Onderzoeksrapport
Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB
Definitief

Colofon
Titel

Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Uitgebracht aan

Directeur-generaal Straffen en Beschermen

Datum

14 december 2021

Kenmerk

2021-0000225013

Referentienummer

2021-J&V-029

Inlichtingen
Auditdienst Rijk
070-342 7700

Inhoud

●

Managementsamenvatting .......................................................................... 4

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding ...................................................................................................... 6
Context bufferonderzoek DJI............................................................................ 6
Aanleiding validatie onderzoek ADR .................................................................. 6
Doelstelling en onderzoeksvraag ...................................................................... 6
Afbakening .................................................................................................... 7
Leeswijzer ..................................................................................................... 7

2
2.1
2.2
2.3

Nadere beschouwing uitkomsten bufferonderzoek...................................... 8
Uitkomsten bufferonderzoek DJI....................................................................... 8
Nadere analyse resultaten vestigingen .............................................................. 9
Selectie vestigingen voor validatieonderzoek .................................................... 13

3
3.1
3.2

Bevindingen validatie ................................................................................ 14
Het bufferonderzoek is uitgevoerd conform de beschreven werkwijze................... 14
De gerapporteerde aanwezige bufferplaatsen zijn herleidbaar en gebaseerd op
geverifieerde informatie ................................................................................. 14
Met het CAM-model is inzichtelijk gemaakt of, in relatie tot de beschikbare
faciliteitenruimten van een vestiging, buffercapaciteit in gebruik genomen kan
worden. ....................................................................................................... 15
De gerapporteerde aantallen inzetbare, niet inzetbare bufferplaatsen en niet
aanwezige bufferplaatsen (totalen per vestiging) zijn herleidbaar en besproken
tussen vestigingsdirecties en de divisiedirectie GW/VB ....................................... 16
De (on)mogelijkheden tot het inzetten van buffercapaciteit zijn grondig onderzocht
en besproken tussen de vestigingsdirecties en de divisiedirectie .......................... 18
Het rapport geeft met het aantal fysiek aanwezige capaciteit geen inzicht op wat
gebouw technisch maximaal mogelijk is ........................................................... 18

3.3

3.4

3.5
3.6

4
4.1
4.2
4.3

Verantwoording onderzoek ....................................................................... 20
Werkzaamheden en afbakening ....................................................................... 20
Gehanteerde standaard en kwaliteitsborging ..................................................... 20
Verspreiding rapport ...................................................................................... 20

5

Ondertekening .......................................................................................... 22

6

Bijlage(n) .................................................................................................. 23
Bijlage I: Managementreactie DJI .................................................................... 23
Bijlage II: Beschrijving onderzoeksaanpak bufferonderzoek DJI .......................... 24
Bijlage III: Overzicht ontvangen documentatie.................................................. 25

●

Managementsamenvatting

Validatie van het DJI onderzoek naar de buffercapaciteit
De Directie Sanctietoepassing en Jeugd (DSJ) van het ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV) heeft, namens de DG Straffen en Beschermen (DGSenB), de ADR
gevraagd om een validatie van het door de DJI uitgevoerde inventarisatieonderzoek
naar de buffercapaciteit GW/VB 1. Doel hiervan is dat een gedeeld beeld ontstaat bij
de betrokken partijen over de inzetbaarheid van de buffercapaciteit GW/VB. Dit als
ondersteuning bij besluitvorming over een mogelijk noodzakelijke uitbreiding van de
capaciteit.
Voor deze validatie hebben wij onderzocht hoe de kwantitatieve
onderzoeksresultaten en kwalitatieve beweringen die in het Rapport onderzoek
buffercapaciteit GW/VB zijn opgenomen, tot stand zijn gekomen en of deze
onderzoeksresultaten te herleiden zijn naar geverifieerde brondocumentatie.
Centrale boodschap
Uit ons onderzoek blijkt dat het Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB, van 22
juni 2021, in overeenstemming met het plan van aanpak tot stand is gekomen en
een beargumenteerd beeld geeft van het aantal inzetbare bufferplaatsen, uitgaande
van de huidige gebouwelijke omstandigheden en geldende (beleids)uitgangspunten.
Met de gevolgde werkwijze zijn de gerapporteerde onderzoeksresultaten door de
onderzoekscommissie DJI geverifieerd.
Bevindingen
•
Het bufferonderzoek is uitgevoerd conform beschreven werkwijze.
De (inzetbaarheid van de) buffercapaciteit is op een uniforme wijze voor alle
vestigingen geïnventariseerd conform de werkwijze zoals beschreven in het plan
van aanpak en het rapport.
•

De gerapporteerde aantallen aanwezige bufferplaatsen zijn herleidbaar en
gebaseerd op geverifieerde informatie.
De capaciteitscijfers 'aantal aanwezige plaatsen' en 'aantal aanwezige
bufferplaatsen' zoals opgenomen in het eindrapport buffercapaciteit zijn
herleidbaar, eenduidig en afgestemd tussen de onderzoekscommissie, de
vestigingen en de Divisie Individuele Zaken (DIZ).

•

Met het Capaciteit Analyse Model (CAM-model) is inzichtelijk gemaakt of, in
relatie tot de beschikbare faciliteitenruimten van een vestiging, de
buffercapaciteit in gebruik genomen kan worden
De met het CAM-model berekende bezettingspercentages zijn herleidbaar en
juist berekend op basis van de afgestemde opgaven van de vestigingen.
Daarnaast sluiten de gebruikte gegevens over het aantal momenten en uren per
activiteit per regimair programma aan op de geformuleerde (beleid)uitgangspunten in de Penitentiaire Beginselen Wet (PBW) en productspecificaties
en handleidingen per regimair programma.

•

De gerapporteerde aantallen inzetbare en niet inzetbare bufferplaatsen zijn
herleidbaar en besproken tussen de vestigingsdirecties en de divisiedirectie DJI
De totalen van de capaciteitscijfers ‘aantal inzetbare bufferplaatsen’, ‘aantal niet
inzetbare bufferplaatsen’ en ‘niet aanwezige bufferplaatsen’ zoals opgenomen in
het eindrapport buffercapaciteit zijn herleidbaar en afgestemd tussen de

1

GW/VB: Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring

4 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

onderzoekscommissie DJI, de vestigingsdirecties en de directie van de Divisie
Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring (GW/VB)
•

De (on)mogelijkheden tot het inzetten van buffercapaciteit zijn grondig
onderzocht en besproken tussen de vestigingsdirecties en de divisiedirectie.
Vanwege het ontbreken van specifiek beleid m.b.t. de veiligheid en leefbaarheid,
is de inschatting van de impact op veiligheid en leefbaarheid een subjectief
criterium in het onderzoek. Desondanks zijn de (on)mogelijkheden tot
inzetbaarheid van buffercapaciteit grondig onderzocht en vervolgens in overleg
tussen de Vestigingsdirectie en de Divisiedirectie besproken

Een kanttekening die wij bij het Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB
plaatsen:
•

Het rapport geeft met de ‘maximaal aanwezige capaciteit (gebouwelijk)’ aan
hoeveel bedden er tijdens het onderzoek feitelijk fysiek aanwezig waren en geeft
daarmee geen inzicht in wat gebouw technisch maximaal mogelijk is.
Het uitgangspunt voor de inventarisatie en het bepalen van het aantal
bufferplaatsen was het aantal fysiek aanwezige bedden op het moment van de
inventarisatie. Hierdoor zijn beleidskeuzes, zoals bijvoorbeeld een bepaalde
hoeveelheid benodigde eenpersoonscellen binnen een inrichting, hierin
meegenomen. Bij het inventariseren van mogelijkheden bij veranderde
beleidskeuzes, zoals bijvoorbeeld een regionale of landelijke herziening van
regimes, geeft het rapport geen volledig beeld van de mogelijk beschikbare
bufferplaatsen. Hoewel de impact van dergelijke beleidskeuzes groot zal zijn,
zijn dan wellicht mogelijk meer bufferplaatsen te realiseren dan nu in het
Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB zijn opgenomen.

