EU-trendrapport 2016
Ontwikkelingen in het financieel management
van de Europese Unie

2016

EU-trendrapport 2016
Ontwikkelingen in het financieel management
van de Europese Unie

De tekst van het rapport EU-trendrapport 2016; Ontwikkelingen in het financieel management van de Europese
Unie is vastgesteld op 25 januari 2016.
Het rapport is op 27 januari 2016 aangeboden aan de Tweede Kamer.

2

algemene rekenkamer

Inhoud
Rapport in het kort
Doel en opzet
Conclusies en aanbevelingen uit deel 1
Hoofdpunten uit deel 2
Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer

3
3
3
4
5

DEEL 1

9

EU: TRENDS IN FINANCIEEL MANAGEMENT

1

Financieel beheer en rechtmatigheid
1.1
Verantwoordingsdocumenten van de Europese Commissie
1.1.1
Verantwoording Europese Commissie in activiteitenverslagen en syntheseverslag
1.1.2
Verslag olaf over onregelmatigheden en fraude
1.2
Controleverslag Europese Rekenkamer
1.3
Verantwoording door lidstaten
1.3.1
Verantwoording lidstaten in ‘annual summaries’
1.3.2
Verantwoording lidstaten in nationale verklaringen beperkt

12
12
12
16
19
21
21
23

2

Doeltreffendheid en doelmatigheid
2.1
Verslagen van de Europese Commissie
2.1.1
Activiteitenverslagen van de Europese Commissie
2.1.2
Evaluatieverslag van de Europese Commissie
2.2
Doelmatigheidsrapportages Europese Rekenkamer
2.3
Doelmatigheidsrapportages nationale rekenkamers

26
26
26
27
28
29

3

Conclusies en aanbevelingen bij deel 1
3.1
Conclusies
3.2
Aanbevelingen

31
31
32

DEEL 2

33

4

BESCHOUWING

Het belang van zicht op de toegevoegde waarde van de EU

34

Literatuur

40

3

eu-trendrapport 2016

Rapport in het kort
Doel en opzet
Dit is de veertiende editie van het eu-trendrapport. Deze jaarlijkse publicatie van de
Algemene Rekenkamer biedt inzicht in het financieel management van de Europese
Unie (eu) als geheel, de eu-lidstaten en Nederland. Dit zijn onderwerpen die van
belang zijn voor het standpunt dat de minister van Financiën in Brussel inneemt over
het al dan niet goedkeuren van de manier waarop de Europese Commissie het geld op
de Europese begroting heeft uitgegeven.
Het Nederlandse standpunt over deze zogenoemde dechargeverlening wordt elk voorjaar bepaald na overleg met de Tweede Kamer. Wij willen de Tweede Kamer mede op
basis van dit rapport in staat stellen een goed geïnformeerd debat met de minister van
Financiën te voeren.
Ons uitgangspunt is dat de burgers van de eu mogen verwachten dat eu-geld, in hun
eigen land en elders, met resultaat wordt aangewend (doeltreffend), dat dit gebeurt
met een optimale inzet van middelen (doelmatig) én volgens de regels (rechtmatig).
Ook vinden wij dat eu-burgers mogen verwachten dat er over de doeltreffendheid,
de doelmatigheid en de rechtmatigheid van de bestedingen volledige transparantie
bestaat.
Het eu-trendrapport 2016 bestaat uit twee delen. In deel 1 beschrijven we de stand van
het financieel management in de eu. We brengen daarbij in kaart wat er bekend is over
de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de besteding van Europees
geld, zowel eu-breed als in de afzonderlijke lidstaten.
Deel 2 heeft dit jaar een ander karakter dan in eerdere edities van het eu-trendrapport.
Dat hangt samen met de bijzondere omstandigheid dat het rapport ditmaal verschijnt
tijdens het Nederlands voorzitterschap van de eu, van 1 januari tot en met 30 juni
2016. We besteden hieraan aandacht in de vorm van een beschouwing over ontwikkelingen die we op dit moment waarnemen in het financieel management van de eu.
We betrekken daarbij onze eerdere trendrapporten.
Conclusies en aanbevelingen uit deel 1
De vraag of het Europese geld rechtmatig, doeltreffend en doelmatig is besteed, onderzoeken wij jaarlijks aan de hand van de diverse verantwoordingsdocumenten en controleverslagen die in de eu worden uitgebracht door de Europese Commissie, de
Europese Rekenkamer en de eu-lidstaten.

1
We noemen dit ‘in gedeeld
beheer’.

Dit jaar leidt ons onderzoek naar deze verantwoordingsdocumenten tot de conclusie
dat het zicht op de rechtmatigheid van de besteding van eu-geld in de afzonderlijke
Europese lidstaten nog altijd gering is. Het gaat daarbij om veel geld: 80% van de bijna
€ 144 miljard op de eu-begroting wordt jaarlijks door de lidstaten uitgegeven. De lid­
staten zijn daarmee medeverantwoordelijk voor een goed beheer en een juiste besteding van het geld.1 Toch zijn nog steeds maar drie van de 28 lidstaten (waaronder
Nederland) bereid om in het openbaar en op politiek niveau verantwoording af te
leggen over de wijze waarop het eu-geld binnen hun landsgrenzen is besteed.
De overige lidstaten beperken zich tot een jaarlijks overzicht van de controles die ze
hebben verricht naar de rechtmatigheid van de besteding van het eu-geld dat ze vanuit

4

algemene rekenkamer

Brussel hebben ontvangen. Deze ‘annual summaries’, die iedere lidstaat verplicht is op
te stellen, zijn niet openbaar en worden niet op bestuurlijk niveau (door een minister)
ondertekend.
Dat de Europese Rekenkamer al decennialang geen positief oordeel velt over de rechtmatigheid van de besteding van het geld op de eu-begroting, onderstreept de urgentie
om te komen tot een volledige en transparante verantwoording op lidstaatniveau.
Ook met het inzicht in de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de besteding van
eu-geld is het nog niet goed gesteld. We stellen dit jaar opnieuw vast dat de verantwoordingsdocumenten weliswaar inzicht bieden in de prestaties (output) die in de lidstaten worden geleverd met eu-geld, maar dat er nog altijd weinig bekend is over de
daarmee bereikte effecten (outcome). Voor een compleet beeld van wat Europees geld
oplevert is deze laatste informatie onontbeerlijk.
In het licht van het bovenstaande bevelen wij het kabinet aan om bij andere Europese
lidstaten te blijven stimuleren dat zij, net als Nederland, openbaar politiek verantwoording gaan afleggen over de besteding van het eu-geld dat zijn vanuit Brussel ontvangen. Ondertussen zou het kabinet kunnen bevorderen dat andere lidstaten op zijn
minst de verplichte ‘annual summary’ over hun controles op de bestedingen openbaar
maken. Met ingang van 2016 zou dit dan ook moeten gelden voor de bijbehorende
‘management declaration’, die de rechtmatigheid garandeert van de uitgaven die door
de lidstaten zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie.
Hoofdpunten uit deel 2
Het tweede deel van dit rapport staat zoals we hiervoor hebben aangegeven in het
teken van het Nederlands voorzitterschap van de eu in de eerste helft van 2016. We
grijpen die gelegenheid aan om een aantal kwesties dat in onze eu-trendrapporten van
de afgelopen jaren meermaals aan de orde is geweest, van nader commentaar te voorzien. Zo bespreken we de problemen die schuilgaan achter het gegeven dat de
Europese Rekenkamer al vele jaren geen goedkeurend oordeel geeft over de rechtmatigheid van eu-uitgaven. En gaan we dieper in op het belang van en een beter zicht op
de resultaten die worden bereikt met eu-projecten.
Binnen Europese programma’s ligt tot nu toe zowel bij de besteding van subsidiegeld
als bij de controle daarop het accent op de naleving van regels. Er wordt nauwelijks
gekeken of met de uitgevoerde projecten wel het gewenste effect wordt behaald en of
dit gebeurt met een efficiënte inzet van het beschikbare geld. Naar ons idee is transparantie over wat er met Europese programma’s wordt bereikt in termen van maatschappelijke effecten onontbeerlijk om burgers een goed antwoord te kunnen geven op de
vraag “wat levert de eu op?” Alleen met een goed antwoord op die vraag kan het draagvlak voor de eu worden vergroot. Geld moet daarheen waar de toegevoegde waarde het
grootst is.
De in 2014 aangetreden Commissie-Juncker heeft uitdrukkelijk oog voor de ‘performance’ van de eu. Ook wil zij méér doen met minder geld en wil zij waar mogelijk
minder en simpeler regels hanteren. Wij denken dat de lidstaten deze nieuwe uitgangspunten moeten aangrijpen om concrete verbeteringen te realiseren. Het is van
belang ervoor te zorgen dat de initiatieven vrucht gaan dragen. Een fundamentele herziening van de wijze van begroten zou ervoor kunnen zorgen dat de zojuist aangestipte

5

eu-trendrapport 2016

hardnekkige problemen tot het verleden gaan behoren. Dit vergt echter niet alleen
goede ideeën en voornemens, maar ook daadkracht en consistentie in boodschap en
handelen. Daarmee kan de eu aan geloofwaardigheid winnen.
Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie kabinet
Het kabinet heeft op 18 januari 2016 een reactie gegeven op ons rapport. Het
beschouwt onze aanbeveling om te blijven stimuleren dat Europese lidstaten openbaar
politiek verantwoording afleggen over de besteding van eu-geld, als ondersteuning
van het kabinetsbeleid. Het kabinet wijst erop dat het Financieel Reglement van de eu
de autoriteiten in de lidstaten voor de programmaperiode 2014-2020 verplicht om jaarlijks een aantal nieuwe verantwoordingsdocumenten op te stellen. Dit betreft de
beheersverklaring over de rekeningen, een uitgebreide ‘annual summary’ waarin per
fonds informatie over de foutenpercentages en de controlesystemen is opgenomen, en
een onafhankelijke opinie opgesteld door een onafhankelijk auditorgaan.
Indien de Europese Commissie jaarlijks transparant zou rapporteren over deze verantwoordingsdocumenten, en indien daarbij dan ook de betrouwbaarheid van de cijfers
en het functioneren van de nationale controlerende instanties zou worden meegenomen, zou dit volgens het kabinet inzicht bieden in gebieden met aanhoudend hoge
foutenpercentages. Het kabinet meent dat de Europese Commissie niet op voorhand
onwelwillend staat tegenover deze aanpak, maar stelt in zijn reactie dat het aan de lidstaten is om in te stemmen met publicatie van deze documenten. Tot op heden is de
bereidheid hiertoe in de meeste lidstaten beperkt.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij constateren dat het kabinet van oordeel is dat de eu-lidstaten de sleutel in handen
hebben om te komen tot meer transparantie over de rechtmatigheid van de besteding
van eu-geld. Hetzelfde geldt voor meer zicht op de doeltreffendheid en doelmatigheid
waarmee eu-geld wordt besteed. Zoals we in onze beschouwing laten zien is dat van
waarde voor het draagvlak onder burgers voor de eu en voor de inzet van eu-geld, dat
immers bestaat uit nationaal geheven belastinggeld. Wij kijken met interesse naar
welke inspanningen het kabinet verricht, al dan niet ten tijde van het voorzitterschap,
om de gewenste situatie dichterbij te brengen.

6

algemene rekenkamer

Europese Unie: project van 28 landen
Op dit moment vormen 28 landen samen de Europese Unie (eu). De Unie, toen nog
onder de naam Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, is na de Tweede Wereld­
oorlog ontstaan als een economisch project van een klein aantal landen. Mettertijd is
de eu uitgegroeid tot een organisatie die zich bezighoudt met verschillende beleids­
terreinen.
Democratische besluitvorming
Alles wat de eu doet is gebaseerd op verdragen die op democratische wijze door alle
lidstaten zijn aanvaard. De meest gangbare besluitvormingsprocedure van de eu is de
medebeslissingsprocedure: het rechtstreeks verkozen Europees Parlement moet
samen met de Raad van Ministers (waarin de regeringen van de 28 eu-landen zijn vertegenwoordigd) een eu-wetsvoorstel goedkeuren.
Wetten en regels
De eu kan verschillende soorten besluiten nemen. Sommige daarvan zijn bindend,
andere niet. Sommige gelden voor alle eu-landen, andere maar voor een paar.
Niet bindend

Bindend

Aanbeveling
Voorstel van een EU-instelling
aan alle lidstaten of aan een of
meer specifieke lidstaten tot
het volgen van een bepaalde
gedragslijn. Schept geen
juridische verplichtingen.

Verordening
Besluit van de EU, geldend voor
alle lidstaten en rechtstreeks
van toepassing op moment van
inwerkingtreding. Lidstaten
hoeven hier zelf geen maatregelen voor te treffen.

Richtsnoer
Besluit van de regeringsleiders
in de Europese Raad dat de
grote lijnen op een bepaald
beleidsterrein in de EU uitzet.

Richtlijn
Besluit van de EU dat een doel
vastlegt dat in alle lidstaten
moet worden bereikt. Lidstaten
mogen kiezen welke maatregelen zij hiervoor treffen.

