Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

32 827

Toekomst mediabeleid

Nr. 82

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 november 2015
Op 24 november 2014 sprak ik met uw Kamer over mijn toekomstvisie op
het publieke mediabestel.1 Tijdens het debat stelde het lid Verhoeven
(D66) de vraag in hoeverre de procedure ter goedkeuring van nieuwe
diensten van de publieke omroep (hierna: de procedure) in Nederland
verschilt met vergelijkbare procedures in ons omringende landen.2
In reactie daarop zegde ik toe dit te laten onderzoeken en de resultaten
met mijn reactie daarop aan uw Kamer te sturen. Dat doe ik bij dezen.
Bijgaand stuur ik u het rapport van onderzoeks- en adviesbureau
Dialogic.3 Met deze brief informeer ik uw Kamer over:
– de huidige Nederlandse procedure en de belangrijkste verschillen met
procedures in ons omringende landen;
– mijn beleidsreactie op het onderzoek en mijn voorstellen voor
aanpassingen aan onze procedure; en
– de planning.
Dialogic heeft onderzoek gedaan naar de procedure in zes landen:
Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Denemarken, Vlaanderen
en Frankrijk. In al deze landen en in Nederland voldoet de procedure aan
de eisen die de Omroepmededeling 2009 van de Europese Commissie
stelt.4 De Europese Commissie biedt ruimte aan lidstaten om de
procedure aan te laten sluiten bij hun nationale context. Lidstaten spitsen
hun procedures bijvoorbeeld toe op de marktpositie en kapitaalkracht van
een publieke omroep. Ook zijn procedures ingebed in het bestuursrechtelijke stelsel van een land. Procedures zijn daarom niet zonder meer met
1

Kamerstuk 32 827, nr. 67
Kamerstuk 34 000, nr. 76
3
Dialogic, Landenvergelijking goedkeuringsprocedure nieuwe aanbodkanalen publieke omroep,
14 september 2015. Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op publieke omroepen
(PB 2009, C 257)
2

kst-32827-82
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 827, nr. 82

1

elkaar te vergelijken. Dat neemt niet weg dat het interessant en nuttig is
om de Nederlandse procedure in relatie tot procedures in ons omringende
landen tegen het licht te houden.
Huidige Nederlandse procedure en de belangrijkste verschillen
met procedures in ons omringende landen
Dialogic heeft voor het onderzoek de werking van de Nederlandse
procedure en de belangrijkste verschillen met procedures in ons omringende landen in kaart gebracht. Voor de precieze werking van afzonderlijke procedures in de onderzochte landen en een gedetailleerde verschillenanalyse verwijs ik u naar het onderzoek zelf. Hieronder ga ik in op de
Nederlandse procedure en vervolgens op de belangrijkste verschillen met
het buitenland.
Nederlandse nieuwedienstenprocedure
Na uitvoerig overleg met de Europese Commissie richtte Nederland begin
2010 een transparante procedure in voor de goedkeuring van nieuwe
diensten van de publieke omroep.5 De procedure is opgezet op basis van
de Omroepmededeling 2009 en goedgekeurd door de Europese
Commissie.6 Daarbij is ook gekeken naar ons omringende landen die op
dat moment al een procedure hadden (het Verenigd Koninkrijk, Duitsland
en Vlaanderen). Het doel van deze procedure is om op een transparante
en eenduidige wijze de markteffecten van een nieuwe dienst te wegen
tegen de publieke waarde ervan. Volgens de Omroepmededeling 2009 van
de Europese Commissie is een procedure noodzakelijk als een dienst
«significant nieuw» is.7 Dit kan dus ook een bestaande dienst zijn die
«significant vernieuwd» is. Het is aan de lidstaten zelf om te bepalen
wanneer een dienst «significant nieuw» is.8 Overigens is de goedkeuringsprocedure in Nederland gericht op «aanbodkanalen», en daarmee van
toepassing op nieuwe diensten voor radio, televisie én internet. Het is dus
op dit moment al een techniekneutrale toets, conform het verzoek van het
lid Verhoeven. Dit volgt ook uit de Omroepmededeling van de Europese
Commissie.9
De Nederlandse goedkeuringsprocedure maakt gebruik van het Nederlands bestuursrecht en ziet er globaal als volgt uit (zie ook figuur 1). De
procedure verloopt conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. De NPO doet
in zijn meerjarenbegroting of het concessiebeleidsplan een onderbouwde
aanvraag voor een nieuw aanbodkanaal of voor het beëindigen van een
bestaand aanbodkanaal. Deze aanvraag wordt altijd zo spoedig mogelijk
op de website van de rijksoverheid gepubliceerd. De Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) communiceert
vervolgens actief aan belanghebbenden dat een procedure is opgestart en
hoe de procedure verloopt. De Minister van OCW legt de aanvraag van
het nieuwe aanbodkanaal ter advisering voor aan het Commissariaat voor
de Media (hierna: het Commissariaat) en de Raad voor Cultuur. Mede op
5

