Raad van de
Europese Unie
Brussel, 14 november 2018
(OR. en)
14335/18

COVEME 3

VOORSTEL
van:

de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie

ingekomen:

14 november 2018

aan:

de heer Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, secretaris-generaal van de
Raad van de Europese Unie

Nr. Comdoc.:

COM(2018) 851 final

Betreft:

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN
DE RAAD
Over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor
samenwerking en toetsing

Hierbij gaat voor de delegaties document COM(2018) 851 final.

Bijlage: COM(2018) 851 final

14335/18

ev
RELEX.2.A

NL

EUROPESE
COMMISSIE

Straatsburg, 13.11.2018
COM(2018) 851 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD
Over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor
samenwerking en toetsing
{SWD(2018) 551 final}

NL

NL

1.

INLEIDING

In januari 2017 heeft de Commissie een alomvattende evaluatie verricht van de vooruitgang
die door Roemenië de afgelopen tien jaar sinds de instelling van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing in 2007 is gemaakt1. Op basis van dit perspectief op de langere
termijn en de aanzienlijke vooruitgang die is geboekt in de loop van de tien jaren tot januari
2017, heeft de Commissie 12 essentiële aanbevelingen geformuleerd die, indien zij worden
opgevolgd, het proces van het mechanisme voor samenwerking en toetsing kunnen afronden,
overeenkomstig het doel dat door voorzitter Juncker is vooropgezet, nl. het mechanisme voor
samenwerking en toetsing tijdens het mandaat van deze Commissie af te sluiten. De
aanbevelingen van januari 2017 werden dus als toereikend beschouwd om deze doelstelling te
bereiken, tenzij er zich ontwikkelingen voordoen die de gemaakte vorderingen duidelijk
zouden terugdraaien. Er werd ook op gewezen dat de snelheid van het proces zou afhangen
van het tempo waarmee Roemenië de aanbevelingen op een onomkeerbare wijze omzet. Meer
bepaald richtten de aanbevelingen zich op de verantwoordingsplicht en aansprakelijkheid van
de Roemeense autoriteiten en op het invoeren van interne waarborgen zodat de resultaten
onomkeerbaar zijn, waarmee het bewijs moet worden geleverd dat aan de gang zijnde
projecten zouden worden voortgezet, ook zonder het mechanisme voor samenwerking en
toetsing. Zoals onderstreept door de Raad loopt het mechanisme voor samenwerking en
toezicht af wanneer door Roemenië in voldoende mate is voldaan aan alle vier de ijkpunten2.
In het verslag van november 20173 wees de Commissie op vooruitgang voor een aantal
aanbevelingen uit het verslag van januari 2017, met name aanbeveling 8, die in voldoende
mate ten uitvoer is gelegd, en de aanbevelingen 2, 7 en 12, mits deze ook praktisch worden
omgezet. Hoewel behoorlijke vooruitgang werd geboekt bij de uitvoering van sommige
aanbevelingen, heeft het algemene hervormingsproces in de loop van 2017 toch aan kracht
ingeboet. De uitvoering van de resterende aanbevelingen loopt vertraging op en het risico
bestaat dat kwesties die in het verslag van januari 2017 als voltooid werden beschouwd,
opnieuw moeten worden bekeken. Problemen met en betwisting van de gerechtelijke
onafhankelijkheid blijven eveneens een reden tot bezorgdheid. Ook de Raad sprak zich in zijn
conclusies in die zin uit, door Roemenië op te roepen “zijn inspanningen te richten op het
bestendigen van deze vooruitgang, terugval te vermijden en er alles aan te doen om tegemoet
te komen aan de zorgpunten en alle aanbevelingen in het Commissieverslag”. 4
In dit verslag wordt een beeld geschetst van de situatie sinds november 2017. Een aantal door
Roemenië gezette stappen sinds het verslag van januari 2017 heeft de Commissie ertoe
genoopt voor haar algemene evaluatie de zaak opnieuw ten gronde te bekijken, eveneens
rekening houdend met het feit dat de Commissie van Venetië recent twee adviezen over de
wetswijzigingen in Roemenië heeft uitgebracht. Naast de evaluatie van de vooruitgang ten
aanzien van de aanbevelingen wijst dit verslag tevens op die gevallen waar zich
ontwikkelingen voordoen die de gemaakte vorderingen terugdraaien in kwesties die de
1

COM (2017) 44 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_en. Volgend op
de conclusies van de Raad van Ministers van 17 oktober 2006 (13339/06) was het mechanisme voor
samenwerking en toetsing bij besluit van de Commissie van 13 december 2006 ingesteld (C(2006) 6569).
2
Conclusies van de Raad over het mechanisme voor samenwerking en toetsing, 12 december 2017
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf. De vier ijkpunten die betrekking hebben
op Roemenië, worden uiteengezet in bijgaand technisch verslag op blz. 1.
3
COM(2017) 751 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-751_en.
4
Conclusies van de Raad over het mechanisme voor samenwerking en toetsing, 12 december 2017 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf.

1

Commissie in januari 2017 positief had geëvalueerd. Dit heeft betrekking op de vooruitgang
inzake ijkpunt 1 (Gerechtelijke onafhankelijkheid en justitiële hervorming) en ijkpunt 3
(Aanpak van corruptie op hoog niveau). De 12 aanbevelingen van het verslag van januari
2017 zijn bijgevolg niet langer voldoende om het mechanisme voor samenwerking en toetsing
af te ronden en daarom worden in dit verslag extra aanbevelingen geformuleerd.
Evenals in voorgaande jaren is ook dit verslag het resultaat van een zorgvuldige analyse van
de Commissie, waarbij zij gebruik maakt van nauwe samenwerking met de Roemeense
autoriteiten en van de inbreng van maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden,
inclusief andere lidstaten.
2.

ALGEMENE STAND VAN ZAKEN

In het verslag van januari 2017 werd opgemerkt dat er maatschappelijke, wettelijke en
politieke factoren waren, weliswaar buiten het toepassingsgebied van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing en de aanbevelingen ervan, die “een directe weerslag [hebben] op
de capaciteit om hervormingen tot stand te brengen [en] er met name voor [hebben] gezorgd
dat het voor Roemenië moeilijker is om aan te tonen dat de hervormingen permanent ingang
hebben gevonden”. De punten waarop wordt gewezen, betreffen onder meer een
wetgevingspraktijk waarvoor nog steeds de beginselen van betere regelgeving moeten worden
ontwikkeld, conflicten tussen de machten in de staat, en een moeilijk mediaklimaat.
Hoewel deze bredere factoren niet direct binnen het mechanisme voor samenwerking en
toetsing vallen, hebben zij toch duidelijk gevolgen voor de vooruitgang van de hervorming
van het justitiële stelsel en de corruptiebestrijding. Voor geen van deze factoren is sinds het
verslag van januari 2017 verbetering opgetreden. Belangrijke wetswijzigingen werden er via
urgentieprocedures doorgejaagd met minimaal overleg. Rechters en aanklagers blijven verder
geconfronteerd met persoonlijke aanvallen in de media, waarbij de verhaalmechanismen
tekortschieten. Verschillende machten in de staat bevinden zich in conflict met elkaar en zijn
betrokken bij diverse procedures voor het Grondwettelijk Hof. Daarbij komt dat het
maatschappelijk middenveld, dat volgens het verslag een sleutelrol speelt bij de
hervormingen, onder toenemende druk komt te staan. Deze toestand heeft geleid tot een aantal
publieke demonstraties en de reactie van de autoriteiten daarop heeft nog verdere controverse
veroorzaakt. Tegelijk spelen vrije en pluralistische media een belangrijke rol om de
machthebbers voor hun handelingen ter verantwoording te roepen, bijvoorbeeld door
mogelijke corruptiezaken aan het licht te brengen. Het moet duidelijk zijn dat de
inwerkingtreding van de algemene verordening gegevensbescherming de lidstaten de
verplichting oplegt de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van informatie voor de media
te garanderen.
Een van deze bredere factoren zijn de algemeen bediscussieerde aantijgingen dat de
regelingen voor samenwerking tussen de gerechtelijke instanties, met name het openbaar
ministerie en de Roemeense inlichtingendiensten de bron waren van systematisch misbruik,
meer specifiek in corruptiezaken. Deze geheime regelingen zijn ook als oorzaak aangevoerd
voor plotse veranderingen van de wetgeving en hebben geleid tot sterke kritiek op de
magistratuur. De werking van de inlichtingendiensten is geen kwestie voor de EU en valt ook
buiten de ijkpunten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. Het is de taak van
gerecht om vast te stellen of specifieke aantijgingen van misbruik op waarheid berusten en of
een open en onpartijdig onderzoek nodig is over de vraag of er sprake is van systematisch
misbruik, zoals het illegale vergaren van inlichtingen of illegale invloedname op magistraten
en of de bestaande wettelijke garanties moeten worden versterkt. Het is duidelijk van belang
te zorgen voor een kader waarbij op de inlichtingendiensten een adequaat toezicht wordt
2

uitgeoefend, misdrijven doeltreffend worden onderzocht en bestraft, met volledige
inachtneming van de grondrechten, en het publiek erop kan vertrouwen dat de
onafhankelijkheid van gerecht is verzekerd. Expertise van andere lidstaten kan waardevol zijn
om een verbeterd systeem van toezichtsmaatregelen op te zetten die door het openbaar
ministerie worden gebruikt, en voor de samenwerking tussen de inlichtingendiensten en het
openbaar ministerie die noodzakelijk is voor de vervolging van ernstige misdaden zoals
terrorisme en cybercriminaliteit.
3.

BEOORDELING
VAN
DE
VOORUITGANG
MET
DE
TENUITVOERLEGGING VAN DE AANBEVELINGEN VAN HET VERSLAG
VAN JANUARI 2017

3.1.

