De BAG bekeken: goed op weg naar een registratie van
adressen en gebouwen voor iedereen;
Rapport van de evaluatie van de Wet Basisregistraties Adressen en
Gebouwen (BAG) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

beheervraaggerichtede BAG en
Deel B:
Integraal evaluatierapport
Datum
28 januari 2014
Status
Definitief
Rapportno. ADR/2013/1460

Uitgebracht aan: Het Ministerie van Infrastructuur en Mileu (IenM)

Colofon

Titel

De BAG bekeken: goed op weg naar een registratie van
adressen en gebouwen voor iedereen,
Rapport van de evaluatie van de Wet Basisregistraties
Adressen en Gebouwen (BAG) van het Ministerie van
Infrastructuur en Milieu

Bijlage(n)

6

Inlichtingen

Auditdienst Rijk
070-342 7700

Pagina 3 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Inhoud

1
1.1
1.2
1.3

Samenvatting
Inleiding
Conclusies
Aanbevelingen

6
6
7
7

2
2.1
2.2
2.3

Inleiding
Aanleiding opdracht
Context
Leeswijzer rapport

9
9
9
10

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Doel en aanpak van het onderzoek
Doelstelling en onderzoeksvragen
Referentiekader
Object en scope
Organisatie

12
12
13
14
15

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10

Bevindingen en conclusies per kritische succesfactor
Algemeen
Het beleidskader
Organisatie en besluitvorming
Omgeving en draagvlak voor de Wet BAG
Instrumentarium
Risicomanagement en kwaliteitsborging
Personeel
ICT
Financiën
Monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing

16
16
16
20
24
26
29
31
32
37
38

5
5.1
5.2
5.3

Doelen en effecten in beeld
Algemeen
Doelen
Effecten

44
44
45
50

6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Conclusies en aanbevelingen
Algemeen
Doeltreffendheid
Doelmatigeid
Succes- en faalfactoren
Aanbevelingen

56
56
56
57
57
60

7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6

Bijlagen
Werkwijze evaluatie
Geinterviewde organisaties
Documenten
Referentiekader
Schema Stelsel Basisregistraties
Tabel met objecten en attributen in de BAG

64
66
66
70
73
74

Pagina 5 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

1

Samenvatting: De BAG is goed op weg naar een registratie van
adressen en gebouwen voor iedereen

In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft de
Auditdienst Rijk (ADR) een evaluatie uitgevoerd naar de Wet Basisregistraties
Adressen en Gebouwen (Wet BAG). Deze evaluatie is in de Wet aangekondigd.
Hieronder vind u de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek.
De Wet BAG heeft ertoe geleid dat er nu daadwerkelijk een registratie van adressen
en gebouwen (de BAG) operationeel is in ons land. Deze is niet alleen voor
bestuursorganen toegankelijk en bruikbaar, maar ook voor het publiek. De BAG
wordt meer en meer gebruikt door allerlei bestuursorganen, maar nog niet door alle,
hoewel de Wet BAG hen daartoe wel verplicht. Ook maakt het publiek en groepen in
de samenleving meer en meer gebruik van de BAG.
Sinds de Wet BAG in 2009 in werking is getreden is er hard gewerkt door IenM,
bestuursorganen (o.a. gemeenten) en andere betrokkenen om de BAG technisch en
organisatorisch te ontwikkelen en werkend te krijgen. Dat is gelukt. Alle gemeenten
zijn nu aangesloten op de BAG en beheren de BAG. De BAG is ook gekoppeld aan de
andere basisregistraties. Hierdoor worden in de WOZ en de GBA de gegevens van de
BAG gebruikt. Het resultaat is dat de publieke en private afnemers behoorlijk
tevreden zijn over de BAG. De BAG heeft zich een plek verworven en heeft
draagvlak.
De BAG staat niet op zichzelf. Met 11 andere basisregistraties maakt zij deel uit van
het Stelsel van basisregistraties in ons land. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties coördineert dit Stelsel. IenM neemt aan dit Stelsel deel.
Dat nog niet alle bestuursorganen intensief gebruik maken van de BAG heeft enkele
redenen. Ten eerste hebben bestuursorganen vaak al registraties van adressen en
gebouwen uit het verleden. Deze zijn dan precies toegesneden op hun taken die
voortvloeien uit hun eigen wet- en regelgeving. De BAG heeft als basisregistratie
een specifieke set van gegevens. En deze verschilt vaak enigszins van de
registraties van adressen en gebouwen die al bestaan.
Overigens kunnen bestuursorganen de BAG aanvullen met hun eigen ‘extra’
gegevens als zij dat willen. Afnemers hebben daarnaast nog duidelijke wensen met
betrekking tot de BAG maar de besluitvorming hierover is nog niet voltooid. Hierbij
wreekt zich wellicht dat de uitvoering van de BAG niet ondersteund wordt door een
aparte organisatie zoals de BPR (voor de GBA) of de Waarderingskamer (de WOZ).
Ten tweede zijn de investeringen en de inspanningen die bestuursorganen moeten
plegen om de BAG te integreren in hun werkprocessen groot. Bestuursorganen
wachten soms liever een moment in de toekomst af (bijvoorbeeld bij de vervanging
van oude systemen, reorganisaties), om gebruik te gaan maken van de BAG. Dat is
wanneer in hun ogen de baten opwegen tegen de kosten.
Ten derde is de feitelijke juistheid van de gegevens in de BAG nog niet optimaal. Dit
komt mede doordat het huidige systeem van monitoring, handhaving, toezicht en
bijsturing op dit moment onvoldoende bijdraagt aan de verbetering van de BAG. Het

Pagina 6 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

systeem van inspecties is verouderd en sluit niet meer aan op moderne rijksbrede
inzichten en ontwikkelingen op dit vlak.
Wanneer de feitelijke juistheid de 100% zou benaderen, zou dit voor gebruikers een
sterke impuls zijn om de BAG te gebruiken. Dit laatste zou dan weer bijdragen aan
het doen van veel terugmeldingen, waardoor de kwaliteit van de BAG kan
toenemen. De Wet ziet terugmelding als een vorm van kwaliteitsborging en niet als
een vangnet voor fouten in de BAG. Een belemmering voor terugmelden is het
gebrek aan een voorziening om gemakkelijk, grote aantallen correcties te melden.
Bovendien is de BAG bij het publiek relatief onbekend. In tegenstelling tot de GBA
en WOZ voelt de burger waarschijnlijk geen direct belang om ‘zijn’ adres- en
gebouwgegevens bij te houden.
Ten vierde staat het een creatief en innovatief gebruik van de gegevens in de BAG
door ze bijvoorbeeld te koppelen met die van andere (basis)registraties nog in de
kinderschoenen. Bestuursorganen en bedrijven experimenteren hiermee wel steeds
meer mee en boeken ook resultaten. De beoogde effecten (efficiëntere
taakvervulling, fraudebestrijding, lastenverlichting, kwalitatieve baten en benutting
door private gebruikers) zijn nog maar gedeeltelijk gerealiseerd.
Op basis van het onderzoek concluderen we dat de uitvoering van de BAG al
behoorlijk doelmatig en doeltreffend is te noemen. De BAG draagt bij aan een meer
effectieve en efficiënte taakvervulling door bestuursorganen. Maar het
achterliggende doel van de BAG is een verbetering van de doelmatigheid en de
kwaliteit van de dienstverlening van de overheid. Om deze verbetering in de praktijk
daadwerkelijk en substantieel te bereiken, is het nodig om de BAG verder te
verbeteren en breder te gebruiken.
Daarom bevelen wij IenM aan om verbeteringen vooral door te voeren in
samenspraak met de afnemers van de BAG en de partners in het Stelsel van
basisregistraties. Praktisch gaat het om:
het verbeteren van de kwaliteit van de BAG door het moderniseren van de
instrumenten voor monitoring, toezicht & handhaving enerzijds en door het
ontwikkelen van een efficiënte (voorziening voor) terugmelding anderzijds;
het bevorderen van het gebruik van de BAG door meer in te spelen op de
wensen van bronhouders (gemeenten die de BAG beheren) en afnemers.
Ook kunnen bestuursorganen worden aangesproken op hun (verplichte)
gebruik;
het sturen op het realiseren van de beoogde baten via een
meersporenbeleid, zoals het bevorderen van de efficiëntie door stapsgewijs,
en in het kader van Stelsel van basisregistraties, de BAG te harmoniseren
met de andere basisregistraties en de bijbehorende wet- en regelgeving.
het versterken van de organisatie en besluitvorming voor de BAG door
bijvoorbeeld synergie (samenwerking) te zoeken met andere registraties.

Pagina 7 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

2

Inleiding

2.1

Aanleiding opdracht
De Wet BAG staat voor de Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen. De Minister
van IenM is verantwoordelijk voor de invoering en de werking van deze Wet. De Wet
is 1 juli 2009 in werking getreden1. Artikel 46 uit de Wet stelt dat de Wet vier jaar
na het in werking treden zal worden geëvalueerd: “Onze Minister zendt steeds na
vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de
effecten van deze wet in de praktijk”.
Deze evaluatie geeft hieraan invulling. Deze evaluatie is uitgevoerd door de ADR in
opdracht van de wnd. directeur Ruimtelijke Ontwikkeling (onderdeel van DGRW), de
heer drs. H.A. Snoeken. De evaluatie is opgenomen in het Jaarplan ADR 2013,
onderdeel Cluster IenM.
De Wet BAG is opgesteld in het kader van het programma Stroomlijning
Basisgegevens. Dit programma beoogde het verbeteren van de
gegevenshuishouding binnen de overheid door het realiseren van een stelsel van
basisregistraties met authentieke gegevens. Hiermee wordt beoogd een eenmalige
inwinning en vastlegging van gegevens, die meervoudig binnen bestuursorganen
met een publiekrechtelijke taak moeten worden gebruikt (verplicht hergebruik). De
Wet BAG draagt bij aan deze doelstellingen. De belangrijkste doelstelling van de Wet
BAG is het realiseren van een landelijk uniforme afbakening en benoeming van
gebouwen om de onderlinge uitwisselbaarheid van gebouwinformatie in
verschillende processen te ondersteunen2. Deze gegevens hebben bestuursorganen
nodig voor een goede uitoefening van hun publiekrechtelijke taak.
Op basis van de Wet BAG zijn er twee registraties ingevoerd waarin de
basisgegevens van alle adressen en gebouwen3 in Nederland staan: de
Basisregistratie Adressen en de Basisregistratie Gebouwen. Deze 2 administraties
vormen samen 1 administratie en noemen we verder de BAG. Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de opbouw en het beheer van de BAG, het Ministerie van
IenM is verantwoordelijk voor de Wet en de realisatie en onderhoud van de
landelijke voorziening voor de BAG. Het Kadaster voert, in opdracht van IenM, het
beheer van de landelijke voorziening van de BAG (LV BAG) en stelt de gegevens
centraal beschikbaar aan gebruikers. Gebruikers van de registraties zijn
bestuursorganen zoals de Belastingdienst, maar ook andere organisaties met een
publiekrechtelijke taak (woningcorporaties en notarissen bijv.) en derden (burgers
en bedrijven).

2.2

Context
Hieronder worden enkele centrale begrippen toegelicht die een beeld geven van de
werking van de Wet BAG in de praktijk. Dit zijn:
taakverdeling;
uitgangspunten Wet BAG;
besturing en overlegvormen Wet BAG;
relatie met het Stelsel van Basisregistraties;
1

zie Staatsblad 2011, 202. Overigens is het deel van de wet dat gaat over verplicht gebruik door overheden (in
processen waar gebouw- en/of adresgegevens een rol spelen) pas sinds 1 juli 2011 in werking getreden.
2
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30968 nr.6
3
Het gaat om vrijwel alle adressen en gebouwen. Zo staan bijvoorbeeld postbussen en windturbines niet in de BAG.

Pagina 8 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

toezicht en handhaving.
Taakverdeling
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beheer van de BAG. Dit betreft:
het invoeren en bijhouden van de gegevens;
het organiseren en borgen van de processen;
de aankoop en het beheer van de lokale BAG-voorzieningen;
de toelevering van de gegevens aan de LV BAG.
IenM is verantwoordelijk voor:
de wet- en regelgeving;
het beheer en onderhoud van de Landelijke Voorziening en
het toezicht en de handhaving op de uitvoering van de wet.
De LV BAG is als wettelijke taak opgedragen4 aan het Kadaster. Het Kadaster
beheert de LV BAG en stelt de gegevens beschikbaar aan de diverse afnemers 5.
Daarnaast fungeert het Kadaster als secretariaat van het bronhouders- en
afnemersoverleg van de Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG BAO).
Uitgangspunten
Belangrijke uitgangspunten voor de basisregistraties zijn:
eenmalig inwinnen: de gebouw- en adresgegevens worden door de
gemeente eenmalig ingewonnen en vastgelegd opdat andere gebruikers
deze gegevens ook kunnen gebruiken;
verplicht meervoudig gebruik door bestuursorganen: het is niet de bedoeling
dat gemeenten en andere bestuursorganen dezelfde6 gebouw- en
adresgegevens van een gebouw, die al in de BAG staan, zelf opnieuw
inwinnen en apart vastleggen;
eenduidige registratie: de gegevens zijn voor één uitleg vatbaar en worden
op uniforme wijze afgebakend en vastgelegd;
de gegevens zijn betrouwbaar. Dat wil zeggen: de gegevens zijn volledig,
juist en actueel. Gegevens worden op tijd ingevoerd en gemuteerd;
bestuursorganen met een publiekrechtelijke taak hebben een
terugmeldplicht bij gerede twijfel over de juistheid en volledigheid van de
authentieke gegevens.
Besturing en overlegvormen Wet BAG
Het Ministerie van IenM is politiek en beleidsmatig eindverantwoordelijk voor
de Wet BAG.
Artikel 29 en 30 van de Wet BAG stelt dat Kadaster met gemeenten praat
over beheer LV en met gemeenten en afnemers over het gebruik van de
BAG. In de praktijk is dit gerealiseerd door het inrichten van het BAG BAO.
Het BAG BAO is belast met de overkoepelende sturing van de BAG en voert
de volgende taken uit conform het Handboek Besturing BAG:
o beleidsvoorbereiding en innovatie;
o planvorming rond voorzieningen en ICT (waaronder releasebeleid en
planning);
o sturing op basis van planning, rapportage en evaluatie;
o bepalen van het dienstverleningsniveau en toezien op kwaliteit;
o informatiemanagement;

4

Artikel 26 Wet BAG: http://wetten.overheid.nl/BWBR0023466/
Artikel 32 Wet BAG: http://wetten.overheid.nl/BWBR0023466/
6
Dat wil hier zeggen: niet-complementaire gegevens op de BAG.
5

Pagina 9 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

toezicht op en onderhouden van architecturen en standaarden voor
de BAG;
o adviseren van de Minister en/of het Ministerie van IenM.
In het BAG BAO nemen vertegenwoordigers deel van de VNG (namens de
bronhouders (gemeenten), landelijke overheidsafnemers (bijvoorbeeld IPO,
Waarderingskamer, CBS, Belastingdienst) en vertegenwoordigers van het
Kadaster en van IenM.
Voor de tactisch/operationele sturing is het Agendaoverleg ingericht. Leden
van het Agendaoverleg bereiden de vergadering van het BAG BAO voor.
In het Gebruikersoverleg worden wensen, mogelijkheden, procedures en
werkwijzen van bronhouders en afnemers op operationeel niveau
geïnventariseerd en afgestemd.
o

Relatie met het Stelsel van Basisregistraties
Een basisregistratie is een door de overheid formeel aangewezen registratie met
daarin gegevens van hoogwaardige kwaliteit, die door alle overheidsinstellingen,
verplicht en zonder nader onderzoek, worden gebruikt bij de uitvoering van
publiekrechtelijke taken. De Wet BAG bestaat uit twee basisregistraties, die behoren
tot de 13 registraties die samen het huidige Stelsel van Basisregistraties vormen.
Andere basisregistraties zijn bijvoorbeeld: het GBA (Gemeentelijke
Basisadministratie Persoonsgegevens), het NHR (Handelsregister), de WOZ
(Basisregistratie Waarde Onroerende Zaken) en de BRT (Basisregistratie
Topografie). Door gegevens uit de basisregistraties aan elkaar te koppelen, ontstaat
daadwerkelijk een samenhangend Stelsel van basisregistraties. Een voorbeeld van
een samengesteld gegeven is het woonadres uit de GBA: een persoon uit de GBA
met een adres uit de BAG.
Toezicht en handhaving
Toezicht en handhaving op de bronhouders (gemeenten) vindt plaats via de BAGinspecties. De Wet BAG verplicht elke gemeente zijn BAG eens per drie jaar te laten
controleren. Alleen bevoegde bedrijven mogen de inspecties bij gemeenten
uitvoeren. Een bedrijf kan als bevoegde inspectie-instelling worden gezien, wanneer
deze een accreditatie van de Raad voor Accreditatie heeft voor uitvoering van de
BAG-inspecties. Bij de inspecties wordt een formeel protocol gehanteerd zoals
benoemd in de Ministeriele Regeling ‘Periodieke controle basisregistraties adressen
en gebouwen7’.
De technische kwaliteitszorg op de LV BAG wordt uitgevoerd door het Kadaster. Dit
valt onder het regulier toezicht van de Minister op het ZBO Kadaster (uitgevoerd
door IenM FMC), en via de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie worden er
kwartaal- en jaarrapportages opgesteld en gesprekken op verschillende niveaus
georganiseerd.
Binnen het Ministerie van IenM is de directie Ruimtelijke Ontwikkeling (programma
Geo-Informatie) beleidsmatig verantwoordelijk voor de Wet BAG.
2.3

Leeswijzer rapport
De rapportage van de evaluatie kent 2 delen:
deel A: Samenvattend rapport en
deel B: Integraal evaluatierapport (uitwerking). Dit rapport is deel B.

7

http://wetten.overheid.nl/BWBR0030564/

Pagina 10 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

In hoofdstuk 3 hoe de evaluatie is uitgevoerd. De evaluatie brengt de Wet BAG in
beeld aan de hand van succes- en faalfactoren, doelen en effecten. De succes- en
faalfactoren vindt u in hoofdstuk 4. Doelen en effecten leest u in hoofdstuk 5. In
hoofdstuk 6 geven we een oordeel over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
Wet BAG. Bij dit oordeel geven we ook aanbevelingen om de doeltreffendheid en de
doelmatigheid te vergroten. De bijlagen treft u aan in hoofdstuk 7.

Pagina 11 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

3

Doel en aanpak van het onderzoek

3.1

Doelstelling en onderzoeksvragen
Doelstelling
De doelstelling van de evaluatie was het geven van inzicht in de doeltreffendheid en
de doelmatigheid (effecten) van de Wet BAG in de praktijk. De centrale
onderzoeksvragen luidden dan ook:
A. In hoeverre is de Wet BAG doeltreffend en
in hoeverre is de Wet BAG doelmatig te noemen?
B. Wat zijn hierbij de succes- en faalfactoren?
C. Welke aanbevelingen zijn hierbij mogelijk?
De mate waarin de Wet BAG doeltreffend is, hebben we afgeleid uit de mate waarin
de beoogde doelen en effecten zijn gerealiseerd. Hierbij zijn de hoofddoelen van de
Wet:
1. het eenmalig inwinnen van gegevens van adressen en gebouwen;
2. een kwalitatief hoogwaardige registratie met een landelijk uniforme
afbakening en benoeming van gebouwen;
3. het verplichte gebruik van de authentieke gegevens binnen deze gebouwenen adressenregistratie door bestuursorganen, met een terugmeldingsplicht
bij twijfel over de juistheid van de authentieke gegevens;
4. een registratie die ook door burgers en private organisaties wordt gebruikt.
De realisatie van deze hoofddoelen moet leiden tot een meer effectieve en meer
efficiënte taakvervulling door bestuursorganen en tot meer gebruik van de
gegevens. Hiermee beoogt de wetgever uiteindelijk een verbetering van de
doelmatigheid en de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid (bron:
Memorie van Toelichting8).
De mate waarin de Wet BAG doelmatig is hebben we daarom afgeleid uit:
de mate waarin de doelen en effecten zijn gerealiseerd (zie
doeltreffendheid);
de mate waarin de beoogde kosten en baten zijn gerealiseerd en de baten hoger zijn dan de kosten (doelmatigheid);
de mate waarin er belangrijke knelpunten zijn in de uitvoeringsprocessen
van de (Wet) BAG (zie onderzoekvraag B: succes- en faalfactoren).
A. Mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van de Wet BAG
Om de centrale onderzoeksvraag A te beantwoorden, is een antwoord gezocht op de
volgende deelvragen:
1. In hoeverre zijn de hoofddoelen gerealiseerd?
2. Welke effecten (beoogde en niet-beoogde, ongewenste en gewenste) doen zich
voor?
3. Wat zijn de huidige kosten van de Wet BAG?
4. Wat zijn de huidige baten van de Wet BAG?
5. In hoeverre zijn er bij betrokken partijen (structurele) kostenvoordelen behaald
in vergelijking met de situatie (kosten, personeel) zonder de Wet BAG?

8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30968 nr.3

Pagina 12 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

6. Zijn dit kostenvoordelen voor bronhouders of voor afnemers (binnen gemeenten:
beleidsterreinen of andere basisregistraties, buiten gemeenten: overige
bestuursorganen met publiekrechtelijke taken)?
7. Als we de doelbereiking, de effecten (baten), en de kosten / inspanningen voor
de Wet BAG, en de succes- en faalfactoren (uit vraag B) in ogenschouw nemen,
in hoeverre is dan de Wet BAG doeltreffend en doelmatig te noemen?
B. Succes- en faalfactoren in het kader van de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van de Wet BAG
Om de centrale onderzoeksvraag B te kunnen beantwoorden, is een antwoord
gezocht op de hieronder vermelde deelvragen. In het uitgewerkte referentiekader in
bijlage 3 zijn tien kritische succesfactoren (KSF-en) benoemd, inclusief bijbehorende
beheersmaatregelen. Deze KSF-en zijn in het vooronderzoek in overleg met de
opdrachtgever, de Begeleidingscommissie en de Klankbordgroep vastgesteld.
Hieronder worden de succes- en faalfactoren genoemd:
1. een eenduidig beleidskader dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen;
2. een goed functionerende organisatie en besluitvormingsproces;
3. afstemming op de omgeving;
4. een eenduidig en functioneel instrumentarium;
5. risicomanagement en kwaliteitsborging;
6. kwalitatief en kwantitatief toereikend personeel;
7. goed functionerende ICT;
8. beschikbaarheid en beheersing van de financiën;
9. draagvlak voor de wet BAG;
10. monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing.
Het was binnen de scope van dit onderzoek niet mogelijk om alle uitgewerkte
beheersmaatregelen tot in detail te onderzoeken. De beheersmaatregelen dienen als
aandachtspunten voor mogelijke succes- en faalfactoren bij de documentstudie en in
de interviews. In overleg met de opdrachtgever, de Begeleidingscommissie en de
Klankbordgroep zijn vijf kritische succesfactoren benoemd die in het onderzoek de
meeste aandacht gekregen hebben. Dit waren:
Beleidskader;
Organisatie en besluitvorming;
Omgeving;
Instrumentarium;
Toezicht, monitoring, handhaving en bijsturing.
Dit betekent dat als deze succesfactoren niet ‘vanzelf’ naar boven kwamen uit de
documentstudie en de interviews, de onderzoekers daar expliciet naar gezocht en
gevraagd hebben.
3.2

Referentiekader
Deze beleidsevaluatie is uitgevoerd aan de hand van een referentiekader dat
antwoorden moet opleveren op de 3 centrale onderzoeksvragen. Het referentiekader
omvat een uitwerking van de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid in het
licht van de Wet BAG. Dit komt neer op het schematisch formuleren van de
beleidstheorie van de Wet BAG. Aan dit kader liggen ook de beleidscyclus en de
Cirkel van Plan, Do, Check & Act (kwaliteitscirkel van Deming) ten grondslag.

Pagina 13 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Daarnaast maakt de Richtlijn Periodiek Evaluatieonderzoek9 onderdeel uit van het
referentiekader. Weliswaar focust de RPE vooral op beleidsdoorlichtingen en in
mindere mate op beleidsevaluaties. Maar veel van de vragen voor een
beleidsdoorlichting, inclusief de focus op doeltreffendheid en doelmatigheid, zijn ook
voor deze evaluatie van belang.
De RPE stelt daarnaast dat waar mogelijk, ook de causale relatie (verband tussen
oorzaak en gevolg) wordt onderzocht tussen de inzet van middelen en instrumenten
enerzijds, en het realiseren van de doelen anderzijds. Door het ontbreken van
systematische kwantitatieve informatie over controlegroepen (waarbij middelen en
instrumenten niet zijn ingezet) is dat in deze evaluatie niet haalbaar. Finale relaties
(verband tussen doelen en middelen) worden wel onderzocht.
Het referentiekader is opgenomen in bijlage 3.
3.3

Object en scope
Object
Het object van deze evaluatie was de toepassing van de Wet BAG op het moment
van onderzoek: de beheerfase. De centrale onderzoeksvragen richtten zich op de
huidige uitvoering en op aandachtspunten voor de toekomst.
Scope
Deze evaluatie is ex durante toetsend onderzoek. Dat betekent dat het onderzoek
plaatsvond in de fase waarin de Wet BAG wordt uitgevoerd. Het onderzoek richtte
zich primair op de overheidsgebruikers en niet op particuliere gebruikers. Wel is er
via documentstudie en bij het Kadaster nagegaan in hoeverre burgers en private
organisaties gebruik maken van de gegevens uit de BAG. Daarnaast heeft de
opdrachtgever aanvullend een extern klantonderzoek uit laten voeren naar het
gebruik van de BAG door private organisaties (bureau Statisfact10). De resultaten
hiervan waren input voor dit evaluatieonderzoek.
Daarnaast richtte de evaluatie zich primair op de werking van de (Wet) BAG en niet
op het gehele stelsel van basisregistraties waarvan de BAG onderdeel is. Het was
namelijk geen evaluatie van het gehele stelsel. Wel zijn de koppelingen van de
(Wet) BAG, zoals bijvoorbeeld met de GBA en de WOZ, in beeld gebracht.
Disclaimer
Uit het vooronderzoek bleek dat financiële en personele gevolgen, kosten en baten
niet goed getalsmatig te meten en in beeld te brengen zijn. Bijvoorbeeld: bepaalde
financiële en personele gegevens van het beheer van de BAG zijn niet goed
voorhanden omdat ze verweven zijn met andere gegevens. Daarbij gaat het niet
zozeer om de kosten die nu voor de BAG worden gemaakt, want waar zet je deze
kosten tegen af? Maar het gaat vooral om de meer- en minderkosten in vergelijking
tot de situatie dat de BAG niet zou zijn ingevoerd. Het was moeilijk om, in het kader
van de evaluatie, alle relevante financiële informatie te verzamelen en op waarde te
schatten. Daarom hebben we deze financiële en personele gevolgen, kosten en
baten zo goed mogelijk kwalitatief en (in meer bescheiden mate) kwantitatief
onderbouwd.