Mededeling
Vrijblijvend document van de
Europese Commissie waarin
bijvoorbeeld een beleidsevaluatie, een toelichting op een
actieprogramma of een
discussiestuk voor nieuw
beleid is opgenomen.
Advies
Oordeel van een EU-instelling,
van toepassing op een of meer
specifieke lidstaten, doorgaans
in reactie op een bezwaar of als
onderdeel van een bepaalde
procedure. Schept geen
juridische verplichtingen.

Beschikking
Besluit van de EU, rechtstreeks
van toepassing op afzonderlijke
gevallen (personen, organisaties, bedrijven of lidstaten).

7

eu-trendrapport 2016

EU-instellingen
In dit rapport staan de volgende eu-instellingen centraal:

Brussel

Luxemburg

Europees Parlement

Europese Rekenkamer

Wetgever en controleur

Controleur

751 parlementariërs

De Europese Rekenkamer heeft als belangrijkste taak om te controleren of de begroting van de
EU goed ten uitvoer is gelegd. Ze beoordeelt dus
de ‘wettigheid en regelmatigheid’ van de inkomsten van de EU (de geïnde afdrachten van de lidstaten) en de uitgaven van de EU (waarvan de
subsidies aan de lidstaten de hoofdmoot vormen). Ook gaat de Europese Rekenkamer na of de
Europese Commissie en de overige Europese
instellingen een goed financieel beheer hebben
gevoerd.

Het Europees Parlement is de volksvertegenwoordiging van de EU en bestaat uit 751
parlementariërs, die om de vijf jaar worden
verkozen (de eerstvolgende verkiezingen zijn
in mei 2018). Het deelt met de Raad de
wetgevende macht van de EU. Het kan Europese wetten (zoals richtlijnen en verordeningen)
aannemen, wijzigen of verwerpen.
Het Parlement
beslist samen met
de Raad over de
Europese begroting.

Europese Commissie
Uitvoerder

28 eurocommissarissen
De Europese Commissie bestaat uit 28
eurocommissarissen, één uit elke lidstaat. De
Commissie stelt nieuwe wetten en regels voor
en controleert of de lidstaten deze goed
naleven. Zoals ons kabinet departementen
kent, ressorteren er onder de Europese Commissie verschillende directoraten-generaal
(DG’s) en diensten die
verantwoordelijk zijn
voor een beleidsterrein.

Lidstaten
Europese Raad

Raad van Ministers

Koersbepaler

Wetgever

Regeringsleiders 28 lidstaten

Ministers 28 lidstaten

De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders van de 28 lidstaten. De Europese Raad geeft
de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de
Unie en bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten. De Europese Raad oefent
geen wetgevingstaak uit.

De Raad van Ministers (ook wel kortweg Raad
genoemd) oefent samen met het Europees
Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
Dit houdt in dat hij goedkeuring moet geven aan
elk wetsvoorstel van de Europese Commissie en
aan elke voorgestelde EU-begroting.

8

algemene rekenkamer

9

eu-trendrapport 2016

Deel 1
EU: trends in
financieel management

10

algemene rekenkamer

Inkomsten en uitgaven van de EU
Gezamenlijke financiering, gezamenlijke uitgaven
De eu wordt gefinancierd door de jaarlijkse afdrachten van de lidstaten. Deze afdrachten vloeien samen in de eu-begroting. Deze begroting mag geen overschot of tekort
hebben. Alle uitgaven moeten worden gedekt door inkomsten en niet-bestede bedragen moeten terugvloeien naar de lidstaten. Dat laatste gebeurt ofwel door de betreffende bedragen te verrekenen met de afdrachten van de lidstaten over latere jaren,
ofwel door de bedragen volgens een bepaalde verdeelsleutel terug te geven aan de lidstaten.
In 2014 omvatte de eu-begroting bijna € 144 miljard. Om dit in perspectief te plaatsen:
dit is ongeveer 1% van het gezamenlijk bruto nationaal inkomen van de lidstaten.
Drie soorten afdrachten
Om de uitgaven te financieren dragen de lidstaten elk jaar een per land vastgesteld
bedrag af. Deze bijdragen aan de begroting van de eu vormen de zogenoemde eigen
middelen van de eu. Ze bestaan uit:
• traditionele eigen middelen: 75% van de door de lidstaten geïnde heffingen op de
invoer van suiker en douanerechten;
• btw-middelen: een eu-breed vastgesteld percentage van de btw-grondslag oftewel
het consumptiepeil van de afzonderlijke lidstaten;
• afdrachten die gerelateerd zijn aan het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten.
In 2014 droeg Nederland ruim € 8 miljard af aan de eu, dat is zo’n 3,2 % van de totale
Rijksuitgaven in dat jaar.
Gedeeld beheer
Van het geld dat jaarlijks op de eu-begroting staat wordt zo’n 80% beheerd door de
Europese Commissie en de lidstaten samen. De fondsen waar dit voor geldt worden
‘fondsen in gedeeld beheer’ genoemd. Hieronder vallen bijvoorbeeld de structuurfondsen, die zich richten op de verbetering van de economische, sociale en territoriale
samenhang van de eu. Onze aandacht gaat in dit rapport vooral uit naar de besteding
van het geld uit de fondsen in gedeeld beheer. De eu-lidstaten dragen een directe verantwoordelijkheid voor de goede (rechtmatige, doeltreffende en doelmatige) besteding
van dit geld.

11

eu-trendrapport 2016

Inkomsten

Uitgaven

2014

E 143,9 miljard

2014

E 142,5 miljard
Overschot E 1,4 miljard

BNI-afdracht E 99,1 miljard

E 67,7 miljard

Duurzame groei

E 56,6 miljard

Natuurlijke
hulpbronnen

E 8,8 miljard

Administratie

E 7,2 miljard

De EU als mondiale partner

Traditionele E 16,4 miljard
eigen middelen

BTW-middelen E 17,7 miljard

Overige inkomsten E 10,8 miljard
(inclusief overschotten
en verrekeningen)

Speciale instrumenten

E 0,5 miljard
Compensatie

E 0,03 miljard

Burgerschap, vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid

E 1,7 miljard

12

1

algemene rekenkamer

Financieel beheer en rechtmatigheid
Dit eerste hoofdstuk gaat over de manier waarop het geld dat de lidstaten afdragen aan
de eu wordt beheerd en besteed. Belangrijk is dat het Europese geld volgens de regels
wordt besteed. Gebeurt dat niet, dan is er sprake van een onrechtmatigheid.
De Europese Commissie legt jaarlijks in diverse documenten verantwoording af over
hoe zij het eu-geld heeft beheerd en hoe zij heeft gecontroleerd of de eu-uitgaven
rechtmatig waren. De Europese Rekenkamer doet een onafhankelijke controle en geeft
haar oordeel in een jaarverslag. Ook de afzonderlijke lidstaten stellen jaarlijks rapporten
en verslagen op over de uitgaven die met eu-geld zijn gedaan. Op al deze verantwoordings- en controledocumenten (zie bovenstaande figuur) gaan we in dit hoofdstuk in.
We lichten toe waar ze over gaan en wat er in 2015 zoal in stond: de verantwoordingsdocumenten van de Europese Commissie (§ 1.1), het controleverslag van de Europese
Rekenkamer (§ 1.2) en de nationale verantwoordingsdocumenten (§ 1.3).

1.1

Verantwoordingsdocumenten van de Europese Commissie

1.1.1

Verantwoording Europese Commissie in activiteitenverslagen en syntheseverslag
De dg’s en diensten2 van de Europese Commissie brengen jaarlijks ‘activiteitenverslagen’ uit. Hierin doen ze verslag van hun werkzaamheden en leggen ze verantwoording
af over de daarmee bereikte resultaten.
Bij elk activiteitenverslag wordt een betrouwbaarheidsverklaring afgegeven, ondertekend
door de directeur-generaal. Hierin staat dat het activiteitenverslag een waarheidsgetrouw beeld geeft en dat er een redelijke mate van zekerheid bestaat over de juiste
besteding van het budget van het dg in kwestie.
De directeur-generaal kan in het activiteitenverslag zogeheten voorbehouden maken bij
de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie. Zo’n voorbehoud is bedoeld om te
wijzen op tekortkomingen of problemen die het onmogelijk maken om een volledige
betrouwbaarheidsverklaring af te geven. Een voorbehoud wordt bijvoorbeeld gemaakt
wanneer uitgaven zijn gedaan die niet rechtmatig waren.
De directeur-generaal dient aan te geven hoeveel voorbehouden er zijn, hoeveel geld
ermee is gemoeid, hoe de tekortkomingen of problemen zijn ontstaan (bijvoorbeeld
uit welke interne en externe risico’s ze voortvloeien), en met welke maatregelen ze zullen worden aangepakt.

2
Omwille van de leesbaarheid spreken wij in het vervolg van de tekst spreken
wij alleen nog van DG’s;
daarmee zijn dan ook diensten bedoeld.

In 2014 verklaarden alle directeuren-generaal in hun activiteitenverslag dat zij redelijke
zekerheid hadden over het correcte gebruik van het door hen beheerde Europese geld,
de inachtneming van de beginselen van goed financieel beheer en het feit dat de controleprocedures de nodige waarborgen boden voor de wettigheid en de regelmatigheid
van de financiële transacties.
In de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2014 heeft het zogenoemde prestatiekader
een grotere nadruk gekregen. De nieuw aangetreden Europese Commissie hecht in
deze rapportage over beleidsprestaties veel belang aan de toegevoegde waarde van haar
werkzaamheden voor de burgers. Uit het oogpunt van coherentie en vergelijkbaarheid
van alle dg’s is gewerkt aan het verbeteren van de rapportage over beleidsresultaten en
programmabeheer en daarmee is belangrijke voortgang geboekt.

13

eu-trendrapport 2016

Verantwoording en controle: wie doet wat?

Alle lidstaten:
annual summary

Europese Commissie
De Europese Commissie stelt jaarlijks verantwoordingsdocumenten en
controleverslagen op
De beleidsDG’s van de
Europese Commissie
stellen activiteitenverslagen op.

Activiteitenverslagen

De Europese Commissie brengt een
overkoepelend syntheseverslag over de
activiteitenverslagen en een evaluatieverslag over het gevoerde beleid uit.

Syntheseverslag

Het antifraudebureau OLAF
publiceert zijn rapport over
onregelmatigheden en
fraudegevallen in de lidstaten.

Evaluatieverslag

Frauderapport

Alle EU-lidstaten brengen jaarlijks
verplicht een annual summary uit:
overzichten van de onderzoeken
(en de uitkomsten ervan) die in de
lidstaten zijn verricht naar de
rechtmatigheid van EU-geldstromen.

Annual
summary

Europese Rekenkamer
In Luxemburg verschijnt jaarlijks
een belangrijk controleverslag:
in het jaarverslag van de Europese
Rekenkamer wordt de rechtmatigheid
van de inkomsten en uitgaven van
de EU beoordeeld.

Drie lidstaten:
nationale verklaring
Zweden

Denemarken
Jaarverslag

Nederland

Slechts drie lidstaten (Nederland,
Denemarken en Zweden), hebben
in 2014 op vrijwillige basis aanvullend
op de annual summary nog een
nationale verklaring opgesteld,
waarin zij zich verantwoorden over
de besteding van het EU-geld dat
zij hebben ontvangen.

Brussel
Luxemburg

Nationale
verklaring

Aantal voorbehouden in 2014 is toegenomen
Het aantal voorbehouden dat de directeuren-generaal van de Europese Commissie over
2014 hebben gemaakt bij de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie over de
besteding van budgetten is toegenomen ten opzichte van 2013. Hier staat tegenover
dat het financieel belang van de voorbehouden echter iets is afgenomen.
Er zijn over 2014 in totaal 25 voorbehouden gemaakt, vier meer dan het jaar ervoor.

14

algemene rekenkamer

Behalve de vier nieuwe punten van voorbehoud die werden gemaakt,3 werd er één herroepen.4 Vanzelfsprekend neemt de onzekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven van de dg’s toe naarmate er meer voorbehouden worden gemaakt.
Aantal voorbehouden DG’s neemt weer toe
In 2014:
4 nieuwe voorbehouden
20 oude voorbehouden
1 voorbehoud herroepen
7 voorbehouden hebben betrekking op
KP7 (het zevende kaderprogramma
voor onderzoek)

40

30

31
27

20

20

2005

2006

25

21
17

10

0

29

2007

17

15

2008

21

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Bron: Syntheseverslagen Europese Commissie 2005-2014

3
Deze punten van voorbehoud hadden betrekking op
het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheids­beleid.
4
De directeur-generaal
Gezondheid en consumentenbescherming (SANCO)
trok zijn punt van voorbehoud in.
5
Het betreft de activiteitenverslagen van de
beleidsDG’s Landbouw en
plattelandsontwikkeling;
Regionaal beleid en Stads-

De voorbehouden hadden in 2014 betrekking op alle belangrijke uitgaventerreinen
(landbouw € 1.447 miljoen, structuurfondsen en cohesie € 418 miljoen, externe steun
€ 216 miljoen en onderzoek € 200 miljoen). Het risicobedrag dat gemoeid is met de
uitgaven onder voorbehoud wordt, rekening houdend met de terugvorderingen en
financiële correcties die al hebben plaatsgevonden, geraamd op € 2,3 miljard (1,6%
van de totale begroting); vorig jaar ging het om € 2,4 miljard (eveneens 1,6 %).
In de twaalf activiteitenverslagen die wij in detail hebben bekeken5 zijn de voorbehouden en de toelichtingen daarbij net als in voorgaande jaren gedetailleerd weergegeven
en goed gekwantificeerd. De voorbehouden komen niet alleen voort uit gesignaleerde
tekortkomingen bij financiële transacties; vaak ook hebben ze betrekking op tekortkomingen in de beheer- en controlesystemen. De tekortkomingen zelf ontstaan veelal als
gevolg van de complexiteit van de eu-regels die bepalen welke uitgaven subsidiabel
zijn en welke niet.
Aantal ‘reputationele’ voorbehouden in 2014 gelijk gebleven
Wanneer een directeur-generaal een ‘reputationeel voorbehoud’ maakt bij zijn
betrouwbaarheidsverklaring, is er sprake van een tekortkoming die de reputatie van de
Europese Commissie raakt. Er is dan bijvoorbeeld een zwak punt geconstateerd in het
ontwerp of het functioneren van de interne controle of het financieel beheer.

ontwikkeling; Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie; Maritieme zaken en
Visserij; Binnenlandse zaken;
Justitie; Onderwijs en
Cultuur; Milieu; Mobiliteit
en vervoer; Energie; Onderzoek en Innovatie en Belasting en Douane-unie. De
selectie omvat vooral de
gedeeld beheer-DG’s en die
met een groot financieel
belang. In totaal waren er in
2014 33 activiteitenverslagen.