IJkpunt één: Gerechtelijke onafhankelijkheid en justitiële hervorming

Alvorens de specifieke aanbevelingen te behandelen onderzoekt dit hoofdstuk de
ontwikkelingen op twee gebieden waarvoor de Commissie genoopt was voor haar evaluatie in
januari 2017 de zaak opnieuw ten gronde te bekijken.
Wetten inzake het justitiële stelsel en wettelijke garanties van onafhankelijkheid van het
gerecht
De drie wetten inzake het justitiële stelsel, die al van 2004 dateren, bevatten regels inzake het
statuut van rechters en openbaar aanklagers, inzake de organisatie en werking van de
rechtbanken en openbaar ministeries, en inzake de Hoge Raad voor de magistratuur. De
wetten inzake het justitiële stelsel vormden de essentiële grondslag voor de positieve evaluatie
van de vooruitgang van Roemenië in het kader van het mechanisme voor samenwerking en
toetsing in januari 2017. Het verslag van november 2017 onderstreepte reeds de noodzaak dat
de regering en het parlement een open, transparant en constructief wetgevingsproces moeten
garanderen, waarin de onafhankelijkheid van het gerecht en de adviezen van het gerecht
worden gewaardeerd en terdege in acht worden genomen.5 In het verslag werd ook herinnerd
aan het belang om het advies in te winnen van de Commissie van Venetië, om aldus het best
de duurzaamheid van de hervormingen te garanderen en aan de ijkpunten van het mechanisme
voor samenwerking en toetsing te voldoen.
De gewijzigde wetten inzake het justitiële stelsel zijn thans van kracht6. De wetten bevatten
een aantal maatregelen die de wettelijke garanties voor onafhankelijkheid van het gerecht
verzwakken en daarmee de effectieve onafhankelijkheid van rechters en aanklagers effectief
kunnen ondermijnen, waardoor ook het vertrouwen van het publiek in het gerecht wordt
aangetast. De negatieve reacties van de rechterlijke macht en maatschappelijke organisaties
richtten zich met name op dit punt. De belangrijkste problematische bepalingen zijn onder
meer de volgende: de oprichting van een speciale afdeling bij het openbaar ministerie voor het
5

6

In eerdere adviezen deed de adviesraad van Europese rechters (CCJE) van de Raad van Europa de
aanbeveling dat "de rechterlijke macht moet worden geraadpleegd en een actieve rol moet spelen in de
voorbereiding van elke wet die betrekking heeft op het statuut van rechters en de werking van het justitiële
stelsel". "Positie van de rechterlijke macht en de relatie met de andere machten in een moderne democratie",
Advies nr. 18 (2015).
Wet 207/2018 tot wijziging en aanvulling van Wet 304/2004 betreffende de organisatie van het gerecht trad
op 20 juli in werking, Wet 234/2018 tot wijziging en aanvulling van Wet 317/2004 betreffende de Hoge Raad
voor de magistratuur trad in werking op 11 oktober, Wet 242/2018 tot wijziging en aanvulling van Wet
303/2004 betreffende het statuut van rechters en aanklagers trad in werking op 15 oktober.

3

onderzoek van door magistraten gepleegde misdrijven, nieuwe bepalingen inzake de materiële
aansprakelijkheid van magistraten voor hun uitspraken, een nieuwe regeling voor vervroegd
pensioen,7 beperkingen van de vrijheid van meningsuiting voor magistraten8 en een
versoepeling van de gronden voor het wraken van leden van de Hoge Raad voor de
magistratuur.9,10
Geen van deze wijzigingen beantwoorden aan de aanbevelingen van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing. De ene specifieke aanbeveling tot een wetswijziging binnen het
kader van de wetten inzake het justitiële stelsel betrof het opzetten van een degelijk en
onafhankelijk systeem voor de benoeming van topaanklagers11. Deze aanbeveling werd niet
opgevolgd en het cumulatieve effect van de wetswijzigingen is veeleer de verzwakking van de
controlemechanismen die aan de basis liggen van de operationele onafhankelijkheid van de
aanklagers, waarbij de rol van de minister van Justitie verder wordt versterkt12. De
wijzigingen doen ook vragen rijzen over de capaciteit van de openbaar aanklager om in
dezelfde mate van onafhankelijkheid als tot dusver te blijven strijden tegen corruptie op hoog
niveau.
Het risico dat deze elementen, elk afzonderlijk maar ook in termen van het cumulatieve effect
ervan, kunnen resulteren in druk op rechters en aanklagers, en uiteindelijk de
onafhankelijkheid en de doeltreffendheid en kwaliteit van het gerecht ondermijnen, is ook
door ettelijke externe waarnemers onderstreept, met name de Commissie van Venetië van de
Raad van Europa13, de Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO)14, andere lidstaten en
internationale partners15.
Deze evaluaties onderstrepen ook dat controles van de grondwettelijkheid weliswaar van
belang, maar niet het enige punt aan de orde zijn: zij vervangen immers niet de noodzaak van
een debat over beleidskeuzen die aan de basis van belangrijke veranderingen liggen.
De Commissie van Venetië gaf in juli een voorlopig advies af, maar de wetten werden toch
gepubliceerd zoals zij waren geformuleerd. Voorts keurde de regering diverse
noodverordeningen goed die een aantal van de aangegeven problemen nog hebben verergerd,
bijvoorbeeld door de bevoegdheid van de minister van Justitie over de openbaar aanklagers te
consolideren, meer bepaald door het opstarten van tuchtprocedures16. Het besluit van de
7

Bij Noodverordening 92/2018 van 15 oktober 2018 wordt de inwerkingtreding van de regeling voor
vervroegd pensioen met een jaar uitgesteld, maar wordt de regeling niet opgegeven zoals in het verslag van
de Commissie van Venetië was aanbevolen.
8
Deze bepaling moet ook worden gezien in samenhang met beperkingen op de vrijheid om informatie te
ontvangen of te verstrekken met betrekking tot strafprocedures, in de wijzigingen op het wetboek van
strafvordering.
9
Bij Noodverordening 92/2018 worden verdere wijzigingen in de procedure voor ontzetting uit het ambt
ingevoerd.
10
Deze bepalingen worden uitvoeriger toegelicht in het bijgaande technische verslag.
11
Zie aanbeveling 1 hieronder.
12
Specifiek met betrekking tot Roemenië heeft de Commissie van Venetië de noodzaak onderstreept om de
onafhankelijkheid van de aanklagers te vergroten (Advies 924/2018).
13
Advies van de Commissie van Venetië 924/2018 van 20 oktober 2018.
14
Greco-AdHocRep(2018)2 van 23 maart 2018.
15
Gezamenlijke verklaring namens België, Canada, Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland, Luxemburg,
Nederland, Noorwegen, Zweden, Zwitserland en de Verenigde Staten van 29 juni 2018. Beschikbaar op de
website van de ambassade van een der ondertekenaren: https://www.swedenabroad.se/en/embassies/romaniabucharest/current/news/joint-statement2/.
16
Noodverordening 92/2018.

4

regering om op deze manier de bepalingen te wijzigen, door de oprichting van een speciale
afdeling voor het onderzoek van door magistraten gepleegde misdrijven, en door het opleggen
van nieuwe procedures voor het oprichten van dit orgaan door de Hoge Raad voor de
magistratuur, heeft verdere vragen doen rijzen over de onafhankelijkheid van deze raad17. Er
werden ook vragen gesteld bij de bereidheid van de regering om de aanbevelingen van de
Commissie van Venetië slechts op een selectieve manier om te zetten. In die zin is dit een
gemiste kans.
Ontslag van de hoofdaanklager van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding en
politieke druk op de gerechtelijke instanties
Tegelijk met de wetswijzigingen is uit enkele specifieke besluiten gebleken wat voor
gevolgen de concentratie van de macht in de handen van de minister van Justitie kan hebben.
Dit was een eerste maal het geval met het ontslag van de hoofdaanklager van het nationale
directoraat voor corruptiebestrijding op verzoek van de minister van Justitie. In eerste
instantie weigerde de president van Roemenië het ontslag te aanvaarden, overeenkomstig het
negatieve advies van de Hoge Raad voor de magistratuur. Door een besluit van het
Grondwettelijk Hof in mei betreffende de ontslagprocedure werd echter de tendens versterkt
meer macht aan de minister toe te kennen18. Na dit besluit werd de president verplicht het
decreet te ondertekenen waarmee het besluit tot ontslag in juli ten uitvoer werd gelegd. De
concentratie van de macht in de handen van de minister van Justitie werd nog onderstreept
door het besluit van de minister om de benoeming voor te stellen van een nieuwe
hoofdaanklager van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding, ondanks een negatief
advies van de Hoge Raad voor de magistratuur waarin werd verklaard dat de kandidaat niet
voldeed aan vele belangrijke criteria. Deze ontwikkelingen hebben ook gevolgen voor de
onomkeerbaarheid van de strijd tegen corruptie19.
De procedure in verband met de hoofdaanklager van het nationale directoraat voor
corruptiebestrijding is overigens gepaard gegaan met andere stappen tegen belangrijke
gerechtelijke instanties. Net als geschied was voor het ontslag van de hoofdaanklager van het
nationale directoraat voor corruptiebestrijding, opende de minister van Justitie op 24 oktober
de procedure voor het ontslag van de procureur-generaal. Eerder in oktober had de Kamer van
Volksvertegenwoordigers de procureur-generaal reeds verwezen naar het Grondwettelijk Hof
in verband met de regelingen voor samenwerking met de inlichtingendiensten. De regering
nam ook het besluit om het Hoge Hof van Cassatie en Justitie naar het Grondwettelijk Hof te
verwijzen20. De convergentie van deze maatregelen tegen belangrijke gerechtelijke instanties
heeft heel duidelijk gevolgen voor de onafhankelijkheid van het gerecht.
Er bestaat ook bezorgdheid over het functioneren van de gerechtelijke inspectie. Tot januari
2017 hadden de opeenvolgende verslagen van het mechanisme voor samenwerking en
toetsing zich positief uitgesproken over de vooruitgang in verband met de onafhankelijkheid
en het professionalisme van de gerechtelijke inspectie. In november 2017 waren echter vragen
gerezen en waren de betrekkingen met de Hoge Raad voor de magistratuur meer gespannen
17