Kamerstuk 21501–34, nr. 142
Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op publieke omroepen
(PB 2009, C 257)
7
Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op publieke omroepen
(PB 2009, C 257, punt 85)
8
In de goedkeuringsprocedure worden als «significant» nieuwe aanbodkanalen beschouwd:
kanalen die niet eerder bestonden, kanalen die inhoudelijk significant vernieuwd zijn,
bestaande kanalen die voor het eerst (ook) worden verspreid via een netwerk met distributieschaarste, kanalen die voor het eerst tegen betaling door eindgebruikers worden aangeboden
9
Mededeling betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op publieke omroepen
(PB 2009, C 257, punt 84)
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 827, nr. 82

2

basis van deze adviezen stelt de Minister een ontwerpbesluit op. Indien de
aanvraag van de NPO onvoldoende onderbouwing biedt om een
ontwerpbesluit te nemen, kan de Minister de NPO om aanvullende
informatie verzoeken. Opnieuw informeert de Minister actief belanghebbenden over het ontwerpbesluit en publiceert deze in de Staatscourant en
op de site van de rijksoverheid. Vervolgens kunnen belanghebbende
partijen gedurende zes weken hun zienswijze op het ontwerpbesluit
schriftelijk of mondeling indienen. In deze zienswijze kunnen belanghebbenden hun visie geven op de aanvraag en ingaan op de mogelijk
onevenredig nadelige markteffecten van een nieuwe dienst. Bij voldoende
interesse vanuit belanghebbende partijen wordt een openbare hoorzitting
georganiseerd. Op basis van de aanvraag, adviezen van het Commissariaat en de Raad voor Cultuur en ingebrachte zienswijzen neemt de
Minister vervolgens een definitief besluit. Het definitieve besluit stuurt de
Minister aan de belanghebbenden die een zienswijze indienden of
aanwezig waren bij de hoorzitting. Het lid Verhoeven zei tijdens het debat
op 24 november 2014 over mijn toekomstvisie op het publieke mediabestel dat de resultaten van de procedure openbaar moeten zijn. Dat is nu
al zo. De aanvraag van de NPO, adviezen van het Commissariaat en Raad
voor Cultuur, eventuele aanvullende informatie van de NPO, het ontwerpbesluit en het definitieve besluit (inclusief de zienswijzen en het verslag
van een eventuele hoorzitting) worden allemaal openbaar gemaakt (met
uitzondering van informatie die als vertrouwelijk wordt aangemerkt).
Figuur 1: Nederlandse nieuwedienstenprocedure (Dialogic, 2015)

Belangrijkste verschillen met de onderzochte landen
Op basis van de vergelijking met procedures in de onderzochte landen en
gesprekken met stakeholders benoemt Dialogic in het onderzoek een
aantal belangrijke verschillen.
– Dialogic signaleert dat in Nederland formele toetsingscriteria ontbreken voor het bepalen van de marktimpact van een nieuwe dienst. Alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 827, nr. 82

3

–

–

–

overige onderzochte landen kennen die wel. Ook is in de Mediawet
niet expliciet vastgelegd dat de impact op de markt getoetst moet
worden.10 Tevens wijkt Nederland af doordat de bewijslast voor
negatieve impact op de markt bij belanghebbenden ligt, zo is te lezen
in het onderzoek.
In de Nederlandse procedure ligt het formele moment van inspraak op
dit moment na de publicatie van het ontwerpbesluit van de Minister. In
Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk ligt dit formele
moment eerder. Omdat de aanvraag wel direct wordt gepubliceerd is
de praktijk in Nederland nu zo dat partijen wel al eerder informeel hun
zienswijze kunnen geven.
In Nederland kan de NPO in zijn vijfjaarlijkse concessiebeleidsplan
en/of binnen zijn meerjarenbegroting een aanvraag voor nieuwe
diensten doen. Andere partijen hebben niet de mogelijkheid tot het
starten van een procedure. In alle andere onderzochte landen, behalve
Denemarken, is dit ook zo geregeld. De Deense toezichthouder (de
radio en Televisieraad) kan op aanvraag van de publieke omroep,
belanghebbenden of op eigen initiatief toetsen of een goedkeuringsprocedure voor een bepaalde dienst noodzakelijk is. De Deense
toezichthouder voert eerst een significantietoets uit om te beoordelen
of de dienst verder getoetst moet worden via een goedkeuringsprocedure. Hoewel deze procedure in 2011 in Denemarken is vastgesteld, is
er tot nu toe nog geen enkele toets uitgevoerd.
In Nederland neemt de Minister het ontwerpbesluit en definitieve
besluit voor een aanvraag van een nieuwe dienst. Ook in Vlaanderen
en Frankrijk is dit zo. In Denemarken en Duitsland ligt deze taak niet bij
de Minister, maar bij respectievelijk de radio en Televisieraad en
omroepraad.11 Hoewel de rolverdeling in Nederland niet afwijkt van
enkele andere landen, signaleert het onderzoeksrapport dat er zorgen
in de sector zijn over de onafhankelijkheid van de Minister bij het
nemen van (ontwerp)besluiten.

