeuringswet moeten worden ingegaan. Dit
vraagt een actieve houding van alle Koninkrijkspartners, waarbij allereerst de landen
zelf aan zet zijn. Hiervoor zal (gezamenlijk) institutionele capaciteit moeten worden
opgebouwd.

34

Aanbeveling 6
Als geconcludeerd wordt dat een verdrag mede invulling zal of kan gaan geven aan de
waarden, genoemd in artikel 43 Statuut, dan dient extra aandacht te worden besteed
aan de uitvoering in alle delen van het Koninkrijk waar dat verdrag gaat gelden. Ook
hier is een ieder van de landen primair verantwoordelijk, maar is er daarnaast sprake
van een verantwoordelijkheid van het Koninkrijk. Hierbij kan gedacht worden aan
uitvoering van een verdrag bij rijkswet, of een uitvoerig implementatieplan. Ook aan dit
punt moet in de toelichting, uitgebreider dan nu het geval is, aandacht worden besteed.
Betrokkenheid van de Caribische landen bij verdragen die hen ‘anderszins
raken’
Zoals in punt 4 van dit advies is uiteengezet, volgt uit het Statuut en (de toelichting op)
de Aanwijzingen voor de Regelgeving dat bij alle verdragen die zich naar aard en
inhoud niet verzetten tegen medegelding, de Caribische landen moeten worden
benaderd met de vraag of zij medegelding van een verdrag wenselijk achten.161 Ook
wanneer het verdrag medegelding voor deze landen niet mogelijk maakt dan wel dit
niet wenselijk is, maar hen wel ‘anderszins kan raken’, dienen de landen in een zo
vroeg mogelijk stadium te worden betrokken bij de totstandkoming ervan. Alleen
wanneer zonder meer vaststaat dat een verdrag alleen voor Nederland van belang is,
is dergelijke betrokkenheid niet vereist.162
d.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken neemt medegelding dan ook als uitgangspunt
bij de voorbereiding en goedkeuring van verdragen. Bezien wordt of de aard en inhoud
van het verdrag medegelding voor de Caribische landen niet in de weg staan. Wanneer
medegelding mogelijk is, wordt de landen deze optie in een medegeldingsbrief
geboden. Is dat niet het geval, dan worden de Caribische landen echter niet op andere
wijze actief bij de totstandkoming en goedkeuring van het verdrag betrokken. Dat is
opvallend, aangezien een verdrag dat niet kan medegelden deze landen evenwel
‘anderszins kan raken’. Zo kan het zijn dat de EU een (gemengd) handelsverdrag sluit
met een land in de Caribische regio dat vanwege een territoriale beperking niet kan
medegelden voor de Caribische landen, maar waarvan aannemelijk is dat het wel
effecten heeft voor die landen, bijvoorbeeld omdat het bestaande handelsrelaties
beïnvloedt (zie ook hierna sub e). Ook de personele werking van een verdrag kan
ervoor zorgen dat de Caribische landen ‘anderszins geraakt’ worden.
Bewoners van de Caribische landen die de Nederlandse nationaliteit hebben, kunnen
immers een beroep doen op de rechten die aan Unieburgers zijn toegekend, onder de
voorwaarden en binnen de grenzen die bij de EU-Verdragen en de maatregelen ter
uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Gedacht kan worden aan de personele werking
van bepalingen van CETA die van toepassing zijn op ‘investeerders’ die volgens de
definitiebepaling de nationaliteit bezitten van één van de lidstaten van de EU, ongeacht
waar zij verblijven. Deze rechten gelden dan ook voor Caribische Nederlanders,
aangezien binnen het Koninkrijk sprake is van een ongedeelde nationaliteit.163

161 Artikel 27, eerste lid, Statuut en Aanwijzing 8.2, eerste lid, Aanwijzingen voor de Regelgeving met

bijbehorende toelichting.
162 Aanwijzing 8.2, eerste lid, Aanwijzingen voor de Regelgeving met bijbehorende toelichting.
163 Zie Kamerstukken II 2018/19, 35154, nr. 4, advies van de Afdeling advisering van de Raad van State,

punt 3 (werkingssfeer van het verdrag).