Noodverordening 90/2018.
Besluit 358 van het Grondwettelijk Hof van 30 mei 2018. De Commissie van Venetië wees ook op de
inconsistenties in de jurisprudentie van het Grondwettelijk Hof, waar in eerdere uitspraken de kwestie van de
grondwettelijkheid in verband met de rol van de president bij de benoemingsprocedure van topaanklagers
niet aan de orde werd gesteld, en zelfs werd verklaard dat de rol van de president in die procedure niet slechts
van formele aard kon zijn.
19
Zie ook ijkpunt 3 hieronder.
20
Het Grondwettelijk Hof nam een besluit op 7 november 2018.
18

5

geworden21. Het verslag van november 2017 verwees specifiek naar de gerechtelijke inspectie
in de context van de noodzaak om de samenwerking tussen de gerechtelijke instanties verder
te versterken.
De gerechtelijke inspectie krijgt thans steeds meer kritiek. Tegen de hoofden van een aantal
belangrijke gerechtelijke instanties is een reeks disciplinaire onderzoeken gestart 22. Vele van
de betrokken magistraten werden ook gezien als kritische stemmen in verband met lopende
wetgevingsprocedures. Er dient op te worden gewezen dat de Adviesraad van Europese
rechters en de Commissie van Venetië beiden het belang hebben onderstreept van het feit dat
het rechters moet vrijstaan in relevante openbare debatten commentaar te leveren23. 24 De
gerechtelijke inspectie voerde ook een reeks controles uit op het kantoor van de procureurgeneraal en het nationale directoraat voor corruptiebestrijding. Het feit dat in ten minste twee
gevallen informatie over controles bij de pers terechtkwam vóór de controles waren
beëindigd, heeft bijzonder kwaad bloed gezet25.
Voorts werd door de Hoge Raad geen vergelijkend examen georganiseerd voor de benoeming
van het nieuwe bestuur van de gerechtelijke inspectie, hoewel het mandaat van het bestuur
eind augustus 2018 afliep. Het besluit van de regering om als oplossing een noodverordening
aan te nemen waarmee het bestaande bestuur ad interim werd benoemd, eerder dan dit besluit
over te laten aan de Hoge Raad, was ook niet van aard om de bezorgdheid weg te nemen26.
De Hoge Raad voor de magistratuur is niet in staat geweest als doeltreffend
controlemechanisme te fungeren ter verdediging van de onafhankelijkheid van deze onder
druk staande gerechtelijke instanties, hetgeen een belangrijke grondwettelijke rol is waarop
wordt gewezen in het verslag van januari 2017. Meningsverschillen binnen de Hoge Raad, die
duidelijk tot uiting kwamen in de vergaderingen met de diensten van de Commissie, hebben
het voor de Hoge Raad steeds moeilijker gemaakt om een doeltreffende rol te spelen als stem
voor het justitiële stelsel, met name indien advies ingewonnen wordt over wetgeving, en als
beheerder van het justitiële stelsel. Zelfs wanneer de Hoge Raad naar buiten kwam met een

21

Een illustratie hiervan was de positieve reactie van het bestuur van de gerechtelijke inspectie op het voorstel
van de minister van Justitie van augustus 2017 om de gerechtelijke inspectie onder zijn gezag te brengen. De
gerechtelijke inspectie ging in beroep tegen Besluit 13044/2.08.2018 van de Hoge Raad voor de magistratuur
waarmee een verslag van de gerechtelijke inspectie werd verworpen dat stelde dat de procureur-generaal
tegen de gedragscode zou hebben verstoten.
22
Er zijn disciplinaire procedures ingeleid tegen de procureur-generaal, de voorzitter van het Hoge Hof van
Cassatie en Justitie, de voormalige hoofdaanklager van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding, de
plaatsvervangende hoofdaanklager van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding en een
eenheidshoofd en plaatsvervangend eenheidshoofd van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding.
23
Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft erop gewezen dat elke inbreuk op de vrijheid van
meningsuiting van een rechter in een toppositie nauwkeurig moet worden onderzocht en dat vragen over het
functioneren van het justitiële stelsel een grote mate van bescherming genieten in het kader van de vrijheid
van meningsuiting. Het Hof wees ook op het afschrikkende effect van de vrees voor sancties op de vrijheid
van meningsuiting, meer bepaald voor andere rechters die wensen deel te nemen aan een openbaar debat over
kwesties die samenhangen met het beheer van justitie en het gerecht. EHRM, vonnis in Zaak Baka v.
Hongarije, 23 juni 2016, verzoek nr. 20261/12, punten 162-167.
24
In haar advies over de wetten inzake het justitiële stelsel drukte de Commissie van Venetië ook haar zorg uit
over de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting van rechters en aanklagers in de gewijzigde Wet
303/2014. Advies van de Commissie van Venetië 924/2018, blz. 23.
25
Zie Technisch Verslag – SWD (2018) 551 – Aanbeveling 7, blz. 19.
26
Zie Technisch Verslag - Aanbeveling 7.

6

unaniem advies, werd daar in belangrijke gevallen geen rekening mee gehouden27. Hoewel in
de loop van 2018 zowel de gerechtelijke instanties als individuele rechters en aanklagers
bijzonder scherpe openbare kritiek hebben gekregen van vertegenwoordigers van de regering
en het parlement, is de Hoge Raad terughoudend geweest om ex-officio stelling te nemen
tegen de aanvallen op de onafhankelijkheid van het gerecht. Dit kan ertoe leiden dat
magistraten zullen aarzelen om hun normale rol te vervullen als macht in de staat en
uitdrukking te geven aan hun opvattingen over kwesties die van belang zijn voor het justitiële
stelsel28.
Gerechtelijke onafhankelijkheid
Aanbeveling 1: Een robuust en onafhankelijk systeem instellen voor de benoeming van
hoofdaanklagers, gebaseerd op duidelijke en transparante criteria, met de steun van de
Commissie van Venetië.
Aanbeveling 2: Ervoor zorgen dat de gedragscode voor parlementsleden die nu in het
parlement wordt opgesteld, voorziet in duidelijke bepalingen over wederzijds respect tussen
de instellingen en ondubbelzinnig bepaalt dat parlementsleden en de parlementaire
werkzaamheden de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht moeten eerbiedigen. Een
soortgelijke code moet voor ministers worden opgesteld.
Benoemingen
In januari 2017 herhaalde de Commissie haar aanbeveling dat een transparant systeem voor
op verdienste gebaseerde benoemingen van hoofdaanklagers moet worden ingesteld, dat
voldoende waarborgen tegen politieke inmenging biedt. De opeenvolgende verslagen van het
mechanisme voor samenwerking en toetsing hebben gewezen op de gebrekkige
controlemechanismen, waarbij de discretionaire bevoegdheid van de minister van Justitie in
de selectie van kandidaten met de vinger werd gewezen, evenals de beperkte rol van de Hoge
Raad voor de magistratuur en de mate waarin dezelfde benoemings- en ontslagprocedure zou
moeten gelden voor lagere functies binnen het openbaar ministerie.
In het verslag van november 2017 werd gewezen op het gebrek aan vooruitgang en op het feit
dat de hangende wetswijzigingen inzake het justitiële stelsel een kans boden dit te verhelpen.
Het verslag wees ook opnieuw op de noodzaak om het advies van de Commissie van Venetië
in te winnen. De Roemeense autoriteiten hebben deze aanbeveling niet opgevolgd, het was
veeleer de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa die het advies van de
Commissie van Venetië inwon29. In het advies van de Commissie van Venetië wordt specifiek
gewezen op de noodzaak van verandering om een neutrale en objectieve benoemings- en
ontslagprocedure te garanderen, waarbij een evenwicht wordt gehandhaafd tussen de rollen

27

Bijvoorbeeld: negatieve adviezen over de wetgevende amendementen op de wetten inzake het justitiële
stelsel in september en november 2017, een negatief advies over het ontslag van de hoofdaanklager van het
nationale directoraat voor corruptiebestrijding in maart 2018, een negatief advies over de kandidaat voor de
benoeming tot hoofdaanklager van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding in oktober 2018.
28
Het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft erop gewezen dat elke inbreuk op de vrijheid van
meningsuiting van een rechter in een toppositie nauwkeurig moet worden onderzocht en dat vragen over het
functioneren van het justitiële stelsel een grote mate van bescherming genieten in het kader van de vrijheid
van meningsuiting. EHRM, vonnis in Zaak Baka v. Hongarije, 23 juni 2016.
29
In april 2018 verzocht de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa de Commissie van Venetië om
advies over de wijzigingen van de wetten inzake het justitiële stelsel.