5 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

1

Inleiding

1.1

Context bufferonderzoek DJI
De benodigde detentiecapaciteit wordt jaarlijks geraamd met behulp van het
Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ) van het Wetenschappelijk Onderzoek –en
Documentatie Centrum van het ministerie van Justitie en Veiligheid (WODC) om
tijdig te kunnen anticiperen op wisselingen in de instroom van justitiabelen. Het PMJ
raamt voor de komende jaren, in tegenstelling tot prognoses van enkele jaren
geleden, een sterk oplopende capaciteitsbehoefte voor het Gevangeniswezen (GW).
Daarnaast staan voor een aantal inrichtingen grote renovaties gepland, die de
inzetbare capaciteit tijdelijk beperken. Dit betekent dat er (meer) buffercapaciteit
ingezet moet worden om die tekorten op te vangen.
In 2018 heeft het Kabinet, als gevolg van een sterke daling van de
capaciteitsbehoefte van het Gevangeniswezen (GW), besloten om overcapaciteit af
te stoten door 4 penitentiaire inrichtingen (PI) te sluiten. Destijds is besloten tot het
aanhouden van buffercapaciteit om toekomstige schommelingen in de
capaciteitsbehoefte op te vangen. Dit betreffen celplaatsen bij bestaande PI’s - met
name bestaande uit 2e bedden op een meerpersoonscel (MPC)- die, indien de
behoefte daar aanleiding tot geeft, (snel) in gebruik kunnen worden genomen.
Om te bepalen of, en zo ja wanneer en in welke mate behoefte is aan extra fysieke
capaciteit, is inzicht nodig in de huidige buffercapaciteit. Daarvoor moet het aantal
bufferplaatsen worden vastgesteld én de voorwaarden waaronder (financieel,
bouwkundig, regimair) die buffercapaciteit inzetbaar is. Daarom heeft DJI hiertoe
een inventarisatie uitgevoerd naar de inzetbaarheid van de buffercapaciteit. Mede
op basis van deze inventarisatie moet een besluit (kunnen) worden genomen of er
extra capaciteit moet worden gerealiseerd.

1.2

Aanleiding validatie onderzoek ADR
De Directie Sanctietoepassing en Jeugd (DSJ) van het ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV) heeft, namens de DG Straffen en Beschermen (DGSenB) en in
afstemming met de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de directie Financieel
Economische Zaken van JenV (DFEZ), de Auditdienst Rijk (ADR) gevraagd om een
validatie van de door DJI gehanteerde methodiek en resultaten van deze
inventarisatie. Doel hiervan is dat een gedeeld beeld ontstaat bij de betrokken
partijen over de inzetbaarheid van de buffercapaciteit GW/VB. Dit als ondersteuning
bij besluitvorming over een mogelijk noodzakelijke uitbreiding van de capaciteit. 2

1.3

Doelstelling en onderzoeksvraag
Het doel van dit onderzoek is inzicht te geven in de wijze waarop het rapport
onderzoek buffercapaciteit GW/VB 3 tot stand is gekomen en in de mate waarin de
gerapporteerde resultaten herleidbaar zijn naar geverifieerde bronnen. Met dit
inzicht kan de opdrachtgever zich een oordeel vormen over de kwaliteit van het
onderzoeksrapport.

2
3

Zie voor een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksopdracht ADR: Definitief opdrachtbevestiging
validatie onderzoek DJI, versie 2.0, 20 juli 2021
Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB – ‘De feiten gewogen en besproken ….’, 22 juni 2021, status
‘vastgesteld’.

6 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

De volgende hoofdvraag staat centraal in dit onderzoek:
Op welke wijze heeft de DJI uitvoering gegeven aan het onderzoek naar de
buffercapaciteit GW/VB en zijn de kwantitatieve onderzoeksresultaten en
kwalitatieve beweringen die in het Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB staan
vermeld, herleidbaar en gebaseerd op geverifieerde (bron)informatie?
1.4

Afbakening
Object van dit onderzoek is het vastgestelde rapport Onderzoek buffercapaciteit
GW/VB, d.d. 22 juni 2021 en het bijbehorende dossier met daarin de vastleggingen
van de uitgevoerde onderzoeks- en analysewerkzaamheden van de door de DJI
uitgevoerde inventarisatie naar de buffercapaciteit GW.
De ADR heeft voor dit onderzoek gebruik van de door de DJI verstrekte informatie.
De ADR heeft zelf geen aanvullend onderzoek verricht ter onderbouwing van de
door de DJI (onderzoekscommissie) vastgestelde bevindingen en resultaten.

1.5

Leeswijzer
In hoofdstuk 2 geven wij eerst een korte nadere beschouwing op de
onderzoeksresultaten van het bufferonderzoek van DJI. In hoofdstuk 3 presenteren
wij onze bevindingen. Daarbij geven wij eerst de centrale boodschap van dit
onderzoek weer. Deze centrale boodschap bevat de beantwoording van de
onderzoeksvraag van dit onderzoek. Vervolgens zetten wij onze bevindingen uiteen
die tot de beantwoording van de onderzoeksvraag hebben geleid. Het rapport sluit
af met hoofdstuk 4 en 5 waarin we ons onderzoek verantwoorden en het rapport
wordt ondertekend.

7 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

2

Nadere beschouwing uitkomsten
bufferonderzoek

2.1

Uitkomsten bufferonderzoek DJI
De door de DJI uitgevoerde inventarisatie naar de buffercapaciteit heeft geleid tot
de volgende uitkomsten (uit Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB, van 22 juni
2021):

Aantal aanwezige plaatsen (start onderzoek)

12.561

- waarvan 1e bedden
- waarvan 2e bedden
Operationeel (in gebruik tijdens onderzoek)

9.231
3.330

10.546

Aantal aanwezige bufferplaatsen

1.925

Niet aanwezig (m.n. ontbrekend onderhoud)

90

Aantal aanwezige bufferplaatsen
Waarvan inzetbaar / bruikbaar
-

1.925
1.040

Buiten gebruik ivm covid19, post covid inzetbaar
Inzetbaar (na werving personeel)
Inzetbaar voor specifieke regimes
Plaatsen nu in verbouwing

469
237
34
300

Waarvan niet inzetbaar / bruikbaar

- vanwege ligging bufferplaats (2e bed) op afdeling met EPC-regime
- vanwege noodzakelijke contra-indicaties (beheersmatige gedetineerden
op MPC-locaties)
- vanwege leefbaarheid en veiligheid irt gebouw en faciliteiten

Aanvullend: niet aanwezig (m.n. ontbrekend onderhoud)

4

885
417
242
226

90

Het bufferonderzoek laat zien dat er op dit moment dus 1.925 bufferplaatsen
GW/VB zijn geïdentificeerd. En van deze 1.925 bufferplaatsen zijn er in de
inrichtingen 1.040 bufferplaatsen bruikbaar.
Van 885 plaatsen is vastgesteld dat deze niet bruikbaar zijn. Onder meer omdat het
2e bedden betreft op een EPC-regime (zoals EZV 5 of ISD 6) (417 bedden). Daarnaast
zijn er een aantal (nieuwere) locaties die in beginsel volledig MPC gebouwd en
beschikbaar zijn. Op een dergelijke locatie is steeds ook een enkele afdeling nodig
voor contra-indicaties (beheersmatige gedetineerden, RC-beperkten 7, e.d.) (242
bedden). Veel andere locaties betreffen gebouwen die oorspronkelijk EPC gebouwd
zijn en waar later 2e bedden aan zijn toegevoegd. Hiervan is een groot deel
inmiddels in gebruik. In het bufferonderzoek is verder vastgesteld dat op een aantal
plekken meer ingebruikname van MPC niet mogelijk is omdat de leefbaarheid en
veiligheid in de inrichting dan te ver onder druk komt te staan, gelet op de krapte
van het gebouw, de grootte van de afdelingen, het aantal tegelijk aanwezige
gedetineerden en de beschikbare faciliteiten (226 bedden).
4
5
6
7

Met name plaatsen die vanwege achterstallig onderhoud brandonveilig en daarmee niet aanwezig zijn als
bruikbare bufferplaatsen.
EZV: Extra zorgvoorziening
ISD: Inrichting Stelselmatige Daders
Gedetineerden die beperking hebben opgelegd gekregen door de Rechter-Commissaris

8 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

2.2

Nadere analyse resultaten vestigingen
De gerapporteerde aantallen zijn gebaseerd op de inventarisatie van de
buffercapaciteit van in totaal 29 DJI-vestigingen. Voor een eerste analyse van de
resultaten van het bufferonderzoek voor deze vestigingen hebben wij met name
gekeken naar respectievelijk de totale capaciteit (totaal aantal fysiek aanwezige
celplaatsen), de buffercapaciteit, de (niet) inzetbare buffercapaciteit per vestiging
én de redenen waarom buffercapaciteit niet inzetbaar is.

2.2.1

Analyse van de gerapporteerde aantallen totale capaciteit en buffercapaciteit

Figuur 1: Totale capaciteit en buffercapaciteit vestigingen (aantallen)

Bovenstaande grafiek geeft een weergave van de aantallen aan totale aanwezige
capaciteit en aantallen bufferplaatsen voor de 29 vestigingen.
In onderstaande tabellen zijn de 5 vestigingen opgenomen met respectievelijk het
grootste aantal celplaatsen en het grootste aantal bufferplaatsen.
Top 5 - Vestigingen met grootste
aantal celplaatsen

Top 5 -Vestigingen met grootste
aantal bufferplaatsen

Maximaal
aantal
plaatsen
Alphen aan den Rijn (EL)

Aantal
buffer
plaatsen

1.140

Alphen aan den Rijn (EL)

419

Zaanstad regulier

888

DC Zeist

154

Vught

765

Zaanstad regulier

144

Lelystad

684

DC Rotterdam

144

DC Rotterdam

640

Nieuwegein

131

Daarnaast komt uit deze analyse naar voren dat:

9 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB



In de 5 vestigingen met de grootste aantallen celplaatsen in totaal 4.117 fysiek
celplaatsen aanwezig zijn. Dat is ongeveer 33% van de totale capaciteit aan
aanwezige celplaatsen van alle 29 vestigingen.