35

Volgens de regering betekent de personele werking van een verdrag voor Caribische
Nederlanders niet noodzakelijkerwijs dat het verdrag de Caribische delen van het
Koninkrijk ook ‘(anderszins) raakt’. De regering stelde op dit punt ten aanzien van
CETA: ‘Houders van een Nederlands paspoort kunnen immers overal ter wereld
wonen, of dat in New York, in Dakar, in Nieuw-Zeeland, in Europees Nederland of op
één van de Caribische eilanden is’.164
Het Koninkrijk is vanzelfsprekend niet bevoegd ten aanzien van de verdragsluitende
bevoegdheden van andere staten waar houders van een Nederlands paspoort wonen
(en slechts een zeer beperkt deel van de bevolking zullen uitmaken). Dat is echter
anders wanneer deze Nederlanders wonen in de Caribische delen van het Koninkrijk.
De Afdeling is dan ook van oordeel dat wanneer een verdrag rechten en/of plichten
voor Nederlanders aldaar met zich brengt, het verdrag gewichtige gevolgen kan
hebben voor de Caribische landen en die delen van het Koninkrijk als zodanig mogelijk
‘anderszins raakt’. Dat heeft consequenties voor de totstandkoming van het verdrag.
Daarbij zijn er ook gevallen waarin het voor het Koninkrijk als geheel wenselijk is als de
Caribische landen deelnemen aan een verdrag. Bijvoorbeeld indien dit leidt tot
financiële voordelen voor de Caribische landen omdat zij hierdoor bepaalde
economische activiteiten kunnen ontplooien.
Ook in het geval van ‘anderszins raken’ dienen de Caribische landen immers zo vroeg
mogelijk in de gelegenheid te worden gesteld hun inbreng te geven bij de
voorbereiding van een verdrag en zou goedkeuring ten minste via de rijksprocedure in
brede zin moeten plaatsvinden.165 Zoals uiteengezet in punt 4, acht de Afdeling het in
sommige gevallen zelfs raadzaam om in dit verband een rijkswetprocedure te
doorlopen, opdat daardoor de parlementaire inbreng vanuit de landen, en daarmee de
behartiging van de belangen van de inwoners, beter gewaarborgd wordt. In theorie
zouden de Caribische landen op basis van de ontvangen ontwerplijst of
vroegsignalering zelf tot de conclusie kunnen komen dat zij ‘anderszins geraakt
worden’ door een bepaald verdrag en hun wens tot betrokkenheid kunnen uiten. Gelet
op de eerder genoemde beperkte institutionele capaciteit van de landen, is dat
momenteel echter een weinig realistische verwachting.
De Afdeling acht het dan ook van belang dat het ministerie van Buitenlandse Zaken
expliciet een afweging maakt of de Caribische landen gelet op de aard en inhoud van
een verdrag ‘anderszins geraakt’ kunnen worden en deze landen vroegtijdig informeert
wanneer dat het geval is. In dat verband nodigt de Afdeling het ministerie van
Buitenlandse Zaken uit indicatoren op te stellen voor het ‘(anderszins) raken’. Daarbij
kan worden gedacht aan de volgende indicatoren:


Het betreft een mensenrechtenverdrag of verdrag dat andere significante
universele waarden reflecteert (zoals het non-proliferatieverdrag, verdragen van de
Internationale Arbeidsorganisatie of op het terrein van het klimaat);166

164 Idem.
165 Aanwijzing 8.2, eerste lid, Aanwijzingen voor de Regelgeving met bijbehorende toelichting.
166 Hierbij moet wel worden aangetekend dat er vanuit zowel internationaalrechtelijk als constitutioneel

perspectief redenen kunnen zijn waarom dergelijke verdragen zouden moeten gelden voor het gehele
Koninkrijk en ‘anderszins raken’ derhalve niet voldoende zou zijn. Zie in dit verband ook aanbeveling 1
van het AIV-advies Fundamentele rechten in het Koninkrijk: Eenheid in bescherming. Theorie en
praktijk van territoriale beperkingen bij de ratificatie van mensenrechtenverdragen, juni 2018, p. 35-36.