7

van de diverse instellingen30. De amendementen op de wetten inzake het justitiële stelsel
hebben echter de rol van de Hoge Raad voor de magistratuur en van de president van
Roemenië aangetast met betrekking tot de benoeming van topaanklagers, en de rol van de
minister van Justitie versterkt. Deze verdere concentratie van de macht in de handen van de
minister van Justitie staat haaks op deze aanbeveling.
Gedragscodes
Sinds het laatste verslag van het mechanisme voor samenwerking en toetsing is in de media
en door vertegenwoordigers van de regering en het parlement verder kritiek geuit op het
justitiële stelsel en op magistraten. In de loop van 2018 was er regelmatig kritiek op het
justitiële stelsel in zijn geheel, meer bepaald op de instanties die zich bezighouden met de
bestrijding van corruptie op hoog niveau, alsook op individuele magistraten. Er bestaat een
duidelijk risico voor het vertrouwen van het publiek in het gerecht31. Dit bevestigt de
noodzaak om openlijke aanvallen op de onafhankelijkheid van het gerecht en het gezag van
gerechtelijke uitspraken actief te ontmoedigen. Pogingen om dit recht te zetten zijn gedaan
door de Hoge Raad voor de magistratuur en door magistraten die hun eigen zaak voor het
gerecht brachten. De aanbeveling van het mechanisme voor samenwerking en toetsing inzake
een gedragscode voor parlementsleden betrof echter de institutionele erkenning van het
probleem en het zetten van stappen om het aan te pakken.
Het verslag van november 2017 nam kennis van de goedkeuring van een gedragscode door
het parlement en door de regering. Het was de verwachting dat deze gedragscode zou worden
aangewend als een praktisch hulpmiddel om het probleem aan te pakken. Uit de ervaring
blijkt echter dat zonder expliciete bepalingen over het eerbiedigen van de onafhankelijkheid
van het gerecht de gedragscode nog niet goed functioneert. De Commissie is niet bekend met
gevallen waarin een procedure in het parlement werd ingeleid in verband met een verklaring
die een inbreuk vormt op de onafhankelijkheid van het gerecht.
Hervorming van het justitiële stelsel
Aanbeveling 3: De huidige fase in de hervormingen van de Roemeense wetboeken van
strafrecht moet worden voltooid, waarbij het parlement versneld werk maakt van zijn plannen
om de wijzigingen goed te keuren die de regering in 2016 na overleg met de justitiële
autoriteiten had ingediend. De minister van Justitie, de Hoge Raad voor de magistratuur en
het Hoge Hof van Cassatie en Justitie moeten een actieplan voltooien waarmee de nieuwe
termijn voor de tenuitvoerlegging van de resterende bepalingen van het wetboek van
burgerlijke rechtsvordering kan worden gehaald.
Aanbeveling 4: Om de transparantie en de voorspelbaarheid van het wetgevende proces te
verbeteren en de interne waarborgen die de onomkeerbaarheid van de maatregelen moeten
garanderen, te versterken, moeten de regering en het parlement zorgen voor volledige
transparantie en terdege rekening houden met het overleg met de desbetreffende autoriteiten
en belanghebbende partijen in de besluitvorming en de wetgevende activiteiten met betrekking
30

Advies van de Commissie van Venetië 924/2018 van 20 oktober 2018. De Commissie van Venetië erkende
dat de veranderingen die nodig zijn om een juist evenwicht te garanderen tussen de rollen van de diverse
instellingen, mogelijk een grondwetswijziging vereisten.
31
Zie Aanbeveling CM/Rec (2010)12 van de Raad van Europa over rechters: onafhankelijkheid,
doeltreffendheid en verantwoordelijkheden, (§18), waarin wordt gesteld dat bij het leveren van commentaar
op uitspraken van rechters de uitvoerende en de wetgevende macht kritiek dienen te vermijden die de
onafhankelijkheid van het gerecht of het vertrouwen van het publiek in het gerecht kunnen ondermijnen.

8

tot het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering, de wetgeving inzake
corruptie, de integriteitswetgeving (onverenigbaarheden, belangenconflicten, nietverantwoorde vermogens), de wetgeving met betrekking tot de rechterlijke macht (met
betrekking tot de organisatie van het justitiële stelsel), het burgerlijk wetboek en het wetboek
van burgerlijke rechtsvordering, naar het voorbeeld van de transparantie in de
besluitvorming die de regering in 2016 heeft tot stand gebracht.
Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
Aanbeveling 3 heeft betrekking op de afsluiting van de hervorming van het wetboek van
burgerlijke rechtsvordering en de ontwikkelingen wijzen op het gebrek aan stabiliteit in de
ontwikkeling van dergelijke essentiële wetgeving. In december 2016 werd januari 2019 als
nieuwe termijn gesteld voor de inwerkingtreding van de resterende bepalingen van dit
wetboek. In het verslag van het mechanisme voor samenwerking en toetsing van november
2017 wordt erop gewezen dat er stappen zijn gezet om te voorzien in de nodige infrastructuur
ten behoeve van het nieuwe systeem. In juni keurde het parlement echter amendementen goed
met substantiële wijzigingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, met inbegrip
van de afschaffing van het stadium van de raadkamers in de burgerlijke rechtsvordering. Een
aantal van deze amendementen werd met succes aangevochten bij het Grondwettelijk Hof
door het Hoge Hof van Cassatie en Justitie. Dit betekent dat de wet in het parlement moet
worden herzien en bij dit proces moet specifiek rekening worden gehouden met de werklast
van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie.
Wetboeken van strafrecht
In het verslag van het mechanisme voor samenwerking en toetsing van november 2017 wordt
erop gewezen dat de aanbeveling om de huidige fase van de hervorming van de wetboeken
van strafrecht te voltooien, gehandhaafd bleef. De aanbeveling was gestoeld op de
geleidelijke ontwikkeling van amendementen via overleg die aan de gang was, waarbij de
noodzaak werd weerspiegeld van aanpassing aan recente uitspraken van het Grondwettelijk
Hof en de omzetting van EU-richtlijnen32. De regering heeft in november 2017 een
wetsvoorstel aangenomen. Toen in april 2018 de discussie in het parlementaire comité van
start ging, was deze echter gebaseerd op een compleet nieuw ontwerp en een zeer hoog aantal
amendementen. Dit kwam tot uiting in het uiteindelijke ontwerp dat in juni en juli door het
parlement is goedgekeurd.
De amendementen vormen een diepgaande herziening van de wetboeken van 2014, met
inbegrip van de procedurele aspecten van het strafrechtelijke onderzoek en de procesvoering,
en wat betreft het evenwicht tussen het openbare belang van de bestraffing van misdaden, de
rechten van de slachtoffers en de rechten van de verdachten. De amendementen leiden ook tot
een duidelijke restrictie van het begrip corruptie als een misdrijf. Indien dit wordt bevestigd
nadat de wetten weer in het parlement worden besproken na het besluit van het
Grondwettelijk Hof, zou een herevaluatie nodig worden van de vooruitgang die tot dusver in
het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing is geboekt33.
De amendementen zijn nog niet van kracht geworden omdat zij bij het Grondwettelijk Hof
aanhangig zijn gemaakt. Het Grondwettelijk Hof oordeelde in oktober dat een groot aantal

32

Bijvoorbeeld de EU-richtlijnen over het vermoeden van onschuld en de bevriezing en confiscatie van
opbrengsten van misdrijven.
33
Zie ook ijkpunt 3 hieronder.

9

van de amendementen ongrondwettelijk waren34. Naast de kwestie van de grondwettelijkheid
hebben deze amendementen een brede waaier van juridische en beleidsvragen doen rijzen,
waarop is gewezen door de rechtshandhavingsautoriteiten en het maatschappelijk middenveld
in Roemenië en ook door talrijke partners buiten Roemenië35.
Op 20 oktober keurde de Commissie van Venetië een advies goed over de amendementen op
het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering36. De conclusies van de
Commissie van Venetië zijn erg kritisch, er wordt gewezen op problemen met de rechtsstaat
door het straffeloos blijven van misdaden, het gebrek aan kwaliteit van de wetgeving,
tekortkomingen in de voorbereiding ervan en tegenspraak met de jurisprudentie van het
Europees Hof voor de rechten van de mens en met de internationale verplichtingen van het
land, specifiek inzake corruptiebestrijding. Om die reden beveelt de Commissie van Venetië
de Roemeense autoriteiten aan een algemene herevaluatie door te voeren van de
amendementen bij het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering, via een
omvattend en doeltreffend overlegproces, teneinde te komen tot een solide en coherent
wetsvoorstel dat brede steun geniet in de Roemeense samenleving en waarbij volledig
rekening wordt gehouden met de toepasselijke normen.
Transparantie en voorspelbaarheid van het wetgevend proces in verband met justitiële
hervormingen en corruptiebestrijding
In het verslag van november 2017 was gewezen op de mogelijkheden die de bijzondere
parlementaire commissie inzake systematisering, eenvormigheid en stabiliteit van wetgeving
bood om een voorspelbaar proces voor de amendementen op te zetten, waarin plaats was voor
debat en openbaar overleg.
Deze commissie heeft zich bezig gehouden met de hervorming van de wetten inzake het
justitiële stelsel en de wetboeken van strafrecht. Een aantal aspecten van de
wetgevingsprocedure die is voorbereid door de commissie, kunnen als pluspunt worden
beschouwd in vergelijking met de praktijk in het verleden: de debatten worden uitgezonden,
de ontwerpen zijn meestal beschikbaar, en de gerechtelijke instellingen worden op het debat
uitgenodigd en kunnen hun mening uiten. Het gebruik van urgentieprocedures heeft echter de
doeltreffendheid en geloofwaardigheid van deze vooruitgang ten zeerste beperkt. Om te
beginnen blijven de objectieve beweegredenen voor het gebruik van urgentieprocedures
onduidelijk, alsook het feit dat de urgentie later niet opnieuw is geëvalueerd, toen
fundamentele twijfels waren gerezen over de ontwerpen. Deze twijfels werden uitgedrukt
door Roemeense instellingen als het Hoge Hof van Cassatie en Justitie en door externe
partners zoals de Europese Commissie en andere lidstaten. Het gebrek aan debat was
bijzonder flagrant gezien het feit dat na de versnelde procedures in de commissie er weinig of
geen debat werd gevoerd over deze essentiële kwesties van het openbaar beleid in de twee
kamers van het parlement zelf. Zelfs nadat de procedure van de hervorming van de wetten
inzake het justitiële stelsel was voltooid, voerde de regering in oktober nog verdere
wijzigingen door per noodverordening, met nog minder kans tot overleg. Deze manier van
werken moet tot grote problemen leiden met de tenuitvoerlegging door de gerechtelijke
34

Besluit over het wetboek van strafvordering van 12 oktober en over het wetboek van strafrecht van 25
oktober 2018. De motiveringen van de uitspraken werden nog niet gepubliceerd.
35
De Europese Commissie heeft zich op 4 oktober schriftelijk tot de Roemeense regering gericht met de vraag
om toelichting over een aantal kwesties die verband houden met de verenigbaarheid met de EU-wetgeving. In
het antwoord van 5 november werd verwezen naar de nog hangende follow-up van het besluit van het
Grondwettelijk Hof.
36
Advies van de Commissie van Venetië 930/2018.

