Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016

Ministerie van Financiën en
Nationale Schuld (IX)
Rapport bij het jaarverslag

2017

Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2016
Ministerie van Financiën en
Nationale Schuld (IX)
Rapport bij het jaarverslag

Erratum
Op pagina 16 van dit rapport, onder 3.3.3, is een passage geschrapt. Voor bijzonderheden
verwijzen we u naar de erratumbrief die wij op 7 juni 2017 naar de Tweede Kamer hebben
gestuurd en die te vinden is op onze website.

Vooraf

De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die ministers
in hun jaarverslagen afleggen over hun bedrijfsvoering, hun bestedingen en hun beleid.
Onze centrale vragen in dit jaarlijkse ‘verantwoordingsonderzoek’ zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten gehad?
Op basis van deze vragen schetsen wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke
ministers hun zaken op orde hebben. Vanuit onze wettelijke taak geven wij daarbij ook
oordelen over de kwaliteit van de financiële informatie en de beleids- en bedrijfs­voerings­
informatie in de jaarverslagen van de ministers en over de kwaliteit van de bedrijfsvoering
zelf.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën.
Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordingsonderzoek 2016 vindt u op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2016.

3

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage

Inhoud
1

Onze conclusies

5

2

Feiten en cijfers
2.1 Beleidsterrein Financiën en Nationale Schuld

8

Financiële informatie
3.1 Financiële oordelen en de afhankelijkheid van door derden verstrekte informatie
3.2 Oordeel over de financiële informatie
3.3 Rechtmatigheid verplichtingen en uitgaven vertrekregeling

10

Bedrijfsvoering
4.1 Oordeel over de bedrijfsvoering
4.2 Ontwikkelingen bij het kerndepartement
4.3 Ontwikkelingen bij de Belastingdienst
4.4 Onvolkomenheden kerndepartement
4.5 Onvolkomenheden Belastingdienst
4.6 Opgeloste onvolkomenheid Belastingdienst
4.7 Overige aandachtspunten in de bedrijfsvoering van het kerndepartement
4.8 Overige aandachtspunten in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst
4.9 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie

18

Beleidsresultaten
5.1 Actualisering website Kredietcrisis
5.2 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie

46

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
6.1 Reactie minister van Financiën
6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

47

3

4

5

6

9

10
11
12

18
21
21
25
28
41
42
43
45

46
46

47
48

Bijlage 1
Over het verantwoordingsonderzoek

50

Bijlage 2
Eindnoten

52

4

Inhoud

1 Conclusies

1

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Onze conclusies
De onder het Ministerie van Financiën vallende Belastingdienst is er de afgelopen twee jaar
niet in geslaagd om de aangekondigde en noodzakelijk geachte modernisering van de
primaire processen, de dienstverlening aan burgers en bedrijven en van het toezicht en
de inning van de grond te krijgen. De uitvoering van de Investeringsagenda die in 2015 is
gestart (het overkoepelende verander- en moderniseringsprogramma) is in 2016
gestagneerd. Dit komt ook doordat de primaire bedrijfsvoering, de management­informatie
en het risicomanagement niet op orde zijn. Daar komt bij dat de bestuurlijke en ambtelijke
top van het Ministerie van Financiën onvoldoende in de gelegenheid was om tijdig bij te
sturen, doordat bij zowel de Belastingdienst als het ministerie goede interne checks-andbalances ontbreken. De publiek bekende problemen met de vertrekregeling van de
Belastingdienst zijn daar het meest in het oog springende voorbeeld van. Deze regeling is
uit de hand gelopen: er vertrokken meer en andere medewerkers dan bedoeld, en ook nog
eens sneller dan beoogd. Dat heeft de organisatie van de Belastingdienst zwaar onder druk
gezet, waarbij onduidelijk is welke gevolgen dat heeft voor de continuïteit van de primaire
processen en dienstverlening.
Naar aanleiding hiervan heeft de staatssecretaris besloten om de Belastingdienst onder
verscherpt toezicht van de directie Financieel Economische Zaken en de Inspectie Rijks­
financiën van het Ministerie van Financiën te stellen, de aansturing van de Belastingdienst
terug te brengen van een Raad van Bestuur-model naar een regulier directeur-generaal­
model en een project-plaatsvervangend secretaris-generaal aan te stellen om de inbedding
van de Belastingdienst in het kerndepartement opnieuw vorm te geven. Het feit dat deze
maatregelen nodig waren geeft de ernst van de situatie weer.
Ondanks de vertraging in de Investeringsagenda en de problemen met de vertrekregeling
is de Belastingdienst er het afgelopen jaar wel in geslaagd belangrijke stappen te zetten op
weg naar een beheerste aanpak van het aanpassen van de verouderde IT-systemen.
Sturing en toezicht op Belastingdienst moet verbeteren
De Belastingdienst moet forse stappen zetten in het verbeteren van de bedrijfsvoering. Dat
neemt niet weg dat ook de interne checks-and-balances van het Ministerie van Financiën
niet goed hebben gefunctioneerd. Dat geldt voor zowel de sturende rol op de Belasting­
dienst als de interne toezichthoudende functies binnen het ministerie. Door de informele
cultuur bij de Belastingdienst en een te weinig sturende en waar nodig corrigerende houding
vanuit het ministerie ten opzichte van de Belastingdienst, ontstond ruimte waardoor de
problemen bij de Belastingdienst (verder) hebben kunnen escaleren.
5

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Eind 2016 zijn door de ambtelijke en politieke leiding diverse tijdelijke maatregelen genomen
om de grip op de Belastingdienst vanuit het ministerie te verstevigen. Het is nu zaak dat
de aangekondigde fundamentele verbeteringen voortvarend worden geïmplementeerd,
en de interne verhoudingen tussen Belastingdienst en kerndepartement verder worden
genormaliseerd.
Voortgang Investeringsagenda gestagneerd
Er is in 2016 nog weinig terechtgekomen van de voorgenomen modernisering van de
processen bij de Belastingdienst en van de dienstverlening aan burgers en bedrijven.
Er is veel tijd besteed aan in het inrichten van een nieuwe programma­management­
organisatie en in het opstellen van een integraal plan van aanpak. Daarnaast hebben de
gevolgen van de uit de hand gelopen vertrekregeling veel aandacht gevergd van het
management. De Commissie onderzoek Belastingdienst heeft in januari 2017 een groot
aantal aanbevelingen gedaan.1 Dat heeft er onder meer toe geleid dat de Belastingdienst
opnieuw bekijkt hoe het best uitvoering kan worden gegeven aan de beoogde
doelstellingen van de Investeringsagenda.
Gevolgen vertrekregeling voor de continuïteit onbekend
De Belastingdienst heeft op dit moment onvoldoende zicht op de gevolgen van de vertrek­
regeling voor de continuïteit van de dienstverlening aan burgers en bedrijven en op het
toezicht op de naleving van de belastingwetgeving. Daarmee is overigens niet gezegd dat
de continuïteit van het primaire proces op dit moment daadwerkelijk gevaar loopt. De
vertrekregeling bij de Belastingdienst heeft geleid tot een grotere en snellere uitstroom
van personeel dan beoogd was. Ook hebben functionarissen van de regeling gebruik­
gemaakt, van wie het niet de bedoeling was dat ze zouden vertrekken. Dit heeft ertoe
geleid dat er een discrepantie is ontstaan tussen het aantal en type functionarissen dat is
vertrokken en het aantal en type functionarissen dat beoogd was te vertrekken. Door een
gebrek aan goede managementinformatie en het ontbreken van een adequaat risico­
management heeft de Belastingdienst op dit moment geen overkoepelend beeld van de
plaatsen in de organisatie waar, door onderbezetting, eventueel risico’s worden gelopen
voor de continuïteit.
Verouderde IT-systemen beheerst aangepakt
De Belastingdienst kent een groot aantal verouderde en complexe IT-systemen (‘IT-legacy’),
die het wijzigen en het invoeren van nieuwe c.q. het aanpassen van bestaande belasting­
maatregelen bemoeilijken. In 2016 heeft de Belastingdienst belangrijke stappen gezet op

6

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

weg naar een beheerste aanpak van de vernieuwing van deze systemen. Zo bestaat er nu
een goed beeld van de verschillende systemen en applicaties die in gebruik zijn, en de
samenhang daartussen. Op basis hiervan kunnen plannen gemaakt worden voor de
fasegewijze vernieuwing van systemen en applicaties (zogenoemde ‘transitieschema’s’).
De daadwerkelijke uitvoering van de plannen in 2017 is afhankelijk van het beschikbaar
komen van voldoende financiële middelen uit de Investeringsagenda. De vertraging bij de
Investeringsagenda kan er overigens toe leiden dat inspanningen en investeringen in het
aanpassen van de legacy-systemen niet altijd doelmatig zijn, omdat ze mogelijk achterhaald
worden door de vernieuwingen vanuit de Investeringsagenda.
Verder in het rapport
In de volgende hoofdstukken werken wij bovenstaande conclusies verder uit:
•

•

•

•

Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële
informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën en de Nationale
Schuld. Wij hebben vastgesteld dat de weergegeven informatie rechtmatig is en
deugdelijk is weergegeven. In dit hoofdstuk gaan wij ook in op de rechtmatigheid van
de vertrekregeling, de verplichtingen en uitgaven van de vertrekregeling Belastingdienst
en het financieel beheer rond de Investeringsagenda.
Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering bij
het kerndepartement en de Belastingdienst. In 2016 hebben wij acht onvolkomenheden
geconstateerd. Dit zijn er vier meer dan in 2015. Een in 2015 bestaande ernstige
onvolkomenheid is in 2016 een gewone onvolkomenheid geworden. Er is één
onvolkomenheid vervallen en er zijn vijf nieuwe onvolkomenheden bijgekomen.
Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin geven wij ons oordeel over de totstandkoming
van de informatie die in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën en de
Nationale Schuld is opgenomen over het gevoerde beleid.
Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin
vatten wij de reactie samen die wij op 24 april 2017 ontvingen van de minister van
Financiën.
De minister van Financiën geeft aan zich te herkennen in het door ons geschetste beeld
van de bedrijfsvoering en de financiële informatie. Hij onderschrijft de conclusies bij de
door ons geconstateerde onvolkomenheden en deelt onze mening en standpunten
over de voortgang ervan.

7

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage

Feiten en cijfers
Vanaf 2013 zijn de begrotingen van hoofdstukken IXA en IXB samengevoegd tot
begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld). De artikelen 11 (Financiering
Nationale Schuld) en 12 (Kasbeheer) van hoofdstuk IX hebben specifiek betrekking op de
Nationale Schuld. De onderstaande bedragen voor de verplichtingen en uitgaven zijn
inclusief de rentekosten, de ontvangsten zijn inclusief de rentebaten.
Het Ministerie van Financiën (inclusief de Nationale Schuld) heeft in 2016 uitgaven gedaan
voor ¤ 55.316,4 miljoen. Hiervan heeft ¤ 45.348,8 miljoen betrekking op de Nationale
Schuld, inclusief rentekosten ¤ 7.611,9 miljoen. Er zijn verplichtingen aangegaan voor per
saldo ¤ 23.301,8 miljoen (¤ 45.348,8 miljoen voor de Nationale Schuld en ¤ -22.047
miljoen voor het kerndepartement). De ontvangsten bedroegen ¤ 182.573,2 miljoen. Deze
ontvangsten bestaan voor ¤ 121.876,1 miljoen uit belastingontvangsten en voor ¤ 49.308,2
miljoen uit ontvangsten Nationale Schuld, inclusief rentebaten ¤ 1.481,3 miljoen. De
uitgaven van het Ministerie van Financiën beslaan 21,35 % van de totale rijksuitgaven over
2016 (exclusief rentekosten).
Ministerie van Financiën in cijfers (in miljoenen B)
2014

2015

2016

Verplichtingen

-8.814,8

10.102,5

-22.047

Uitgaven

10.565,8

7.932,3

9.967,6

Ontvangsten

13.796,9

10.794,3

11.388,9

Belastingontvangsten

116.216,8

117.090,1

121.876,1

2014

2015

2016

Verplichtingen

65.887,3

66.983,9

45.348,8

Uitgaven

65.887,3

66.983,9

45.348,8

Ontvangsten

54.654,1

64.493,9

49.308,2

Fte’s

31.598

30.992

29.738

Nationale Schuld in cijfers (in miljoenen B)

De grote verschillen in de verplichtingenstand van het Ministerie van Financiën tussen de
verschillende jaren wordt onder meer veroorzaakt door aanpassingen in het onderliggende
beleid van grote verplichtingenposten, zoals de verplichtingen uit hoofde van de
8

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

garantieverplichting exportkredietverzekeringen of de verplichtingen met betrekking tot
de banken- en kredietcrisis. In 2016 is bijvoorbeeld, als gevolg van de verkoop van SNS
Propertize, de garantie van ¤ 2,6 miljard aan SNS Propertize vervallen. Ook is de garantie
aan De Nederlandsche Bank verlaagd door het in januari 2016 in werking treden van de in
2010 overeengekomen quota- en governance-hervormingen en het aflopen van de
bilaterale lening aan het IMF. Als gevolg hiervan is het saldo aan verplichtingen in 2016
negatief, in tegenstelling tot het saldo in 2015.