36





Het betreft een verdrag met personele werking voor de inwoners van de
Caribische delen van het Koninkrijk;
Het betreft een bilateraal of multilateraal (handels)verdrag met landen op het
Amerikaanse continent of in het Caribisch gebied, of een verdrag dat anderszins
financieel-economische gevolgen heeft voor de Caribische landen;167
Het betreft een verdrag over beleidsterreinen die (anderszins) kwalificeren als
Koninkrijksaangelegenheid (bijv. scheepvaart).168

Tegen de achtergrond van het voorgaande constateert de Afdeling bovendien dat de
passages in de Aanwijzingen voor de Regelgeving en het Draaiboek voor de
regelgeving over de wijze van betrokkenheid van de Caribische landen in het geval van
‘(anderszins) raken’ aan duidelijkheid te wensen overlaten.169
Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling 7
Maak expliciet een afweging of de Caribische landen gelet op de aard en inhoud van
een verdrag ‘anderszins geraakt’ kunnen worden en breng deze landen tijdig actief op
de hoogte wanneer dat het geval is. Wees daarbij in het bijzonder alert op verdragen
die rechten toekennen aan Unieburgers.

167 Daar waar het financieel-economische verdragen betreft, kan gewezen worden op de systematiek van

artikel 25 en 26 Statuut. Hieruit vloeit voort dat ten aanzien van deze verdragen aan de Caribische
landen een grote mate van zeggenschap toekomt als het gaat om de gelding van dergelijke verdragen
voor deze landen. Daarom is het van belang dat de Caribische landen reeds in een vroeg stadium bij
de totstandkoming van dergelijke verdragen worden betrokken.
168 Artikel 3, eerste lid, Statuut.
169 Aanwijzing 8.2 Aanwijzingen voor de Regelgeving; nrs. 220-231 Draaiboek voor de Regelgeving.

37

Aanbeveling 8
Verduidelijk daarnaast de passages in de Aanwijzingen voor de Regelgeving en het
Draaiboek voor de regelgeving over de vereiste betrokkenheid van de Caribische
landen bij de totstandkoming en goedkeuring van verdragen in het geval van
‘(anderszins) raken’.
e.
De positie van de Caribische delen van het Koninkrijk onder het Unierecht
De verhouding van de LGO tot de Unie wordt in de praktijk als juridisch complex
ervaren.170 De LGO zijn geen lidstaten en maken ook geen onderdeel uit van de
interne markt. Tegelijkertijd zijn het geen derde landen ten opzichte van de Unie. De
binding van de Nederlandse LGO, de Caribische delen van het Koninkrijk, ligt
daarnaast gecompliceerd, omdat de EU-Verdragen (en diens voorlopers) ook niet
consequent zijn bekrachtigd voor de Caribische delen, ondanks dat deze wel voor het
gehele Koninkrijk worden goedgekeurd.
De Afdeling en de regering verschillen, blijkens adviezen uit de afgelopen jaren, van
inzicht over de interpretatie van de territoriale werkingssfeer van de Verdragen (artikel
52, eerste lid, VEU en artikel 355 VWEU). Dit raakt ook indirect de interpretatie van de
werkingssfeer van gemengde verdragen. In de praktijk blijkt dat onderhandelingen over
gemengde verdragen zich alleen richten op het Europees deel van het Koninkrijk, en
dat ook de goedkeuring en bekrachtiging van de gemengde verdragen zich beperkt tot
het Europese deel van het Koninkrijk. Tegelijkertijd is uit de territorialiteitsbepaling van
deze verdragen, die daarvoor simpelweg verwijzen naar de EU-Verdragen, niet
duidelijk af te leiden dat deze verdragen geen toepassing kunnen vinden op de LGO.
De werkingssfeer van de gemengde verdragen sluit aan bij het grondgebied waarop de
EU-Verdragen van toepassing zijn.
De Afdeling merkt op dat de EU-Verdragen weliswaar niet integraal van toepassing zijn
op de landen en de openbare lichamen, aangezien zij onder het Unierecht de LGOstatus hebben. Een beperkt en in de loop der jaren steeds groter deel van het
Unierecht is echter wel van toepassing op de LGO, diens inwoners, dan wel de actoren
die bij associatie betrokken zijn (instellingen van de Unie, lidstaten en LGO). De
goedkeuring en tevens bekrachtiging van (wijzigingen van relevante onderdelen van)
de EU-Verdragen voor de Caribische landen ligt, gelet daarop, voor de hand. In punt 5
van dit ongevraagd advies is uitgelegd dat op de Caribische delen van het Koninkrijk
als LGO primair de verdragsbepalingen over de associatie tussen de EU en de LGO
(deel IV van het VWEU), en het LGO-besluit die deze associatie verder uitwerkt, van
toepassing zijn. Daarnaast is, op grond van rechtspraak van het HvJ, inmiddels
gebleken dat de algemene beginselen van het Unierecht (VEU en deel I van het
VWEU) van toepassing zijn bij de uitwerking van het associatieregime, en dat de
inwoners van de Caribische delen – vanwege de ongedeelde Nederlandse nationaliteit
– een beroep kunnen doen op de rechten die aan Unieburgers toekomen (deel II van
het VWEU en daarmee corresponderende bepalingen uit het Handvest). Dit, onder de
voorwaarden en binnen de grenzen die bij de EU-Verdragen en de maatregelen ter
uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