9

(RPE, Staatscourant, nr. 18352, 11-9-2012)
Rapportages zijn beschikbaar gesteld via http://bag.vrom.nl

10

Pagina 14 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

3.4

Organisatie
De uitvoering van de evaluatie was gepland in de periode van maart tot en met
december 2013. Deze evaluatie is uitgevoerd in opdracht het Ministerie van IenM en
uitgevoerd door de ADR.
De Begeleidingscommissie begeleidde de Auditdienst en dacht mee met de
opdrachtgever over de onderzoeksaanpak en de informatievoorziening. Ook
reageerde de commissie op de bevindingen, conclusies en aanbevelingen, en
adviseerde hierbij en corrigeerde op feitelijke onjuistheden. De
Begeleidingscommissie kwam bijeen bij de start, bij het conceptrapport en bij het
eindrapport.
In de Klankbordgroep zaten naast de contactpersoon van de opdrachtgever,
functionarissen van IenM, het Kadaster, bronhouders en afnemers, en het
Stelsel/BZK. De groep reflecteerde en adviseerde, op enige afstand, aan het begin
en bij de afronding van de evaluatie aan de opdrachtgever en opdrachtnemer over
het conceptrapport.
Het BAG BAO werd geïnformeerd over de evaluatie tijdens reguliere overleggen door
de contactpersoon van de (gedelegeerde) opdrachtgever (over aanpak, voortgang
en afronding). Na afloop van de evaluatie presenteerde de opdrachtnemer het
eindrapport in dit gremium.
De opdrachtnemer brengt dit eindrapport formeel uit, aan de (gedelegeerde)
opdrachtgever. De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor het eindrapport. De
opdrachtnemer en de projectleider ondertekenen het eindrapport. De opdrachtgever
is eigenaar van het eindrapport en is verantwoordelijk voor de verspreiding ervan.
Wanneer de opdrachtgever het rapport naar de Tweede Kamer zendt, kan hij
hieraan desgewenst een beleidsnotitie toevoegen.
Het onderzoek bestond uit de volgende fasen:
1. Vooronderzoek
2. Veldwerk
3. Analyse en rapportage
In de bijlage zijn deze fasen uitgewerkt.

Pagina 15 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

4

Bevindingen en conclusies per kritische succesfactor

4.1

Algemeen
De mate waarin de BAG doeltreffend en doelmatig is hangt af van de wijze waarop
het instrumentarium is vormgegeven en de uitvoeringsprocessen zijn georganiseerd.
Daartoe zijn in het referentiekader tien kritische succesfactoren benoemd, die
vervolgens zijn uitgewerkt in beheersmaatregelen (zie bijlage 3).
Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen per kritische succesfactor:
1. een eenduidig beleidskader dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen;
2. een goed functionerende organisatie en besluitvormingsproces;
3. afstemming op de omgeving;
4. een eenduidig en functioneel instrumentarium;
5. risicomanagement en kwaliteitsborging;
6. kwalitatief en kwantitatief toereikend personeel;
7. goed functionerende ICT;
8. beschikbaarheid en beheersing van de financiën;
9. draagvlak voor de wet BAG;
10. monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing.
Elke paragraaf start met de beheersmaatregelen die we verwachten aan te treffen.
Daarna volgen de bevindingen en de conclusie. Deze conclusie geeft aan in hoeverre
de kritische succesfactor bijdraagt aan een doeltreffende en doelmatige Wet BAG.

4.2

Het beleidskader
Het beleidskader omvat alle wet- en regelgeving over de BAG. De volgende
beheersmaatregelen (bron: referentiekader) dragen bij aan een doelmatige en
effectieve Wet BAG:
De wet is eenduidig. Dit betekent eenduidig voor afnemers (eenduidige
definities en eenduidige gebruiksvoorschriften) en eenduidig voor bronhouders
(eenduidige afbakening en beheer).
De Wet BAG is afgestemd met de overige wet- en regelgeving op aanpalende
beleidsterreinen. Dit zijn bijvoorbeeld de WOZ, de Wabo, GBA en het
Bouwbesluit.
Het gebruik van de BAG voldoet aan de Wet Bescherming Persoonsgegevens
(WBP).
De Wet BAG voldoet aan de 12 eisen die voor alle basisregistraties zijn
geformuleerd11.
11

voldoen aan de twaalf eisen die voor alle basisregistraties zijn geformuleerd (nb. eisen conform brief TK, 26387
nr.18, dd.3-3- 2003) :
1. de registratie is bij wet geregeld;
2. de afnemers hebben een terugmeldplicht;
3. de registratie wordt verplicht hergebruikt door de hele overheid;
4. er is duidelijkheid over de aansprakelijkheid;
5. de realisatie en exploitatie geschieden tegen redelijke kosten en er is eenduidigheid over de verdeling ervan;
6. er is duidelijkheid over inhoud en bereik van de registratie;
7. er zijn sluitende afspraken en procedures tussen de houder van het register enerzijds en de leveranciers en
afnemers van gegevens anderzijds;
8. er zijn duidelijke procedures voor de toegankelijkheid van de registratie;
9. er is een stringent regime van kwaliteitsborging;
10. er is vastgelegd dat, en hoe afnemers van gegevens op een niet-vrijblijvende wijze betrokken worden bij de
besluitvorming over de registratie;
11. de positie en relatie van de registratie binnen het stelsel van registraties is duidelijk en beschreven;

Pagina 16 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Bevindingen over het beleidskader
Eenduidigheid
De wet is in de praktijk grotendeels eenduidig te noemen, hij is compleet en
gedetailleerd uitgewerkt in nadere regelgeving en in instructies in handboeken 12. De
wet is echter niet geheel eenduidig omdat gebruikers en bronbeheerders in de
praktijk in een beperkt aantal gevallen verschillende interpretaties geven aan de
wet- en regelgeving. In paragraaf 4.5 is dit verder uitgewerkt.
Afstemming met wet- en regelgeving op aanpalende beleidsterreinen
Het beleidskader van de BAG reikt eigenlijk verder dan het beleidsterrein (incl. weten regelgeving) van IenM. De Wet BAG schrijft voor dat alle bestuursorganen in het
land gebruik maken van de BAG. Het is daarbij van belang dat het beleidskader in
lijn is met overige wet- en regelgeving. Andere wetten maken gebruik van dezelfde
begrippen (adressen en gebouwen) maar met andere begripsdefinities.
Het grootste probleem volgens veel bronhouders is, dat de Wet BAG in de praktijk
onvoldoende is afgestemd met bepaalde andere wet- en regelgeving. Het gevolg is
in de eerste plaats dat processen ingewikkeld zijn en dat er verschillende gegevens
in registraties moeten worden bijgehouden en dat dit relatief veel tijd, capaciteit,
geld en organisatie kost. Gemeenten vragen zich af of dit niet efficiënter kan. Ten
tweede maakt het de koppeling van de verschillende registraties ingewikkeld,
kostbaar en tijdrovend. Ten derde is het niet altijd duidelijk voor gebruikers en
bronhouders van de BAG waartoe bepaalde gegevens worden bijgehouden.
Dit betreft onder andere de WOZ. Het gaat daarbij vooral om complementaire
(aanvullende) definities die in verschillende registraties zijn opgenomen. Een aantal
gemeenten wijst er bijvoorbeeld op dat ze voor de WOZ al drie typen oppervlakte
registreren (netto, bruto en verhuurbaar oppervlak voor respectievelijk woningen,
kantoren en winkels). Terwijl ze daarnaast in de BAG ook nog de
gebruiksoppervlakte moeten registreren. Zij betwijfelen of de kosten hiervan
opwegen tegen de baten, en of niet volstaan kan worden met de WOZ-oppervlaktes.
Uit het oogpunt van efficiency lijkt het ons ongewenst dat bestuursorganen
meerdere, verschillende definities voor hetzelfde verschijnsel hanteren. Het lijkt ons
juist efficiënt dat de overheid zoveel mogelijk gelijke definities van begrippen
gebruikt.
Andere aandachtspunten in de afstemming BAG-WOZ betreffen de afbakening van
verblijfsobjecten en de interpretatie van het begrip ‘functionele zelfstandigheid’.
Een voorbeeld op het beleidsterrein van IenM is de pandgeometrie. In de BAG staan
de contouren volgens het bovenaanzicht en in de (toekomstige) Basisregistratie
Grootschalige Topografie (BGT) staan de contouren op maaiveldniveau. Er is nog
12. de zeggenschap over de registratie berust bij een bestuursorgaan en er is een Minister verantwoordelijk voor
het realiseren en functioneren van de registratie.
12
De Wet en de nadere uitwerking bestaat uit: wet zelf en Memorie van Toelichting, besluit BAG, Ministeriele regeling
BAG, een Auditprotocol voor de uitvoering van de basisregistraties en gebouwen, uitwerking artikel 42 Wet BAG,
een Catalogus voor de BAG;en diverse besluiten
over de inwerkingtreding van de BAG en wijziging & aanvulling van de Kadasterwet; en wijziging van de Wet BAG (
Besluiten 133, 202, 209, 257, Staatsblad 2008-2011);
Daarnaast zijn er diverse handboeken met afspraken en instructies over: Besturing, Objecten, Toezicht en
Uitvoering.

Pagina 17 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

geen kosten-batenafweging gemaakt of het doelmatig is om één van beide te
hanteren of samen te voegen in één registratie. Als blijkt dat de twee
complementaire definities allebei nodig zijn, omdat dit voor gebruikers essentieel is,
dan is het zaak te beoordelen hoe deze complementaire gegevens meer doelmatig
kunnen worden ingewonnen en bijgehouden.
In een inventarisatie van diverse gemeenten13 zijn aandachtspunten voor de
afstemming van de Wet BAG met andere deelterreinen geformuleerd:
De Wet Ruimtelijke Ordening (over het vaststellen en afbakenen van standen ligplaatsen);
het Bouwbesluit is in 2012 herzien terwijl deze niet optimaal is afgestemd met
BAG;
De Huisvestingswet (begrip ‘functionele zelfstandigheid’);
De Wegenwet (over bijvoorbeeld de definitie van openbare ruimte);
Het Burgerlijk Wetboek (bijvoorbeeld over het begrip ‘zelfstandige woning’
versus het begrip ‘verblijfsobject’ in de Wet BAG).
De BAG was in eerste instantie afgestemd op de bouwregelgeving. Maar de
bouwregelgeving heeft de laatste jaren een groot aantal wijzigingen ondergaan.
Denk hierbij aan de verdwijnen van de vergunningsplicht en de meldingsplicht14. De
impact van deze wijzigingen had een grote impact op de BAG kunnen hebben. Dit
leidt in de uitvoering tot minder efficiënte werkprocessen bij bronhouders.
Een van de oorzaken van onvoldoende afstemming is dat de wet- en regelgeving
met verschillende doelen, met verschillende gebruikersbehoeftes, op verschillende
beleidsterreinen, en in andere tijdvakken is ontwikkeld en vastgesteld. De Wet WOZ
is bijvoorbeeld een wet uit 1994. Kortom, het is historisch zo gegroeid. Mede
daarom zijn wetten en regelgeving uiteen gaan lopen. De bijbehorende registraties,
om de gegevens aan te leveren voor de uitvoering van deze wetten, lopen daardoor
ook uiteen.
Het gevolg is een grote versnippering in registraties, zowel in inhoud, organisatie en
processen als techniek. Definities zijn verschillend, procesketens sluiten niet aan,
toezicht en ondersteuningstructuren zijn verschillend. En wij concluderen op basis
van de interviews dat het koppelen van registraties in de praktijk ingewikkeld is en
veel inspanningen (zie par. 4.8), zowel decentraal (binnen de gemeentelijke .
administraties) als landelijk (tussen de landelijke voorzieningen). Niet alleen voor
betrokken bestuursorganen maar ook vanuit het gezichtspunt van de burger, en
breder: de samenleving, vinden we deze situatie niet efficiënt.
Geïnterviewden geven aan dat hoewel harmonisatie van bestaande wet- en
regelgeving, processen en systemen uit het oogpunt van efficiency weliswaar
wenselijk is, maar dat dit in de praktijk erg moeilijk is door de historisch ontstane
verschillen. Elk beleidsterrein kent namelijk zijn eigen doelen met bijbehorende
begrippen en definities.
Mede naar aanleiding van de kritische Gateway-review uit 200915 wordt er
inmiddels gewerkt aan stelselbrede voorzieningen zoals digikoppeling, digimelding
en digilevering. Daarnaast vinden geïnterviewden het benoemen van speerpunten,
afstemming tussen aanpalende beleidsterreinen en stapsgewijze aanpassing
13

Input voor de evaluatie van de BAG op basis van consultatie onder 22 gemeenten (gemeente Amsterdam, d.d.8
maart 2013, p.3)
14
Voor dakkapellen e.d.
15
Eindrapportage Gateway NUP, Kamerstuk vergaderjaar 2010, 29362, nr. 160

Pagina 18 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

kansrijk. Bovendien stellen geïnterviewden voor dat bij het formuleren van nieuwe
wet- en regelgeving zo veel mogelijk wordt aangesloten op de bestaande begrippen
en definities in de basisregistraties.
WBP
De Memorie van Toelichting van de Wet BAG besteedt aandacht aan de WBP 16. De in
de BAG opgenomen gegevens zijn in principe niet te kwalificeren als
persoonsgegevens in de zin van de WBP, en zelfs benoemd als ‘open data’. Deze
gegevens op zichzelf zijn immers niet te herleiden tot natuurlijke personen. Dit kan
echter wel het geval zijn als afnemers BAG-gegevens koppelen met andere
gegevens, zoals de GBA. Daarom geldt op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel
een waarschuwingsplicht. De verstrekker moet de afnemer ervan op de hoogte
stellen dat indien BAG-gegevens – al dan niet in combinatie met andere gegevens –
kunnen worden herleid tot een natuurlijk persoon, de verwerking van deze gegevens
onderworpen is aan de WBP.
De vraag is of in de praktijk van de BAG de privacy van burgers en bedrijven
voldoende wordt beschermd. Temeer omdat door openbare (bijvoorbeeld de BAG)
en niet-openbare (basis)registraties (GBA, WOZ) te koppelen, wel informatie kan
worden samengesteld en opgebouwd, die herleidbaar is tot personen. Het antwoord
is dat er zich voor zover bekend, bij de BAG maar één incident heeft voorgedaan en
dat was zonder grote gevolgen. Een bronhouder had in een digitaal dossier van een
verblijfsobject de aanvraag van een bouwvergunning gevoegd, waarbij ook de
persoonlijke gegevens van de vergunningaanvrager zichtbaar waren. De
persoonlijke gegevens zijn na een klacht verwijderd.
De waarschuwingsplicht van de verstrekker naar gebruikers blijft echter relevant om
incidenten in de toekomst te voorkomen. Zeker als het gebruik van de BAGgegevens verbreed wordt naar een steeds grotere groep afnemers en de
koppelingen met andere informatiebronnen toenemen. We hebben echter in de
Producten Diensten Catalogus van BAG-verstrekkingen en in de overeenkomsten die
het Kadaster namens de rijksoverheid met afnemers afsluit geen duidelijke
waarschuwing gevonden.
De 12 eisen voor elke basisregistratie
De Wet BAG voldoet grotendeels aan de 12 eisen die aan alle basisregistraties
worden gesteld:
1. De BAG is bij wet geregeld.
2. In de wet is de terugmeldplicht voor bestuursorganen met een
publiekrechtelijke taakvervulling geregeld. In de praktijk komt de
terugmelding vooral vanuit landelijke organisaties (zoals de Belastingdienst)
nog onvoldoende tot stand.
3. Ook wordt de registratie nog niet door alle bestuursorganen met een
publiekrechtelijke taakvervulling actief en volledig gebruikt. De oorzaak is
veelal dat de kosten om de interne systemen en processen aan te passen
nog niet opwegen tegen de baten.
4. Aansprakelijkheid is geregeld in de zin dat gemeenten bronhouders zijn. Zij
zijn aanspreekbaar op de kwaliteit van de inhoud en het beheer van de BAG.
Daarnaast is de Minister van IenM verantwoordelijk voor de goede werking,
organisatie en het toezicht op de BAG.

16

Kamerstuk vergaderjaar 2006-2007, 30968 nr.3, hoofdstuk 7 (pag.17-19)

Pagina 19 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

5. Er is helderheid over de verdeling van de kosten: elke partij betaalt de eigen
kosten. De exploitatiekosten voor het Rijk zijn beperkt tot €4 miljoen per
jaar. De kosten en besparingen per gemeente verschillen al naar gelang de
organisatie van de interne systemen en processen.
6. Formeel is er duidelijkheid over de inhoud en het bereik van de registratie.
In de praktijk zijn er nog enkele interpretatiekwesties en liggen er diverse
wensen van bronhouders en afnemers tot aanpassing van inhoud en
processen.
7. Er zijn sluitende afspraken en procedures tussen bronhouders, het Kadaster
(over de Landelijke Voorziening) en afnemers of gebruikers van de BAG. Dit
laatste is geregeld met de Producten Diensten Catalogus BAGverstrekkingen.
8. Er zijn duidelijke procedures voor de toegankelijkheid van de registratie.
9. Er is geen sprake van een stringent regime van kwaliteitsborging. Dit wordt
in de paragrafen over Kwaliteitsborging en Monitoring uitgewerkt. Er zijn
gebreken in de monitoring, het toezicht, de handhaving en de bijsturing
gevonden.
10. Er is vastgelegd dat, en hoe afnemers van gegevens op een nietvrijblijvende wijze betrokken worden bij de besluitvorming over de
registratie. Afnemers (bijvoorbeeld Belastingdienst, CBS), het Kadaster en
bronhouders nemen deel aan het BAG-BAO overleg (zie paragraaf 4.3).
11. De positie en relatie van de BAG binnen het stelsel van registraties is
duidelijk en beschreven.
12. De zeggenschap over de BAG berust bij een bestuursorgaan: de Minister van
IenM is verantwoordelijk voor de BAG-wetgeving en de gemeenten zijn als
bronhouder verantwoordelijk voor de uitvoering.
Conclusies over het beleidskader
De uitwerking van de Wet BAG is grotendeels eenduidig, maar in een aantal gevallen
zijn er verschillende interpretaties van de begrippen en definities in de BAG
mogelijk. De afstemming van wet- en regelgeving van de BAG met gerelateerde
registraties, is volgens de bronhouders op verschillende aspecten nog niet voldoende
effectief en efficiënt. Er zijn nog geen impactanalyses gemaakt voor de
aangeleverde voorstellen voor wijzigingen. Ook kunnen de mogelijkheden nog
worden verkend om te komen tot vereenvoudiging en stapsgewijze harmonisatie
van regelgeving en registraties. Het huidige gebruik van de BAG voldoet in de
praktijk tot nu toe aan de WBP. De waarschuwingsplicht van de verstrekker naar
gebruikers kan sterker worden ingevuld. Deze is relevant om incidenten te
voorkomen. De Wet voldoet grotendeels aan de 12 eisen van een basisregistratie.
4.3

Organisatie en besluitvorming
De kritische succesfactor organisatie en besluitvorming omvat idealiter de volgende
beheersmaatregelen om bij te dragen aan een doeltreffende en doelmatige Wet
BAG:
1. Eenduidige verdeling taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, rollen;
niet alleen tussen verschillende organisaties, maar ook binnen een
(gemeentelijke) organisatie (denk aan mid-office, zaakgericht werken,
geïntegreerde werkprocessen, etc.).
2. Goede rol en taakvervulling van relevante partijen die participeren in het
Agendaoverleg en BAG BAO;
3. functionerende communicatie- en overlegstructuur: (agenda)overleg BAG
BAO en gebruikersoverleg, waarbij knelpunten en wensen worden

Pagina 20 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

verzameld, geagendeerd en tot besluiten leiden op strategisch, tactisch en
operationeel niveau.
Bevindingen over de organisatie en besluitvorming
Verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
De Minister van IenM is verantwoordelijk voor de totstandkoming van de benodigde
wet- en regelgeving, voor toezicht en handhaving van de Wet BAG en voor de LV
BAG. De primaire verantwoordelijkheid voor het opzetten en bijhouden van de
decentrale basisregistraties is belegd bij de gemeenten. Zij zijn de bronhouders van
de BAG en waarborgen de juistheid, volledigheid en actualiteit van de decentrale
gegevens. De Minister stelt daarvoor kwaliteitscriteria op en bewaakt deze via
toezicht. Het Kadaster is, als uitvoerder van de wettelijke taak, de beheerder van de
LV BAG. Deze bundelt de decentrale gegevens en maakt deze toegankelijk voor
afnemers. De verdeling van taken is voldoende eenduidig.
Het besturingsmodel en de besturingsprocessen voor de BAG zijn uitgewerkt in het
Handboek Besturing BAG. De Minister van IenM richt zich vooral op wetgevende,
beleidsmatige en toezichthoudende taken. Beleidsvoorbereiding, regie en sturing
voor de BAG worden zoveel mogelijk belegd bij het BAG BAO. Het BAG BAO17 is
samengesteld uit een representatieve vertegenwoordiging van bronhouders en
afnemers, aangevuld met het Kadaster als beheerder van de LV BAG en een
ambtelijk vertegenwoordiger van IenM.
Partijen opereren in het BAG BAO op basis van gelijkwaardigheid, met in
achtneming van ieders wettelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De
Minister van IenM functioneert bij de feitelijke besturing voornamelijk op afstand en
gaat er van uit dat partijen via het BAG BAO een evenwichtige vorm van
zelfregulering realiseren. Op punten die bevoegdheden van de Minister betreffen,
geeft het BAG BAO een zwaarwegend advies.
Ter voorbereiding van het BAG BAO is er een Agendaoverleg BAG BAO. Aan het
Agendaoverleg BAG BAO zijn tevens tactische besturingstaken toegewezen, zodat
het BAG BAO zich meer kan richten op strategische onderwerpen. Het
Agendaoverleg BAG BAO is vooral samengesteld uit de adviseurs van de leden van
het BAG BAO. Zowel het BAG BAO als het Agendaoverleg BAG BAOworden
secretarieel ondersteund door het Kadaster. Het Kadaster heeft tevens een
signalerende en monitorrol ten aanzien van de kwaliteit van de BAG.
De wettelijke taken voor het toezicht op bronhouders bestaan uit kwaliteitscontroles,
die uitgevoerd worden door inspectieorganisaties. Bedrijven die hiervoor zijn
geaccrediteerd door de Raad van Accreditatie mogen inspecties uitvoeren. De
bronhouders kiezen welke van deze bedrijven de inspecties bij hen uitvoeren. Het
plannen en invullen van de inspectiecyclus en het verzamelen van de
inspectierapportages is een verantwoordelijkheid van IenM.

17 . De taken en werkzaamheden van het BAG BAO betreffen:
beleidsvoorbereiding en innovatie van de BAG;
planvorming rond voorzieningen en ICT;
informatiemanagement;
besturing op basis van planning, rapportage en evaluatie;
het bepalen van het dienstverleningsniveau;

-

toezien op de behaalde kwaliteit, architecturen en standaarden voor de BAG .

