Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 755

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 november 2016
Inleiding
Bijgaand bied ik u het onderzoek aan over transparante dispensatiebepalingen in cao’s1, naar aanleiding van de ruim twee jaar geleden doorgevoerde wijziging van het Toetsingskader avv. Naar aanleiding daarvan ga
ik tevens in op de praktijk van dispensatieverlening door cao-partijen en
op de aanvullende bevoegdheid tot dispensatieverlening van de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zoals toegezegd in het debat over
cao en avv van 4 februari jl. (Handelingen II 2015/16, nr. 51, item 5). Tevens
ga ik in op de wenselijkheid van aanpassing van het Toetsingskader en het
dispensatiebeleid van SZW2, alsook op de door de Kamer ter sprake
gebrachte ontwikkeling dat cao’s vaker worden afgesloten met zogenoemde kleine bonden.
Aanpassing Toetsingskader
Tijdens de SZW-begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer (december
2011; Handelingen II 2011/12, nr. 36, item 9) is in relatie tot maatwerk en
flexibiliteit intensief gesproken over het avv-instrument. Het met de
Kamer sindsdien gevoerde debat heeft geleid tot de invoering van nieuwe
vereisten voor het algemeen verbindend verklaren (avv) van dispensatiebepalingen in cao’s3 per 1 april 2014. De wijziging sloot aan bij eerder
hierover uitgebrachte aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid4. Met
de wijziging van het Toetsingskader werd beoogd een nieuwe impuls te
geven aan het dispensatiebeleid van cao-partijen, door de zelfregulering
door cao-partijen te versterken. Cao-partijen behoren immers tot dezelfde
sector als dispensatieverzoekers en zijn daarom bij uitstek geschikt om te
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Conform Motie Mulder, Kamerstuk 29 544, nr. 690
Staatscourant 2013, nr 34009, 6 december 2013
4
StvdA, 12 juli 2012, «Dispensatie in de cao, een transparante procedure»
2
3

kst-29544-755
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 755

1

beoordelen wanneer dispensatie van de cao of cao-bepalingen gepast is.
In samenspraak kan zo vorm worden gegeven aan maatwerk binnen en
door de sector zelf.
Dispensatiebepalingen in cao’s moeten sindsdien voldoen aan de
vereisten van transparantie om voor avv in aanmerking te komen.
Wanneer een dispensatiebepaling in de cao is opgenomen moet deze
voldoen aan de volgende elementen:
• een duidelijke aanduiding tot wie men zich moet wenden met een
dispensatieverzoek;
• duidelijke beoordelingscriteria en voorwaarden waaraan het dispensatieverzoek moet voldoen;
• een beschrijving van de procedure waarin concrete termijnen zijn
vermeld;
• de beslissing op het dispensatieverzoek dient te allen tijde schriftelijk
en gemotiveerd te zijn.
Naar aanleiding van de wijziging van het Toetsingskader heb ik een
tweeledig onderzoek gedaan. Onderzocht is of de dispensatiebepalingen
in cao’s zijn aangepast (cao-onderzoek) en daarnaast is nagegaan of er
sprake is van wijzigingen op het gebied van dispensatieverlening
(onderzoek naar de toepassingspraktijk). In beide delen van het onderzoek
wordt de periode van twee jaar sinds de wijziging (1 april 2014 tot 1 april
2016) vergeleken met de direct voorafgaande periode (1 april 2012 tot
1 april 2014).
Resultaten cao-onderzoek
In de onderzoeksperiode werden 115 avv-verzoeken ingediend. Voor de
helft (57 cao’s) heeft dit geleid tot avv van de voorgelegde dispensatiebepaling. Van de andere voorgelegde verzoeken bevatten 35 (voornamelijk)
fonds-cao’s geen dispensatiebepaling: contractsvrijheid houdt immers ook
de mogelijkheid in dat partijen over dispensatie geen afspraken maken. In
de overige 23 gevallen is het niet tot avv van de dispensatiebepaling
gekomen omdat uiteindelijk niet werd voldaan aan de eisen van het
Toetsingskader.
De wijziging van het Toetsingskader is dus door een aanzienlijke groep bij
de eerste mogelijkheid, namelijk bij totstandkoming van een nieuwe cao
of tijdens de daaropvolgende avv-procedure, verwerkt tot een avv-bare
bepaling. Ik constateer ook dat in bijna driekwart van de cao’s waarin
dispensatiebepalingen werden beoogd (80), dit ook daadwerkelijk tot avv
van de dispensatiebepalingen heeft geleid (57). Dit is een vertrouwenwekkende score, wanneer in aanmerking wordt genomen dat wijziging van
regelgeving tijd nodig heeft om «neer te dalen». Ook tegen de achtergrond van de uitgangssituatie is de gemeten score bevredigend, want uit
het onderzoek kwam ook naar voren dat slechts vijf cao’s al vóór de
wijziging van het Toetsingskader voldeden aan de (nieuwe) eisen. Alle
overige hebben dus hun dispensatieregeling moeten vernieuwen. Hieruit
kan ook worden afgeleid dat de procedurele waarborgen voor de
behandeling van een dispensatieverzoek vóór de wijziging per sector
aanzienlijk van elkaar verschilden. Gezien de stijging (zie hieronder) van
het aantal cao’s dat sinds de wijziging voldoet aan de vereisten verwacht
ik dan ook dat het gewijzigde Toetsingskader bijdraagt aan de professionalisering van de behandeling van dispensatieverzoeken door cao-partijen.
Een andere belangrijke conclusie is dat die sectoren waar een dispensatiebepaling echt van belang is nu ook daadwerkelijk een transparante
dispensatiebepaling hebben. Dat wil zeggen dat die sectoren waarvan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 755