2.1 Beleidsterrein Financiën en Nationale Schuld
Het Ministerie van Financiën zorgt met de Belastingdienst (onderdeel van het ministerie)
voor het grootste deel van de inkomsten van de rijksoverheid en ziet aan de andere kant
toe op een doelmatige besteding van het geld door de rijksoverheid. De minister van
Financiën draagt de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en uitvoering van onder
meer:
• het algemeen financieel-economisch beleid, ofwel een goede werking van de financiële
markten, het beheer van de staatsdeelnemingen en het beheer van deelnemingen in
bedrijven;
• goede financiële relaties met het buitenland;
• het begrotingsbeleid en doelmatig beheer van ’s-Rijks financiën;
• het financieringsbeleid;
• de strategie en de ontwikkeling van het beleid van de Belastingdienst;
• het heffen, controleren en innen van belastingen;
• een aantal rijksbrede functies zoals de auditfunctie en het beheer van roerende zaken.

9

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

3

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën. Dit omvat de
begrotings­staat van het Ministerie van Financiën (IXB) en de begrotingsstaat van Nationale
Schuld (IXA) voor het jaar 2016.
We geven in § 3.2 een oordeel over:
• de rechtmatigheid van de financiële informatie;
• de deugdelijke weergave van de financiële informatie;
• de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële informatie
op artikelniveau.

3.1 Financiële oordelen en de afhankelijkheid van door derden verstrekte
informatie
De Algemene Rekenkamer geeft oordelen over de rechtmatige totstandkoming en
getrouwe weergave van de financiële informatie in het jaarverslag. Bij het Ministerie van
Financiën zijn onze oordelen positief. Wel geven wij een belangrijk voorbehoud bij onze
oordelen. Bij de verantwoording van de belastingontvangsten bestaat een inherente
onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten. Bij de toeslagenregelingen bestaat
een inherente onzekerheid over de juistheid en rechtmatigheid van de uitgaven. Deze
onzekerheden doen echter geen afbreuk aan onze oordelen.
Er blijft een inherente onzekerheid bestaan over de volledigheid van de belasting­
ontvangsten en de juistheid van de (toeslag)uitgaven in verband met de afhankelijkheid
van door belanghebbende verstrekte informatie aan de Belastingdienst.
De achtergrond hiervan is dat er bij de toepassing van controles en inspecties ook rekening
moet worden gehouden met de criteria van uitvoerbaarheid, doelmatigheid en proportio­
naliteit. Deze onzekerheid doet geen afbreuk aan onze oordelen over de financiële informatie,
omdat het stelsel aan maatregelen – om het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik
zoveel mogelijk te beperken – voldoende werkt. Ten aanzien van dit stelsel van maatregelen
maken wij een uitzondering voor de kleine middelen. Zoals aangegeven in § 4.5.6 slaagt de
Belastingdienst er onvoldoende in om helder te maken welke hand­havings­instrumenten
worden ingezet bij de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik bij de belasting­
middelen die worden aangeduid als ‘kleine belastingmiddelen’.

10

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

3.2 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën voldoet op
totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen. Daarnaast hebben wij ook geen fouten gevonden
die de tolerantiegrens op artikelniveau overschrijden.

Alle door ons aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in het overzicht op onze
website.
3.2.1 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2016 van het
Ministerie van Financiën is op totaalniveau rechtmatig.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring zullen
verlenen aan de slotwetmutaties waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen en ontvangsten
uit de begroting van het Ministerie van Financiën voor het jaar 2016 in overeenstemming zijn
gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
Voorbehoud slotwetmutaties
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën is
opgenomen omvat in totaal ¤ 1,8 miljard aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 2, 3, 6
en 11. Het bedrag aan uitgaven omvat in totaal ¤ 1,6 miljard aan overschrijdingen op
begrotingsartikelen 3, 4, 5, 6 en 11. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee
samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij onze oordelen over de financiële informatie
mogelijk herzien.

3.2.2 Oordeel deugdelijke weergave financiële informatie
De informatie die is opgenomen in de financiële overzichten van het Jaarverslag 2016 van
het Ministerie van Financiën is op totaalniveau deugdelijk weergegeven en voldoet aan de
verslaggevingsvoorschriften.
3.2.3 Oordeel rechtmatigheid en deugdelijke weergave op artikelniveau/afgerekende
voorschotten
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave en de rechtmatigheid van de
financiële informatie. Ook besteden wij aandacht aan de afgerekende voorschotten. Wij hebben
hierbij geen fouten en onzekerheden geconstateerd in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie
van Financiën die de tolerantiegrens overschrijden.

11

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

3.3 Rechtmatigheid verplichtingen en uitgaven vertrekregeling
3.3.1 Inleiding onderzoek naar rechtmatigheid vertrekregeling
De vertrekregeling vormt in financiële zin een belangrijk onderdeel van de Investerings­
agenda. Naar aanleiding van een debat tussen de staatssecretaris en de Tweede Kamer over
de Investeringsagenda2, heeft de staatssecretaris van Financiën de Algemene Rekenkamer
in oktober 2016 gevraagd de rechtmatigheid en doelmatigheid van de gedane uitgaven tot
en met september 2016 met betrekking tot de Investeringsagenda te onderzoeken.3 In
reactie op dit verzoek hebben wij in onze brief van 1 november 2016 laten weten om in het
verantwoordingsonderzoek 2016 te rapporteren over de rechtmatigheid van de verplicht­
ingen en uitgaven in 2016 die onder de Investeringsagenda vallen.4 Daarbij hebben we
aangegeven ook in te gaan op de vragen rond de vertrekregeling en aandacht te besteden
aan relevante aspecten van de bedrijfsvoering en het financieel beheer in relatie tot de
Investeringsagenda.
Wij schrijven in dit rapport op verschillende plaatsen over de Investeringsagenda. In § 4.3
schetsen wij kort de belangrijkste ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst
in 2016. In andere paragrafen gaan wij in op onze bevindingen hierover. In § 4.3.1
rapporteren we over de vertrekregeling en in § 4.4.1 schrijven wij over de aansturing en het
toezicht van het Ministerie van Financiën in relatie tot de bedrijfsvoering van de
Belastingdienst. In § 4.5.4 rapporteren we over onze bevindingen ten aanzien van de
sturing en beheersing van de Investeringsagenda en in § 4.5.5 over de gevolgen van de
uitstroom van personeel voor de continuïteit van de dienstverlening van de
Belastingdienst.
In § 3.3.2 t.e.m. § 3.3.4 gaan we in op de rechtmatigheid van de vertrekregeling en op de
rechtmatigheid van de verplichtingen en uitgaven in het kader van de Investeringsagenda.
Meer in het bijzonder gaan wij daarbij in op de rechtmatigheid van de uitbetaalde
stimuleringspremies op grond van de vertrekregeling.
Wij hebben bij ons onderzoek onder meer gebruikgemaakt van de uitkomsten van de
onderzoeken die de Auditdienst Rijk (ADR) heeft uitgevoerd. Daarbij gaat het in het
bijzonder om het onderzoek naar de rechtmatigheid van de uitgaven aan de vertrek­
regeling5 en het onderzoek naar de projecten van de Investeringsagenda die niet zijn
behandeld in het Investment Committee6. Beide onderzoeken heeft de ADR op verzoek
van de leiding van het departement uitgevoerd. De rapportages van deze onderzoeken zijn
in januari 2017 door de staatssecretaris aan de Tweede Kamer gestuurd7.
12

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

3.3.2 Vertrekregeling is naar de letter van het ARAR rechtmatig
In het kader van de Investeringsagenda Belastingdienst is de ambtelijke leiding van de
Belastingdienst met de bonden een vertrekregeling overeengekomen. Deze regeling past
binnen de regels die het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) stelt aan van-werknaar-werkregelingen (VWNW-regelingen). De regeling is daarmee naar de letter van het
ARAR rechtmatig. De Belastingdienst heeft de juridisch gezien beschikbare ruimte die de
wettelijke regelgeving biedt maximaal benut.
Net als de Commissie onderzoek Belastingdienst, komen wij tot de conclusie dat bij de
vertrekregeling van de Belastingdienst de nadruk ligt op uitstroom in plaats van op
begeleiding naar ander werk, zoals primair beoogd met de vrijwillige fase van het VWNWbeleid uit artikel 49s van het ARAR. De vertrekregeling heeft een generiek karakter,
waarvan alle medewerkers bij de Belastingdienst, en in tweede instantie ook de
medewerkers bij Douane en FIOD, gebruik konden maken en waarbij er geen directe
koppeling is gelegd met specifieke functies of functiegroepen. Dit terwijl de vrijwillige fase
in het rijksbrede beleid is bedoeld als fase die voorafgaat aan een voorgenomen besluit tot
een belangrijke reorganisatie met gevolgen voor specifieke functies of functiegroepen.
Wij denken dat er in de formele bepalingen van de wettelijke regeling rond het VWNW-beleid
in het ARAR belangrijke verbeterpunten zitten. Wij geven de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties dan ook in overweging om de artikelen in het ARAR over het
VWNW-beleid, en met name de regels over de remplaçantenregeling, op deze punten aan
te scherpen, teneinde eventueel onbedoelde gevolgen voortaan te voorkomen.
Investeringsagenda 2015 benoemt noodzaak mobiliteit medewerkers
Belastingdienst
Op 20 mei 2015 presenteerde de staatssecretaris van Financiën de Investeringsagenda
Belastingdienst aan de Tweede Kamer. In de Investeringsagenda staat dat de
Belastingdienst, en elk proces daarbinnen, in de periode 2015 tot en met 2020 opnieuw
wordt ingericht. Op alle niveaus en in de volle breedte van de Belastingdienst is personele
mobiliteit nodig om de gewenste vernieuwingstrajecten op gang te brengen, aldus de
staatssecretaris.
Om de personele mobiliteit te bevorderen, wordt in de Investeringsagenda uit 2015 een
transitieorganisatie aangekondigd, ‘Switch’ genaamd. Medewerkers van wie het werk
verdwijnt, worden geleidelijk ondergebracht in Switch, om van daaruit óf naar ander werk

13

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

begeleid te worden óf na aanvullende opleidingen terug te keren in een andere functie bij
de Belastingdienst. De medewerkers in de transitieorganisatie krijgen ruime ondersteuning
in het vinden van ander werk. In de Investeringsagenda wordt geschat dat het werk van
ongeveer 5000 medewerkers zal komen te vervallen, terwijl er tegelijk behoefte is aan
ongeveer 1500 nieuwe medewerkers met vaardigheden die passen in de nieuwe
werkwijze.
De plannen en het daarbij verdwijnen van werkzaamheden en functies, houden in dat er
sprake is van een voorgenomen reorganisatie in de zin van het ARAR, artikel 49r: ‘Een
wijziging van de organisatiestructuur, de omvang of taakinhoud van een onderdeel van de
sector Rijk, waaraan personele consequenties zijn verbonden.’ In overleg met de bonden
in het georganiseerd overleg is vervolgens een regeling ontworpen voor het personeel
dat door de voorgenomen reorganisatie wordt geraakt. Daarbij is aangesloten bij de
VWNW-regelingen die deel uitmaken van het ARAR. Onderdeel van het wettelijke
VWNW-instrumentarium is een zogenoemde ‘vrijwillige fase’ waarin de mobiliteit in een
organisatie op gang gebracht kan worden (artikel 49s van het ARAR).
Nadat de Belastingdienst op 7 december 2015 met de bonden in het georganiseerd
overleg een akkoord op hoofdlijnen over een regeling voor het personeel heeft bereikt,
werd de staatssecretaris van Financiën via een memo op 15 januari 2016 op de hoogte
gebracht van de afspraken die tussen de Belastingdienst en de bonden zijn gemaakt over
de toepassing van het VWNW-beleid.
Belastingdienst ontwierp vertrekregeling op basis van artikel 49s én artikel 49xx
ARAR
Als onderdeel van de reorganisatieplannen in het kader van de Investeringsagenda, stelde
de Belastingdienst een vrijwillige fase in het kader van het VWNW-beleid in, waarvan de
eerste fase liep van 1 februari 2016 tot 1 juli 2016. Van deze fase konden alle medewerkers
gebruik maken die geraakt worden door de Investeringsagenda. In de praktijk kwam het erop
neer dat alle medewerkers die een ambtelijke vaste aanstelling of een aanstelling met
een proeftijd hebben bij de Belastingdienst, met uitzondering van Douane en FIOD,
gebruik konden maken van de vrijwillige fase. Medewerkers van Douane en FIOD konden
gebruikmaken van de zogenoemde ‘remplaçantenregeling’ (artikel 49xx van het ARAR).
Op basis van de remplaçantenregeling kunnen aanspraken uit het VWNW-beleid worden
toegekend aan andere ambtenaren dan VWNW-kandidaten, als daarmee de plaats van die
ambtenaar kan worden ingenomen door een VWNW-kandidaat. De vrijwillige fase van de

14

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

reorganisatie in het kader van de Investeringsagenda zou aanvankelijk duren tot het
verwachte einde van de Investeringsagenda in 2020, of tot het moment dat de functie van
de medewerker wordt opgeheven en/of de medewerker als overtollig wordt aangemerkt.
Deze medewerkers zouden dan verplichte VWNW-kandidaten worden. Nadat bleek dat
de uitstroom van medewerkers veel groter was dan beoogd, is er met de bonden onder­
handeld over de einddatum van de vrijwillige fase, waarna in juli 2016 met de bonden is
overeengekomen om deze per 1 september 2016 te beëindigen. Omdat de regeling
vooral ontworpen was om de uitstroom te bevorderen is de regeling ‘de vertrekregeling’
gaan heten.
Is de overeengekomen regeling volgens het ARAR rechtmatig?
De belangrijkste vraag bij het beoordelen van de regeling van de Belastingdienst, was de
vraag of de vrijwillige fase mocht worden opengesteld voor alle medewerkers van de
Belastingdienst. Artikel 49s van het ARAR stelt geen eisen aan de door het bevoegd gezag
aan te wijzen ‘groep ambtenaren’ die door een reorganisatie geraakt (kunnen) worden.
In artikel 49s, lid 2, onder a, staat dat ‘Het bevoegd gezag besluit tot een vrijwillige fase in de
volgende gevallen: a. Om te voorkomen dat op termijn ambtenaren als verplichte VWNWkandidaten worden aangemerkt omdat hun functie wordt opgeheven.’ Dit maakte het mogelijk
om alle ambtenaren die geraakt (kunnen) worden door de reorganisatie(s) in het kader van
de Investeringsagenda gebruik te laten maken van de vrijwillige fase.
Een andere vraag was of de remplaçantenregeling (artikel 49xx van het ARAR) juist is
toegepast voor de medewerkers van Douane en FIOD. Er was namelijk geen sprake van een
directe plaatsing van een geremplaceerde. Wij constateren dat het ARAR geen termijn stelt
aan het moment waarop een geremplaceerde de plaats moet innemen van een remplaçant.
Als we ervan uitgaan dat dit op enig moment wel gebeurt, lijkt toepassing van dit artikel
mogelijk voor de medewerkers van Douane en FIOD.
3.3.3 Rechtmatigheid van in 2016 uitbetaalde stimuleringspremies
In het kader van ons onderzoek naar de rechtmatigheid van de verplichtingen en
ontvangsten uit hoofde van de Investeringsagenda, hebben wij specifiek onderzoek gedaan
naar de rechtmatigheid van de in 2016 betaalde stimuleringspremies aan medewerkers die
van de vertrekregeling gebruik hebben gemaakt.
Voor dit onderzoek hebben we gebruikgemaakt van de bevindingen van de Auditdienst
Rijk (ADR), die op verzoek van de staatssecretaris van Financiën een vergelijkbaar
onderzoek heeft uitgevoerd.