De directeuren-generaal van twee van de twaalf door ons onderzochte dg’s maakten in
hun activiteitenverslag over 2014 voorbehouden in verband met mogelijke reputatieschade voor de Commissie. Vorig jaar maakten eveneens de dg’s Regionaal beleid en
Werkgelegenheid twee punten van reputationeel voorbehoud.

15

eu-trendrapport 2016

Aard voorbehoud en financieel belang
Begrotingshoofdstuk

DG

Aard voorbehoud
financieel

Financieel
risic0

(miljoen euro)

reputationeel

Duurzame groei

Regionaal beleid

224
–
17

Natuurlijke hulpbronnen

Werkgelegenheid,
sociale zaken en inclusie

169

Mobiliteit en Vervoer

1

Energie

4

–

Onderzoek en Innovatie

111

Landbouw en
plattelandsontwikkeling

78
832
533
5

Maritieme zaken
en Visserij
Burgerschap, vrijheid,
veiligheid, rechtvaardigheid
Totaal voorbehouden in door
ons onderzochte beleidsDG’s

7
–

–

11

1.981

2
Overige voorbehouden

12

Totaal aantal voorbehouden

20

2.285

5
* Het belangrijkste nieuwe punt in 2014 heeft betrekking op Griekenland; het foutenpercentage voor de vier operationele
programma's van het Europees Sociaal Fonds (ESF) wordt voorlopig op 5% geraamd. Alle Griekse programma's zijn
opgenomen in de lijst van voorbehouden en er worden geen betalingen gedaan uit voorzorg in afwachting van de
lopende besprekingen met de Europese Rekenkamer en de Griekse autoriteiten. Risicobedrag: A 54,4 miljoen.

Zoals het overzicht laat zien hadden de reputationele voorbehouden over 2014 betrekking op:
• dg Regio: de beheer- en controlesystemen van het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling (efro) en het Cohesiefonds (vervoersector) in vier lidstaten (Italië,
Ierland, Roemenië en Bulgarije) voor de periode 2000-2006. Deze voorbehouden
waren het gevolg van (a) significante correcties die nodig bleken bij de sluiting van
enkele programma’s en (b) het vermoeden van fraude bij verscheidene projecten
binnen één lidstaat.
• dg Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie: de beheer- en controlesystemen
van het Europees Sociaal Fonds (esf) bij zeven lopende programma’s in drie lidstaten (Frankrijk, Italië, en Spanje) voor de periode 2000-2006. Deze voorbehouden waren het gevolg van gebreken in de systemen die de regelmatigheid van de
betalingen konden beïnvloeden.

16

algemene rekenkamer

Verslaglegging over resultaten van controles in lidstaten op zelfde niveau gebleven
De vijf beleidsdg’s die verantwoordelijk zijn voor de fondsen die de Europese
Commissie samen met de lidstaten beheert (dg Landbouw en plattelandsontwikkeling, dg Regionaal beleid, dg Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, dg
Maritieme Zaken en Visserij en dg Binnenlandse zaken) geven in hun jaarlijkse activiteitenverslagen over 2014 gedetailleerde informatie over de resultaten van hun controles in lidstaten. Deze informatie is inhoudelijk op hetzelfde kwalitatieve en kwantitatieve niveau gebleven als in de activiteitenverslagen over 2013.6
De overige zeven beleidsdg’s geven in hun activiteitenverslagen alleen aan wat de aard
van de controles was en in sommige gevallen in welke lidstaten controles zijn uitgevoerd. Inzicht in het resultaat van die controles bieden deze verslagen nauwelijks.
6

Syntheseverslag: sluitstuk verantwoording
De Europese Commissie maakt jaarlijks op basis van de activiteitenverslagen van de
dg’s het zogenoemde Syntheseverslag.
Net als vorig jaar vermeldt de Europese Commissie in het Syntheseverslag over 2014
dat haar interne auditdienst (ias) een oordeel heeft gegeven over het financieel beheer
waarop de directeuren-generaal zich hebben gebaseerd in hun activiteitenverslagen.7
In dit oordeel, dat overigens niet openbaar is, stelt de ias dat de controleprocedures
die de Commissie heeft ingevoerd op het gebied van bestuur, risicobeheer en interne
kwesties over het geheel genomen toereikend zijn om redelijke zekerheid te kunnen
bieden over de verwezenlijking van haar financiële doelstellingen. De ias vroeg verder
onder meer speciale aandacht voor de nieuwe wetgeving in het kader van het meerjarig
financieel kader 2014-2020. De regels over wat er voor subsidie in aanmerking komt
(subsidiabiliteit) blijven complex. Dit zou kunnen leiden tot interpretatieproblemen
van de kant van de lidstaten en uiteindelijk tot een verhoogd foutenrisico, aldus de ias.

Als gevolg van de verbeterde structuur van alle activiteitenverslagen in 2013 is
bijvoorbeeld de onderlinge
vergelijkbaarheid verbeterd,
onder meer door de invoering van een verplichte paragraaf ‘Key conclusions on
resource management and
internal control effectiveness’.
7
Overeenkomstig artikel 99,
lid 5 van het herziene Financieel Reglement zal een
samenvattend verslag van
de werkzaamheden van de
intern controleur aan de

In haar Syntheseverslag over 2014 heeft de Europese Commissie voor het eerst een
samenvattend overzicht gepresenteerd van de belangrijkste prestatie-indicatoren. Het
overzicht dient om aan te geven in hoeverre de Commissie haar doelstellingen heeft
bereikt.8 Het verslag vermeldt bijvoorbeeld dat de werkgelegenheid in de landbouw­
sector sinds 2012 is toegenomen en daarmee op koers ligt. Volgens de Commissie
geven de scores op de meeste indicatoren aan dat zij goed op weg is om haar meer­
jarendoelstellingen te realiseren.

kwijtingsautoriteit worden
toegezonden.
8
Zie bijlage 1 van de Annex
bij het Syntheseverslag,
‘Reporting on Policy Achievements: selection of key
performance indicators’.

Het Syntheseverslag bevat verder voor het eerst een zo goed mogelijke raming van het
totale risicobedrag en van de te verwachten toekomstige correcties. De Commissie
schat blijkens het Syntheseverslag dat het totale risicobedrag in 2014 tussen de € 3,7
miljard en € 5 miljard zal liggen. Maar niet alle risico’s monden daadwerkelijk uit in
onregelmatigheden9 die worden gecorrigeerd. De Commissie gaat ervan uit (op grond
van ervaringsgegevens) dat er bij controles die zij in opeenvolgende jaren zal uitvoeren
voor een totaalbedrag van ongeveer € 2,7 miljard fouten aan het licht zullen komen,
die vervolgens zullen worden gecorrigeerd. Dit betreft dan 1,9% van de totale uitgaven
van de eu in 2014, zijnde € 142,5 miljard.10

9
‘Onregelmatigheid’ is de
Europese term voor het
Nederlandse begrip
‘onrechtmatigheid’. In dit
rapport beschouwen we
beide termen als synoniemen.
10
Deze ramingen zijn gebaseerd op het gemiddelde
bedrag aan correcties sinds
2009. Volgens de Europese
Commissie is dit de beste
indicatie van het corrigerend vermogen van de controle achteraf.

1.1.2

Verslag OLAF over onregelmatigheden en fraude
Bij de ontvangst en de besteding van eu-geld worden in de eu-lidstaten soms fouten
gemaakt bij het uitvoeren van de eu-regels. Er is dan sprake van een onregelmatigheid. Daarnaast worden de regels soms moedwillig overtreden. Dan is er sprake van
fraude.

17

eu-trendrapport 2016

eu-lidstaten zijn verplicht om alle onregelmatigheden waarvan het financieel belang
de € 10.000 te boven gaat, aan de Europese Commissie te melden. Ook moeten zij
ervoor zorgen dat verschuldigde bedragen worden terugbetaald.
Het Europese antifraudebureau olaf11 maakt namens de Europese Commissie jaarlijks
overzichten van het aantal gemelde onregelmatigheden. Deze overzichten bieden echter geen volledig en geharmoniseerd beeld, omdat lidstaten niet allemaal op dezelfde
wijze melden. Zo zijn er verschillen in het hanteren van definities in nationale wet­
geving (“vermoeden van fraude”) en in de mate waarin lidstaten verslag doen van strafrechtelijke vervolging.
Toename onregelmatigheden
eu-breed is zowel het aantal gemelde onregelmatigheden als het geschatte financieel
belang daarvan in 2014 ten opzichte van 2013 toegenomen; het aantal nam toe met
4,4% en het financieel belang met 50%.
Onregelmatigheden per begrotingsonderdeel
Begrotingsonderdeel
(oude hoofdstukindeling)

Onregelmatigheden

Financieel belang
In miljoenen euro’s

2013

2014

2013

2014

Eigen middelen

4.777

5.185

388,4

978,6

Natuurlijke hulpbronnen
(gemeenschappelijk
landbouwbeleid )

3.535

3.937

277,9

306,1

Duurzame groei
(structuurbeleid )

4.993

5.283

1.333,7

1.835,5

Burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid;
en EU als mondiale partner
(direct beleid)

2.245

1.897

81,9

100,8

Compensatie nieuwe
lidstaten (pre-toetredingsbeleid)

229

171

62,2

24,7

15.779

16.473

2.144,1

3.244,7

Totaal

Getallen zijn ontleend aan de verslagen over de bescherming van de financiële belangen van de EU over 2013 en 2014
en de daarbij behorende annexen; COM(2014) 474,§ 2 en COM(2015) 386 § 4.

11
OLAF staat voor Office
européen de lutte antifraude.
12
Van dit totaal heeft A 2,27
miljard betrekking op de uitgaven, de rest op de ont-

De 16.473 onregelmatigheden die in 2014 door de lidstaten zijn gemeld kennen een
totaal financieel belang van € 3,24 miljard (dit was in 2013 € 2,14 miljard).12 Twee
derde van het totaalbedrag dat gemoeid is met de onregelmatigheden heeft betrekking
op meldingen afkomstig uit vijf lidstaten: Tsjechië, Slowakije, Polen, Spanje en het
Verenigd Koninkrijk. Het gaat om onregelmatigheden bij de landbouwsubsidies
(inclusief geld uit de visserijfondsen), bij de structuurfondssubsidies en bij de afdracht
van door de lidstaten geïnde invoer- en douaneheffingen (ook wel ‘traditionele eigen
middelen’ genoemd). In deze laatste categorie van onregelmatigheden rapporteerde
het Verenigd Koninkrijk het hoogste bedrag: € 572,9 miljoen. Dat is bijna driekwart
van de totale omvang van de onregelmatigheden bij de afdrachten: € 978,6 miljoen).

vangsten van de EU. De
gemelde onregelmatigheden vertegenwoordigen
1,8% van de betalingen die
binnen de lidstaten zijn
gedaan.

De lidstaten dienen alles in het werk te stellen om ten onrechte uitbetaalde subsidies
terug te vorderen. Als een lidstaat een ten onrechte gedane betaling tijdig meldt en
voldoende inspanningen verricht om de het geld terug te vorderen, legt de Europese
Commissie geen boete op.

