Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

25 764

Reisdocumenten

Nr. 112

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN
EN KONINKRIJKSRELATIES EN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 oktober 2018
Bij het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de Slotwet 2017 van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft het lid Sjoerdsma c.s. een
motie ingediend over digitalisering van consulaire documentverstrekking1. De motie verzoekt de regering uiterlijk in 2020 consulaire
documentverstrekking volledig gedigitaliseerd te hebben en zo veel
eerder als mogelijk in elk geval de herhaalaanvragen van consulaire
documenten zonder verschijningsplicht en digitaal te realiseren. Met deze
brief schetsen wij de mogelijkheden en onmogelijkheden ten aanzien van
het digitaal aanvragen van reisdocumenten, en geven wij de ambitie aan
ten aanzien van het moderniseren van de reisdocumentverstrekking.
Tevens wordt, zoals toegezegd in het wetgevingsoverleg, op hoofdlijnen
de praktijk van een aantal andere landen beschreven. De overwegingen
hebben betrekking op het verstrekken van reguliere reisdocumenten in het
buitenland. Op basis van de overwegingen volgt ons oordeel over de
motie.
Reisdocument: betrouwbaarheid en dienstverlening
Met het Nederlandse paspoort als identiteitsbewijs heeft men, veelal
zonder aanvullende verplichtingen, toegang tot vele landen. Als identiteitsbewijs vervult het paspoort ook in het maatschappelijk verkeer een
belangrijke rol. Steeds meer bedrijven, instellingen en burgers vragen om
identificatie met een geldig identiteitsbewijs. Gelet op het belang van het
paspoort als identificatiemiddel, dient de betrouwbaarheid van het
document voorop te staan. Het aanvraagproces voor een paspoort vervult
hierin een centrale rol. Het vraagt een afweging tussen het individuele
belang om op eenvoudige wijze een reisdocument te kunnen verkrijgen
en het algemeen en individueel belang bij een zo waterdicht mogelijke

1

kst-25764-112
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Kamerstuk 34 950 V, nr. 11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 25 764, nr. 112

1

procedure, die het risico van fraude met reisdocumenten nagenoeg
uitsluit.2
Op Europees niveau ligt het accent op de veiligheid en betrouwbaarheid.
In de afgelopen jaren heeft de Europese Unie zich ingezet voor het
versterken van de grenzen van het Schengengebied.3 Dit stoelt op
betrouwbare reis- en identiteitsdocumenten, kernelementen in de strijd
tegen terrorisme en georganiseerde criminaliteit. De Europese Unie hecht
dan ook aan betrouwbare documenten en een betrouwbaar aanvraagproces. Hiertoe zijn de afgelopen jaren diverse voorstellen gedaan.4
Toelichting verschijningsplicht reisdocument
In de Paspoortwet is vastgelegd dat de aanvrager van een paspoort
persoonlijk moet verschijnen bij de uitgevende instantie, i.c. de Minister
van Buitenlandse Zaken, die hiertoe de ambassade, het consulaatgeneraal of (sinds 2016) een externe dienstverlener heeft aangewezen.5
De verschijningsplicht dient om iemands identiteit vast te stellen. Het doel
hiervan is zeker te stellen dat de gegevens op het reisdocument in
overeenstemming zijn met de werkelijkheid en dat het reisdocument
wordt verstrekt aan degene op wiens naam het is gesteld.6 Bij de
persoonlijke verschijning wordt gecontroleerd dat de aanvrager grote
gelijkenis vertoont met de nieuw ingeleverde foto en worden vingerafdrukken afgenomen. Een scan van de foto en de vingerafdrukken worden
op een chip op het paspoort geplaatst.7
Het afnemen van biometrische gegevens, in het bijzonder de vingerafdrukken, vereist dat de aanvrager altijd in persoon dient te verschijnen bij
de uitgevende instantie. Gelet op de gewenste betrouwbaarheid en
technische kwaliteit van de in het reisdocument op te nemen gegevens
kan hiervan maar zeer beperkt worden afgeweken.8 Het gaat dan om
vastgestelde zwaarwegende redenen zoals invaliditeit of bedlegerigheid
door een ernstige ziekte.9 In overleg met de uitgevende instantie wordt
dan bepaald hoe op andere wijze de identiteit kan worden vastgesteld en
de biometrische gegevens (en de handtekening) van de aanvrager kunnen
worden verkregen. Bij alle ontwikkelingen, ook zoals hieronder toegelicht,
zal steeds gezocht worden naar een moderne en effectieve wijze van
toepassen in het buitenland die rekening houdt met de bijzondere
omstandigheden die daar voorkomen.
Verbeteren consulaire documentverstrekking en dienstverlening
Met de invoering van het biometrisch paspoort waarin vingerafdrukken
sinds 2009 worden opgeslagen en de herinrichting van het postennet in
2