2

dispensatiekwesties uiteindelijk het vaakst bij de Minister van SZW terecht
kwamen5 voldoen aan het gewijzigde Toetsingskader en een ordentelijke
dispensatieregeling kennen. Over het geheel genomen spelen decentrale
sociale partners dan ook in op de aanbeveling van de Stichting, het
gewijzigde Toetsingskader en de wens van de Kamer op dit punt,
waarmee naar mijn mening tevens wordt geïllustreerd welk belang zij
hechten aan avv. Uiteraard streef ik ernaar de score bij volgende
avv-verzoeken verder te verhogen omdat een transparante dispensatieregeling beter tegemoet kan komen aan de toenemende behoefte aan
maatwerk en flexibiliteit van bedrijven en subsectoren. Mijn departement
ondersteunt cao-partijen daar dan ook actief bij door hen van advies te
dienen over vormgeving en formulering, zowel voor als tijdens de
procedure van het verzoek om avv. Ook wordt sociale partners die nu nog
geen transparante dispensatieregeling hebben verzocht bij een volgend
avv-verzoek de dispensatieregeling zodanig te redigeren dat deze wel aan
het Toetsingskader voldoet.
Ook de Stichting van de Arbeid, met wie ik de uitkomsten van het
onderzoek heb besproken, onderkent de uitdaging zowel het aantal
dispensatiebepalingen als de transparantie daarvan te vergroten. Hiertoe
zullen de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties dit onderwerp
in ieder geval de komende twee jaar in hun inzet opnemen en de
uitkomsten van het decentraal cao-overleg monitoren. Zij zullen het
decentraal overleg tevens wijzen op het belang van het opnemen van een
klachtenprocedure in de cao, waarin zo nodig ook een beroep gedaan kan
worden op een onafhankelijke derde-deskundige.
Dispensatieverlening door cao-partijen
Eén van de doelstellingen van de aanscherping van het Toetsingskader is
vergroting van de toegankelijkheid van de dispensatiemogelijkheid die de
cao biedt. Dat zou er toe kunnen leiden dat er vaker een beroep op deze
mogelijkheid wordt gedaan. In het onderzoek naar de toepassingspraktijk
is daarom aan de dispensatieorganen van de cao’s waarvan de dispensatiebepaling is avv’d gevraagd naar het aantal dispensatieverzoeken dat
men sinds de aanscherping van het Toetsingskader heeft ontvangen.
Daaruit bleek dat het aantal dispensatieverzoeken sindsdien is toegenomen van 170 tot 194 in vergelijking met eenzelfde periode daarvoor. Dit
kan overigens niet zonder meer op het conto worden geschreven van een
verbeterde dispensatiemogelijkheid: zeker ook zal dit te maken hebben
met de specifieke omstandigheden van het bedrijf of de subsector die om
dispensatie verzoekt. Hoe dan ook is deze stijging positief omdat meer
dispensatiezoekers de weg weten te vinden naar de dispensatieprocedure.
Het percentage toewijzingen is min of meer constant gebleven: in iets
meer dan de helft van de dispensatieverzoeken (55%) wordt ook daadwerkelijk een dispensatie toegewezen. Daarnaast moeten we constateren dat
door de korte periode sinds de wijziging van het Toetsingskader nog niet
te zeggen is of deze ook heeft geleid tot veranderingen in de ingediende
dispensatieverzoeken of de behandeling van die verzoeken. Dat neemt
echter niet weg dat in een aantal gevallen na de aanscherping veranderingen zijn gerapporteerd, vooral ten aanzien van de behandeling van
dispensatieverzoeken. Zo wordt bijvoorbeeld de formalisering van
termijnen, beoordelingskaders en klachtenprocedures duidelijk als
verbetering ervaren ten opzichte van de oude situatie.
Wat de afzonderlijke dispensatieverzoeken betreft blijkt dispensatie vooral
te worden aangevraagd voor de gehele cao, voor de toepassing van de
5