In de 5 vestigingen met de grootste aantal bufferplaatsen in totaal 992
bufferplaatsen aanwezig zijn. Dat is ongeveer 49% van het totale aantal
bufferplaatsen van alle 29 vestigingen.

Figuur 2: Totale capaciteit en buffercapaciteit vestigingen (%)

De grafiek in figuur 2 geeft een weergave van het percentuele aandeel aan
buffercapaciteit t.o.v. de totale aanwezige capaciteit van de vestigingen.
In de tabel hieronder zijn de 5 vestigingen met het hoogste percentage aan
bufferplaatsen weergegeven.
Top 5 - Vestigingen met hoogste % bufferplaatsen
Maximaal aantal
plaatsen

Aantal
bufferplaatsen

% bufferplaatsen
t.o.v. totaal aantal
plaatsen

DC Zeist

370

154

42%

Alphen aan den Rijn (EL)

1.140

419

37%

Nieuwegein

481

131

27%

DC Schiphol (PPS)

494

128

26%

Achterhoek

275

62

23%

En verder blijkt:

Het percentage bufferplaatsen t.o.v. het totaal aantal aanwezige celplaatsen
over 29 vestigingen is 16%.
 Bij 11 vestigingen is het percentage bufferplaatsen t.o.v. het totaal aantal
aanwezige celplaatsen hoger dan dit gemiddelde.

10 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

2.2.2

Analyse van de gerapporteerde aantallen inzetbare en niet inzetbare buffercapaciteit

Figuur 3: Inzetbare en niet inzetbare buffercapaciteit vestigingen (aantallen)

De grafiek in figuur 3 geeft een weergave van de aantallen aan inzetbare
buffercapaciteit, niet inzetbare buffercapaciteit en niet aanwezige buffercapaciteit 8
voor alle vestigingen.
En de grafiek hieronder geeft een weergave van het percentuele aandeel aan
inzetbare en niet inzetbare buffercapaciteit t.o.v. de totale buffercapaciteit van de
vestigingen.

Figuur 4: Inzetbare en niet inzetbare buffercapaciteit vestigingen (%)

In de hiernavolgende 2 tabellen zijn aanvullend de 5 vestigingen opgenomen met
respectievelijk het hoogste percentage aan inzetbare bufferplaatsen en de 5
vestigingen met het hoogste percentage aan niet inzetbare buffercapaciteit
weergegeven.

8
Niet aanwezige capaciteit: bufferplaatsen in de boekhouding die feitelijk niet beschikbaar zijn of zullen
komen door gebouwelijke omstandigheden. Hierbij gaat het met name om cellen met zwaar achterstallig of
nooit uitgevoerd onderhoud.

11 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Top 5 - Vestigingen met hoogste % inzetbare bufferplaatsen
% bufferplaatsen t.o.v.
totaal aantal plaatsen

Aantal inzetbare
bufferplaatsen

% Inzetbare
bufferplaatsen

Lelystad

10%

68

100%

Dordrecht

8%

36

100%

Utrecht

12%

30

100%

Heerhugowaard-Alkmaar

6%

20

100%

Zuid-Oost - Ter Peel

2%

6

100%

Top 5 - Vestigingen met hoogste % niet inzetbare bufferplaatsen

Leeuwarden

% bufferplaatsen
t.o.v.
totaal aantal
plaatsen

Aantal niet
inzetbare
bufferplaatsen

% Niet inzetbare
bufferplaatsen

22%

57

76%

Zaanstad (PPC)

14%

16

80%

Grave

7%

25

81%

Vught

7%

56

100%

Sittard

4%

13

100%

Uit de analyse van de gerapporteerde aantallen komt verder naar voren:

Het percentage inzetbare bufferplaatsen t.o.v. het totaal aantal bufferplaatsen
over 29 vestigingen is 52%;

Bij 17 vestigingen is het percentage inzetbare bufferplaatsen t.o.v. het totaal
aantal bufferplaatsen hoger dan 50%;

En voor 11 vestigingen ligt het percentage niet inzetbare buffercapaciteit boven
de 50%.
2.2.3

Analyse van de redenen waarom buffercapaciteit niet inzetbaar is
Onderstaande grafiek geeft hiervan een weergave van de redenen zoals gehanteerd
in het rapport bufferonderzoek GW/VB), waarom buffercapaciteit niet inzetbaar is.
(inclusief ‘niet aanwezige bufferplaatsen’, dat met name plaatsen zijn die vanwege
achterstallig onderhoud brandonveilig zijn en daarmee niet inzetbaar).

Figuur 5: Inzetbare en niet inzetbare buffercapaciteit vestigingen (%)

12 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

De volgende tabel geeft een overzicht van de 5 vestigingen waarvoor het
percentage niet inzetbare bufferplaatsen vanwege het meer subjectieve criterium
leefbaarheid en veiligheid in relatie tot gebouw en faciliteiten het hoogst zijn.
Top 5 - Vestigingen met hoogste % niet inzetbare bufferplaatsen vanwege
leefbaarheid en veiligheid i.r.t. gebouw en faciliteiten
Niet inzetbaar
vanwege
leefbaarheid en
veiligheid irt gebouw
en faciliteiten (#)

Totaal aantal
bufferplaatsen

Niet inzetbare
vanwege
leefbaarheid en
veiligheid i.r.t.
gebouw en
faciliteiten (%)

Almelo

16

22

73%

Grave

22

31

71%

Rotterdam (de Schie)

20

44

45%

Leeuwarden

33

75

44%

Alphen aan den Rijn (ML)

34

93

37%

Uit deze analyse blijkt onder andere:

Het percentage niet inzetbare bufferplaatsen vanwege leefbaarheid en veiligheid
t.o.v. het totaal aantal bufferplaatsen over 29 vestigingen is 11%.

Bij 19 vestigingen zijn er geen bufferplaatsen die om deze reden niet inzetbaar
zijn.
2.3

Selectie vestigingen voor validatieonderzoek
Op basis van de hierboven toegelichte analyse hebben wij een selectie gemaakt van
de volgende 5 vestigingen waarvoor wij de totstandkoming van de gerapporteerde
capaciteitscijfers en kwalitatieve beweringen over de inzetbaarheid van
buffercapaciteit (audittrail) in detail hebben onderzocht:
 Alphen aan den Rijn (EL)
 Vught
 Lelystad
 Zaanstad regulier
 Leeuwarden
Daarnaast hebben wij ook Krimpen aan den IJssel toegevoegd aan de selectie
aangezien wij, in overleg met DJI, deze vestiging als eerste hebben onderzocht om
inzicht te krijgen in het gevolgde proces van de totstandkoming van de capaciteitscijfers zoals opgenomen in het eindrapport onderzoek buffercapaciteit DJI.
Met deze selectie vestigingen is gecontroleerd:
 4378 van de 12.561 gerapporteerde maximaal aantal celplaatsen (35%)
 869 van de 2015 gerapporteerde bufferplaatsen (43%)
 389 van de 1040 gerapporteerde inzetbare bufferplaatsen (37%)
 480 van de 975 gerapporteerde niet inzetbare bufferplaatsen (49%)
Om meer inzicht te krijgen in de werkelijkheid achter de cijfers en argumenten voor
de inzetbaarheid van buffercapaciteit, hebben wij in de veldwerkfase van het
onderzoek ook besloten aanvullend nog 2 vestigingen te bezoeken. Het ging er
daarbij vooral om aanvullend inzicht te krijgen in wat maakt waarom het veilig en
verantwoord inzetten van buffercapaciteit wel of niet mogelijk is.
We hebben er voor gekozen PI Leeuwarden en PI Zaanstad te bezoeken.
Belangrijkste reden hiervoor was dat Leeuwarden een 'oudere' PI is, die destijds
ontworpen en gebouwd is voor één gedetineerde op één cel, en Zaanstad juist een
moderne PI is, ontworpen en gebouwd als MPC (meerpersoonscel).
Naast een rondleiding bij deze vestigingen hebben wij ook uitgebreid gesproken met
de vestigingsdirectie van deze twee PI’s.

13 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

3

Bevindingen validatie

Centrale boodschap:
Het rapport geeft een beargumenteerd beeld van het aantal nog te
operationaliseren celplaatsen, uitgaande van de huidige
gebouwelijke omstandigheden en geldende
(beleids)uitgangspunten
Hieronder zetten wij onze bevindingen uiteen. In aansluiting op de
onderzoeksvragen zoals opgenomen in de opdrachtbevestiging van deze validatie 9
gaan wij in op:
• de (werk)wijze waarop het Rapport onderzoek buffercapaciteit GW/VB tot stand
is gekomen;
• de herleidbaarheid van de gerapporteerde aantal totale capaciteit en aanwezige
bufferplaatsen naar hun bronnen en de mate waarin deze bronnen geverifieerd
zijn;
• De gehanteerde voorwaarden voor het in gebruik nemen van buffercapaciteit
(inclusief het gebruik van het CAM-model);
• de herleidbaarheid van de gerapporteerde aantallen bruikbare bufferplaatsen.
3.1

Het bufferonderzoek is uitgevoerd conform de beschreven werkwijze


De (inzetbaarheid van de) buffercapaciteit is op een uniforme wijze voor alle
vestigingen geïnventariseerd conform de werkwijze zoals beschreven in het plan
van aanpak en het rapport.