15

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

De ADR is tot het oordeel gekomen dat de in 2016 aan 1779 medewerkers uitbetaalde
stimuleringspremies van in totaal ¤ 113.660.112, rekening houdend met de in het
onderzoek gehanteerde tolerantie, rechtmatig zijn uitbetaald.
Bij elf betaalde stimuleringspremies voor een bedrag van ¤ 620.324 kwam de ADR tot de
conclusie dat deze onrechtmatig waren.

3.3.4 Financieel beheer rond de Investeringsagenda is onvoldoende
Het financieel beheer rond de Investeringsagenda is onvoldoende. Wij hebben op verzoek
van de staatssecretaris onderzoek willen verrichten naar de rechtmatigheid van de
verplichtingen en uitgaven die gedaan zijn in het kader van de Investeringsagenda, dat wil
zeggen uit het voor de Investeringsagenda beschikbaar gestelde budget. Dit vereist dat het
mogelijk is om die verplichtingen en uitgaven afzonderlijk te identificeren. Wij stellen
echter vast dat de Belastingdienst, net als bij de businesscase ‘ITI’ (zie ook § 4.5.4), heeft
verzuimd om de verplichtingen en uitgaven die zijn gedaan voor projecten die
voortvloeien uit de Investeringsagenda afzonderlijk te oormerken. In de financiële
administratie zijn geen voorzieningen getroffen om deze verplichtingen en uitgaven
afzonderlijke zichtbaar te registreren.
In het rapport van de ADR over de projecten van de Investeringsagenda die niet zijn
behandeld in het Investment Committee (IC), schrijft de ADR: ‘het herleiden van de
gevraagde informatie met betrekking tot de niet in het IC behandelde budgetaanvragen is
een moeizame exercitie gebleken’, omdat: ‘de administratie van de Belastingdienst niet is
ingericht op de informatiebehoefte die de afzonderlijke financiering van programma
IA-projecten met zich meebrengt’. En: ‘het kenmerken van activiteiten in programma IA en
niet-IA projecten in de praktijk lastig te maken is, waardoor het moeilijk is onderscheid te
maken in de financiering vanuit regulier budget en financiering vanuit programma
IA-budget. Vooral voor randvoorwaardelijke voorzieningen, ten behoeve van zowel
programma IA en niet-IA projecten geldt dat veelal saldoberekeningen worden gemaakt in
de toewijzing van verplichtingen en uitgaven aan de onderliggende budgetaanvraag’.
Dit betekent ook dat de Belastingdienst zich geen goed beeld kan vormen van de
verplichtingen en uitgaven die voor de verschillende projecten in het kader van de
Investeringsagenda zijn gedaan.
16

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

De rechtmatigheid van deze verplichtingen en uitgaven wordt overigens wel
gecontroleerd. De ADR controleert in het kader van de wettelijke taak ten behoeve van zijn
oordeel over de financiële informatie in het jaarverslag alle verplichtingen en uitgaven. De
verplichtingen en uitgaven die in het kader van de Investeringsagenda zijn gedaan maken
daarvan onderdeel uit. Uit de controle van de ADR naar de verplichtingen en uitgaven in
het jaarverslag zijn vrijwel geen onrechtmatigheden gebleken. Zie ook ons oordeel over
de financiële informatie in § 3.2.1.

17

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

4

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage

Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering bij
het Ministerie van Financiën. We geven een oordeel over de bedrijfsvoering (§ 4.1) en de
informatie over de bedrijfsvoering die de minister in het jaarverslag verstrekt (§ 4.9).
Wij gaan afzonderlijk in op de bedrijfsvoering van het kerndepartement (§ 4.2 en § 4.4) en
de bedrijfsvoering van de Belastingdienst (§ 4.3 en § 4.5) en wij schetsen kort in hoeverre
de situatie is veranderd ten opzichte van vorig jaar.

4.1 Oordeel over de bedrijfsvoering
De door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Financiën voldeden in 2016 niet aan de gestelde eisen, met name voor wat betreft de
bedrijfsvoering van de Belastingdienst. Wij hebben zorgen over de continuïteit van de
Belastingdienst op de lange termijn. Wij hebben in totaal acht onvolkomenheden
vastgesteld.

4.1.1 Verloop onvolkomenheden in de laatste drie jaar
Verloop onvolkomenheden in de laatste drie jaar
Onderwerp (van onvolkomenheid)

2014

2015

2016

Belastingdienst
Logische toegangsbeveiliging
Belastingdienst

Onvolkomenheid

Teruggave omzetbelasting aan
EU-ondernemers

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Legacy-problematiek IT
Belastingdienst

Erstige
onvolkomenheid

Ernstige
onvolkomenheid

Onvolkomenheid

Integraal inzicht in beheer en
Onvolkomenheid Onvolkomenheid Onvolkomenheid
onderhoud huidige IT Belastingdienst
Managementinformatie
Belastingdienst

Onvolkomenheid Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Sturing en beheersing
Investeringsagenda Belastingdienst

Onvolkomenheid

18

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

Onderwerp (van onvolkomenheid)

2014

5 Beleid

2015

6 Reactie

Bijlage

2016

Strategisch personeelsbeleid
Belastingdienst

Onvolkomenheid

M&O-beleid kleine
belastingmiddelen

Onvolkomenheid

Bedrijfscontinuïteitsbeheer
Belastingdienst

Onvolkomenheid

Kerndepartement
Informatiebeveiliging
kerndepartement

Onvolkomenheid

Interne beheersing Agentschap

Onvolkomenheid

Aansturing van en toezicht op
Belastingdienst

Onvolkomenheid

19

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.1.2 Onderlinge verhoudingen onvolkomenheden
Onvolkomenheden in bedrijfsvoering Belastingdienst en Ministerie van Financiën
beïnvloeden ook het Programma Investeringsagenda

Aansturing van
en toezicht op
Belastingdienst

Sturing en toezicht

Informatie
bdienst

Sturing en beheersing
Investeringsagenda

Managementinformatie
Belastingdienst

M&O-beleid kleine
belastingmiddelen
Primaire processen

Programma Investeringsagenda (IA)
IA:
Modernisering IV

IA:
Vertrekregeling

IA:
Financieel beheer

IT-beheer

Personeelsbeheer

Financieel beheer

• Legacyproblematiek IT
• Integraal inzicht in kosten
beheer en onderhoud huidige IT
• Bedrijfscontinuïteitsbeheer

Strategisch
personeelsbeleid
= Onvolkomenheid

Figuur 1 Onvolkomenheden in bedrijfsvoering Belastingdienst en Ministerie van Financiën

20

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.2 Ontwikkelingen bij het kerndepartement
De bedrijfsvoering bij het kerndepartement van het Ministerie van Financiën is licht
verbeterd ten opzichte van vorig jaar. Het financieel beheer bij het Agentschap is verder
verbeterd en ook het beheer van de IT-systemen voor onder meer het beheer van de
Staatsschuld en het Schatkistbankieren is verbeterd, maar nog niet geheel op orde.

4.3 Ontwikkelingen bij de Belastingdienst
In deze paragraaf geven we een toelichting op een aantal belangrijke ontwikkelingen bij de
Belastingdienst in 2016. Achtereenvolgens komen aan bod:
• Vertrekregeling Belastingdienst;
• Commissie onderzoek Belastingdienst;
•

Belastingdienst neemt programmamanagement Investeringsagenda in eigen hand.

In figuur 2 schetsen wij de belangrijkste momenten in de ontwikkeling van de bedrijfsvoering
van de Belastingdienst in de afgelopen anderhalf jaar. Deze gebeurtenissen lichten wij in de
volgende paragrafen toe.

21

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Veel ingrepen in aansturing en vormgeving Investeringsagenda in 2016
Moment

Ontwikkeling

2015 December

Akkoord over vertrekregeling tussen DG en bonden

2016 Januari

Formele vaststelling van vertrekregeling in kader
van Investeringsagenda

Maart

Beëindiging externe ondersteuning
projectorganisatie Investeringsagenda

April - juni

Overleg aanpassing vertrekregeling

Juli

Overeenstemming met bonden over sluiten
oorspronkelijke vertrekregeling per 1 september 2016

September Formele start projectbureau Investeringsagenda

Oktober

Staatssecretaris van Financiën stuurt brief over
vertrekregeling met een feitenrelaas naar Tweede Kamer
Aankondiging maatregelen naar aanleiding van besluitvormingsproces totstandkoming Van-Werk-Naar-Werk-regeling
Staatssecretaris van Financiën stuurt brief naar de
Tweede Kamer met informatie over continuïteitsrisico’s

2017 Januari

Staatssecretaris van Financiën stuurt rapport Commissie
Onderzoek Belastingdienst, Kabinetsreactie en brief met
maatregelen. Tweede Kamer ontvangt ook de continuïteitsrapportage met aanvullende informatie over risico’s uitstroom,
maatregelen en gevolgen voor continuïteit.

Figuur 2 Tijdlijn ontwikkelingen Investeringsagenda in 2016

22

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.3.1 Vertrekregeling Belastingdienst
Een van de belangrijkste gebeurtenissen in 2016 had zijn oorsprong in 2015. Onderdeel
van de plannen in het kader van de Investeringsagenda was indertijd een beoogde
uitstroom van 5000, meest lager opgeleide, medewerkers. Om deze uitstroom te
vergemakkelijken is het ‘werkbedrijf’ Switch opgericht. Daarbij is aanvullend een vertrek­
regeling ontworpen. Later is gebleken dat bij de totstandkoming van deze regeling
procedures niet zijn gevolgd en dat de regeling duidelijk ondoelmatige elementen bevatte.
§ 3.3.2 gaat in op de rechtmatigheid van deze regeling.
De totstandkoming van de vertrekregeling en de gevolgen ervan vroegen en kregen veel
aandacht van zowel het management, de bewindspersonen als de Tweede Kamer en de
media.
De Tweede Kamer raakte gealarmeerd door de situatie en bevroeg de staatssecretaris in
diverse debatten uitvoerig over de kwestie van de vertrekregeling, de gevolgen voor de
continuïteit van de dienstverlening door de Belastingdienst en de grip die de staats­
secretaris heeft op de Investeringsagenda in het bijzonder en de Belastingdienst in het
algemeen.
De staatssecretaris zegde op 11 oktober 2016 in een brief aan de Tweede Kamer8 tal van
maatregelen toe. Zo stelde hij de Belastingdienst ‘onder curatele’ van de Inspectie
Rijksfinanciën, gaf hij opdracht voor een onderzoek door de Commissie onderzoek
Belastingdienst en verzocht hij de Algemene Rekenkamer en de ADR onderzoek te doen
naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de gedane uitgaven tot en met september
2016 met betrekking tot de Investeringsagenda Belastingdienst. In de aanloop naar een
debat op 2 februari 2017 stuurde de staatssecretaris informatie over de continuïteit van de
dienstverlening van de Belastingdienst en het rapport van de Commissie onderzoek
Belastingdienst naar de Tweede Kamer.

4.3.2 Commissie onderzoek Belastingdienst
Midden oktober 2016 hebben de minister en de staatssecretaris van Financiën aan de
Commissie onderzoek Belastingdienst gevraagd onderzoek te doen naar de besluit­
vormings­procedures binnen de Belastingdienst en de mechanismen die daaraan ten
grondslag liggen. Aanleiding was de vertrekregeling voor medewerkers van de
Belastingdienst.