Zie Kamerstuk 20 393 (R 1343), nr. 3, p. 51.
Zie in dit kader bijvoorbeeld Verordening (EU) 2016/399 over de Schengengrenscode.
4
Zie Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor
verblijfstitels voor onderdanen van derde landen, zoals gewijzigd door Verordening (EG) nr.
380/2008; Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en
reisdocumenten, zoals gewijzigd door Verordening (EU) Nr. 444/2009; en COM(2018) 212:
Voorstel voor een Verordening van het Europees parlement en de Raad betreffende de
versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij
verkeer uitoefenen.
5
Artikel 26 lid 3 Paspoortwet.
6
Zie Kamerstuk 20 393 (R 1343), nr. 3, p. 52.
7
Op grond van Verordening (EG) 2252/2004, zoals gewijzigd door Verordening (EG) 444/2009.
Hierin staan ook normen voor veiligheidskenmerken voor reisdocumenten.
8
Artikel 28 lid 3 Paspoortwet.
9
Kamerstuk 31 324 (R 1844), nr. 3, p. 43.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 25 764, nr. 112

2

2013 is het niet langer mogelijk om reisdocumenten, anders dan een
nooddocument (laissez-passer), aan te vragen bij honorair-consuls. Rond
de herinrichting van het postennet is de geldigheidstermijn van een
paspoort verlengd van vijf naar tien jaar. In de meeste landen kunnen
Nederlanders zich tot de ambassade in de hoofdstad wenden voor de
aanvraag van een reisdocument en/of een consulaat-generaal. Ook is het
voor niet-ingezeten Nederlanders mogelijk gemaakt om tijdens verblijf in
Nederland een aanvraag te doen bij één van de aangewezen (grens)gemeenten en bij de gemeentebalie op de luchthaven Schiphol. Het Kabinet
is zich ervan bewust dat het aanvragen van een reisdocument voor
niet-ingezeten Nederlanders verre reisafstanden en hoge kosten met zich
kan meebrengen. Dit blijkt onder meer ook uit de eerdergenoemde brief
van de organisatie NIHB en reacties op de consultatie «consulaire
dienstverlening»10. Het Kabinet spant zich in om de dienstverlening op dit
vlak verder te verbeteren. In dat kader zullen de bestaande voorzieningen,
waaronder ook de grensgemeenten en de paspoortbalie op Schiphol, de
komende jaren worden gehandhaafd.
Op verschillende plaatsen in de wereld wordt een mobiel vingerafdrukopname apparaat (MVA) gebruikt om op locatie aanvragen in te nemen.
Onder meer in Spanje, Frankrijk, Turkije en de VS wordt deze apparatuur
ingezet. Het Kabinet is voornemens om in de toekomst breder gebruik te
maken van de inzet van het MVA. Tevens zal het Kabinet de paspoortdienstverlening via een externe dienstverlener (EDV) uitbreiden naar meer
locaties. Voor meer informatie wordt u naar de Kamerbrief verwezen
waarin u wordt geïnformeerd over de eindevaluatie pilot aanvragen bij
een EDV en de verdere uitbreiding van deze dienstverlening.11 Hoewel bij
uitreiking van het paspoort ook een verschijningsplicht geldt, kan het
onder bepaalde voorwaarden (bijvoorbeeld reisafstand of beperkte
mobiliteit) worden opgestuurd. Dit wordt afgesproken bij de aanvraag,
maar opsturen kan alleen als dit veilig is en is voor eigen rekening van de
aanvrager. Nederlanders in het buitenland laten op veel plekken in de
wereld hun document thuisbezorgen.
Ook wat betreft de informatievoorziening rond het verstrekken van
reisdocumenten zijn de afgelopen tijd stappen gezet. De Minister van BZ
heeft het 24/7 BZ contactcenter ingericht, één centraal punt voor consulaire vragen dat vanuit de gehele wereld gebeld kan worden. Nederlanders die in het buitenland wonen kunnen hier onder andere terecht met
vragen over paspoorten. In het kader van de harmonisatie met de
aangewezen gemeenten is bovendien een nieuwe tool gelanceerd voor
paspoorten en ID-kaarten op Nederlandwereldwijd.nl. Dankzij deze tool
kan online een persoonlijke checklist worden gemaakt van de documenten
die nodig zijn bij een aanvraag van een paspoort of identiteitskaart.
Consequentie van bovenstaande ontwikkelingen is dat de kosten voor het
aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten evenwel zijn toegenomen. Door onder andere de investeringen in het verbeteren van de
kwaliteit van de informatievoorziening (door bijvoorbeeld de inrichting
van het 24/7 BZ contactcenter) en de verschuiving van aanvragen van
ambassades en consulaten-generaal naar de grensgemeenten zijn de
kosten voor het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten
toegenomen. Uit het laatste integrale onderzoek naar deze kosten, het
«Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken
– inventarisatie dienstverleningskosten in 2016»12, blijkt dat het huidige
tarief niet kostendekkend is, wanneer de kosten worden gecalculeerd op
10