18

algemene rekenkamer

In 2014 namen de bedragen die gemoeid waren met de voorgenomen correcties en
terugvorderingen toe: van € 3.436 miljoen in 2013 naar € 4.728 miljoen in 2014. De
financiële omvang van de daadwerkelijk uitgevoerde besluiten nam daarentegen af met
11%. In 2013 werd er voor € 3.334 miljoen gecorrigeerd c.q. teruggevorderd; in 2014
ging het om € 2.980 miljoen. De correcties en terugvorderingen betroffen hoofd­
zakelijk het cohesiebeleid (-25%) en daarbinnen het esf (-67%).
Financiële correcties en terugvorderingen 2013-2014 per onderdeel van de EU-begroting
Vastgesteld en besloten (miljoenen EUR)
Begrotingsonderdeel

Financiële
Terugcorrecties vorderingen

Totaal

Uitgevoerd (miljoenen EUR)

Variatie Financiële
Terug2014/2013 correcties vorderingen

Totaal

Variatie
2014/2013

Landbouwbeleid

1.869

378

2.247

54%

882

317

1.199

21%

ELGF

1.649

213

1.862

74%

796

150

946

48%

ELFPO

220

165

385

0%

86

167

253

-30%

Cohesiebeleid

2.016

35

2.051

38%

1.357

32

1.389

-25%

EFRO

1.330

1330

293%

823

1

824

32%

Cohesiefonds

292

292

33%

191

191

-31%

ESF

342

1

343

-61%

289

1

290

-67%

Andere (w.o. EVF, FIOV, EOGFL-O)

52

34

86

54

30

84

Intern beleid

5

293

298

-25%

274

279

-30%

Extern beleid

127

127

37%

5

108

108

-16%

Administratie

5

5

-17%

5

5

-17%

38%

-11%

Totaal 2014

3.890

838

4.728

2.224

736

2.980

Totaal 2013

2.495

941

3.436

2.472

862

3.334

Variatie 2014/2013

56%

-11%

38%

-9%

-15%

-11%

Eigen middelen totaal 2014

958

958

229

24%

Eigen middelen totaal 2013

425

425

287

67%

-125%

-125%

-20%

Variatie 2014/2013

Bron: verslag over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie over 2014, COM(2015) 386, p. 29.

Bij de ‘eigen middelen’ van de eu (de afdrachten van de lidstaten) bedroeg het in te
vorderen bedrag in 2014 € 958 miljoen. Daarvan haalden de lidstaten € 229 miljoen al
binnen voor zaken die in datzelfde jaar waren ontdekt, zodat het invorderingspercentage uitkomt op 24%.
Vooral onregelmatigheden bij cohesiebeleid
Het aantal gemelde onregelmatigheden bij het landbouw- en cohesiebeleid nam in
2014 toe vergeleken met 2013. Er was met deze onregelmatigheden ook meer geld
gemoeid dan in het voorgaande jaar. Het financieel belang van de cohesiefondsen vertegenwoordigt nog steeds het grootste deel van de uitgaven. De geldstromen die naar
de lidstaten zijn gevloeid in het kader van het cohesiebeleid van de eu beogen de economie van de minst economisch ontwikkelde lidstaten op peil te brengen. Er worden
projecten gefinancierd die deze lidstaten vooruit helpen (bijvoorbeeld de aanleg van
wegen en spoorwegverbindingen) en zo de eu helpen ‘bijeen te blijven’.
Bij beschouwing van de trend in deze gegevens (met name de omvang van de onregelmatigheden in de uitvoering van het cohesiebeleid) moet worden meegewogen dat het

19

eu-trendrapport 2016

aantal lidstaten tijdens de periode is toegenomen en dat de drempel voor meldingen
tussentijds is verhoogd.13
Toename aantal vermoedelijke fraudezaken
Fraude is aan de orde wanneer een onregelmatigheid opzettelijk is veroorzaakt. Er zijn
dan bijvoorbeeld valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten gebruikt
c.q. ingediend, er is in strijd met de regels opzettelijk informatie achtergehouden, of er
is eu-geld welbewust voor andere doelen gebruikt dan waarvoor het oorspronkelijk
was toegekend.
Het aantal vermoedelijke fraudezaken dat vanuit de eu-lidstaten in 2014 bij olaf werd
aangedragen is in vergelijking met het jaar ervoor wederom toegenomen: van 1.294
naar 1.417. Dit is het hoogste aantal nieuwe zaken dat bij olaf is gemeld sinds haar
oprichting.
Er is vooral informatie aangeleverd over mogelijke fraude bij de structuurfondsen. Het
gaat daarbij om 549 zaken. Daarvan hadden 127 zaken betrekking op fraude bij subsidies uit het Europees Sociaal Fonds (esf).
OLAF heeft naar aanleiding van de meldingen in 2014 234 fraudeonderzoeken
geopend. Daarmee kwam het aantal lopende onderzoeken eind 2014 op 474 zaken.
Wanneer we de nieuw geopende fraudezaken uitsplitsen naar beleidsterrein, zien we
- en dit is gezien het bovenstaande niet verrassend - dat de meeste zaken betrekking
hebben op structuurfondssubsidies. Het aantal fraudezaken is hier licht toegenomen
van 149 in 2013 naar 153 in 2014. Het aantal olaf-onderzoeken naar fraude bij de
landbouwfondsen nam af: van 82 zaken in 2013 naar 60 in 2014.
Over een periode van ruim vijf jaar heeft olaf aanbevelingen gedaan aan lidstaten met
openstaande terugvorderingen. De aanbevelingen hadden betrekking op een totaalbedrag van € 901 miljoen, dat (geleidelijk) naar de eu-begroting moet terugvloeien.

13
De drempel voor de melding van onregelmatigheden bij transacties met geld
uit de structuurfondsen
inclusief het Cohesiefonds

Verder werkt olaf sinds het van kracht worden van de olaf-verordening in toenemende mate samen met de nationale coördinatiediensten voor fraudebestrijding, die
alle lidstaten op grond van de verordening hebben moeten aanwijzen. Medio 2014 hadden 23 lidstaten zo’n anti-fraud coordination service (afcos),14 eind 2014 hadden alle
lidstaten er een. De afcos moet actief samenwerken en informatie (ook van operationele aard) uitwisselen met olaf om zo de gemeenschappelijke strijd tegen fraude te
verbeteren.

is met ingang van 2006 verhoogd van A 4.000 naar
A 10.000. Voor onregelmatigheden voor landbouwfondsen ging deze drempelverhoging een jaar later in.
14
In Nederland is het Douane
informatiecentrum (DIC),
onderdeel van het douane

1.2

Controleverslag Europese Rekenkamer

Regiokantoor Rotterdam
Rijnmond, bij wet aangewezen als de AFCOS op het
gebied van de douane en
voor alle soorten controles
van de Commissie (dat
laatste als gevolg van
Verordening (EG, Euratom)
nr. 2185/96 die van toepassing is op alle activiteiten
van de EU voor de bestrijding van fraude met EUgeld).Het DIC behandelt alle
judiciële, wettelijke en
beleidskwesties.

De Europese Rekenkamer heeft als belangrijkste taak om te controleren of de begroting van de eu goed ten uitvoer is gelegd. Ze beoordeelt dus de rechtmatigheid van
zowel de inkomsten van de eu (de geïnde afdrachten van de lidstaten) als de uitgaven
van de eu (waarvan de subsidies aan ingezetenen van de lidstaten de hoofdmoot vormen). Ook gaat de Europese Rekenkamer na of de Europese Commissie en de overige
Europese instellingen een goed financieel beheer hebben gevoerd. Ze presenteert jaarlijks haar bevindingen in het jaarverslag over het afgesloten begrotingsjaar. Deze
bevindingen spelen een belangrijke rol bij het besluit van het Europees Parlement om
de Europese Commissie al dan niet kwijting (decharge) te verlenen voor de begrotingsuitvoering.

20

algemene rekenkamer

De Europese Rekenkamer geeft géén rechtmatigheidsoordeel over de besteding van
eu-gelden in de afzonderlijke lidstaten. Ze kijkt in de lidstaten alleen naar de controleen beheersystemen voor de eu-geldstromen en beoordeelt of deze goed functioneren.
Wederom geen positief oordeel over rechtmatigheid besteding eu-gelden
Hoewel het Europees Parlement sinds 1998 elk jaar decharge heeft verleend aan de
Europese Commissie voor de manier waarop zij het geld dat op de Europese begroting
stond heeft uitgegeven, heeft de Europese Rekenkamer nog nooit een positief oordeel
gegeven over de rechtmatigheid van deze uitgaven. Elk jaar vindt zij bij haar controles
te veel fouten. Als bijvoorbeeld de kosten die door uitvoerders van een eu-project worden gedeclareerd niet subsidiabel zijn, maar toch worden vergoed, is er sprake van een
fout in de uitgaven. Naast het vergoeden van niet-subsidiabele kosten zijn (ernstige)
fouten inzake openbare aanbesteding en onjuiste declaraties van arealen door landbouwers de meest voorkomende soort fouten.
Door Europese Rekenkamer geconstateerd algeheel foutenpercentage
2006-2014
Meest waarschijnlijke foutenpercentage
10%

Bovenste grens
8

6

5,4%

Onderste
grens

4,4%

4

3,3%
2

0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Foutenpercentage bij uitgaven Europese Commissie miniem gedaald
Ook over 2014 heeft de Europese Rekenkamer geen positief rechtmatigheidsoordeel
(Déclaration d’Assurance, kortweg das) bij de tenuitvoerlegging van de eu-begroting
van de Europese Commissie gegeven (Europese Rekenkamer, 2015).
De Europese Rekenkamer meldt in haar jaarverslag over 2014 dat het meest waarschijn­
lijke foutenpercentage voor de gehele begroting van de Europese Commissie 4,4%
bedraagt. Vertaald naar de totale uitgaven in 2014 van bijna € 142,5 miljard betekent dit
dat er materiële fouten zijn geconstateerd voor een bedrag van bijna € 6,3 miljard.
In het jaarverslag over 2013 meldde de Europese Rekenkamer aanvankelijk een geschat
foutenpercentage van 4,7%. In 2014 heeft zij echter de methodiek over geschatte foutenpercentages aangepast en aan de hand daarvan is ook het geschatte foutenpercentage voor 2013 bijgesteld. In de nieuwe methodiek wordt rekening gehouden met de
kwantificering van ernstige fouten inzake openbare aanbesteding. Dit heeft erin geresulteerd dat volgens de Europese Rekenkamer het geschatte foutenpercentage voor
2013 4,5% bedraagt.

21

eu-trendrapport 2016

De Europese Rekenkamer noemt fouten ‘materieel’ wanneer het financieel belang van
de gevonden (kwantificeerbare) fouten 2% of meer van de totale uitgaven behelzen.
Daarvan was ook in 2014 sprake; de over dat jaar geconstateerde fouten in de uitgaven
voor alle beleidsterreinen tezamen (met uitzondering van ‘administratie’) komen
boven de materialiteitsgrens van 2% uit.
De twee meest foutgevoelige uitgaventerreinen waren regionaal beleid, en stadsontwikkeling met 6,1% en plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij met
6,2%. In de ontvangsten zijn geen fouten van materieel belang gevonden.
Over de betrouwbaarheid van de rekeningen oordeelde de Europese Rekenkamer voor
de achtste keer op rij positief. De jaarrekening gaf volgens de Europese Rekenkamer
een getrouw beeld van de financiële situatie per eind 2014 en de gang van zaken gedurende het boekjaar 2014.

1.3

Verantwoording door lidstaten

1.3.1

Verantwoording lidstaten in ‘annual summaries’
Sinds 2008 is elke eu-lidstaat verplicht om jaarlijks een ‘annual summary’ bij de
Europese Commissie in te dienen. In zo’n annual summary vat een lidstaat samen wat
de resultaten zijn van de in het voorgaande begrotingsjaar afgeronde nationale audits
naar en controles van eu-projecten in de lidstaat.15
Elke lidstaat dient deze annual summary uiterlijk op 15 februari van het volgende
begrotingsjaar in te dienen.
Op grond van voorschriften die de Europese Commissie heeft opgesteld (waarvan het
gebruik overigens niet verplicht is) bevat de annual summary voor de structuurfondsen
per programma de auditbevinding,16 de becijfering van eventuele tekortkomingen en
onregelmatigheden (met vermelding van eventuele verbeteracties) en het foutenpercentage dat naar voren is gekomen uit controles van projecten. Over de verrichte controleonderzoeken naar subsidies uit landbouwfondsen en migratiefondsen moeten zij
afzonderlijke annual summaries afgeven. Een gedeeltelijke uitzondering op deze regel
geldt voor lidstaten die voor de landbouwsubsidies maar één betaalorgaan hebben; zij
hoeven over de verrichte controles van de landbouwsubsidies geen afzonderlijke annual summary op te stellen.
Wijzigingen in het nieuwe Financieel Reglement

In het nieuwe Financieel Reglement van de EU dat in oktober 2012 is vastgesteld, is nader
15

gepreciseerd (onder artikel 59 lid 5b) welke controle-informatie de lidstaten jaarlijks moeten

Het gaat daarbij om contro-

verstrekken aan de Europese Commissie. Het gaat om een jaarlijkse samenvatting van de

les die zich richten zich op

definitieve auditverslagen en van de verrichte controles, met een analyse van de aard en omvang

het beheer en de besteding
van de subsidies die de lid-

van de vastgestelde fouten en tekortkomingen in de systemen en een overzicht van de reeds

staat heeft ontvangen uit de

genomen of geplande corrigerende maatregelen. Ook schrijft het nieuwe Financieel Reglement

Europese landbouw-, struc-

voor dat de annual summaries vergezeld zullen gaan van een oordeel van een onafhankelijke

tuur- en migratiefondsen.

auditinstantie. In het oordeel dient de auditor in te gaan op onder andere de wettigheid en

16

regelmatigheid van de onderliggende transacties voor zover ze zijn opgenomen in de jaarlijkse

De auditbevinding kan een

samenvatting.

onvoorwaardelijke goed-

De hiervoor vermelde documenten dienen vanaf 2016 door de lidstaten te worden ingediend (EG

keuring inhouden, een

VO nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013; artikel 138).

goedkeuring met voorbehoud, een afkeuring of een
oordeelonthouding.