23

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Het rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst is op 27 januari 2017 naar de
Tweede Kamer gestuurd. De commissie concludeert onder meer dat het heeft ontbroken
aan regie en tegenspraak, zowel bij het ontwikkelen van de Investeringsagenda als bij de
totstandkoming van de vertrekregeling. Als gevolg van de ondoelmatige vertrekregeling
zijn risico’s ontstaan voor de continuïteit van de uitvoering van de belastingwetten. Het
verbeteren van de checks–and-balances binnen de Belastingdienst en in de relatie met het
kerndepartement is dringend noodzakelijk, aldus de commissie. De gang van zaken rond
de vertrekregeling is volgens de commissie geen incident, maar vormt een illustratie van
een breder probleem.
In de kabinetsreactie op het rapport van de commissie9 worden de conclusies en
aanbevelingen van de commissie bevestigd en worden verdere maatregelen aangekondigd.
Een van de genomen maatregelen is het aanstellen van een project-plaatsvervangend
secretaris-generaal, die is belast met het ontwerpen van een sturingsmodel voor de
Belastingdienst en het nieuw vormgeven van de inbedding van de Belastingdienst binnen
het kerndepartement.

4.3.3 Belastingdienst neemt de uitvoering van de Investeringsagenda in eigen hand
Vanaf de presentatie van de Investeringsagenda in mei 2015 heeft de leiding van de
Belastingdienst zich laten ondersteunen door een extern adviesbureau. In maart 2016
besluit de Belastingdienst deze ondersteuning te beëindigen en de uitvoering van het
programma volledig in eigen hand te nemen. Door deze ‘herbezinning’ moest de
Belastingdienst vanaf maart 2016 een nieuw begin maken met het vormgegeven van het
sturings- en beheersingsinstrumentarium. Het inrichten van de eigen programma­
ondersteuning is in de loop van 2016 op gang gekomen.
De adviezen van de Commissie onderzoek Belastingdienst, samen met de gevolgen van de
vertrekregeling en de aandacht die het borgen van de continuïteit nodig heeft, hebben de
Belastingdienst doen besluiten tot een volledig nieuwe herijking van de Investerings­
agenda. De herijkte Investeringsagenda zal naar verwachting voor het zomerreces 2017 aan
de Tweede Kamer worden aangeboden.

24

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.4 Onvolkomenheden kerndepartement
4.4.1 Aansturing van en toezicht op Belastingdienst moet beter
De Belastingdienst is onderdeel van het Ministerie van Financiën. In 2016 is duidelijk
geworden dat de interne checks-and-balances van het Ministerie van Financiën onvoldoende
hebben gefunctioneerd, waardoor de Belastingdienst een vertrekregeling heeft kunnen
overeenkomen die, naar later bleek, duidelijk ondoelmatige elementen had en een grote
impact heeft op de bedrijfsvoering van de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën.
Volgens de Commissie onderzoek Belastingdienst was dit geen incident.
De Belastingdienst heeft een eigen verantwoordelijkheid voor zijn bedrijfsvoering en moet
forse stappen zetten in het verbeteren daarvan (zie § 4.5). Dat neemt niet weg dat ook de
interne checks–and-balances van het Ministerie van Financiën niet goed hebben
gefunctioneerd. Dat geldt voor zowel de sturende rol richting de Belastingdienst als de
interne toezichthoudende functies binnen het ministerie. Door de informele cultuur bij de
Belastingdienst en een te weinig corrigerende houding vanuit het ministerie ten opzichte
van de Belastingdienst, ontstond ruimte waardoor de problemen bij de Belastingdienst
(verder) hebben kunnen escaleren.
Eind 2016 zijn door de ambtelijke en politieke leiding diverse tijdelijke maatregelen genomen
om de grip op de Belastingdienst vanuit het ministerie te verstevigen. Het is nu zaak dat de
aangekondigde fundamentele verbeteringen voortvarend worden geïmplementeerd, en de
interne verhoudingen tussen Belastingdienst en kerndepartement verder worden
genormaliseerd.
Tijdelijke maatregelen om grip op de Belastingdienst te verstevigen
Gegeven het belang van de Belastingdienst voor de inkomsten van het Rijk en de relevantie
van de Investeringsagenda voor de Belastingdienst, hecht de departementsleiding van het
Ministerie van Financiën aan een actieve rol van de toezichthouders. Bij het Ministerie van
Financiën gelden niet alleen de directie Financieel Economische Zaken (FEZ), maar ook de
Inspectie voor de Rijksfinanciën (IRF) en de directie Begrotingszaken als ‘interne
toezichthouders’. De eerste als concerncontroller, de laatste twee als toezichthouder op de
Rijksbrede financiën en het financieel beheer.
Om de greep op de bedrijfsvoering en het financieel beheer van de Belastingdienst vanuit
het Ministerie van Financiën te verstevigen is bij de presentatie van de Investeringsagenda
besloten om de vrijgave van de financiële middelen vergezeld te laten gaan van een advies

25

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

van een Investment Committee (IC). Dit IC bestond uit leden vanuit het Ministerie van
Financiën (FEZ en IRF) en een aantal externe leden, waaronder een vertegenwoordiger van
het Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR) van het Ministerie
van Wonen en Rijksdienst (WenR). Een ambtelijke, breed samengestelde werkgroep onder
penvoering van de directie FEZ, ondersteunde het IC.
Poging om meer grip te krijgen op de Belastingdienst is onvoldoende geslaagd
Zoals wij in § 4.1 in dit rapport toelichten, voldeden de door ons onderzochte onderdelen
van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën in 2016 niet aan de gestelde eisen,
met name voor wat betreft de bedrijfsvoering bij de Belastingdienst. De meest in het oog
springende problemen in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst betreffen de sturing en
beheersing van de Investeringsagenda door de Belastingdienst en de totstandkoming en
nasleep van de overeengekomen vertrekregeling voor Belastingdienstmedewerkers.
Vanzelfsprekend heeft de Belastingdienst een eigen taak voor het op orde brengen dan wel
houden van de eigen bedrijfsvoering. De departementsleiding en de toezichthouders van
het Ministerie van Financiën hebben een aanvullende taak. De intentie om krachtiger te
sturen en corrigeren ten aanzien van de besluitvorming van de Belastingdienst is absoluut
aanwezig geweest. Getuige bijvoorbeeld de instelling van het Investment Committee en de
monitoring van in voorgaande jaren door de Algemene Rekenkamer vastgestelde
onvolkomenheden bij de Belastingdienst.
In de praktijk is echter gebleken, dat departementsleiding en interne toezichthouders
onvoldoende in staat waren om sturend en corrigerend op te treden richting de
Belastingdienst. De meest illustratieve voorbeelden hiervan zijn (elders in dit rapport
lichten wij deze toe):
• Het feit dat de Belastingdienst, ondanks waarschuwingen van het Investment
Committee (waarvan FEZ en IRF deel uitmaken) in november 2015 voor budgettaire
en formatieve risico’s, een vertrekregeling voor medewerkers heeft kunnen
overeenkomen, die weliswaar volgens de letter van het ARAR rechtmatig was, maar die
grote impact heeft gehad op de bedrijfsvoering van de Belastingdienst én het
kerndepartement Financiën én die leidt tot flinke ondoelmatige uitgaven.
• Het feit dat de inrichting van het sturings- en beheersingsinstrumentarium rond de
Investeringsagenda in 2016 gestagneerd is, terwijl dit instrumentarium van groot
belang is voor het krijgen en houden van grip op de noodzakelijke vernieuwing bij de
uitvoering van de Investeringsagenda.

26

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

•

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Het feit dat onvoldoende lering is getrokken uit eerdere problemen bij de
Belastingdienst en signalen van zowel de directie FEZ en IRF, als van de Auditdienst
Rijk, externe adviseurs en de Algemene Rekenkamer.

De Commissie onderzoek Belastingdienst deed op verzoek van de staatssecretaris van
Financiën onderzoek naar de besluitvormingsprocedures binnen de Belastingdienst en de
mechanismen die daaraan ten grondslag liggen. De commissie concludeerde in januari
2017 dat er een gebrek is geweest aan regie en tegenspraak bij het ontwikkelen van de
Investeringsagenda en de vertrekregeling. Daardoor zijn risico’s ontstaan voor de continuïteit
van de uitvoering van de belastingwetten, aldus de commissie. Verbetering van de checksand-balances binnen de Belastingdienst en in relatie met het departement noemt de
commissie dringend noodzakelijk. De gang van zaken rond de vertrekregeling is geen
incident maar vormt een illustratie van een breder probleem, aldus de commissie.
De Commissie onderzoek Belastingdienst had nog enkele andere verklaringen voor de
falende bedrijfsvoering en de sturing en het toezicht daarop door het departement:
• de zogenoemde ‘ingesleten informaliteit bij de Belastingdienst’;
• de geïsoleerde wijze van optreden van de Belastingdienst en ‘de geringe aandrang om
toezicht toe te laten’;
• het instellen van een Investment Committee met een adviserende rol, waarin zowel
FEZ als IRF zitting hadden, heeft het uitoefenen van de reguliere toezichtfunctie van
deze partijen ‘ontmoedigd en uitgehold’;
• het verschil in omvang tussen de Belastingdienst en het kerndepartement.
Het kabinet heeft op de conclusies en aanbevelingen van de commissie gereageerd en deze
onderschreven.
Eind 2016 en begin 2017 veel maatregelen aangekondigd
In het najaar van 2016 heeft de staatssecretaris, naar aanleiding van de commotie over de
vertrekregeling, de financiële besluitvorming van de Belastingdienst onder verscherpt
toezicht gesteld van de Inspectie Rijksfinanciën, een project-plaatsvervangend secretarisgeneraal aangesteld om de ‘ophanging’ van de Belastingdienst in het kerndepartement
versneld aan te passen en besloten om de aansturing van de Belastingdienst terug te
brengen tot een DG-model (in plaats van een Raad van Bestuur-model). Naar aanleiding
van het rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst zijn verdere maatregelen
aangekondigd.

27

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.5 Onvolkomenheden Belastingdienst
4.5.1 Aanpak verouderde IT-systemen verbeterd
De Belastingdienst heeft in 2016 belangrijke voortuitgang geboekt bij de aanpak van de
complexe en verouderde IT-systemen, de zogenoemde ‘IT-legacy’. Wij kwalificeren het
probleem weliswaar nog steeds als een onvolkomenheid, maar niet langer als een ernstige
onvolkomenheid. De IT-legacy bemoeilijkt het voor de Belastingdienst nog altijd om
nieuwe belastingmaatregelen in de IT-systemen door te voeren, maar er is inmiddels
sprake van een beter beheersbare situatie. Het daadwerkelijk aanpassen van de complexe
en verouderde systemen moet nog grotendeels worden uitgevoerd.
De Belastingdienst heeft de regie op de aanpak van de IT-legacy versterkt en de
Belastingdienst heeft inzicht gekregen in de samenhang van de verschillende systemen die
samen het totale IT-landschap vormen. Dat inzicht maakt het mogelijk om wijzigingen die
in het landschap moeten worden doorgevoerd op systematische wijze in te plannen. Ook
kan hierdoor beter worden geschat, op welke plaatsen in het landschap effecten zijn te
verwachten bij het doorvoeren van wijzigingen. Dit maakt het mogelijk de risico’s van het
doorvoeren van wijzigingen beter in te schatten en te beheersen.
Inzicht in samenhang systeemlandschap en integrale planning gerealiseerd
In 2016 heeft de Belastingdienst alle kennis over het IT-landschap ondergebracht in een
database. Deze database helpt bij het opstellen en uitwerken van transitieschema’s
(stappenplannen) voor de fasegewijze aanpassing van systemen en applicaties. Het is van
belang om het verkregen inzicht in de (risico’s van de) kwaliteit en de samenhang van de
systemen actueel te houden.
Begin 2016 is de Regieorganisatie Modernisering IV gestart. Deze organisatie is opgericht
om de IV-moderniseringsdoelstelling uit de Investeringsagenda aan te sturen. De aanpak
van de IT-legacy maakt hiervan onderdeel uit. In 2016 is de eerste integrale planning voor
de aanpak van de modernisering van de IV opgeleverd. Deze planning loopt door tot 2020
en wordt elke drie maanden geactualiseerd. Daarna zal er weer sprake moeten zijn van een
robuust en voldoende wendbaar IT-landschap dat fiscale aanpassingen op een ordentelijke
wijze kan absorberen. Inmiddels zijn de plannen voor het aanpassen van de grote legacysystemen Inning, Inkomensheffing, Omzetbelasting, Auto en Loonheffing uitgewerkt.
Of de plannen voor het aanpassen van de IT-legacy-systemen binnenkort daadwerkelijk
kunnen worden uitgevoerd, is sterk afhankelijk van de vraag of daarvoor in 2017 en
volgende jaren voldoende budget wordt vrijgemaakt.
28

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Gebrek aan duidelijkheid over de Investeringsagenda bemoeilijkt
‘samenhangende aanpak’
Terwijl de aanpak van de IT-legacy steeds meer vorm krijgt, is er nog weinig zicht op de
planning voor de modernisering van de Belastingdienst in het kader van de Investerings­
agenda. De staatssecretaris van Financiën heeft er in 2015 voor gekozen de problemen met
de IT-legacy in samenhang met de moderniseringsplannen uit de Investeringsagenda aan
te pakken. Wij bestempelden dat in het verantwoordings­onderzoek over 2015 als een
begrijpelijke keuze.
Wij stellen nu echter vast dat er in 2016 onvoldoende invulling is gegeven aan de daarmee
beoogde ‘samenhangende aanpak’ vanuit de Investeringsagenda. Het is nog niet duidelijk
wat er verwacht kan worden van de moderniseringsactiviteiten in het kader van de
Investeringsagenda en in hoeverre er daardoor sprake is van het overbodig worden van
legacy-systemen. Dit kan ertoe leiden dat inspanningen en investeringen voor het
verhogen van de technische waarde van de legacy-systemen niet altijd doelmatig zijn,
omdat de systemen zelf mogelijk overbodig zijn.
De Belastingdienst heeft er wel voor gekozen om de aanpak van de IT-legacy zo veel
mogelijk onafhankelijk te maken van de plannen en resultaten vanuit de moderniserings­
agenda. Op het moment dat moderne toepassingen gereed zijn voor implementatie,
is de impact van de implementatie daarvan op het aanpassen van IT-legacy met behulp
van de database met alle informatie over het IT-landschap, helder te maken.
Aanbeveling
Wij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan op korte termijn een planning voor de
Investeringsagenda uit te werken en intussen de beheerste aanpak van de IT-legacy voort
te zetten. Onze eerdere aanbevelingen in het verantwoordingsonderzoek 2015 over de
noodzaak van een mijlpalenplanning en een investeringsbegroting voor de Investerings­
agenda blijven onverminderd van kracht (zie ook § 4.5.4).

