Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

24 095

Frequentiebeleid

Nr. 388

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 juli 2015
In mijn brief van 26 juni jl. heb ik aangegeven dat het kabinet kiest voor
een veiling van de commerciële radiovergunningen onder gelijktijdige
afschaffing van de meeste clausuleringen en de eigendomsbeperkingen
(Kamerstuk 24 095, nr. 384). Deze clausuleringen en eigendomsbeperkingen zijn van kracht sinds 2003. Het medialandschap is door onder meer
technologische ontwikkelingen en convergentie sindsdien geheel
veranderd. De huidige voorwaarden in de vergunningen zijn nu mijns
inziens achterhaald. Ik wil dus deze clausuleringen grotendeels en de
eigendomsbeperkingen in zijn geheel afschaffen, omdat ik ervan
overtuigd ben dat dit bijdraagt aan een betere marktwerking en ruimte
biedt aan ondernemers om te kunnen innoveren, bijvoorbeeld in hun
programmering. Ik kan dit beleidsdoel niet realiseren met een verlenging.
De reden daarvoor is dat veilen primair het instrument is dat voor de
verdeling van schaarse frequentieruimte wordt toegepast. Dat is de
manier om – conform Europese regelgeving – frequentieruimte transparant en objectief te verdelen. Uit de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van de Telecommunicatiewet en uit het Frequentiebesluit 2013
blijkt dat het uitgangspunt is dat vergunningen slechts voor een beperkte
duur worden verleend en in beginsel ook niet worden verlengd. Indien
vergunningen voor frequentieruimte voor de commerciële omroep
aflopen, geldt als hoofdregel dat deze opnieuw wordt verdeeld, en wel
door middel van een veiling. Verlenging is slechts aan de orde als zich een
– uitzonderlijke – situatie als bedoeld in artikel 18 van het Frequentiebesluit 2013 voordoet, namelijk wanneer een bepaalde doelstelling daarmee
beter gediend wordt.1
Het is naar mijn oordeel niet mogelijk om bij een verlenging de aard van
een vergunning zodanig aan te passen dat het niet meer de oorspronkelijk
1

kst-24095-388
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Aan de uitgangspunten genoemd in de kamerbrief 23 juni 2009, kamerstuk 24 095, nr. 241,
waaronder verlengd zou kunnen worden – meer dan 50% van de huishoudens een
DAB-ontvanger heeft – is eveneens niet voldaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 24 095, nr. 388