Beleidsreactie
Met interesse heb ik kennisgenomen van het onderzoek en de vergelijking
met nieuwedienstenprocedures in een aantal omringende landen. Zoals ik
al schreef, biedt de Europese Commissie ruimte aan lidstaten om de
procedure aan te laten sluiten bij hun eigen context. Procedures zijn
daarom niet zonder meer met elkaar te vergelijken.
Dat neemt niet weg dat de resultaten van het onderzoek meer inzicht
geven in de effectiviteit en efficiëntie van de diverse procedures. Het
onderzoek biedt tevens aanknopingspunten om de Nederlandse
procedure verder aan te scherpen. Op basis van het onderzoek stel ik de
volgende wijzigingen voor. Daarbij heb ik de elementen betrokken die het
lid Verhoeven in het debat meegaf.12
1. In wet- en regelgeving wordt expliciet vastgelegd dat een markt impact
toets onderdeel uitmaakt van de nieuwedienstenprocedure. Dit is een
van de wensen van het lid Verhoeven. Op grond van het EU-recht is
Nederland nu al verplicht om de gevolgen van een nieuwe dienst voor
de markt te beoordelen en af te wegen tegen het publieke belang. Het

10

Op grond van EU-recht is Nederland nu al verplicht om de gevolgen voor de markt te
beoordelen en af te wegen tegen het publieke belang van een nieuwe dienst. In de huidige
procedure doet de Minister dit als onderdeel van zijn besluitvorming. Het is echter niet apart
vastgelegd in nationale wet- en regelgeving
11
De radio of tv-nævnet (radio en Televisieraad) is een adviesraad van de Deense mediasector.
Deze raad ziet toe op implementatie van omroepwetgeving, vergelijkbaar met het Nederlandse
Commissariaat voor de Media
12
Kamerstuk 34 000, nr. 76

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 827, nr. 82

4

is echter nog niet vastgelegd in nationale wet- en regelgeving. Dat wil
ik veranderen.
Ik ga nog onderzoeken in hoeverre één vaste partij de markt impact
toets het beste kan uitvoeren, en zo ja, welke partij dat wordt. Dat kan
bijvoorbeeld een externe partij zijn die parallel aan de toets op
publieke waarde door het Commissariaat en de Raad voor Cultuur de
impact op de markt toetst. Ik constateer bijvoorbeeld in een rapport
van het European Audiovisual Observatory dat in Oostenrijk de
toezichtshouder KommAustria hiervoor verantwoordelijk is.13 Hierover
ga ik in ieder geval in gesprek met het Commissariaat en de Autoriteit
Consument en Markt.
2. Tevens stel ik voor om formele toetsingscriteria voor het bepalen van
de impact van een nieuwe dienst op de markt wettelijk te verankeren.
De procedure moet eenduidig, transparant en effectief zijn. Het
verankeren van een markt impact toets én bijbehorende toetsingscriteria in de Mediawet draagt hier aan bij. Het stelt de publieke omroep
namelijk beter in staat om een nieuwe dienst te beschrijven in termen
van publieke waarde én mogelijke impact op de markt. Dit zorgt ervoor
dat de adviseurs meer informatie hebben. Ook biedt het belanghebbenden heldere aanknopingspunten en afbakening voor hun inbreng.
Al met al leidt dit tot completere, meer eenduidige aanvragen van de
publieke omroep en gestructureerde inbreng van belanghebbenden.
Dit komt de procedure als geheel, de adviezen van de adviseurs en het
maken van een afgewogen (ontwerp)besluit ten goede.
Welke specifieke toetsingscriteria voortaan onderdeel worden van
regelgeving, ga ik nog onderzoeken. Te denken valt aan het type
criteria dat in de Omroepmededeling staat: marktafbakening, te
verwachten adoptie van een dienst, impact op bestaande marktdiensten of de aanwezigheid van substitueerbaar aanbod.
3. Er wordt een nieuw, formeel moment van inspraak toegevoegd aan de
procedure en deze wordt in de regelgeving verankerd. Op dit moment
is formeel gezien het moment van inspraak ná het ontwerpbesluit van
de Minister (zie ook figuur 1). Mijn voorstel is om een extra moment
van schriftelijke inspraak formeel mogelijk te maken direct na
publicatie van de aanvraag voor een nieuwe dienst door de publieke
omroep.
Een groot voordeel hiervan is dat de Raad voor Cultuur en het
Commissariaat bij hun advisering beschikken over de aanvraag én de
zienswijzen. Ook de Minister kan bij het nemen van het ontwerpbesluit
al beschikken over de zienswijzen en adviezen, waarin de inbreng van
belanghebbenden is verwerkt. Conform de Algemene wet bestuursrecht houden belanghebbenden de mogelijkheid om naar aanleiding
van het ontwerpbesluit nadere zienswijzen in te dienen.
4. Ten slotte stel ik voor om belanghebbenden, in reactie op het
concessiebeleidsplan, een mogelijkheid te bieden een onderbouwd
verzoek in te dienen met een aanvraag een goedkeuringsprocedure te
starten voor een nieuwe of significant gewijzigde dienst van de
publieke omroep. Het lid Verhoeven heeft hier ook om verzocht tijdens
het debat op 24 november 2014. Naar aanleiding van het Concessiebeleidsplan 2021–2025 van de NPO (en de concessiebeleidsplannen
daarna) kunnen belanghebbenden een dergelijk onderbouwd verzoek
indienen. Deze aanvraag is dus in aanvulling op nieuwe of significant
gewijzigde diensten waarvoor de NPO zelf al de nieuwedienstenprocedure heeft aangevraagd. Het is aan belanghebbenden om in deze
aanvraag te onderbouwen dat een dienst van de NPO significant nieuw