22

algemene rekenkamer

De annual summaries worden op nationaal niveau afgegeven door de daartoe aangewezen instanties en vervolgens opgestuurd naar het verantwoordelijke dg van de
Europese Commissie. In Nederland werd de annual summary 2014 over het efro en
het evf17 door het Ministerie van Economische Zaken (ez) opgesteld. De annual summary over het esf werd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(szw) opgesteld en die over de Europese migratiefondsen door het Ministerie van
Veiligheid en Justitie (VenJ).
Aangezien er sinds 16 oktober 2013 in Nederland voor de landbouwfondsen (elgf en
elfpo)18 één betaalorgaan bestaat, is ons land niet meer verplicht om hiervoor een
annual summary op te stellen.19 Dit is sindsdien ook niet meer gebeurd.
Annual summaries 2014: Nederland
Onderstaande figuur geeft weer hoe in de Nederlandse annual summaries over 2014
het controleoordeel luidde van de auditdienst over de in ons land lopende programma’s gefinancierd uit de structuurfondsen efro en esf en het visserijfonds evf. Ook het
gecorrigeerde (netto) foutenpercentage per programma staat vermeld.
Controleoordeel in Nederlandse annual summaries 2014: EFRO, ESF en EVF
Controleoordeel

Structuurfondsen

= goedkeurend

= voorbehoud

Visserijfonds

ESF

EVF

1,99%

10,40%

EFRO
EFRO-Noord
EFRO-West
EFRO-Oost
EFRO-Zuid

0,31 – 1,06%

Bij alle vier de EFRO-managementautoriteiten lag het
foutenpercentage onder de
toegestane 2%.

17
EVF: Europees Visserijfonds.
18
ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds. ELFPO: Europees Landbouwfonds voor
Plattelandsontwikkeling.
18
EG VO nr. 885/2006 van de
Commissie van 21 juni
2006; artikel 7 lid 5.

Bij EVF was er sprake van ruim
€ 5,7 miljoen aan onzekerheden die niet in het foutenpercentage tot uiting komen.

In tegenstelling tot de annual summaries over de hierboven besproken eu-fondsen
vermeldt de annual summary over de vier Europese migratiefondsen alleen het totaalbedrag aan gecontroleerde subsidiabele kosten en het foutenbedrag, en geen foutenpercentage per fonds. Het gaat hier om het Europees Integratiefonds (eif), het Europees
Terugkeerfonds (etf), het Europees Vluchtelingenfonds (evlf) en het Europees
Buitengrenzenfonds (ebf). Van de uit deze fondsen gefinancierde projecten zijn er in
2014 elf gecontroleerd.
In de jaarlijkse auditverslagen per migratiefonds is het foutenpercentage wél becijferd,
conform de rekenwijze die de Europese Commissie hanteert. Alle fondsen scoorden
een foutenpercentage onder de 2%.

23

eu-trendrapport 2016

Projectaudits en foutenpercentage per migratiefonds

Europees
Integratiefonds
(EIF)
Aantal
projectaudits
Foutenpercentage

Europees
Terugkeerfonds
(ETF)

3
1,26%

Europees
Vluchtelingenfonds
(EVLF)

3
0,08%

Europees
Buitengrenzenfonds
(EBF)

3
0,20%

2
0,04%

Het foutenpercentage van alle fondsen lag in 2014 onder de toegestane 2%.

De Nederlandse auditautoriteit heeft in de periode van november 2013 tot en met juni
2014 de beheer- en controlesystemen beoordeeld. Hierbij is vastgesteld dat voldaan is
aan de minimale vereisten.
Annual summaries 2014: eu-breed
De annual summaries over 2014 zijn tot nu toe niet eu-breed openbaar gemaakt. Wij
vinden dit een gemiste kans, want openbaarmaking van de annual summaries van alle
eu-lidstaten kan bijdragen aan inzicht in de uitvoering van de eu-programma’s.
Er is overigens niets wat lidstaten belet om de annual summaries openbaar te maken.
De Europese Commissie heeft aangegeven dat het aan lidstaten is om te beoordelen of
publicatie van de respectievelijke verantwoordingsdocumenten al dan niet gepast is.
Wij constateren dat het dus aan lidstaten zelf is om te bepalen of zij willen bijdragen
aan een transparante verantwoording over de Europese subsidies die in hun lidstaat
zijn uitgegeven (Europese Commissie, 2014c).
De openbare activiteitenverslagen van de dg’s van de Europese Commissie laten alleen
zien of de annual summaries aan de minimumeisen voldoen. Uit de beoordeling van
de annual summaries van de eu-lidstaten door de dg’s van de Europese Commissie
blijkt dat dit in verreweg de meeste in 2014 ingediende stukken het geval was.
In het activiteitenverslag van dg Landbouw en Plattelandsontwikkeling is in tegenstelling tot voorgaande jaren geen informatie over annual summaries opgenomen.

1.3.2

Verantwoording lidstaten in nationale verklaringen beperkt
Een nationale verklaring is een document waarin de regering van een eu-lidstaat jaarlijks openbaar verantwoording aflegt over hoe er in eigen land is omgesprongen met
het ontvangen Europese geld. Het is een publiek document dat zichtbaar maakt waar
problemen in het beheer van Europese subsidies zijn opgetreden en waar fouten zijn
gemaakt in de besteding. Op die manier neemt de regering van de lidstaat politieke
verantwoordelijkheid voor de wijze waarop Europees geld wordt beheerd en besteed.
Als bijvoorbeeld in een bepaald jaar grote bedragen in een lidstaat onrechtmatig zijn
uitgegeven, kunnen de verantwoordelijke bewindspersonen, dan wel de verantwoordelijke bestuurslagen op lokaal of provinciaal niveau, hierop worden aangesproken.
Vervolgens kan gericht worden bijgestuurd om de situatie te verbeteren.
Door de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid die inherent is aan de nationale
verklaring, onderscheidt dit verantwoordingsdocument zich in positieve zin van ande-

24

algemene rekenkamer

re verantwoordingsdocumenten die de lidstaten bij de Europese Commissie aanleveren. De nationale verklaring betekent een verbetering van de algehele publieke verantwoording over de besteding van eu-geld.
De nationale verklaring wordt helaas nog steeds door weinig lidstaten afgegeven. Over
2014 waren het er slechts drie: Denemarken, Zweden en Nederland. Tot op heden zijn
de lidstaten niet verplicht om jaarlijks een nationale verklaring af te geven.
Ons oordeel over Nederlandse nationale verklaring 2015: positief, maar…
In 2015 heeft de minister van Financiën namens het kabinet de negende nationale verklaring afgegeven. De Algemene Rekenkamer geeft bij elke nationale verklaring een
onafhankelijk oordeel.
In ons rapport bij de nationale verklaring over 2015 hebben wij geoordeeld dat de nationale verklaring een goed beeld geeft van het beheer en de besteding van de eu-subsidies in Nederland. Niettemin hebben wij aandacht gevraagd voor verbeterpunten in het
beheer van de subsidies (Algemene Rekenkamer, 2015).
Verder hebben we erop gewezen dat in de nationale verklaring ook informatie zou
moeten staan over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de eu-subsidiëring.
Dragen eu-subsidies daadwerkelijk bij aan het beoogde doel? En zo ja, doen ze dat op
een efficiënte manier of had hetzelfde doel ook met minder geld of op een andere
manier kunnen worden bereikt?
In de nieuwe programmaperiode van de eu (2014-2020) wordt er vanuit Brussel meer
gestuurd op resultaat. De financiering van projecten vanuit Europese fondsen is
gedeeltelijk afhankelijk gemaakt van de mate waarin de projecten bijdragen aan het
bereiken van de nationale Europa 2020-doelen van de betreffende lidstaat.20 Informatie
over doeltreffendheid en doelmatigheid wordt zodoende in de nieuwe programmaperiode ook een belangrijker onderdeel van de verantwoording over eu-subsidies.
eu-afdrachten
De Europese Commissie kan de eu-subsidies bekostigen uit de ‘eigen middelen’. Dat
is het geld dat door de lidstaten wordt afgedragen aan de eu. Over deze afdrachten
wordt nu summier verantwoording afgelegd in het jaarverslag van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken.

20
De EU streeft voor het jaar
2010 kerndoelstellingen na
op vijf terreinen: (1) werkgelegenheid, (2) onderzoek,
ontwikkeling en innovatie,
(3) klimaatverandering en
energie, (4) onderwijs, en

De Algemene Rekenkamer is voorstander van opname van informatie over (het beheer
van) eu-afdrachten in de nationale verklaring. Dan ontstaat er een integrale
eu-verant­woording, waarbij zowel de inkomsten (eu-subsidies) als de afdrachten aan
de eu zijn opgenomen. Een van de voordelen van zo’n integrale verantwoording is dat
aan de hand daarvan gemakkelijk inzicht kan worden geboden in de systematiek die
ten grondslag ligt aan naheffingen vanuit Brussel waarmee lidstaten te maken kunnen
krijgen. Het Nederlandse parlement werd in 2014 ‘overvallen’ door zo’n naheffing.
Met een integrale nationale verantwoording kan het kabinet zorgen voor meer transparantie op dit punt en kan het tijdig het debat met het parlement aangaan over te verwachten naheffingen.

(5) armoede en sociale uitsluiting. Deze Europa
2020-doelstellingen zijn per
EU-land naar nationale doelstellingen vertaald, rekening
houdend met de specifieke
situatie en omstandigheden.

Ontwikkelingen in de andere landen
De Zweedse regering heeft in 2015 voor de zevende keer een nationale verklaring uitgebracht over de besteding van de eu-geldstromen die zij samen met de Europese
Commissie beheert. Aangezien de verklaring in Zweden deel uitmaakt van het rijksjaarverslag en de Zweedse rekenkamer de taak heeft om de jaarverslagen van alle uit-

25

eu-trendrapport 2016

voerende overheidsautoriteiten te controleren, geeft de Zweedse rekenkamer een (indirect) oordeel over de rechtmatigheid van besteding van alle eu-geld in Zweden.
De Deense nationale verklaring is een korte financiële verantwoording over eu-uitgaven (afdrachten) en eu-ontvangsten (subsidies), opgesteld door het Deense ministerie
van Financiën en opgenomen in de jaarrekening van de Deense rijksoverheid. Deze
wordt gecontroleerd door de Deense rekenkamer. Die laatste beoordeelt of het financiële overzicht van eu-uitgaven en -ontvangsten getrouw zijn weergegeven en of de
onderliggende transacties rechtmatig zijn. Dat oordeel krijgt een plaats in een uitgebreid rapport van de Deense rekenkamer aan het publieke verantwoordingscomité
(Statsrevisorerne) van het Deense parlement, dat bestuurlijke conclusies aan het rapport
toevoegt en met het ministerie en controleert of aanbevelingen worden opgevolgd.
Tot 2012 gaf ook het Verenigd Koninkrijk een nationale verklaring af. Op dit moment
gebeurt dat niet meer.
Op weg naar een betere verantwoording?
De overige lidstaten van de eu hebben tot dusver geen concrete initiatieven ontwikkeld
om op vrijwillige basis politieke verantwoording af te leggen over het beheer en de
besteding van eu-geld in eigen land.
Een in onze ogen eerste stap in de verbetering van de verantwoording over het beheer
en de besteding van eu-geld in de lidstaten is de verplicht gestelde management declaration (beheersverklaring). In artikel 59 van het nieuwe Financieel Reglement is vastgelegd, dat alle lidstaten jaarlijks vóór 15 februari behalve een annual summary ook
een management declaration moeten aanleveren die de rechtmatigheid garandeert van
de uitgaven die zijn gedeclareerd bij de Europese Commissie.
Nationale verklaringen hebben echter aanzienlijke meerwaarde ten opzichte van annual summaries en management declarations, omdat (a) in nationale verklaringen een
overkoepelend oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de subsidiestromen
die het land ontvangt (en niet over afzonderlijke fondsen), waardoor het een bruikbaarder en toegankelijker document is, (b) dit een oordeel is waarvoor politieke verantwoordelijkheid wordt genomen, en (c) nationale verklaringen in tegenstelling tot de
annual summaries en management declarations openbare documenten zijn, zodat elke
eu-burger én parlementariërs er kennis van kunnen nemen.

26

algemene rekenkamer

2 Doeltreffendheid en doelmatigheid
In het vorige hoofdstuk stond de vraag centraal of Europese subsidies in de lidstaten
volgens de regels (rechtmatig) worden besteed. In dit hoofdstuk richten we het vizier
op een vraag die voor burgers in de eu net zo belangrijk is: of de manier waarop dat
geld wordt besteed wel het gewenste resultaat oplevert. En: of dat resultaat op een efficiënte manier (tegen zo laag mogelijke kosten dus) wordt bereikt. Het eerste noemen
we de doeltreffendheid van bestedingen, het tweede de doelmatigheid van bestedingen.21
Over de diverse rapportages die de Europese Commissie, de Europese Rekenkamer en
de nationale rekenkamers van de lidstaten jaarlijks over deze twee aspecten uitbrengen, gaat dit hoofdstuk. Wij gaan na of ze inzicht verschaffen in wat Europese subsidies concreet opleveren. Maken ze duidelijk of en zo ja hoe de doelen die de eu zich
stelt dichterbij komen met de investeringen in de lidstaten?
Ook dit hoofdstuk begint op het niveau van de eu: we bespreken de verslagen die
worden opgesteld door de Europese Commissie (§ 2.1) en door de Europese
Rekenkamer (§ 2.2). Vervolgens gaan we in op de verantwoording op het niveau van de
lidstaten (§ 2.3).