1

verdeelde vergunning is. In dat geval is er feitelijk sprake van een nieuwe
verdeling, zij het met uitsluiting van mogelijke nieuwe partijen en zittende
partijen wordt de kans ontnomen om meer spectrum te verwerven. Dat
zou leiden tot het met terugwerkende kracht aanpassen van de spelregels,
hetgeen naar mijn oordeel niet toelaatbaar is uit oogpunt van de
rechtszekerheid en het fair play-beginsel.
Ik zal dit illustreren met een voorbeeld. In de vergunning van kavel A8
(jazz) is bepaald dat 87% tot 98% van de netto-zendtijd gebruikt moet
worden voor jazz-muziek. Indien die eis geheel komt te vervallen wordt de
aard, de omvang en de waarde van het vergunde gebruiksrecht ingrijpend
gewijzigd; er is dan in feite sprake van het verlenen van een geheel
nieuwe vergunning.2
Tijdens het Algemeen Overleg telecommunicatie van hedenochtend is
naar voren gebracht dat sommige juristen van mening zijn dat het
verlengen van de vergunning een nieuw besluit is waarbij bestaande
voorwaarden gewijzigd kunnen worden. Ik kan deze redenering niet
thuisbrengen. Juist bij een verlenging ben ik gehouden de bestaande
voorwaarden in stand te houden.
Artikel 18, tiende lid, van het Frequentiebesluit 2013 kent weliswaar de
mogelijkheid om vergunningvoorschriften bij een verlenging te wijzigen,
maar naar mijn oordeel gaat die mogelijkheid niet zo ver dat wat eerst een
vergunning was om jazz uit te zenden na verlenging een vergunning
wordt met vrije keuze voor de vergunninghouder. Ik ben van mening dat
dan geen sprake meer is van dezelfde vergunning. Ook omdat deze
voorwaarde effect heeft op de waarde van het kavel.
Een dergelijke wijziging doorvoeren bij een verlenging van de bestaande
vergunningen staat naar mijn oordeel op gespannen voet met jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de in de
Algemene wet bestuursrecht neergelegde algemene beginselen van
behoorlijk bestuur.
Recent (4 juni 2015) heeft de rechtbank Rotterdam bepaald dat zelfs bij
meer beperkte aanpassingen van de spelregels een verdeling al in de rede
ligt. Het ging hier om een beperkte aanpassing van het regionaliteitsvereiste. De rechter oordeelt: «Een dergelijke wijziging die de voornoemde
vergunningen wijzigt had tevoren ter consultatie aan de markt moeten
worden voorgelegd, terwijl het ook in de rede zou hebben gelegen dat
voorafgaand aan die wijziging een verdelingsronde zou hebben plaatsgevonden.» De rechtbank heeft toen de Regeling aanwijzing en gebruik 2003
gedeeltelijk buiten toepassing gelaten. Dat geldt te meer bij ingrijpende
aanpassingen zoals het aanpassen van de clausuleringen, zeker nu de
gelegenheid om een verdelingsronde te houden zich nu voordoet.
Mijn conclusie uit bovenstaande is dat bij een verlenging gecombineerd
met ingrijpende wijzigingen in de vergunningen er een reëel risico bestaat
dat een verlenging bij de rechter niet houdbaar blijkt.
Hoewel ik op grond van mijn redenering hierboven niet toekom aan de
beoordeling van de mogelijkheid om de uitzonderingsgronden van artikel
18 tweede lid van het Frequentiebesluit 2013 toe te passen, zal ik deze hier
op verzoek van uw Kamer toch bespreken.
De uitzonderingsgronden van artikel 18 zijn slechts van toepassing als het
algemeen maatschappelijk, economisch of cultureel belang, dan wel de
2

Zie bijvoorbeeld CBb 26 april 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BA3858.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 24 095, nr. 388

2

bevordering van de overgang van analoge naar digitale techniek beter
gediend zijn met een verlenging dan met een verdeling. De enige grond
die hier voor in aanmerking komt, zoals ook door de leden ingebracht, zou
zijn het bevorderen van de investeringen in digitalisering. De investeringsgraad in digitalisering staat er met 95% outdoordekking en 40–60%
indoordekking al zeer goed voor. Natuurlijk moet de bekendheid met
DAB+ nog omhoog, maar dit staat geheel los van de op te leggen
vergunningsvoorwaarden en dus los van het besluit te verlengen of te
veilen. Ik wil digitalisering een extra impuls geven. Dat kan ik doen door
de vergunningen te veilen, zodat ik er nieuwe eisen, zoals indoor-dekking,
aan kan verbinden. Wat ik óók wil is ondernemers de ruimte geven om te
innoveren door onnodige regels weg te nemen zodat zij juist kunnen
investeren in digitalisering. In geval van een verlenging kan ik niet al deze
beleidswijzigingen doorvoeren.
Bovendien merk ik op dat er procedures lopen van nieuwkomers (voor
niet-landelijke FM-vergunningen) en dat terdege rekening dient te worden
gehouden met een gang naar de bestuursrechter als voor een verlenging
wordt gekozen.
Op dit moment hebben we de mogelijkheid om een transparant en
non-discriminatoir verdeelmechanisme – namelijk de veiling – in te zetten
om voor een periode van 10 jaar frequentiegebruiksrechten op een
eerlijke manier in de markt te zetten zonder partijen daarvan uit te sluiten.
Ik blijf dus bij het aan uw Kamer voorgelegde besluit om de vergunningen
te veilen onder gelijktijdige afschaffing van de meeste clausuleringen en
de eigendomsbeperkingen.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 24 095, nr. 388

3