10

autoriteiten en tot groot risico voor de rechtsbedeling, twee punten waar in de loop van de
procedure geen rekening mee lijkt te zijn gehouden.
Een aantal leden van het parlement heeft aangevoerd dat het wetgevingsproces transparant is
en dat rekening wordt gehouden met het advies van de magistratuur. Het klopt dat de wetten
amendementen bevatten die door de magistratuur zelf waren voorgesteld. Dit is echter niet het
geval voor de meest controversiële bepalingen, die tot wet zijn geworden zonder dat echt
duidelijk is waarom de opvattingen van de magistratuur waren verworpen. Het grote aantal
vragen dat door het Grondwettelijk Hof is gesteld, alleen al over grondwettelijke kwesties,
onderstreept de slechte voorbereiding van deze amendementen en de gevolgen van het
verwaarlozen van de expertise van de essentiële gerechtelijke instanties. De Commissie van
Venetië en GRECO hebben er ook op gewezen dat bij het plannen van dergelijke
fundamentele wetswijzigingen ervan moet worden uitgegaan dat er in het parlement een echt
debat wordt gevoerd over de maatschappelijke noodzaak en de gevolgen van de
amendementen, gebaseerd op een breed overleg. Deze vraagstukken zijn immers kwesties van
openbaar beleid, en de vraag naar de grondwettelijkheid die door het Grondwettelijk Hof
wordt getoetst, kan niet als de enige relevante vraag worden beschouwd. Het feit dat het
advies van de Commissie van Venetië met betrekking tot de wetten inzake het justitiële stelsel
tot de constatatie van belangrijke blijvende problemen in deze wetten kwam, en de
bezorgdheid dat de wijzigingen in het wetboek van strafrecht en het wetboek van
strafvordering mogelijk in tegenspraak zijn met de wettelijke verplichtingen van Roemenië op
EU- en internationaal niveau, wijzen beide op het risico van versnelde procedures. Deze
procedures kunnen niet worden beschouwd als zijnde in overeenstemming met de
aanbeveling.
Aanbeveling 5: De regering moet een passend actieplan invoeren om het pijnpunt van de
uitvoering van rechterlijke uitspraken en de toepassing van de rechtspraak door
overheidsdiensten aan te pakken, waarbij ook moet worden voorzien in een mechanisme voor
het verstrekken van accurate statistieken om monitoring in de toekomst mogelijk te maken.
Voorts moet een systeem van interne monitoring worden ontwikkeld waarbij de Hoge Raad
voor de magistratuur en de Rekenkamer worden betrokken om een correcte uitvoering van het
actieplan te garanderen.
Aanbeveling 6: Het strategische beheer van het gerecht, d.i. de minister van Justitie, de Hoge
Raad voor de magistratuur, het Hoge Hof van Cassatie en Justitie en de procureur-generaal,
moeten zorgen voor de uitvoering van het actieplan zoals het is goedgekeurd en op gezette
tijden voorzien in een gezamenlijke openbare rapportage over de tenuitvoerlegging, met
inbegrip van oplossingen voor pijnpunten zoals het tekort aan griffiers, de buitensporige
werkbelasting en vertragingen bij de motivering van uitspraken.
Respect voor rechterlijke uitspraken
Respect voor en uitvoering van rechterlijke uitspraken vormen een integrerend deel van de
efficiëntie van het justitiële stelsel zoals in ijkpunt 1 is uiteengezet37. Na een veroordeling
door het Europees Hof voor de rechten van de mens in 2016 heeft Roemenië aan het Comité
van Ministers van de Raad van Europa een actieplan voorgelegd om de structurele problemen
van niet-doorvoering van rechterlijke uitspraken ten aanzien van de staat aan te pakken 38. Dit
37
38

Handleiding bij artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens – recht op
een onpartijdig gerecht (civiel onderdeel), http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf.
https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806dda63.

11

actieplan en de aanvullende maatregelen die waren geëist door het Comité van Ministers van
de Raad van Europa, zijn direct relevant voor het opvolgen van deze aanbeveling.
Er zijn stappen gezet om vooruitgang te boeken met het actieplan en een lijst te nemen
maatregelen is in september aan de regering voorgelegd. De voorstellen omvatten wijzigingen
aan het rechtskader om een tijdige uitvoering te garanderen en een toezichtsmechanisme om
een te late uitvoering van uitspraken ten laste van de staat te voorkomen. Het ministerie van
Justitie en de Hoge Raad voor de magistratuur zijn ook doende met een IT-register van
rechterlijke uitspraken ten laste of ten gunste van de staat39.
Structurele hervormingen van het justitiële stelsel
In het verslag van november 2017 werd opgemerkt dat het in 2016 vastgestelde brede
actieplan40 waarin de structurele hervormingsmaatregelen zijn opgenomen die tot 2020 voor
de ontwikkeling van het gerechtelijke stelsel moeten worden genomen, nu wordt uitgerold en
zou moeten resulteren in aanzienlijke verbeteringen voor al wie een beroep doet op het
gerechtelijke apparaat, en leiden tot een groter vertrouwen van de bevolking in het gerecht.
Dit actieplan werd in de loop van het jaar 2018 ontwikkeld en aangepast en krijgt financiële
steun van de Structuurfondsen van de EU41, gestuurd door vergaderingen van de Raad voor
het strategisch beheer. In het actieplan werden ook kwesties aangepakt als het opzetten van
een permanent mechanisme voor dialoog tussen vertegenwoordigers van de drie machten in
de staat en voor het actualiseren van het IT-systeem met betrekking tot de
gegevensbescherming.
De Raad voor het strategisch beheer heeft zich echter niet kunnen ontwikkelen tot een forum
dat in staat is belangrijke strategische kwesties voor het justitiële stelsel aan te pakken.
Bijvoorbeeld lijkt de raad geen rol te hebben gespeeld in het debat rond de wijziging van de
wetten inzake het justitiële stelsel, het wetboek van strafrecht en het wetboek van
strafvordering, die fundamentele gevolgen zal hebben voor het functioneren en de organisatie
van het justitiële stelsel. Zoals hierboven vermeld, is de tenuitvoerlegging van de wetten
inzake het justitiële stelsel geschied via noodverordeningen en niet via onderling
overeengekomen besluiten van het strategische beheer van het gerecht42.
Aanbeveling 7: De nieuwe Hoge Raad voor de magistratuur moet een collectief programma
voor zijn mandaat opstellen, met inbegrip van maatregelen om transparantie en
verantwoordingsplicht te bevorderen. Het programma moet ook een communicatiestrategie
bevatten waarbij op gezette tijden openbare vergaderingen worden georganiseerd met
groepen rechters en aanklagers op alle niveaus, alsook met het maatschappelijk middenveld

39

Zie Technisch Verslag - Aanbeveling 5.
Actieplan voor de uitvoering van de strategie voor de ontwikkeling van het gerecht 2015-2020, goedgekeurd
bij regeringsbesluit nr. 282/2016.
41
De Hoge Raad voor de magistratuur, het nationaal instituut van de magistratuur, de nationale school voor
griffiers en de gerechtelijke inspectie hebben met succes aanvragen ingediend voor projecten in het kader van
specifieke doelstelling 2.3 van het operationele programma voor bestuurlijke capaciteit. Het openbaar
ministerie voert eveneens diverse projecten uit die worden gefinancierd in het kader van dezelfde strategische
doelstelling.
42
Noodverordening 90/2018 van 10 oktober 2018 inzake maatregelen voor de inwerkingstelling van het
departement voor onderzoek naar misdrijven die binnen het gerecht zijn gepleegd; Noodverordening 92/2018
van 16 oktober 2018 tot wijziging van de wet op het statuut van de magistraten; Noodverordening 77/2018
van 5 september 2018 tot aanwijzing van een interim-bestuur van de gerechtelijke inspectie.
40

12

en beroepsorganisaties, waarbij gezorgd wordt voor een jaarlijkse rapportering die kan
worden besproken op de algemene vergaderingen van rechtbanken en aanklagers.
Transparantie en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de magistratuur
In het verslag van november 2017 werd opgemerkt dat de Hoge Raad voor de magistratuur de
prioriteiten had opgesteld voor zijn mandaat 2017-2022, waarin een eerste basis werd gelegd
voor de bevordering van de verantwoordingsplicht van de instelling. Het verslag vermeldde
ook dat ondanks problematische omstandigheden de hoge raad moeilijke beslissingen heeft
kunnen nemen, bijvoorbeeld door de voorgestelde amendementen op de wetten inzake het
justitiële stelsel te verwerpen. In het verslag werd geconcludeerd dat de hoge raad zijn
werkzaamheden moest blijven consolideren om de reputatie van magistraten consequent en
doeltreffend te verdedigen en bij te dragen tot een constructieve en transparante dialoog met
de regering en het parlement.
Sindsdien hebben de omstandigheden in toenemende mate bemoeilijkt dat de hoge raad de
aanpak van zijn prioriteiten handhaaft, aangezien een aantal van zijn adviezen door de
regering werden verworpen43. De hoge raad was verdeeld over de aanpak van de
aanbevelingen van de Commissie van Venetië en GRECO over de wetten inzake het justitiële
stelsel, zelfs op het punt van bestuurskwesties zoals de analyse van de gevolgen van de
amendementen bijvoorbeeld in verband met de regeling voor vervroegd pensioen en verlate
toegang tot het beroep.
De hoge raad werd verzocht advies te geven over de wijzigingen van de wetboeken van
strafrecht44. De hoge raad won advies in bij alle rechtbanken en openbaar ministeries en
verstrekte een samengevat standpunt aan de parlementaire commissie. Leden van de hoge
raad namen deel aan de debatten in het parlement, waarbij zij amendementen indienden en
commentaar leverden. Na de goedkeuring van de wetten in het parlement heeft de hoge raad
echter geen advies gegeven over de wijzigingen en ook niet de impact van de amendementen
op het gerechtelijke stelsel geanalyseerd.
In het verslag van januari 2017 werd met name de waarde onderstreept van de openbare
rapportage door de hoge raad over de acties die hij heeft ondernomen voor de verdediging van
de onafhankelijkheid van het gerecht en de bescherming van de reputatie, onafhankelijkheid
en onpartijdigheid van de magistraten. De hoge raad was echter niet in staat om op dit punt
een sterke positie in te nemen, ondanks de algemene situatie van openbare kritiek op de
magistratuur en de gerechtelijke instellingen.
In januari 2017 kon de Commissie aanzienlijke vooruitgang registreren voor ijkpunt 1.
Vandaag is de situatie zo dat waar er vooruitgang kon worden geboekt voor aanbeveling 5
(uitvoering van uitspraken), andere stappen die Roemenië heeft gezet, de geboekte
vooruitgang hebben teruggedraaid of in gevaar gebracht. De aanbevelingen 1, 3 en 4 werden
niet gevolgd. Voor aanbevelingen 2, 6 en 7 is geen vooruitgang naar betekenisvolle resultaten
te bekennen. Meer algemeen betekenen wetswijzigingen die de garantie voor
onafhankelijkheid van het gerecht ondermijnen en meer macht concentreren bij de minister
van Justitie, en een reeks stappen die de druk op de gerechtelijke instellingen opvoeren, dat
de Roemeense autoriteiten terugkomen op wat de basis vormt voor de evaluatie van januari
43
44

Zie voetnoot 27.
De leden van de hoge raad informeerden de missie van het mechanisme voor samenwerking en toetsing dat
een “standpunt” niet hetzelfde is als een advies en dat daarvoor geen besluit is vereist van het plenum van de
hoge raad.

