Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 540

Wijziging van de Wet op het primair onderwijs
en de Wet op de expertisecentra teneinde het
Vervangingsfonds en het Participatiefonds
onder de werking van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen te brengen

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d.
20 augustus 2010 en het nader rapport d.d. 12 oktober 2010, aangeboden
aan de Koningin door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
mede namens de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 juli 2010, no. 10.001832, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede
namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs en de
Wet op de expertisecentra teneinde het Vervangingsfonds en het
Participatiefonds onder de werking van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen te brengen, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(Kaderwet) van toepassing te verklaren op het Vervangingsfonds en
bedrijfsgezondheid voor het onderwijs (Vervangingsfonds) en het
Participatiefonds voor het onderwijs (Participatiefonds).
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar
maakt een opmerking over de gehanteerde terminologie. Hij is van
oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 juli 2010,
nr. 10.001832, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.
Dit advies, gedateerd 20 augustus 2010, nr. W05.10.0264/l, bied ik U hierbij
aan.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

kst-32540-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vermelde in het
advies rekening zal zijn gehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 4

1

1. Het bestuur van een rechtspersoon
Het wetsvoorstel wijzigt de Wet op het primair onderwijs en de Wet op de
expertisecentra teneinde het Vervangingsfonds en het Participatiefonds
onder de werking van de Kaderwet te brengen. Deze fondsen zijn
privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorganen (zbo’s).
Voorgesteld wordt om telkens waar thans in de wet wordt gesproken over
«de rechtspersoon» dit te vervangen door: het bestuur van de rechtspersoon. In de toelichting wordt hierover opgemerkt dat de rechtspersoonlijkheid is toegekend aan het Vervangingsfonds en het Participatiefonds en de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden aan het bestuur
van de rechtspersonen. Het bestuur is dan ook het zbo. Daarom wordt
tevens een orgaan van de rechtspersoon aangewezen als zbo, aldus de
toelichting.1
De Raad merkt op dat waar in de vigerende wet staat «de rechtspersoon»
deze aanduiding niet kan worden vervangen door «het bestuur van de
rechtspersoon», zoals in het voorstel wordt gedaan. Immers daardoor
ontstaat spanning met de bepalingen van het privaatrecht, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het voorgestelde artikel 183, eerste lid, van de Wet op het
primair onderwijs (WPO) (waarvan het bestuur zich ten doel stelt) en het
voorgestelde artikel 184, tweede lid, WPO (het voldoen van een bijdrage
aan het bestuur). De Raad benadrukt dat het in de bijzondere wetten
gebruikelijk is om bij privaatrechtelijke zbo’s de bevoegdheden en
verplichtingen niet neer te leggen bij een orgaan van de rechtspersoon,
maar bij de rechtspersoon zelf.2
De Raad adviseert het voorgestelde artikel 183, zesde lid, WPO en het
voorgestelde artikel 184, achtste lid, WPO zo te wijzigen dat hieruit blijkt
dat de Kaderwet van toepassing is op de rechtspersoon. Voorts adviseert
de Raad in het voorstel telkens de term «het bestuur» te schrappen.
1. Het bestuur van een rechtspersoon
De Raad van State merkt op dat daar waar in de vigerende wetgeving «de
rechtspersoon» staat dit niet kan worden vervangen door «het bestuur
van de rechtspersoon».
In het aan de Raad ter advisering voorgelegde voorstel van wet is het
uitgangspunt gehanteerd dat de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden worden toegekend aan een orgaan van de privaatrechtelijke
rechtspersonen het Vervangingsfonds en het Participatiefonds. Daarbij is
in de gewijzigde bepalingen van de Wet op het primair onderwijs (WPO)
en de Wet op de expertise centra (WEC) telkens «de rechtspersoon»
vervangen door: het bestuur van de rechtspersoon. Bij het aanpassen van
deze wettelijke bepalingen is geen onderscheid gemaakt tussen het
toekennen van taken, het toekennen van publiekrechtelijke bevoegdheden
en situaties waarin de rechtspersoon privaatrechtelijk wordt aangesproken. Dit onderscheid wordt naar aanleiding van het advies van de
Raad alsnog aangebracht.

1

Toelichting, artikelsgewijs, de artikelen I en II,
onderdelen A en B.
Zie bijvoorbeeld de Wet op de orgaandonatie, de Wet op de organisatie Zorgonderzoek
Nederland en de aanpassingen van
EZ-instellingswetten aan de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen (Kamerstukken
II 2009/10, 32 151, nr 2.)

2

Anders dan de Raad constateer ik dat in de bijzondere wetgeving geen
duidelijke lijn is te ontdekken waaruit is af te leiden dat het bij toekenning
van publiekrechtelijke bevoegdheden aan een privaatrechtelijke rechtspersoon «gebruikelijk» is deze aan de rechtspersoon zelf toe te kennen. Ik
wens daarom vast te houden aan de lijn dat publiekrechtelijke bevoegdheden aan een orgaan van een rechtspersoon, in casu het bestuur,
worden toegekend. Dit is een lijn die in de OCW-wetgeving veelal als
algemeen uitgangspunt is gehanteerd. De bijzondere wet zal zich niet
zonder meer in alle gevallen richten tot de privaatrechtelijke rechtspersoon zelf. Daarentegen zal bij het aanduiden in de wet van een orgaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 4