Pagina 21 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Rol- en taakvervulling in de praktijk
Het grootste deel van de uitvoerende werkzaamheden vindt plaats binnen de
gemeenten, zowel in de rol van bronhouder van de BAG als in de rol van afnemer.
Bij de door ons bezochte gemeenten constateren we een grote gedrevenheid en
inzet om van de BAG een succes te maken vooral bij in de rol als bronhouder.
We constateren echter ook op basis van de interviews dat de BAG-beheerder soms
weinig steun krijgt vanuit de gemeentelijke organisatie en het gemeentelijk bestuur.
Bovendien is er niet altijd een visie en planvorming over het gebruik van de BAG in
de gemeentelijke werkprocessen. Sommige gemeenten zijn hier verder in dan
andere. De gemeentelijke IT-systemen en processen zijn nog niet altijd volledig
gestroomlijnd en ook het gebruik van BAG-gegevens, voor bijvoorbeeld
fraudebestrijding of het verbeteren van dienstverlening, heeft nog geen grote vlucht
genomen.
Dit heeft te maken met de fase (post-implementatie) waarin de BAG zich bevindt en
met noodzakelijke investeringen. Maar het is volgens geïnterviewden ook een
kwestie van (gebrek aan) interne ambtelijke en politieke prioriteit. En wellicht ook
een kwestie van cultuur. Uit de interviews maken we op dat gemeenten over het
algemeen goed zijn in het zorgvuldig verzamelen en vastleggen van gegevens, maar
dat het creatief en innovatief gebruik van deze gegevens is voorbehouden aan een
klein aantal enthousiaste medewerkers.
Het Kadaster vervult twee verschillende rollen: het beheer van de LV BAG en het
ondersteunen van de besluitvormingsstructuur (secretariaat BAG BAO). De
organisatie van het beheer van de LV BAG wordt over het algemeen als toereikend
ervaren door geïnterviewden, hoewel er wel problemen zijn met de technische
voorzieningen (zie paragraaf 4.8).
Ten aanzien van de ondersteuning van de besluitvorming zijn er aandachtspunten.
Deze ondersteuning is, conform afspraken, beperkt tot een signalerings- en
monitorrol en tot secretariële ondersteuning van de overleggen. Dit betekent in de
praktijk dat er weinig capaciteit is om:
pro-actief kwalitatieve analyses te maken;
om impactanalyses uit te voeren op ingediende wijzigingsverzoeken;
om ondersteuning te verlenen bij de implementatie van BAG BAO-besluiten;
om bronhouders en afnemers te stimuleren of ondersteunen;
en om opvolging te geven aan toezichtbevindingen.
In tegenstelling tot bijvoorbeeld de basisregistraties WOZ en GBA, heeft de BAG, na
de beëindiging van de projectorganisatie in 2012, nu een beperkte
ondersteuningsstructuur voor dergelijke activiteiten. Overigens pleiten weinigen
voor het versterken van deze rol bij het Kadaster, aangezien er een ‘dubbele
petten’-probleem kan ontstaan met de beheertaak van het Kadaster.
De organisatie van de besturingsinformatie en –ondersteuning is gefragmenteerd.
Zoals aangegeven ligt een deel bij het Kadaster. Tevens organiseren de leden van
het BAG BAO en het Agendaoverleg BAG BAO via hun eigen organisaties de
voorbereiding. Daarbij worden soms gebruikersgroepen of een bredere raadpleging,
via bijvoorbeeld LinkedIn, ingezet. Ook worden in overleg met BAG BAO ad hoc
analyses uitgevoerd, door bijvoorbeeld KING, ICTU of -marktpartijen. Daarnaast zijn
er de inzichten uit de formele BAG-inspecties bij gemeenten. Het blijkt echter lastig

Pagina 22 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

om die inzichten gestructureerd samen te brengen en de gaten in de benodigde
stuurinformatie op te vullen.
Functioneren communicatie- en overlegstructuur en besluitvorming over
strategie, tactiek en operaties
De ADR heeft vastgesteld dat de communicatie- en overlegstructuur eenduidig is
beschreven in het Handboek Besturing BAG, althans voor zover het de BAG zelf
betreft en het niet gaat om stelselbrede vraagstukken. Het BAG BAO vormt de spil,
met het Agendaoverleg BAG BAO als voorportaal, aangevuld met een
gebruikersoverleg en een leveranciersoverleg. Hierin worden knelpunten en wensen
verzameld, geagendeerd en vervolgens geprioriteerd. In de praktijk blijkt echter dat
er relatief veel onderwerpen blijven hangen op actie- en wensenlijsten of worden
doorgeschoven.
Ook dit heeft te maken met de fase waarin de BAG zich bevindt. Na de aandacht
voor de initiële vulling, komen nu de praktijkervaringen, waarbij de definities en
processen soms beter aansluiten bij de ene gemeentelijke praktijk dan bij de
andere. Eventuele aanpassingen leiden dan al snel tot nieuwe knelpunten bij andere
bronhouders, die zich juist ingesteld hebben op een bepaalde werkwijze. Daar komt
bij dat er maar beperkte capaciteit en geld beschikbaar is om aanpassingen door te
voeren, zowel in systemen als in de gegevensverzameling. Het BAG BAO heeft
daarom enkele speerpunten gekozen, zoals de afbakening van bijzondere gebouwen
en het inrichten van een efficiënt technisch beheer van de LV BAG.
Het BAG BAO heeft, gezien de bestuurlijke verhoudingen, maar beperkte
bestuurlijke doorzettingsmacht. De besluitvorming is gericht op zelfregulering en
consensus. Het wordt grotendeels aan het eigen belang van partijen (afnemers)
overgelaten om aan te sluiten op de BAG. Bovendien is de ondersteuningsstructuur
om analyses te maken, stuurinformatie samen te voegen en om follow-up te geven
aan besluiten versnipperd en beperkt. Hierdoor is er geen duidelijk onderscheid
tussen het strategisch en tactisch niveau van de besturing. Het BAG BAO en het
Agendaoverleg BAG functioneren grotendeels op hetzelfde niveau.
Daarnaast is de BAG onderdeel van een breder stelsel van basisregistraties en weten regelgeving. De weerbarstigheid in de stelselbrede coördinatie en besluitvorming,
is in paragraaf 4.2 al beschreven. Bij de besturing van de BAG wordt nog weinig
synergie (samenwerking) gezocht met het bestuur en het beheer van andere
basisregistraties. Geïnterviewden noemen in eerste instantie de Waarderingskamer
(WOZ) en het agentschap BPR (GBA) als mogelijk kansrijke partners. Dit kan niet
alleen de ondersteuningsstructuur van de BAG maar ook de ontwikkeling van het
stelsel versterken. Tevens wordt het zowel voor bronhouders als afnemers
overzichtelijker als de aansturing, het toezicht en de landelijke voorzieningen minder
versnipperd zijn over de verschillende basisregistraties.
Conclusie over de organisatie en besluitvorming
Het besturingsmodel en de besturingsprocessen zijn helder uitgewerkt. De
gemeenten zijn als bronhouder verantwoordelijk voor de juistheid, volledigheid en
actualiteit van de gegevens in de BAG. De Minister van IenM is verantwoordelijk
voor de regelgeving en het toezicht. Het beheer van de LV BAG is als wettelijke taak
opgedragen aan het Kadaster. En het BAG BAO is in de praktijk het belangrijkste
besturingsorgaan van de BAG. Er is veel inzet bij de direct betrokkenen, maar er is
minder aandacht en prioriteit van de ambtelijke en politieke top van
bestuursorganen om het gebruik van de BAG binnen gemeenten en andere

Pagina 23 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

overheidsorganisaties te verbreden. Relatief veel onderwerpen blijven hangen op
actie- en wensenlijsten of worden doorgeschoven. Aandachtspunten zijn ook:
de gefragmenteerde ondersteuningsstructuur;
de aansluiting van de organisatie op het bredere stelsel;
en de beperkte bestuurlijke doorzettingsmacht van het BAG BAO.
4.4

Omgeving
De afstemming van de BAG op de omgeving heeft betrekking op:
1. de afstemming op wensen van gemeenten (zowel in bronhouders- als
afnemersrol) en overige (semi-) bestuursorganen met een pubiekrechtelijke
taak, zoals Belastingdienst, CBS, KvK, PBL en veiligheidsregio’s;
2. de afstemming op wensen van derden: private partijen in het kader van het
open data-beleid;
3. het meten en sturen op klanttevredenheid;
4. de terugmelding van gegevens door overheidsgebruikers.
Bevindingen over de omgeving
Afstemming met gemeenten en overige bestuursorganen
De afstemming met bestuursorganen is voldoende vormgegeven maar het is
onduidelijk of alle relevante bestuursorganen als afnemers in het land op de BAG
zijn aangesloten en (direct of indirect) zijn aangesloten bij het BAG BAO. Private
gebruikers maken meer en meer gebruik van de BAG. In het Gebruikersoverleg
worden wensen, mogelijkheden, procedures en werkwijzen van bronhouders en
afnemers op operationeel niveau geïnventariseerd en afgestemd. In het
gebruikersoverleg heeft een bredere vertegenwoordiging van publiekrechtelijke en
private afnemers zitting en staat open voor alle afnemers. In paragraaf 4.3 is echter
geconstateerd dat relatief veel onderwerpen blijven hangen op actie- en
wensenlijsten.
Private doelgroepen
Private partijen vormen niet de primaire doelgroep van de BAG en zijn niet
betrokken in het BAG BAO. Wel zijn private partijen relevant voor het bredere
gebruik van de BAG en de creatie van toegevoegde waarde in de samenleving (een
van de doelen van het ‘open data-beleid’ van IenM). Tijdens de projectfase van de
BAG zijn diverse private sectoren actief benaderd en in het gebruikersoverleg zijn
diverse sectoren vertegenwoordigd. Uit het afnemersonderzoek van Statisfact blijkt
dat het aantal private gebruikers gestaag toeneemt en dat zij toegevoegde waarde
ontlenen aan de BAG. In hoofdstuk 5 komt dit ook aan de orde.
Meten en sturen op klanttevredenheid
In opdracht van IenM is in 2013 het eerdergenoemde afnemersonderzoek door
bureau Statisfact uitgevoerd. In totaal hebben 370 gebruikers van de BAG
deelgenomen aan het onderzoek, waarvan 52% uit de private sector en 48% in de
publieke sector. Gemiddeld geven de respondenten de BAG een 7,0 op een 10
puntschaal. 10% van de 302 respondenten geeft een score van 5 of lager.
Dataleveranciers geven de hoogste score voor de BAG (gemiddeld 7,9). Het laagste
rapportcijfer wordt gegeven door de notariaten (gemiddeld 6,3).
Vanuit het afnemersonderzoek komen diverse wensen tot aanpassing van de
actualiteit en gebruiksvriendelijkheid van BAG-producten en de nauwkeurigheid en
volledigheid van de BAG-gegevens. De inhoud van de BAG sluit niet voldoende aan
bij de behoefte van afnemers. Respondenten hebben de wens dat er meer gegevens
opgenomen worden in de BAG, zoals niet-adresseerbare objecten, hoogtegegevens

Pagina 24 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

van een pand, geometrie van de openbare ruimte en postadressen. Tevens wordt de
BAG opgevat als de formele werkelijkheid terwijl afnemers juist geïnteresseerd zijn
in de échte werkelijkheid (de waargenomen situatie). Ook is er behoefte om de BAG
te koppelen aan andere registraties. Hier ontstaat ook de toegevoegde waarde.
Deze wensen overlappen voor een deel de wensen die al geïnventariseerd zijn voor
het BAG BAO. Voor de meeste wensen moeten nog impactanalyses en kostenbatenafwegingen worden gemaakt alvorens het BAG BAO een besluit kan nemen.
Terugmelding van gegevens door overheidsgebruikers
Dit gebeurt nog beperkt volgens geïnterviewden. Er is nog geen goede digitale
voorziening beschikbaar voor het terugmelden van grote hoeveelheden gegevens
tegelijk. Dit wordt erg gemist door gemeenten, de Veiligheidsregio’s en de
Belastingdienst. Het Kadaster heeft een eenvoudige terugmeldvoorziening in
afwachting van de Digimeldingvoorziening op stelselniveau van BZK. Deze laat nog
op zich wachten. Gemeenten hebben intern de terugmeldingsprocessen geregeld.
Vaak is dit handmatig via e-mail. Bestuursorganen melden nog weinig terug terwijl
zij dit wettelijk zijn verplicht. Vaak is men zich hiervan nog niet goed bewust
doordat de BAG relatief onbekend is.
De Belastingdienst geeft bijvoorbeeld aan dat zodra zij formeel met al haar (ICT)
systemen is gekoppeld met de BAG (gepland in 2014), zij ook op grote schaal
gegevens zal terugmelden. De koppeling met de BAG omvat binnen de
Belastingdienst ook het realiseren van een eigen interne terugmeldvoorziening. De
systemen van de Belastingdienst zijn al wel gekoppeld met de WOZ en het GBA. De
Belastingdienst is groot (30.000 medewerkers) en werkt met complexe
werkprocessen, (ICT) systemen en registraties. Hierdoor beschikt zij over veel
kennis en ervaring op dit gebied. Via de ondersteuningsstructuur van de BAG wordt
deze kennis en ervaring nog niet actief gedeeld en benut bij het verder koppelen en
ontwikkelen van de BAG bij andere bestuursorganen.
De Veiligheidsregio’s Rijnmond en Amstelland gaven aan een actie uit te gaan
voeren waarbij zij op grote schaal adressen van woningen in hun regio bezoeken om
voorlichting te geven over veiligheid. Op basis van de gegevens die bij de actie
beschikbaar komen, zouden zij kunnen terugmelden naar de BAG. Maar dat kunnen
zij niet efficiënt met de bestaande terugmeldvoorziening doen.
Een verbetering van de taakvervulling door bestuursorganen met een
publiekerechtelijke taak
De doelgroepen die in deze evaluatie zijn geraadpleegd, geven aan dat met het
gebruik van de BAG hun taakvervulling is verbeterd. Vooral de uniforme adressen
dragen bij aan hun taakvervulling. De informatie uit de registratie van gebouwen
wordt minder gebruikt. Ook worden adresgegevens nu veelal eenmalig ingewonnen.
De burger, de overheid en het bedrijfsleven worden daardoor minder geconfronteerd
met foutieve adresgegevens. De meeste bestuursorganen maken gebruik van de
persoonsgegevens van de GBA. De GBA maakt gebruik van de BAG-adressen. Niet
alleen het bedrijfsleven, ook de burger kan gebruik maken van de producten BAG
Web of BAG Viewer waarmee hij zijn gegevens kan controleren. De BAG is
ingevoerd, maar de betere dienstverlening door de BAG vergt nog meer tijd.
Daarvoor moet de BAG nog beter in de werkprocessen van alle gemeenten en grote
bestuursorganen zijn verwerkt.

Pagina 25 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Conclusies over de omgeving
De afstemming met de doelgroepen is voldoende vormgegeven maar het is
onduidelijk of alle relevante bestuursorganen als afnemers in ons land, zijn
aangesloten op de BAG en op de organisatie rond de BAG. Wel zijn alle gemeenten
aangesloten. Private en publieke afnemers maken meer en meer gebruik van de
BAG (Statisfact onderzoek, 2013). Er wordt nog niet sterk ingespeeld op
klantwensen en klanttevredenheid. Dit komt omdat de prioriteiten liggen bij het
verbeteren van de onderhoudbaarheid van de LV BAG en het oplossen van acute
vraagstukken zoals verzorgingscomplexen en studentencomplexen.
Verschillende doelgroepen zijn behoorlijk tevreden over de BAG. Maar over de
bestaande terugmeldvoorziening zijn doelgroepen ontevreden. Door het gebrek aan
een goede digitale terugmeldvoorziening zijn er nog niet veel terugmeldingen op
foutieve gegevens in de BAG, ondanks de wettelijke verplichting hiertoe voor
bestuursorganen met een publiekrechtelijke taak. Voor een betere taakvervulling
met behulp van de BAG is het nodig dat de BAG beter in de werkprocessen van alle
bestuursorganen wordt geïntegreerd.
4.5

Instrumentarium
Voor een effectieve en efficiënte Wet BAG is het instrumentarium voorzien van de
volgende beheersmaatregelen:
eenduidige, functionele en werkbare definities van de vast te leggen
gegevens;
eenduidige en uitvoerbare werkprocessen (denk onder meer aan de
haalbaarheid van wettelijk termijnen);
functionele structuur en modellering BAG;
Bevindingen
Eenduidige, functionele en werkbare definities van gegevens die aansluiten
bij de gebruikersdoelen.
De BAG-catalogus, het Processenhandboek en het Objectenhandboek vormen samen
de basis voor het instrumentarium van de BAG. Ook is er een BAG-handleiding voor
beheerders. Het is een uitgebreid en gedegen instrumentarium en de BAG heeft dit
ook nodig. Om de landelijke uniforme afbakening en benoeming te realiseren zijn in
de BAG-catalogus de objecttypen en attribuutsoorten gedefinieerd.
De adressenregistratie bevat drie objecttypen (woonplaats, openbare ruimte,
nummeraanduiding) en de gebouwenregistratie bevat er vier (pand, verblijfsobject,
ligplaats, standplaats). Per objecttype zijn er tien tot vijftien attributen (zie bijlage
5). De definities zijn in het Objectenhandboek gedetailleerd uitgewerkt met
voorbeelden en illustraties.
Voor de adressen en de meerderheid van de gebouwen zijn de definities goed
toepasbaar. Er zijn echter uitzonderingen, zoals de interpretatie van het begrip
‘goederenrechtelijke rechtshandelingen’, de afbakening van verblijfsobjecten en de
terminologie voor verbouwingen. Bronhouders interpreteren deze verschillend. In
gebruikersoverleggen en via Linked-In bespreken de betrokken medewerkers van de
gemeenten hoe dergelijke situaties geïnterpreteerd moeten worden. Deze
verschillen in interpretaties vormen een probleem voor landelijke afnemers van de
BAG. Zij ervaren deze verschillen tussen bronhouders terwijl zij juist hechten aan
uniformiteit. Belangrijke verschilpunten, zoals ten aanzien van de afbakening van
verblijfsobjecten in zorgcomplexen en studentencomplexen, worden geagendeerd in
het BAG BAO-besluitvormingstraject en hierover is inmiddels een besluit genomen.

Pagina 26 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Dat een aantal interpretatiekwesties anno 2013, twee jaar na de grootschalige
implementatie van de BAG bij bronhouders, nog niet uitgekristalliseerd en opgelost
zijn heeft deels te maken met de fase waarin de BAG zich bevindt. De aandacht voor
de initiële vulling moet nu omslaan naar structurele verbeteringen. De grote bulk is
gevuld, nu volgen de bijzondere gevallen. Het harmoniseren van interpretaties
tussen bronhouders betekent wel dat een deel van de bronhouders zich moet
aanpassen.
Behalve interpretatiekwesties zijn er ook twijfels bij zowel bronhouders als afnemers
of een strikte toepassing van bepaalde definities tot de meest functionele registratie
leidt. Een goed voorbeeld hiervan is het attribuut ‘oorspronkelijk bouwjaar pand’. Bij
het vullen van de BAG hebben bronhouders een grote inspanning geleverd om de
werkelijke bouwjaren te achterhalen. Maar in een behoorlijk aantal gevallen is
gewerkt met schattingen. Als dit alsnog per pand uitgezocht moet worden, dan kost
dat veel tijd. Daarom is de keuze gemaakt om te werken met de best bekende
bouwjaren binnen de overheid (ook al is dit een schatting) en deze aan te passen op
het moment dat een terugmelder voldoende bewijs voor de onjuistheid overlegt.
Verschillende afnemers hebben het signaal gegeven dat zij ook uit te voeten kunnen
met een geschat bouwjaar of een bandbreedte, mits dit aangegeven is.
Naast dit voorbeeld is er een lijst met wensen waar nog impactanalyses en keuzes
voor gemaakt moeten worden. Het secretariaat van BAG BAO (bij het Kadaster)
houdt een overzicht bij met ingediende wijzigingsverzoeken. Diverse gemeenten
(zowel de G4 als kleinere gemeenten) hebben voorstellen tot aanpassing van de
afbakening en benoeming van gebouwen aangeleverd. Dit betreft ondermeer de
uitbreiding van de BAG met objecten en attributen, het verhelderen en aanpassen
van definities, afgestemd op ondermeer de Wabo, de WOZ en de komende BGT18.
Het BAG BAO zal moeten beoordelen of er zaken zijn die snel aangepast kunnen
worden of dat er impactanalyses nodig zijn om tot een besluit te komen.
Een aantal wensen overstijgt de BAG en vragen om een bredere afweging en een
eventuele harmonisatie van definities en begrippen binnen het totale stelsel van
basisregistraties.
Eenduidige en uitvoerbare werkprocessen voor bronhouders en afnemers
In het Processenhandboek BAG is opgenomen hoe bronhouders hun processen
kunnen inrichten. Dit handboek is een praktijkvoorbeeldenboek dat is opgesteld om
te komen tot een landelijke uniforme afbakening. Dit handboek is voor een groot
deel goed toepasbaar voor bronhouders. Zowel bronhouders als afnemers hebben
ook wat betreft de processen een wensenlijst met aanpassingen. Het is bijvoorbeeld
nu niet mogelijk om verkeerd ingevoerde gegevens met terugwerkende kracht te
corrigeren. Ook wordt gevraagd om een verdere specificering van de terminologie
bij verbouwingen en het aanpassen van de wijzigingsprocedure voor grenscorrecties.
Bronhouders hebben vooral kritiek op de ‘vier-werkdagentermijn’. Een wijziging die
aanleiding geeft tot een mutatie in een BAG-gegeven, moet binnen vier werkdagen
na dagtekening worden gemuteerd in de BAG (onder vermelding van het
brondocument. Voor veel bronhouders is het in de praktijk lastig om aan deze
18

Kadaster: “BAG wijzigingsverzoeken’ (9 september 2013), G4 : ‘Input voor de evaluatie van de BAG’ (8 maart
2013) en Dutch Delta BAG Solutions: ‘Evaluatie BAG’ (1 juli 2013). Voorbeelden zijn: de aanduiding en geometrie
van openbare ruimten, presentatie van panden onder- en bovengronds, het afstemmen van oppervlakte en
objecten op WOZ-definities.

Pagina 27 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

termijn te voldoen omdat hiervoor gemeentelijke werkprocessen op elkaar moeten
zijn afgestemd. Zij vinden de inspanning niet opwegen tegen de baten die het
oplevert. Het kan zijn dat het voor bepaalde gegevens niet uitmaakt voor een
afnemer of deze binnen vier dagen in de BAG staan. Terwijl voor andere gegevens
deze eis wel van belang is.
Door onderscheid in termijnen te maken, kunnen bronhouders ontlast worden. Zij
hebben dan meer gelegenheid om de gegevens, waarvoor het echt nodig is, binnen
vier werkdagen te verwerken in de BAG. Als keerzijde wordt genoemd bij variabele
termijnen, dat het positieve effect (het snel verwerken van aanvragen en
vergunningen) verloren zou kunnen gaan. Er is nog geen kosten-batenanalyse
gemaakt voor welke gegevens de vier werkdagentermijn relevant is en voor welke
niet.
Ook is er kritiek op de ‘twee-werkdagentermijn’ die geldt voor het in onderzoek
plaatsen van een gegeven na een terugmelding. Bronhouders geven aan dat het
vaak praktisch onmogelijk is om binnen deze termijn de terugmelding te beoordelen
op relevantie, waardoor gegevens nu onnodig in onderzoek geplaatst worden. Zij
zien liever dat de termijn hiervoor wordt verlengd naar twee weken. Er zijn hiervoor
nog geen impact- en kosten-batenanalyses gemaakt. Het gaat hierbij niet alleen
over kosten, maar ook over de mate waarin afnemers kunnen vertrouwen op de
gegevens in de basisregistratie. Het gaat bovendien om het voorkomen van
terugmeldingen die alleen plaatsvinden omdat eerdere terugmeldingen (in de
pijplijn) nog niet zijn verwerkt.
Veel bronhouders hebben ook moeite met de extra kosten die ze moeten maken
voor de ‘zes maandentermijn’ om de definitieve geometrie van een gereed gekomen
pand, of van een (vergunningsvrije) verbouwing, op te nemen in de BAG. Zij geven
aan dat als dit een termijn van 13 maanden wordt, de geometrie definitief
ingemeten kan worden met de jaarlijkse actualisatiecyclus van niet zelf-metende
gemeenten. Dit zou de kosten aanzienlijk verlagen. Wanneer een wijziging van deze
termijn overwogen wordt, zal onderzocht moeten worden of het langer hanteren van
de voorlopige geometrie voor afnemers acceptabel is.
Er zijn ook wensen die de BAG overstijgen en vragen om een oplossing binnen het
stelsel, zoals het verzoek van bronhouders om in het Wabo-proces rekening te
houden met de gelijktijdige inwinning van BAG-gegevens. Dit voorkomt dat deze op
een later moment afzonderlijk ingewonnen moeten worden. Overigens kunnen
bronhouders door de toename van het vergunningvrij bouwen niet alleen steunen op
het proces van vergunningverlening, maar hebben aanvullende informatie nodig.
De wensen en kritiekpunten die genoemd zijn over de processen en definities zullen
nauwkeurig geanalyseerd en beoordeeld moeten worden of het mogelijk is
aanpassingen door te voeren. Nu leeft bij veel bronhouders de indruk dat zij kosten
maken en inspanning leveren voor zaken die efficiënter kunnen.
Functionele structuur en modellering BAG
Bij zowel bronhouders als afnemers is discussie over welke objecttypen en
attribuutsoorten in de BAG moeten worden opgenomen. Deze discussie speelt voor
de gebouwenregistratie en niet voor de adressenregistratie. Afnemers willen graag
bepaalde objecten (die geen verblijfsobject zijn) opnemen in de BAG of in ieder
geval kunnen relateren aan een adresseerbaar BAG-object. Het gaat hier

Pagina 28 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

bijvoorbeeld om windturbines19 en open schuren. Deze objecten zijn voor de WOZ
en de brandweer relevant. Het feit dat meerdere afnemers dit aangeven duidt er op
dat er sprake zal zijn van meervoudig gebruik van deze objecten. Sommige
gemeenten nemen dergelijke extra objecten als BAG+-gegevens op in hun bestand,
maar zijn deze gegevens nog niet landelijk dekkend beschikbaar via de LVBAG. Ook
hebben meerdere afnemers gevraagd om een uitbreiding van attribuutsoorten. De
Veiligheidsregio’s Rijnmond en Amstelland geven aan dat zij niet alleen
geïnteresseerd zijn in de adresgegevens maar ook in de gebouwgegevens. Deze zijn
relevant voor hun rol, ondermeer als brandweer in de regio. Deze veiligheidsregio’s
maken gebruik van de BAG en zouden graag de gebouwgegevens uitbreiden met
bijvoorbeeld het aantal bouwlagen.
Er zijn echter bij de inrichting van de BAG expliciete keuzes gemaakt om het aantal
objecten en attributen te beperken. Gebruikers kunnen via de koppelmogelijkheden
met het BAG-id zelf extra gegevens toevoegen. Er zal dus eerst een impact- en
kosten-baten analyse uitgevoerd moeten worden om te kijken of er extra
objecttypen en attribuutsoorten in de BAG opgenomen moeten worden of dat er
andere oplossingen zijn om aan de informatiebehoefte te voldoen. Immers elke
uitbreiding van het aantal objecttypen en attribuutsoorten leidt tot een hogere
beheerlast bij bronhouders.
De discussie van de juiste objecten en attributen moet ook op stelselniveau gevoerd
worden. Dit betreft onder andere de WOZ en de BGT. In paragraaf 4.2 is dit verder
toegelicht.
Conclusie over het instrumentarium
Het instrumentarium van de BAG bestaat uit onder andere de Catalogus, het
Objectenhandboek en het Processenhandboek. Dit is een uitbreid en degelijk
instrumentarium. Verder fungeert de BAG als spil in het stelsel van basisregistraties.
Geen instrumentarium is echter statisch: wensen en ontwikkelingen moeten
periodiek worden afgewogen. Het instrumentarium moet worden beheerd en
onderhouden. Door zowel bronhouders als afnemers zijn inmiddels wensen voor
aanpassingen naar voren gebracht, maar die zijn nog niet voorzien van impact- en
kosten-batenanalyses om tot een weloverwogen besluit te komen. Verder is er
discussie binnen het veld, vooral voor de gebouwenregistratie, over welke
objecttypen en attribuutsoorten in de BAG moeten worden opgenomen. Deze
discussie moet ook op stelselniveau gevoerd worden, te starten in het BAG BAO.
4.6

Risicomanagement en kwaliteitsborging
De volgende beheersmaatregelen dragen bij aan een doeltreffende en doelmatige
BAG:
een inventarisatie en prioritering van risico’s en kwaliteitsissues;
besluitvorming en implementatie van maatregelen;
monitoring van de effectiviteit en bijsturing;
kwaliteitsborging van de registratie (betrouwbare, juiste, volledige
registratie) bij bronhouders en LV BAG.
Bevindingen over risicomanagement en kwaliteitsborging
Risico-inventarisatie en prioritering
In het Meerjarenplan BAG 2013-2017 zijn de belangrijkste te beheersen risico’s
geprioriteerd:
19

Windturbines zijn volgens de wettelijke definities ook verblijfsobjecten en dus adresseerbaar. In het
Objectenhandboek is hier echter een uitzondering voor gemaakt en hierdoor staan zij niet in de BAG.