170 Zo concludeerde ook A-G M. Bobek in zijn conclusie bij zaak C-391/17, Commissie/Verenigd

Koninkrijk, ECLI:EU:C:2019:97, punt 93.

38

In weerwil van de groeiende toepasselijkheid van het Unierecht worden de landen in de
praktijk nog niet geïnformeerd over, of vroegtijdig betrokken bij de totstandkoming en
goedkeuring van gemengde verdragen van de EU. Voor zover het onderwerpen betreft
die niet onder deel IV van het VWEU of het LGO-besluit vallen, ligt medegelding strikt
genomen wellicht niet voor de hand. Maar dat laat onverlet dat dergelijke verdragen de
landen wel anderszins kunnen raken, omdat daarin onderwerpen worden geregeld die
voor de landen relevant kunnen zijn. De Afdeling heeft bij de voorstellen tot
goedkeuring van een aantal gemengde verdragen, waaronder CETA en de
overeenkomst tot oprichting van de EU-LAC-stichting, hier aandacht voor gevraagd.
Uiteindelijk blijft het aan de landen om te besluiten of een gemengd verdrag hen raakt.
Maar dit wordt bemoeilijkt als de landen bij voorbaat niet vroegtijdig worden
geïnformeerd, omdat ervan wordt uitgegaan dat dergelijke verdragen niet kunnen
medegelden. Er vindt dan ook geen verkenning plaats van de mogelijkheden om in een
dergelijk verdrag bijvoorbeeld bijzondere regelingen te treffen die kunnen aansluiten bij
de behoeften van de LGO, en er lijkt verder geen aandacht uit te gaan naar de
gevolgen van dergelijke verdragen voor de LGO.
Zowel de LGO als de lidstaat maken onderdeel uit van het partnerschap dat onder het
associatieregime met de EU is aangegaan. De Caribische delen en het Europees deel
van het Koninkrijk zouden in dat verband vooral moeten zorgen voor een goede
aansluiting van het associatieregime bij de behoeften van de Caribische delen van het
Koninkrijk en diens inwoners. Vooralsnog gaat voor wat betreft de verdragsrelaties
echter veel aandacht uit naar de formele positie van de landen als LGO binnen het
Unierecht, en de eventuele beperkingen die in dat verband bestaan. Het Unierecht zou
echter niet te zeer als een belemmerende factor moeten worden beschouwd om,
bijvoorbeeld, nieuwe handelsrelaties aan te gaan. Voor de LGO-status is indertijd
gekozen, omdat het flexibiliteit gaf.
Bij de voorstellen tot hervorming van het Europese octrooisysteem deed zich
bijvoorbeeld de vraag voor in hoeverre Curaçao en Sint-Maarten konden deelnemen
aan dit nieuwe systeem. Aanvankelijk nam de regering aan dat het nieuwe
(internationale) Rechtspraakverdrag – dat voorziet in de mogelijkheid van
geschilbeslechting over Europese octrooien bij het Eengemaakt Octrooigerecht – geen
medegelding kon hebben voor de landen, omdat het nauw verweven was met de EU.
Zoals uiteindelijk door de Europese Commissie is bevestigd,171 was medegelding van
het Rechtspraakverdrag voor de Caribische landen toch mogelijk.
Medegelding van (onderdelen van) de gemengde verdragen van de EU voor de
Caribische delen van het Koninkrijk zou evenzeer in het belang kunnen zijn van de
landen. In het kader van de in 2008 gemaakte afspraak om de relatie (van de BES)
met de EU nog nader te bezien, zou een nader onderzoek kunnen worden verricht
naar de voor- en nadelen van medegelding van (onderdelen van) van de gemengde
verdragen voor de Caribische delen van het Koninkrijk.
Het voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen.

