Onderzoeksdeelrapport
Noodspoor programma
EU BTW e-Commerce
Versie: definitief
Documentnummer: 2021-0000013319

| KKenmerk: 2021-0000013319

Uitgebracht aan:
DG Belastingdienst,
dhr. drs. P.H. Smink
Den Haag, 19 januari 2021
Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Inhoud
•
•
•
•
•
•
•

Aanleiding opdracht
Onzekerheid over haalbaarheid
noodspoor
Aanbeveling 1, 2 en 3
Te benadrukken punten 1 en 2
Aanbeveling 4
Verantwoording onderzoek 1-3
Ondertekening

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce|

Aanleiding opdracht
De DG Belastingdienst heeft de Auditdienst Rijk (ADR) gevraagd
om een meerjarig onderzoek (bestaande uit deelonderzoeken) uit
te voeren naar het programma EU BTW e-Commerce, waarvoor de
voorbereiding in juni 2020 van start is gegaan. Doel is het bieden
van inzicht in de programmasturing en -beheersing door
onderzoek uit te voeren en het in een zo vroeg mogelijk stadium
geven van aanbevelingen om de opdrachtgever in staat te stellen
deze aanbevelingen snel in de bijsturing van het programma te
kunnen meenemen. Zie verder de opdrachtformulering: kenmerk
2020-0000207511 d.d. 27 oktober 2020.
Dit deelrapport gaat in op het noodspoor van het programma, dat
nodig is om te zorgen dat de Belastingdienst de uitvoering van de
EU-richtlijn een halfjaar eerder kan starten dan initieel gepland.
Dit deelrapport is bestemd voor de opdrachtgever en de leden van
de stuurgroep van het programma (voor het overleg van 13
januari 2021).
3
Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce|

Onzekerheid over haalbaarheid noodspoor

Wij hebben de notitie ‘beslissing noodspoor EU BTW e-Commerce’
versie 1.0 d.d. 12-01-2021 onderzocht vanuit onze lopende
deelonderzoeken naar de IV-planning en naar het programma- en
implementatieplan. Wij onderschrijven dat ondanks de grote
betrokkenheid en inzet van medewerkers de haalbaarheid van het
noodspoor is omringd met grote onzekerheden en risico’s. Er
staan veel voornemens in de notitie en er is niet opgenomen wat
er al is gerealiseerd.
Met name het vele handmatige werk, daar de IV-ondersteuning
maar minimaal kan zijn, zal impact hebben op vele vlakken. Het
programma houdt nu rekening met het ‘gematigde’ scenario qua
hoeveelheid werk. Als de hoeveelheid werk qua scenario
‘realistisch’ blijkt te zijn dan zal het zeer lastig worden een
beheerst proces te waarborgen. Dit zal effecten hebben op zowel
ondernemers als de Belastingdienst zelf en zal politieke aandacht
opleveren.

4

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Aanbeveling (1)
Stel stakeholdersanalyse op en voer tussentijdse herijking uit
Het samen werken aan totaaloverzicht en verbinding is van belang
daar het programma veel afhankelijkheden kent en complex is. De
tijdsdruk zorgt ervoor dat een ieder (dit betreft zowel
programmateam als stuurgroep als betrokken directies en ketens)
vooral bezig is met het eigen aandeel aan het noodspoor.
Daardoor is er (te) weinig tijd over om samen het geheel te
bespreken en te beschouwen. Dit samen werken is extra lastig
door de corona-maatregelen. Wij adviseren het programma om:
• een interne stakeholdersanalyse op te stellen en van hieruit en
vanuit het aanwezige totaaloverzicht de rol en inbreng van de
betrokkenen te bepalen en verder af te stemmen;
• één (of meerdere) tussentijdse herijking(en) op “blijft het
haalbaar” uit te voeren.
5

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Aanbeveling (2)
Communiceer intern gerichter om zo haalbaarheid te vergroten
Het programma is complex, de tijdsdruk is hoog en de coronamaatregelen belemmeren de (fysieke) sociale interactie. Het nut
en de noodzaak van het programma, de voortgang en de
verwachte bijdrage van een ieder en het inzicht in de
afhankelijkheden wordt buiten het programma vaak anders
uitgelegd in relatie tot de eigen prioriteiten. Een gerichtere
communicatie zal leiden tot meer acceptatie en commitment voor
het werk dat een ieder voor het programma moet uitvoeren. Dit
zal de haalbaarheid vergroten.
Wij adviseren het programma de interne communicatie meer
gericht vanuit een interne stakeholdersanalyse verder vorm te
geven.
6