Pagina 29 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

De beschikbaarheid van financiën op landelijk en op gemeentelijk niveau om
de (onvoorziene) kosten te dekken.
Tegenvallende vulling, kwaliteit en actualiteit van de BAG-gegevens door
bronhouders en door onvoldoende terugmeldingen.
Beperkt gebruik door tegenvallende kwaliteit en complexiteit van BAGproducten, door problemen met koppelingen en door tegenvallende kwaliteit
en actualiteit van de BAG-gegevens.
Afnemers in de overheid die niet op tijd gereed zijn voor verplichte afname
van BAG-gegevens doordat ze wachten tot stelselvoorzieningen gereed zijn.
De productencatalogus die onvoldoende beheerd en aangepast wordt,
doordat de BAG-gegevens de komende jaren steeds meer in gebruik
genomen worden en afnemers meer en meer verschillende typen van BAGproducten zullen gaan vragen (bron: Meerjarenplan BAG 2013-2017).
Deze risico’s sluiten goed aan bij de overige bevindingen in dit hoofdstuk. Het
risicomanagement richt zich daarmee op de relevante onderwerpen.
Besluitvorming en implementatie van maatregelen
Gezien het beperkte budget heeft het BAG BAO in 2013 prioriteit gegeven aan de
afbakening van specifieke BAG-objecten (zorgcomplexen, studentencomplexen) en
aan het verbeteren van de onderhoudbaarheid van de LV BAG. Tevens is verder
gewerkt aan het realiseren van koppelingen en is het lopende kwaliteitsbeleid
doorgezet. Er zijn nog geen grote slagen gemaakt in het stimuleren van
terugmeldingen, het realiseren van de stelselvoorzieningen of in het aanpassen van
de productencatalogus. In paragraaf 4.3 zijn de organisatie en aandachtspunten
voor de besluitvorming verder beschreven.
Monitoring van de effectiviteit en bijsturing van de beheersmaatregelen
Het secretariaat van het BAG BAO en het Agendaoverleg BAG BAO bereiden het BAG
BAO voor. Knelpunten worden geagendeerd, maar we zien geen structurele
monitoring van de geprioriteerde risico’s en beoordeling van de effectiviteit van de
daaraan verbonden acties. In paragraaf 4.10 wordt de monitoring en bijsturing
verder beschreven.
Kwaliteitsborging
De BAG-inspecties zijn op dit moment het belangrijkste middel die de kwaliteit van
de BAG per bronhouder beoordelen. De inspecties richten zich echter vooral op de
inrichting van gemeentelijke processen en het halen van termijnen en niet op de
weergave van de feitelijke werkelijkheid in de BAG, zoals de volledigheid van de
geregistreerde verblijfsobjecten, afwijkingen van vergunningen of onzekerheden in
de geschatte bouwjaren. Zij dragen hierdoor onvoldoende bij aan de kwaliteit van de
gegevens. Paragraaf 4.10 gaat hier nader op in.
Daarnaast is een belangrijk deel van overkoepelende kwaliteitszorg neergelegd bij
de beheerder van de landelijke voorziening, het Kadaster. Zij voert periodieke dataanalyses uit. Deze analyses richten zich vooral op afwijkende waarden en het
mutatiegedrag van bronhouders. Verder komen aandachtspunten voort uit vragen
die gesteld worden aan het Kadaster. Pogingen om samen met KING een dashboard
of iets dergelijks te maken, zijn tot nu toe op niets uitgelopen. Er is dus geen beeld
van de actuele status van de kwaliteit van de BAG.
Er lijkt ook geen opvolging naar de bronhouders toe, in ieder geval niet structureel.
Bronhouders worden nu door het Kadaster via de mail geïnformeerd maar het
Kadaster kan bronhouders niet dwingen er ook daadwerkelijk iets mee doen. Wat

Pagina 30 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

het Kadaster wel doet, is de VNG inschakelen wanneer een bronhouder niets
verandert aan haar mutatiegedrag. Bronhouders zelf kunnen in het kader van de
inspecties een proefinspectie uitvoeren. Dit zijn ze echter niet verplicht.
Terugmelden is volgens de Memorie van Toelichting20 een belangrijk aanvullend
kwaliteitsinstrument want op deze manier komen fouten aan het licht en kan de
kwaliteit verbeterd worden. In paragraaf 4.4 is al aangeven dat dit nog niet goed
van de grond komt.
Conclusie over het risicomanagement en kwaliteitsborging
In het Meerjarenplan BAG 2013-2017 zijn de belangrijkste te beheersen risico’s
geprioriteerd. Bij de implementatie van beheersmaatregelen zijn nog geen grote
slagen gemaakt in het stimuleren van terugmeldingen, het realiseren van de
stelselvoorzieningen of het aanpassen van de productencatalogus.
Risicomanagement wordt hiermee nog onvoldoende toegepast omdat de
geconstateerde risico’s nog niet worden opgevolgd door gerichte
beheersmaatregelen. Op dit moment is vooral de kwaliteitsborging versnipperd en
vertoont ze lacunes.
4.7

Personeel
De factor personeel draagt bij aan een effectieve en efficiënte Wet BAG indien er
sprake is van:
bronhouders en afnemers die inzicht hebben in de personele inzet
(kwalitatief en kwantitatief) voor de BAG;
het personeel bij bronhouders, afnemers en de landelijke ondersteuning dat
kwalitatief en kwantitatief toereikend is voor de uitvoering van de Wet BAG.
Bevindingen
Inzet van het personeel bij de uitvoering van de BAG
De geïnterviewde bronhouders, in het bijzonder de BAG-beheerders, de
geïnterviewde bestuurders en de overige geïnterviewde functionarissen op het
departement tonen veel BAG-kennis, zijn deskundig en zijn gemotiveerd. Echter de
beschikbare capaciteit voor het uitvoeren van de BAG-processen binnen de
gemeentelijke organisatie is kwetsbaar. Dit betreft een aantal aspecten:
capaciteit in de binnengemeentelijke keten;
capaciteit om technische koppelingen te realiseren en
capaciteit om de binnengemeentelijke processen te stroomlijnen en het
gebruik van de gegevens te verbreden.
Uit de Impactanalyse ‘Binnengemeentelijk gebruik’ van de procesketen Wabo-BAGGBA-WOZ (KING, 2012) blijkt dat veel functies worden uitgevoerd door één
persoon. Als die er niet is, is er soms geen back-up. Dit belemmert een continue
dienstverlening. Dit kan leiden tot vertraging, vooral bij verwerking van verleende
vergunningen in de BAG. Dit is mede een oorzaak dat de wettelijke mutatietermijn
van 4 werkdagen niet gehaald wordt.
Bronhouders die delen van het werk uitbesteed hebben aan een
samenwerkingsverband hebben dit probleem niet. Die samenwerkingsverbanden
hebben meer volume, waardoor ook meer medewerkers en back-up aanwezig is.
Daarentegen is een nadeel van uitbesteding, volgens het KING-onderzoek (KING,
2012), dat die medewerkers minder kennis en ervaring hebben met de (objecten in

20

TK 30968, nr.3, pag.14-15 en 45.

Pagina 31 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

de) gemeente. De bronhouders die het BAG-beheer zelf uitvoeren, roemen de eigen
kennis van het gebied, waar men elk pand kent. Dit verhoogt volgens hen de
kwaliteit.
Daarnaast blijkt uit een andere impactanalyse (BAG-WOZ, KING 2012) dat veel
werkzaamheden voor de koppeling BAG-WOZ uitgevoerd worden door de dezelfde
medewerkers, die ook voor andere basisregistraties verantwoordelijk zijn. Er ligt een
grote capaciteitsdruk op hen. Het is specialistisch werk. Dit betekent een risico voor
het behalen van de resultaatverplichting. Ten aanzien van de benodigde acties op
het gebied van techniek, proces en gegevens, hebben bronhouders aangegeven dat
er nog maar weinig personen zijn die het geheel overzien. Er is hiervoor veel kennis
en ervaring nodig. Die is schaars op dit gebied. Dit heeft geleid tot de aanbeveling
van KING om een virtueel expertisecentrum in te richten waarin ervaringen van
gemeenten en leveranciers worden uitgewisseld (FAQ’s, vraagbaak,
expertondersteuning) gericht op praktische oplossingen voor problemen.
Niet alleen voor de koppeling van systemen, maar ook voor procesverbetering en
stroomlijnen van de IT-systemen en het creatief gebruiken van (gekoppelde) BAGgegevens, is de capaciteit specialistisch en schaars. De opleiding van 155
informatiemanagers van gemeenten aan de i-NUP-academie is hiervoor een
welkome stimulans. Maar dit mag nog breder. Tevens onderschrijven we de
bevinding uit het KING-onderzoek dat commitment van de ambtelijke leiding en
B&W belangrijk is, zeker voor de herinrichting van de werkprocessen.
Er is geen gestructureerde informatie beschikbaar over de personele capaciteit die
overige afnemers inzetten voor de BAG. Wel is duidelijk dat er veel capaciteit is en
wordt ingezet voor het realiseren van koppelingen tussen de BAG en de andere
basisregistraties. Tevens zijn diverse afnemers bezig om het gebruik van de BAG in
hun werkprocessen op te nemen. Dit is echter nog geen gemeengoed en heeft niet
binnen alle bestuurorganen evenveel prioriteit. Paragraaf 5.2 gaat hier nader op in.
Conclusie over het personele aspect
De geïnterviewden, waaronder de gemeentelijke BAG-beheerders, zijn over het
algemeen deskundig en gemotiveerd. De beschikbare capaciteit voor het uitvoeren
van de BAG-processen binnen de gemeentelijke organisatie is echter kwetsbaar. Dit
betreft een aantal aspecten:
capaciteit in de binnengemeentelijke keten;
capaciteit om technische koppelingen te realiseren en
capaciteit om de binnengemeentelijke processen te stroomlijnen en het
gebruik van de gegevens te verbreden.
Hierdoor komen vooral verdere procesverbeteringen in het gedrang. Commitment
van de ambtelijke leiding en B&W is hierbij een belangrijk aandachtspunt. Dit geldt
ook voor het gebruik van de BAG in de werkprocessen van de afnemende
bestuursorganen.
4.8

ICT
Voor een doeltreffende en doelmatige werking van de Wet BAG is er op het vlak van
ICT behoefte aan:
1. De beschikbaarheid van een landelijke voorziening;
2. beschikbaarheid diensten, producten en voorzieningen zoals BAG-extract,
BAG-bevragingen, BAG-compact, BAG-web en BAG-viewer;
3. de beschikbaarheid van decentrale voorzieningen (408 gemeenten in 2013);
4. afspraken IenM en Kadaster (SLA en rapportages);

Pagina 32 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

5. afspraken Kadaster en bronhouders voor aansluiting en toelevering aan de
LV BAG (certificaten, toetsen, technische kwaliteitscontroles, etc);
6. eenduidige eisen aan de gemeentelijke BAG-applicaties voor externe
softwarelevaranciers;
7. werkende koppelvlakken BAG met GBA en WOZ bijvoorbeeld.
Bevindingen
De beschikbaarheid van de LV BAG
In haar kwartaalrapportage rapporteert het Kadaster aan het BAG BAO over de
beschikbaarheid van de LV BAG. Uit de kwartaalrapportage over het tweede
kwartaal 2013 blijkt dat de beschikbaarheid van de LV BAG aan de gestelde 98,5%
(tijdens kantooruren) voldoet. In februari 2013 was de beschikbaarheid van BAGbevraging iets lager namelijk 95,9%.
Gedurende het eerste half jaar van 2013 zijn er door het Kadaster ruim 5.500 calls
behandeld. Ruim 5.000 daarvan betreffen Vragen/Verzoeken, deze zijn niet nader
gespecificeerd. Er waren ruim 60 complimenten, 3 klachten, 87 verstoringen en 1
wens. De verstoringen zijn niet nader gespecificeerd.
In 2012 zijn er wel enige problemen geweest met de LV BAG als gevolg van
woonplaatsgrenswijzigingen, hierdoor dreigde de actualiteit van de LV BAG achter te
lopen. In 2013 loopt er binnen het Kadaster voor de LV BAG een verbeterplan als
vervolg op de SIG-rapportage uit 2012 om de onderhoudbaarheid van de LV BAG te
verbeteren, de (toekomstige) onderhoudskosten te reduceren en de beschikbaarheid
op langere termijn te waarborgen. Door dit verbeterplan is in 2013 nauwelijks
capaciteit beschikbaar geweest om functionele verbeteringen en gebruikerswensen
in de BAG door te voeren. Mede hierdoor zijn plannen voor BAG 2.0 en StUF 3
uitgesteld21. Bij de overweging om af te zien van de invoering van StUF 3, spelen
ook lopende stelselbrede discussies. De realisatie van het verbeterplan loopt naar de
stand van medio 2013 enige vertraging op, maar het Kadaster probeert deze
vertraging door extra inzet te beperken.
Beschikbaarheid diensten, producten en voorzieningen
Het Kadaster is verantwoordelijk voor het relatiemanagement bij afnemers van de
BAG. De accountmanagers van de afdeling Zakelijke Markt brengen bezoeken aan
potentiële afnemers en moeten hierbij het onderwerp BAG meenemen. In 2013 zou
er door het Kadaster actief marketing bedreven worden op de BAG-producten; BAGcompact, BAG-extract, BAG-bevragen, BAG-viewer en BAG-web.
Voor het gebruik van de BAG waren er in 2013 tot en met juni 2013 de volgende
cijfers (bron: Kadaster):
1048 geregistreerde afnemers waarvan 438 niet overheid gerelateerd.
BAG-Extract: 527 abonnementen en 497 eenmalige leveringen.
BAG-Compact: 80 abonnementen en 38 eenmalige leveringen.
BAG-Bevragen: 20 afnemers die samen 1.786.497 bevragingen hebben
gedaan.
BAG-Web: 330.615 hits.
BAG-Viewer: 37.884 unieke bezoekers.
Uit het Afnemersonderzoek door Statisfact (2013), komt naar voren dat 505 van de
afnemers maandelijks gebruik maken van BAG-Extract en BAG-Compact. De overige
21

BAG 2.0 betreffen plannen ter verbetering van de BAG die betrekking hebben op het opnemen in de BAG van
gebeurtenissen en historie, de relatie tussen de BAG-objecten en de woonplaats en de gemeente en extra
attributen opnemen hiermee samen hangt de mogelijke overgang naar een koppelvlak gebaseerd op StUF 3.

Pagina 33 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

producten worden door 31% van de afnemers wekelijks gebruikt. Uit dit onderzoek
komt verder naar voren dat afnemers gematigd tot redelijk tevreden zijn over het
aanvraagproces en het gebruik van de BAG-producten.
Beschikbaarheid decentrale voorzieningen (408 gemeenten)
Begin april 2011 zijn alle bronhouders aangesloten op de LV BAG. De applicaties die
zij gebruiken om hun BAG-registratie te voeren, worden door zeven verschillende
ICT-leveranciers geleverd. De geïnterviewde bronhouders geven wel aan dat zij veel
problemen hebben met het aansluiten van hun BAG op de andere onderdelen van de
gemeentelijke informatievoorziening. De gegevensmakelaar, GBA- en WOZregistratie zijn veelal weer afkomstig van andere dienstverleners. De gemeentelijke
gebruikers hebben wel overleg met de externe ICT-leveranciers, maar geven aan
dat zij onvoldoende een vuist kunnen maken. Deze leveranciers hebben niet alleen
met de BAG van doen, maar moeten nu ook zorgen voor de aansluiting op de LV
WOZ. Doordat de integratie moeizaam verloopt en langer duurt, kunnen verwachte
efficiencyvoordelen met de BAG pas later worden gerealiseerd.
Tijdens ons onderzoek hebben wij geen signalen ontvangen over eventuele (grote
structurele) problemen van de beschikbaarheid van de gemeentelijke BAGregistraties. Uit de kwartaalrapportage 2013-2 blijkt dat bij enkele bronhouders
waar in één maand geen enkele mutatie is geweest er veelal sprake is geweest van
een technisch probleem, namelijk een verlopen certificaat of een organisatorisch
probleem zoals ziekte of afwezigheid van de BAG-beheerder. De maand
daaropvolgend is dit probleem meestal weer opgelost.
Afspraken IenM en het Kadaster
Tussen het BAG BAO en het Kadaster zijn over de dienstverlening voor de BAG door
het Kadaster afspraken gemaakt en vastgelegd in de volgende documenten:
Diensten Niveau Overeenkomst Landelijke Voorziening BAG d.d. 11 februari
2013 (DNO LV BAG);
Producten en Diensten Catalogus Verstrekkingen BAG d.d. 20-12-2011.
Het Ministerie van IenM heeft een nadere overeenkomst afgesloten met het
Kadaster voor de gebundelde opdrachten die het Kadaster uitvoert voor IenM; de
werkzaamheden door het Kadaster m.b.t. de BAG maken daar, als uitvoering van
de wettelijke taak, deel van uit.
Hiermee is een basis aanwezig voor de beheersing door het BAG BAO (en IenM) van
de dienstverlening door het Kadaster. Daarnaast is er een Meerjarenplan BAG 20132017 en een jaarplan BAG LV 2013. Het BAG BAO is het overleg waarin deze
documenten worden besproken en vastgesteld.
De communicatie over de realisatie van het jaarplan geschiedt via analyses en
specifieke rapportages door het Kadaster via het Agendaoverleg BAG BAO aan het
BAG BAO. Naast het Agendaoverleg BAG BAO heeft er maandelijks overleg plaats
tussen de voorzitter van het Agendaoverleg BAG BAO en een representatie van de
deelnemers uit het Agendaoverleg BAG BAO met de voor de BAG verantwoordelijke
manager van het Kadaster (tevens secretaris BAG BAO).
Verantwoordingsrapportages door het Kadaster vinden plaats via de
kwartaalrapportage aan het BAG BAO en een jaarrapportage. Deze jaarrapportage is
breder dan het Kadaster en betreft ook de verantwoording door het BAG BAO. De
kwartaalrapportages sluiten aan op de afspraken die gemaakt zijn in de DNO LV
BAG en het jaarplan BAG.

Pagina 34 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Afspraken Kadaster en bronhouders
Tijdens ons onderzoek hebben wij geen andere afspraken gevonden dan de eerder
genoemde tussen het BAG BAO en het Kadaster. Er zijn wel specifieke documenten
voor de relatie tussen het Kadaster en de gemeenten en afnemers, deze zijn
beschikbaar op de BAG-website (www.kadaster.nl/bag). De belangrijkste
documenten/onderwerpen met betrekking tot de bronhouders zijn:
aansluiting door gemeenten op de LV BAG (ook relatie naar certificaat);
de BAG conformiteitstoets (toets voordat de BAG-applicatie kan worden
aangesloten op de LV BAG);
Overzicht BAG-releases;
Overzicht BAG-documentatie (overzicht en documenten mbt de LV BAG).
Kan een gemeente niet vinden wat zij zoekt of worden de vragen die men heeft in
de documenten onvoldoende beantwoord, dan kan zij contact opnemen met de
Frontoffice BAG.
Eenduidige eisen aan de gemeentelijke BAG-applicaties
De eenduidige eisen aan de gemeentelijke BAG-applicaties staan opgenomen in de
bovengenoemde documenten en in de uitwerking van het BAG-instrumentarium
zoals beschreven in paragraaf 4.5.
Hiermee is op functioneel niveau de nodige informatie beschikbaar voor de
leveranciers om een BAG-applicatie te realiseren. De leverancier kan vervolgens zelf
een functioneel ontwerp voor een gemeentelijke BAG-applicatie maken in overleg
met de (toekomstige) gebruikers en vervolgens die applicatie realiseren. Daarnaast
wordt via die site ook technische informatie/documentatie aangeboden op het
gebied van koppelvlakbeschrijvingen LV BAG en testbestanden. Informatie over de
diverse StUF versies (StUF, Standaard Uitwisselings Formaat, een standaard voor
uitwisseling van data die vooral binnen en tussen gemeenten wordt gehanteerd) die
van toepassing zijn rond de BAG is opgenomen op de site van KING
(www.kinggemeenten.nl).
Koppelvlakken BAG met GBA en WOZ en andere registraties
Er is sprake van een koppeling wanneer gegevens over BAG-objecten verbonden
worden met gegevens uit een andere basisregistratie. De koppeling van de BAG met
het GBA is nu afgerond. Ditzelfde geldt voor de koppeling met de NHR. De koppeling
met de BRK is nog niet afgerond. Op dit moment is 88% (Kadaster,
Gebruikerservaringen: technische koppelingen, 2013) van alle BAG-objecten
gekoppeld aan een BRK-object. De overige 12% lijkt lastig te realiseren. Het gaat
hier om uitzonderingen waarvan het handmatig uitzoeken veel tijd en geld gaat
kosten. In juli 2013 had de helft van de gemeenten de koppeling tussen de WOZ en
de BAG gerealiseerd. De verwachting was toen dat eind 2013 de koppeling geheel is
afgerond. Op dit moment is duidelijk dat deze verwachting niet gerealiseerd is.
Over deze koppelingen zijn vooral door KING diverse documenten gepubliceerd.
Deze bevatten informatie voor de medewerkers van de gemeenten en software
leveranciers. Op de website van KING staat het document opgenomen, dat het
koppelvlak beschrijft tussen de gemeentelijke BAG-registratie en de landelijke
voorziening. De informatie over de koppelvlakken met GBA en WOZ ligt niet bij de
LV BAG, maar op het niveau van de gemeentelijke BAG-applicaties. Op de hiervoor
genoemde sites van KING, is deze informatie wel aanwezig voor de GBA in de vorm
van het document Koppelvlakspecificatie BAG / GBA. Ook staan er documenten over
de koppelvlakbeschrijving BAG / WOZ en een handreiking procesbeschrijving BAG/

Pagina 35 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

WOZ. Een dergelijke handreiking is nuttig voor zowel de BAG- als de WOZbeheerder en draagt bij tot een betere communicatie en afstemming over deze
processen binnen de gemeenten.
Uit onderzoek door ICTU van (ICTU BZK 2012) is naar voren gekomen dat uitgebreid
informatiemateriaal over de te realiseren koppeling essentieel is, maar dat
daarnaast veel gecommuniceerd moet worden over nut en noodzaak van de
koppelingen.
Zoals hierboven is aangegeven, kampen veel gemeenten met het goed integreren
van de BAG-applicatie in de gemeentelijke informatievoorziening en dan vooral met
de WOZ en met de GBA. De betrokken BAG-beheerders voelen zich klem zitten
tussen de gemeentelijke top en de ICT-leveranciers. De gemeentelijke top geeft
weinig aandacht en prioriteit aan de informatievoorzienig rond de BAG en de
knelpunten bij de realisatie van interfaces met de andere informatiesystemen
(waaronder WOZ en GBA). Op de externe ICT-leveranciers krijgen gemeenten
weinig vat, ook niet via de reguliere gebruikersoverleggen. Er is behoefte aan meer
aandacht, steun, regie en druk om te komen tot een goede, integrale
informatievoorziening waarvan ook de BAG onderdeel is.
Daarnaast wordt voor de BAG gebruik gemaakt van de StUF-standaard. Knelpunt
daarbij is dat niet alle partijen met hun systemen op hetzelfde moment aan dezelfde
StUF-standaard voldoen en daardoor niet goed koppelbaar zijn. KING sluit
convenanten over de planningen met de ICT-leveranciers en relevante informatie
hierover is beschikbaar via www.gemmasoftwarecatalogus.nl.
Naast het beschikken over duidelijke en eenduidige beschrijvingen over de
koppelvlakken spelen ook hier voor de gemeenten de twee aandachtspunten die
hiervoor zijn genoemd:
het tijdig beschikbaar komen van de systemen die voldoen aan de StUFstandaarden die behoren bij de betreffende koppelvlakken;
de prioriteit, de capaciteit en de samenwerking binnen de gemeenten om de
systemen inclusief de koppelvlakken te implementeren en de processen op
elkaar af te stemmen.
Conclusie over de ICT
De ICT rond de BAG bestaat uit de volgende componenten: de LV BAG bij het
Kadaster, de decentrale BAG-registraties bij de gemeenten en de koppelvlakken met
andere basisregistraties zoals WOZ en GBA. De gehele ICT is operationeel en alle
bronhouders beschikken over operationele BAG-applicaties. Wij hebben geen
knelpunten geconstateerd over de afspraken met het Kadaster en de bronhouders.
Er loopt op dit moment een verbeterproject bij het Kadaster om het beheer en
onderhoud van de LV BAG te verbeteren. Als gevolg van deze inspanning waren er
in 2013 weinig mogelijkheden om gebruikerswensen voor de LV BAG te realiseren.
Daarnaast is het integreren van de BAG met de overige informatievoorziening
binnen de gemeenten een groot knelpunt. Enerzijds komt dit doordat verschillende
IT-leveranciers werken met andere StUF-standaarden. Anderzijds ligt dit aan de lage
prioriteit binnen de gemeenten om de systemen inclusief de koppelvlakken, te
implementeren en de processen op elkaar af te stemmen. Hierdoor kunnen
mogelijke kostenvoordelen nog niet worden gerealiseerd.