171 Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35187-(R2124), nr. 4. Zie ook de voorlichting van de Afdeling

advisering van de Raad van State over het nieuwe Europese octrooisysteem op Curaçao en SintMaarten, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35187 (R2124), nr. 4.

39

Aanbeveling 9
Maak ook in de situatie waarin een gemengd verdrag van de EU niet gaat gelden voor
de Caribische landen expliciet een afweging of zij gelet op de aard en inhoud van het
verdrag ‘anderszins geraakt’ kunnen worden en breng deze landen tijdig actief op de
hoogte wanneer dat het geval is. Wees daarbij in het bijzonder alert op verdragen die
rechten toekennen aan Unieburgers.
Aanbeveling 10
Overweeg bij de nog uit te voeren evaluatie van de relatie (van de BES) met de EU om
daarbij ook aandacht te besteden aan de voor- en nadelen van medegelding van
(onderdelen van) de gemengde verdragen van de EU voor de Caribische delen van het
Koninkrijk.
7.

Lijst met aanbevelingen



Besteed bij de onderhandelingen meer aandacht aan de vraag wat nodig is voor
de uitvoering van verdragen in de Caribische landen. Een actievere technische
ondersteuning, met name door het betrokken vakdepartement en het ministerie
van Buitenlandse Zaken, is daarbij onontbeerlijk. Om te bepalen in hoeverre deze
technische assistentie noodzakelijk is, is artikel 11, derde lid, Statuut leidend. Het
gaat dan om gewichtige gevolgen voor of bijzondere betrokkenheid van de
Caribische landen. Meer concreet kunnen dezelfde criteria worden gehanteerd als
bij de vraag wanneer de landen (anderszins) geraakt worden door een verdrag.



Daarnaast verdient het aanbeveling om bij de inrichting van de procedures
rekening te houden met de overheidscapaciteit van de landen en met de
verplichting die de landen conform de eigen Staatsregeling hebben om de Raad
van Advies te betrekken.



De Afdeling adviseert inzichtelijk te maken welke overwegingen ten grondslag
liggen aan de beantwoording van de vraag of ‘aard en inhoud’ van het verdrag
medegelding mogelijk maken. Dit afwegingskader zou een plek kunnen krijgen in
de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Het is van belang dat over de keuzes op
basis van dat afwegingskader vroeg in het proces met de landen wordt
gecommuniceerd.



Daarnaast adviseert de Afdeling dat de medegeldingsvraag met meer
zorgvuldigheid wordt behandeld. Dit betekent dat aan de Caribische landen meer
tijd en ondersteuning wordt geboden bij het beoordelen of medegelding wenselijk
is en zo ja, wat er nodig is om de gelding in de eigen rechtsorde waar te maken.
Van de landen mag een actievere rol worden verwacht in het signaleren van
eventuele behoefte aan ondersteuning. Ook is het mede de verantwoordelijkheid
van de Caribische landen om het aantal verdragen waarbij medegelding ‘in
beraad’ wordt gehouden tot een minimum te beperken en waar dit onontkoombaar
is, moet na de goedkeuringsprocedure blijvend aandacht zijn voor de afronding
van de medegeldingsvraag.



In het proces van verdragsonderhandeling en -goedkeuring zou meer acht
geslagen moeten worden op de relatie tussen het verdrag en de waarborgfunctie.

40

Hierop zou ook in de toelichtende nota bij de goedkeuringswet moeten worden
ingegaan. Dit vraagt een actieve houding van alle Koninkrijkspartners, waarbij
allereerst de landen zelf aan zet zijn. Hiervoor zal (gezamenlijk) institutionele
capaciteit moeten worden opgebouwd.


Als geconcludeerd wordt dat een verdrag mede invulling zal of kan gaan geven
aan de waarden, genoemd in artikel 43 Statuut,, dan dient extra aandacht te
worden besteed aan de uitvoering in alle delen van het Koninkrijk waar dat verdrag
gaat gelden. Ook hier is een ieder van de landen primair verantwoordelijk, maar is
er daarnaast sprake van een verantwoordelijkheid van het Koninkrijk. Hierbij kan
gedacht worden aan uitvoering van een verdrag bij rijkswet, of een uitvoering
implementatieplan. Ook aan dit punt moet in de toelichting, uitgebreider dan nu het
geval is, aandacht worden besteed.