Uit de ontvangen documentatie van DJI is duidelijk herleidbaar dat voor de
inventarisatie van de buffercapaciteit de werkwijze is gevolgd zoals beschreven in
het plan aanpak en het eindrapport buffercapaciteit. Deze werkwijze is, op kleine
verschillen na, ook uniform toegepast voor de inventarisatie van de (inzetbaarheid
van de) buffercapaciteit van alle in het bufferonderzoek betrokken vestigingen.

3.2

De gerapporteerde aanwezige bufferplaatsen zijn herleidbaar en gebaseerd
op geverifieerde informatie


De capaciteitscijfers 'aantal aanwezige plaatsen' en 'aantal aanwezige
bufferplaatsen' zoals opgenomen in het eindrapport buffercapaciteit zijn
herleidbaar, eenduidig en afgestemd tussen de onderzoekscommissie, de
vestigingen en de Divisie Individuele Zaken (DIZ).

Op basis van de ontvangen informatie van de onderzoekscommissie DJI, hebben wij
goed kunnen herleiden hoe deze capaciteitscijfers, zoals opgenomen in het
eindrapport inventarisatie buffercapaciteit GW/VB, tot stand zijn gekomen. Uit de
ontvangen documentatie wordt duidelijk hoe de data zijn verzameld en welke
berekeningen zijn uitgevoerd.
De (buffer)capaciteitscijfers zijn per vestiging afgestemd en geverifieerd tussen de
vestiging, de onderzoekscommissie DJI en de Divisie Individuele Zaken. Daarbij is
met behulp van het CAM-model nagegaan of potentieel inzetbare bufferplaatsen tot

9

Zie Definitief opdrachtbevestiging validatie onderzoek DJI, versie 2.0, 20 juli 2021

14 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

knelpunten zou leiden in de organisatie. Ook de impact van die knelpunten is met de
vestigingen afgestemd.
Op basis van deze afgestemde capaciteitscijfers per vestiging zijn de totalen
berekend 10 en deze sluiten aan op de totalen van deze capaciteitscijfers zoals
opgenomen in het eindrapport onderzoek buffercapaciteit.
Door het inventarisatieonderzoek zijn eventuele verschillen die bestonden in de
administratie van Divisie Individuele Zaken (DIZ) en de administratie in TULP GW bij
de vestigingen verklaard en verdwenen.

3.3

Met het CAM-model is inzichtelijk gemaakt of, in relatie tot de beschikbare
faciliteitenruimten van een vestiging, buffercapaciteit in gebruik genomen
kan worden.
Inleiding Capaciteit Analyse Model (CAM)
Na het vaststellen van het aantal bufferplaatsen per vestiging in fase 1, richtte fase
2 van het onderzoek zich op de vraag: ‘of, en zo ja onder welke voorwaarden, die
buffercapaciteit in gebruik genomen kan worden’. Hiervoor is het zogenaamde
Capaciteit Analyse Model (CAM-model) opgesteld en gebruikt. Dit CAM-model
berekent op basis van de opgegeven capaciteit en regimes de bezettingsgraad van
de aanwezige faciliteiten. Zo wordt inzichtelijk gemaakt welke mogelijke knelpunten
ontstaan als er meer (buffer)plaatsen in gebruik wordt genomen.
De informatie die gebruikt is voor het CAM-model bestaat uit de volgende, door de
vestiging opgegeven, gegevens:
• Het aantal ruimtes inclusief capaciteit (aantal te gebruiken plekken in die
ruimte) in het gebouw;
• De historische bezettingsgraad per activiteit per regimair dagprogramma (%);
• Eventuele knelpunten binnen de vestiging ten aanzien van de ruimten voor
personeel & magazijnen;
• Het aantal bufferplaatsen per afdeling van een vestiging.
Om de bezettingsgraad van de faciliteitenruimten te kunnen berekenen, maakt de
volgende algemene informatie ook onderdeel uit van het CAM-model:
• Het aantal uren dat een gedetineerde recht heeft op activiteit per week per
regimair dagprogramma;
• Het aantal momenten in de week per activiteit.
Daarnaast is het CAM-model gebruikt als een gesprekstool om verschillende
scenario’s te berekenen en die tijdens het vervolggesprek met PI’s door te nemen.
Met het CAM-model kunnen scenario’s worden gemaakt door variabelen te wijzigen
(soort detentiecapaciteit, aantal gedetineerden, historische gegevens en
faciliteitenruimtes). Op die manier wordt berekend wat het gebouw in relatie tot
detentiecapaciteit (soort en aantal) aan kan en aan welke ‘knoppen’ er gedraaid zou
kunnen worden om tot optimalisering te komen van de gebouwelijke capaciteit per
vestiging.


De gebruikte gegevens in het CAM-model sluiten aan op de door de vestiging
opgegeven en afgestemde informatie over beschikbare capaciteit
faciliteitenruimten, historische bezettingsgraden, eventuele knelpunten
personele ruimten en magazijnen én aantallen bufferplaatsen per afdeling

De door de vestigingen opgegeven gegevens over respectievelijk de aantallen
faciliteitenruimten, de historische bezettingsgraad per activiteit per regimair
dagprogramma, eventuele knelpunten voor ruimten voor personeel en magazijnen
en bufferplaatsen per afdeling zijn één -op - één verwerkt in het CAM-model voor de
betreffende vestiging. Sommige vestigingen (Zaanstad en Achterhoek) zijn voordat
10

In Excel document 36 DEF Consolidatietabellen – presentatie 22 juni 2021

15 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

de coronamaatregelen aangescherpt werden, door de onderzoekscommissie
bezocht 11. Voor deze vestigingen zijn de aantallen gebaseerd op hun waarneming en
afgestemd met de vestigingsdirecties. Daarnaast beschikten sommige vestigingen
niet over historische gegevens over de bezetting. In dat geval heeft een
adviescommissie van DJI hiervoor een inschatting gemaakt. (Deze adviescommissie
bestond uit 5 leden, zijnde collega’s van DJI met ieder hun eigen specialisme op het
gebied van beleid, financiën, capaciteit en personele inzet).


De in het CAM-model gebruikte gegevens over het aantal momenten en uren per
activiteit per regimair programma sluiten aan op de geformuleerde
(beleid)uitgangspunten in de (vorige) PBW 12 en van DJI ontvangen
productspecificaties en handleidingen per regimair programma

Op een paar kleine verschillen na die niet van invloed zijn op de uitkomsten, sluiten
de brongegevens in het CAM-model aan op de uitgangspunten in de ontvangen
productspecificaties en handleidingen 13 voor een regimair programma en op de
Penitentiaire Beginselen Wet. Deze brongegevens betreffen het aantal uren dat een
gedetineerde recht heeft op een activiteit.


De met het CAM-model berekende bezettingspercentages van de
faciliteitruimten van een vestiging zijn herleidbaar en juist berekend op basis
van de ingevoerde gegevens.

Op basis van de opgegeven en afgestemde gegevens van de vestiging en gegevens
over het aantal momenten en uren per activiteit per regimair programma zijn met
het CAM-model initieel de bezettingspercentages van de faciliteitenruimten van de
vestiging. Deze bezettingspercentages zijn herleidbaar en op een juiste manier
berekend. Vervolgens is, in een gesprek tussen de onderzoekscommissie DJI en de
vestiging (2e fase gesprek) aan de hand van het CAM-model verder verkend of de
operationalisering van de buffercapaciteit tot knelpunten zou leiden.