Pagina 36 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

4.9

Financiën
Voor een doeltreffende en doelmatige werking van de Wet BAG is van belang:
toereikende investeringen om de BAG te implementeren;
het beheersen van structurele kosten van uitvoering;
het sturen op structurele besparingen en baten (actief monitoren en zo
nodig acties in gang zetten om baten te realiseren).
Bevindingen
Incidentele investeringen om de BAG te implementeren
Zowel het Rijk als de gemeenten hebben in de periode 2003 tot 2012 forse
investeringen gedaan om de BAG te ontwikkelen en te implementeren. De
projectkosten op landelijk niveau voor de invoering van de BAG kenden hun piek in
de periode 2006-2009 met ongeveer €10 miljoen per jaar. Daarnaast zijn er
aanloopkosten gemaakt in de periode 2003-2005 (tezamen €3 miljoen) en een
doorloop van de projectkosten op een lager niveau tot 2013. In totaal is in de
periode 2003-2013 door het Rijk voor een bedrag van circa €48 miljoen
geïnvesteerd in de BAG. Dit geld is ingezet voor:
de inhoudelijke ontwikkeling van de BAG (wet- en regelgeving, afbakening,
modellen, handboeken);
ICT-ontwikkeling; opleiding en kennisoverdracht;
de ondersteuning van bronhouders en afnemers;
en voor de ontwikkeling en aansluiting van de LV BAG.
Er zijn geen exacte gegevens bekend over de investeringen die de ruim 400
gemeenten hebben gedaan om de BAG in hun interne systemen en processen op te
nemen en om deze initieel te vullen met de benodigde gegevens. Dit is tevens
afhankelijk van de mate waarin:
gemeenten hun interne processen hebben aangepast;
gemeenten de uitvoering hebben overgedragen aan
samenwerkingsverbanden;
de BAG kon ‘meeliften’ met andere vernieuwingen binnen de gemeente;
en de gegevens geconverteerd konden worden uit andere
binnengemeentelijke registraties.
In de Impactanalyse Financiering Stelsel van Basisregistraties (PSB, 2012) worden
de incidentele kosten voor de gemeenten voor bouw, doorontwikkeling en innovatie
die zijn toe te rekenen aan de BAG geschat op €84 miljoen.
De investeringen die andere afnemers van de BAG moeten doen om aan te sluiten
op de BAG zijn erg divers. Dit is sterk afhankelijk van de wijze waarop de gegevens
gebruikt worden. Op zich zijn de kosten om de BAG-informatie ontvangen gering,
maar vooral overheidsorganen die werken met bulkbestanden die geautomatiseerd
verwerkt worden in hun processen, zullen hun systemen daarop aan moeten passen.
Dit kunnen omvangrijke en kostbare operaties zijn, waarbij de aansluiting op
basisregistraties zoals de BAG bij voorkeur wordt meegenomen in de planning van
bredere proces- en systeemverbeteringen.
Structurele kosten
De structurele kosten voor de BAG bestaan voornamelijk uit het actualiseren van de
gegevens en de beheerkosten van de decentrale systemen en de LV BAG. Daarnaast
zijn er kosten voor innovatie, bestuur en toezicht.
De structurele kosten voor het Rijk zijn ongeveer €4 miljoen per jaar. Dit bestaat
grotendeels uit de beheeropdracht aan het Kadaster (€3,2 miljoen in 2012,
taakstellend aflopend naar €2,9 miljoen vanaf 2016), bestemd voor de LV BAG en
voor ondersteunende werkzaamheden (secretariaat BAG BAO). De inspectiekosten
bedragen gemiddeld €0,7 miljoen per jaar (maximaal € 5000 vergoeding per

Pagina 37 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

gemeente, eens per drie jaar). En daarnaast is er nog een beperkte ambtelijke inzet
vanuit IenM en worden er incidentele kosten gemaakt voor onderzoek.
De jaarlijkse structurele kosten die gemeenten maken als bronhouders van de BAG
zijn niet exact te bepalen. Op basis van een steekproef heeft de VNG deze kosten
globaal geschat op €50 miljoen per jaar (PSB, 2012):
a. voor gemeenten kleiner dan 100.000 inwoners maximaal € 0,1 miljoen per
jaar,
b. voor de 100.000+ gemeenten (min de G4) circa €0,2 miljoen gemiddeld en
c. voor de G4 bleek er forse variatie en naar verhouding hogere kosten en
komt het gemiddelde bedrag rond €1,6 miljoen.
Overigens is er niet alleen bij de G4 een forse variatie. Op basis van een telefonische
enquête onder 400 gemeenten is geconstateerd dat de toerekening van fte’s aan
BAG-beheer uiteen loopt van 0,1 fte tot 8,75 fte (bron: Daerom!, 2010). Afgezien
van de omvang van de gemeente blijkt de toerekening sterk afhankelijk van de
wijze waarop het BAG-beheer binnen de gemeente is belegd. Een centrale
beheerorganisatie waarin het beheer van basisgegevens vergaand is geclusterd
(BAG, GBA, WOZ, BRT, etc.) vermeldt op zich een grotere formatie dan een zuiver
registratieve BAG-beheertaak (met inwinnen van gegevens door de vakafdelingen),
maar voor de gemeente als totaal kan het op termijn leiden tot synergievoordelen
en een lagere bezetting.
Structurele baten
Tegenover de structurele kosten staan ook baten. In de MKBA uit 2004 (bron:
Ecorys) zijn vooral forse besparingen voorzien bij gemeenten door het stroomlijnen
van interne systemen en processen. Dit is anno 2013 nog maar beperkt
gerealiseerd. In paragraaf 5.3 wordt dit nader toegelicht. Er is echter nauwelijks
informatie beschikbaar over de kosten die gemeenten zouden maken als er geen
BAG was ingevoerd. Ook dan waren er immers adressen en gebouwgegevens nodig.
Op basis van kwalitatieve inschattingen door de gesprekspartners bij gemeenten
kunnen we alleen heel globaal, en met een grote onzekerheidsmarge, constateren
dat deze baten per saldo ongeveer op het niveau van de bronhouderskosten liggen
(€50 miljoen), maar dat er forse verschillen tussen gemeenten zullen zijn.
Gemeenten wijzen bij de baten vooral op het centraal bijhouden en de verbeterde
kwaliteit van de adressen, waardoor minder afzonderlijke registraties, uitzoekwerk
en correcties nodig zijn.
Belangrijke andere baten zijn mogelijke extra belastinginkomsten en de beperking
van oneigenlijk gebruik van toeslagen en subsidies, door de verbetering van de
bronbestanden. Zo hebben bijvoorbeeld de gemeenten Ede, Leidschendam-Voorburg
en Amsterdam de basis voor hun WOZ-heffing verbeterd door ontbrekende panden,
kelders en verbouwingen op te nemen. Hier zouden bedragen van € 0,5 tot zelfs € 6
miljoen mee zijn gemoeid. Overigens leidt dit structureel niet tot hogere
belastinginkomsten als op basis van de hogere WOZ-waarde vervolgens het OZBtarief wordt verlaagd, bijvoorbeeld omdat het WOZ-plafond van de gemeente is
bereikt of omdat de gemeente ervoor kiest de OZB-inkomsten in de begroting niet
te verhogen. Het leidt wel tot een rechtvaardiger verdeling van de OZB-aanslagen.
Kleinere baten zijn er voor gemeenten door het opsporen van oneigenlijk gebruik
van subsidies. Er is verder geen gestructureerde informatie over de omvang van
deze baten beschikbaar. Indicaties van afnemende rijksdiensten (Omgevingsloket,
Kadaster, CBS, Belastingdienst) duiden erop dat er eerst vooral kosten gemaakt
moeten worden om de BAG-gegevens te integreren in de eigen systemen en dat de

Pagina 38 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

baten op termijn liggen in een verbeterde dienstverlening (Omgevingsloket,
Kadaster), een betere kwaliteit van de gegevens (CBS), enige efficiencywinst bij de
inwinning van gegevens (CBS) en wellicht mogelijkheden tot terugdringen van
fraude (Belastingdienst). De Belastingdienst is nu bezig met het integreren van de
BAG-gegevens in haar toezichtinstrumenten.
Het bredere gebruik van de BAG-gegevens, in de combinatie met gegevens uit
andere registraties, heeft nog geen grote vlucht genomen. Dit biedt kansen voor
verdere bestrijding van fraude en oneigenlijk gebruik. Dit geldt evenzo voor de
kwalitatieve baten bij de publiekrechtelijke taakuitoefening en dienstverlening.
Daarnaast neemt het aantal private afnemers, dat meerwaarde in het gebruik van
de BAG ziet om nieuwe producten en diensten te ontwikkelen, gestaag toe vanuit
diverse sectoren. Inmiddels zijn dit er ruim 400, waarvan sommigen de gegevens op
hun beurt weer leveren aan derden.
Conclusie over de financiën
De initiële investeringen om de BAG te realiseren waren ongeveer € 48 miljoen voor
het Rijk en € 84 miljoen voor de gemeenten. De structurele beheerkosten zijn per
jaar ongeveer € 4 miljoen voor het Rijk en € 50 miljoen voor de gemeenten. Hier
tegenover staan besparingen. Deze zijn alleen kwalitatief en met een grote
onzekerheidmarge in te schatten. Per saldo liggen de baten van gemeenten
ongeveer op het niveau van de structurele bronhouderskosten. Daarnaast zijn er
financiële baten uit belastingheffing en beperking van oneigenlijk gebruik van
subsidies en regelingen. Tevens zijn er kwalitatieve baten bij de publiekrechtelijke
taakuitoefening en is er waardecreatie door private afnemers. De mogelijkheden
daartoe zijn nog niet uitgeput.
Er is geen nauwkeurig en meerjarig overzicht van de kosten van de uitvoering, de
baten en van de structurele besparingen als gevolg van de Wet BAG bij bronhouders
en afnemers. Het betreft schattingen omdat de kosten verweven zijn met andere
kosten binnen de organisaties. Hierdoor hebben IenM, de bronhouders en het BAG
BAO ook weinig informatie om te sturen op deze kosten en besparingen.
4.10

Monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing
De volgende elementen op het vlak van monitoring, toezicht, handhaving en
bijsturing dragen bij aan een doeltreffende en doelmatige Wet BAG:
binnengemeentelijke controles en verbeteracties gericht op de kwaliteit van
de BAG-registratie;
extern kwaliteitstoezicht bij bronhouders (aansluitaudits en
beheerinspecties) en bij de LV BAG;
landelijke kwaliteitsanalyse en overige informatieverzameling ten behoeve
van de aansturing van BAG-processen (voortgangrapportages,
onderzoeken);
landelijke bijsturing naar aanleiding van informatie over het functioneren
van de wet BAG;
handhaving op vanuit het toezicht geconstateerde normovertreding.
Bevindingen
Binnengemeentelijke controles
De BAG-beheerders voeren zelf inhoudelijke controles uit en schakelen
gemeentelijke inspecteurs (Bouw- en woningtoezicht, WOZ) in, om mogelijke
afwijkingen tussen de BAG en de feitelijke situatie te controleren. Ook vinden binnen
gemeenten terugmeldingen plaats bij geconstateerde fouten in de BAG. Sommige

Pagina 39 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

gemeenten voeren ook een proefinspectie uit, voordat de echte inspectie plaatsvindt
of voeren een intern onderzoek uit naar het gebruik van de BAG in de
binnengemeentelijke processen.
Partijen als KING, VNG en enkele marktpartijen ondersteunen de gemeenten op
tactisch niveau bij het gebruik en beheer van de BAG. In opdracht van Operatie NUP
(KING) heeft ICTU de i-Spiegel ontwikkeld om het binnengemeentelijk gebruik van
basisregistraties te analyseren. De i-Spiegel is een toepassing waarmee
bestandsvergelijkingen tussen meerdere bronnen mogelijk zijn. Daarmee wordt
duidelijk of de gegevens uit basisregistraties ook daadwerkelijk in de processen van
de gemeente gebruikt worden. De i-Spiegel maakt tevens inzichtelijk welke
(kwantitatieve) potentiële baten te realiseren zijn wanneer er optimaal gebruik
wordt gemaakt van basisregistraties. Gemeenten gebruiken de i-Spiegel vooral om
de kwaliteit in hun (verschillende) bestanden te verbeteren.
Extern kwaliteitstoezicht (BAG-inspecties)
Er is een inspectie-instrumentarium gericht op de bronhouders: eens per drie jaar
inspecteren externe inspecteurs de bronhouders op basis van een vastgesteld
protocol22 door IenM. Deze BAG-inspecties vinden plaats op procesniveau en worden
uitgevoerd door zeven (in 2013) geaccrediteerde bureaus. De uitkomsten van de
BAG-inspecties worden teruggekoppeld naar de betreffende gemeente. IenM betaalt
aan de gemeente die haar inspectierapport aan IenM toezendt, een vergoeding van
€5.000,-. IenM publiceert dit inspectierapport vervolgens op de BAG-website23.
Wanneer door de gemeente niet aan de kwaliteitseisen is voldaan, dient er binnen
een jaar een herinspectie te worden gehouden. De gemeente betaalt deze
herinspectie zelf.
Tijdens de BAG-inspectie wordt conform het inspectieprotocol24 aandacht
geschonken aan:
de verbeteringen die de beheerder van de BAG heeft doorgevoerd naar
aanleiding van de bevindingen tijdens de vorige inspectie;
bestandscontroles (enkele bestandscontroles vanuit de LV BAG met die in de
gemeentelijke registratie. Hiermee kan onder meer een beeld worden
verkregen van het halen van de termijnen);
steekproef op de mutaties sinds de vorige inspectie (het aantal te
onderzoeken mutaties varieert met het aantal mutaties dat in de betreffende
periode heeft plaatsgevonden en kan maximaal uitkomen op 100 bij meer
dan 2500 mutaties);
de norm bij de bestandscontroles en de steekproef ligt veelal op 98%. Dit
heeft tot gevolg dat bij een of twee mutaties waar de termijn niet is gehaald
(bij een steekproef van 100) al een onvoldoende wordt gescoord waardoor
geen positief inspectieresultaat wordt verkregen;
de kwaliteit van de processen (inbedding en werking);
de kwaliteit van het systeem (BAG-conformiteit en continuïteit);
de inhoudelijke toets (bestandscontrole en steekproef) betreft de situatie
zoals die in de brondocumenten is vastgelegd en niet de feitelijke situatie op
locatie.

22

http://bag.vrom.nl/sites/default/files/beheeraudit_bag_2010_concept_044.pdf
http://bag.vrom.nl
24
Zie Ministeriele regeling op http://wetten.overheid.nl/BWBR0030564/
23

Pagina 40 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Uit zowel het inspectieregister (Scoreoverzicht inspecties 2012-2014) als uit de
interviews (ook met de inspecteurs) blijken de volgende knelpunten bij de BAGinspecties:
Ongeveer 80% van de bronhouders komt de eerste keer niet met positief
resultaat door de BAG-inspectie;
Een groot aantal bronhouders stelt op dit moment de inspectie uit, in de
hoop dat door de langere periode die dan ontstaat er meer kans is om
positief door de steekproef heen te komen25. Hierdoor dreigt de termijn in
gevaar te komen dat alle gemeenten zijn geïnspecteerd ultimo 2014;
Zowel de bronhouders als de inspecteurs geven aan meer baat te hebben bij
een toets op de weergave van de feitelijke werkelijkheid in de BAG, dan op
het voldoen aan procedurele eisen;
Het samenwerkingsverband SVHW voert voor 18 gemeenten op uniforme
wijze de BAG uit en wordt geconfronteerd met 18 afzonderlijke inspecties
die niet op elkaar zijn afgestemd in de tijd. Dit is het gevolg van het huidige
protocol. Dit is niet risicogericht en efficiënt, zowel voor de BAG-inspecties
als voor SVHW;
Om kosten te besparen, wordt de BAG door veel bronhouders eenmaal per
jaar bijgewerkt op basis van een jaarlijkse luchtfoto. Hierdoor wordt in de
praktijk niet voldaan aan de halfjaarstermijn.
Er is weinig prioriteit voor de BAG en de te plannen BAG-inspectie bij de
ambtelijke en politieke leiding van de gemeente.
De resultaten van de bestandscontrole en de steekproef (en de daarbij gehanteerde
normen) bepalen nu grotendeels het al dan niet slagen voor de inspectie. Het
inspectie-protocol houdt weinig rekening met risico’s, verbeterpunten en
differentiatie in het (strikt) hanteren van termijnen. Bepaalde tekortkomingen
wegen voor de direct belanghebbenden en publiekrechtelijke afnemers in de praktijk
zwaarder dan andere. Het inspectieprotocol maakt echter geen onderscheid.
Uit de gesprekken met de BAG-inspecteurs komt ook naar voren dat het draagvlak
voor de huidige vorm van BAG-inspecties binnen de gemeenten laag is. Bij de
bespreking van een conceptversie van dit rapport in het BAG BAO gaf de
vertegenwoordiging van de gemeenten (VNG) aan dat gemeenten graag zien dat de
wijze waarop de BAG-inspecties nu worden uitgevoerd zo snel mogelijk wordt
heroverwogen en gemoderniseerd.
Daarnaast blijkt dat op 15 november 2013 nog 381 inspecties (inclusief
herinspecties) moeten worden uitgevoerd voor uiterlijk ultimo 2014 (de
herinspecties moeten binnen een jaar na de beheerinspectie worden uitgevoerd en
kunnen dus doorlopen tot eind 2015). Wel zijn er bronhouders die zelf een
proefinspectie uitvoeren. En soms worden door een aantal bronhouders
bijeenkomsten gepland om de good practices te delen over de inrichting van BAGprocessen in de organisatie, zodat eerder een positief inspectieresultaat kan worden
gehaald.
De huidige manier waarop de inspecties volgens het protocol op dit moment zijn
ingericht, dragen onvoldoende bij aan de verbetering van de kwaliteit en zijn niet
efficiënt en effectief. Het gaat ons hierbij om de opzet van de inspecties die
onvoldoende is, en niet over de over de wijze waarop de inspecteurs de BAGinspecties uitvoeren. In de praktijk is de opzet van de BAG-inspecties volgens het
25

Overigens wordt de steekproef getrokken vanaf 1 juli 2011 en verschuift dus niet mee bij een latere start van de
inspectie.

Pagina 41 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

protocol te star, te inflexibel, te weinig gericht op het constructief ondersteunen van
de gemeenten om hun BAG te verbeteren. Kortom, de inspecties worden als gevolg
van het protocol teveel rule based (naar de letter van de Wet BAG) in plaats van
principle based (naar de geest van de wet) vormgegeven.
Daarom sluit de opzet van de huidige BAG-inspecties onvoldoende aan bij de
uitgangspunten van de rijksbrede Kaderstellende visie op toezicht (KVoT). Inspecties
moeten volgens moderne inzichten en normen selectief, proportioneel, slagvaardig,
samenwerkend, onafhankelijk en transparant zijn. Vooral de eerste vier punten
kunnen veel beter. Het protocol is niet risicogericht (selectief), biedt geen
differentiatie naar zwaarte van tekortkomingen (proportioneel) en draagt
onvoldoende bij aan te realiseren verbeterpunten (slagvaardig). Ook is het protocol
en daarmee de inspecties niet afgestemd op de overige checks & balances in het
systeem (samenwerkend, selectief), zoals de degelijkheid van interne controles bij
gemeenten, het bevorderen van interne terugmeldingen of het reageren op de
signalen uit de landelijke kwaliteitsanalyses.
De LV BAG ligt bij het Kadaster en valt niet onder het extern kwaliteitstoezicht van
de BAG-inspecties. Tussen het Kadaster en het BAG BAO zijn over de
dienstverlening voor de BAG afspraken gemaakt. De verantwoording over deze
afspraken is in paragraaf 4.8 beschreven.
Vraag is of de huidige inspectieronde in 2014 moet worden afgemaakt op basis van
het bestaande protocol, of dat de BAG-inspecties op grond van de uitkomsten van
dit onderzoek moeten aangehouden en aangepast omdat ze onvoldoende effectief
en efficiënt blijken in de praktijk. Dit vraagstuk zou IenM in overleg met de
gemeenten kunnen beantwoorden. Voor de huidige aanpak van de BAG-inspecties is
in ieder geval weinig draagvlak bij gemeenten. Bovendien is de aanpak niet effectief
en niet efficiënt. De ADR stelt zich hierbij op het standpunt: “Beter ten halve
gekeerd dan ten hele gedwaald”.
Landelijke kwaliteitsanalyses
Het Kadaster monitort maandelijks de aantallen mutaties en foutmeldingen bij
bronhouders. Dit verschaft enig inzicht in de kwaliteit van de gemeentelijke BAGprocessen. Als bronhouders weinig muteren, kan dat een indicatie zijn dat de
gegevens onvoldoende actueel zijn. Uit mutatiecijfers blijkt dat bronhouders die
weinig muteren vooral kleine gemeenten zijn, die sterke fluctuaties hebben in
mutatiepercentages. Het aantal foutmeldingen zegt overigens weinig over de
feitelijke juistheid van de gegevens (zoals de juiste oppervlakte of bouwjaar), maar
signaleert alleen als de invoer niet voldoet aan de eisen van het gegevensmodel.
Het Kadaster kan in het kader van het beheer van de LV BAG indien gewenst ook
andere rapportages en selecties vervaardigen die bijdragen aan een betere kwaliteit
van de BAG-gegevens. Dit zijn bijvoorbeeld beheerauditrapportages voor de
inspecties.
In opdracht van het BAG BAO is in 2012 een kwaliteitstraject op de BAG uitgevoerd
door het Kadaster, programmabureau iBAG en KING. Voor dit kwaliteitstraject zijn
bestandsvergelijkingen uitgevoerd voor alle bronhouders, door in de gegevens uit de
LV BAG te kijken naar opvallende waarden. Alle BAG-beheerders zijn geïnformeerd
over de uitkomsten van de uitgevoerde analyses. Na enkele maanden is onderzocht
of bronhouders de noodzakelijke aanpassingen ook hebben doorgevoerd. In 2013
heeft het Kadaster opnieuw een dergelijke analyse uitgevoerd.

Pagina 42 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Naast verplichte kwaliteitsinspecties zijn er overleggen en rapportages over het
beheer en gebruik van de BAG:
een aantal periodieke rapportages van het VROM/IenM-Projectteam
implementatie BAG. Inmiddels is zij opgeheven en is er een
Overdrachtsdocument26 opgesteld waarin delen van haar werkzaamheden
zijn overgedragen;
het Kadaster rapporteert periodiek haar bevindingen in kwartaalrapportages.
Deze zijn tamelijk kwantitatief in vergelijking met de rapportages van het
projectteam;
de G4 gemeenten communiceren met regelmaat (bijv. brainstormsessies),
deels ad hoc, bevindingen worden tevens op papier gezet.
Landelijke bijsturing BAG
Het Gebruikersoverleg, Agendaoverleg BAG BAO en BAG BAO dragen bij aan het
verbeteren van het functioneren van de BAG. Vanuit landelijke monitoring,
onderzoek en wensen van bronhouders en afnemers worden veel aandachtspunten
voor bijsturing benoemd, maar het realiseren van de openstaande
wijzigingsverzoeken en actiepunten is lastig. Aandachtspunten zijn ondermeer de
gefragmenteerde ondersteuningsstructuur, de aansluiting op het bredere stelsel van
basisregistraties en de beperkte bestuurlijke doorzettingsmacht van het BAGBAO. In
paragraaf 4.3 is dit verder toegelicht.
Handhaving bij normovertreding
Wanneer blijkt dat de kwaliteit van de BAG bij een bronhouder ontoereikend is, dan
wordt een interventieladder toegepast gericht op kwaliteitsverbetering. Daarbij kan
onderscheid gemaakt worden tussen informele acties naar aanleiding van signalen
uit de monitoring en de formele handhaving naar aanleiding van het toezicht. In het
eerste geval worden bronhouders benaderd in opdracht van het BAG BAO: bellen,
aanschrijven en gesprekken voeren over de kwaliteit. In het tweede geval vindt
binnen een jaar een herinspectie plaats en komen de kosten daarvan voor rekening
van de bronhouder. Als ultieme sanctie kan het beheer van de BAG van de
bronhouder worden overgenomen (indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing). Deze
sanctie is nog niet in de praktijk toegepast.
De vraag is in hoeverre deze interventies effectief en efficiënt zijn op dit moment.
Het merendeel van de bronhouders is nog niet geïnspecteerd. Het merendeel dat
geïnspecteerd zijn, komen niet door de inspectie. De normen worden door veel
bronhouders als onnodig strikt ervaren. Bronhouders geven soms aan dat men de
kosten van de herinspectie afweegt tegen de kosten om de BAG in de gemeente op
orde te brengen. Er zijn al bronhouders die onlangs ook voor de herinspectie gezakt
zijn. Tevens beseffen bronhouders wellicht niet dat er de mogelijkheid bestaat dat
hen bij taakverwaarlozing het beheer kan worden overgenomen. Een getrapt
systeem van maatregelen, zoals voor de WOZ in gebruik bij de Waarderingskamer,
biedt meer mogelijkheden om de kwaliteit van de BAG-registratie bij de bronhouder
te waarborgen.
In de Wet BAG is geen instrumentarium opgenomen voor de handhaving van het
verplichte gebruik van authentieke gegevens door bestuursorganen en de
terugmeldplicht bij vermoeden van fouten. Volgens de Memorie van Toelichting27
zijn toezicht en sancties op het niet naleven van dergelijke verplichtingen niet
26
27

Overdrachtsdocument, 20 februari 2012, 00-RI-2012.
TK 30968, nr.3, pag.19

Pagina 43 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

gebruikelijk in de bestuurlijke verhoudingen. Het is de bedoeling dat het stelsel van
basisregistraties in feite in zijn eigen naleving voorziet, doordat afnemers van de
basisregistraties alle belang hebben bij juiste gegevens en daarom bereid zullen zijn
om eventuele onjuistheden terug te melden aan de registratiehouders. Overigens
ziet de Waarderingskamer wel toe op het gebruik van de BAG door de WOZ.
Conclusie over het systeem van monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing
Het functioneren van de BAG wordt op een aantal manieren gemonitord: via
binnengemeentelijke controles, externe inspecties bij bronhouders,
kwaliteitsanalyses, specifieke onderzoeken en periodieke evaluaties. Deze middelen
dragen bij aan de verbetering van de kwaliteit van de BAG maar er kunnen
verbeterslagen worden gemaakt. De opzet van de inspecties lijkt zijn doel voorbij te
schieten. Voor de opzet van de inspecties in zijn huidige vorm geldt:
de huidige inspecties zijn onvoldoende gericht op ondersteuning en
verbetering van de BAG in de gemeente;
de inspecties worden door bronhouders nauwelijks gehaald;
de inspecties richten zich niet direct op het verbeteren van de feitelijke
registratie van die attributen die gebruikers het meest belangrijk vinden.
Daarmee draagt de opzet van de huidigee inspecties onvoldoende bij aan de
verbetering van de kwaliteit van de BAG. Ook de landelijke kwaliteitsanalyses door
het Kadaster en de terugmeldingen geven maar beperkt inzicht in de kwaliteit van
de BAG. Het huidige systeem van monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing
vormt in de praktijk nog geen samenhangend en toereikend toezicht zoals dat
momenteel breder bij de overheid wordt ontwikkeld en toegepast.

Pagina 44 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

5

Doelen en effecten

5.1

Algemeen
Dit hoofdstuk brengt in beeld in hoeverre doelen en effecten van de Wet BAG zijn
bereikt. De bevindingen en de conclusies op het vlak van de kritische succesfactoren
vormen hier de input voor. Dit hoofdstuk is hiermee de opmaat voor de
beantwoording van de hoofdvragen in het volgende hoofdstuk met hoofdconclusies
en aanbevelingen.