29

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.5.2 Integraal inzicht in kosten beheer en onderhoud huidige IT Belastingdienst
ontbreekt nog
De Belastingdienst heeft in 2016 een lichte voortuitgang geboekt bij het verkrijgen van
inzicht in de kosten van het beheer en onderhoud van de IT-systemen. Dit betreft zowel de
meerjarige kosten, als de kosten voor de verschillende ketens van systemen die gebruikt
worden voor de behandeling van de afzonderlijke belastingmiddelen. Voor een volledige
grip op de kosten van beheer en onderhoud moeten diverse modellen verder ontwikkeld
worden.
Inzicht in de kosten (in termen van tijd, mensen en middelen) van beheer en onderhoud
van de IT-systemen is van belang om goede investeringsbeslissingen te kunnen nemen en
daarbij de juiste prioriteiten te stellen.
De Belastingdienst heeft, zoals we in § 4.5.1 schreven, inmiddels een volledig inzicht in de
IT-systemen die hij in gebruik heeft en in de onderlinge samenhang tussen de systemen.
Dit is een belangrijke voorwaarde om de kosten van het beheer en onderhoud te kunnen
bepalen. Maar om ook daadwerkelijk inzicht in de (totale) kosten te krijgen, moeten er nog
belangrijke stappen worden gezet.
Op basis van de aanbevelingen van de in 2014 ingestelde commissie Management­
informatie en Bekostigingssystematiek Belastingdienst, is de Belastingdienst in 2016 een
project voor de inrichting van een kostenmodel en een bekostigingsmodel gestart. In dit
project worden vier modellen ontwikkeld waarmee de Belastingdienst inzicht wil geven in
de (verwachte) uitgaven en de (verwachte) kosten van de IV-organisatie. In de eerste
kwartalen van 2017 zullen naar verwachting de eerste versies van het uitgavenmodel, het
kostenmodel en het budgetmodel worden opgeleverd. Pas als deze modellen
daadwerkelijk operationeel zijn, is het mogelijk daadwerkelijk grip te krijgen op alle kosten
van beheer en onderhoud.
De ontwikkeling van het kostenmodel en het bekostigingsmodel heeft een raakvlak met
onder meer het zogeheten portfoliomanagementproces. Een portfolio bevat een
afgebakende samenhangende hoeveelheid werkzaamheden. De Belastingdienst heeft de
laatste jaren de nodige verbeteringen doorgevoerd in het portfoliomanagementproces.
Er is meer samenhang aangebracht tussen benodigde menscapaciteit voor respectievelijk
ontwerp en bouw en daarnaast bijbehorende investeringen, er is meer centrale sturing
ingesteld en men werkt met compartimenten. Dat neemt echter niet weg dat om werkelijk
grip te krijgen op de kosten er nog de nodige stappen gezet moeten worden.
30

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.5.3 Managementinformatie Belastingdienst nog steeds problematisch
De Belastingdienst beschikt nog altijd over onvoldoende managementinformatie om goed
te kunnen sturen en beheersen. De in 2015 aangekondigde verbeteringen zijn in 2016
slechts in beperkte mate uitgevoerd. Zo verkeren het managementinformatiesysteem en
het nieuwe bekostigingsmodel nog in de ontwikkelfase.
Kwaliteit managementinformatie al langer probleem voor Belastingdienst
Goede en betrouwbare managementinformatie (stuur- en beheersingsinformatie) is
essentieel om inzicht- en overzicht te krijgen, zodat tijdig de juiste maatregelen kunnen
worden genomen om (bij) te sturen. Wij stelden in ons verantwoordingsonderzoek over
2014 vast, dat de kwaliteit van de managementinformatie bij de Belastingdienst het
management onvoldoende in staat stelt een afweging te kunnen maken tussen ambities,
tijd, mensen en middelen. Ook de commissie Managementinformatie en
Bekostigingssystematiek Belastingdienst (MIBB) trok in 2014 vergelijkbare conclusies. De
commissie stelde vast dat de managementinformatie een samenhangende en consistente
analyse ontbeert, die de samenhang tussen hoofddoelstellingen, prestatie-indicatoren en
de allocatie van budgetten en verantwoordelijkheden helder maakt. Ook is het volgens de
commissie-MIBB niet mogelijk om op basis van de bestaande managementinformatie te
zeggen of de Belastingdienst op koers ligt bij het bereiken van een optimale compliance en
andere doelstellingen van de dienst.
In 2015 en 2016 is er weinig vooruitgang gerealiseerd
In 2015 heeft de Belastingdienst een begin gemaakt met het uitvoeren van onze
aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek over 2014 en met de aanbevelingen van
de commissie MIBB. Wij bevalen in het verantwoordingsonderzoek 2014 onder meer aan
om meer uniformiteit en consistentie aan te brengen in de instrumenten die op de
verschillende organisatieniveaus gebruikt worden, om daarbij aandacht te besteden aan
zowel ambities als beschikbare tijd, mensen, middelen en beschikbaar budget, en om
risico’s inzichtelijk te maken en te voorzien van beperkende maatregelen. De commissie
MIBB deed aanbevelingen voor zowel de sturing en beheersing van de handhavingsaanpak,
als voor het sturen van de going concern-processen.
Eind 2016 is er in opzet wel vooruitgang geboekt, maar er verkeert veel nog in de
opstartfase. Zo is er onder meer een zogenoemd ‘processenmodel’ ontwikkeld, dat op
verschillende niveaus de processen weergeeft die de Belastingdienst uitvoert, maar moet
binnen de fiscale kolom van de Belastingdienst de doelenhiërarchie nog worden uitgewerkt

31

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

(doelstelling eind 2017). Ook is er een project voor de implementatie van een nieuw
bekostigingsmodel opgestart, maar is recent pas een projectleider benoemd en moet het
bekostigingsmodel nog verder ontwikkeld worden (doelstelling april 2019) en is in 2015
het programma Stabiele Bedrijfsvoeringsondersteuning gestart dat verantwoordelijk is voor
het implementeren van een nieuwe bedrijfsvoeringsadministratie. Ook dit traject zal tot in
2018 doorlopen.

4.5.4 Sturing en beheersing Investeringsagenda onvoldoende
De Investeringsagenda Belastingdienst uit mei 2015 is gericht op het moderniseren van de
primaire processen en de ondersteunende systemen, door onder meer gebruik te maken
van nieuwe en innovatieve manieren van toezicht en inning. Hij is daarmee van groot
belang voor het realiseren van een toekomstbestendige Belastingdienst. Om de dienst
beter, goedkoper en meer in control te krijgen, acht de staatssecretaris van Financiën het
noodzakelijk dat gedurende meerdere jaren omvangrijke investeringen worden gedaan in
de Belastingdienst.
Vooralsnog is de Belastingdienst er echter niet in geslaagd om duidelijk te maken wat de
relatie is tussen de gepresenteerde en beoogde doelen en de benodigde middelen, zowel
voor de dienst zelf, als voor het parlement. Goede businesscases ontbreken nog voor veel
projecten. Het sturings- en beheersingsinstrumentarium voor het programma
Investeringsagenda is nog onderontwikkeld. Vanwege het maatschappelijke, politieke en
financiële belang van de Investeringsagenda, merken wij de sturing en beheersing van de
Investeringsagenda aan als een onvolkomenheid.
Investeringsagenda heeft groot maatschappelijk en financieel belang
De uitvoering van de Investeringsagenda is belangrijk voor het toekomstbestendig maken
van de Belastingdienst. Om de dienst beter, goedkoper en meer in control te krijgen, acht
de staatssecretaris van Financiën het noodzakelijk dat gedurende meerdere jaren
omvangrijke investeringen worden gedaan in de Belastingdienst. Bij de presentatie van de
Investeringsagenda in mei 2015 schatte de Belastingdienst tot 2020 ongeveer ¤ 1,1 miljard
nodig te hebben. De middelen zijn onder meer bedoeld voor investeringen in moderne
IT-toepassingen, maar ook voor het bewerkstelligen van een andere
personeelssamenstelling.

32

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Sturing en beheersing Investeringsagenda nog onderontwikkeld
Krap een jaar na de publicatie van de Investeringsagenda in mei 2015 heeft de Belasting­
dienst in maart 2016 een nieuwe start gemaakt met het inrichten van de sturing en
beheersing van de Investeringsagenda. Dit vanwege een herbezinning op de aanpak en het
beëindigen van de externe ondersteuning bij het programmamanagement, zoals wij in
§ 4.3.3 nader hebben toegelicht.
De Belastingdienst heeft sindsdien werk gemaakt van de ontwikkeling van het sturings- en
beheersingsinstrumentarium, zoals het inrichten van een projectbureau dat als tweedelijns­
controller de overkoepelende voortgangsbewaking en rapportage op zich neemt en het
opstellen van een concept planningsdocument. De lijnorganisatie (het primaire proces) is
verantwoordelijk voor het projectbeheer van de afzonderlijk projecten in het kader van de
Investeringsagenda. Ondanks deze stappen is het boeken van echte vooruitgang lastig
gebleken. Onder meer vanwege de bestuurlijke aandacht die moest uitgaan naar de nasleep
van de overeengekomen vertrekregeling, zoals wij in § 3.3 en § 4.3.1 hebben toegelicht,
werd besluitvorming over de (projecten in het kader van de) Investeringsagenda uitgesteld.
In 2016 is een begin gemaakt met het (her)ontwerpen van het sturings- en beheersings­
instrumentarium voor de Investeringsagenda:
• Er zijn overkoepelende doelen geformuleerd in de Definitie voor Succes, maar deze
zijn nog niet volledig SMART geformuleerd.
• Er is een eerste plan van aanpak (Routekaart) opgesteld, maar dit is nog niet formeel
vastgesteld.
• Er is een projectadministratie met projectinformatie ingericht, maar de informatie
daarin is nog niet compleet, en geschatte opbrengsten van projecten zijn nog niet
volgens een gevalideerde methodiek bepaald.
Het risicomanagement rond de Investeringsagenda, dat eraan moet bijdragen dat een
integrale afweging in de besturing gemaakt kan worden, is nog niet ingericht. De
Belastingdienst heeft nog geen goed zicht op alle mogelijke risico’s, bijvoorbeeld ten
aanzien van voortgang en te maken kosten. De risico’s die wel bekend zijn moeten nog
eenduidig worden geformuleerd en voorzien van maatregelen om deze te beheersen.
Gedurende 2016 was er in beperkte mate sprake van systematische rapportages en
verantwoordingen over de stand van zaken en de met de verschillende projecten bereikte
resultaten van de Investeringsagenda. Eind 2016/begin 2017 was de basis voor betere

33

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

rapportage over de Investeringsagenda gelegd. Omdat nog niet alle (sub) doelen voor de
Investeringsagenda al SMART geformuleerde zijn en goede voortgangsinformatie over het
realiseren van de doelen van de Investeringsagenda nog in ontwikkeling is, kan ook moeilijk
worden (bij)gestuurd.
Nog weinig terechtgekomen van toezegging om te leren van eerdere
businesscase ITI
De Investeringsagenda is aan de Tweede Kamer gepresenteerd als een businesscase,
waarbij tegenover de investeringen opbrengsten in het voortuitzicht zijn gesteld. Voor het
maken van een afweging tussen kosten en baten is een goede businesscase een rand­
voorwaarde. Om vervolgens tijdens de realisatie van het programma Investerings­agenda,
de realisatie te kunnen toetsen aan de aannames in de businesscase, moet er een
deugdelijke administratie worden gevoerd van de gerealiseerde kosten én de opbrengsten.
Eerder heeft de Belastingdienst de businesscase Intensivering Toezicht en Invordering (ITI)
aan de Tweede Kamer voorgelegd. In februari 2016 hebben wij ons onderzoek naar de
businesscase ITI gepubliceerd10. Wij kwamen onder meer tot de conclusie dat de
Belastingdienst geen directe relatie kon leggen tussen de investeringen die zijn gedaan met
het extra budget en de ontwikkeling van de belastingopbrengsten. Dit kwam onder meer
voort uit beperkingen in de administratie.
De minister van Financiën zegde, mede namens de staatssecretaris, naar aanleiding van
het rapport toe om de lessen over de ‘businesscase Intensivering Toezicht en Invordering’
te betrekken bij de opzet van de monitoring van de activiteiten in het kader van de
Investeringsagenda.
Eind 2016 stellen wij echter vast, dat de businesscase voor de Investeringsagenda nog
onvoldoende is uitgewerkt. Nog niet het gehele portfolio is voorzien van een goede
businesscase en/of bateninschatting. Ook is er geen deugdelijke administratie opgezet om
de afzonderlijke uitgaven en opbrengsten van de Investeringsagenda-projecten te kunnen
volgen. Zie ook § 3.3.4.