3.4

De gerapporteerde aantallen inzetbare, niet inzetbare bufferplaatsen en
niet aanwezige bufferplaatsen (totalen per vestiging) zijn herleidbaar en
besproken tussen vestigingsdirecties en de divisiedirectie GW/VB
Inleiding inzetbaarheid bufferplaatsen
Het daadwerkelijk veilig en verantwoord in gebruik kunnen nemen van de
buffercapaciteit hangt af van verschillende factoren. De inzetbaarheid is onder
andere afhankelijk van of het gebouw voldoende ruimte biedt om meerdere
gedetineerden op te vangen (in gemeenschappelijke ruimtes zoals keuken of
arbeidszaal). Maar ook of de huidige bestemmingen van de gedetineerden zich lenen
voor een MPC-regime.
Zo is de buffercapaciteit niet zonder meer overal inzetbaar omdat:
• de buffercapaciteit in sommige inrichtingen betrekking heeft op regimes met een
eenpersoonscel –bestemming (EPC). Hierbij gaat het bijvoorbeeld om een
inrichting met capaciteit voor stelselmatige daders (ISD), of met extra
zorgvoorziening (EZV);
• EPC-capaciteit nodig is in verband met contra-indicaties voor MPC-plaatsing; het
uitgangspunt is dat iedere gedetineerde in aanmerking komt voor plaatsing op
11

12

13

Door COVID 19 was de onderzoekscommissie DJI genoodzaakt de werkwijze aan te passen. Fysiek
bezoek door de onderzoekscommissie aan de vestigingen was niet meer mogelijk. De objectieve
waarneming in de vestigingen van de gebouwelijke situatie werd vervangen door een digitaal onderzoek.
Het digitale onderzoek moest tot dezelfde resultaten leiden als bij het fysieke bezoek en ook de
samenwerking met de vestiging bleef onveranderd.
PBW: Penitiaire Beginselen Wet. Per 1 juli 2021 is een nieuwe PBW ingegaan en tijdens het onderzoek
naar de buffercapaciteit was de ”oude” PBW nog van kracht. Voor deze validatie hebben wij niet
onderzocht wat verschillen zijn en wat het mogelijke effect daarvan zou kunnen zijn voor het gebruik van
het CAM-model
Zie bijlage 3: Ontvangen documenten en informatie onderzoek buffercapaciteit

16 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

•
•

een MPC, tenzij er sprake is van een zogeheten contra-indicatie. Deze contraindicaties zien op de psychische gestoordheid van een gedetineerde, diens
verslavingsproblematiek, gezondheidstoestand en gedragsproblematiek maar
ook op de achtergrond van het door de gedetineerde gepleegde delict en de aan
hem opgelegde beperkingen. Zeker bij inrichtingen die hoofdzakelijk zijn
ingericht met twee- of meerpersoonscellen, zal door contra-indicaties EPCcapaciteit nodig zijn.
de beschikbare faciliteiten (te) beperkt zijn (bezoek, arbeid, werkplekken
personeel, etc.);
Er grenzen zijn aan de overzichtelijkheid en hanteerbaarheid die nodig is voor
het veilig werken binnen de inrichting.

In de 3e fase van het bufferonderzoek heeft per vestiging nog een gesprek
plaatsgevonden tussen de onderzoekscommissie DJI, de vestigingsdirectie en de
directie van de Divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring over de
mogelijke inzetbaarheid van de in de eerdere fases vastgestelde buffercapaciteit en
mogelijke knelpunten. Dit heeft per vestiging geleid tot een verdeling van het aantal
bufferplaatsen in de (sub)categorieën:
•
•



Inzetbaar: inzetbaar na covid-19, inzetbaar na werving personeel, inzetbaar
voor specifieke regimes, verbouwingen
Niet inzetbaar: vanwege ligging bufferplaats op afdeling EPC-regime, vanwege
noodzakelijke contra-indicaties, i.v.m. leefbaarheid en veiligheid i.r.t. gebouw en
faciliteiten.
De totalen van de capaciteitscijfers ‘aantal inzetbare bufferplaatsen’, ‘aantal niet
inzetbare bufferplaatsen’ en ‘niet aanwezige bufferplaatsen’ zoals opgenomen in
het eindrapport buffercapaciteit zijn herleidbaar en afgestemd tussen de
onderzoekscommissie, de vestigingsdirecties en de directie van de Divisie
GW/VB

Op basis van de ontvangen informatie van de onderzoekscommissie DJI, hebben wij
goed kunnen herleiden hoe deze capaciteitscijfers, zoals opgenomen in het
eindrapport inventarisatie buffercapaciteit GW/VB, tot stand zijn gekomen. Uit de
ontvangen gespreksverslagen van de fase 2 en fase 3 gesprekken wordt duidelijk
hoe bepaald is of een bufferplaats inzetbaar is of niet.
Deze cijfers over de inzetbare en niet inzetbare buffercapaciteit zijn per vestiging
besproken en afgestemd tussen de vestigingsdirectie, de onderzoekscommissie DJI
en de directie van de Divisie GW/VB.
Op basis van deze afgestemde capaciteitscijfers per vestiging zijn de totalen
berekend (in Excel document 36 DEF Consolidatietabellen – presentatie 22 juni
2021) en deze sluiten aan op de totalen van deze capaciteitscijfers zoals opgenomen
in het eindrapport onderzoek buffercapaciteit.


De onderverdeling van de ‘niet inzetbare buffercapaciteit’ is niet geheel zuiver in
de drie categorieën gepresenteerd

Zo hebben wij onder andere vastgesteld dat voor PI Zaanstad 48 plaatsen niet in de
juiste categorie zijn opgenomen. Waar in het overleg is geconstateerd dat deze
bufferplaatsen niet inzetbaar zijn door ligging op een EPC-regime zijn deze
bufferplaatsen opgenomen onder niet inzetbaar vanwege noodzakelijke contraindicaties.

17 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

3.5

De (on)mogelijkheden tot het inzetten van buffercapaciteit zijn grondig
onderzocht en besproken tussen de vestigingsdirecties en de divisiedirectie


Vanwege het ontbreken van specifiek beleid m.b.t. de veiligheid en leefbaarheid,
is de inschatting van de impact op veiligheid en leefbaarheid een subjectief
criterium in het onderzoek. Desondanks zijn de (on)mogelijkheden tot
inzetbaarheid van buffercapaciteit grondig onderzocht en vervolgens in overleg
tussen de Vestigingsdirectie en de Divisiedirectie besproken

DJI heeft aangegeven dat er, naast de gebouwelijke eisen en voorschriften voor de
beveiliging (onder meer het programma van eisen voor de inrichtingen) en een
personele ratio van 2 personeelsleden op 24 uitgesloten gedetineerden, geen
specifiek beleid is dat gericht is op de veiligheid en leefbaarheid van afdelingen
binnen een inrichting. Het vaststellen door de DJI dat het inzetten van
buffercapaciteit niet wenselijk is in verband met de leefbaarheid en veiligheid in
relatie tot het gebouw en de faciliteiten van een inrichting is daarom subjectief.
Uitgangspunt is hier uiteraard dat het beleid ‘verantwoord’ moet blijven, in die zin
dat het veilig en beheersbaar blijft.
Het gebouw is hierin behoorlijk bepalend. Veel vestigingen zijn al behoorlijk oud en
oorspronkelijk gebouwd voor EPC-gebruik. In de afgelopen jaren zijn in
verschillende van deze inrichtingen aanpassingen gerealiseerd om MPC plaatsen te
realiseren. Deze inrichtingen verschillen in vele opzichten van gebouwen die als
MPC-inrichting zijn gebouwd. Zo zijn de cellen in een MPC-inrichting, uitgerust als
MPC met telefoon en douche op cel en zijn de afdelingen berekend op het aantal
gedetineerden, rekening houdend met 2 gedetineerden op één cel. In een EPC
gebouwde PI zoals Leeuwarden zijn de douches en telefoons geplaatst op de
afdeling en initieel gebouwd en veelal berekend op het aantal gedetineerden
uitgaande van 1 persoon op cel. Door uitbreiding van het aantal gedetineerden op
een dergelijke afdeling door structureel gebruik van de MPC mogelijkheid kan de
onrust, overzichtelijkheid en daarmee onveiligheid op een afdeling sterk toenemen.
De afmetingen van een afdeling, zichtlijnen, aantal afdelingsfaciliteiten zoals
douches, telefoons en afmetingen keukenruimten zijn daarbij dus van invloed op de
mogelijke en verantwoorde belasting in aantal gedetineerden op een afdeling.
In de zogeheten 2e en 3e fase gesprekken zijn de vestigingen uitgedaagd en kritisch
bevraagd op de (grenzen van de) mogelijkheden om de vastgestelde
buffercapaciteit in te zetten. Wij lezen in de verslagen van deze gesprekken dat
vestigingen bereid zijn geweest hier gehoor aan te geven, al dan niet onder
bepaalde voorwaarden, maar ook duidelijk aangeven waar dat volgens de
vestigingsdirectie echt niet wenselijk of mogelijk is zonder dat dit te veel ten koste
gaat van de veiligheid en/of leefbaarheid binnen de inrichting. Uiteindelijk wordt
door de divisiedirectie een besluit genomen over het aantal inzetbare en niet
inzetbare bufferplaatsen voor de inrichting.