2.1

Verslagen van de Europese Commissie

2.1.1

Activiteitenverslagen van de Europese Commissie
Weinig informatie over effectiviteit van eu-beleid
Alle directeuren-generaal van de Europese Commissie moeten jaarlijks een verslag
opstellen over de activiteiten die zij hebben verricht op het beleidsterrein waarvoor zij
bevoegdheid dragen. Dit zijn de zogenoemde activiteitenverslagen van de beleidvoerende directoraten-generaal (beleidsdg’s) die we eerder hebben besproken toen het
ging om de rechtmatigheid.
Voor iedere editie van het eu-trendrapport leggen wij de activiteitenverslagen van
twaalf beleidsdg’s naast elkaar om na te gaan welke informatie ze tezamen bieden
over de doeltreffendheid van het eu-beleid binnen de lidstaten. Uit onze analyse blijkt
dat de activiteitenverslagen over 2014 (net als in voorgaande jaren) weliswaar inzicht
geven in gerealiseerde prestaties in de lidstaten, maar geen inzicht in de effecten van het
beleid en de subsidieprogramma’s in de lidstaten. Daarmee is het inzicht dat op basis
hiervan kan worden verkregen over de effectiviteit van eu-beleid in de lidstaten nog
steeds minimaal.

21
We spreken in dit hoofdstuk gemakshalve van ‘doelmatigheidsrapportages’,
ook wanneer we spreken
over rapportages die uitspraken beogen te doen
over de doeltreffendheid
van bestedingen.

Inhoud, structuur en systematiek verbeterd
De twaalf beleidsdg’s van de Europese Commissie die wij hebben onderzocht presenteren in hun jaarlijkse activiteitenverslagen over 2014: (a) de algemene en specifieke
doelen van het beleid dat in het voorgaande jaar is gevoerd, (b) de indicatoren aan de
hand waarvan kan worden bepaald of de beoogde prestaties zijn geleverd en of het
beleid de beoogde prestaties en resultaten heeft opgeleverd (de zogenoemde outputen impactindicatoren) en (c) de bereikte resultaten zelf. Zij presenteren al deze informatie overzichtelijk in schema’s, waardoor deze gemakkelijker te interpreteren is.

27

eu-trendrapport 2016

We zien dat de inhoud en de structuur van de jaarlijkse activiteitenverslagen de afgelopen jaren steeds verder is verbeterd. Dit is het gevolg van instructies die de Europese
Commissie hiervoor heeft uitgevaardigd.22 De verbeteringen hebben ook betrekking op
de prestatiegerelateerde informatie in de verslagen.
De verslagen bevatten nu elk jaar een grote hoeveelheid nuttige informatie over bereikte doelen. Er is op dit punt een verdere stroomlijning van de prestatiebeoordeling te
zien.
Eerdere prestatiegerelateerde verbeteringen in de verslagen waren: voorbeelden van
maatregelen ter verbetering van de efficiëntie en een zuinig beheer; uitgebreidere prestatiegegevens uit onder meer evaluaties, onderzoek, audits en effectbeoordelingen;
representatieve voorbeelden die de toegevoegde waarde van de eu-programma’s
demonstreren; een betere afstemming van de beheerplannen op de jaarlijkse activiteitenverslagen.
De verplichte conclusies van het management over de verwezenlijking van het beleid
en de operationele doelstellingen die nu zijn opgenomen dragen bij aan de coherentie
en duidelijkheid van de activiteitenverslagen. De opzet van de activiteitenverslagen van
de onderzochte beleidsdg’s is zodanig met elkaar in overeenstemming gebracht dat
onnodige verschillen daarin nagenoeg zijn vermeden en de totstandkoming van uniforme verslagen is bevorderd. De transparantie van de documenten is verder bevorderd
door het opnemen van een samenvatting voor de niet-gespecialiseerde lezer.

2.1.2

Evaluatieverslag van de Europese Commissie
Met het evaluatieverslag voorziet de Europese Commissie het Europees Parlement en
de Raad van Ministers van de informatie die benodigd is voor de zogenoemde kwijtings­
procedure.
De kwijtingsprocedure
De kwijtingsprocedure gaat over het goedkeuren van de manier waarop de Europese Commissie
het geld dat op de Europese begroting stond, heeft uitgegeven. Bij goedkeuring wordt de
Commissie officieel ontheven van haar verantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering, zodat
ze er later niet meer op kan worden aangesproken.
De procedure is in het kort als volgt: het Europees Parlement controleert de financiën aan de hand
van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer. Ook krijgt het van de Raad van Ministers (waarin
de regeringen van de 28 lidstaten zijn vertegenwoordigd) een positief of negatief advies over het

22

verlenen van kwijting (ook wel ‘decharge’ genoemd).

In het Syntheseverslag over

Als het Parlement dat wil, kan het de Commissie vragen om een nadere toelichting op de uitgaven

2013 werden de centrale

te geven. Daarna verleent het Parlement wel of geen kwijting. Wanneer het Parlement weigert

diensten opgeroepen om in

kwijting te verlenen, dient de Commissie een verklaring af te leggen bij de volgende zitting aan het

het kader van de toekomstige activiteitenverslagen

Parlement.

de verschillende vormen
van rapportage over prestaties te analyseren. Zie Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan
het Europees Parlement, de
Raad en de Rekenkamer,
Synthese van de beheerresultaten van de Commissie
in 2013, COM(2014) 342
final, van 11 juni 2014, p. 9.

De nadruk in het kwijtingsproces lag voorheen op de vraag of de Europese Commissie
het geld dat het voorgaande jaar op de eu-begroting stond wettig en rechtmatig had
uitgegeven. In 2012 is er een omslag gemaakt: behalve naar de rechtmatigheid en wettigheid van de uitgaven wordt er ook gekeken naar de doeltreffendheid en effectiviteit
van het beleid. Artikel 318 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (het vweu-Verdrag) is hiertoe aangevuld met een extra alinea over een beleids­
inhoudelijke beoordeling van de begrotingsuitvoering. De Commissie moet nu elk jaar
een evaluatieverslag uitbrengen om voor het Europees Parlement en de Raad de stand

28

algemene rekenkamer

van zaken te schetsen van de mate waarin de doelen van het beleid zijn bereikt. In dit
verslag moet de nadruk op de financiën van de Unie worden gelegd vanuit het perspectief van de bereikte resultaten van de relevante programma’s. Tot op heden publiceerde
de Europese Commissie vijf evaluaties.
Ontwikkeling evaluatieverslagen: informatiewaarde geleidelijk beter
De evaluatieverslagen zijn de afgelopen jaren (de eerste verscheen in 2010) geleidelijk
beter geworden. Het verslag verschijnt tegenwoordig vroeger in het jaar zodat de
Europese Rekenkamer het mee kan nemen in haar jaarverslag. De reikwijdte van het
verslag is in de loop der jaren groter geworden en er worden verbeterpunten in geformuleerd.23
De verdere ontwikkeling van het evaluatieverslag moet volgens de Europese Commissie
worden gezien in de context van de lopende werkzaamheden om de eu-begroting en
de cyclus daaromheen steeds verder te verbeteren. Op verzoek van het Europees
Parlement wordt in dit kader een interinstitutionele werkgroep over prestatiegebonden
budgettering ingesteld. Deze werkgroep (Europese Commissie, Europees Parlement,
Raad van Ministers en Europese Rekenkamer) zal zich ervoor gaan inzetten de
eu-begroting beter af te stemmen op de resultaten die met het eu-beleid worden
beoogd.24
Het vijfde evaluatieverslag - uitgebracht in juni 2015 - bevat meer informatie over
(voortgang van) de verwezenlijking van de Europa 2020-doelstellingen25 dan het voorgaande verslag, ook in de vorm van verwijzingen naar concrete programma’s die daaraan bijdragen hebben geleverd. Deze verwijzingen zijn echter volgens de Europese
Rekenkamer nog te beperkt.
De Europese Commissie verwacht, zo bleek uit de beoordeling van de Europese
Rekenkamer, dat het evaluatieverslag vanaf begrotingsjaar 2017 betere en meer volledige informatie over geleverde prestaties kan geven, waaronder ook informatie over de
voortgang bij het realiseren van de Europa 2020-doelen.
Het zal volgens de Europese Commissie wel moeilijk zijn om de effecten van de
eu-begroting, de nationale begrotingen en externe factoren uit te splitsen.

2.2
23
Zie onder meer ons EUtrendrapport uit 2014.
24
COM (2015) 313 final;
26.6.2015. Verslag van de
Europese Commissie aan

Doelmatigheidsrapportages Europese Rekenkamer
De informatie die de Europese Commissie ter beschikking stelt over de eu-uitgaven
wordt jaarlijks onderzocht door de Europese Rekenkamer. Zij kijkt daarbij niet alleen
naar de rechtmatigheid maar ook naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de
uitgaven. Zij weegt deze aspecten mee bij de vorming van haar eindoordeel over de
wijze waarop de Europese Commissie het geld op de eu-begroting heeft besteed en
verantwoord. Dit eindoordeel neemt de Europese Rekenkamer op in haar jaarverslag.

het Europees Parlement en
de Raad van Ministers over
de evaluatie van de financiën van de Europese Unie
aan de hand van de bereikte
resultaten; p. 6-7.
25
Zie § 1.3.2 voor meer informatie over deze doelstellingen.

De Europese Rekenkamer geeft géén oordeel over de besteding van eu-geld per lidstaat; dat is niet haar taak. De Europese Rekenkamer velt met haar jaarverslag dus ook
geen formeel oordeel over de doeltreffendheid van de wijze waarop eu-programma’s
worden uitgevoerd in de lidstaten.
De Europese Rekenkamer publiceert naast haar jaarverslag circa twintig speciale verslagen per jaar waarin wordt ingegaan op de doelmatigheid waarmee op enkele specifieke terreinen is omgesprongen met eu-geld. De onderwerpen van deze speciale

29

eu-trendrapport 2016

verslagen, die de Europese Rekenkamer zelf selecteert, variëren van EuropeAid (over
toezicht- en evaluatiesystemen) tot de door de eu gefinancierde luchthaveninfrastructuur.
De Europese Rekenkamer onderzoekt vaak zelf, op basis van een steekproef, projecten
in enkele geselecteerde lidstaten. Veelal richten de controles zich op de opzet van het
programma. We zien ook hier dat er meer zicht is op prestaties (output) dan op effecten (outcome).
Het Europees Parlement heeft aangegeven dat de Europese Rekenkamer zich meer zou
moeten richten op de doeltreffendheid en doelmatigheid van eu-beleid en minder op
het rechtmatigheidsonderzoek.26

2.3

Doelmatigheidsrapportages nationale rekenkamers
De nationale rekenkamers in de lidstaten kunnen zelf onderzoek doen naar doeltreffendheid en doelmatigheid van eu-beleid in hun land, mits hun wettelijke bevoegdheden dat toestaan.
Reikwijdte nationale rekenkameronderzoeken varieert sterk
Met uitzondering van de rekenkamer van Luxemburg verrichten alle nationale rekenkamers in de eu onderzoek naar eu-gerelateerde onderwerpen. De laatste jaren
nemen deze onderzoeken in aantal toe. De reikwijdte van deze onderzoeken varieert
sterk.
Ongeveer twee derde van de nationale rekenkameronderzoeken is gericht op een
beoordeling van het beheer van eu-geld (de rechtmatigheid); in de overige onderzoeken staan de prestaties en effecten van het beleid (ook) centraal.
In Nederland vooral inzicht in prestaties, minder in effecten
Zelf zijn we in eerdere versies van ons eu-trendrapport nagegaan in hoeverre de verantwoordelijke autoriteiten goed inzicht hebben in de effectiviteit van het gevoerde
eu-beleid. We hebben dit onderzocht op eu-niveau en op lidstaatniveau, waarbij we in
het bijzonder naar Nederland hebben gekeken.

26
Op 16 december 2013
heeft de Begrotingscontro-

We hebben meermaals geconstateerd dat er in Nederland bij de programma-autoriteiten (en daarmee uiteindelijk ook bij de verantwoordelijke bewindspersonen) wel
inzicht bestaat in (tussentijds) geleverde prestaties, maar nauwelijks in de effecten die
uiteindelijk al dan niet worden bereikt met de Europese fondsen en het gevoerde eubeleid.

lecommissie van het Europees Parlement een ontwerpresolutie opgesteld waarin
dit een van de meest pran-

Wel inzicht in geleverde prestaties en
behaalde resultaten…

…maar niet in bereikte effecten
van EU-beleid

Met EU-subsidie wordt een weg aangelegd

Wordt de weg gebruikt, en levert het wat op voor de regio?

gende punten was. Die
resolutie is in februari 2014
door het voltallige Europees
Parlement aangenomen
(Report on the future role
of the Court of Auditors;
The procedure on the
appointment of Court of
Auditors’ members: European Parliament consultation. A7-0014/2014).