5.2

Doelen
De hoofddoelen van de BAG zijn:
het eenmalig inwinnen van gegevens van adressen en gebouwen;
een landelijk uniforme afbakening van deze gegevens;
een kwalitatief hoogwaardige registratie, met een terugmeldingsplicht bij
twijfels over de juistheid van de gegevens;
het gebruik van gegevens van adressen en gebouwen door
bestuursorganen;
en gebruik van deze gegevens door burgers en bedrijven.
Bevindingen over de doelen
Het eenmalig inwinnen van gegevens van adressen en gebouwen
Het eenmalig inwinnen van adressen is vrijwel volledig gerealiseerd. Alle
geïnterviewde gemeenten geven aan dat de interne processen voorzien in het
centraal inwinnen van de adressen met de BAG. Deze adressen vormen vervolgens
de basis voor de LV BAG.
Uit het onderzoek ‘Niet meer naar de bekende weg vragen’ (SIRA, 2013) blijkt dat
de meeste onderzochte overheidsorganisaties hun adresgegevens indirect, via het
GBA, vanuit de BAG betrekken. Alleen in uitzonderlijke gevallen zijn personen bij
een verhuizing of straatnaamwijziging via de BAG-GBA-koppeling soms niet meer op
het actuele adres in het GBA te vinden en vindt er alsnog inwinning van specifieke
adresgegevens door andere bestuursorganen plaats. Als oorzaken worden genoemd
(SIRA, 2013):
foutieve adressen in de GBA;
de melding ‘vertrokken onbekend waarheen’ in de GBA;
gesplitste panden waarbij alle bewoners onterecht op één adres staan
ingeschreven in de GBA;
straatnaamwijzigingen zonder kenmerk dat er voor zorgt dat het verband
duidelijk is tussen het oude en nieuwe adres.
Voor de gebruiker is onduidelijk of de aanlevering vanuit de BAG aan de GBA niet
goed is, of dat de adressen niet goed zijn verwerkt in de GBA. Overigens wordt in
deze situaties niet het adres opnieuw ingewonnen maar de relatie tussen een
persoon en een adres. Formeel behoort dat tot de reikwijdte van de GBA.
Het eenmalig inwinnen van gebouwgegevens kan efficiënter. Dit geldt breder dan de
BAG alleen. Uit de interviews met gemeenten blijkt dat de BAG-gebouwgegevens
weliswaar eenmalig ingewonnen worden, maar dat er nog geen volledige
doorwerking is binnen alle gemeentelijke processen. Dat betekent dat deze
gegevens nog niet in alle gemeentelijke processen worden gebruikt. Gemeenten
gebruiken naast de BAG ook nog andere gebouwgegevens (met andere begrippen
en definities.) Weliswaar gaat het hier meestal om complementaire

Pagina 45 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

gebouwgegevens, gebaseerd op verschillende begripsdefinities van bijvoorbeeld
oppervlakte of gebruik, waardoor er naar de letter van de Wet BAG nog wel sprake
is van eenmalige inwinning van de afzonderlijke gegevens. Maar de processen zijn
niet geheel gestroomlijnd.
Er vindt geen geïntegreerde controle plaats, via bijvoorbeeld een luchtfoto of een
gebouwinspectie, waarin alle voor de gemeente relevante gebouwgegevens in één
keer worden geïnventariseerd. Geïnterviewden geven aan dat het doordat het
verschillende afdelingen betreft, het soms lastig is om de uitvraag van aanverwante
gebouwgegevens voor verschillende registraties zoveel mogelijk te combineren.
Een landelijk uniforme afbakening en benoeming van adressen en
gebouwen
Het instrumentarium van de BAG is uitgewerkt in onder meer de BAG-catalogus, het
processenhandboek en het objectenhandboek om de landelijke uniforme afbakening
en benoeming te realiseren. Voor de adressen en de meerderheid van de gebouwen
is dit goed toepasbaar. Belangrijke verschilpunten, zoals ten aanzien van de
afbakening van zorgcomplexen en studentenhuisvesting, werden geagendeerd in het
BAG BAO-besluitvormingstraject en zijn inmiddels opgelost.
Anno 2013, twee jaar na de afronding van de grootschalige implementatie van de
BAG bij gemeenten, zijn deze interpretatiekwesties nog niet allemaal
uitgekristalliseerd en opgelost. Deels heeft dit te maken met de fase waarin de BAG
zich bevindt: alle aandacht voor de initiële vulling moet nu omslaan naar structurele
verbeteringen (zie paragraaf 4.5). Tevens betekent harmoniseren van interpretaties
tussen gemeenten dat een deel van de gemeenten zich moet aanpassen aan een
ander deel van de gemeenten om een uniforme landelijke BAG tot stand te brengen.
Ook spelen er verschillende belangen van afnemers, die soms de BAG overstijgen en
die vragen om een bredere afweging binnen het totale stelsel van basisregistraties.
Er is nog een vrij uitgebreide lijst met wensen waar nog impactanalyses en keuzes
voor gemaakt moeten worden: het Kadaster houdt een overzicht bij met
wijzigingsverzoeken en diverse gemeenten (zowel de G4 als kleinere gemeenten)
hebben voorstellen tot aanpassing van de afbakening en benoeming van gebouwen
aangeleverd. Dit betreft ondermeer de uitbreiding van de BAG met objecten en
attributen, het verhelderen en aanpassen van definities, afgestemd op ondermeer
de Wabo, WOZ en BGT, en het aanpassen van processen28.
Een kwalitatief hoogwaardige registratie
Kwalitatief hoogwaardig betekent (bron: interviews met IenM) dat de registratie
zowel volledig als nauwkeurig en actueel moet zijn:
volledig: alle adressen en gebouwen staan erin vermeld;
nauwkeurig: de bijbehorende attributen zijn voorzien van de juiste waarde;
actueel: de gegevens weerspiegelen de huidige situatie.
De volledigheid, actualiteit en nauwkeurigheid van het adressenbestand in de BAG is
over het algemeen goed: zowel binnengemeentelijke afnemers als overige afnemers
zijn daar positief over. In het verleden waren er vele verschillende en vervuilde
28

Kadaster: “BAG wijzigingsverzoeken’ (9 september 2013), G4: ‘Input voor de evaluatie van de BAG’ (8 maart
2013) en Dutch Delta BAG Solutions: ‘Evaluatie BAG’ (1 juli 2013). Voorbeelden zijn: het toevoegen van objecten
(zoals windmolens en onbemande tankstations), de aanduiding en geometrie van openbare ruimten, het
afstemmen van oppervlakte en objecten op WOZ-definities, het opnemen van BAG-gegevens in de WABOprocedures, het aanpassen van de wijzigingsprocedure voor grenscorrecties, het specificeren van de terminologie
voor verbouwingen, het ‘in onderzoek’ plaatsen per attribuut, alsmede betere correctiemogelijkheden voor fout
ingevoerde gegevens.

Pagina 46 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

adresbestanden, waarin schrijfwijzen van straatnamen en huisnummers uiteenliepen
en die onvoldoende geactualiseerd werden. Met de BAG is er nu één actueel
adressenbestand voor heel Nederland. Dit wordt als grote winst gezien.
De belangrijkste uitdaging voor de gemeenten ten aanzien van de
adressenregistratie blijft de tijdige uitgifte en verwerking van nieuwe adressen,
aangezien burgers en bedrijven die onmiddellijk willen gebruiken om zich te
registeren en te corresponderen. Gemeenten zijn hier alert op. Als knelpunten
daarbij worden genoemd: de tijdige verstrekking door PostNL van de postcode en
binnen de gemeente de interne afstemming met Bouw- en Woningtoezicht, vooral
bij grote bouwprojecten met vele verblijfsobjecten die niet tegelijkertijd worden
opgeleverd.
De kwaliteit van de gebouwgegevens in de BAG kan beter. Dit betreft vooral de
nauwkeurigheid van bepaalde attributen, en deels de actualiteit. We hebben geen
signalen dat er op grote schaal panden en verblijfsobjecten ontbreken
(volledigheid). Weliswaar scoort de volledigheid in het afnemersonderzoek niet beter
dan de nauwkeurigheid en actualiteit, maar uit de gedetailleerde enquêteresultaten
blijkt dat respondenten onvolledigheid vaak interpreteren vanuit een behoefte aan
uitgebreidere informatie. Het gaat dan om informatie die conform de huidige
regelgeving niet in de BAG hoeft te staan. Doordat bronhouders in de loop der jaren
bestanden vergelijken, inhaalslagen en controles uitvoeren en terugmeldingen
verwerken wordt de registratie steeds vollediger.
De nauwkeurigheid en actualiteit van bepaalde attributen betreft onder meer de
oppervlaktes29 en bouwjaren. Bij de initiële vulling van de BAG in 2009, 2010 en
2011 zijn door veel bronhouders schattingen gemaakt van de bouwjaren van
bestaande panden en oppervlaktes van verblijfsobjecten. De oppervlaktes voor
woningen zijn veelal via formules afgeleid van de WOZ-registratie, die bij een groot
aantal gemeenten gebaseerd is op kubieke meters. Vooral bij bedrijfspanden is de
onzekerheidsmarge groot. En bouwjaren van oudere panden zijn vaak voor hele
straten of wijken ingeschat in plaats van voor de afzonderlijke panden. Voor de
gebruiker van de gegevens is onhelder in hoeverre bepaalde gebouwgegevens zijn
gebaseerd op een inschatting of op een daadwerkelijke meting. Bovendien kan de
feitelijke situatie afwijken van ‘de papieren werkelijkheid’ door vergunningvrij
bouwen of het niet uitvoeren van goedgekeurde bouwplannen.
De prioriteit bij veel gemeenten, om verbeterslagen in de gebouwregistratie aan te
brengen, is beperkt zolang deze gegevens niet direct nodig zijn voor de interne
processen. Bovendien richt de driejaarlijkse inspectie zich vooral op de
proceskwaliteit en niet op de overeenkomst van de registratie met de feitelijke
situatie. En ook de burger ziet zich nauwelijks als belanghebbende om ‘zijn’
registratie te controleren en via terugmeldingen de kwaliteit te verbeteren. 30
De afnemers van de BAG zijn overigens nog redelijk tevreden over de datakwaliteit
van de BAG: de actualiteit, de volledigheid en de nauwkeurigheid scoren
respectievelijk 5,2, 5,1 en 5,0 op een schaal van 7 (Statisfact, 2013). Dat neemt
niet weg dat deze aspecten het hoogst scoren op de prioriteitenmatrix van
29. In dit verband meldt het Kadaster dat het Nederlands Woning
Waarde Instituut klaagde onlangs bij de Waarderingskamer over grote verschillen tussen hun oppervlaktecijfers en
de oppervlakten van gebouwen in de BAG van sommige gemeenten.
30
Volgens het Kadaster mag een burger formeel niet terugmelden, maar kan hij op basis van de wet, art.38, de
gemeente alleen verzoeken om aan te passen. Het zou veel extra werk voor de gemeenten betekenen indien grote
groepen alerte burgers daadwerkelijk gaan terugmelden.

Pagina 47 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

verbeterpunten volgens deze bevraagde afnemers. Bovendien constateren enkele
afnemers dat de kwaliteit van de BAG per bronhouder verschilt. Ook geven
overheidsgebruikers aan dat de gegevens in de basisregistraties, en dan vooral BAG,
GBA, NHR en BLAU, niet altijd van voldoende kwaliteit zijn om een beslissing op te
kunnen baseren (SIRA, 2013).
In 2012 is in opdracht van het BAG BAO een kwaliteitstraject uitgevoerd. Op basis
van bestandvergelijkingen en analyses zijn gegevens door de gemeenten
gecontroleerd en verbeterd en hebben gemeenten hun interne procedures
aangescherpt. Helaas is in het uitgevoerde traject ook gebleken dat over 67
gemeenten de impressie ontstond dat er te weinig tot niets met de signalen werd
gedaan (KING, 2013). Deze gemeenten zijn aanvullend benaderd. Daarnaast zijn in
2012 circa 60% van de openstaande kwaliteitsissues opgelost, wat weliswaar
achterblijft bij de beoogde 90% maar wat toch flinke vooruitgang is waar afnemers
ook blij mee zijn (ICTU, verantwoording 2012). Het BAG BAO heeft besloten dat
kwaliteit de komende jaren een speerpunt blijft. In het Meerjarenplan BAG 20132017 is kwaliteit dan ook als een belangrijk te beheersen onderwerp opgenomen.
Hiervoor zijn een monitor en inhoudelijke kwaliteitstoetsen ingericht en worden
periodiek acties besproken.
Terugmeldingsplicht voor bestuursorganen bij twijfel over de juistheid van
de gegevens
De uitvoering van de terugmeldingsplicht is nog geen gemeengoed.
Binnengemeentelijk loopt dit nog het beste, hoewel dit vaak via informele contacten
gaat (collegiale telefoontjes, mails) en dit in formele zin geen terugmeldingen zijn.
Maar ook binnen de gemeenten moeten de BAG-beheerders vaak nog permanent
aandacht vragen bij bijvoorbeeld Wabo- en WOZ-afdelingen om tijdig correcties door
te geven. Sommige gemeenten werken inmiddels aan automatische
gegevensuitwisselingen met controle-, signaal- en/of correctiefuncties, maar dit is
nog niet breed ingevoerd.
De terugmelding door andere bestuursorganen naar de LV BAG is nog erg beperkt:
in 2012 zijn er 1514 meldingen verwerkt; en 626 in het eerste halfjaar van 2013.
Gezien de eerdergenoemde kwaliteitsissues is dit weinig 31. Er zijn geen cijfers
bekend van het aantal terugmeldingen dat die andere bestuursorganen rechtstreeks
naar bronhouders doen. In het onderzoek ‘Terugmelden, waarom niet?’ (PBLQ
Zenc, 2013) worden als redenen genoemd: onvoldoende bekendheid met de BAG bij
de uitvoerende medewerkers, het niet herkennen van onjuistheden en het
ontbreken van een standaard terugmeldproces. De beoogde digitale landelijke
terugmeldvoorziening (Digimelding), die het terugmelden makkelijker moet maken,
is nog niet operationeel32.
Burgers en bedrijven hebben geen terugmeldplicht als zij onjuistheden in de BAG
constateren. In de praktijk melden zij ook nauwelijks terug. Het afnemersonderzoek
(Statisfact, 2013) noemt als belangrijkste oorzaken: geen tijd hebben voor
terugmeldingen, onbekendheid met het terugmeldproces, ervan uitgaan dat een
31

Dit spiegelen we ten opzicht van het globale beeld dat er vooral in de gebouwgegevens veel onjuistheden zitten.
Geïnterviewden schatten in dat 80% van de attribuutgegevens van de gebouwen juist zijn. Er resteren dan nog
veel onjuiste gegevens. De schatting van 80% is onzeker (dus onbetrouwbaar), mede doordat de BAG-inspecties
niet de feitelijke juistheid van de gegevens inspecteren. Wel is er voldoende aanwijzing om gezien de eerder
genoemde kwaliteitsissues de 1514 meldingen als weinig te beschouwen. Dit is ook bevestigd in de gesprekken
met IenM.
32
In een reactie geeft STOUT hierbij aan dat uit hun onderzoek blijkt dat de techniek een factor van minder belang
was. Afnemers geven vooral aan dat het instrument van terugmelden pas echt waardevol wordt als er structurele
kwaliteitsslagen op de registratie zijn doorgevoerd.

Pagina 48 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

andere gebruiker het al heeft gemeld en denken dat een terugmelding niet leidt tot
aanpassing. In de interviews met bronhouders wordt ook vaak als reden genoemd
dat burgers en bedrijven weinig belang hebben bij terugmelden; dit in tegenstelling
tot bijvoorbeeld de WOZ.
Het verplichte gebruik van de authentieke gegevens door bestuursorganen
Uit de toelichting van gemeenten op de werking van hun interne processen blijkt dat
het verplichte gebruik van adressen binnen de gemeentelijke processen grotendeels
is gerealiseerd. Aandachtspunt is veelal nog de stroomlijning van IT-systemen en
informatieprocessen om de adressen zo toegankelijk mogelijk te maken voor de
binnengemeentelijke gebruiker. Automatische gegevenskoppelingen (via
bijvoorbeeld een datawarehouse) moeten op termijn de handmatige bewerkingen
vervangen.
Het verplichte gebruik van gebouwgegevens binnen de gemeentelijke processen is
beperkt. Dit komt ten eerste doordat de gebouwgegevens in de BAG niet geheel
aansluiten bij de benodigde gegevens voor de WOZ-processen, zodat daarvoor
eigenstandige gegevens worden ingewonnen. Zowel de definitie van oppervlakte
voor bepaalde objecten als de afbakening van objecten verschillen33. Ten tweede
zijn voor de WOZ aanvullende gebouwgegevens noodzakelijk zoals specificaties naar
gebruiksfuncties en kadastraal eigendom, verschillende stadia van in aanbouw zijn
panden en informatie over niet-BAG-objecten (zoals niet-afsluitbare parkeergarages,
open schuren, tuinhuisjes zonder fundering). Ten derde wijzen veel
binnengemeentelijke afnemers op het verschil in focus tussen BAG en WOZ: de BAG
richt zich in eerste instantie op de formele ‘vergunde’ situatie en de WOZ op de
feitelijke situatie. Hoewel de BAG ook de feitelijke situatie moet vastleggen, wordt
dit in de praktijk vooral als een actie voor de WOZ gezien. Wel is het zo dat in veel
gemeenten een deel van de BAG-gegevens wordt afgeleid vanuit de WOZ-gegevens,
wat dus ook tot hergebruik leidt. Via het koppelvlak BAG-WOZ kunnen die gegevens
uitgewisseld worden.
Het gebruik van de BAG-gegevens door andere bestuursorganen is divers.
Belangrijke directe gebruikers van BAG-gegevens zijn:
diverse agentschappen en uitvoeringsorganisaties (zoals CBS, Kadaster,
Rijkswaterstaat);
provincies;
waterschappen;
gemeentelijke samenwerkingsverbanden;
omgevingsdiensten;
hulpverleningsdiensten,
rechtspraak (Spir-It);
veiligheidsregio’s;
ambulancezorg, brandweer en politie.
Daarnaast zijn er indirecte gebruikers via de koppeling van de BAG-gegevens met
andere basisregistraties (GBA, Kadaster, NHR). Echter nog lang niet alle
bestuursorganen maken gebruik van BAG-gegevens, en degenen die dat wel doen
bevinden zich vaak nog in een ontwikkelfase gericht op een breder gebruik van
basisregistraties (waaronder de BAG) in de toekomst. Zo wordt in de OOV-sector
gewerkt aan het BAG-compliant maken van de gemeenschappelijke systemen: de
koppeling met het Geïntegreerd Meldkamersysteem (GMS) is in de ontwerpfase, de
pilot-koppeling met het Landelijk Crisis Managementsysteem (LCMS) is afgerond en

33

Gemeenten hebben overigens ook verschillen in WOZ-definities.

Pagina 49 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

de eerste veiligheidsregio’s gebruiken inmiddels de BAG via de Digitale
Bereikbaarheidskaart (DBK).
Bestuursorganen die weinig gebruik maken van de BAG-gegevens (terwijl ze dat
voor hun eigen uitvoeringsprocessen wel zouden kunnen doen) wijzen veelal op de
noodzaak om hun interne systemen en processen aan te passen, waarbij de kosten
niet direct opwegen tegen de baten. Dergelijke aanpassingen worden dan vaak
uitgesteld tot het moment dat, om andere redenen dan de BAG, systemen en
processen vernieuwd moeten worden. Op dat moment ‘lift de BAG mee’.
Bijvoorbeeld: de Belastingdienst maakt nu gebruik van de BAG voor de nieuwe
inkomensafhankelijke huurverhoging, maar nog niet voor allerlei langer bestaande
regelingen. Tevens zijn nog niet alle gebruikers gestart met het koppelen van de
eigen systemen met de basisregistraties omdat zij willen wachten tot andere
gebruikers geen belemmeringen meer ondervinden. Dit geldt overigens niet
specifiek voor de BAG maar voor alle basisregistraties (SIRA, 2013).
Al bij de start van de BAG is geconstateerd dat geclusterd gegevensbeheer en
datadistributie een voorwaarde is om de inwinning, registratie en de distributie
binnen de gemeente daadwerkelijk eenmalig uit te voeren (Daerom, 2010). Dit geldt
evenzeer voor de andere bestuursorganen, die hun gegevenshuishouding en
processen eerst zo moeten inregelen dat de gegevens uit de basisregistraties ook
daadwerkelijk in het primair proces beschikbaar komen en gebruikt worden (PWC,
2010). Zover zijn de meesten nog niet.
Een registratie die ook door burgers en private organisaties wordt gebruikt
Via de LV BAG stelt het Kadaster de BAG-gegevens beschikbaar aan burgers en
private organisaties. Het Kadaster levert daarvoor diverse producten om in te spelen
op de verschillende typen gebruikers. Via BAG-Extract en BAG-Compact kunnen
afnemers zich abonneren op periodieke extracten en mutatiebestanden. En BAGbevraging biedt de mogelijkheid tot het rechtstreeks bevragen van BAG-gegevens
vanuit een applicatie van de afnemer. In juli 2013 waren er bij het Kadaster1048
geregistreerde afnemers van deze producten, waarvan 610 overheid en 438 niet
overheid. Tot de private afnemers behoren onder andere:
ICT-dienstverleners;
adviesbureaus;
geo-informatiebedrijven;
nutsbedrijven;
verzekeringsmaatschappijen;
woningcorporaties;
en notariskantoren.
Dit aantal neemt gestaag toe. Daarnaast bedroeg het aantal BAG-bevragingen in het
tweede kwartaal ongeveer 760.00034. BAG-web biedt een rechtstreekse toegang via
internet voor het online opvragen van gegevens uit de BAG. Het aantal hits in het
tweede kwartaal van 2013 was 176.000. En via de BAG-viewer kan iedereen de
BAG-gegevens op de kaart van Nederland raadplegen. In het tweede kwartaal waren
er bijna 20.000 unieke bezoekers.
In het Afnemersonderzoek BAG (Statisfact, 2013) zijn 193 private gebruikers uit
verschillende sectoren bevraagd op het doel en de frequentie van hun gebruik van
de BAG en hun waardering van de BAG. Het gebruik van de BAG in de private sector
is nog niet optimaal. Veel organisaties bevinden zich in de verkenningsfase, nemen
de BAG wel af, maar hebben het nog niet (volledig) geïmplementeerd. De mate van
34

Cijfers en naamgeving conform Kwartaalrapportage Kadaster.

Pagina 50 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

gebruik verschilt per sector, en tevens ook binnen een sector. Woningcorporaties
geven, in vergelijking tot de andere sectoren, vaker aan onbekend te zijn met de
BAG. BAG-extract, BAG-web en BAG-viewer worden het meest gebruikt. BAG-web
en BAG-viewer worden veelal naast elkaar gebruikt. Ook respondenten die andere
BAG-producten afnemen, gebruiken eveneens met regelmaat BAG-web en BAGviewer. Deze producten worden, in geval van twijfel over gegevens, voornamelijk
gebruikt voor het controleren van onjuistheden.
Het gemiddeld rapportcijfer volgens het afnemersonderzoek is een 7 op een 10puntschaal. Men is redelijk tevreden over de informatie die geraadpleegd kan
worden, het gebruikersgemak, de performance en de data-kwaliteit van de BAG.
Wel zijn er verschillen tussen de diverse BAG-producten en ook in de waardering
door de diverse categorieën afnemers. De notariaten scoren de BAG over het
algemeen het laagst, terwijl private afnemers die de BAG gebruiken deze veelal
hoger waarderen. De meeste respondenten zijn het eens met de stelling dat de BAG
belangrijk is voor de uitvoering van de eigen werkzaamheden waar adres- of
pandgegevens voor nodig zijn. Ook verwacht men dat het belang van de BAG zal
toenemen in de toekomst. Van de respondenten gebruikt 23% de BAG dagelijks en
31% gebruikt de BAG wekelijks. De meeste verbetersuggesties die worden genoemd
betreffen de kwaliteit en volledigheid van de BAG en het toevoegen van bepaalde
gegevens.
Conclusie over doelen van de Wet BAG
Hoewel de BAG pas sinds 2011 volledig operationeel is worden de doelen al voor een
behoorlijk deel gerealiseerd:
1. het eenmalig inwinnen van gegevens van adressen en gebouwen is vrijwel
volledig gerealiseerd, maar kan voor de gebouwgegevens efficiënter;
2. de registratie van de adressen is kwalitatief hoogwaardig, maar de
nauwkeurigheid en actualiteit van gebouwgegevens kan beter;
3. er is een vrijwel uniforme afbakening en benoeming van gebouwen;
4. het verplichte gebruik van de authentieke gegevens binnen de adressen- en
gebouwenregistraties door bestuursorganen is deels gerealiseerd;
5. terugmelding vindt nog niet op grote schaal en niet overal gestructureerd
plaats;
6. de BAG wordt in toenemende mate door burgers en private organisaties
gebruikt.
De kwalificatie ‘voor een behoorlijk deel’ is dus gebaseerd op een gewogen oordeel
van doelen die meer of minder bereikt worden. Vooral voor de doelen kwaliteit,
gebruik en terugmelding is er ruimte voor verbetering. Gezien de fase waarin de
BAG zich bevindt is dit verklaarbaar, maar het betekent wel dat er ook de komende
jaren aandacht nodig blijft voor het stimuleren van de kwaliteit en het (verplichte)
gebruik. Overigens is de doelbereiking voor de adresgegevens in de BAG over het
algemeen al beter dan voor de gebouwgegevens.
5.3

Effecten
De beoogde effecten van de BAG, zoals geformuleerd in de Memorie van Toelichting
en in de Maatschappelijke Kosten-batenanalyse (MKBA)35 zijn:
efficiëntere taakvervulling door bestuursorganen (direct effect);
indirecte effecten in de vorm van fraudebestrijding en administratieve
lastenverlichting;
35

Opgesteld door onderzoeksbureau Ecorys in 2004.