https://www.internetconsultatie.nl/consulair.
Kamerstuk 25 764, nr. 110.
12
Toegevoegd als bijlage, raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 25 764, nr. 112

3

basis van verstrekking in het buitenland. Een tariefswijziging is nodig om
het tarief op een voor de komende jaren kostendekkend niveau te krijgen.
Het tarief voor paspoort voor volwassenen zal verhoogd worden van
€ 130,77 naar € 158,– en dat voor kinderen van € 117,47 naar € 140,60.
Momenteel zet BZ in nauwe samenwerking met BZK in op een efficiencyverbetering en daarmee kostenreductie, bijvoorbeeld door de inzet
van EDV’s en digitalisering van het aanvraagproces.
(On)mogelijkheden volledige digitalisering
1. Authenticiteit foto
Het is technisch mogelijk om, met gebruik van zogenaamde automatische
gezichtsherkenning, te constateren dat de gezichtskenmerken van een
gezichtsopname (foto) overeenkomsten vertoont met die van een foto die
is ingeleverd bij de aanvraag van een vorig document. Daarmee komt niet
vast te staan dat de ingeleverde (digitale) foto ook daadwerkelijk van de
aanvrager (op dat moment) is. Dit laat onverlet dat ook bij visuele controle
door een daartoe geautoriseerd persoon persoonsverwisseling niet is uit
te sluiten. Verder is het technisch mogelijk foto’s van verschillende
personen zodanig te versmelten («morphing») dat beide personen als
authentieke houders van het document worden herkend door de
apparatuur. Ook in geval de foto met een app «live» wordt genomen, is
het op dit moment nog niet goed mogelijk vast te stellen of de persoon
van wie de opname wordt gemaakt «echt» is of dat een foto van een foto
is gemaakt. Daarbij geldt dat het zelf maken van een foto die aan de eisen
van de zogenaamde fotomatrix13 voldoet, niet eenvoudig is.
Juist om deze nieuwe vormen van identiteitsfraude te voorkomen
onderzoekt de Staatssecretaris van BZK de mogelijkheden om het
aanvraagproces zodanig in te richten dat op het moment van de aanvraag
ter plekke een digitale opname van het gezicht van de aanvrager wordt
gemaakt. Dit om op termijn eventueel tot een systeem van «Live
Enrollment/Live Capture» te komen, waarbij ter plekke, naast de vingerafdrukken en handtekening, de gezichtsopname wordt afgenomen. Hiermee
neemt de betekenis van de verschijningsplicht alleen maar toe. Ten
aanzien van «Live Enrollment/Live Capture» zal in nauwe afstemming met
de Minister van BZ uitdrukkelijk gekeken worden naar de
(on-)mogelijkheden om deze aanpak wereldwijd sluitend te krijgen.
2. Hergebruik vingerafdrukken in de chip
In Nederland worden vingerafdrukken alleen op het document opgeslagen
en moeten deze bij elke aanvraag weer opnieuw worden verstrekt.
Hergebruik van vingerafdrukken uit het eerdere reisdocument, zoals
gesuggereerd door de organisatie Nederlanders in het Buitenland (NIHB),
is mogelijk een optie. Dit vergt zowel onderzoek naar de mate waarin
vingerafdrukken over langere periode hetzelfde blijven (bij hergebruik
voor een vervolgaanvraag gaat het dan over minimaal twintig jaar), als
onderzoek naar de technische en organisatorische aspecten van een
dergelijk hergebruik. Omdat de verschijningsplicht vooralsnog noodzakelijk is, is er geen reden om op korte termijn deze onderzoeken uit te
voeren.