34

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Parlement weet nog niet waar het aan toe is
De Tweede Kamer is sinds mei 2015 op uiteenlopende manieren geïnformeerd over
kosten, opbrengsten, knelpunten en wijzigingen ten aanzien van de Investeringsagenda.
Niet alleen via de ‘normale’ verantwoordingscyclus, maar ook met grote aantallen
aanvullende brieven en stukken.
Wij zijn van mening dat informatievoorziening aan het parlement ten aanzien van de
Investeringsagenda over onder andere tijdpad, kosten, bestedingen en tegenvallers het
parlement onvoldoende in staat stelde om haar controlerende rol te vervullen. Zo is het op
basis van de beschikbaar gestelde informatie over de kosten en opbrengsten lastig om een
sluitend totaalbeeld te krijgen. Dit vanwege de ‘opgeknipte’ budgetten, maar ook door de
talrijke verschuivingen in de budgetten, die veelal slechts in teksten en niet in overzichtelijke
totaaltabellen worden getoond.
De informatie over het tijdpad en de volgtijdelijkheid van stappen in de Investeringsagenda
is bijzonder karig. Het is op basis van de openbare stukken niet mogelijk een beeld te
krijgen van de totale planning en de voortgang van afzonderlijke mijlpalen.
Inmiddels is de informatieachterstand van het parlement ten aanzien van de Investerings­
agenda en de problemen binnen het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst redelijk
verkleind. Lange tijd is de balans in de informatievoorziening over de Investeringsagenda
echter wat scheef geweest. In de informatie aan het parlement heeft de nadruk meer
gelegen op de verwachte positieve effecten van de Investeringsagenda en de eerste stappen
die ten aanzien van het inrichten van het programma gezet zijn, dan op de tegenvallers die
er ook waren.
Aanbeveling
De vele door de staatssecretaris van Financiën aangekondigde maatregelen en financiële
impulsen zullen moeten bijdragen aan het beter op orde krijgen van de bedrijfsvoering van
de Belastingdienst. Wij raden de staatssecretaris van Financiën aan om bij het uitwerken
en uitvoeren van maatregelen zowel aandacht te hebben voor het op gang brengen van
vernieuwing en innovatie als voor het aanpakken van de elementaire gebreken in de
bedrijfsvoering. Tevens bevelen wij de staatssecretaris aan het parlement goed te infor­
meren over de uitvoering van de maatregelen.

35

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

4.5.5 Strategisch personeelsbeleid Belastingdienst niet toereikend
De Belastingdienst beschikte in 2016 over onvoldoende bruikbare informatie om zich een
goed en overkoepelend beeld te kunnen vormen van mensen die de dienst instromen als
gevolg van werving, medewerkers die intern doorstromen naar een andere functie en
medewerkers die de dienst verlaten. Daardoor is de Belastingdienst niet in staat om goed
te sturen op de in-, door- en uitstroom van personeel. Ook is er onvoldoende informatie
beschikbaar over de kennis en expertise van toezichtmedewerkers versus de behoefte
daaraan. Ook voor de (specifieke) werving van medewerkers voor de Investeringsagenda
bestond er onduidelijkheid over beschikbaar gesteld budget en wervingsopdracht.
Veel Belastingdienstmedewerkers maken gebruik van de vertrekregeling
Bijna één op de vijf belastingdienstmedewerkers heeft in 2016 de vrijwillige fase van het
van-werk-naar-werk-beleid aangegrepen om gebruik te maken van de mogelijkheid om de
dienst te verlaten en daartoe een stimuleringspremie te ontvangen. Dat heeft geleid tot
een uitstroom, die forser bleek dan voorzien, van 4.696 fte (t/m 2020) bij de
Belastingdienst, exclusief Douane en FIOD. Dit aantal benadert het aantal van 4.800 fte
dat de Belastingdienst tot en met 2020 op het oog had.
Naast het groter aantal medewerkers dan aanvankelijk was voorzien, werd ook snel
duidelijk dat veel medewerkers in de hogere loonschalen, waaronder medewerkers op
bedrijfskritieke functies, van de regeling gebruikmaakten. Daardoor is er nu sprake van een
tekort op bepaalde, voor de dienst belangrijke, functies. Daarnaast hebben in de groep
lager opgeleide medewerkers veel minder mensen van de regeling gebruikgemaakt dan
de Belastingdienst had beoogd.
Tabel 1: fte’s werkelijke uitstrom versus beoogde uitstroom voor de lagere en de hogere loonschalen.
Loonschaal en
categorie in fte

Beoogde uitstroom

Feitelijke uitstroom Feitelijke uitstroom
als percentage van
beoogde uitstroom

11 t/m 18
Cat. E t/m I+

1.584

2.620

165%

3 t/m 10
Cat. B t/m D

3.212

2.076

65%

Bron: Rapportage Continuïteit Belastingdienst, 27 januari 2017 en Stand van zaken toepassing
VWNW-beleid, bijlage, 23 mei 2016.

36

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage

Schatten van het aandeel te vervangen personeel is lastig
De Belastingdienst heeft geschat dat van de vertrokken medewerkers ongeveer 20%
(980 fte) zal moeten worden vervangen, omdat het hierbij om bedrijfskritieke functies
gaat. Verhoudingsgewijs ligt dit percentage in de groep met de hogere loonschalen hoger.
Deze schatting wordt bemoeilijkt door twee factoren. Enerzijds zijn de gevolgen van deze
uitstroom voor de continuïteit van de bedrijfsprocessen niet met stelligheid aan te geven.
Dit komt doordat de Belastingdienst geen goede overkoepelende informatie heeft over de
uitstroom, de doorstroom en instroom van personeel. Anderzijds is de uitkomst van de
vernieuwingstrajecten die onder de vlag van de Investeringsagenda worden uitgevoerd niet
bij voorbaat bekend, omdat in deze fase al wel de verandergebieden duidelijk zijn, maar
nog niet wat de impact ervan is.
De vrijwillige fase duurt tot maart 2020. De uitstroom is niet gelijkmatig verdeeld over de
jaren, maar piekt in 2016 en in 2020.
Tabel 2: verdeling uitstroom over de jaren (fte)
fte

2016

2017

2018

2019

2020

Totaal

Uitstroom Belastingdienst
excl. Douane en FIOD

1.394

676

656

816

1.154

4.696

Douane en FIOD

383

1

Totaal

1.777

677

384
656

816

1.154

5.080

Bron: Rapportage Continuïteit Belastingdienst, 27 januari 2017

In 2020 zullen in de maanden januari en februari 1.154 fte vrijwillig de dienst verlaten.
Waarschuwingen over mogelijk forse uitstroom niet voldoende meegewogen
De Belastingdienst is door het Investment Committee gewaarschuwd voor de mogelijke
gevolgen van de uitstroom, zowel in financiële zin als qua vertrek van medewerkers op
kritieke functies. Deze waarschuwing is door de Belastingdienst echter genegeerd. Al vrij
snel werd duidelijk dat de belangstelling om met een stimuleringspremie uit te stromen
veel groter was dan verwacht. Uiteindelijk hebben er in 2016 1777 fte van de mogelijkheid
gebruikgemaakt om via Variant A, met een stimuleringspremie, te vertrekken. De
Belastingdienst heeft grote risico’s genomen voor de continuïteit van de organisatie.
Daarnaast heeft de veel hoger dan begrote uitstroom financiële consequenties gehad.

37

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Tabel 3 laat zien dat er in totaal per saldo waarschijnlijk ¤ 66 miljoen meer uitgegeven
wordt dan oorspronkelijk was begroot.
Tabel 3: Inzicht opbouw financiële gevolgen vrijwillige uitstroom (in miljoenen B)
Middelen periode 2016-2024

Begroting IX 2016
(september 2015)

Investeringsagenda werkbedrijf Switch

648

Raming continuïteits­
rapportage (januari
2017)

RVU

178

Stimuleringspremie

365

P-kosten: loonkosten + apparaatskosten
Switch en vervanging

171

Totaal

648

714

Bij de begroting was geen rekening gehouden met een fiscale strafheffing uit hoofde van
de regelingen voor vervroegde uittreding (RVU). Deze heffing moet het aanbieden door
werkgevers aan werknemers van VUT-achtige regelingen ontmoedigen en is voor rekening
van de werkgever. Zoals het ernaar uitziet kan de RVU-heffing voor de Belastingdienst
oplopen tot ¤ 178 miljoen. Hiervan is in 2016 ongeveer ¤ 48 miljoen betaald. Het is nog
niet duidelijk of de RVU heffing ook daadwerkelijk betaald moet worden, omdat de
zienswijze over de RVU-strafheffing nog niet vast staat. Er loopt momenteel een cassatie­
procedure bij de Hoge Raad over een vrijwillige vertrekregeling van een andere werkgever.
Werving van personeel
In 2016 zijn meer medewerkers geworven dan begroot. Bij de wervingsresultaten werd
geen onderscheid gemaakt tussen interne en externe werving, waardoor er geen zicht was
op de doorstroom. Het is ook niet duidelijk of er voldoende medewerkers zijn aangetrokken
met de juiste kennis en ervaring om de opengevallen (bedrijfskritieke) functies te vervullen.
Uit de beschikbare cijfers valt niet op te maken onder welke ervaringscategorie de geworven
medewerkers vallen. De Belastingdienst beschikt evenmin overkoepelend over goede
informatie met betrekking tot de kennis en vaardigheden van medewerkers. Een aantal
bedrijfsonderdelen werken aan het verbeteren van de informatie, onder meer op het
gebied van kennis en vaardigheden, waardoor het duidelijk moet worden op welke plekken
er welk soort expertise nodig is.
38

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Als gevolg van de vertrekregeling zijn er in 2016 1.777 fte vertrokken. Gedurende 2016 is
niet specifiek geworven voor het vervangen van de vertrokken medewerkers op bedrijfs­
kritieke functies. Van de 980 fte die volgens de Belastingdienst vervangen moeten worden,
worden er het komend jaar 490 opengesteld voor werving. Dit aantal is afgestemd op wat
op dat moment financieel haalbaar was. In oktober meldde de staatssecretaris nog aan
de Tweede Kamer dat er met voorrang zal worden gestart met de werving van nieuwe
medewerkers voor die onderdelen die door de uitstroom het eerst onder druk dreigen te
komen en voor die medewerkers waarvan het werk noodzakelijk is voor het borgen van
de continuïteit.11
Onvoldoende managementinformatie
De Belastingdienst beschikte niet over bruikbare gegevens over de gevolgen van de
uitstroom van het personeel dat van de vertrekregeling gebruik heeft gemaakt.
Het gevolg was dat het management van de Belastingdienst besluiten over te vervullen
vacatures en werving op ad hocbasis nam. Daarbij bestond ook niet altijd duidelijkheid over
de vraag welk prioritering moest worden gevolgd.
Ook voor de (specifieke) werving van medewerkers voor de Investeringsagenda bestond
er onduidelijkheid over beschikbaar gesteld budget en wervingsopdracht.
De belangrijkste oorzaak is dat er een veelheid aan ‘spelers’ en ‘rollen’ bestond die ieder hun
eigen taak op een eigen deelgebied invulden. Er was geen sprake van een overkoepelend
(strategisch) personeelsbeleid. In de zomer van 2016 is er een taskforce Instroom,
Doorstroom, Uitstroom (IDU) in het leven geroepen om de cijfers en processen rond de
IDU in beeld te brengen en met voorstellen te komen tot verbetering, waaronder het
koppelen van verschillende systemen waardoor er een totaaloverzicht (een dashboard)
voor de gehele dienst ontstaat. Ten slotte zijn er plannen voor het oprichten van één
centrale humanresourcesorganisatie voor de Belastingdienst, waarbij er onder meer sprake
zal zijn van een centrale inrichting van het mutatie- en instroomproces. Tot voor kort was
dit alles decentraal belegd.
4.5.6 Keuzes in bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik kleine belastingmiddelen
onvoldoende onderbouwd
De Belastingdienst slaagt er onvoldoende in om helder te maken welke hand­havings­
instrumenten worden ingezet bij de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik bij de
zogeheten ‘kleine belastingmiddelen’. Hieronder vallen onder meer de assurantiebelasting,
de belastingen op milieugrondslag, de dividendbelasting en de kansspelbelasting. Het gaat
hierbij om een financieel belang van circa ¤ 22,5 miljard.
39

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

De Belastingdienst maakt niet inzichtelijk welke effecten hij met zijn handhavingsbeleid
nastreeft en hoe deze worden bereikt. Ook de samenhang tussen de verschillende
handhavingsinstrumenten is niet altijd duidelijk. Het risico bestaat dat te weinig toezicht
wordt uitgevoerd of dat de voor toezicht bestemde capaciteit niet optimaal wordt ingezet.
Specifiek ten aanzien van de assurantiebelasting (financieel belang ¤ 2,2 miljard) zijn er in
2016 vrijwel geen boekenonderzoeken uitgevoerd, terwijl dat wel de bedoeling was. Maar
besluitvorming hierover of een onderbouwing hiervan ontbreekt.
In november 2016 gaven wij in ons rapport Handhavingsbeleid Belastingdienst aan dat het
handhavingsbeleid van de Belastingdienst goede perspectieven biedt voor een effectieve
en efficiënte handhaving, maar dat de Belastingdienst nog informatie mist over een nadere
onderbouwing van de keuzes in het handhavingsbeleid.12 Een van de keuzes die de
Belastingdienst moet maken betreft de inzet van schaarser wordende personele capaciteit
voor het uitvoeren van controles.
De staatssecretaris moet een beleid voeren dat erop gericht is om misbruik en oneigenlijk
gebruik zo veel mogelijk te voorkomen en te bestrijden. Bij de belastingontvangsten
bestaat er een inherente onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten omdat de
Belastingdienst voor een belangrijk deel afhankelijk is van de informatie die de belasting­
plichtigen verstrekken. Het voeren van een adequaat handhavingsbeleid, waarvan ook
boekenonderzoeken deel uitmaken, is daarom van groot belang, ook vanwege het hoog­
houden van de belastingmoraal (zichtbaarheid). Bovendien geven de correctieopbrengsten
die controles opleveren een indicatie van het belang ervan.