Maak expliciet een afweging of de Caribische landen gelet op de aard en inhoud
van een verdrag ‘anderszins geraakt’ kunnen worden en breng deze landen tijdig
actief op de hoogte wanneer dat het geval is. Wees daarbij in het bijzonder alert op
verdragen die rechten toekennen aan Unieburgers.



Verduidelijk daarnaast de passages in de Aanwijzingen voor de Regelgeving en
het Draaiboek voor de regelgeving over de vereiste betrokkenheid van de
Caribische landen bij de totstandkoming en goedkeuring van verdragen in het
geval van ‘(anderszins) raken’.



Maak ook in de situatie waarin een gemengd verdrag van de EU niet gaat gelden
voor de Caribische landen expliciet een afweging of zij gelet op de aard en inhoud
van het verdrag ‘anderszins geraakt’ kunnen worden en breng deze landen tijdig
actief op de hoogte wanneer dat het geval is. Wees daarbij in het bijzonder alert op
verdragen die rechten toekennen aan Unieburgers.



Overweeg bij de nog uit te voeren evaluatie van de relatie (van de BES) met de
EU om daarbij ook aandacht te besteden aan de voor- en nadelen van
medegelding van (onderdelen van) de gemengde verdragen van de EU voor de
Caribische delen van het Koninkrijk.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

41

Bijlage met relevante bepalingen
Artikel 1 Statuut:
Het Koninkrijk omvat de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
Artikel 3 Statuut:
1. Onverminderd hetgeen elders in het Statuut is bepaald, zijn aangelegenheden
van het Koninkrijk:
a. de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het
Koninkrijk;
b. de buitenlandse betrekkingen;
c. het Nederlanderschap;
d. de regeling van de ridderorden, alsmede van de vlag en het wapen van
het Koninkrijk;
e. de regeling van de nationaliteit van schepen en het stellen van eisen
met betrekking tot de veiligheid en de navigatie van zeeschepen, die de
vlag van het Koninkrijk voeren, met uitzondering van zeilschepen;
f. het toezicht op de algemene regelen betreffende de toelating en
uitzetting van Nederlanders;
g. het stellen van algemene voorwaarden voor toelating en uitzetting van
vreemdelingen;
h. de uitlevering.
2. Andere onderwerpen kunnen in gemeen overleg tot aangelegenheden van het
Koninkrijk worden verklaard. Artikel 55 is daarbij van overeenkomstige
toepassing.
Artikel 11 Statuut:
1. Voorstellen tot verandering in de Grondwet, houdende bepalingen betreffende
aangelegenheden van het Koninkrijk, raken Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
2. Ten aanzien van de defensie wordt aangenomen, dat de defensie van het
grondgebied van Aruba, Curaçao of Sint Maarten, zomede overeenkomsten of
afspraken betreffende een gebied, dat tot hun belangensfeer behoort, Aruba,
Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten raken.
3. Ten aanzien van de buitenlandse betrekkingen wordt aangenomen, dat
buitenlandse betrekkingen, wanneer belangen van Aruba, Curaçao of Sint
Maarten in het bijzonder daarbij betrokken zijn, dan wel wanneer de voorziening
daarin gewichtige gevolgen voor deze belangen kan hebben, Aruba, Curaçao
onderscheidenlijk Sint Maarten raken.
4. De vaststelling van de bijdrage in de kosten, bedoeld in artikel 35, raakt Aruba,
Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten.
5. Voorstellen tot naturalisatie worden geacht Aruba, Curaçao en Sint Maarten
slechts te raken, indien het personen betreft, die woonachtig zijn in het
betrokken land.
6. De regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen aangeven welke
aangelegenheden van het Koninkrijk, behalve die, in het eerste tot en met het
vierde lid genoemd, hun land raken.
Artikel 14 Statuut:
1. Regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk worden - voor zover de
betrokken materie geen regeling in de Grondwet vindt en behoudens de