3.6

Het rapport geeft met het aantal fysiek aanwezige capaciteit geen inzicht
op wat gebouw technisch maximaal mogelijk is


Het uitgangspunt voor de inventarisatie en het bepalen van het aantal
bufferplaatsen was het aantal fysiek aanwezige bedden. Hoewel dit conform de
afgesproken werkwijze is, zijn in het gerapporteerde aantal aanwezige plaatsen
huidige beleidskeuzes geïntegreerd

Het uitgangspunt voor de inventarisatie en het bepalen van het aantal
bufferplaatsen was het aantal fysiek aanwezige bedden op het moment van de
inventarisatie. Hierdoor zijn (eerdere) beleidskeuzes hierin meegenomen. Zo zijn
bijvoorbeeld in de als MPC gebouwde PI Zaanstad bij de bouw al 3 afdelingen
‘ingetekend’ als EPC-afdeling. Voor deze afdelingen is in het bufferonderzoek 1

18 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

celplaats per cel meegeteld in de ‘totaal aantal fysiek aanwezige plaatsen’. Gebouw
technisch gezien zouden deze cellen echter wel als MPC kunnen worden ingezet.
Bij een eventuele inventarisatie van de mogelijkheden bij veranderende
(beleids)keuzes geeft het bufferonderzoek dan geen volledig beeld van de mogelijk
beschikbare bufferplaatsen. Hoewel de impact van dergelijke beleidskeuzes groot zal
zijn, is het bijvoorbeeld mogelijk dat er meer bufferplaatsen te realiseren zijn dan
nu in het bufferonderzoek zijn opgenomen, bij een regionale of landelijke herziening
van regimes waardoor doelgroepen daar geplaatst worden waar die passen bij de
uitgangspunten van het gebouw.

19 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

4

Verantwoording onderzoek

4.1

Werkzaamheden en afbakening
Om de centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden
hebben wij onderzocht hoe de gerapporteerde capaciteitscijfers en beweringen in
het DJI-rapport tot stand zijn gekomen. Hiervoor hebben wij de (beschikbare)
informatie - die gebruikt is in het buffercapaciteitsonderzoek DJI en waarop de
capaciteitscijfers uit het rapport zijn gebaseerd - bestudeerd en geanalyseerd.
Deze informatie bevat onder andere: plan van aanpak, documenten en
communicatie ten aanzien van de inventarisatie van capaciteit binnen een vestiging
en verslagen van gesprekken tussen de onderzoekscommissie, de vestigingen
(directie) en de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring,
productspecificaties en handleidingen regimes en dagprogramma's. Indien de
analyse leidde tot vragen, zijn deze teruggelegd aan de onderzoekscommissie DJI
en waar nodig zijn deze met de leden van de onderzoekscommissie DJI besproken.
Na een eerste korte inventarisatie werd duidelijk dat voor alle 29 vestigingen die
onderdeel hebben uitgemaakt van het inventarisatieonderzoek naar de
buffercapaciteit een zo goed als dezelfde wijze van inventarisatie is toegepast. Mede
op basis daarvan hebben wij een selectie gemaakt van 6 vestigingen waarvoor wij
de totstandkoming van de capaciteitscijfers tot aan het rapport volledig hebben
onderzocht. Ook hebben wij voor het onderzoek PI Leeuwarden en PI Zaanstad
bezocht en gesproken met de vestigingsdirecties.
Aangezien de werkwijze in het DJI-onderzoek uniform is toegepast, veronderstellen
wij dat de selectie van deze 6 vestigingen een voldoende onderbouwing biedt om
antwoord te kunnen geven op de centrale onderzoeksvraag van dit
validatieonderzoek.
Voor de analyse en onderbouwing van de selectie van deze vestigingen verwijzen
wij naar hoofdstuk 2 van dit onderzoek.

4.2

Gehanteerde standaard en kwaliteitsborging
Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de Internationale
Standaarden voor de Beroepsuitoefening van Internal Auditing. Dit onderzoek
verschaft geen zekerheid in de vorm van een oordeel of conclusie, omdat het een
onderzoeksopdracht betreft en geen controle-, beoordelings- of andere assuranceopdracht. Als hier wel sprake van was geweest, dan zouden we wellicht andere
zaken hebben geconstateerd en gerapporteerd.
De opdracht is uitgevoerd conform de algemene uitgangspunten voor de uitoefening
van de interne auditfunctie bij de rijksdienst. Daarbij hoort ook een stelsel van
kwaliteitsborging. Een onderdeel daarvan is dat er een onafhankelijke
kwaliteitstoetsing heeft plaatsgevonden op deze onderzoeksopdracht.

4.3

Verspreiding rapport
De opdrachtgever, DG Straffen en Beschermen (DGSenB), dhr. mr. W.F. Saris MPA,
is eigenaar van dit rapport. Dit rapport is primair bestemd voor de opdrachtgever
met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen. Hoewel het rapport de context van
het onderzoek zo goed mogelijk probeert te beschrijven, is het mogelijk dat iemand
die de context niet (volledig) kent de uitkomsten anders interpreteert dan bedoeld.
In de ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de
Auditdienst Rijk (ADR) een rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken
op de website van de rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt.

20 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

De minister van Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer
met de titels van rapporten die de ADR heeft uitgebracht en plaatst dit overzicht op
www.rijksoverheid.nl.

21 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

5

Ondertekening

Den Haag, 14 december 2021

Auditdienst Rijk
drs. C.W.J. Spaaij RO CIA
Projectleider

22 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

6

Bijlage(n)

Bijlage I: Managementreactie DJI
Reactie DJI op het onderzoeksrapport ADR “validatie onderzoek
buffercapaciteit GW/VB”, concept d.d. 9 november 2021
23 november 2021 14
DJI is blij dat de ADR vaststelt dat de bevindingen en de conclusies in het
bufferonderzoek navolgbaar en grondig tot stand zijn gekomen. De opzet van het
bufferonderzoek had tot doel om via een uniforme werkwijze tot een toetsbare en
herleidbare uitkomst te komen, en daar is op gestuurd. Het is daarom goed te
constateren dat dit door de ADR is vastgesteld en gevalideerd. In het bijzonder is
het goed om te lezen dat de ADR constateert dat ook de weging van de leefbaarheid
en veiligheid in de inrichtingen goed en grondig is gedaan, ondanks dat dit maar
beperkt objectief aan de hand van cijfers is vast te stellen.
Op basis van het rapport gaan we met de opdrachtgever en eigenaar in gesprek
over de toepassing en uitwerking van het bufferonderzoek in de cijfers van DJI.
De ADR heeft één kanttekening bij het rapport, namelijk dat niet in beeld is
gebracht waar eventueel extra (buffer)plekken mogelijk zijn. Deze constatering
klopt. Zoals de ADR zelf ook vaststelt, was de scope van het onderzoek om te kijken
naar de huidige fysiek aanwezige bufferplaatsen (op het moment van de
inventarisatie). Daarmee is niet in beeld gebracht op welke plekken eventueel extra
fysieke bufferplekken gecreëerd zouden kunnen worden. In de gesprekken met de
inrichtingen is soms wel onderzoek gedaan naar extra plaatsen, maar die informatie
is niet systematisch verwerkt en viel buiten de scope van het onderzoek. Het gaat
naar onze inschatting om een zeer beperkt aantal plaatsen dat binnen de huidige
gebouwen extra kan worden gecreëerd. Inmiddels is een programma visie op
celcapaciteit en vastgoed DJI gestart. Op basis van de uitkomsten van dit
programma kan worden bekeken of het nodig is deze inventarisatie (alsnog) te
doen.

14

Reactie per mail ontvangen op 23 november 2021 van dhr. G. Suurmond, strategisch adviseur Divisie
Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring DJI

23 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Bijlage II: Beschrijving onderzoeksaanpak bufferonderzoek DJI
De informatie om het aantal aanwezige bufferplaatsen van een vestiging vast te
stellen (Fase 1) is initieel verkregen door het versturen van een
inventarisatieformulier naar de vestigingen. Met dit inventarisatieformulier werd de
vestiging gevraagd om het aantal fysiek aanwezige celplaatsen (1e en 2e bedden),
en hoeveel daarvan niet in gebruik waren op dat moment (de buffercapaciteit). Ook
zijn de vestigingen gevraagd om cijfers op te leveren m.b.t. de historische
bezettingsgraad van de faciliteiten ruimten, het aantal plaatsen per
activiteitenruimte en eventuele knelpunten voor personeelsruimten of magazijnen.
Vervolgens is het maximaal aantal plaatsen in de vestiging ‘afgepeld’ naar het, op
dat moment, aantal plaatsen wat ‘in productie’ is bij de vestiging. Daarvoor zijn
aanvullend de volgende vragen gesteld aan de vestiging:
1. Hoeveel plaatsen zijn er onttrokken aan de capaciteit door –beperkingen als
gevolg van het regime?
2. Hoeveel plaatsen zijn er onttrokken aan de capaciteit als gevolg van Corona?
3. Hoeveel plaatsen zijn er onttrokken aan de capaciteit als gevolg van
onvoldoende faciliteiten in het gebouw?
4. Hoeveel plaatsen zijn er onttrokken aan de capaciteit als gevolg van
verbouwingen?
5. Hoeveel plaatsen heeft de vestiging als buffer?
Ook is een vergelijking gemaakt tussen de EPC en MPC-opgave van de vestiging en
de bij DIZ bekende gegevens om eventuele verschillen eenvoudig inzichtelijk te
maken. Hierop volgend heeft DIZ, waar nodig, contact gezocht met de vestigingen
om de TULP GW administratie in overeenstemming te brengen met de penitentiaire
landkaart van GW (of andersom).
Om vast te stellen of, en zo ja onder welke voorwaarden, buffercapaciteit – zoals
vastgesteld in fase 1 -in gebruik genomen kan worden (Fase 2), is gebruik gemaakt
van het ontwikkelde Capaciteit Analyse Model (CAM-model). Aan de hand van dit
model is inzichtelijk gemaakt of de inzet van de buffercapaciteit zou leiden tot
knelpunten in het gebruik van de faciliteitenruimten in de vestiging. Dit ter
voorbereiding van een gesprek tussen de onderzoekscommissie DJI, de
vestigingsdirectie en de Divisie. Tijdens dit overleg kon met het CAM-model bekeken
worden in hoeverre de inzet tot problemen zou kunnen leiden.
Vervolgens heeft er in fase 3 nog een hoor-en wederhoor gesprek plaatsgevonden.
Dit heeft per vestiging geleid tot een verdeling van het aantal bufferplaatsen in
(sub)categorieën:
o Inzetbaar: inzetbaar na covid-19, inzetbaar na werving personeel, inzetbaar
voor specifieke regimes, verbouwingen
o Niet inzetbaar: vanwege ligging bufferplaats op afdeling EPC-regime,
noodzakelijke contra-indicaties, i.v.m. leefbaarheid en veiligheid i.r.t. gebouw en
faciliteiten.
Tenslotte is op basis van de verzamelde aantallen en informatie het eindrapport
onderzoek buffercapaciteit GW/VB opgesteld.