13

European Audiovisual Observatory, «Online activities of public service media: remit and
financing», september 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 827, nr. 82

5

is.14 Op basis van deze aanvraag wordt beoordeeld of een nieuwedienstenprocedure noodzakelijk is. Ik ga nog onderzoeken wie de aanvragen van belanghebbenden beoordeelt en bepaalt of een procedure
noodzakelijk is.
In het onderzoek kwam ook de rol van de Minister aan de orde bij
besluiten over nieuwe diensten. Ik ben van mening dat de onafhankelijkheid van de Minister in de Nederlandse procedure voldoende geborgd
is. Ik constateer dat Nederland hierin niet afwijkt van andere landen, zoals
Vlaanderen en Frankrijk. Zoals bij elk bestuurlijk besluit weegt de Minister
de onderbouwde zienswijzen van belanghebbende partijen op een
zorgvuldige en evenwichtige wijze mee in het besluitvormingsproces.
Uiteindelijk beslist de Minister of een aangevraagd nieuw aanbodkanaal
kan worden goedgekeurd, rekening houdend met de adviezen van het
Commissariaat en de Raad voor Cultuur en de ingebrachte zienswijzen
van belanghebbende partijen. Zoals gezegd staat daarna voor partijen de
mogelijkheid van beroep en bezwaar open.
Planning
Op verzoek van uw Kamer heb ik internationaal vergelijkend onderzoek
gedaan naar de procedure. Dat leidt tot zinvolle inzichten en suggesties
voor aanpassing van de procedure. De aanpassingen die ik in deze brief
voorstel dragen bij aan een gemoderniseerde, eenduidige, transparante
en effectieve nieuwedienstenprocedure. Deze voorstellen ga ik verder
uitwerken in wetgeving. Ik streef ernaar de uitgewerkte voorstellen
onderdeel te laten zijn van het wetsvoorstel regionale omroep (dat nu in
voorbereiding is), omdat ik het belangrijk vind dat deze veranderingen
onderdeel zijn van het advies van de Raad van State over het regiowetsvoorstel. Ook de Europese Commissie dient geïnformeerd te worden. De
beoogde inwerkingtreding van dit regiowetsvoorstel is 1 januari 2017.
Het Concessiebeleidsplan 2016–2020 dat de NPO op 15 juni indiende,
bevat een aantal aanvragen voor nieuwe diensten en voor beëindiging
van diensten. De behandeling daarvan loopt nog volgens de huidige
procedure. Deze procedure is goedgekeurd door de Europese Commissie
en eerder in het parlement vastgelegd.15
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

14

Als «significant» nieuwe aanbodkanalen worden beschouwd: kanalen die niet eerder
bestonden, kanalen die inhoudelijk volledig vernieuwd zijn, bestaande kanalen die voor het
eerst (ook) worden verspreid via een netwerk met distributieschaarste, kanalen die voor het
eerst tegen betaling door eindgebruikers worden aangeboden
15
Kamerstuk 21 501-34, nr. 142

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 827, nr. 82

6