Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

34 225

Toekomst van de Nederlandse onderzeedienst

Nr. 38

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 juni 2022
Op 17 mei jl. heeft uw Kamer het accountantsrapport van de Auditdienst
Rijk (ADR) ontvangen bij de eerste voortgangsrapportage over het
programma vervanging onderzeebootcapaciteit (Kamerstuk 34 225,
nr. 35). Met deze brief kom ik tegemoet aan het verzoek van uw Kamer om
een reactie op het ADR-rapport te ontvangen.
In deze brief ga ik allereerst in op de aanbevelingen van de ADR en
vervolgens op een aantal feitelijke bevindingen waarbij volgens de ADR
sprake is van inconsistenties of afwijkingen, of waar de ADR het
anderszins nodig acht om extra aandacht te vragen voor de betreffende
onderwerpen (in het rapport vermeld onder paragraaf 2.3). Tot slot geef ik
in reactie op bevindingen van de ADR bij de onderzoeken naar het
programma vervanging onderzeebootcapaciteit (paragraaf 2.4) de stand
van zaken weer van de uitvoering van daaruit voortvloeiende
maatregelen.
Reactie op aanbevelingen ADR
Naar aanleiding van de basisrapportage, die uw Kamer op 28 mei 2021
heeft ontvangen, heeft de ADR aanbevolen de procesbeschrijving voor de
totstandkoming van de rapportages te actualiseren. In de reactie op die
aanbeveling (Kamerstuk 34 225, nr. 33) heeft Defensie gemeld hieraan
invulling te geven. Defensie heeft de procesbeschrijving geactualiseerd en
aangegeven hoe de aspecten juistheid, volledigheid, tijdigheid, actualiteit
en consistentie worden gewaarborgd. Met de opmerkingen hierover in het
ADR-rapport bij de voortgangsrapportage (paragraaf 2.2) beschouw ik
deze aanbeveling bij de basisrapportage als afgedaan. De procesbeschrijving is een levend document. Defensie blijft het document actualiseren, steeds voorafgaand aan de voortgangsrapportages.
De ADR herhaalt de aanbeveling uit het rapport bij de basisrapportage dat
Defensie, gezien het grote belang van de beheersing van modificaties, de

kst-34225-38
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 34 225, nr. 38

1

risicomanagementplannen van de werven gedegen beoordeelt of laat
beoordelen (paragraaf 2.3.2).
De opvolging van deze aanbeveling krijgt concreet gestalte bij de
beoordeling van de offertes van de kandidaat-werven. Defensie werkt
momenteel met de hoogste prioriteit een beoordelingskader en gunningsmodel inclusief primaire en secundaire eisen uit. In het eisenpakket
worden onder meer eisen geformuleerd voor de projectbeheersing. Zoals
gemeld in de reactie op het ADR-rapport bij de basisrapportage
(Kamerstuk 34 225, nr. 33), moeten de kandidaat-werven beschikken over
een degelijk risicomanagementplan. De effectiviteit van het risicomanagement van de kandidaat-werven wordt door Defensie beoordeeld op
basis van kwaliteit- en risico-audits. Zo doet het bureau Toezicht Defensie
Leveranciers van Defensie Materieel Organisatie (DMO) na ontvangst van
de offertes en voorafgaand aan de gunning onderzoek naar de maatregelen die de werven zeggen te kunnen treffen op het gebied van quality
control/quality assurance. Hiermee controleren we op welke wijze de werf
zijn kwaliteitsmanagement heeft georganiseerd en of daar consequent
uitvoering aan is gegeven. De kandidaat-werven kunnen met hun
risicomanagementplan punten scoren voor de gunning en zich zo ten
opzichte van elkaar onderscheiden.
Ten aanzien van de risico’s (paragraaf 2.3.12) merkt de ADR op dat de
informatie in de vertrouwelijke bijlage bij de voortgangsrapportage
summier is. Het is volgens de ADR aan te bevelen om in het vervolg ook
aan te geven op welke wijze de gerapporteerde risico’s zijn gerangschikt.
Defensie neemt deze aanbeveling over, zoals reeds is gemeld in de
beantwoording van de feitelijke vragen over de voortgangsrapportage
(brief van 24 mei 2022) (Kamerstuk 34 225, nr. 37). In de volgende
voortgangsrapportage in het voorjaar van 2023 wordt de systematiek
overeenkomstig deze aanbeveling toegelicht.
Reactie op feitelijke bevindingen ADR
Bij de aanpassingen van de verwervingsvoorbereiding (paragraaf 2.3.1)
plaatst de ADR de kanttekening dat van verschillende opties ter voorbereiding op de besluitvorming meer had kunnen worden vastgelegd en in
(de aanbiedingsbrief bij) de voortgangsrapportage vermeld. Ook was er
ten tijde van de keuze voor een optie nog geen uitgewerkte planning voor
het vervolg van de verwervingsvoorbereiding en nog geen gedetailleerde
risicoanalyse beschikbaar.
Defensie heeft verschillende opties voor het vervolg van de verwervingsvoorbereiding uitgewerkt en ter besluitvorming voorgelegd. Zoals de ADR
vaststelt, was er geen optie waarbij de afweging van alle voor- en nadelen
duidelijk tot een betere uitkomst leidde ten opzichte van de andere opties.
De mogelijkheden om het proces te versnellen bleek in alle onderzochte
opties beperkt. Wel bleek uit de analyse dat de tot dan toe gevolgde
dialoogaanpak veel tijd zou kosten om tot een werfkeuze te komen en
daarmee de operationele beschikbaarheid van de onderzeeboten op
termijn in gevaar zou brengen. Op basis van informatie uit de dialoog
golden zwaarwegende argumenten om de contracten voor de levering en
voor de instandhouding te ontkoppelen. De uitkomsten van de dialoog
onderstreepten voorts het belang van nadere toespitsing van het
eisenpakket. Alle kandidaat-werven maakten kenbaar dat ze hun
ontwerpen pas kunnen optimaliseren als Defensie eerst concreter haar
prioriteiten kenbaar maakt voor de eisen die aan de boot zullen worden
gesteld,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 34 225, nr. 38