Pagina 51 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

kwalitatieve baten door betere taakuitoefening en dienstverlening door de
overheid;
toegevoegde waarde door ruimere benutting van overheidsgegevens door
private gebruikers.
Bevindingen over de effecten
Efficiëntere taakvervulling door bestuursorganen
In de MKBA uit 2004 zijn forse besparingen voorzien op de kosten van verwerken en
beheer van gegevens (€160 miljoen36), grotendeels te realiseren bij gemeenten door
het stroomlijnen van interne systemen en processen. Aan te vullen met:
efficiencywinst bij gemeenten op de levering van gegevens aan derden
(€29 miljoen), aangezien die via de landelijke voorziening gaat lopen;
minder uitzoek- en correctiewerk door betere kwaliteit van de gegevens
(€31 miljoen).
Anno 2013 is deze beoogde efficiencywinst slechts beperkt gerealiseerd. Uit de
interviews ontstaat het beeld dat gemeenten nog grotendeels in de postimplementatiefase van de BAG zitten. Er is weliswaar een BAG die initieel is gevuld,
maar diverse kwaliteitsslagen moeten nog plaatsvinden en veel gemeentelijke ITsystemen en processen zijn nog niet volledig gestroomlijnd. Dit kan nog jaren
vergen. Dit is geen kwestie van onwil, maar vooral een kosten-batenafweging. Op
basis van de interviews stellen we vast dat de BAG op zichzelf een te klein onderdeel
van de gemeenten en andere bestuursorganen is om daarvoor de hele interne
organisatie op de schop te nemen. Daar moeten meer aanleidingen voor zijn, zoals
bezuinigingstaakstellingen, reorganisaties, verouderde systemen, andere
informatiebehoeftes (buiten de BAG), schaalvergroting of samenwerkingsverbanden.
Bovendien hangt de mate van integratie van de BAG in de gemeentelijke
werkprocessen, ook af van de ontwikkelfase waarin de gemeentelijke organisatie
zich bevindt. De MKBA maakte in dat kader onderscheid tussen de bedrijfsmatige,
de omgevingsbewuste en de omgevingsgerichte gemeente, wat zich uit in de mate
waarin gewerkt wordt met front- en backoffices, met uitgelijnde gegevensstromen
(eenmalig inwinnen, meervoudig gebruik) en met gekoppelde en geïntegreerde
informatiesystemen. De introductie van de BAG is voor enkele gemeenten het
vliegwiel geweest om hierin een grote slag te maken en voor andere gemeenten is
de BAG alleen een extra registratie naast de bestaande registraties.
Er zijn vrijwel geen gegevens beschikbaar over structurele kostenbesparingen die
gemeenten hebben gerealiseerd door de BAG. Er is alleen een globale raming dat de
structurele beheerkosten ongeveer €50 miljoen bedragen, maar het is onduidelijk in
hoeverre dit meer of minder is dan wanneer er geen BAG zou zijn geweest.
Op basis van de kwalitatieve inschattingen door de gesprekspartners bij gemeenten
constateren we voorzichtig dat op dit moment de besparingen door de invoering van
de BAG ongeveer wegvallen tegen de meerkosten. Dit is een combinatie van:
gemeenten die voorafgaand aan de BAG al werkten met centrale adressen
en gebouwenbestanden (en dus weinig besparingen daarop kunnen
realiseren);
gemeenten die de BAG aan hun bestaande processen en systemen hebben
toegevoegd (en dus alleen meerkosten maken);

36

Betreft netto contante waarde op prijspeil 2003, rekening houdend met afnemende jaaropbrengsten (MKBA,
pag.24 e.v.)

Pagina 52 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

en gemeenten die een efficiencyslag hebben gemaakt waarin de introductie
van de BAG is meegenomen.
Per saldo is er van een efficiencywinst van €160 miljoen dus nog geen sprake. Wel
zijn er kansen voor de toekomst, vooral als het gaat om de koppeling van alle
gegevensstromen. Illustratief voorbeeld is het samenwerkingsverband SVHW dat
beduidend minder kosten maakt als het de BAG en de WOZ geïntegreerd uitvoert.
Dit is overigens geen nieuw inzicht. Ook in de Gateway review BAG uit 2009 is
geconstateerd dat het binnengemeentelijk gebruik van de BAG de kurk is waarop de
business case drijft en dat het daarom als speerpunt in het project moet worden
opgenomen. En in 2010 is geconstateerd (PWC) dat er onvoldoende sturing op baten
plaatsvond, ook buiten de gemeenten, en dat er onderscheid gemaakt moet worden
tussen investeringen die gedaan worden om alleen aan te sluiten op het stelsel en
investeringen die brede doelen hebben, zoals het verbeteren van de interne
gegevenshuishouding. In de projectperiode van de BAG tot en met 2012 is
vervolgens sterk gestuurd op het realiseren van ‘winstpakkers’. De projectstructuur
is echter beëindigd en sindsdien wordt hier veel minder actief op gestuurd. Conform
de sturingsfilosofie van de BAG moet het eigen belang van bronhouders en afnemers
voldoende stimulansen bieden om de business case te realiseren, maar
leerervaringen vanuit de projectorganisatie BAG geven aan dat dit niet vanzelf
gebeurt.
Indirecte effecten: fraudebestrijding en administratieve lastenverlichting
Naast de verwachte efficiëntere taakvervulling zijn in de MKBA nog twee andere
effecten als te verwachten baten van de BAG gekwantificeerd: fraudebestrijding
(€169 miljoen) en administratieve lastenverlichting voor burger en bedrijven (€26
miljoen)37.
De fraudebestrijding in de MKBA betreft de volledigheid en actualiteit van het
gebouwenbestand dat wordt gebruikt voor de waardebepaling voor de OZB en
Waterschapsbelasting. Verondersteld wordt dat de belastingopbrengst hierdoor met
1% kan toenemen door opsporing van onterecht niet betaalde OZB en
Waterschapsbelasting.
Overigens is het woord ‘fraudebestrijding’ hiervoor een misleidende term aangezien
de oorzaak niet (per se) hoeft te liggen bij de belastingplichtige, maar ook kan
liggen bij de niet complete administratie. In de praktijk blijkt de kwaliteit van het
gebouwenbestand inderdaad toegenomen door de introductie van de BAG.
Gemeenten hebben bestandsvergelijkingen uitgevoerd tussen de BAG- en de WOZbestanden, wat heeft geleid tot duizenden correcties. Bovendien hebben er extra
inventarisaties en controles plaatsgevonden om bestanden te actualiseren en
verschillen te verklaren. In de meeste gevallen zijn dit echter geen ontbrekende
panden in het WOZ-bestand, maar panden die in de WOZ op een andere wijze
geregistreerd stonden dan in de BAG, bijvoorbeeld door een afwijkende spelling van
de straatnaam.
Niettemin zijn er gemeenten waarbij er daadwerkelijk ontbrekende gebouwen in de
WOZ-bestanden zijn opgenomen, waarvoor nu wel OZB wordt geïnd. Incidenteel
gaat dit om behoorlijke bedragen (€0,5 tot zelfs €6 miljoen). Echter als de begrote
OZB-inkomsten in de daaropvolgende gemeentelijke begroting niet worden
verhoogd, dan leidt dit niet tot structureel hogere opbrengsten, maar tot een
verlaging van het OZB-tarief en tot een meer rechtvaardige verdeling van de OZB37

Bedragen betreffen eveneens de netto contante waarde, uitgaande van prijspeil 2003.

Pagina 53 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

aanslagen. De schatting dat dit in totaal €169 miljoen kan opleveren lijkt ons niet
waarschijnlijk. Gezien de beschikbare voorbeelden zal het eerder gaan om enkele
tientallen miljoenen.
Andere mogelijkheden tot fraudebestrijding, die niet in de MKBA waren opgenomen
maar die inmiddels wel in beeld komen, richten zich op de koppeling van gegevens
uit diverse (basis-) registraties. De benodigde informatie om fraude te bestrijden
was tot voor kort sterk versnipperd. Zo biedt de koppeling BAG-GBA de mogelijkheid
om via de oppervlakte van een object de realiteit te beoordelen van het aantal
ingeschreven personen op dat object. Dat kan voor studiefinanciering,
parkeervergunningen, huurtoeslag en andere zaken belangrijke informatie zijn. En
bouwjaren in de BAG kunnen bijvoorbeeld gebruikt worden om subsidieaanvragen
voor oudere woningen te controleren.
De Belastingdienst werkt daarom inmiddels aan het integreren van de BAGgegevens in haar toezichtinstrumenten. En enkele gemeenten zoeken ruimere
mogelijkheden om met behulp van de beschikbare gegevens oneigenlijk gebruik van
subsidies op te sporen. Zo ontdekte de gemeente Odoorn bijvoorbeeld dat er veel
taxiritten naar ziekenhuizen via de WMO (Wet maatschappelijke ondersteuning)
werden gedeclareerd die eigenlijk door de zorgverzekeraar moeten worden betaald.
Maar uit de interviews blijkt dat dit bredere gebruik van BAG-gegevens nog geen
grote vlucht heeft genomen. Het thema fraudebestrijding blijft een belangrijke
‘winstpakker’ van de BAG waar de komende jaren verder in geïnvesteerd zal worden
(ICTU, 2013). Daarnaast staan op de internetsite van de BAG andere voorbeelden
van ‘winstpakkers’.
De lastenverlichting betreft de tijdsbesparing voor burgers en bedrijven omdat er
minder contacten met de overheid zijn over onjuiste of onvolledige gegevens.
Het eenmalig inwinnen van gegevens en de koppeling van basisregistraties
(voorkomen dubbel uitvraag) heeft hier zeker een bijdrage aan geleverd. Tevens is
er extra dienstverlening aan burgers en bedrijven door voorzieningen voor
elektronische informatie-uitwisseling, zoals via het Omgevingsloket. Er zijn geen
gegevens beschikbaar over tijdsbesparing die dit oplevert voor burgers en bedrijven.
Kwalitatieve baten: betere taakuitoefening en dienstverlening door de
overheid
Tot slot zijn in de MKBA kwalitatieve indirecte en externe effecten van de BAG
meegewogen, te weten:
verhoging van de openbare orde en veiligheid;
beter crisismanagement en rampenbestrijding;
stimuleren vraaggestuurde dienstverlening van de overheid;
verbetering toezicht en handhaving; en
versterking van gebiedsgericht beleid.
Die effecten kunnen volgens de MKBA gerealiseerd worden door betere en actuelere
gegevens over adressen en gebouwen, die bovendien gecombineerd kunnen worden
met andere gegevens:
Hierdoor is een betere locatiebepaling voor hulpdiensten mogelijk.
Kunnen gevolgen van calamiteiten beter ingeschat worden.
Kan criminaliteit beter opgespoord worden.
Zijn betere analyses mogelijk voor gebiedsontwikkeling.
Is gerichtere voorlichting mogelijk.
Omdat de benodigde gegevens niet voorhanden waren, of omdat een markt en
daarmee een marktprijs voor deze effecten ontbreekt, zijn ze als niet-

Pagina 54 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

kwantificeerbaar in de MKBA opgenomen. Dat betekent echter niet dat deze effecten
niet waarschijnlijk zouden zijn.
Als we dit afzetten tegen de huidige praktijk, dan constateren we dat velen het
gebruik van de BAG-gegevens als kansrijk zien om hun taakuitoefening of
dienstverlening te verbeteren, maar dit zijn nog voor een belangrijk deel plannen en
ambities voor de toekomst. Dit heeft vooral te maken met de fase waarin de BAG
zich bevindt; de BAG is pas sinds 2011 volledig gevuld en er wordt nog steeds
gewerkt aan kwaliteitsverbetering, aan instrumenten voor een betere ontsluiting van
de gegevens en aan koppelingen met andere registraties. En het heeft te maken
met de noodzakelijke investeringen van de gebruikers in hun IT-systemen en
interne processen.
Het is nog te vroeg om de kwalitatieve baten van de BAG goed te kunnen
inschatten, maar er zijn al wel interessante voorbeelden uit de praktijk. Het
Omgevingsloket, de landelijke portal waar de burger een vergunningscheck kan
uitvoeren en een aanvraag kan indienen, genereert automatisch de adresgegevens
vanuit de BAG en zal worden uitgebreid met de geometrische gegevens.
Ambulancezorg Nederland (AZN) heeft de BAG-coördinaten geïntegreerd in het
gemeenschappelijk meldkamersysteem, waardoor ambulances navigeren op de BAG.
De Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (VGGM) heeft een kaart
ontwikkeld waarmee actuele informatie over zorginstellingen ontsloten wordt. De
brandweer Amsterdam/Amstelland gebruikt de BAG voor het opstellen van
risicoanalyses en dekkingsplannen en is druk bezig met het ontwikkelen van
innovatieve producten waarvoor de BAG gebruikt wordt. De gemeente Bussum
maakt energieverlies via daken zichtbaar door infraroodfoto’s en BAG-gegevens te
combineren en zo burgers te stimuleren om hun huizen goed te isoleren. De
woningcorporatie Ymere (85.000 verhuureenheden) werkt met dezelfde informatie
over vastgoedobjecten als de gemeente, waardoor er minder discussie over objecten
ontstaat en de jaarlijkse WOZ-afhandeling efficiënter verloopt. Tevens wordt de BAG
veel indirect gebruikt via het GBA en het NHR. Veel afnemers hebben daar baat bij,
zonder dat ze zich er bewust van zijn dat ze de BAG gebruiken.
Gezien de te verwachten positieve baten verdient het aanbeveling het gebruik van
de BAG, vooral in de combinatie met gegevens vanuit andere registraties, verder te
bevorderen. Het Meerjarenplan BAG 2013-2017 constateert dan ook dat de waarde
van de BAG voor veel afnemers sterk toeneemt als andere basisregistraties, zoals
GBA, BRK, NHR, BGT en WOZ, daaraan zijn gekoppeld. Aan die koppelingen wordt
hard gewerkt en een groot deel is inmiddels gerealiseerd. Vervolgens is het aan de
afnemers om op een creatieve manier gebruik te gaan maken van deze gegevens.
Bevorderen benutting overheidsgegevens door private gebruikers (open
data-beleid)
In de memorie van toelichting bij de Wet BAG is aangegeven dat de registratie als
zodanig bedoeld is voor een goede uitoefening van overheidstaken. Daarnaast
kunnen gegevens ook aan anderen worden verstrekt. De afgelopen jaren heeft dit,
onder invloed van het open-databeleid van de regering, steeds meer belang
gekregen. Sinds 2010 is er door de projectorganisatie van de BAG een
stimuleringsprogramma opgezet om het gebruik van de BAG te verbreden naar de
private sector. Via de notitie ‘Winstpakken met de BAG’ (IenM, 2010) zijn ook voor
private afnemers kansrijke gebruiksmogelijkheden geïdentificeerd, zoals de
uitwisseling van gegevens met woningbouwcorporaties, assetmanagement van

Pagina 55 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

netbeheerders, risico-inschatting door verzekeringsmaatschappijen en
productontwikkeling door geo-informatiebedrijven .
Uit het Afnemersonderzoek (Statisfact, 2013) blijkt dat een betere dienstverlening
voor de klant, een betere afstemming in de keten en eenduidige communicatie met
andere partijen als meest erkende winstpakkers scoren (gemiddeld 5,4 op een
schaal van 7).
Private afnemers hebben twijfels of de BAG per saldo leidt tot extra inkomsten,
omdat de komst van de BAG invulling geeft aan een vraag vanuit de markt die
voorheen door marktpartijen werd ingevuld. Voor sommige organisaties in de
private sector resulteert dit in een kostenverlaging, omdat alternatieve bestanden
niet meer nodig zijn. Voor andere organisaties leidt dit juist tot minder inkomsten
omdat zij voorheen die bestanden leverden.
Over het algemeen zijn private partijen wel van mening dat de beschikbaarheid van
de BAG mogelijkheden biedt voor het ontwikkelen van nieuwe producten. En voor
specifieke private sectoren scoren beter assetmanagement en betrouwbare
gegevens om geografische analyses mee te doen of kaarten te vervaardigen ook
relatief goed. Voor ICT-dienstverleners, data-leveranciers en geo-informatie
bedrijven zit de toegevoegde waarde van de BAG vooral in de beschikbaarheid van
de informatie, de eenduidigheid van de schrijfwijze van de BAG en het brede gebruik
van deze gegevens binnen de overheid. Ook verzekeringsmaatschappijen ervaren de
toegevoegde waarde van de BAG, onder andere voor betere analysemogelijkheden
voor risicotaxatie en het verbeteren van de dienstverlening aan klanten. De sectoren
woningbouwcorporaties en nutsbedrijven maken minder intensief gebruik van de
BAG. Dit kan anders worden als er meer koppelingen mogelijk zijn met gegevens in
andere registraties.
Conclusie over de effecten
Het beoogde directe effect van de BAG is een efficiëntere taakvervulling door
bestuursorganen. Dat is nog niet gerealiseerd omdat het stroomlijnen van ITsystemen en processen binnen de bestuursorganen een kwestie van langere adem
is. Wel zijn er kansen voor de toekomst. Dit geldt ook voor de beoogde indirecte
effecten, te weten:
fraudebestrijding;
administratieve lastenverlichting;
betere taakuitoefening en dienstverlening door de overheid; en
ruimere benutting van overheidsgegevens door private gebruikers.
De beperkte realisatie van de effecten heeft ook te maken met de fase waarin de
BAG zich bevindt. De BAG is pas sinds medio 2011 volledig gevuld en er wordt nog
steeds gewerkt aan kwaliteitsverbetering, aan instrumenten voor een betere
ontsluiting van de gegevens en aan de koppelingen met andere registraties. Er zijn
inmiddels interessante praktijkvoorbeelden en verder zijn er vele plannen en
ambities voor de toekomst. Gezien de verwachte positieve baten verdient het
aanbeveling het gebruik van de BAG, vooral in de combinatie met gegevens vanuit
andere registraties, verder te stimuleren.

Pagina 56 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Algemeen
Het doel van deze beleidsevaluatie is het geven van inzicht in de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van de Wet BAG in de praktijk. De centrale onderzoeksvragen
luiden:
A. In hoeverre is de Wet BAG doeltreffend en doelmatig te noemen?
B. Wat zijn hierbij de succes- en faalfactoren?
C. Welke aanbevelingen zijn hierbij mogelijk?
In dit hoofdstuk volgt het antwoord op deze centrale onderzoeksvragen. De mate
waarin de Wet BAG doeltreffend is, leiden we af uit de mate waarin de beoogde
doelen worden gerealiseerd:
het eenmalig inwinnen van gegevens van adressen en gebouwen;
een kwalitatief hoogwaardige registratie;
een landelijk uniforme afbakening en benoeming van gebouwen;
het verplichte gebruik van de authentieke gegevens binnen deze gebouwenen adressenregistratie door bestuursorganen;
een terugmeldingsplicht bij twijfel over de juistheid van de authentieke
gegevens;
een registratie die ook door burgers en private organisaties wordt gebruikt.
De realisatie van deze hoofddoelen moet leiden tot een efficiëntere taakvervulling
door de overheid en tot diverse indirecte en kwalitatieve baten, zoals
fraudebestrijding, lastenverlichting, betere dienstverlening en baten bij private
gebruikers. De mate waarin de Wet BAG doelmatig is leiden we daarom af uit de
mate waarin de doelen en de beoogde effecten zijn gerealiseerd en de baten hoger
zijn dan de kosten. Tevens kijken we daarbij naar eventuele knelpunten in de
uitvoeringsprocessen van de BAG (succes- en faalfactoren). Deze vormen tevens de
opmaat naar de aanbevelingen.

6.2

Doeltreffendheid
Conclusie over doelen van de Wet BAG
Hoewel de BAG pas sinds 2011 volledig operationeel is, worden de doelen al voor
een behoorlijk deel gerealiseerd:
1. het eenmalig inwinnen van gegevens van adressen en gebouwen is vrijwel
volledig gerealiseerd, maar kan voor de gebouwgegevens efficiënter;
2. de registratie van de adressen is kwalitatief hoogwaardig, maar de
nauwkeurigheid en actualiteit van gebouwgegevens kan beter;
3. er is een vrijwel uniforme afbakening en benoeming van gebouwen;
4. het verplichte gebruik van de authentieke gegevens binnen de adressen- en
gebouwenregistraties door bestuursorganen is deels gerealiseerd;
5. terugmelding vindt nog niet op grote schaal en niet overal gestructureerd
plaats;
6. de BAG wordt in toenemende mate door burgers en private organisaties
gebruikt.
De kwalificatie ‘voor een behoorlijk deel’ is dus gebaseerd op een gewogen oordeel
van doelen die meer of minder bereikt worden. Vooral voor de doelen kwaliteit,
gebruik en terugmelding is er ruimte voor verbetering. Gezien de fase waarin de
BAG zich bevindt is dit verklaarbaar, maar het betekent wel dat er ook de komende

Pagina 57 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

jaren aandacht nodig blijft voor het stimuleren van de kwaliteit en het (verplichte)
gebruik. Overigens is de doelbereiking voor de adresgegevens in de BAG over het
algemeen al beter dan voor de gebouwgegevens.
Conclusie over de effecten
Het beoogde directe effect van de BAG is een efficiëntere taakvervulling door
bestuursorganen. Dat is nog niet gerealiseerd omdat het stroomlijnen van ITsystemen en processen binnen de bestuursorganen een kwestie van lange adem is.
Wel zijn er kansen voor de toekomst. Dit geldt ook voor de beoogde indirecte
effecten, te weten:
fraudebestrijding;
administratieve lastenverlichting;
betere taakuitoefening en dienstverlening door de overheid; en
ruimere benutting van overheidsgegevens door private gebruikers.
De beperkte realisatie van de effecten heeft ook te maken met de fase waarin de
BAG zich bevindt. De BAG is pas sinds medio 2011volledig gevuld en er wordt nog
steeds gewerkt aan kwaliteitsverbetering, aan instrumenten voor een betere
ontsluiting van de gegevens en aan de koppelingen met andere registraties. Er zijn
inmiddels interessante praktijkvoorbeelden en verder zijn er vele plannen en
ambities voor de toekomst. Gezien de verwachte positieve baten verdient het
aanbeveling het gebruik van de BAG, vooral in de combinatie met gegevens vanuit
andere registraties, verder te stimuleren.
6.3

Doelmatigheid
De Wet BAG kan in de toekomst doelmatiger worden omdat:
de doelen weliswaar in behoorlijke mate bereikt zijn;
maar de beoogde effecten (efficiëntere taakvervulling, fraudebestrijding,
lastenverlichting, kwalitatieve baten en benutting door private gebruikers)
pas ten dele zijn gerealiseerd;
de baten en kosten volgens een globale kwalitatieve inschatting nu ongeveer
even hoog zijn, maar de baten in de toekomst kunnen toenemen;
en er in de uitvoeringsprocessen verbetermogelijkheden zijn.
De beperkte realisatie van de beoogde effecten en baten en de
verbetermogelijkheden hebben te maken met de fase waarin de BAG zich bevindt
zoals eerder opgemerkt in 6.2. Bij dit oordeel nemen we ook de succes- en
faalfactoren van de Wet BAG in de praktijk, in overweging. De conclusies over de
succes- en faalfactoren leest u in de volgende paragraaf.

6.4

Kritische succes- en faalfactoren
Conclusie over het beleidskader
De uitwerking van de Wet BAG is eenduidig, maar in een aantal gevallen zijn er
verschillende interpretaties van de begrippen en definities in de BAG mogelijk. De
afstemming met gerelateerde registraties, is volgens de bronhouders op
verschillende aspecten onvoldoende doelmatig. Er zijn nog geen impactanalyses
gemaakt voor de aangeleverde voorstellen voor wijzigingen. Voorstellen voor
wijziging staan nog open omdat nog geen integrale afweging heeft plaatsgevonden.
Ook kunnen de mogelijkheden worden verkend om te komen tot vereenvoudiging of
stapsgewijze harmonisatie van regelgeving en registraties. Het huidige gebruik van
de BAG voldoet tot nu toe aan de WBP. De waarschuwingsplicht van de verstrekker
naar gebruikers mag echter duidelijker om incidenten in de toekomst te voorkomen.
De Wet voldoet grotendeels aan de 12 wettelijke eisen van een basisregistratie. Het
belangrijkste aandachtspunt is tenslotte de kwaliteitsborging.

