Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

28 737

Evaluatie van het baten-lastenmodel

Nr. 21

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 augustus 2011
Hierbij bied ik u namens het kabinet het rapport «De baten en lasten van
het baten-lastendienstmodel; evaluatie van de Regeling baten-lastendiensten 2007»1 aan. De huidige regeling2 is inmiddels vier jaar in
werking. In artikel 23 van de regeling is bepaald dat de regeling uiterlijk in
2011 dient te worden geëvalueerd. Met deze evaluatie wordt hieraan
uitvoering gegeven.
Historisch perspectief
Tot in de jaren «80 was het gebruikelijk dat uitvoerende taken van het Rijk
werden verricht door diensten die onderdeel uitmaakten van het
departement waar ook de beleidsvorming plaatsvond. Er bestond geen
directe scheiding tussen beleid en uitvoering. Dit veranderde onder de
kabinetten Lubbers, toen een tendens ontstond om vanuit doelmatigheidsoptiek uitvoerende overheidsdiensten te verzelfstandigen. Als
algemeen uitgangspunt werd gesteld dat onderdelen van de Rijksoverheid
op vergelijkbare wijze resultaatgericht aangestuurd kunnen worden als
bedrijven in de private sector.
In 1994 werd hierop de organisatievorm «agentschap» gecreëerd, sinds
2000 baten-lastendiensten genoemd. Het betreft een organisatievorm
binnen de Rijksoverheid – en vallend onder de volle ministeriële verantwoordelijkheid – met een afwijkend administratief regime van batenlasten in plaats van het reguliere kas-verplichtingensysteem.
Huidig veld

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Er is begin 2011 een aantal kleine technische
wijzigingen doorgevoerd in de Regeling
baten-lastendiensten 2007, waardoor officieel
de Regeling baten-lastendiensten 2011 van
kracht is.

Eind 2010 kende het Rijk 44 baten-lastendiensten van zeer uiteenlopende
omvang met een breed scala aan producten en diensten. Bij alle diensten
werken gezamenlijk circa 60 000 fte (ruim een derde van het totale aantal
fte werkzaam bij het Rijk). De totale baten van alle diensten gezamenlijk
bedroegen in 2010 ruim € 11 miljard. Van dit totaal komt 95% terecht bij
de 25 grootste baten-lastendiensten. De resterende 5% is verdeeld over de

kst-28737-21
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 28 737, nr. 21

1

overige 19 diensten. Er is dus sprake van relatief veel kleine diensten. De
diversiteit tussen de diensten blijkt ook uit het feit dat de productieprocessen sterk uiteenlopen, waarbijl het overgrote deel van de diensten
overigens wel gekenmerkt wordt door een relatief arbeidsintensief
productieproces.
Doelstelling evaluatie
Het doel van de evaluatie was het doen van voorstellen ter versterking en
mogelijk aanpassing van het huidige BLD-model, door te onderzoeken in
welke mate in de praktijk daadwerkelijk voldaan wordt aan de huidige
modelkenmerken en welke effecten deze modelkenmerken hebben gehad
op de bedrijfsvoering van de diensten.
Voorstellen
De voorstellen die volgen uit de evaluatie hebben een tweeledig karakter.
Enerzijds is er een aantal voorstellen die het huidige model verder
versterken. Deze voorstellen liggen vooral op het vlak van verbeterde
aansturing, inclusief controle & toezicht. Ook wordt voorgesteld om in de
toekomst op doelmatigheid te sturen door meerjarige afspraken te maken
over verlaging van het beschikbare budget voor de uitvoeringsdienst.
Hoewel er een breed gedragen gevoel is dat interne verzelfstandiging
heeft geleid tot professionalisering van de uitvoering van beleid, een
efficiëntere bedrijfsvoering, verbeterde doelmatigheid en meer kostenbewustzijn, zijn deze doelmatigheidswinsten momenteel namelijk moeilijk
kwantitatief aantoonbaar. Anderzijds worden twee voorstellen gedaan die
een herpositionering van het instrument baten-lastendienst in het kader
van interne verzelfstandiging impliceren.
Als eerste wordt voorgesteld om een minimumomvang voor zelfstandige
agentschappen als instellingscriterium te introduceren (met als richtbedrag een omvang van € 50 mln). Een minimumomvang voor de
zelfstandigheid van diensten scherpt de afweging om zo veel mogelijk aan
te sluiten bij reeds bestaande zelfstandige diensten dan wel te outsourcen.
Overigens heeft het onlangs gestarte Uitvoeringsprogramma Compacte
Rijksdienst reeds een soortgelijke beweging in gang gezet die in dezelfde
richting werkt en waardoor kleinere (bedrijfsvoerings)diensten in elkaar
op zullen gaan. Dit voorstel kan dit proces versterken.
Als tweede wordt in het kader van herpositionering voorgesteld om een
baten-lastenadministratie als afwijking op het reguliere administratieve
systeem van kas-verplichtingen slechts toe te staan als de afschrijvingskosten meer dan 5% bedragen van de totale kosten. Met dit voorstel
wordt bereikt dat daar waar een baten-lastenadministratie geen voordelen
oplevert ook geen extra kosten gemaakt hoeven te worden voor het
voeren van een baten-lastenadministratie. Daarmee ontstaan er straks
twee typen agentschappen: één op basis van een baten-lastenadministratie en één op basis van een kas-verplichtingenadministratie.
Bij de uitwerking van de voorstellen wordt een onderscheid gemaakt
tussen reeds bestaande en eventuele nieuwe agentschappen. Voor de
nieuwe agentschappen zullen alle voorstellen uit het rapport van
toepassing worden. Voor bestaande agentschappen daarentegen zal met
betrekking tot de voorstellen aangaande de minimumomvang en de
afwijking op het reguliere administratieve systeem eerst een doorlichting
plaatsvinden door het Ministerie van Financiën in samenspraak met het
vakdepartement. In de doorlichting moet blijken of een stelselverandering
bijdraagt tot een beter functioneren van de dienst. Als blijkt dat de dienst
goed functioneert, kan de conclusie ook zijn dat een stelselverandering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 28 737, nr. 21

2

niet zinvol is, mede gelet op de kosten die een verandering met zich
meebrengt.
Afsluitend
Het huidige baten-lastendienstenmodel heeft zoals gezegd een positieve
bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van de Rijksdienst, vooral op het
vlak van kostenbewustzijn en een vergroot verantwoordelijkheidsbesef bij
de diensten. Het is nu zaak om het instrument van interne verzelfstandiging verder te versterken, zonder deze baten te verliezen.
Het kabinet is dan ook voornemens de in het rapport beschreven
voorstellen uit te werken en door te voeren, door de betreffende regelgeving hierop aan te passen.
De minister van Financiën,
J.C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 28 737, nr. 21

3