42

internationale regelingen en het bepaalde in het derde lid - bij rijkswet of in de
daarvoor in aanmerking komende gevallen bij algemene maatregel van
rijksbestuur vastgesteld.
De rijkswet of de algemene maatregel van rijksbestuur kan het stellen van
nadere regelen opdragen of overlaten aan andere organen. Het opdragen of
het overlaten aan de landen geschiedt aan de wetgever of de regering der
landen.
2. Indien de regeling niet aan de rijkswet is voorbehouden, kan zij geschieden bij
algemene maatregel van rijksbestuur.
3. Regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk, welke niet in Aruba,
Curaçao of Sint Maarten gelden, worden bij wet of algemene maatregel van
bestuur vastgesteld.
4. Naturalisatie van personen, die woonachtig zijn in Aruba, Curaçao of Sint
Maarten, geschiedt bij of krachtens de rijkswet.
Artikel 24 Statuut:
1. Overeenkomsten met andere mogendheden en met volkenrechtelijke
organisaties, welke Aruba, Curaçao of Sint Maarten raken, worden gelijktijdig
met de overlegging aan de Staten-Generaal aan het vertegenwoordigende
lichaam van Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten overgelegd.
2. Ingeval de overeenkomst ter stilzwijgende goedkeuring aan de Staten-Generaal
is overgelegd, kan de Gevolmachtigde Minister binnen de daartoe voor de
kamers der Staten-Generaal gestelde termijn de wens te kennen geven dat de
overeenkomst aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal zal
worden onderworpen.
3. De voorgaande leden zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van
opzegging van internationale overeenkomsten, het eerste lid met dien
verstande, dat van het voornemen tot opzegging mededeling aan het
vertegenwoordigende lichaam van Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint
Maarten wordt gedaan.
Artikel 27 Statuut:
1. Aruba, Curaçao en Sint Maarten worden in een zo vroeg mogelijk stadium
betrokken in de voorbereiding van overeenkomsten met andere mogendheden,
welke hen overeenkomstig artikel 11 raken. Zij worden tevens betrokken in de
uitvoering van overeenkomsten, die hen aldus raken en voor hen verbindend
zijn.
2. Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten treffen een onderlinge regeling
over de samenwerking tussen de landen ten behoeve van de totstandkoming
van regelgeving of andere maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering
van overeenkomsten met andere mogendheden.
3. Indien de belangen van het Koninkrijk geraakt worden door het uitblijven van
regelgeving of andere maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van
een overeenkomst met andere mogendheden in een van de landen, terwijl de
overeenkomst pas voor dat land kan worden bekrachtigd als de regelgeving of
andere maatregelen gereed zijn, kan een algemene maatregel van rijksbestuur,
of indien nodig een rijkswet, bepalen op welke wijze uitvoering wordt gegeven
aan die overeenkomst.

43

4. Indien de regelgeving of andere maatregelen ter uitvoering van de betreffende
overeenkomst door het land zijn getroffen, wordt de algemene maatregel van
rijksbestuur of de rijkswet ingetrokken.
Artikel 43 Statuut:
1. Elk der landen draagt zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele
menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van
het bestuur.
2. Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid
van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.
Artikel 2 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen:
1. Verdragen ten aanzien waarvan de regering het wenselijk acht dat het
Koninkrijk daaraan wordt gebonden, worden zo spoedig mogelijk ter
goedkeuring aan de Staten-Generaal voorgelegd.
2. Bij de voorlegging van een verdrag ter goedkeuring als bedoeld in het eerste lid
wordt aangegeven of het verdrag naar het oordeel van de regering bepalingen
bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden en, indien dit het geval
is, welke bepalingen het betreft.
3. Tegelijk met de voorlegging, bedoeld in het eerste lid, worden verdragen aan de
Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten overgelegd, indien het verdragen
betreft die Aruba, Curaçao of Sint Maarten raken.
Artikel 3 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen:
De goedkeuring wordt uitdrukkelijk of stilzwijgend verleend.
Artikel 4 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen:
De uitdrukkelijke goedkeuring wordt verleend bij wet.
Artikel 5 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen:
1. De stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na
een daartoe strekkende overlegging van een verdrag aan de Staten-Generaal
door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het
grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens te kennen wordt
gegeven, dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring zal worden
onderworpen.
2. De Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao of Sint Maarten kan binnen
dezelfde termijn dezelfde wens te kennen geven, indien het een verdrag betreft
dat Aruba, Curaçao of Sint Maarten raakt.
3. Indien de in het eerste of tweede lid bedoelde wens te kennen wordt gegeven,
wordt zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot goedkeuring ingediend.
Artikel 7 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen:
Tenzij een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet of tot zodanig
afwijken noodzaken, is de goedkeuring niet vereist:
a. indien het een verdrag betreft, waarvoor dit bij wet is bepaald;
b. indien het verdrag uitsluitend betreft de uitvoering van een goedgekeurd
verdrag, behoudens het bepaalde in artikel 8, tweede lid;
c. indien het verdrag geen belangrijke geldelijke verplichtingen aan het Koninkrijk
oplegt en voor ten hoogste een jaar is gesloten;