24 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Bijlage III: Overzicht ontvangen documentatie

A. Ontvangen productspecificaties en handleidingen van regimes
Nr.

Datum

Titel

1

27 mei 20
Definitief

Handleiding Penitentiaire Productie-Bedrijven - Toevoeging bij handleiding
dagprogramma DBT

2

24 september 20
Versie 1

Handleiding Terroristenafdeling – Versie 1.0

3

22 juni 21
Versie 1.3

Beleidskader Beperkt Beveiligde Afdeling - Ingangsdatum 1 juli 21

4

17 april 21
Vastgesteld

Handleiding Dagprogramma zonder arbeid (Arrestanten < 8 weken) M.V

5

Juli 2013
Definitief

Handleiding dagprogramma DBT - Modernisering Gevangeniswezen

6

Januari 2018

Bijlage bij Handleiding dagprogramma DBT: Functionaliteit
medicatieverstrekking

7

10 augustus 2010

Productbeschrijving Extra Zorg Voorziening

8

Oktober 2010

Productbeschrijving herziene versie – Inrichtingen voor stelselmatige
Daders (ISD)

9

28 februari 2017
Vastgesteld

Productspecificatie Basisprogramma Beheers Problematische
Gedetineerden voor Huizen van bewaring en gevangenissen – Mannen en
Vrouwen

10

Augustus 2013

Productspecificaties Basisprogramma – voor Huizen van bewaring en
Gevangenissen

11

1 Oktober 2018
Vastgesteld

Productspecificaties Basisprogramma VRIS - voor huizen van bewaring en
gevangenissen

12

Augustus 2013

Productspecificaties Basisprogramma zonder arbeid - voor speciale
afdelingen. inrichtingen voor arrestanten tot acht weken

13

1 Oktober 2018
Vastgesteld

Productspecificaties Plusprogramma VRIS - voor gevangenissen

14

n.v.t.

Bijlage 1 Productspecificatie Penitentiair Psychiatrisch Centrum beleidsinhoudelijk

15

19 april 2013

Productspecificaties Plusprogramma - voor Gevangenissen

16

20 december 2019
Vastgesteld

Handleiding Vreemdelingenbewaring (excl. GGv) – Versie 10

17

1 juli 2018
Definitief

Productspecificatie Gesloten Gezinsvoorziening – voor Detentiecentra

18

1 juli 2018
Definitief

Productspecificatie Verblijfsregime Vreemdelingenbewaring - voor
Detentiecentra

19

24 februari 20

Productspecificatie Terroristen Afdeling

20

2018 t/m 2021

DJI Convenant – Werken aan een ‘Solide Personeelsbeleid’

B. Overzicht ontvangen documentatie per vestiging
Vestiging Krimpen aan den IJssel
Nr.

Datum

Beschrijving

Titel mail

1

18.01.21

Aanpassing gebouwelijke
capaciteit

KRIMPEN - Kopie van 201116 Inventarisatieformulier
vestiging Krimpen VEST - na afstemming DIZ.xlsx

2

05.01.21

Bevestiging VD op factfinding

Krimpen - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

3

18.12.20

Afstemming factfinding met
vestiging

Krimpen - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

4

02.12.20

Bespreking met DIZ over
gebouwelijke capaciteit

KRIMPEN - Kopie van 201116 Inventarisatieformulier
vestiging Krimpen VEST (Versie 0.5) 16 11 20

25 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Nr.

Datum

Beschrijving

Titel mail

5

16.11.20

Aanvullingen en beantwoorden
van vragen door vestiging

RE voorbereiding overleg buffercapaciteit PI Krimpen

6

16.11.20

Vragen aan vestiging

Kopie van 201116 Inventarisatieformulier vestiging
Krimpen VEST (Versie 0.5) 16 11 20

7

13.11.20

Verzenden praatstuk fase 1 aan
vestiging

voorbereiding overleg buffercapaciteit PI Krimpen

8

26.10.20

Ingevulde inventarisatie van
vestiging ontvangen

FW Inventarisatie excel document van PI Krimpen aan
den IJssel

Vestiging Alphen aan den Rijn – Eikenlaan
Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel mail

1

06.01.21

CAM model

Alphen EL - CAM Model - 6 jan 21 - nieuwe circulaire
sport

2

31.05.21

Reactie op verschillen analyse

RE: nav fase 3 gesprek PI Alphen en gewijzigde cijfers
PI Alphen afgezet tegen de factfinding en fase 2

3

30.05.21

Reactie op verschillen analyse

RE: nav fase 3 gesprek PI Alphen en gewijzigde cijfers
PI Alphen afgezet tegen de factfinding en fase 2

4

25.05.21

Reactie op verschillen analyse

Re: nav fase 3 gesprek PI Alphen en gewijzigde cijfers
PI Alphen afgezet tegen de factfinding en fase 2

5

25.05.21

Verschillen analyse

nav fase 3 gesprek PI Alphen en gewijzigde cijfers PI
Alphen afgezet tegen de factfinding en fase 2

6

18.05.21

Verwerking van cijfers
vestiging

cap cijfers nav werkbezoek Alphen El en ML

7

18.05.21

Verslag n.a.v. bezoek aan PI
Alphen, d.d. 12 mei jl.

cijfers PI Alphen afgezet tegen de facfnding en fase 2

8

18.05.21

Verslag fase 3

(geen titel – betreft verslag Alphen 26.04.21 – fase 3)

9

17.05.21

CAM model

Alphen EL - CAM Model - 6 jan 21 - nieuwe circulaire
sport (002).xlsx

10

14.05.21

Verzoek om aanleveren cijfers

aangepaste cijfers? n.a.v. bezoek PI Alphen

11

26.04.21

Mailwisseling

Fwd: stukken gesprek 11.00 uur inzake fase 3 gesprek
PI Alphen

12

23.04.21

Mailwisseling

FW: stukken gesprek 11.00 uur inzake fase 3 gesprek
PI Alphen

13

20.04.21

Mailwisseling

RE: Voorbereiding 3e fase gesprek, specifiek PI Alphen
Eikenlaan

14

19.04.21

Mailwisseling

Voorbereiding 3e fase gesprek, specifiek PI Alphen
Eikenlaan

15

02.02.21

Opmerkingen en toevoegingen
op de inhoud verslag

RE: concept verslag fase 2 gesprek PI Alphen

16

19.01.21

Opmerkingen en toevoegingen
op de inhoud verslag

concept verslag fase 2 gesprek PI Alphen

17

06.01.21

Bevestiging VD op factfinding
ronde 1

RE Alphen (EL en ML) - verifiëren samenvattend
overzicht buffercapaciteit (ronde 1)

18

05.01.21

Reminder aan de vestiging voor
akkoord op factfinding ronde 1

RE Alphen (EL en ML) - verifiëren samenvattend
overzicht buffercapaciteit (ronde 1)

19

18.12.20

Afstemming factfinding ronde 1
met vestiging

Alphen (EL en ML) - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

20

14.12.20

Bespreking met DIZ over
gebouwelijke capaciteit

ALPHEN - Capaciteit Analyse Model CAM - PI Alphen EL
- na afstemming DIZ

21

30.11.20

CAM model

ALPHEN - Capaciteit Analyse Model CAM - PI Alphen EL
- 14 okt 20 - bespreek exemplaar.xlsx