2

Tegen deze achtergrond heb ik besloten om focus aan te brengen en de
concurrentie te handhaven. De in de aanbiedingsbrief bij de voortgangsrapportage aangekondigde besluiten zijn de uitkomst van de keuze om de
verwervingsvoorbereiding voort te zetten volgens het snelst haalbare en
verantwoorde tijdspad en dus af te wijken van de eerder gevolgde
dialoogaanpak. Deze afweging berustte mede op door Defensie uitgewerkte indicatieve planningen en risico-inschattingen bij de verschillende
opties.
De planning voor het vervolg van de verwervingsvoorbereiding is daarna
in detail uitgewerkt. Deze detailplanning bevat overigens geen wijzigingen
ten opzichte van de in de aanbiedingsbrief genoemde mijlpalen en
bandbreedte voor de vervanging van de Walrusklasse. De onderkende
risico’s van de gewijzigde aanpak en de beoogde bijbehorende mitigerende maatregelen zijn tot uitdrukking gebracht in de aanbiedingsbrief.
Momenteel werkt Defensie deze mitigerende maatregelen verder uit, als
onderdeel van het tenderdossier dat wordt voorbereid voor de offerteaanvraag. Daarnaast wordt gewerkt aan de actualisering van het complete
risicodossier en aan een nieuwe risicorapportage naar aanleiding van de
wijzigingen in het programma.
De ADR toont begrip voor de voorzichtigheid bij het benoemen van
mijlpalen en voor het hanteren van marges van onzekerheid in de
planning, maar wijst er ook op dat zonder een gedetailleerde planning het
risico met betrekking tot kwaliteit en integraliteit wordt vergroot
(paragraaf 2.3.4).
In reactie hierop kan worden bevestigd dat het programmateam een
gedetailleerde (werk)planning hanteert. In de risicorapportage over het
vierde kwartaal van 2021 is hierover opgemerkt dat de risico’s van de
aanbestedingsfase tot in detail inzichtelijk zijn, maar dat de risicoinformatie over de verder in de toekomst gelegen (pre)productiefase nog
beperkt is. Dit hangt samen met het gegeven dat het definitieve opleveren overdrachtsschema met de winnende kandidaat-werf pas in het
leveringscontract zal worden vastgelegd.
Na de (voorlopige) gunning, voorzien in eind 2023, volgt de uitwerking
van nadere overeenkomsten voor de instandhouding, het gedetailleerd
ontwerp, de start van de bouw, het ontwerpen en overdragen van
opleidingstools, de fabriekstesten, de tewaterlating van de eerste boot, de
Harbour Acceptance Trials en Sea Acceptance Trials (HAT/SAT), de
levering van logistieke onderdelen / integrated logistic support en de
overdracht aan Defensie. Daarna volgt een eerste opwerkperiode van de
boot en bemanning, inclusief de operationele evaluatie daarvan.
Vervolgens is de onderzeeboot volledig operationeel inzetbaar (fully
operational capable). Rekening houdend met de hierbij geldende
onzekerheden en buffers voor eventuele uitloop, en met de informatie
over concept-leverschema’s die de drie kandidaat-werven tijdens de
dialoog hebben verstrekt, zal dit moment vallen in de bandbreedte van
2034-2037.
Tegen deze achtergrond heb ik uw Kamer gemeld dat de planning wordt
geactualiseerd bij het bereiken van een mijlpaal of zodra er nieuwe
informatie beschikbaar wordt die daartoe noopt. De eerstvolgende
mijlpaal betreft het vastleggen van een beoordelingskader en gunningsmodel inclusief primaire en secundaire eisen. De Kamer zal daarover
vertrouwelijk worden geïnformeerd, waarna voor het einde van dit jaar de
offerteaanvraag verzonden kan worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 34 225, nr. 38