44

d. indien in buitengewone gevallen van dwingende aard het belang van het
Koninkrijk het bepaald noodzakelijk maakt dat het verdrag een geheim of
vertrouwelijk karakter draagt;
e. indien het verdrag betreft de verlenging van een aflopend verdrag, behoudens
het bepaalde in artikel 9, tweede lid;
f. indien het verdrag betreft wijziging van een integrerend onderdeel van een
goedgekeurd verdrag vormende bijlage waarvan de inhoud van uitvoerende
aard is ten opzichte van de bepalingen van het verdrag waar de bijlage
onderdeel van vormt, voor zover in de wet tot goedkeuring geen voorbehoud
terzake is gemaakt.
Artikel 52 VEU:
1. De Verdragen zijn van toepassing op het Koninkrijk België, de Republiek
Bulgarije, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de
Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense
Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Republiek Kroatië,
de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de
Republiek Litouwen, het Groothertogdom Luxemburg, de Republiek Hongarije,
de Republiek Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk,
de Republiek Polen, de Portugese Republiek, Roemenië, de Republiek
Slovenië, de Slowaakse Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk
Zweden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
2. Het territoriale toepassingsgebied van de Verdragen wordt omschreven
in artikel 355 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 355 VWEU
Naast de bepalingen van artikel 52 van het Verdrag betreffende de Europese Unie over
het territoriale toepassingsgebied van de Verdragen, gelden onderstaande bepalingen:
1. De bepalingen van de Verdragen zijn van toepassing op Guadeloupe, Frans
Guyana, Martinique, Mayotte, Réunion, Saint Martin, de Azoren, Madeira en de
Canarische Eilanden, overeenkomstig artikel 349.
2. De landen en gebieden overzee waarvan de lijst als bijlage II is gehecht,
vormen het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het
vierde deel.
De Verdragen zijn niet van toepassing op de landen en gebieden overzee die
met het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland bijzondere
betrekkingen onderhouden, die niet op bovengenoemde lijst voorkomen.
3. De bepalingen van de Verdragen zijn van toepassing op de Europese
grondgebieden welker buitenlandse betrekkingen door een lidstaat worden
behartigd.
4. De bepalingen van de Verdragen zijn van toepassing op de Ålandseilanden,
overeenkomstig Protocol nr. 2 bij de Akte betreffende de
toetredingsvoorwaarden van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en
het Koninkrijk Zweden.
5. In afwijking van artikel 52 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de
leden 1 tot en met 4 van dit artikel:
a. is dit Verdrag niet van toepassing op de Faeröer;
b. is dit Verdrag niet van toepassing op Akrotiri en Dhekelia, zijnde de zones
van Cyprus die onder de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk vallen,
uitgezonderd voorzover nodig om de uitvoering te waarborgen van de

45

regelingen als vervat in het protocol betreffende de zones van Cyprus die
onder de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en
Noord-Ierland vallen dat gehecht is aan de Akte betreffende de
toetredingsvoorwaarden van de Tsjechische Republiek, de Republiek
Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen,
de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de
Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, en in
overeenstemming met dat protocol.
c. zijn de bepalingen van dit Verdrag op de Kanaaleilanden en op het eiland
Man slechts van toepassing voorzover noodzakelijk ter verzekering van de
toepassing van de regeling die voor deze eilanden is vastgesteld in het op 22
januari 1972 ondertekende Verdrag betreffende de toetreding van nieuwe
lidstaten tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese
Gemeenschap voor Atoomenergie.
6. De Europese Raad kan op initiatief van de betrokken lidstaat een besluit
vaststellen tot wijziging van de status ten aanzien van de Unie van een Deens,
Frans of Nederlands land of gebied als bedoeld in de leden 1 en 2. De
Europese Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van de
Commissie.