22

27.10.20

Gewijzigde inventarisatie van
de vestiging ontvangen

Inventarisatieformulier vestiging Alphen samengesteld
integraal overzicht 12 okt (2)

23

12.10.20

Ingevulde inventarisatie van de
vestiging ontvangen

FW: Onderzoek capaciteitsbuffer: inventarisatie

26 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel mail

24

28.09.20

Excel-formulier om informatie
in te verwerken

Onderzoek capaciteitsbuffer: inventarisatie

25

28.08.20

Startbericht bufferonderzoek
vanuit divisie GW VB

Fwd Onderzoek inzetbaarheid buffercapaciteit

Vestiging Vught
Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel Mail

1

08.01.21

Reactie vestiging fase 1

FW: VUGHT - verificatie vestiging - 18 12 20.xlsx

2

18.12.20

Samenvattend overzicht
factfinding

Vught - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

3

02.12.20

Afstemming met DIZ

Vught

4

09.10.20

Inventarisatie formulier

FW: Inventarisatieformulier vestiging Vught
VEST.XLSX

5

28.08.20

Startbericht bufferonderzoek
vanuit divisie GW VB

Fwd Onderzoek inzetbaarheid buffercapaciteit

6

13.9.21

Totaal Overzicht

Totaal overzicht

Vestiging Leeuwarden
Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel Mail

1

31.02.21

Verslag fase 3 - akkoord

Verslag 3 fase-gesprek Pi Leeuwarden 29.04.21
akkoord

2

18.05.21

Verslag fase 3

FW: verslag fase 3 PI Leeuwarden

3

26.04.21

Voorbereiding gesprek fase 3

stukken t.b.v. fase 3-gesprek PI Leeuwarden,
donderdag 29 april, 13.30 uur

4

16.02.21

Vastgesteld verslag fase 2

FW: verslag 2e fase gesprek, graag akkoord

5

16.02.21

Akkoord vestiging op
conceptverslag fase 2

RE: verslag 2e fase gesprek, graag akkoord

6

15.02.21

Conceptverslag fase 2

verslag 2e fase gesprek, graag akkoord

7

02.02.21

CAM model

Leeuwarden - CAM Model - 2 febr. 21 - (4) nieuwe circ sport

8

23.12.20

Akkoord door vestiging fase 1

RE: Leeuwarden - verifiëren samenvattend
overzicht buffercapaciteit (ronde 1)

9

18.12.20

Samenvattend overzicht aan van
het factfinding onderzoek

Leeuwarden - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

10

15.12.20

Afstemming met DIZ

LEEUWARDEN - Inventarisatieformulier vestiging
Leeuwarden VEST DIZ.xlsx

11

27.11.20

voorbereidingen

voorbereiding overleg buffercapaciteit PI
Leeuwarden - 01.12 20

12

28.08.20

Startbericht bufferonderzoek
vanuit divisie GW VB

Fwd Onderzoek inzetbaarheid buffercapaciteit

Vestiging Zaanstad
Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel mail

1

02.06.21

Verificatie vestiging

RE: Kopie van Kopie van 201221_ZAANSTAD regulier
en PPC - verificatie vestiging -26 mei 21.xlsx

2

31.05.21

Verificatie vestiging

Kopie van Kopie van 201221_ZAANSTAD regulier en
PPC - verificatie vestiging -26 mei 21.xlsx

3

25.05.21

Verslag fase 3 Akkoord

verslag 3 fase-gesprek Pi Zaanstad 25.05.21

4

27.05.21

CAM Model

RE: 210525_PI Zaanstad - CAM Model - 5 jan 21 –
incl. toepassing nwe circ sport.pdf

5

26.05.21

CAM Model

RE: 210525_PI Zaanstad - CAM Model - 5 jan 21 –
incl. toepassing nwe circ sport.pdf

6

26.05.21

CAM Model

210525_PI Zaanstad - CAM Model - 5 jan 21 – incl.
toepassing nwe circ sport.pdf

27 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel mail

7

05.01.21

CAM Model

Zaanstad - CAM Model - 5 jan 21 – incl. toepassing
nwe circ sport

8

01.03.21

Verslag fase 2

RE: concept verslag fase 2 gesprek PI Zaanstad

9

19.02.21

Reactie vestiging aanvullend

FW: concept verslag fase 2 gesprek PI Zaanstad

10

15.02.21

Verslag fase 2 reactie vestiging

RE: concept verslag fase 2 gesprek PI Zaanstad

11

19.01.21

Concept verslag fase 2

concept verslag fase 2 gesprek PI Zaanstad

12

28.12.20

Reactie vestiging fase 1

RE: Zaanstad - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

13

21.12.20

Afstemming DIZ

ZAANSTAD - CAM - PI Zaanstad - nieuwe tabel 16 11
20 - na bespreking DIZ.xlsx

14

18.12.20

samenvattend overzicht aan
van het fact-finding onderzoek

Zaanstad - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

15

20.09.20

Inventarisatielijst

Inventarisatie lijst Zaanstad

16

20.09.20

CAM-model

CAM model Zaanstad

17

20.09.20

Inventarisatieformulier

Inventarisatieformulier vestiging Zaanstad
VESTIGING DIZ.xlsx

18

17.09.20

Bijlage buffercapaciteit

FW: Bijlagen Onderzoek Buffercapaciteit

19

10.09.20

Intakeformulier

Inventarisatieformulier vestiging Zaanstad.xlsx

20

28.08.20

Startbericht bufferonderzoek
vanuit divisie GW VB

Fwd Onderzoek inzetbaarheid buffercapaciteit

Vestiging Lelystad
Nr.

Datum

Beschrijving van de inhoud

Titel mail

1

25.05.21

Verslag fase 3 akkoord

verslag 3 fase-gesprek Pi Lelystad 03.05.21 akkoord

2

03.05.21

CAM model

Lelystad - CAM Model - 12 jan 21 - toepassing nwe
circ sport

3

03.05.21

Geactualiseerd CAM model

FW: geactualiseerd CAM model ----> Lelystad - CAM
Model - 12 jan 21 - toepassing nwe circ sport.xlsx

4

29.04.21

Gespreksvoorbereiding fase 3

stukken t.b.v. fase 3 gesprek PI Lelystad, maandag 3
mei

5

29.04.21

Mailwisseling

RE: Berekening arbeid: Onderzoek buffercapaciteit planning Ronde 2: Optimalisering beschikbare
capaciteit => Lelystad

6

28.04.21

Mailwisseling

FW: Berekening arbeid: Onderzoek buffercapaciteit planning Ronde 2: Optimalisering beschikbare
capaciteit => Lelystad

7

22.02.21

Definitief verslag fase 2

FW: Definitieve verslagen fase 2

8

08.02.21

Concept verslag fase 2

FW: concept verslag fase 2 gesprek PI Lelystad

9

28.12.20

Reactie vestiging fase 1

RE: Lelystad - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

10

18.12.20

Verificatie fase 1

Lelystad - verifiëren samenvattend overzicht
buffercapaciteit (ronde 1)

11

02.12.20

Afstemming met DIZ

LELYSTAD - Inventarisatieformulier PI Lelystad
bufferonderzoek VEST DIZ.xlsx

12

27.11.20

Mailwisseling Voorbereiding
fase 1

RE: Overleg n.a.v. vooroverleg Jaarplan 21 PI
Lelystad

13

20.11.20

Mailwisseling Voorbereiding
fase 1

voorbereiding overleg buffercapaciteit PI Lelystad 23.11 20

14

05.11.20

Mailwisseling Voorbereiding
fase 1

FW: PI Lelystad, informatie t.b.v. onderzoek
capaciteitsbuffer d.d. 23.11.20

15

28.08.20

Startbericht bufferonderzoek
vanuit divisie GW VB

Fwd Onderzoek inzetbaarheid buffercapaciteit

28 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

C. Overzicht ontvangen overige documenten
Nr.

Datum

Inhoud

Titel

1

22 juni 21
Vastgesteld

Eindrapport DJI onderzoek

Rapport onderzoek buffercapaciteit GW.VB 'De feiten gewogen en besproken ....'

2

8 oktober 20

Plan van aanpak onderzoek
DJI

Onderzoek naar buffercapaciteit in GWvestigingen

3

22 september 20

Presentatie onderzoek
buffercapaciteit GW.VB

Onderzoek buffercapaciteit GW.VB – De
aanpak op hoofdlijnen t.b.v. de stuurgroep;
status: ter besluitvorming

4

20 augustus 20

Plan van Aanpak, werkwijze
en planning;

Onderwerp: onderzoek buffercapaciteit versie 20.08.20 (na overleg met de
stuurgroep)

5

22 juni 21

Overall analyse document
onderzoekscommissie DJI

Consolidatiebestand – alle vestigingen
bestand

6

September 20

Landkaart – maximale
beschikbare capaciteit

Aangepaste Landkaart GW.VB 201-21

7

September 20

Basis van het CAM-model

CAM-Model

29 van 31 | Validatie onderzoek buffercapaciteit GW/VB

Auditdienst Rijk
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
(070) 342 77 00