3

Over de levensduurkosten (paragraaf 2.3.8) merkt de ADR op dat, mede
omdat voor de transitie geen gedetailleerde planning kan worden
opgesteld, nog geen diepgaande inzichten zijn te vormen omtrent de
kosten van de transitiefase (paragraaf 2.3.7). Ook zijn in het LCC-budget
dat de ADR heeft onderzocht, met als peildatum 31 december 2021, nog
niet de nadien ingezette ontkoppeling van de levering en de instandhouding, evenals de aangekondigde herijking van de risicoreservering
verwerkt. Hierbij merkt de ADR op dat het LCC-budget dienovereenkomstig dient te worden aangepast en te worden geactualiseerd. Naast
aanpassing van het LCC-budget beklemtoont de ADR dat ook de businesscase zal moeten worden geactualiseerd.
De aanpassing van het LCC-budget, de actualisering van de businesscase
en de herijking van de risicoreservering maken reeds onderdeel uit van
het interne proces zoals vastgelegd in de kaders die ter vertrouwelijke
inzage bij de basisrapportage aan uw Kamer zijn aangeboden. Bij deze
actualisering spelen tevens overwegingen een rol die samenhangen met
gestegen grondstoffenprijzen en verstoring van internationale handelsketens, alsmede de onstuimige ontwikkelingen op de defensiemarkt sinds
de Russische inval in Oekraïne.
Gepland is om de actualisatie van de businesscase in september te
hebben afgerond, gelijktijdig met de risicorapportage. Dit is voorzien als
onderdeel van de integrale afweging en vastlegging van de kaders
product, tijd en geld, ten behoeve van het gelijktijdig vast te stellen tender
dossier voor de offerteaanvraag.
Stand van zaken uitvoering maatregelen naar aanleiding van onderzoeken
De ADR merkt op dat in navolging van de onderzoeken naar de programmaorganisatie en de oorzaken van de tijdsoverschrijdingen is overgestapt
naar een nieuwe governance terwijl deze nog niet goed was uitgewerkt
(nog geen instellingsbesluit en mandaat). Dit zou overhaast zijn gegaan,
wat op de kortere termijn als risico-verhogend wordt gezien (paragraaf
2.4).
Na ontvangst van de rapporten van consultancybureau Andersson Elffers
Felix (AEF) en van de Afdeling Managementinformatie (AMI) van de
Hoofddirectie Financiën & Control, heeft Defensie het overgrote deel van
de aanbevelingen uit deze rapporten overgenomen voor het programma
vervanging onderzeebootcapaciteit (zie het overzicht met overgenomen
en niet overgenomen maatregelen in bijlage 1 van de voortgangsrapportage). Enkele van deze aanbevelingen betroffen de opheffing met
onmiddellijke ingang van de toenmalige Program Board, en de instelling
van een intern programmaoverleg onder voorzitterschap van een nieuw
aan te stellen programmadirecteur. Besloten is om aan deze maatregelen
meteen uitvoering te geven, zodat de beoogde nieuwe werkwijze van de
governance in de praktijk kon worden beproefd en tegelijkertijd de
voortgang van het programma zoveel mogelijk kon worden behouden. De
programmadirecteur is in april aangetreden en het door de ADR
genoemde instellingsbesluit voor het interne programmaoverleg en
mandaat van de programmadirecteur zijn op 19 mei jl. formeel
bekrachtigd.
De ADR lijkt op basis van de onderzoeksrapporten over het programma
vervanging onderzeebootcapaciteit aanleiding te zien voor een plan dat
verder strekt dan alleen het programma vervanging onderzeebootcapaciteit: «De uitwerking en de implementatie van de door Defensie overgenomen aanbevelingen, die voor deel overigens een bredere werking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 34 225, nr. 38

4

hebben dan alleen voor het programma VOZBT, zal nog moeten plaatsvinden. Het ligt voor de hand hiervoor een plan op te stellen.» (paragraaf
2.4).
Ik beschouw het door de ADR genoemde plan reeds in uitvoering. De
uitwerking en implementatie van de bredere set maatregelen uit de
onderzoeksrapporten van AEF en AMI krijgen voor het programma
vervanging onderzeebootcapaciteit in de praktijk gestalte middels
verschillende sporen: verbetering van de aansturing, versterking van het
programmateam, een gewijzigde aanpak van de verwervingsvoorbereiding (met prioriteit vaststellen van het gunningsmodel) en professionalisering van de planning en het risicomanagement (gebruik van buffers en
bandbreedtes, scenario’s, integrale risicoafweging). De aanbevelingen uit
de onderzoeken zijn opgenomen in een actiepuntenlijst die elk kwartaal
voorligt, zodat de voortgang kan worden bewaakt.
De beschouwing van de doorwerking van de aanbevelingen, verder
strekkend dan het programma vervanging onderzeebootcapaciteit, maakt
deel uit van het Defensiebrede verbetertraject voor interne investeringsen verwervingsprocessen. In dit kader verwijs ik graag naar de verschillende initiatieven die binnen de invloedsfeer van Defensie zijn opgepakt
om de wendbaarheid van de «voorzien-in» keten te vergroten. Uw Kamer
is hierover met de Kamerbrief (Kamerstuk 35 925 X, nr. 84) voortgang
uitvoering motie van het lid Valstar c.s. (Kamerstuk 35 925 X, nr. 70)
geïnformeerd.
De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 34 225, nr. 38

5