4.5.7 Continuïteit bedrijfsprocessen Belastingdienst nog niet gewaarborgd
De Belastingdienst is nog onvoldoende voorbereid op de gevolgen van omvangrijke
storingen of calamiteiten in de werking van zijn informatiesystemen.
Evenals in ons verantwoordingsonderzoek 2015 constateren wij dat niet alle afdelingen van
de Belastingdienst in 2016 een teststrategie hebben opgesteld voor hun informatie­systemen.
Het risico bestaat dat de Belastingdienst daardoor een deel van zijn dienst­verlening niet
kan garanderen in het geval van een ernstige calamiteit.
De Belastingdienst voldoet daarmee niet aan de normen van de Baseline Informatie­
beveiliging Rijksdienst (BIR), die onder meer voorschrijven dat bedrijfscontinuïteitsplannen
ontwikkeld en geïmplementeerd moeten worden.13

40

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bedrijfscontinuïteitsbeheer
Hoewel de Belastingdienst een begin heeft gemaakt, is er nog geen sprake van een integrale
aanpak voor een volwaardig bedrijfscontinuïteitsbeheer.14 Zo hebben onder meer nog niet
alle afdelingen van de Belastingdienst met behulp van een Business Impact Analyse de
gebeurtenissen geïdentificeerd die kunnen leiden tot onderbreking van bedrijfs­processen.
Daardoor is het niet duidelijk waar de Belastingdienst kwetsbaar is voor calamiteiten en
hoe processen tijdig hersteld kunnen worden.
In de door het ministerie voor 2016 uitgebrachte ‘In Control Verklaring’ wordt op basis van
het managementsysteem voor informatiebeveiliging het bedrijfscontinuïteitsbeheer als
belangrijk risico aangemerkt. Dit managementsysteem moet in 2017 zeker stellen dat dit
risico wordt weggenomen door sturing op oplossingen.
Teststrategie
De verschillende afdelingen van de Belastingdienst zijn verantwoordelijk voor het testen
van uitwijkfaciliteiten voor hun systemen. Daartoe moeten zij plannen opstellen waaruit de
teststrategie blijkt. In deze teststrategie ligt bijvoorbeeld ook de periodiciteit van testen
vast. Daarnaast hebben de afdelingen geen afspraken gemaakt met het technisch beheer
om de uitwijkfaciliteiten te testen. De aandacht van de onderzochte dienstonderdelen is
vooral gericht op crisismanagement en het testen op ontruiming en bedrijfshulpverlening.
Vaak hebben afdelingen wel delen van continuïteitsplannen, maar zijn deze lokaal
georiënteerd en niet afgestemd op de ketenverantwoordelijkheid.

4.6 Opgeloste onvolkomenheid Belastingdienst
4.6.1 Risico’s in proces teruggave omzetbelasting aan EU-ondernemers voldoende
beheerst
EU-ondernemers uit andere landen die in Nederland omzetbelasting hebben moeten
betalen, kunnen deze omzetbelasting terugvragen bij de Nederlandse Belastingdienst. In
het teruggaveproces was de afgelopen jaren onvoldoende informatie beschikbaar om vast
te stellen dat het proces ordentelijk verliep. Een van de risico’s is dat er verschillen ontstaan
tussen teruggaafverzoeken en uitbetalingen. Omdat dit risico onvoldoende was afgedekt
hebben wij het teruggaveproces in 2012, 2013, 2014 en 2015 als een onvolkomenheid
aangemerkt.
De kortetermijnoplossing om dit risico te beheersen, is het uitvoeren van periodieke
verbandscontroles en het analyseren van de uitkomsten. In 2015 werd dit echter nog niet
structureel gedaan. Daarmee bleef het risico bestaan dat er te veel omzetbelasting werd
terugbetaald.
41

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

In 2016 heeft de Belastingdienst ervoor gezorgd dat het periodiek uitvoeren van de
verbandscontroles een vast onderdeel is geworden van het teruggaveproces. Voor heel
2016 zijn de controles uitgevoerd, alleen nog niet altijd op het moment waarop dat
formeel elk kwartaal is voorgeschreven. Uit de controles bleken nagenoeg geen onregel­
matig­heden. Hiermee zijn de risico’s in het teruggaveproces omzetbelasting in 2016
voldoende ondervangen.
In 2016 heeft de Belastingdienst verder gewerkt aan de bouw van een geautomatiseerd
systeem waarin de controlemaatregelen zijn ingebouwd, het zogeheten ‘VAT refund
system Nederland’. Dit systeem zal in de loop van de eerste helft van 2017 volledig
operationeel worden. Hiermee worden de handmatige controles overbodig.
Wij zijn van oordeel dat er in het proces van teruggave van omzetbelasting aan
EU-ondernemers inmiddels voldoende waarborgen zijn ingebouwd voor een voldoende
beheerste procesgang. Daarmee is er niet langer meer sprake van een onvolkomenheid.

4.7 Overige aandachtspunten in de bedrijfsvoering van het
kerndepartement
4.7.1 Blijvende aandacht nodig voor het op orde brengen van het IT-beheer van kritieke
informatiesystemen
De uitkomsten van een in 2015 in opdracht van het ministerie uitgevoerd onderzoek lieten
zien dat de continuïteit van kritieke informatiesystemen die in beheer zijn bij de afdeling
IT-Specials onvoldoende was gewaarborgd; het gaat dan om systemen die onder andere
gebruikt worden bij het beheer van de staatsschuld. Het ministerie heeft daarop in 2015
twee pakketten met verbetermaatregelen uitgevoerd. In 2016 was een derde pakket met
verbetermaatregelen gepland om te worden uitgevoerd. Het ministerie heeft echter
besloten om dit niet meer uit te voeren, maar om in plaats daarvan het beheer van de
IT-infrastructuur en de applicaties uit te besteden.
Het Ministerie van Financiën heeft in 2016 een visie ontwikkeld voor een samenhangende
en toekomstvaste informatievoorziening, waarbij uitbesteding een cruciale plaats inneemt.
De infrastructuurvoorzieningen die nu nog in beheer zijn bij de afdeling IT-Specials, zullen
vanaf september 2017 worden afgenomen van een betrouwbare externe leverancier. De
continuïteit van de IT-voorzieningen is van groot belang. Zo moet het Agentschap van het
Ministerie van Financiën op elk moment van de dag geld kunnen lenen of uitzetten. Bij de
overstap naar een externe leverancier zou die continuïteit tijdelijk in gevaar kunnen komen.

42

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Het ministerie werkt nu aan voorstellen om dat risico te verkleinen. Deze maatregelen
hebben ook betrekking op hoe de minister stuurt of toezicht houdt en hoe hij de rol van
opdrachtgever invult. De transitieperiode duurt naar verwachting een jaar, met een
mogelijke overlap naar 2018. Wij zullen het proces van uitbesteding blijven volgen.
De afdeling IT-Specials is een kleine beheerorganisatie die het technisch beheer uitvoert
voor onder meer acht kritieke applicaties. Wij hebben vastgesteld dat de beheerprocessen,
zoals het wijzigingenbeheer en het gebruikersbeheer, in beperkte mate zijn beschreven.
Ook hebben wij geconstateerd dat er niet aantoonbaar wordt getest of wijzigingen in
applicaties correct hebben plaatsgevonden. Hierdoor wordt het risico gelopen dat er
storingen ontstaan, omdat wijzigingen onvoldoende zijn getest. Maar het is ook mogelijk
dat niet meer achterhaald kan worden welke wijziging tot een verstoring hebben geleid.
Verder is de procedure voor het beheer van toegangsrechten voor beheerders in beperkte
mate geformaliseerd, zijn geen aantoonbare periodieke controles uitgevoerd op uitgegeven
rechten voor beheerders en is de functiescheiding tussen beheerders beperkt. Vanwege de
beperkte omvang van de afdeling IT-Specials (6 systeembeheerders) is het echter ook erg
lastig om een volledige functiescheiding aan te brengen. Vanwege een gebrek aan capaciteit
heeft de afdeling IT-Specials het afgelopen jaar daarom vooral de nadruk gelegd op proce­
dures die de werking van maatregelen versterken. Een voorbeeld van zo’n procedure is het
(laten) testen van kwetsbaarheden in de beveiliging. Zo’n test wordt in de regel door
derden uitgevoerd.
Bedacht moet worden dat onze bevindingen met betrekking tot het beheer door de
afdeling IT-Specials niet worden weggenomen door het uitbesteden van het beheer van de
IT-infrastructuur en de applicaties. De beheerprocessen bij de afdeling IT-special zélf
moeten ook op orde worden gebracht.

4.8 Overige aandachtspunten in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst
4.8.1 Voortuitgang geboekt bij beheersing massale gegevensverwerking
Belastingdienst
Wij constateren dat de Belastingdienst in 2016 verdere voortuitgang heeft geboekt bij het
verbeteren van het inzicht in de beheersing van de ketenbrede massale gegevens­verwerking.
Wel vragen wij nog aandacht voor de structurele uitvoering van de controles.

43

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Massale gegevensverwerking bij de Belastingdienst
De Belastingdienst maakt bij de uitvoering van zijn taken gebruik van veel IT-systemen.
Deze IT-systemen voeren elk een of meer specifieke taken uit, waarbij gegevens van
burgers en bedrijven worden verwerkt. Vaak zijn deze IT-systemen aan elkaar gekoppeld en
vormen daarmee ketens van IT-systemen die zijn in te delen naar de belastingmiddelen.
Vanwege de grote hoeveelheid gegevens die door de ketens lopen is er sprake van massale
gegevensverwerking.
Bij massale gegevensverwerking is het van belang dat de verwerking van gegevens en de
overdracht van gegevens tussen de systemen in de keten inhoudelijk juist zijn en tijdig en
volledig plaatsvinden. Het risico bestaat dat de Belastingdienst fouten in de verwerking van
gegevens of bij de overdracht van gegevens tussen systemen niet of niet tijdig ontdekt. Het
gevolg hiervan kan zijn dat belastingplichtigen ten onrechte worden aangemaand, onjuiste
aanslagen of betalingen ontvangen of dat gegevensafnemers onjuiste besluiten nemen.
Voor de beheersing van de risico’s in het proces van gegevensverwerking en gegevens­
overdracht in de ketens heeft de Belastingdienst beheersingsmaatregelen getroffen in de
vorm van bijvoorbeeld verbandscontroles. In ons verantwoordings­onderzoek 2015 stelden
wij vast dat de mate van aantoonbare beheersing een wisselend beeld gaf per keten dan
wel belastingmiddel.
Vooraf inbouwen van noodzakelijke controles
De Belastingdienst streeft naar een continu inzicht in de procesbeheersing. Idealiter
worden geautomatiseerde controles op kritische verbanden in een keten ingebouwd bij
het ontwerp van systemen of later alsnog bij systeemwijzigingen. Een alternatieve
maatregel is het achteraf uitvoeren van controles op kritiek geachte verbanden met behulp
van query’s en tooling, en het vervolgens analyseren van de resultaten. Voor de uitvoering
van deze handmatige controles is personele capaciteit nodig. Gelet op de in gang gezette
en beoogde veranderingen vanuit de Investeringsagenda, waarbij moderne IT- en
datatoepassingen een grote rol spelen, vragen wij aandacht voor het vooraf inregelen van
voldoende en geschikte functionaliteiten om de juistheid, volledigheid, tijdigheid van
onder meer de gegevensverwerking en gegevensoverdracht te borgen.
4.8.2 Interne fiscale beheersing Belastingdienst niet op orde
Uit een door de Belastingdienst in 2016 uitgevoerde interne analyse bleek dat de
Belastingdienst het beheer van de eigen fiscale processen niet op orde heeft. Dit kan leiden
tot het doen van onjuiste of onvolledige aangiften. De Belastingdienst is zelf belasting­plichtig
44

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

voor onder meer de loonheffing en de vennootschapsbelasting. De aanbevelingen uit het
rapport over de fiscale beheersing worden op dit moment door de Belastingdienst
opgevolgd en geborgd in een nieuw op te stellen Tax Control Framework. Ook is er
inmiddels een Fiscaal Team Belastingdienst opgericht en is er een senior Tax Manager
aangesteld.
Wij gaan ervan uit dat de Belastingdienst daarmee op afzienbare termijn over een in control
statement voor de fiscale processen kan beschikken. Wij zullen de ontwikkelingen op dit
punt blijven volgen en beschouwen dit als een aandachtspunt.

4.9 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën is
deugdelijk tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften met uitzondering
van de informatie over inhuur van externen buiten raamovereenkomsten. In het voorgeschreven
model ontbreekt informatie over inzet van externe adviseurs voor een bedrag van ¤ 5,4 miljoen.
In ons verantwoordingsonderzoek 2015 maakten wij eveneens een uitzondering ten aanzien van
de informatie over inhuur van externen buiten raamovereenkomsten. De uitzondering op ons
oordeel in zowel 2015 als 2016 wordt veroorzaakt door een verschil van inzicht in de kwalificatie
van uitgaven externe adviseurs op één contract. De uitgaven externe adviseurs in 2015 en 2016
van één specifiek contract zijn door het ministerie aangemerkt als uitbesteding. Wij kwalificeren
deze uitgaven als inhuur en daarom hadden deze moeten worden vermeld in de daartoe
voorgeschreven tabel. Het betreffende contract is in 2016 door het Ministerie van Financiën
beëindigd.

