Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 162

Goedkeuring van de op 5 juli 2022 te Brussel tot
stand gekomen Protocollen bij het
Noord-Atlantisch Verdrag betreffende de
toetreding van de Republiek Finland en het
Koninkrijk Zweden (Trb. 2022, 58)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
De Republiek Finland (hierna: Finland) en het Koninkrijk Zweden (hierna:
Zweden) hebben op 18 mei 2022 een aanvraag tot lidmaatschap van de
NAVO ingediend. Op 29 juni 2022 besloten de NAVO-bondgenoten Finland
en Zweden uit te nodigen voor toetredingsbesprekingen die zouden
moeten leiden tot het NAVO-lidmaatschap. Hierover is door de regering
voorafgaand aan en na afloop van genoemde bijeenkomst aan de Tweede
Kamer gerapporteerd (Kamerstukken II 2021–2022, 28 676, nr. 301 en nr.
302). De toetredingsbesprekingen werden in Brussel afgerond.
Op 5 juli 2022 ondertekenden 30 NAVO-bondgenoten te Brussel de
toetredingsprotocollen die Finland en Zweden formeel uitnodigen om toe
te treden tot het op 4 april 1949 te Washington tot stand gekomen
Noord-Atlantisch Verdrag (Stb. 1949, J 355; hierna te noemen «het
NAVO-Verdrag»). Deze Protocollen behoeven goedkeuring door de
individuele bondgenoten volgens hun nationale procedures en zullen in
werking treden wanneer alle NAVO-bondgenoten de Protocollen hebben
goedgekeurd.
De uitnodigingen aan Finland en Zweden om toe te treden, vastgelegd in
de op 5 juli 2022 te Brussel tot stand gekomen Protocollen bij het
NAVO-Verdrag betreffende de toetreding van Finland en Zweden
(Trb. 2022, 58; hierna te noemen «de Protocollen»), passen in het «open
deur»-beleid van de NAVO. Dit beleid houdt in dat de NAVO, in lijn met
artikel 10 van het NAVO-Verdrag en vanuit het oogpunt van bevordering
van stabiliteit en samenwerking in Europa, bereid is de toetreding in
overweging te nemen van Europese landen die verwezenlijking van de
beginselen van dit Verdrag kunnen bevorderen en die kunnen bijdragen
aan de veiligheid van het Noord-Atlantisch gebied.
Voor zowel Finland en Zweden als de NAVO is de veiligheidssituatie sterk
veranderd sinds de Russische inval in Oekraïne. De inval toonde aan dat
Rusland bereid is om een grootschalige, niet-uitgelokte aanval op een
buurland uit te voeren. Met de Finse en Zweedse toetreding krijgt de