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Aanbeveling (3)
Laat onderzoek uitvoeren naar huisvesting en werving
Teruggerekend vanuit de invoeringsdatum zijn tijdslijnen opgesteld
voor huisvesting en werving. Die gaven aan dat op dit moment er
duidelijkheid moet zijn over de plaats van huisvesting en dat de
werving gaande moet zijn. Dat is nog niet zo waardoor deze
onderdelen zich nu op het kritieke pad bevinden. Voor werving is
daarom gekozen de eerste begeleiders intern te werven, daar
externe werving niet tijdig zal lukken. De medezeggenschap heeft
ook nog niet ingestemd met deze onderwerpen.
Wij adviseren de stuurgroep voor het hoofdspoor nader onderzoek
uit te laten voeren naar de ontstane situatie (zowel terugkijkend
naar oorzaken als vooruitkijkend naar oplossingen), zodat een
structurele oplossing van de processen huisvesting en werving
mogelijk is.
7

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Benadrukken punten uit notitie Noodspoor (1)
Er is een aantal punten uit de notitie Noodspoor dat wij willen
benadrukken vanwege hun belang voor de realisatie van het
programma (dus breder dan het noodspoor).
• Veelheid aan onzekerheden en risico’s. Uit de notitie blijkt dat
de haalbaarheid van het noodspoor is omgeven met
onzekerheden en risico’s. Dit betreft onder meer: a. de
onzekerheid over het aantal ondernemers dat zich zal
registreren en daarmee de werklast voor de Belastingdienst
b. het risico op het vlak van authenticatie voor niet-EUondernemers en c. het risico op extra werk vanuit de nog uit
te voeren Privacy Impact Analyse.
• Impact van het noodspoor op het hoofdspoor, de keten
Omzetbelasting en de andere ketens. Met name de
modernisering van het IV-landschap schuift naar achteren met
alle risico’s van dien.
8
Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Benadrukken punten uit notitie Noodspoor (2)
• Schaarse businesscapaciteit en hoge werkdruk.
Businesscapaciteit is nodig voor zowel het reguliere proces,
het noodspoor en het hoofdspoor. Doordat de capaciteit
schaars is leidt dit tot hoge werkdruk bij businessmedewerkers die bij het programma betrokken zijn. Ook aan
de IV-kant is sprake van hoge werkdruk en ook IV-capaciteit is
lastig uit te breiden. Aandachtspunt hierbij is duurzame inzet
van medewerkers.
• Datamigratie. De data vanuit het noodspoor dienen zonder
problemen naar het hoofdspoor te kunnen worden overgezet.
• Bedrijfsvoering van het programma. Zoals uit de notitie blijkt
is de bedrijfsvoering nog niet op niveau, het is zaak dit snel te
verbeteren.
• Het hoofdspoor vanaf 1 juli 2021 leidend te laten zijn.
9

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Aanbeveling (4)
Evalueer (besluitvormings)proces inzake traject invoeringsdatum
Nederland is steeds uitgegaan van invoering van de EU-richtlijn
per 1 januari 2022. Er is geen alternatief scenario opgesteld voor
de vanuit de EU afgesproken (uitgestelde) invoeringsdatum. Toen
in oktober 2020 bleek dat de invoeringsdatum op 1 juli 2021 bleef
staan is de planning van het noodspoor onder grote tijdsdruk tot
stand gekomen. Ook de uitvoering van het noodspoor zal naar
verwachting onder grote druk plaatsvinden.
Wij adviseren de stuurgroep om in de 2e helft van 2021 het
(besluitvormings)proces inzake het hele traject van de
invoeringsdatum voor zowel beleid (DG Fiscale Zaken) als
uitvoering (Belastingdienst) en de samenhang hiertussen te
(laten) evalueren om te leren voor komende (EU)-trajecten.
10