30

algemene rekenkamer

Vooralsnog geen doelmatigheidsinformatie in nationale verklaring van Nederland
De nationale verklaring waarmee het Nederlandse kabinet jaarlijks publiek verantwoording aflegt over de besteding van de ontvangen eu-subsidies, bevat geen
informatie over doeltreffendheid en doelmatigheid. Wij hebben in ons rapport bij de
nationale verklaring 2013 (Algemene Rekenkamer, 2013b) de aanbeveling gedaan om
dergelijke informatie toe te voegen. Deze aanbeveling is door het kabinet vooralsnog
niet overgenomen.

31

eu-trendrapport 2016

3 Conclusies en aanbevelingen bij deel 1
3.1

Conclusies
Rechtmatigheid niet verbeterd op eu niveau
Uit de verantwoording die de Europese Commissie aflegt, blijkt dat de rechtmatigheid
van de uitgaven het afgelopen jaar niet is verbeterd. De Europese Rekenkamer heeft
wederom geen positief oordeel kunnen vellen over de besteding van het geld op de
eu-begroting.
De informatieve waarde van de verantwoording door de Europese Commissie vertoont
overigens wel een stijgende lijn. De activiteitenverslagen van de dg’s van de
Commissie zijn kwalitatief steeds beter geworden en worden meer op elkaar afgestemd. Zo is de beschrijving van de voorbehouden die de directeuren-generaal maken
bij de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie over de besteding van budgetten,
in de loop der jaren verbeterd.
Geen verbetering in verantwoording over rechtmatigheid lidstaten
Ook de verantwoording die eu-lidstaten afleggen over de besteding van het eu-geld
dat zij vanuit Brussel hebben ontvangen, is het afgelopen jaar niet verbeterd.
Slechts drie eu-lidstaten, waaronder Nederland, hebben hierover in 2014 op vrijwillige
basis een nationale verklaring opgesteld.27 De andere eu-lidstaten, het Verenigd
Koninkrijk uitgezonderd,28 hebben tot op heden nog nooit openbaar gemaakt in hoeverre zij het geld van de Europese belastingbetaler volgens de regels (‘rechtmatig’) uitgeven. Zij nemen daarmee geen politieke verantwoordelijkheid voor deze bestedingen
tegenover hun volksvertegenwoordiging.
Wanneer het opstellen van nationale verklaringen voor alle lidstaten verplicht zou worden gesteld, zou dit het democratisch gehalte van de verantwoording over eu-uitgaven
op lidstaatniveau aanzienlijk verbeteren.
De nabije toekomst belooft enkele verbeteringen. Het nieuwe Financieel Reglement
voorziet in instrumenten die een stap vooruit betekenen, zoals de verplichting om de
annual summaries vanaf 2016 vergezeld te laten gaan van het oordeel van een onafhankelijke auditinstantie. Daarmee zijn echter nog niet de beperkingen van de annual
summaries zelf weggenomen; ze zijn, anders dan nationale verklaringen, niet openbaar en worden niet op politiek niveau ondertekend.

27
Behalve Nederland zijn dit
Denemarken en Zweden.
28
Het Verenigd Koninkrijk
heeft tot twee jaar geleden
wél een jaarlijkse nationale
verklaring uitgebracht.

Nog weinig inzicht in effecten van het eu-beleid
Uit eerdere onderzoeken van zowel de Europese Rekenkamer (over de eu als geheel)
als de Algemene Rekenkamer (over Nederland) is gebleken dat er weliswaar inzicht
bestaat in de prestaties (output) die in de lidstaten worden geleverd met eu-geld, maar
dat er nog altijd weinig bekend is over de daarmee bereikte effecten (outcome). Ook
zagen we eerder dat bij de uitvoering van Europese programma’s de nadruk ligt op het
controleren van de naleving van regels (rechtmatigheid). Er wordt nauwelijks nagegaan of met de projecten die geld vanuit de eu hebben ontvangen wel het gewenste
effect wordt behaald.

32

algemene rekenkamer

3.2

Aanbevelingen
Wij bevelen het kabinet aan om bij andere Europese lidstaten te blijven stimuleren dat
zij, net als Nederland, openbaar politiek verantwoording gaan afleggen over de besteding van het eu-geld dat zij vanuit Brussel ontvangen. Een dergelijke nationale verantwoording zou het ook mogelijk maken dat de controle van de Europese Rekenkamer
voortbouwt op de resultaten van nationale audits.
Om te beginnen zou in elk geval een slag moeten worden gemaakt met openbaarheid
van bestaande verantwoordingsdocumenten. Wij bevelen in dat kader de minister van
Financiën opnieuw aan om in de Ecofinraad te stimuleren dat de eu-lidstaten hun
annual summaries, vanaf 2016 inclusief de nieuwe management declaration, openbaar
maken en dat de Europese Commissie deze voorziet van een - eveneens openbare analyse.

33

eu-trendrapport 2016

Deel 2
Beschouwing

34

algemene rekenkamer

4 Het belang van zicht op de toegevoegde
waarde van de EU
Veertien jaar eu-trendrapport: hardnekkige problemen
Wij benadrukken al jaren in onze eu-trendrapporten dat de burgers van de eu mogen
verwachten dat eu-geld volgens de regels wordt ingezet (rechtmatig), dat dit gebeurt
met een optimale inzet van middelen (doelmatig) én met resultaat (doeltreffend). En
ook: dat burgers moeten kunnen zien dat dit het geval is. Helaas spelen er enkele hardnekkige problemen rond zowel de rechtmatigheid, doelmatigheid als de doeltreffendheid van de manier waarop eu-geld wordt besteed.
Zo geeft de Europese Rekenkamer al meer dan twintig jaar op rij een negatief oordeel
over de rechtmatigheid van de uitgaven van de eu. Het ontbreekt bovendien aan transparantie op het niveau van de lidstaten. Tekenend is dat slechts drie van de 28 eu-lidstaten tot op heden bereid zijn om in een zogenoemde nationale verklaring openbaar
verantwoording af te leggen aan het nationaal parlement over hoe zij de ontvangen
eu-subsidies hebben besteed. En op de resultaten van eu-projecten bestaat evenmin
goed zicht. De verantwoording beperkt zich hier in de regel tot beschrijvingen van uitgevoerde activiteiten; of die ook echt iets hebben opgeleverd blijft meestal onbekend.
Wij hebben in onze eu-trendrapporten van de afgelopen jaren meermaals aangedrongen op publiek maken wat er met Europese programma’s wordt bereikt in termen van
maatschappelijke effecten. Zulke informatie is onontbeerlijk om burgers een goed antwoord te kunnen geven op de vraag “wat levert eu-geld op?”. Alleen met een goed antwoord op die vraag kan het draagvlak voor de eu worden vergroot. Aan de hand daarvan kan bovendien een gefundeerd politiek debat worden gevoerd over een andere
verdeling van eu-geld. Het geld moet immers dáár worden ingezet waar de eu meerwaarde heeft. Dat is het subsidiariteits-beginsel.
Bij de controle van Europese programma’s ligt tot nu toe het accent op de naleving van
regels. Er wordt nauwelijks gekeken of met het uitgegeven geld wel het gewenste effect
wordt behaald en of dit gebeurt met een efficiënte inzet van wat er aan budget beschikbaar is.
We zien ontwikkelingen in de goede richting. We grijpen met deze beschouwing het
Nederlands voorzitterschap van de eu aan om een aantal ontwikkelingen, die ook
door de nieuwe Europese Commissie in gang zijn gezet, van nader commentaar te
voorzien.
Focus op resultaten
De in 2014 aangetreden nieuwe Europese Commissie onder voorzitterschap van JeanClaude Juncker heeft uitdrukkelijk oog voor de ‘performance’ van de eu. Zij tracht
méér te doen met minder geld en wil waar mogelijk minder en simpeler regels hanteren. Deze ontwikkelingen bieden een kans om concrete verbeteringen te realiseren.

35

eu-trendrapport 2016

Volgens de Europese Commissie moet de eu zich bij de besteding van haar begroting
richten op het creëren van meer toegevoegde waarde. Dit zou een ommezwaai betekenen, want tot nu toe waren de leidende principes rond de eu-uitgaven: uitgeven en controleren. De nadruk bij de uitvoering van de Europese programma’s lag vooral op het
controleren of geld volgens de regels werd uitgegeven en te weinig op het nagaan of
het gewenste effect werd bereikt.
Op dit moment wordt eu-geld van tevoren verdeeld over een aantal beleidsterreinen en
deze verdeling ligt dan voor de hele programmaperiode van zeven jaar vast. Ook het
geld dat op de meeste van de beleidsterreinen per lidstaat wordt toegekend ligt vooraf
vast. Dit maakt de begrotingssystematiek van de Europese Commissie star. Volgens de
Commissie is het hoog tijd om flexibeler met eu-geld om te gaan. Alleen zo kan de eu
snel reageren op de crises en urgente problemen die op haar afkomen. Het toekennen
van geld zou meer moeten worden gekoppeld aan actuele beleidsprioriteiten en minder het uitvloeisel moeten zijn van traditionele afwegingen en politieke compromissen
uit het verleden.
Daarnaast wil de Commissie toe naar het financieren van grotere en kwalitatief betere
projecten die werkelijk een verschil uitmaken en verscheidene beleidsdoelen tegelijk dienen. Dat levert volgens de Commissie meer op dan het ondersteunen van talloze kleine
projecten gericht op afzonderlijke delen van het eu-beleid.
Tot slot vindt de Commissie dat meer zou moeten worden gekeken naar de resultaten
van de eu-uitgaven: wat hebben programma’s en projecten concreet opgeleverd in termen van outcome en impact?
De weg die de Europese Commissie op deze manier inslaat biedt volgens ons perspectief op een transparantere en effectievere eu: een eu die haar geld dáár inzet waar de
problemen het grootst zijn. Op dit moment is de situatie nog zo dat de Europese lidstaten, populair gezegd, zo veel mogelijk willen terugzien van het geld dat ze aan de
eu afdragen. Dit ‘principe du juste retour’ bevordert een effectieve besteding van
eu-subsidies niet. Integendeel; lidstaten krijgen een prikkel om het budget dat hun is
toegewezen, helemaal op te maken. Daardoor komt het voor dat er ook projecten gefinancierd worden waarvan de maatschappelijke opbrengsten op zijn best ongewis zijn.
Of projecten die niet echt subsidie nodig hebben. In onze eu-trendrapporten van de
afgelopen jaren hebben we dit aan de hand van een concrete voorbeelden geïllustreerd.
EU-trendrapport 2014 en 2015: geen zicht op effecten
In ons EU-trendrapport van 2014 hebben we gekeken naar de effectiviteit van dertig EFRO-projecten
en in 2015 nog eens naar een zestal projecten die (mede) waren gefinancierd door andere Europese
programma’s. We signaleerden dat effectiviteit niet of nauwelijks een rol speelde bij de selectie
van projecten en evenmin bij de afrekening na afloop.
Ook merkten we op dat EU-subsidiëring niet altijd nodig was voor de uitvoering van projecten.
Zo belichtten we een sporthal die was gebouwd met geld uit het Plattelandsontwikkelingsfonds.
De subsidieaanvrager gaf te kennen dat de sporthal er ook zonder Europese steun gekomen zou
zijn. Onze selectie van projecten was overigens te beperkt om op basis daarvan algemene
uitspraken te doen.

Vanuit een oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid is het naar ons idee verstandiger om al bij de verdeling van het geld op de eu-begroting inhoudelijk na te
gaan waar eu-subsidies de meeste toegevoegde waarde kunnen hebben volgens de
principes van subsidiariteit. Dit veronderstelt dan wel dat er van tevoren zicht is op de

36

algemene rekenkamer

te verwachten effectiviteit. Projecten kunnen dan grensoverschrijdend met elkaar concurreren om eu-geld. Waarna vervolgens het beste projectvoorstel, ongeacht uit welke
lidstaat dat komt, subsidie krijgt.
Wanneer het criterium ‘subsidiariteit en toegevoegde waarde’ op die manier leidend
wordt bij de verdeling van Europees geld, kunnen lidstaten er niet langer van uitgaan
dat ze sowieso een deel van de door hen gevoede begroting terug zullen zien. Het zou
dus een kentering betekenen in het nationaal georiënteerde denken binnen de eu.
Controles: flexibiliteit en simplificatie
Als het gaat om de manier waarop Europees geld in de lidstaten wordt beheerd streeft
de Commissie naar flexibiliteit en simplificatie. De administratieve lasten moeten worden
verminderd en controles moeten waar mogelijk worden vereenvoudigd. Alleen op terreinen waar gebleken is dat het risico op fouten in het beheer groot is zouden meer (of
zwaardere) controles moeten plaatsvinden. Met als randvoorwaarde dat de kosten van
controles nooit de baten mogen overtreffen.
Om te komen tot een doelmatiger functioneren van de eu lijkt ons het streven van de
Commissie naar flexibiliteit en simplificatie in het financieel beheer nuttig en nodig.
Ook blijft het belangrijk dat er transparantie bestaat over eventuele problemen rond de
rechtmatigheid van de besteding van eu-subsidies en/of rond de effectiviteit van de
daarmee gefinancierde activiteiten, zoals de Commissie ook voorstaat. Dit betekent
dat de uitvoering van eu-programma’s en -projecten goed moet worden gemonitord
en dat over de besteding van eu-geld adequaat verantwoording moet worden afgelegd.
Naar ons idee moet ook op lidstaatniveau de toegevoegde waarde van de eu zichtbaar
zijn. Niet alleen in Nederland maar in álle eu-lidstaten.
Geld uit de markt aantrekken
De Europese Commissie wil verder de eu-begroting als ‘magneet’ gaan gebruiken om
externe financiering aan te trekken voor eu-projecten. Het eu-beleid wordt nu nog
hoofdzakelijk uitgevoerd met behulp van subsidies. In de toekomst moet het beleid
vaker worden ondersteund met financiële instrumenten zoals leningen, garanties en
deelnemingen. Dit soort instrumenten moeten ervoor zorgen dat elke euro op de
eu-begroting een bijdrage vanuit de markt aantrekt en zo als het ware ‘meer waard’
wordt. De Commissie roept de lidstaten op om tijdens de nieuwe programmaperiode
2014-2020 aanzienlijk meer gebruik te maken van dit soort financiële instrumenten.
Geld uit de markt werkt echter wezenlijk anders dan subsidiegeld. Daar zal bij de
keuze van projecten rekening mee moeten worden gehouden. Geld uit de markt moet
zichzelf immers ‘terugverdienen’. Alleen financieel gezonde projecten die genoeg
opbrengst genereren om de ontvangen lening, garantie of anderszins te compenseren,
komen wat de Commissie betreft in aanmerking voor financiering. Tegelijkertijd zal
het moeten gaan om projecten waar de markt zonder ondersteuning met publieke middelen geen geld in steekt.