45

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

5

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk gaan we in op de actualisering van de website Kredietcrisis. Ook geven we
een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag van het
Ministerie van Financiën en de Nationale Schuld.

5.1 Actualisering website Kredietcrisis
Wij volgen sinds het najaar van 2008 de maatregelen en interventies van de minister van
Financiën waarmee hij de gevolgen van de kredietcrisis tegen wil gaan. In het webdossier
‘kredietcrisis.rekenkamer.nl‘ is een overzicht opgenomen van de ontwikkelingen rond deze
maatregelen en interventies. Door deze informatie overzichtelijk beschikbaar te stellen
willen wij het parlement ondersteunen bij de voorbereiding op de debatten met de
minister van Financiën over het verloop en de beëindiging van interventies. Zolang de
interventies en arrangementen nog niet zijn beëindigd of afgehandeld, actualiseren we
enkele keren per jaar onze bevindingen op deze website. Op 23 mei 2017 zullen we onze
website actualiseren met de actuele ontwikkelingen en jaargegevens over 2016 en het
parlement per brief hierover informeren.

5.2 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Wij controleren de totstandkoming van de beleidsinformatie. Wij gaan daarbij na of de
beleidsinformatie in het jaarverslag ordelijk en controleerbaar tot stand komt. De
beleidsinformatie in het Jaarverslag 2016 van het Ministerie van Financiën is deugdelijk tot stand
gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

46

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

6

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van Financiën heeft op 24 april 2017 mede namens de staatssecretaris van
Financiën gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder geven we zijn reactie samengevat
weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl. We sluiten dit hoofdstuk af met
ons nawoord.

6.1 Reactie minister van Financiën
De minister van Financiën constateert dat er sprake is van een behoorlijke stijging van het
aantal onvolkomenheden van vier naar acht, waarvan één bij het kerndepartement en
zeven bij de Belastingdienst. De minister acht het positief dat de kwalificatie ‘ernstig’ bij de
onvolkomenheid met betrekking tot de IT-legacy is komen te vervallen en dat de
onvolkomenheid wat betreft de risico’s in het proces van teruggave omzetbelasting aan
EU-ondernemers is opgelost. In zijn reactie gaat de minister afzonderlijk in op alle door ons
geconstateerde onvolkomenheden:
• Aansturing van en toezicht op Belastingdienst;
• Legacy-problematiek IT Belastingdienst;
• Integraal inzicht in beheer en onderhoud huidige IT Belastingdienst;
• Managementinformatie Belastingdienst;
• Sturing en beheersing Investeringsagenda Belastingdienst;
• Strategisch personeelsbeleid Belastingdienst;
• M&O-beleid kleine belastingmiddelen Belastingdienst;
• Bedrijfscontinuïteitsbeheer Belastingdienst.
De minister van Financiën herkent zich in het door ons geschetste beeld van de
bedrijfsvoering en de financiële informatie. Hij onderschrijft de conclusies bij de door ons
geconstateerde onvolkomenheden. Bovendien deelt hij onze mening en standpunten over
de voortgang van de aanpak van de onvolkomenheden. In zijn brief beschrijft de minister
de vele in gang gezette maatregelen.
De minister merkt daarbij op, dat veel van de onvolkomenheden onderwerpen betreffen
die in een eerder stadium zijn gemeld aan het parlement en waarover bij verschillende
gelegenheden intensief is gedebatteerd met de Tweede Kamer.

47

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

De minister deelt onze zorg over de continuïteit van de Belastingdienst op de lange termijn.
Volgens de minister loopt de continuïteit van de bedrijfsprocessen op dit moment echter
niet direct gevaar, maar het is wel zaak het personeelsbeleid snel op orde te brengen. De
zorgen over de continuïteit zijn volgens de minister ook de reden geweest tot het besluit om
de Investeringsagenda te herijken en om te bezien of de eerder gekozen aanpak haalbaar is
en het eerder gekozen tijdpad realistisch om de doelen van de Investerings­agenda te
realiseren. Dit in combinatie met de reeds lopende acties om het strategisch personeelsbeleid
van de Belastingdienst te verbeteren en de informatie ook op dit gebied op orde te krijgen.
De minister deelt het standpunt van de Algemene Rekenkamer dat de uitvoering van de
Investeringsagenda belangrijk is en blijft voor het toekomstbestendig maken van de
Belastingdienst. Ook deelt de minister de constatering van de Algemene Rekenkamer dat
de echte vooruitgang lastig is gebleken. Daartoe wordt op dit moment de aanpak om de
doelen van de Investeringsagenda te realiseren herijkt, waarbij de continuïteit van de
primaire processen voorop staat. Een meetmethodiek om de potentiële baten van de
projecten op een betrouwbare manier vast te stellen is in ontwikkeling. Voorts onderschrijft
de minister de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat er aandacht moet zijn voor
verbetering van de bedrijfsvoering in de volle breedte en dat de voortgang hiervan
inzichtelijk moet zijn voor het parlement.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij constateren dat de minister van Financiën zich herkent in het beeld dat wij schetsen
van de bedrijfsvoering en de financiële informatie. Ook zien wij dat de minister onze
conclusies bij de door ons geconstateerde onvolkomenheden onderschrijft. De minister
beschrijft in zijn reactie genomen maatregelen, die voor een groot deel al eerder bekend
zijn gemaakt.
Wij achten het een verstandige keuze om de Investeringsagenda te herijken en hopen en
verwachten dat daarbij geen afbreuk zal worden gedaan aan het doel waarvoor de
Investeringsagenda in het leven is geroepen: het toekomstbestendig maken van de
Belastingdienst en de mogelijkheden tot verwerken van politieke wensen in het fiscaal
stelsel te optimaliseren. Vanzelfsprekend moeten dergelijke wensen worden getoetst op
uitvoerbaarheid. Andersom mag de situatie niet bestaan dat realistische wensen niet
uitvoerbaar zijn als gevolg van haperende bedrijfsvoering. Het vinden van de juiste balans
tussen modernisering van de bedrijfsvoering van de Belastingdienst en de realisatie van
nieuwe politieke ambities op fiscaal gebied verdient naar onze mening nadrukkelijk
aandacht.
48

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Tot slot dringen wij er bij de minister op aan bij het herijken van de Investeringsagenda
voldoende oog te houden voor de continuïteit van de primaire processen, de uitvoer­baar­
heid van de projecten in termen van budget, tijd, mensen en middelen en daarbij realistische
aannames te doen. Het ontwikkelen van een methodiek om de potentiële baten van de
projecten op betrouwbare wijze te schatten, is een goede stap. Een goed beeld van zowel
kosten als baten is nodig voor het maken van goede afwegingen in sturing en beheersing.
Daarbij mag vanzelfsprekend ook een goed zicht op alle risico’s en maatregelen om deze te
beheersen, niet ontbreken.

49

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage 1

Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek kijken wij naar de kwaliteit van de jaarverslagen
die de minister van Financiën op Verantwoordingsdag aanbiedt aan het parlement. Wij
beoordelen ook de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries gedurende het
begrotingsjaar. Het onderzoek mondt uit in:
1. onze bevindingen en oordelen bij deze jaarverslagen;
2. onze verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening en de saldibalans van het rijk, die
in het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn opgenomen.
De taken en bevoegdheden voor het verantwoordingsonderzoek liggen vast in de
Grondwet en in de Comptabiliteitswet 2001.
Onderzoek naar de jaarverslagen
Ons onderzoek naar de jaarverslagen is erop gericht om vast te stellen:
• of de weergave van de financiële informatie klopt en de weergegeven financiële
informatie rechtmatig tot stand is gekomen – dat wil zeggen dat de onderliggende
transacties in overeenstemming zijn met de begrotingswetten en andere toepasselijke
wettelijke regels;
• of de weergegeven (niet-financiële) informatie over het gevoerde beleid en de
bedrijfsvoering op goede wijze tot stand gekomen is;
• of de inrichting van het jaarverslag voldoet aan de bepalingen uit de Comptabiliteitswet
2001 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.
Bij het onderzoek naar de financiële informatie willen wij voldoen aan de internationale
controlestandaarden voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit
Institutions, ‘ISSAIs’). Wij onderzoeken niet iedere geldstroom tot in detail, maar hanteren
een werkwijze die is gebaseerd op risicoanalyse.
Wij maken optimaal gebruik van het controlewerk dat de Auditdienst Rijk voor de
ministers verricht, en voeren daarnaast eigen controles uit.
Met het oog op het budgetrecht van het parlement richten wij ons controlewerk zo in dat
wij over belangrijke fouten en onzekerheden niet alleen op jaarverslagniveau in totaal, maar
ook per begrotingsartikel kunnen rapporteren. Om te kunnen bepalen wat wel en niet
belangrijk is gebruiken wij kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen.

50

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Voor de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de
bedrijfsvoering beoordelen we of deze ordelijk en controleerbaar tot stand is gekomen.
Onderzoek naar de bedrijfsvoering
In ons onderzoek naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries beoordelen
wij of het financieel beheer, het materieelbeheer en andere elementen van de
bedrijfsvoering rechtmatig, ordelijk en controleerbaar zijn.
Omdat het niet mogelijk is alle relevante elementen van de bedrijfsvoering jaarlijks te
toetsen, hebben wij een meerjarige aanpak ontwikkeld. Wij richten ons daarbij niet alleen
op de elementen die een rechtstreekse relatie hebben met de financiële informatie in de
jaarverslagen, maar ook op andere belangrijke onderwerpen als informatiebeveiliging en
toezicht op uitvoering van beleid door derden.
Als we vinden dat een onderdeel van de bedrijfsvoering onvoldoende beheerst verloopt,
noemen wij dat een ‘onvolkomenheid’ dan wel een ‘ernstige onvolkomenheid’. Daarnaast
kunnen wij ontwikkelingen en risico’s signaleren die nog aandacht behoeven.
Onderzoek naar beleidsinformatie
Wij doen jaarlijks onderzoek naar een aantal beleidsthema’s. Centraal staan hierbij de
vragen of ministers erin slagen de belastingbetaler waar voor zijn geld te leveren en of zij
het parlement hierover voldoende informeren. Hiervoor gaan wij na:
• hoeveel geld aan het beoogde doel wordt besteed;
• of voor dat geld de beloofde prestaties worden geleverd;
• in hoeverre het met het geld beoogde doel wordt gerealiseerd;
• of het parlement in begroting, jaarverslag en andere kamerstukken voldoende
wordt geïnformeerd.
Een uitgebreide methodologische verantwoording over ons jaarlijkse verantwoordings­
onderzoek staat op onze website: www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2016,
onder ‘Over dit onderzoek’.

51

Bijlage

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Financieel

4 Bedrijfsvoering

5 Beleid

6 Reactie

Bijlage 2

Eindnoten
1

Commissie onderzoek Belastingdienst: Onderzoek naar de besluitvormingsprocedures binnen
de Belastingdienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31066 IX, nr. 330 bijlage.

2

Tweede Kamer: Verslag van een Algemeen Overleg, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017,
31066 IX, nr. 313.

3

Ministerie van Financiën: Brief aan de Algemene Rekenkamer over de Investeringsagenda
Belastingdienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31066 IX, nr. 305.

4

Algemene Rekenkamer: Brief aan staatssecretaris Wiebes betreffende Verzoekonderzoek
Investeringsagenda Belastingdienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 31066 IX, nr. 311.

5

ADR: Assurancerapport onderzoek rechtmatigheid uitgaven met betrekking tot de
uitstroomregeling 2016, 27 januari 2017, Kenmerk 2017-0000017241.

6

ADR: Rapport van bevindingen over de projecten Investeringsagenda, die niet zijn behandeld
door het Investment Committee, 27 januari 2017, Kenmerk 2017-0000017243.

7

Ministerie van Financiën: Continuïteitsrapportage Belastingdienst en enkele andere op de
Belastingdienst betrekking hebbende stukken, bijlage, Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017,
31066 IX, nr. 305 en antwoorden op de Kamervragen van het lid Omtzigt (CDA) over de
vertrekregeling voor ambtenaren, Aanhangsel van de Handelingen, Vergaderjaar 2016–2017,
nr. 1048.

8

Ministerie van Financiën: Brief van de staatssecretaris van Financiën, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2016-2017, 31066 IX, nr. 307.

9

Kabinetsreactie op het Rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2016-2017, 31066 IX, nr. 330.

10 Algemene Rekenkamer 2016, Rapport Intensivering toezicht en invordering bij de
Belastingdienst, Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 31066 IX, nr. 257.
11 Ministerie van Financiën: Ramingen Switch: antwoorden op aanvullende vragen over de
leegloop bij de Belastingdienst, Tweede Kamer Vergaderjaar 2016-2017, 31 066 IX, nr. 301.
12 Algemene Rekenkamer: Rapport Handhavingsbeleid Belastingdienst, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2016-2017, 31066 IX, nr. 319.
13 De Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst definieert de minimale eisen die gesteld worden
aan de informatiebeveiliging van de IT-infrastructuur van de Rijksdienst. In hoofdstuk 14 van de
Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst zijn normen opgenomen voor
bedrijfscontinuïteitsbeheer.
14 Doelstelling van bedrijfscontinuïteitsbeheer is het tegengaan van onderbreking van bedrijfs­
activiteiten en bescherming van kritische bedrijfsprocessen tegen de gevolgen van omvangrijke
storingen in informatiesystemen of rampen en om tijdig herstel te bewerkstelligen.

52

Bijlage

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis/Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2017