13

2017. De lopende amendementen op het wetboek van strafrecht en het wetboek van
strafvordering bieden ook ernstig risico op het terugdraaien van de vooruitgang. Om die
reden is de Commissie van oordeel dat ijkpunt 1 niet als voltooid kan worden beschouwd en
dat voor de verwezenlijking van deze doelstelling aanvullende aanbevelingen zijn vereist,
zoals in de conclusie van dit verslag wordt uiteengezet.
3.2. IJkpunt twee: Het integriteitskader en het nationale agentschap voor
integriteitsbewaking
Aanbeveling 8: Zorgen voor de inwerkingtreding van PREVENT. Het nationale agentschap
voor integriteitsbewaking en het nationale bureau voor plaatsing van overheidsopdrachten
moeten zorgen voor rapportage over de voorafgaande controles bij procedures voor
overheidsopdrachten en hun opvolging, inclusief controles achteraf, alsook over
belangenconflicten of gevallen van corruptie die aan het licht zijn gekomen, en voor de
organisatie van openbare debatten waarbij de regering, de lokale autoriteiten, het
gerechtelijk apparaat en het maatschappelijk middenveld wordt verzocht te reageren op het
rapport.
Aanbeveling 9: De besluitvorming van het parlement inzake de opvolging van de definitieve
en onherroepelijke besluiten met betrekking tot onverenigbaarheden, belangenconflicten en
niet-verantwoorde vermogens ten aanzien van parlementsleden moet transparant zijn.
Het PREVENT-systeem
Het PREVENT-systeem is opgezet om belangenverstrengeling bij overheidsopdrachten te
voorkomen door vooraf controles uit te voeren, zodat de aanbestedende dienst problemen kan
oplossen voordat het contract wordt gegund. Het systeem is nu volledig operationeel en het
nationaal agentschap voor integriteitsbewaking maakt melding van positieve resultaten45.
Naast de waarschuwingen heeft PREVENT ook de bewustmaking bij de aanbestedende
diensten versterkt. Over het algemeen bestaat de indruk dat de preventieve aanpak aan veld
wint en de bereidheid van de grote meerderheid van de aanbestedende diensten om mogelijke
belangenconflicten te elimineren alvorens de contracten worden getekend, is een bewijs van
zijn waarde. Er bestaat een wetswijziging waarmee de mogelijkheid wordt ingevoerd om een
aanbestedende dienst te beboeten indien hij niet ingaat op de waarschuwingen van het
PREVENT-systeem, maar de toegevoegde waarde hiervan is onduidelijk46.
Op een breder vlak bleven de geboekte resultaten van het nationaal agentschap voor
integriteitsbewaking stabiel wat betreft onderzoek naar onverenigbaarheden en bestuurlijke
belangenconflicten47. De stabiliteit van het rechtskader inzake integriteit bleef echter precair.
Ondanks een negatief advies van het nationaal agentschap voor integriteitsbewaking werden
door het parlement in juli twee wetsvoorstellen aangenomen. Het eerste wetsvoorstel betreft
45

Sinds de start van de operaties in juni 2017 heeft PREVENT tot 1 september 2018 de analyse verricht van
16.210 procedures van openbare aanbestedingen met een cumulatieve waarde van ongeveer 15,470 miljoen
euro. 8% van de geanalyseerde procedures betrof EU-fondsen. Het nationaal agentschap voor
integriteitsbewaking vaardigde 57 integriteitswaarschuwingen uit, sommige daarvan betroffen
aanbestedingen van zeer hoge waarde. Het totaalbedrag van de waarde van de aanbestedingsprocedures
waarvoor een integriteitswaarschuwing werd uitgevaardigd, beloopt 112 miljoen euro. In 48 gevallen hebben
de aanbestedende diensten het mogelijke belangenconflict geëlimineerd. In 9 gevallen werd het mogelijke
belangenconflict ongemoeid gelaten. In twee van deze gevallen werd door het nationaal agentschap voor
integriteitsbewaking een onderzoek naar het belangenconflict gestart.
46
Noodverordening 98/2017 van 14 december 2017. Zie ook Technisch Verslag - Aanbeveling 8, blz. 22.
47
Zie ook Technisch Verslag - ijkpunt 2, blz. 21.

14

een verjaringstermijn van drie jaar voor handelingen die een belangenconflict of
onverenigbaarheid constitueren48. Het tweede wetsvoorstel wijzigt het sanctieregime dat geldt
bij belangenconflicten voor lokale verkozenen49. Beide wetsvoorstellen werden voor het
Grondwettelijk Hof aangevochten50. Verdere wetsvoorstellen liggen in het parlement nog
steeds ter tafel.
Een ander probleem heeft betrekking op de financiële middelen voor het nationaal agentschap
voor integriteitsbewaking. Na de forse teruggang van de begroting voor 2017 zullen verdere
reducties tot gevolg hebben dat het nationaal agentschap voor integriteitsbewaking problemen
krijgt om salarissen en contractanten te betalen51. Het is van essentieel belang dat het
agentschap beschikt over de nodige middelen om zijn taken overeenkomstig ijkpunt 2 te
blijven vervullen.
Uitvoering van uitspraken van rechtbanken betreffende parlementsleden
In verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing is in het verleden
herhaaldelijk gewezen op de vertraging en kennelijke inconsistentie in de toepassing van
sancties ten aanzien van parlementsleden van wie na een definitieve beslissing over een
melding van het nationale agentschap voor integriteitsbewaking is vastgesteld dat er sprake is
van onverenigbaarheid of een belangenconflict. De Commissie had daarom grotere
transparantie bij de besluitvorming aanbevolen en gaf daartoe een aantal concrete suggesties
in het verslag van november 2017. Sinds oktober 2016 werden vijf definitieve en
onherroepelijke uitspraken gedaan tegen parlementsleden. In twee gevallen, net als in twee
andere gevallen die betrekking hebben op de verkiezingen van december 201652, heeft het
parlement het nationale agentschap voor integriteitsbewaking te kennen gegeven dat geen
tuchtsanctie zou worden toegepast53. In de andere gevallen heeft het parlement nog niet
gereageerd. Hoewel dit soort kennisgevingen op het punt van transparantie een vooruitgang
betekent, riskeert de werkwijze van het parlement het ontradende effect van de sancties te
ondermijnen. Het argument was dat geen tuchtsanctie werd toegepast omdat het
integriteitsincident uit een vroeger mandaat of een vroegere functie stamt. Deze interpretatie
werd tot dusver niet door andere rechtbanken of openbare instellingen toegepast. Dit wijst op
de behoefte van een verduidelijking van de regels inzake onverenigbaarheden en
belangenconflicten op een manier die tegemoet komt aan het ijkpunt van het mechanisme
voor samenwerking en toetsing waarmee de uitvaardiging moet worden gegarandeerd van
verplichte uitspraken op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld.
De Commissie is van oordeel dat de aanzienlijke vooruitgang die in november 2017 voor
ijkpunt 2 was vastgesteld, tot stilstand is gekomen. Aanbeveling 8 is nagekomen zolang
PREVENT wordt geconsolideerd als een doeltreffend preventief middel. Voor vooruitgang op

48

Wet tot wijziging van Wet 176/2010 betreffende de integriteit in openbare ambten.
Wet tot wijziging van Wet 393/2004 betreffende het statuut van lokale verkozenen.
50
Het Grondwettelijk Hof deed uitspraak over een van de voorstellen op 16 oktober 2018 en over het andere op
6 november 2018 en verklaarde daarbij in een persbericht dat het eerste wetsvoorstel ongrondwettelijk was.
51
Van ongeveer 33 miljoen Lei in 2016 tot 22,5 miljoen Lei in 2017. In 2018 werd de begroting verder
gereduceerd tot 18 miljoen Lei (een supplement van 1,5 miljoen Lei dat door het agentschap was gevraagd,
werd niet ingewilligd).
52
Deze gevallen, drie in totaal, werden vermeld in het verslag van november 2017 (COM (2017) 751, blz. 9).
53
Verwijzend naar de besluiten van februari 2018 van het permanent bureau van de Kamer van
Volksvertegenwoordigers. Zie Technisch Verslag - Aanbeveling 9.
49

15

het punt van aanbeveling 9 moet de bestaande onduidelijkheid over de regelgeving worden
uitgeklaard.
3.3