13

Op basis van internationale ICAO standaarden en afspraken waaraan gezichtsopname in
reisdocumenten moet voldoen om o.a. automatische grenspassage mogelijk te maken. Deze
eisen zien o.a. op belichting, achtergrond, positie van het gezicht, aanwezigheid van haar in
het gezicht, etc.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 25 764, nr. 112

4

3. Opname biometrie en handtekening als los proces
Een andere optie is om de opname van de biometrie en handtekening los
van de aanvraag van een document te laten plaatsvinden. Hiermee zou de
burger in een bepaalde periode voorafgaand aan de aanvraag bij een
toegeruste locatie zijn biometrie en handtekening alvast kunnen afgeven
voor later gebruik. Te denken valt hier aan de ambassade, het consulaatgeneraal of een externe dienstverlener, of de daarvoor aangewezen
grensgemeente of Schipholbalie. De verschijningsplicht verdwijnt hier
niet mee, maar het creëert de mogelijkheid om die te laten plaatsvinden
op een eerder moment en op een groter aantal locaties, om daarmee de
flexibiliteit aanzienlijk te vergroten. Deze nieuwe optie roept echter vragen
op. Deze liggen zowel op het terrein van de identiteitsvaststelling, die nu
eens per tien jaar plaatsvindt, als de herbruikbaarheid van de biometrie,
de opslag daarvan bij de uitgevende instantie en overige gevolgen voor
het aanvraagproces. Deze optie impliceert dat het fysieke document op
een later moment en digitaal kan worden aangevraagd.
Aangespoord door de motie zullen de Minister van BZ en de Staatssecretaris van BZK de voor- en nadelen van deze optie nader onderzoeken. Het
Kabinet zal nader onderzoeken of deze optie (voor eerste aanvragen of
herhaalaanvragen), binnen onder andere de randvoorwaarden van
veiligheid en betrouwbaarheid, mogelijkheden biedt om flexibeler met het
moment van verschijnen om te gaan en, indien haalbaar, deze optie
implementeren om daarmee de paspoortdienstverlening voor Nederlanders in het buitenland te verbeteren.
4. Digitalisering van het aanvraagproces
Binnen de in deze brief genoemde kaders wordt gewerkt aan een online
formulier voor aanvragen in het buitenland, waarin de aanvrager in de
toekomst online de persoonlijke gegevens kan invullen en de benodigde
documenten kan uploaden. Hiermee wordt de verschijningplicht niet
weggenomen, maar het voorkomt dat de aanvrager met ontbrekende
documenten aan de balie verschijnt. De inzet is erop gericht om in 2020
tot een zo maximaal mogelijke digitalisering voor paspoortaanvragen in
het buitenland te komen.
Internationale vergelijking
In het wetgevingsoverleg en in de brief van de organisatie Nederlanders
in het buitenland (NIHB)14 is verwezen naar een aantal landen waar het
mogelijk is reisdocumenten digitaal aan te vragen. De praktijk van een
aantal andere landen met een ander aanvraagproces dan in Nederland is
op hoofdlijnen geïnventariseerd. Voor zover bekend maken het Verenigd
Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Ierland gebruik van een aanvraagproces
waarbij de gezichtsopname digitaal kan worden aangeleverd. Dit zijn
landen waarbij het eerder al mogelijk was bij sommige (herhaalaanvragen) foto’s per post op te sturen. Deze landen nemen momenteel geen
vingerafdrukken op in hun reisdocumenten. Veelal kennen de landen die
dit bieden een andere wijze van identiteitsvaststelling, bijvoorbeeld met
een getuigenverklaring. Ook zijn er landen die onder bepaalde
voorwaarden de vingerafdruk hergebruiken. In Estland en Finland is het
mogelijk om voor een nieuwe paspoortaanvraag vingerafdrukken te
hergebruiken indien het minder dan vijf jaar geleden is dat de vingerafdrukken zijn afgenomen. In deze landen geldt de verschijningsplicht bij
het ophalen van het paspoort, alwaar de identiteitsvaststelling plaatsvindt