Cao Bouw & Infra, cao Sociaal Fonds Uitzendbranche, cao Graanbe- en verwerkende bedrijven,
cao voor Uitzendkrachten, cao Sociaal Fonds Graanbe- en verwerkende bedrijven, cao
Bedrijfstakeigen Regelingen Bouw & Infra.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 755

3

loonschalen in de cao, of voor diverse aspecten van beloning, meer
specifiek voor de toepassing van een afgesproken loonsverhoging,
toeslagen voor ploegendiensten of werken op bijzondere uren. Dispensatie wordt (vrijwel) niet gevraagd voor cao-afspraken over bijvoorbeeld
werktijden, collectieve verzekeringen, verlof, cao-fondsen en functieindelingen. Verder blijkt de reden voor een dispensatieverzoek vaak te
liggen in de financiële omstandigheden van bedrijven, en minder in de
immateriële verplichtingen die een cao met zich meebrengt. Dat lijkt erop
te wijzen dat de cao als zodanig gewaardeerd wordt als regulerend kader,
maar dat specifieke omstandigheden buiten de cao de naleving kunnen
bemoeilijken.
De belangrijkste criteria van cao-partijen voor de beoordeling van
dispensatieverzoeken zijn het begrip «zwaarwegende omstandigheden»
en het hebben van een eigen, gelijkwaardige arbeidsvoorwaardenregeling. Bij zwaarwegende omstandigheden gaat het vooral om de
financiële positie van de onderneming. Daarnaast wordt bij de beoordeling ook rekening gehouden met bedrijfsspecifieke kenmerken. Bij een
eigen, gelijkwaardige arbeidsvoorwaardenregeling gaat het vooral om
een eigen ondernemings-cao die in zijn totaliteit minstens gelijkwaardig is
aan de avv’de cao waarvan dispensatie wordt gevraagd.
Maatwerk en flexibiliteit zijn primair zaken die vorm moeten krijgen in
cao’s. Via onder meer minimumbepalingen, raamwerkbepalingen, open
formuleringen, budgetkeuzeregelingen en afwijkingsmogelijkheden
bieden cao’s veel mogelijkheden voor maatwerk en flexibiliteit. De vraag
is wel in hoeverre werkgevers en werknemers hiervan op de hoogte zijn
en er dus ook echt gebruik van maken. Vervolgens worden maatwerk en
flexibiliteit bepaald door het dispensatiebeleid van cao-partijen. Met
goede dispensatieregels in de cao kunnen cao-partijen vele kanten op: zij
kunnen bijvoorbeeld tijdelijk en onder bepaalde condities dispensatie
verlenen voor de hele cao of voor specifieke bepalingen. Ook wat betreft
het moment van toekenning van dispensatie hebben cao-partijen ruimere
mogelijkheden dan het geval is bij de dispensatieprocedure voor avv,
omdat men bij avv alleen een verzoek in kan dienen tijdens de tervisieleggingstermijn van drie weken en ook op dat moment moet beschikken over
een eigen rechtsgeldige cao. De Minister kan alleen dispensatie voor het
geheel toe- of afwijzen bij gelegenheid van het nemen van een avvbesluit. Cao-partijen kunnen kortom op maat tegemoet komen aan
specifieke situaties waarin de cao niet kan worden toegepast, ook als de
dispensatieregeling algemeen verbindend is verklaard.
Sinds de wijziging van het Toetsingskader zijn dispensatieregelingen
transparanter en toegankelijker geworden. Wat ook opvalt, is dat
cao-partijen met het criterium «zwaarwegende omstandigheden» een op
het oog vergelijkbaar criterium hanteren als het criterium dat de Minister
van SZW aanhoudt bij dispensatieverzoeken («zwaarwegende redenen»).
Maar door ook te kijken naar de financiële positie van de verzoekende
onderneming geven cao-partijen een andere, eigen invulling aan dit
criterium dan de Minister van SZW. Die geeft uiteraard een afstandelijker
oordeel, terwijl cao-partijen juist vanuit hun positie binnen de sector de
ruimte hebben dieper op de inhoud in te gaan en daarop hun beslissing
kunnen baseren. Het is goed wanneer cao-partijen zich realiseren dat het
echte maatwerk binnen de sector zelf tot stand moet komen en dat dit de
voorkeur heeft boven gebruikmaking van de aanvullende dispensatiebevoegd van de Minister.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 755