IJkpunt drie: Aanpak van corruptie op hoog niveau

Duurzaamheid van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding en onomkeerbaarheid
van de strijd tegen corruptie
In het verslag van januari 2017 werd erkend dat aanzienlijke vooruitgang was geboekt met de
aanpak van corruptie op hoog niveau. In het verslag werd ook duidelijk gemaakt dat het
afzwakken of inkrimpen van de definitie van het begrip corruptie als misdrijf, of grote
problemen met de onafhankelijkheid en doeltreffendheid van het openbaar ministerie dat zich
bezig houdt met corruptiebestrijding, zouden worden beschouwd als achteruitgang. De
ontwikkelingen sinds het verslag van het mechanisme voor samenwerking en toetsing van
november 2017 hebben de Commissie ertoe genoopt haar evaluatie te heroverwegen. Het feit
dat belangrijke instanties voor corruptiebestrijding systematisch onder druk zijn komen te
staan, heeft gezorgd voor toenemende bezorgdheid over hun blijvende capaciteit om
resultaten te boeken en daarmee ook over de onomkeerbaarheid van de strijd tegen corruptie.
Meer bepaald is het nationale directoraat voor corruptiebestrijding een doelwit geweest van
politieke druk waardoor de onafhankelijkheid ervan kan worden geschaad. Naast de heftige
kritiek van toppolitici in het openbaar en in de media zijn ook belangrijke twijfels gerezen
over het proces door het feit dat zowel voor het ontslag van de zittende hoofdaanklager van
het nationale directoraat voor corruptiebestrijding, als voor de voorgestelde benoeming van de
nieuwe hoofdaanklager van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding geen rekening
is gehouden met het negatieve advies van de Hoge Raad voor de magistratuur (zie hoger). De
minister van Justitie heeft ook procedures gestart voor de aanwijzing van nieuwe
afdelingshoofden en adjunct-afdelingshoofden volgens dezelfde procedure. De gewijzigde
wetten inzake het justitiële stelsel kunnen ook voor problemen zorgen omdat bepaalde
personeelsleden het nationale directoraat voor corruptiebestrijding mogelijk zullen moeten
verlaten. In oktober keurde de regering een verdere noodverordening goed waarmee de
anciënniteitsvereisten voor aanklagers van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding
worden gewijzigd, hetgeen verder negatieve gevolgen kan hebben voor de operationele
capaciteit van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding.
Ook het Hoge Hof van Cassatie en Justitie, meer specifiek de rechters van de afdeling
strafrecht, zijn onder druk komen te staan. Zoals hoger vermeld, heeft de regering het Hoge
Hof van Cassatie en Justitie verwezen naar het Grondwettelijk Hof. Dit komt bovenop de druk
binnen het gerechtelijke stelsel en de controverse die is ontstaan toen de Hoge Raad voor de
magistratuur het mandaat van de voorzitter van de afdeling strafrecht van het Hoge Hof van
Cassatie en Justitie, dat zich bezighoudt met talrijke corruptiezaken op hoog niveau, niet
vernieuwde, en toen bij de gerechtelijke inspectie verwijzingen werden ingediend met
betrekking tot de voorzitter van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie (zie hoger).
De door de regering gezette stappen vinden ook hun weerslag in een kennelijke vermindering
van de samenwerking met het nationale directoraat voor corruptiebestrijding, waarbij komt
dat talrijke openbare instellingen, zoals ministeries, de rekenkamer en andere controleorganen
naar verluidt meer weigerachtig staan om mogelijke fraude- en andere corruptiezaken aan te
geven54.

54

Zie Technisch Verslag - ijkpunt 3.

16

De oprichting van de nieuwe afdeling voor onderzoek naar misdrijven van magistraten in de
gewijzigde wetten inzake het justitiële stelsel leidt in het bijzonder tot bezorgdheid inzake
corruptiebestrijding, aangezien een nieuwe structuur in termen van onafhankelijkheid
kwetsbaarder zou kunnen zijn dan tot dusver het nationale directoraat voor
corruptiebestrijding, en zij gebruikt zou kunnen worden als een extra instrument om
magistraten te intimideren en onder druk te zetten. Daarbij komt nog dat deze structuur
algemeen van aard is, die alle misdrijven van magistraten bestrijkt, en aldus niet over de
nodige expertise zal beschikken om specifieke corruptiemisdrijven op te sporen. Het effect
hiervan zou nog groter zijn, indien alle onderzoek naar personen die betrokken zijn in een
zaak met een magistraat, ook zou worden weggehaald bij het nationale directoraat voor
corruptiebestrijding. Wat het wettelijke kader betreft, kunnen de wijzigingen van het wetboek
van strafrecht en het wetboek van strafvordering die voor de zomer door het parlement
werden aangenomen, eveneens de strijd tegen corruptie ondermijnen (zie hoger). Bij de
wijdverspreide kritiek op deze wijzigingen werd tevens gewezen op de gevolgen voor de
corruptiebestrijding. De reikwijdte van diverse corruptiefeiten als misdrijf werd ingeperkt,
hetgeen ook een serieuze hindernis is voor onderzoek, vervolging en veroordeling ervan. Dit
was ook een belangrijk element in het advies van de Commissie van Venetië in verband met
de wetboeken,55 en doet eventueel vragen rijzen over de verenigbaarheid ervan met de
internationale verdragen die door Roemenië zijn geratificeerd. De Commissie van Venetië
wees erop dat vele wijzigingen afzonderlijk genomen, maar in het bijzonder door hun
cumulatieve effect, de doeltreffendheid van het Roemeense rechtsstelsel ernstig zullen
aantasten wat betreft de strijd tegen diverse vormen van misdaad, inclusief
corruptiegerelateerde misdrijven, gewelddadige misdrijven en georganiseerde misdaad. Er is
geen aanwijzing dat de kwestie van de verenigbaarheid met de internationale verplichtingen
in de regering of het parlement aan de orde is gesteld. Een aantal van deze wijzigingen is
ongrondwettelijk verklaard56.
Aanbeveling 10: Objectieve criteria vaststellen inzake besluiten over en motivering van de
opheffing van de onschendbaarheid van parlementsleden en ervoor zorgen dat
onschendbaarheid niet wordt ingezet om te ontkomen aan onderzoek naar en vervolging van
corruptie. De regering moet ook een wetswijziging overwegen om de onschendbaarheid van
ministers te beperken tot hun ambtstermijn. Voor het nemen van deze maatregelen zou een
beroep kunnen worden gedaan op bijstand van de Commissie van Venetië en de Groep van
Staten tegen corruptie (GRECO)57. Het parlement zou kunnen voorzien in een regelmatige
rapportage over besluiten die de parlementaire kamers hebben genomen over verzoeken tot
opheffing van de immuniteit en zou een openbaar debat kunnen organiseren, hetgeen de Hoge
Raad voor de magistratuur en het maatschappelijk middenveld de kans zou geven om te
reageren.
Aanbeveling 10 betreft de verantwoordingsplicht van het parlement met betrekking tot zijn
besluiten over verzoeken van het openbaar ministerie om toestemming te geven voor
preventieve maatregelen zoals huiszoekingen of aanhoudingen of voor onderzoeken naar
parlementsleden die minister zijn of zijn geweest. Dit is een bevoegdheid waarin de grondwet
voorziet, zoals het geval is in talrijke parlementaire stelsels waarin parlementsleden
55

Advies van de Commissie van Venetië 930/2018.
Besluit van het Grondwettelijk Hof betreffende de speciale wet inzake corruptie 78/2000 van 25 september
2018, en betreffende het wetboek van strafrecht van 25 oktober 2018.
57
De Groep van Staten tegen corruptie (GRECO) is in 1999 opgericht door de Raad van Europa om toezicht uit
te oefenen op de naleving van de normen op het gebied van corruptiebestrijding van de organisatie.
56

17

onschendbaarheid genieten om hun mandaat van verkozene te kunnen uitoefenen. De
aanbeveling heeft geen betrekking op het bestaan van deze bevoegdheid, maar op de manier
waarop zij wordt uitgeoefend. In vorige verslagen van het mechanisme voor samenwerking en
toetsing is gewezen op het belang van transparante criteria waarmee het parlement kan
aantonen dat het deze bevoegdheid op een objectieve manier hanteert. Hiermee zou ook de
band kunnen worden aangetoond tussen de weigering van verzoeken van het openbaar
ministerie en de bescherming van parlementsleden in de uitoefening van hun mandaat van
verkozenen, zonder het onderzoek naar en de vervolging van corruptiemisdrijven te beperken
of te vermijden.
Het verslag van november 2017 juichte toe dat er aandacht was besteed aan de noodzaak tot
meer transparantie in de follow-up van verzoeken van het openbaar ministerie. In het verslag
werd echter gesteld dat meer inspanningen noodzakelijk waren voor aanbeveling 10 en werd
het advies herhaald de hulp van de Commissie van Venetië en GRECO in te roepen. Het
juridische comité van de Kamer van Volksvertegenwoordigers heeft zich bereid verklaard
rekening te houden met de bestaande criteria van de Commissie van Venetië, maar dit is tot
dusver niet gebeurd58 en het werd ook niet geformaliseerd in het reglement van orde van de
Kamer of de Senaat.
In 2018 is er geen follow-up geweest van het verzoek aan de regering om een wetswijziging
te overwegen om duidelijk te maken dat de ministeriële onschendbaarheid slechts geldt voor
handelingen die een minister tijdens zijn ambtstermijn heeft gesteld. In het jaar dat liep tot
augustus 2018 werden twee verzoeken om een strafprocedure te mogen starten tegen twee
voormalige ministers, die thans geen parlementslid zijn, aanvaard door de president van
Roemenië.
De aanbeveling wees ook op de noodzaak te rapporteren over besluiten en publieke debatten
te houden. Een eerste stap in deze richting is dat de debatten in de parlementaire commissies
en in de plenaire vergadering live worden uitgezonden en ook op een later tijdstip online
kunnen worden bekeken.
Op basis van de analyse van ijkpunt 3 kan de Commissie haar conclusie van november 2017
bevestigen dat er meer inspanningen nodig zijn voor aanbeveling 10. Bovendien werd de
basis voor de positieve evaluatie in verband met ijkpunt 3 in januari 2017 door Roemenië
weer op losse schroeven gezet. Aanbeveling 10 kan daarom niet langer worden beschouwd
als voldoende om aan het ijkpunt te voldoen en tot dit doel zijn aanvullende aanbevelingen
opgenomen in de conclusies van dit verslag.