37

eu-trendrapport 2016

Het Juncker-fonds: voorbeeld van de nieuwe begrotingsaanpak
Een in het oog springend fonds waarin de nieuwe opvattingen van de Europese Commissie over de
EU-begroting tot uitdrukking komen is het in juni 2015 opgerichte Europees Fonds voor Strategische
Investeringen (EFSI), in de wandelgangen het Juncker-fonds genoemd, naar de initiator ervan. Via
het EFSI wil de Commissie een totaal van ten minste € 315 miljard aan investeringen mobiliseren in
de periode 2015-2017. Het EFSI moet door middel van gerichte investeringen de structurele
economische groei in de EU bevorderen. Het fonds zal worden aangewend voor projecten op het
terrein van infrastructuur, onderzoek, duurzaamheid en het midden- en kleinbedrijf. De Europese
Investeringsbank zal het fonds beheren. De miljarden die in het fonds worden gestopt zullen maar
deels publiek worden gefinancierd;29 het overgrote deel zal uit aangetrokken privaat kapitaal
bestaan.

De inzet van leningen, garanties, deelnemingen en soortgelijke marktfinanciering voor
eu-projecten is een stap die kan leiden tot meer (en beter zichtbare) effectiviteit.
Verondersteld mag worden dat het resultaat dat naar verwachting met een project
wordt bereikt in grotere mate bepalend is voor het al dan niet beschikbaar stellen van
dit soort financiële instrumenten dan bij de gangbare subsidieverstrekking. Daarmee
zou de effectiviteit van de inzet van eu-gelden kunnen toenemen.
Wel zijn er bij de inzet van marktfinanciering aandachtspunten die niet uit het oog
moeten worden verloren. Zo moet nauwkeurig worden bepaald waar de eu met de
inzet van een financieel instrument toegevoegde waarde heeft en waar de markt zelfstandig zijn werk moet doen. Het vinden van de juiste balans kan hier nog een lastige
exercitie blijken voor de Europese Commissie en de lidstaten.
Rechtmatigheid anders beoordelen?
Of de Europese Commissie het geld op de eu-begroting correct heeft uitgegeven wordt
tot nu toe maar op één manier beoordeeld: aan de hand van het foutenpercentage dat
de Europese Rekenkamer vaststelt bij haar jaarlijkse controle van de rechtmatigheid
van de uitgaven. Volgens de Commissie-Juncker is dit een veel te beperkte indicator.
Correcties in latere jaren (zoals terugvorderingen en boetes die aan lidstaten worden
opgelegd) worden er namelijk niet in meegenomen.
Volgens de Commissie zou het beter zijn om een meerjarig foutenpercentage te gebruiken als maatstaf voor de beoordeling. Dan wordt rekening gehouden met de correctie
van onregelmatigheden gedurende de looptijd van het programma. Daarmee ontstaat
volgens de Europese Commissie ook een positieve prikkel om te corrigeren. Bovendien
wordt zo ook het correctief vermogen van de toegepaste beheer- en controlesystemen
in de beoordeling betrokken.

29
De Europese Commissie
stelt zich garant voor A 16
miljard, waarvan de helft als
reserve uit de Europese
begroting wordt gehaald.
De Europese Investeringsbank (EIB) maakt een eigen
reservering van A 5 miljard
voor het fonds.

De redenering van de Commissie is begrijpelijk. Toch vragen wij ons af of het vraagstuk van de rechtmatigheid niet nader zou moeten worden geanalyseerd alvorens te
bepalen wat de beste controlemaatstaf is.
Wij stipten hiervoor al aan dat er hardnekkige problemen spelen bij de rechtmatigheid
van Europese bestedingen. Het gegeven dat de Europese Rekenkamer al meer dan
twintig jaar op rij geen goedkeurend oordeel afgeeft bij de uitgaven van de eu is
tekenend. Maar wat zijn nu concreet de problemen die achter dit negatieve oordeel
schuilgaan?

38

algemene rekenkamer

In het onderzoek dat wij de afgelopen jaren hebben verricht naar de rechtmatigheid
van eu-bestedingen in Nederland zagen wij een aantal zaken steeds terugkeren:
• Regels op het terrein van (Europese) aanbestedingen worden niet gevolgd.
• Projectkosten die niet subsidiabel zijn worden toch in Brussel gedeclareerd.
• Beheer- en controle-instanties leggen Europese subsidieregels verschillend uit,
met als gevolg dat de één zaken goedkeurt die de ander afkeurt.
Een aantal van dit soort fouten vloeit voort uit de complexiteit van de regels en procedures rond eu-subsidies. Wat er wel en niet mag en moet is dusdanig ingewikkeld dat
veel actoren in de Europese ‘subsidiemolen’ onvoldoende op de hoogte zijn en onbedoeld fouten maken. Dat dit al zoveel jaren achtereen wordt vastgesteld zonder dat er
verbetering optreedt, wijst op een systeemfout. De eu-regels kennen een te groot aantal voorwaarden en deze voorwaarden zijn op te veel verschillende manieren te interpreteren.
De jaarlijkse discussie naar aanleiding van het door de Europese Rekenkamer vastgestelde foutenpercentage heeft tot op heden niet geleid tot significante verbeteringen.
In dat licht zijn de bezwaren van de Europese Commissie tegen de wijze van controleren verklaarbaar. Voordelen van jaarlijkse controles zijn echter dat zij de gecontroleerden scherp houden én dat er tussentijds kan worden bijgestuurd. Correcties kunnen
immers pas plaatsvinden als fouten eenmaal zijn gesignaleerd. Een vruchtbare benadering zou volgens ons kunnen bestaan uit een combinatie waarbij weliswaar nog steeds
jaarlijks gecontroleerd wordt maar waarbij ook inzicht gegeven wordt in wat er na de
correcties in de meerjarige programmaperiode uiteindelijk aan fouten resteert.
Niet onbelangrijk is in dit verband ook dat in de toekomst controleurs op Europees
niveau kunnen steunen op controleurs die in de lidstaten (op nationaal niveau dus) de
rechtmatigheid van verstrekte eu-subsidies beoordelen. Zo’n ‘sluitende auditstructuur’ heeft niet alleen voordelen voor de controleurs. Het zou ook schelen in de controlelasten die subsidieverstrekkers en subsidieontvangers ervaren. Om dit te bereiken is
wel betere samenwerking nodig tussen de Europese Rekenkamer en de nationale
rekenkamers. Hier ligt er dus een opdracht voor de gemeenschap van rekenkamers in
de eu.
Discussie over aanpassing begrotingssysteem: belangrijke stap
Wij vinden het positief dat er binnen de eu steeds meer bereidheid is om stil te staan
bij fundamentele vragen rond de verdeling van eu-geld en dat de Commissie dit signaal oppakt. Er is een discussie op gang aan het komen over vervanging van het
huidige begrotingssysteem met traditioneel vastliggende uitgaven door een flexibeler
systeem dat inspelen op actuele ontwikkelingen mogelijk maakt en waarbij de toegevoegde waarde bepaalt hoe eu-geld wordt toegewezen. Zo heeft de Duitse minister van
Financiën ervoor gepleit de inzet van eu-geld te beperken tot terreinen waar de eu
meerwaarde heeft en tot problemen die alleen Europees kunnen worden aangepakt.
Dat is een invulling van het subsidiariteitsbeginsel. Initiatieven die nu nog subsidie
ontvangen maar die niet noodzakelijk door de eu hoeven te worden betaald, zou de
eu door lidstaten zelf moeten laten financieren.

39

eu-trendrapport 2016

De financiering en begrotingsissues staan dus niet los van vragen rond de organisatie
en taak van de eu. Zolang de eu-begroting rechtsreeks wordt ‘gevoed’ door de lidstaten, zal bij deze lidstaten de neiging blijven bestaan om een (evenredig) deel uit de
begroting terug te willen zien, en dus om eu-geld bij voorkeur in eigen land uit te
geven. Ook als grensoverschrijdende concurrentie tussen projecten effectiever zou
zijn. Bij de financieringsdiscussie horen dus ook organisatie-vragen: waar gaat de eu
over? Wat kan er beter door de lidstaten zelf worden gedaan? Waar heeft de eu toegevoegde waarde? Vervolgens is het zaak om de resultaten voor een ieder zichtbaar te
maken. En ook: om de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de
bestedingen op efficiënte wijze te controleren. Ons uitgangspunt is dat de burgers van
de EU mogen verwachten dat eu-geld doeltreffend, doelmatig én rechtmatig wordt
uitgegeven en dat daarover volledige transparantie bestaat.
Tot slot
De Europese Commissie slaat wat ons betreft een goede weg in met de hiervoor behandelde initiatieven. Het is nu van belang ervoor te zorgen dat de initiatieven vrucht gaan
dragen. De problemen in het financieel management van de eu die wij de afgelopen
jaren keer op keer hebben aangestipt in ons eu-trendrapport en elders, zijn er al
decennialang. Een fundamentele herziening van de wijze van begroten zou er aan bij
kunnen dragen dat deze hardnekkige problemen tot het verleden gaan behoren.
Datzelfde geldt voor een passende wijze van verantwoorden en controleren. Door
inspanningen van de Europese Commissie is er de laatste jaren terrein gewonnen met
de jaarlijkse nationale verantwoording over de rechtmatigheid. Er ligt echter nog terrein braak: er is nog geen openbare en op politiek niveau verstrekte nationale verantwoording. Ook hier ligt nog een dringende opdracht.
Het doorvoeren van echte verbeteringen vergt niet alleen de goede ideeën en voornemens, maar ook daadkracht en consistentie in boodschap en handelen. Democratische
verantwoording betekent duidelijk kunnen maken welke resultaten de eu bereikt en
dat leidend laten zijn voor de inzet van de eu.

40

algemene rekenkamer

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2014). eu-trendrapport 2014; Ontwikkelingen in het financieel
management van de Europese Unie. Den Haag: eigen beheer. Bijlage bij Kamerstuk 33 869,
nr. 1. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014. Den Haag: Sdu. Te raadplegen op
www.rekenkamer.nl.
Algemene Rekenkamer (2015a). eu-trendrapport 2015; Ontwikkelingen in het financieel
management van de Europese Unie. Den Haag: eigen beheer. Bijlage Kamerstuk 34 150,
nr. 1. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015. Den Haag: Sdu. Te raadplegen op
www.rekenkamer.nl.
Algemene Rekenkamer (2015b). Rapport bij de Nationale verklaring 2015; Oordeel bij de
verantwoording van de lidstaat Nederland over de Europese fondsen in gedeeld beheer. Bijlage bij
Kamerstuk 34 150, nr. 3. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015. Den Haag: eigen
beheer.
Europese Rekenkamer (2015). Jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2014, vergezeld van de antwoorden van de instellingen. Luxemburg:
Publicatieblad van de Europese Unie 2015/C 373/01, 10 november 2015.

Onderzoeksteam

Voorlichting

Dhr. drs. P. (Patrick) Antenbrink (projectleider)

Afdeling Communicatie

Dhr. dr. J.M.M. (Jan) van den Bos

Postbus 20015

Dhr. A.H.J. (Arie) Hilhorst

2500 ea Den Haag

Dhr. mr. (Robert) R.M.G. Hub

telefoon (070) 342 44 00

Dhr. P.E. (Peter) Jongenotter

voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps ontwerpers
Foto: Aspectief Fotografie
(sculptuur ‘Europa en de stier’
van Ek van Zanten, 1961)
Infographics
Joris Fiselier Infographics

Den Haag, januari 2016

EU-trendrapport 2016
Ontwikkelingen in het financieel management
van de Europese Unie

2016