4

Dispensatiebeleid SZW
De Minister van SZW heeft de bevoegdheid om bedrijven of subsectoren
uit te zonderen van een avv-besluit wanneer partijen er zelf niet in slagen
tot een oplossing te komen. Dergelijke dispensatie wordt sinds de
aanpassing van het Toetsingskader per 1 januari 2007 alleen verleend als
er zwaarwegende redenen zijn waarom toepassing van de bedrijfstak-cao
door middel van avv redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Die
zwaarwegende redenen kunnen met name gelegen zijn in bedrijfsspecifieke kenmerken. In tegenstelling tot de dispensatieverlening door
cao-partijen zijn de mogelijkheden voor dispensatie via de Minister
minder flexibel, vanwege de aard van het besluit. Dispensatie kan immers
alleen worden verleend op het moment van het avv-besluit, voor alle
avv’de cao-bepalingen en voor de gehele avv-periode.
In de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2015 zijn in totaal
191 dispensatieverzoeken ingediend en zijn 1356 besluiten genomen 7. In
de eerste jaren na de wijziging van het Toetsingskader van 2007 werden er
meer verzoeken ingediend dan daarna, hoewel het aantal verzoeken in
2015 weer een stijging te zien gaf. In eerste instantie werden 58 dispensatieverzoeken toegewezen. 77 dispensatieverzoeken werden afgewezen,
waarvan 51 op inhoudelijke gronden en 26 op formele gronden, bijvoorbeeld als de dispensatieverzoeker niet over een eigen rechtsgeldige cao
beschikt. Na behandeling in bezwaar zijn in totaal drie dispensatieverzoeken die in eerste instantie waren afgewezen, alsnog toegewezen op
grond van feiten en omstandigheden die ten tijde van het nemen van het
primaire besluit nog niet bekend waren. In de overige gevallen is de
aanvankelijke beslissing na bezwaar gehandhaafd. In 2014 werden tien
dispensatieverzoeken ingediend en in 2015 werd 26 maal een dispensatieverzoek ingediend. Zowel in 2014 als in 2015 werd acht keer dispensatie
verleend en werden geen afwijzingen gedaan8. Overigens kan worden
gesteld dat vanaf 2013 het merendeel van de dispensatieverzoeken steeds
meer op dezelfde cao’s betrekking heeft9. Hieruit concludeer ik – met enige
voorzichtigheid in verband met mogelijke andere redenen – dat het
dispensatiebeleid van de overheid er toe bijdraagt dat dispensatiekwesties
in toenemende mate binnen de cao-sectoren zelf worden opgelost: na een
beslissing van de overheid lijken partijen bij een volgende gelegenheid
vaker tot elkaar te komen aan de onderhandelingstafel.
Uit het bovenstaande blijkt dat het dispensatiebeleid door de Minister van
SZW een aanvullende maar niettemin reële rol speelt bij het bewerkstelligen van maatwerk en flexibiliteit binnen sectoren. Hoewel de voorkeur
uitgaat naar dispensatie door partijen, biedt de overheid een uitwijkmogelijkheid waarvan daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt en die ook leidt tot
een substantieel aantal dispensaties. Zoals ik eerder met u deelde tijdens
het debat op 4 februari jongstleden zie ik dan ook geen aanleiding tot
wijziging van het avv-instrument of het dispensatiebeleid van de overheid.
In mijn gesprekken hierover met de Stichting van de Arbeid is mij ook niet
gebleken dat werkgevers- en werknemersorganisaties opties voor
aanpassing van het Toetsingskader voorzien die per definitie tot meer
dispensatie en maatwerk, en daarmee tot meer draagvlak voor de
cao-afspraken, zouden leiden bij individuele werkgevers en werknemers.