14

https://www.nihb.nl/Brief_Blok.pdf; Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 2379.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 25 764, nr. 112

5

alvorens afgifte. Er zijn op dit moment geen landen bekend die vingerafdrukken op afstand digitaal opnemen.
Aangespoord door de motie stellen de Minister van BZ en de Staatssecretaris van BZK voor om nader onderzoek te doen naar de verschillende
aanvraagprocessen die landen hanteren om te bezien of elementen uit
deze processen in de Nederlandse context bruikbaar zijn. Deze zullen ook
moeten passen in de regels die de Europese Unie stelt.
Conclusie
Een volledig digitaal aanvraagproces van Nederlandse reisdocumenten,
zonder verschijning in persoon, is op basis van de huidige Paspoortweten regelgeving momenteel niet mogelijk. Tevens is de betrouwbaarheid
en de veiligheid van de beschikbare techniek op dit moment nog
onvoldoende, waardoor persoonlijke verschijning voorlopig aan de orde
zal blijven. Vanuit fraudebestrijdingsoptiek en de wens om het Nederlandse reisdocument tot de meest betrouwbare in de wereld te laten
behoren, is het niet wenselijk om de verschijningsplicht af te schaffen. Dit
geldt zowel voor aanvragen in Nederland als in het buitenland. Tenslotte
heeft het document dezelfde waarde ongeacht of het in Nederland of in
het buitenland is verstrekt. Zeker gelet op het belang van reisdocumenten
in het kader van internationale terrorismebestrijding. Dit laat onverlet dat
in het kader van de modernisering van het reisdocumentenbeleid en
aangespoord door de motie, de mogelijkheden tot verdere digitalisering
nader worden verkend en is de inzet erop gericht tot een zo maximaal
mogelijke versoepeling van het aanvraagproces te komen. De Minister
van BZ en de Staatssecretaris van BZK zetten hier gezamenlijk op in. Voor
dit doel vindt daarom een nadere inventarisatie plaats van de voor- en
nadelen van het loskoppelen van de afgifte van biometrie en de (digitale)
aanvraag van het fysieke document om flexibeler met het moment van
verschijnen om te kunnen gaan voor aanvragen in het buitenland. Voorts
wordt voorgesteld om nader onderzoek te doen naar de verschillende
aanvraagprocessen die verschillende landen hanteren om na te gaan
welke elementen hiervan in onze context toepasbaar zijn. Over de
resultaten van deze beide onderzoeken zullen wij uw Kamer uiterlijk in
september 2019 informeren. Daarnaast wordt ingezet op breder gebruik
van het MVA en het verbreden van het gebruik van een EDV op meer
locaties.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 25 764, nr. 112

6