kst-36162-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 162, nr. 3

1

NAVO er nieuwe mogelijkheden op militair en op politiek vlak bij in een
strategisch belangrijke regio. Tegelijkertijd betekent toetreding van met
name Finland dat de NAVO een ruim 1.300 kilometer lange grens met
Rusland zal delen.
Militair gezien is al sprake van een nauwe samenwerkingsrelatie tussen
Finland, Zweden en de NAVO. Sinds 2014 zijn Finland en Zweden
Enhanced Opportunity Partner (EOP) van de NAVO. Dit maakt onderdeel
uit van het Partnership Interoperability Initiative dat versterkte militaire
samenwerking tot doel heeft. Ook wordt in dit kader gewerkt aan
verregaande interoperabiliteit tussen de Finse en Zweedse krijgsmachten
en die van de NAVO-bondgenoten. Finland en Zweden dragen bij aan
NAVO-missies en -oefeningen. Zo leverden Finland en Zweden troepen
tijdens de NAVO-crisisoperaties in Bosnië-Herzegovina vanaf 1996 en in
Afghanistan vanaf 2002. Op dit moment dragen Finland en Zweden bij aan
de NAVO-vredesmacht Kosovo Force en de NAVO-missie in Irak. Finland
en Zweden nemen als NAVO-partners regelmatig deel aan
NAVO-oefeningen en er is sprake van relatief grote interoperabiliteit.
Finland en Zweden zijn ook regionaal sterk militair verbonden door onder
andere de veiligheidsinitiatieven Nordic Defence Cooperation, Joint
Expeditionary Force, Northern Group en European Intervention Initiative.
Op Finland en Zweden na zijn alle deelnemende landen binnen deze
samenwerkingsverbanden NAVO-lid. Als leden van de Europese Unie en
voorstanders van de ontwikkeling van de defensie- en veiligheidsdimensie
daarvan kan toetreding van Finland en Zweden bovendien een impuls
geven aan de verdere verdieping van samenwerking tussen de EU en de
NAVO op veiligheidsgebied.
Zowel Finland als Zweden beschikken over relatief grote en goed
getrainde legers en uitstekende militaire capaciteiten. De Finse krijgsmacht bestaat uit 12.000 beroepssoldaten en kan in korte tijd 280.000
troepen mobiliseren als reservisten worden opgeroepen. Met 900.000
militair getrainde personen heeft Finland het grootste reservistenleger van
Europa. Daarnaast behoren de Finse luchtmacht en inlichtingendiensten
tot de meest geavanceerde van Europa.De Zweedse krijgsmacht beschikt
onder andere over een bekwame marine en met slechts een handvol
andere landen over het geavanceerde Patriot-luchtafweersysteem. In 2018
werd de dienstplicht opnieuw ingevoerd en jaarlijks krijgt een groeiend
aantal mannen en vrouwen een militaire basisopleiding om de krijgsmacht te versterken. Dit jaar gaat het om 5.500 mensen en dit aantal
neemt toe tot 8.000 in 2025. Het personeelsbestand van de Zweedse
krijgsmacht wordt verhoogd van 60.000 naar 90.000 in 2030. De Finse en
Zweedse toetredingen tot de NAVO dragen zodoende verder bij aan een
geloofwaardige en effectieve bondgenootschappelijke afschrikking en
verdediging en verhogen bovendien de veiligheid in de Oostzeeregio en
aan de noordflank.
Op politiek vlak zijn Finland en Zweden reeds nauw betrokken bij de
NAVO. Sinds het activeren van hun Modalities for Strengthened
Interaction-status (MSI) in februari 2022 zijn Finland en Zweden veelvuldig
aanwezig bij overleggen van de Noord-Atlantische Raad en
NAVO-comitébijeenkomsten zoals die gerelateerd aan de oorlog in
Oekraïne. Ook worden via die weg inlichtingen uitgewisseld tussen
Finland, Zweden en de NAVO en vinden wederzijdse politieke consultaties
plaats.
De uitnodigingen aan Finland en Zweden en hun daaruit voortvloeiende
toetreding dragen aldus positief bij aan de collectieve veiligheid van de
NAVO-veiligheidsregio en zijn daarmee ook in het belang van Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 162, nr. 3