58

In de periode tussen september 2017 en augustus 2018 was er één verzoek om een strafprocedure te mogen
starten tegen een voormalige minister, die thans parlementslid is. De Kamer van Volksvertegenwoordigers
verwierp het verzoek. Er werd niet verwezen naar de criteria.

18

3.4

IJkpunt vier: Corruptie aanpakken op alle niveaus

Aanbeveling 11: De nationale strategie voor corruptiebestrijding blijven uitvoeren, met
inachtneming van de in augustus 2016 door de regering vastgestelde termijnen. De minister
van Justitie moet een rapportagesysteem invoeren over de daadwerkelijke uitvoering van de
nationale strategie voor corruptiebestrijding (inclusief statistieken over integriteitsincidenten
in overheidsdiensten, nadere informatie over tuchtprocedures en sancties en informatie over
structurele maatregelen die op kwetsbare terreinen worden toegepast).
Aanbeveling 12: Ervoor zorgen dat het nationale agentschap voor het beheer van in beslag
genomen activa volledig en daadwerkelijk operationeel is en dat dit agentschap een eerste
jaarverslag kan uitbrengen met betrouwbare statistische gegevens over de confiscatie van
criminele vermogensbestanddelen. Het agentschap moet een systeem opzetten om op gezette
tijden te rapporteren over de ontwikkeling van de bestuurlijke capaciteit en de resultaten bij
de confiscatie en het beheer van criminele vermogensbestanddelen.
Nationale strategie voor corruptiebestrijding
De nationale strategie voor corruptiebestrijding heeft het afgelopen jaar een gestage
vooruitgang geboekt. In maart 2018 publiceerde het technische secretariaat van het ministerie
van Justitie zijn eerste toetsingsverslag.59 Het technische secretariaat heeft verder thematische
evaluaties georganiseerd van openbare instellingen, om na te gaan hoe deze instellingen het
risico van corruptie inschatten in cruciale gebieden en wat voor maateregelen zij treffen om
incidenten te voorkomen. Voor de evaluaties, gebaseerd op collegiale toetsing, zullen EUmiddelen beschikbaar worden gesteld. De tenuitvoerlegging van de strategie schijnt in een
aantal belangrijke kwetsbare sectoren vooruitgang te hebben geboekt, speciaal in het
onderwijs, het ministerie van Binnenlandse Zaken en op lokaal niveau, maar minder duidelijk
in de gezondheidszorg.
Een van de doelstellingen van de strategie is de verbetering van de prestaties op het gebied
van corruptiebestrijding door de toepassing van strafrechtelijke en bestuurlijke sancties. Het
afgelopen jaar hebben het nationaal agentschap voor integriteitsbewaking en het nationale
directoraat voor corruptiebestrijding hun werkzaamheden voortgezet, en heeft het openbaar
ministerie de vervolging van misdrijven voortgezet die niet onder de bevoegdheid van het
nationale directoraat voor corruptiebestrijding vallen60. Zoals hierboven uiteengezet komt
echter de doeltreffendheid van deze belangrijke instellingen onder druk te staan en hebben
diverse wetgevingsinitiatieven geleid tot bezorgdheid over de mogelijke gevolgen voor de
uitvoering van de strategie en over het feit dat deze initiatieven haaks staan op de politieke
steun voor de voortzetting van preventie en bestraffing van corruptie. Dit betreft de
wijzigingen van het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering, en van het
integriteitskader, met mogelijke gevolgen op alle niveaus van het openbare bestuur.
Het nationale agentschap voor het beheer van in beslag genomen vermogensbestanddelen
Het nationale agentschap voor het beheer van in beslag genomen vermogensbestanddelen is
thans volledig operationeel en heeft zijn werkzaamheden verder uitgebouwd waarover
jaarlijks duidelijk verslag wordt uitgebracht. Het agentschap heeft ook vooruitgang geboekt
inzake de ontwikkeling van een nationaal geïntegreerd systeem voor de toetsing van de
59

Voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van de nationale strategie voor corruptiebestrijding 2016-2020 in
2017 https://sna.just.ro/Rapoarte+de+monitorizare.
60
In het technische verslag worden de resultaten per instelling gedetailleerd.

19

maatregelen die door de autoriteiten worden genomen op elk niveau van het proces van
inbeslagname van vermogens. Toch heeft het nationale agentschap voor het beheer van in
beslag genomen vermogensbestanddelen nog het potentieel van zich verder te ontwikkelen.
Een belangrijk element zou zijn activiteiten te ontwikkelen voor het sociale en openbare
hergebruiken van in beslag genomen vermogens, aangezien de wet toestaat dat steun wordt
verleend aan projecten van het maatschappelijk middenveld, zoals juridische opvoeding,
misdaadpreventie, bijstand aan slachtoffers en andere projecten van openbaar belang.
Vanwege onvoldoende bestuurlijke capaciteit heeft het agentschap tot dusver geen oproep tot
het indienen van voorstellen op dit gebied kunnen publiceren. In oktober 2018 werkte het
agentschap met slechts 20 personeelsleden van de 35 geplande posten, waardoor de
werkzaamheden strikt tot essentiële activiteiten moeten worden beperkt61.
Op basis van de analyse van ijkpunt 4 kan de Commissie haar conclusie van november 2017
bevestigen dat er meer inspanningen nodig zijn om vooruitgang te boeken voor het vervullen
van dit ijkpunt. De preventie van corruptie wordt tegengehouden door de politieke
ontwikkelingen die de geloofwaardigheid van de vooruitgang ondermijnen (aanbeveling 11).
Wat betreft aanbeveling 12, kan de Commissie besluiten dat aan deze aanbeveling is voldaan,
mits voldoende personele hulpmiddelen ter beschikking worden gesteld aan het nationale
agentschap voor het beheer van in beslag genomen vermogensbestanddelen.
4.

CONCLUSIE

Gedurende de twaalf maanden sinds november 2017 heeft Roemenië een reeks stappen gezet
om de aanbevelingen van het verslag van januari 2017 uit te voeren. Overeenkomstig de
evaluatie van dit verslag beschouwt de Commissie de aanbevelingen 8 en 12 als voldaan, en is
zij van mening dat verdere vooruitgang is geboekt met de aanbevelingen 5 en 9.
De evaluatie van het verslag van januari 2017 impliceerde steeds de voorwaarde dat geen
negatieve stappen zouden worden gezet die de vooruitgang van de afgelopen tien jaar weer op
losse schroeven zouden zetten. De inwerkingtreding van de wetten inzake het justitiële stelsel,
de druk op de onafhankelijkheid van het gerecht in het algemeen en op het nationale
directoraat voor corruptiebestrijding in het bijzonder, en andere stappen die de strijd tegen
corruptie ondermijnen, hebben de onomkeerbaarheid van de vooruitgang teniet gedaan of
gecompromitteerd, meer bepaald wat betreft ijkpunten 1 en 3.
De 12 aanbevelingen van het verslag van januari 2017 zijn bijgevolg niet langer voldoende
om het mechanisme voor samenwerking en toetsing af te ronden overeenkomstig de door
voorzitter Juncker vooropgezette doelstelling, en daarom worden in dit verslag extra
aanbevelingen geformuleerd. Dit betekent dat de belangrijkste instellingen in Roemenië blijk
zullen moeten geven van een sterke inzet voor de onafhankelijkheid van het gerecht en de
bestrijding van corruptie, als onontbeerlijke hoekstenen, en dat de capaciteit van de nationale
controlemechanismen moet worden hersteld om op te treden indien het risico bestaat op een
terugval.
Om de situatie te verhelpen, worden de volgende maatregelen aanbevolen:
Wetten inzake het justitiële stelsel
•

61

Onmiddellijke opschorting van de tenuitvoerlegging van de wetten inzake het justitiële
stelsel en de daarop volgende noodverordeningen.
Recent werd een aantal procedures voor indienstneming geautoriseerd.

20

•

Herziening van de wetten inzake het justitiële stelsel met volledige inachtneming van de
aanbevelingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, de Commissie van
Venetië en de Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO) van de Raad van Europa.

Benoemingen/ontslagen binnen het gerecht
•

Onmiddellijke opschorting van alle lopende benoemings- en ontslagprocedures van
hoofdaanklagers.
• Heropstarten van de procedure voor de benoeming van de hoofdaanklager van het
nationale directoraat voor corruptiebestrijding, met aantoonbare ervaring op het vlak van
de vervolging van corruptie en met een duidelijk mandaat voor het nationale directoraat
voor corruptiebestrijding om het professionele, onafhankelijke en onpartijdige speurwerk
naar corruptie voort te zetten.
• Onmiddellijke benoeming door de Hoge Raad voor de magistratuur van een interimbestuur van de gerechtelijke inspectie en binnen drie maanden benoeming van een nieuw
bestuur van de inspectie via een vergelijkend examen.
• Rekening houden met de negatieve adviezen van de Hoge Raad voor de magistratuur
inzake benoemingen of ontslagen van aanklagers op bestuursposten, tot een nieuw
wetgevingskader in werking treedt overeenkomstig aanbeveling 1 van januari 2017.
Wetboeken van strafrecht
• Bevriezing van de inwerkingtreding van de wijzigingen aan het wetboek van strafrecht en
het wetboek van strafvordering.
• Hervatting van de herziening van het wetboek van strafrecht en het wetboek van
strafvordering met volledige inachtneming van de noodzaak van overeenstemming met
de EU-wetgeving en de internationale anti-corruptie-instrumenten, alsook de
aanbevelingen in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing en het
advies van de Commissie van Venetië.
De Commissie zal de zaak van nabij blijven volgen en zal vóór de afloop van de ambtstermijn
van deze Commissie de situatie evalueren. De onmiddellijke tenuitvoerlegging van de
aanvullende maatregelen is essentieel om het hervormingsproces weer op het goede spoor te
brengen en opnieuw de weg op te gaan naar de afronding van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing, zoals vooropgesteld in het verslag van januari 2017.

21