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Verantwoording onderzoek (1)
Werkzaamheden en afbakening
In de opdrachtbevestiging staat vermeld dat wij het 1e jaar twee deelonderzoeken uitvoeren, te
weten een deelonderzoek naar het Programma- en implementatieplan en een deelonderzoek naar
de IV-planning. Vooruitlopend op de resultaten van die deelonderzoeken komen wij met een
deelrapport over het noodspoor. Wij baseren ons daarbij op de uitgevoerde werkzaamheden voor
de twee deelonderzoeken, te weten doornemen documentatie en houden van interviews. Wij
merken op dat wij nog niet alle werkzaamheden voor de twee deelonderzoeken hebben afgerond.
Dit deelrapport is daarmee gebaseerd op een beperkt onderzoek.
In de uitvoeringstoets heeft de Belastingdienst aangegeven de uitvoering in het kader van de EUrichtlijn te kunnen uitvoeren per 1-1-2022. Verwacht werd toen dat de ingangsdatum van de
richtlijn van 1-7-2021 nog zou schuiven naar 1-1-2022. Toen in oktober 2020 duidelijk werd dat de
invoeringsdatum op 1-7-2021 zou blijven staan heeft de Belastingdienst onderzocht of het mogelijk
is die datum te kunnen halen. Daarvoor is het noodspoor in het leven geroepen, dat zorgt voor een
tijdelijke oplossing, die grotendeels handmatig zal zijn en met minimale IV-ondersteuning. Een en
ander is uiteen gezet in de notitie van de Belastingdienst (notitie ‘beslissing noodspoor EU BTW eCommerce’ versie 1.0 d.d. 12 januari 2021).
De onderzoeksvraag luidt: Welke aanbevelingen heeft de ADR ter verbetering van de sturing en
beheersing van het programma EU BTW e-Commerce? Als referentiekader hanteren wij de Demingcircle: plan, do, check en act, waarbij de focus ligt op plan en do.
11

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Verantwoording onderzoek (2)
Werkzaamheden en afbakening
Wij hebben zoals in de opdrachtbevestiging staat vermeld in een zo vroeg mogelijk stadium
adviezen gegeven aan het programmateam, zodat zij deze bij het opstellen van de notitie (naam,
kenmerk) heeft kunnen meenemen. Die notitie is gezien de tijdsdruk op het programma in kort
tijdsbestek opgesteld. De benodigde input voor die notitie is ook onder tijdsdruk tot stand
gekomen. Daarmee is er ook sprake van tijdsdruk voor onze deelonderzoeken en is de diepgang
beperkt gebleven (meer aandacht voor proces dan voor inhoud).
Wij hebben ons gericht op het totstandkomingsproces van de notitie ‘beslissing noodspoor EU BTW
e-Commerce’ versie 1.0 d.d. 12 januari 2021, op de onderbouwing van zaken in de notitie en op
het benoemen van beperkingen en risico’s. Wij hebben de concept-notitie versie 0.9 van 11 januari
2021 eerst als object van onderzoek genomen. Daar ons concept-deelrapport tegelijk met de notitie
versie 1.0 van de Belastingdienst in de stuurgroep van 13 januari 2021 besproken is, heeft daarna
op 19 januari 2021 een finale check plaatsgevonden met versie 1.0.
Wij hebben de bevindingen en adviezen afgestemd middels hoor-wederhoor met het
programmateam en met de gedelegeerd opdrachtgever.
Wij hebben geen aandacht besteed aan de extra kosten van het noodspoor en aan het voortraject
van het programma. Wij hebben alleen zaken binnen de Belastingdienst onderzocht.
12

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Verantwoording onderzoek (3)
Gehanteerde Standaard
Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de Internationale Standaarden
voor de Beroepsuitoefening van Internal Auditing.
In dit rapport wordt geen zekerheid verschaft, omdat er geen assurance-opdracht is
uitgevoerd.
Verspreiding rapport
De opdrachtgever, dhr. drs. P.H. Smink, is eigenaar van dit deelrapport.
De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. Dit deelrapport is primair bestemd
voor de opdrachtgever met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen. In de
ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de ADR een
rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken op de website van de
rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De minister van
Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van
door de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op de website. Deze
actieve openbaarmaking geldt niet voor dit deelrapport, wel voor het nog te
verschijnen samenvattende rapport waar dit deelrapport onderdeel van zal uitmaken.
13

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Ondertekening
Dit onderzoeksdeelrapport is opgesteld door:
H.B.P. Havinga RE RA MMI
ondertekend door mw. H.B.P. Havinga RE RA MMI
mw. H.B.P. Havinga RE RA MMI Digitaal
Datum: 2021.01.22 15:39:08 +01'00'

Auditmanager
Den Haag, 19 januari 2021
Auditdienst Rijk

14

Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce

Auditdienst Rijk
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
(070) 342 77 00

|
Onderzoeksdeelrapport Noodspoor programma EU BTW e-Commerce