6

O.m. in verband met stillegging of intrekking van verzoeken. Beslissingen kunnen later vallen
dan het jaar van indiening.
SZW Bedenkingenrapportage 2015, http://cao.minszw.nl/pdf/174/2016/174_2016_13_236899.pdf.
8
Zie noot 6
9
Cao voor Uitzendkrachten, de cao Sociaal Fonds Uitzendbranche, de cao Bouw & Infra
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 755

5

Cao’s met kleine bonden
Tijdens het debat op 4 februari jl. zegde ik u toe ook met sociale partners
te zullen spreken over de kwestie van cao’s die met «kleine bonden»
(d.w.z. met zeer weinig leden) worden overeengekomen. Dit vraagstuk lijkt
op te spelen binnen de bredere discussie over modernisering van de cao,
zoals ik in mijn eerdere cao-brief10 signaleerde: werkgevers en vakbeweging zoeken naar nieuwe evenwichten tussen flexibiliteit en zekerheid.
Indien dit niet (snel genoeg) tot resultaat leidt, blijkt als uitwijkmogelijkheid soms een cao met «kleine bonden» te worden afgesloten. Bij de
avv-verzoeken van de cao’s Bloemengroothandel en Fashion & Sport heb
ik reeds Kamervragen over deze materie beantwoord11.
In mijn gesprekken met de Stichting van de Arbeid heb ik benadrukt dat
de representativiteitsvraag niet alleen voor werknemerskant maar ook
voor werkgeverszijde relevant is. De werkgevers- en werknemersorganisaties in de Stichting zijn zich hiervan bewust. De Stichting acht het
cruciaal dat de arbeidsverhoudingen niet onder druk komen te staan
vanwege gebrek aan draagvlak. En dat er voor decentrale cao-partijen een
opdracht ligt om meer betrokkenheid en voldoende draagvlak in de
sectoren tot stand te brengen. De vakorganisaties zetten daarom op in
ledenwerving om een evenwichtige verhouding bij cao-onderhandelingen
te realiseren. Maar daarnaast richten zij zich in toenemende mate op
verbreding van het draagvlak door, zoals de SER in 2013 adviseerde12,
naast de eigen leden ook alle andere werknemers te benaderen en te
betrekken bij de verschillende stadia van het cao-proces, met steun van de
werkgevers in de sectoren. Dit gebeurt – afhankelijk van de sector – onder
meer via social media, voorlichtingsbijeenkomsten, enquêtes en andere
manieren. Deze verbreding van het feitelijke draagvlak is ook naar mijn
mening de meest aangewezen weg om er voor te zorgen dat zo veel
mogelijk werknemers zich herkennen in de afspraken die op arbeidsvoorwaardelijk gebied worden gemaakt. Het afspreken van een cao met een
kleine bond is onderdeel van de onderhandelingsvrijheid van cao-partners. Het stellen van minimumaantallen leden voor toegang tot de
cao-tafel, of de eis dat in elk geval met de grootste bonden moet worden
overlegd zou strijdig zijn met deze onderhandelingsvrijheid. Daarnaast
zouden dergelijke eisen een averechts effect kunnen hebben doordat
bonden zich gedwongen voelen minder rekening te houden met het
algemeen belang en zich uitsluitend te richten op hun leden. Maar
wanneer sociale partners permanent samenwerken aan het feitelijk
draagvlak biedt dit de beste garantie dat de cao brede groepen aanspreekt
en duurzame arbeidsverhoudingen tot stand komen.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

10

Brief d.d. 13 november 2015, Kamerstuk 29 544, nr. 669
Aanhangsel Handelingen II 2014/15, nr. 3151
12
Verbreding draagvlak cao-afspraken, Advies 2013/03 d.d. 23 augustus 2013
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 544, nr. 755

6