2

2. Het toetredingsproces
De NAVO is een gemeenschap die gebouwd is op de gedeelde waarden
van democratie, individuele vrijheid en de rechtsstaat. Als leden van de
Europese Unie en tevens partners van de NAVO delen Finland en Zweden
deze waarden. Finland en Zweden zijn sterke democratische rechtsstaten.
Als leden van het Partnership for Peace-programma van de NAVO
committeren Finland en Zweden zich aan de voor de NAVO essentiële
beginselen en doelen zoals democratische controle op hun krijgsmachten.
Als leden van het Partnership Interoperability Initiative versterkten Finland
en Zweden hun samenwerking en militaire interoperabiliteit met de
krijgsmachten van NAVO-bondgenoten.
In het Finse regeringsrapport inzake veranderingen in zijn veiligheidscontext van 13 april 2022 meldt de Finse regering dat het dicht tegen de
NAVO-norm van 2% van het BBP aan zit. In de Finse definitie van
defensie-uitgaven worden pensioenen en kosten voor de grensbewaking
niet meegenomen. Volgens de soepelere NAVO-definitie komen de Finse
defensie-uitgaven daarom ruim boven de afgesproken 2% van het BBP uit.
De Zweden hebben aangekondigd zo snel mogelijk de NAVO-norm van
2% te halen. De militaire interoperabiliteit van de Finse en Zweedse
krijgsmachten met de NAVO wordt versterkt door deelname aan eerdergenoemde crisis- en vredesoperaties en de EOP-status die Finland en
Zweden hebben. Hiermee zijn de Finse en Zweedse militaire structuren
reeds grotendeels inpasbaar in die van de NAVO. Finland en Zweden
schuiven al regelmatig aan bij verschillende NAVO-overleggen zoals de
bijeenkomsten van NAVO Ministers van Buitenlandse Zaken en worden
veelvuldig bij het interne NAVO-informatieverkeer betrokken.
Het Zweedse parlement en het Finse parlement spraken zich op respectievelijk 16 en 17 mei uit ten faveure van toetreding en een toenemende
meerderheid van zowel het Finse als het Zweedse volk steunt toetreding
tot de NAVO.
Met de ondertekening en aanvaarding van de toetredingsprotocollen door
de 30 NAVO-bondgenoten worden Finland en Zweden formeel uitgenodigd toe te treden tot het NAVO-Verdrag. Hierna kunnen Finland en
Zweden een toetredingsakte bij het NAVO-Verdrag deponeren bij de
Verenigde Staten, de depositaris van het verdrag. Daarmee zullen Finland
en Zweden vervolgens daadwerkelijk toetreden.
3. Financiële consequenties van de toetreding
De financiële gevolgen van de toetreding van Finland en Zweden zijn zeer
bescheiden en houden verband met het aanpassen van de verdeelsleutel
waarmee lidstaten bijdragen aan de gemeenschappelijke financiering van
de NAVO. Finland en Zweden zullen net als andere bondgenoten gaan
bijdragen aan de budgetten van de NAVO, te weten het civiele budget, het
militaire budget en het NAVO Veiligheid Investeringsprogramma.
4. Datum voor toetreding tot de NAVO
Nu de Protocollen bij het NAVO-Verdrag zijn ondertekend, volgt
goedkeuring daarvan conform de geldende nationale wetgeving van de
lidstaten. Deze lidstaten streven ernaar de nationale goedkeuringsprocedures voor de Protocollen zo spoedig mogelijk af te ronden.
Na inwerkingtreding van de Protocollen richt de Secretaris-Generaal van
de NAVO namens alle lidstaten een formele uitnodiging aan de
regeringen van Finland respectievelijk Zweden. De landen kunnen, nadat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 162, nr. 3

3

de besluitvorming in eigen land is afgerond, partij worden bij het
NAVO-Verdrag door het neerleggen van de akte van toetreding bij de
regering van de Verenigde Staten van Amerika, de depositaris van het
NAVO-Verdrag.
Vanaf de ondertekening van de Protocollen door de NAVO-lidstaten, zullen
Finland en Zweden als genodigden deelnemen aan NAVO-overleggen. In
de periode tussen de lidmaatschapsaanvragen en daadwerkelijke
toetreding zijn Finland en Zweden kwetsbaar zonder de bescherming van
artikel 5 van de NAVO. Nederland werkt al nauw samen met Finland en
Zweden en staat klaar om de militaire en veiligheidssamenwerking verder
te intensiveren. Het staat buiten kijf dat Nederland Finland en Zweden zal
bijstaan als de veiligheidssituatie daarom vraagt, zoals ook vastgelegd in
de wederzijdse bijstandsclausule van de Europese Unie en artikel 51 van
het Handvest van de Verenigde Naties. Onder andere de Verenigde Staten,
Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België, Noorwegen, IJsland,
Denemarken, Estland, Letland en Litouwen zegden eveneens veiligheidsgaranties toe.
5. Een ieder verbindende bepalingen
Naar het oordeel van de regering bevatten deze Protocollen geen een
ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de
Grondwet, die aan rechtssubjecten rechtstreeks rechten toekennen of
plichten opleggen.
6. Koninkrijkspositie
Wat het Koninkrijk der Nederlanden betreft zullen de Protocollen, evenals
het NAVO-Verdrag, alleen voor het Europese deel van Nederland gelden.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra
De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 162, nr. 3

4