2

dan wel van de rechtspersoon zelf het hiernavolgende onderscheid
worden aangehouden.
Met betrekking tot rechtspersonen naar privaatrecht geeft Boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek de belangrijkste kenmerken van hun structuur, hun
inrichting en hun financiële verantwoordingsplichten. Bovendien is daar
bepaald dat, voor zover het Burgerlijk Wetboek geen dwingende
bepalingen bevat, de (notariële)akte, houdende de statuten, de plaats is
waar dergelijke elementen geregeld dienen te zijn. Voor zover in de wet de
privaatrechtelijke rechtspersoon vermogensrechtelijk wordt aangesproken
zal de bijzondere wetgever niet treden in de door het Burgerlijk Wetboek
beheerste, interne verhoudingen binnen de rechtspersoon. Derhalve zal in
de te wijzigen artikelen van de WPO en de WEC steeds de rechtspersoon
zelf worden aangeduid daar waar de rechtspersonen in hun privaatrechtelijke hoedanigheid worden aangesproken.
Voor zover in de bijzondere wet aan de privaatrechtelijke rechtspersoon
publiekrechtelijke bevoegdheden worden toegekend ligt dit naar mijn
mening anders. Voor zowel publiekrechtelijke- als privaatrechtelijke
rechtspersonen hanteer ik als uitgangspunt dat attributie van publiekrechtelijke bevoegdheden plaatsvindt aan een orgaan van de rechtspersoon. Ik
ben mij er daarbij van bewust dat de Raad van State het zwaartepunt legt
bij het primaat van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en daarmee tot een
andere conclusie komt. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(Kaderwet ZBO) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bieden ruimte
voor beide uitgangspunten1.
Ik geef er echter de voorkeur aan publiekrechtelijke bevoegdheden toe te
delen aan organen van privaatrechtelijke rechtspersonen. Het gaat
immers in de eerste plaats om de uitoefening van publieke bevoegdheden, waarop een minister het oog wil houden.
Dat is in overeenstemming met de lijn die in de OCW-wetgeving in
beginsel als uitgangspunt is gehanteerd. Hierna volgen daarvan enkele
voorbeelden. In artikel 10 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid staat
dat het bestuur van de (privaatrechtelijke) cultuurfondsen subsidies
verstrekt en dat het bestuur daartoe algemeen verbindende voorschriften
vaststelt. In de Leerplichtwet 1969 worden publiekrechtelijke bevoegdheden toegekend aan «het hoofd» van de school en niet aan de privaatrechtelijke rechtspersoon die de (bijzondere) school in stand houdt. In
artikel 39, vierde lid, van de WPO wordt de directeur van de school belast
met het geven van een oordeel omtrent het volgen van voortgezet
onderwijs.
Bovendien is er in het onderhavige geval, met toedeling van publiekrechtelijke bevoegdheden aan het bestuur, geen inbreuk gemaakt op de
privaatrechtelijke verhoudingen. Immers, zowel het bestuur van het
Participatie- als van het Vervangingsfonds was en is in praktijk reeds de
drager van de publiekrechtelijke bevoegdheden. Tenslotte sluit toekenning
van deze bevoegdheden aan het bestuur ook aan bij de inhoud van het
Besluit participatiefonds en het Besluit vervangingsfonds, waarin, via het
verlenen van instemming door de Minister aan de statuten, eisen worden
gesteld aan de bestuurssamenstelling van de fondsen. Dit gebeurt vanuit
het uitgangspunt dat het bestuur het verantwoordelijk orgaan is.

1
Zie artikel 4, tweede lid, van de Kaderwet
ZBO (... een orgaan van een rechtspersoon,
die krachtens privaatrecht is opgericht, met
openbaar gezag kan worden bekleed ...) en
artikel 1:1 Awb.

Voor zover het betreft het toekennen van taken aan de privaatrechtelijke
rechtspersoon of het van toepassing verklaren van de Kaderwet ZBO op
die rechtspersoon kan in het midden worden gelaten op welke orgaan van
de rechtspersoon de toepasselijkheid van de Kaderwet ZBO berust. Een
taak kan immers leiden tot verschillende bevoegdheden, die ieder aan een
ander orgaan kunnen worden toegekend. Bovendien vloeien uit de
taakuitoefening zelf niet rechtstreeks voor het publiek bindende besluiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 4

3

voort. Ik zal derhalve bij het toekennen van publiekrechtelijke taken
volstaan met het aanduiden van de rechtspersoon zelf.
2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.
2. Redactionele opmerkingen
Naar aanleiding van de redactionele kanttekeningen van de Raad is de
memorie van toelichting op het voorstel van wet aangevuld. Daarin is
ingegaan op de geldende instellingscriteria voor het Vervangings- en
Participatiefonds, de aangekondigde herbezinning op de verhouding
tussen het Ministerie en deze fondsen alsmede de medondertekening
door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
A. Rouvoet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 4

4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W05.10.0264/I met redactionele kanttekeningen die de Raad
in overweging geeft.
–

–

In de toelichting aangeven waarom gekozen is voor het handhaven
van de privaatrechtelijke status van de zelfstandige bestuursorganen,
mede in het licht van de artikelen 3 en 4 van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. Daarbij tevens ingaan op de brief van de Minister
van OCW waarin wordt gesteld dat het Ministerie van Onderwijs
voornemens is de aanpassing van het Participatiefonds en het
Vervangingsfonds aan de Kaderwet te koppelen aan aanpassing van
wetgeving in verband met een herbezinning op de verhouding tussen
het Ministerie en de stichtingen (Bijlage bij kamerstukken II 2007/08,
25 268, nr. 50).
Toelichten waarom de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties medeondertekenaar van het wetsvoorstel is, in
plaats van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(artikel 6 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 540, nr. 4

5