Pagina 58 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Conclusie over de organisatie en besluitvorming
Het besturingsmodel en de besturingsprocessen zijn helder uitgewerkt. De
gemeenten zijn als bronhouder verantwoordelijk voor de juistheid, volledigheid en
actualiteit van de gegevens in de BAG. De Minister van IenM is verantwoordelijk
voor de regelgeving, het toezicht en de LV BAG, die door het Kadaster wordt
beheerd. Het BAG BAO is het belangrijkste besturingsorgaan van de BAG. Er is veel
inzet bij de direct betrokkenen, maar er is minder aandacht en prioriteit van de
ambtelijke en politieke top om het gebruik van de BAG binnen gemeenten en andere
overheidsorganisaties te verbreden. Relatief veel onderwerpen blijven hangen op
actie- en wensenlijsten of worden doorgeschoven. Aandachtspunten zijn ook:
de gefragmenteerde ondersteuningsstructuur;
de aansluiting op het bredere stelsel;
en de beperkte bestuurlijke doorzettingsmacht van het BAG BAO.
Conclusie over de omgeving
De afstemming met doelgroepen is voldoende vormgegeven maar het is onduidelijk
of alle relevante bestuursorganen in het land bij het BAGBAO en op de BAG zijn
aangesloten. Wel zijn alle gemeenten aangesloten. Private gebruikers maken meer
en meer gebruik van de BAG (Statisfact onderzoek, 2013). Er wordt echter nog niet
sterk ingespeeld op klantwensen en op klanttevredenheid en er blijven nog veel
wensen liggen. Dit komt doordat de prioriteiten liggen bij het verbeteren van de
onderhoudbaarheid van de LV BAG en het oplossen van acute vraagstukken zoals
verzorgingscomplexen en studentencomplexen.
De verschillende publieke en private doelgroepen zijn behoorlijk tevreden over de
BAG. Maar over de bestaande terugmeldvoorziening zijn doelgroepen ontevreden.
Mede door het gebrek aan een goede digitale terugmeldvoorziening zijn er nog niet
veel terugmeldingen op foutieve gegevens in de BAG, ondanks de wettelijke
verplichting hiertoe voor bestuursorganen met een publiekrechtelijke taak. Voor een
betere taakvervulling met behulp van de BAG is het nodig dat de BAG beter in de
werkprocessen van alle bestuursorganen wordt geïntegreerd.
Conclusie over het instrumentarium
Het instrumentarium van de BAG is uitgewerkt in onder andere de Catalogus, het
Objectenhandboek en het Processenhandboek. Dit is een uitbreid en degelijk
instrumentarium. Verder fungeert de BAG als spil in het stelsel van basisregistraties.
Geen instrumentarium is echter statisch: wensen en ontwikkelingen moeten
periodiek worden afgewogen. Het instrumentarium moet worden beheerd en
onderhouden. Door zowel bronhouders als afnemers zijn inmiddels wensen voor
aanpassingen naar voren gebracht, maar die zijn nog niet voorzien van impact- en
kosten-batenanalyses om tot een weloverwogen besluit te komen. Verder is er
discussie binnen het veld, vooral voor de gebouwenregistratie, over welke
objecttypen en attribuutsoorten in de BAG moeten worden opgenomen. Deze
discussie moet ook op stelselniveau gevoerd worden, te starten in het BAG BAO.
Conclusie over het risicomanagement en kwaliteitsborging
In het Meerjarenplan BAG 2013-2017 zijn de belangrijkste te beheersen risico’s
geprioriteerd. Bij de implementatie van beheersmaatregelen zijn nog geen grote
slagen gemaakt in het stimuleren van terugmeldingen, het realiseren van de
stelselvoorzieningen of het aanpassen van de productencatalogus.
Risicomanagement wordt hiermee nog onvoldoende toegepast omdat de
geconstateerde risico’s nog niet worden opgevolgd door gerichte

Pagina 59 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

beheersmaatregelen. Op dit moment is vooral kwaliteitsborging versnipperd en
vertoont ze lacunes.
Conclusie over het personele aspect
De geïnterviewde direct betrokkenen, waaronder de BAG-beheerders, zijn over het
algemeen deskundig en gemotiveerd. De beschikbare capaciteit voor het uitvoeren
van de BAG-processen binnen de gemeente is kwetsbaar. Dit betreft een aantal
aspecten:
capaciteit in de binnengemeentelijke keten;
capaciteit om technische koppelingen te realiseren en
capaciteit om de binnengemeentelijke processen te stroomlijnen en het
gebruik van de gegevens te verbreden.
Hierdoor komen vooral verdere procesverbeteringen in het gedrang. Commitment
van de ambtelijke leiding en B&W is hierbij belangrijk. Dit geldt ook voor het gebruik
van de BAG in de werkprocessen van de afnemende bestuursorganen.
Conclusie over de ICT
De ICT rond de BAG bestaat uit de volgende componenten: de LV BAG bij het
Kadaster, de decentrale BAG-registraties bij de gemeenten en de koppelvlakken met
andere basisregistraties zoals WOZ en GBA De gehele ICT is operationeel en alle
gemeenten beschikken over operationele BAG-applicaties. Er loopt op dit moment
een verbeterproject bij het Kadaster om het beheer en onderhoud van de LV BAG te
verbeteren. Als gevolg van deze inspanning waren er in 2013 weinig mogelijkheden
om gebruikerswensen voor de LV BAG te realiseren.
Daarnaast is het integreren van de BAG met de overige informatievoorziening
binnen de gemeenten een groot knelpunt. Enerzijds komt dit doordat verschillende
IT-leveranciers werken met andere StUF-standaarden. Anderzijds ligt dit aan de lage
prioriteit binnen de gemeenten om de systemen inclusief de koppelvlakken, te
implementeren en de processen op elkaar af te stemmen. Hierdoor kunnen
mogelijke kostenvoordelen nog niet worden gerealiseerd.
Conclusie over de financiën
De initiële investeringen om de BAG te realiseren waren ongeveer € 48 miljoen voor
het Rijk en € 84 miljoen voor de gemeenten. De structurele beheerkosten zijn per
jaar ongeveer € 4 miljoen voor het Rijk en € 50 miljoen voor de gemeenten. Hier
tegenover staan besparingen. Deze zijn alleen kwalitatief en met een grote
onzekerheidmarge in te schatten. Per saldo liggen de baten van gemeenten
ongeveer op het niveau van de structurele kosten van bronhouders. Daarnaast zijn
er financiële baten uit belastingheffing en beperking van oneigenlijk gebruik van
subsidies en regelingen. Tevens zijn er kwalitatieve baten bij de publieke
taakuitoefening en is er waardecreatie door private afnemers. De mogelijkheden
daartoe zijn nog niet uitgeput.
Er is geen nauwkeurig en meerjarig overzicht van de kosten van de uitvoering, de
baten en van de structurele besparingen als gevolg van de Wet BAG bij bronhouders
en afnemers. Het betreft schattingen omdat de kosten verweven zijn met andere
kosten binnen de organisaties. Hierdoor hebben IenM, de bronhouders en het BAG
BAO ook weinig informatie om te sturen op deze kosten en besparingen.
Conclusie over het systeem van monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing
Het functioneren van de BAG wordt op een aantal manieren gemonitord: via
binnengemeentelijke controles, externe inspecties bij bronhouders,

Pagina 60 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

kwaliteitsanalyses, specifieke onderzoeken en periodieke evaluaties. Deze middelen
dragen bij aan de verbetering van de kwaliteit van de BAG maar er kunnen
verbeterslagen worden gemaakt. Vooral de inspecties lijken hun doel voorbij te
schieten. Voor de huidige inspecties geldt:
ze zijn onvoldoende gericht op ondersteuning en verbetering van de BAG in
de gemeente;
ze worden door gemeenten nauwelijks gehaald;
richten zich niet direct op het verbeteren van de feitelijke registratie van die
attributen die gebruikers het meest belangrijk vinden.
Daarmee dragen de inspecties onvoldoende bij aan de verbetering van de kwaliteit
van de BAG. Bovendien is de interventieladder voor bronhouders die niet slagen bij
inspecties, beperkt in de praktijk. Ook de landelijke kwaliteitsanalyses door het
Kadaster en de terugmeldingen geven maar beperkt inzicht in de kwaliteit van de
BAG. Het huidige systeem van monitoring, toezicht, handhaving en bijsturing vormt
in de praktijk nog geen samenhangend en toereikend toezicht zoals dat momenteel
breder bij de overheid wordt ontwikkeld en toegepast.
6.5

Aanbevelingen
Doordat de evaluatie zich richtte op succes- en faalfactoren, is te zien dat IenM in
overleg met BAG BAO verschillende maatregelen kan kiezen om de uitvoering van
de Wet BAG te verbeteren. Deze zijn te prioriteren op hun bijdrage aan het bereiken
van de beoogde doelen en effecten. Maatregelen kunnen zijn:
•
Het verbeteren van de kwaliteit van de BAG-registratie door onder
meer het moderniseren van de mix van instrumenten ten behoeve van
monitoring, toezicht en handhaving en door het ontwikkelen van een
efficiënte terugmelding.
•
Het bevorderen van het gebruik door de BAG sterker te richten op de
wensen van afnemers en door bestuursorganen aan te spreken op hun
gebruik.
•
Het sturen op het realiseren van de beoogde baten via een
meersporenbeleid, zoals het bevorderen van de efficiëntie door stapsgewijs,
en in het kader van Stelsel van basisregistraties, de BAG te harmoniseren
met de andere basisregistraties en de bijbehorende wet- en regelgeving.
•
Het versterken van de organisatie en besluitvorming door bijvoorbeeld
synergie (samenwerking) te zoeken met andere registraties.
Kortom: ontwikkel het huidige beleid en beheer van de BAG zodanig dat het gebruik
van de BAG door de afnemers nog meer centraal komt te staan, waarbij de BAG niet
geïsoleerd wordt beschouwd maar als onderdeel van het stelsel van
basisregistraties.
Toelichting bij de aanbevelingen
Het verbeteren van de kwaliteit van de BAG-registratie:
1. Herijk de huidige inspectieaanpak en het bijbehorende instrumentarium: meer
risicogericht, proportioneel, selectief.
Het percentage gemeenten dat slaagt is laag, inspecties worden uitgesteld, er is
geen aandacht voor de feitelijke kwaliteit van de BAG en er wordt afgeweken van
vergelijkbare inspecties zoals bij GBA en WOZ. De inspecties sluiten onvoldoende
aan bij de kaderstellende visie op toezicht: ze zijn niet risicogericht (selectief),
differentiëren niet naar zwaarte van tekortkomingen (proportioneel) en dragen
onvoldoende bij aan te realiseren verbeterpunten (slagvaardig). Alles telt nu even

Pagina 61 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

zwaar bij inspecties, de norm van 98% is nauwelijks haalbaar en er is nog geen
gedifferentieerde interventieladder.
Het is beter om dit te specificeren naar wat echt belangrijk is (bijvoorbeeld: de 4dagentermijn alleen voor status ingebruikname, ruimere marges voor bouwjaren,
etc.). Vervolgens kunnen BAG BAO en de Minister sturen op normen voor
acceptabele handhaving en daarop een gedifferentieerde, proportionele
interventieladder inrichten. Het ongewijzigd afronden van de huidige inspectiecyclus
is in onze ogen niet erg doeltreffend en doelmatig. Zoek bij de herijking van het
toezicht aansluiting bij kennis en kunde die op dit gebied al aanwezig is binnen
IenM, bij gemeenten (bronhouders) en bij de andere departementen.
2. Versterk de terugmeldingen, zowel via technische hulpmiddelen als ook via het
aanspreken bestuursorganen op hun verantwoordelijkheid.
Het aantal terugmeldingen door bestuursorganen is nog beperkt, mede door het
ontbreken van een mogelijkheid voor bulk-terugmelding. Echter techniek is niet
alles: organisaties moeten ook willen terugmelden. Daarom moet IenM investeren in
voorlichting en organisaties aanspreken op het belang om terugmelden op te nemen
in hun interne processen en systemen. Dit geldt overigens voor alle
basisregistraties, zodat stelselbreed steun kan worden gezocht. De keerzijde van
extra terugmeldingen is de extra capaciteit bij gemeenten die nodig is om die te
verwerken. Bulk-terugmelding mag er daarom niet toe leiden dat gemeenten de
systeemtechnische uitval van een andere bronhouder moeten gaan oplossen.
Het bevorderen van het gebruik:
3. Inventariseer en prioriteer de manifeste en latente belemmeringen en wensen
bij afnemers die het gebruik van de BAG kunnen vergroten (vraaggericht).
Er zijn inmiddels al veel wensen van afnemers bekend, maar er is nog geen
duidelijke visie en strategie van het BAG BAO over welke maatregelen het gebruik
het meest zullen vergroten. Dit kan gaan om niet alleen om een inhoudelijke
aanpassing van de BAG, maar ook om het wegnemen van belemmeringen die het
gebruik van de bestaande inhoud in de weg staan. Vervolgens is een goede
afweging tussen kosten en baten nodig in het licht van het beperkte budget en de
impact van maatregelen op de beheerskosten.
Overigens gaat het daarbij niet geïsoleerd om de BAG, maar vooral ook om de
koppelmogelijkheden met andere registraties. Dus niet alle gebruikerswensen
hoeven in de BAG. Zo heeft de WOZ een ander doel en dus behoefte aan
aanvullende gebouwgegevens bovenop de BAG. En als er slechts een enkele
afnemer voor een gegeven is, dan past dat niet in een basisregistratie voor
meervoudig gebruik
4. Spreek bestuursorganen (afnemers) aan op het naleven en dus uitvoeren van de
Wet BAG en draag goede voorbeelden uit.
Doordat bijvoorbeeld de Belastingdienst nog maar beperkt gebruik maakt van de
BAG kan dat door anderen gezien worden als excuus om het ook niet te doen.
Tegelijkertijd kan het uitdragen en breder ondersteunen van succesvolle business
cases een impuls aan het gebruik geven, zowel voor gemeenten als andere
bestuurorganen. Dit vraagt om een toereikende ondersteuningsstructuur, monitoren
en aanspreken op meerdere bestuursniveaus.

Pagina 62 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Het sturen op het realiseren van de beoogde baten:
5. Stuur expliciet op het realiseren van de business case. Dit vraagt om een
aanpak op meerdere sporen:
De Memorie van Toelichting legt sterk de nadruk op het eigen belang van
bestuursorganen om efficiëntie- en gebruiksvoordelen te bereiken. Dit gebeurt
echter niet vanzelf. Vaak zijn eerst bewustwording van de mogelijkheden en
investeringen nodig. Denk aan:
•
Het stimuleren en ondersteunen van gemeenten bij het stroomlijnen van hun
interne systemen en processen via onder andere kennisoverdracht,
goodpractices, maar ook via betere standaarden en afspraken met
softwareleveranciers.
•
Waar mogelijk het vereenvoudigen van BAG-processen en (stapsgewijs)
harmoniseren van definities die de beheerkosten kunnen verminderen. De
gemeenten hebben hier diverse voorstellen voor gedaan. Ook hiervoor zullen
impactanalyses gemaakt moeten worden.
•
Bovendien verdient het aanbeveling om in de toekomst bij nieuwe wet- en
regelgeving (of op momenten van wijzigingen daarvan) zoveel mogelijk aan te
sluiten op de bestaande definities en attributen van de BAG en andere
basisregistraties. Dit heeft de voorkeur boven het introduceren van nieuwe
begrippen. Dit overstijgt de BAG en vraagt om tijdige stelselbrede signalering en
toetsing, waarvoor IenM samen met BZK iets zal moeten organiseren.
•
Het verder bevorderen van de gemeentelijke ‘winstpakkers’ via bijvoorbeeld
voorlichting, good practices en opleidingen.
•
Het verder bevorderen van ‘winstpakkers’ voor andere overheidsorganisaties ,
zoals fraudebestrijding en verbetering taakuitvoering, vooral via koppeling van
gegevens met andere registraties. Ook dit gebeurt niet vanzelf.
Het versterken van de organisatie en besluitvorming:
6. Zoek naar synergie met andere basisregistraties voor versterking van de
besluitvormings- en ondersteuningsstructuur:
Zowel afnemers als bronhouders hebben te maken met verschillende
basisregistraties. En ook bij de keuzes ten aanzien van de nadere ontwikkeling van
de BAG spelen stelselbrede afwegingen, zoals harmonisatievraagstukken en
stelselvoorzieningen. Toch is de BAG nog grotendeels stand alone georganiseerd.
Tegelijkertijd is de ondersteuningstructuur van de BAG sinds de opheffing van de
projectorganisatie beperkt en bovendien versnipperd over Kadaster, inspecties en ad
hoc onderzoeken. Zowel de voorbereiding van besluiten van het BAG BAO (via
kwaliteitsanalyses en impactanalyses op wijzigingsverzoeken) als de follow-up van
besluiten (ondersteunen van de implementatie, uitvoeren van de interventieladder)
is nu kwetsbaar. Via bundeling van capaciteit en expertise is meer capaciteit voor
analyse en doorzettingskracht te organiseren.

Pagina 63 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

7

Bijlagen

7.1

Werkwijze
Vooronderzoek
Het vooronderzoek bestond uit:
het houden van intakegesprekken met de relevante betrokkenen bij de Wet
BAG;
het raadplegen van de Begeleidingscommissie en de Klankbordgroep;
het bestuderen van relevante documenten;
en het opstellen van een plan van aanpak (pva38).
Een referentiekader is ontwikkeld en is opgenomen in de bijlage. Het pva is
besproken in de Begeleidingscommissie en de Klankbordgroep. Dit pva is
ondertekend door opdrachtgever en opdrachtnemer.
Veldwerk
Het veldwerk bestond uit een documentenstudie en het houden van ongeveer 25
interviews door het evaluatieteam. De geïnterviewde organisaties staan in een
andere bijlage. Van de interviews werden vertrouwelijke verslagen gemaakt.
Zoals in paragraaf 2.3 is aangegeven, vormen de vragen naar de doeltreffendheid
en doelmatigheid het toetsende deel van het onderzoek. Hieronder valt het
realiseren van de beleidsdoelen en het voldoen aan de wettelijke eisen. Deze eisen
staan in het referentiekader. De inschatting van de daarmee behaalde
(maatschappelijke) effecten zal, op basis van de ervaringen in het vooronderzoek,
meer het karakter hebben van een globale inschatting op basis van beschikbare
indicaties en meningen van betrokkenen. Tot op zekere hoogte geldt dit ook voor de
beoordeling van de kosten en de baten in vergelijking tot de situatie dat er geen
Wet BAG zou zijn ingevoerd.
Evaluatie
De evaluatiefase omvat het houden van een klantevaluatie met (de contactpersoon
van) de opdrachtgever en het houden van een teamevaluatie met het
onderzoeksteam.

38

Zie: http://bag.vrom.nl/basisregistraties-van-het-Ministerie-van-infrastructuur-en-milieu/basisregistratiesadressen-en-0

Pagina 64 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

7.2

Geïnterviewde organisaties
Gemeenten:
Amstelveen
Dalfsen
Ede
Maastricht
Naarden Bussum
Rotterdam
Rucphen
Utrecht
Gemeentelijke samenwerkingsverbanden:
Gemeensch. Belastingkantoor Lococensus Tricijn (GBLT)
Samenwerkingsverband Vastgoedheffing en Waardebepaling (SVHW)
Gemeente-koepels:
VNG
KING
Afnemers (stelselpartners):
Agentschap BPR (GBA)
Waarderingskamer (WOZ)
Kamers van Koophandel (NHR)
Kadaster (BRK)
Ministerie IenM (WABO)
Ministerie BZK (Programma Stelsel Basisregistraties)
Afnemers (landelijke overheid):
CBS
Belastingdienst
Brandweer (regio Amsterdam Amstelland)
Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond
Afnemers (regionaal):
InterProvinciaal Overeg (IPO)
Coördinatie, bestuur, beleid, beheer:
Ministerie IenM (programma GEO)
Ministerie BZK (Stelselverantwoordelijke)
ICTU, project STOUT (Stelsel oplossingen en uitvoeringstraject)
Kadaster (secretariaat BAG BAO)
Kadaster (beheerder LV BAG)
BAG BAO (voorzitter)
Agendaoverleg BAG BAO (voorzitter)
Inspectie:
Inspecteurs BAG van diverse inspectieinstellingen

Pagina 65 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

7.3

Documenten
Berenschot: ‘Evaluatie Handelsregisterwet 2007’, 2012.
Bureau Zenc: ‘Teveel gevraagd? Minder indieningsvereisten, meer service”,
Drukkerij Excelsior, Den Haag, 2010.
Bureau Zenc: ‘eindrapport Terugmelden, waarom niet?’, 2013.
Berenschot: ‘Rapport quick-scan IT-auditlast’, 25-9-2013, 2013.
BZK: ‘Lessen uit de koppeling BAG-GBA in de keten’, 2012.
BZK: ‘i-NUPdate 01’, 2013.
Daerom!: ‘Van kost naar baat’, 2010.
Dutch Delta BAG Solutions: ‘Evaluatie BAG’, 2013.
EGEM: ‘BAG GBA Koppelvlakbeschrijving’, versie 1.2, 2009
Ecorys-NEI: ‘Kosten-batenanalyse BGR en BRA’, 2004.
Gateway Review Team: ‘Gateway review 4 – Gereedheid voor dienstverlening’,
2009.
GeoTax: ‘Onderzoek Implementatie BAG, de basis voor registreren’, 2009.
Grashoff, W. en Arts, C. (In opdracht van Min I&M): ‘Overzicht Accounts en
belangrijke ontwikkelingen bij afsluiten BAG’, 2013.
Het expertisecentrum: ‘Eindrapport Audit BAG Deelproject ICT, ontwerpfase’, 2006.
Het expertisecentrum: ‘Eindrapportage Audit BAG deelproject LVBAG’, 2007.
Het expertisecentrum: ‘Eindrapport Audit BAG Verstrekkingen’, 2008.
Het expertisecentrum: ‘Eindrapport Audit deelsysteem ICT BAG’, 2008.
iBestuur: ‘Stelselbeheersing heeft tijd nodig’, 2013.
iBestuur: ‘Nooit meer hopen op kabouters’, 2013.
iBestuur: ‘Co-creatie gemeente en PinkRoccade moet standaard opleveren’, 2013.
IenM: ‘Memorie van toelichting wet BAG’, 2006.
IenM: ‘Goedgekeurde begroting september 2006’ (+ meerjarenreeks 2004), 2006.
IenM: ‘Catalogus basisregistraties adressen en gebouwen’,2009.
IenM: ‘Handboek Besturing BAG’, 2009.
IenM: ‘Handboek Toezicht en Uitvoering BAG’, 2009.
IenM: ‘Objectenhandboek basisregistraties adressen en gebouwen’ , 2009.
IenM: ‘Handleiding aansluiting voor afnemers BAG’, 2009.
IenM: ‘Nota Afhandeling aanbevelingen Gateway’, 2009.
IenM: ‘Evaluatierapport pilottraject Landelijke Voorziening BAG, onderdeel Showcase
BAG extract en BAG Web’, 2009.
IenM: ‘Auditprotocol voor uitvoering audit Wet basisregistraties adressen en
gebouwen’, 2010.
IenM: ‘Winstpakken met de BAG’, 2010.
IenM: De Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen, 2011.
IenM: Het Besluit Basisregistraties Adressen en Gebouwen, 2011.
IenM: De Regeling Basisregistraties Adressen en Gebouwen, 2011.

Pagina 66 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

IenM: ‘Overdrachtsdocument project iBAG’, 2012.
IenM: ‘Diverse mails over eindafrekening BAG’, 2013.
IenM: ‘Regeling periodieke controle BAG, nr. IENM/BSK-2O11/143692t’, 2013.
IenM: ‘Mail mbt inspectieladder BAG’, 2013.
Jong de, F: ‘I-Spiegel maakt investeringen in e-overheid tastbaar’, Onelevel, 2013.
Jonker, E, en Linde van der, X (in opdracht van Programmaraad Stelsel van
Basisregistraties): ‘Impactanalyse Financiering stelsel van basisregistraties’, 2012.
Kadaster: ‘Producten- en Dienstencatalogus BAG, verstrekkingen’, 2011.
Kadaster: ‘rapport BAG 2.0’ (aanbiedingsnotitie aan BAGBAO + rapport BAG2.0),
2011.
Kadaster: ‘Overzicht geïnventariseerde wensen BAG 2.0, 2011.
Kadaster: ‘Issuelijst nav sessie kwaliteit afnemers BAG’24-10-2011, 2011.
Kadaster: ‘BAG exploitatiewerkzaamheden 2012’, 2012.
Kadaster: Notitie ‘8 StUF 3, Doorleveren van gebeurtenissen’, 10 mei 2012.
Kadaster: Notitie ‘14 StUF 3, Samengestelde berichten met gebeurteniscodes
doorleveren’, 13 september 2012.
Kadaster: ‘BAG wijzigingsverzoeken’, 31-5-2012.
Kadaster: ‘BAG wijzigingsverzoeken’, 9-9-2013.
Kadaster: ‘BAG Beheer – Kwartaalrapportage’ (3e kwartaal), 2012.
Kadaster: ‘Jaarplan BAG LV 2013’, 2012.
Kadaster: ‘Koppelvlakbeschrijving 1.2.1. BAG LV’, 2012.
Kadaster: ‘Maandelijkse voortgangsrapportage BAG maand oktober’, 2012.
Kadaster: ‘Meerjarenplan BAG 2013-2017’, 2012.
Kadaster: ‘Processenhandboek BAG, versie 2012.
Kadaster: ‘Rapportage Enquête BAG’ (interne notitie), 13-04-2012.
Kadaster: ‘Controles_Foutmeldingen_BAGLVP_2012_1(1), 2012.
Kadaster: ‘Analyse mutatiegedrag gemeenten’, 2013.
Kadaster: ‘Mutatie controle maandelijkse produktie, 2013.
Kadaster: ‘Diensten Niveau Overeenkomst Landelijke Voorziening BAG’, 2013.
Kadaster: ‘Beheer LV BAG Kwartaalrapportage kwartaal 1 2013’, 2013.
Kadaster: ‘BAG Nieuwsbrief Juli 2013’, 2013.
Kadaster: ‘Beheer Basisregistraties – Kwartaalrapportage BAG, 2e kwartaal 2013’,
2013.
Kadaster: ‘Jaarrapportage BAG BAO 2012’, 2013.
Kadaster: ‘Kwartaalrapportage beheer BAG LV’, 2013.
Kadaster: ‘Oplegnotitie Zorgcomplexen en het objectenhandboek BAG’, 2013.
Kadaster: ‘Nieuwsbrief BAG Maart 2013’, 2013
Kadaster: Diverse mails over BAG 2.0 en sTUF 3, 2013.
Kadaster: ‘Bronhouders en afnemers’, 2013.
Kadaster: ‘Scoreoverizcht BAG-inspecties 2012-2014, 2013
Kadaster: ‘Gebruikerservaringen BAG: technische koppelingen’, versie 1.0,
november 2013.
G4 (Kavelaars, Gemeente Amsterdam): ‘Input voor de evaluatie van de BAG’, 2013.
Kences, Kenniscentrum Studentenhuisvesting: (Memo) ‘Studentenhuisvesting in de
BAG’, 2013.
KING: ‘Invoering basisregistraties: problemen bij het invoeren van basisregistraties
binnen gemeenten als gevolg van de BAG’, 2011.

Pagina 67 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

KING: ‘Kosten-batenwebtool voor investeringen in e-dienstverlening’, 2011.
KING ‘Impactanalyse BAG-WOZ’ (versie 1.0), 2012.
KING: ‘Operatie NUP ‘Impactanalyse Binnen-gemeentelijk Gebruik – Keten BAGGBA-WOZ-WABO’’, 2012.
KING: ‘Factsheet_ICT_BAG_WOZ_Versie_december_2012’, 2012.
KING: ‘Berichtencatalogus bg0310-BAG, 2012
KING: ‘Factsheet iSpiegel’
KING: ‘20130409_Handreiking_Gegevensmanagement Gemeenten, 2013.
KPMG: ‘Onderzoek voortgang BAG Eindrapportage’, 2008.
LRQA: ‘Inspectierapportage Wet basisregistraties adressen en gebouwen’, 2012.
Nap, C (AG): ‘Alternatieve insteek voor gemeenten, Beter samenwerken dankzij
geo-informatie’, 2013.
Oogen van, J.H. (in opdracht van Ravi Overlegorgaan voor vastgoedinformatie):
‘Gebouwen in Woord en Beeld’, 2000.
PBLQ (HEC), ‘Uitbreiding van gegevens in het Stelsel van Basisregistraties?’, 2013
PriceWaterhouseCoopers: ‘Effecten van het aansluiten op het stelsel voor de
individuele afnemer’, 2010.
‘Proces Kleine Verbouwing Object (KVO)’, 2012.
Rapportage project SGO3: ‘Versnelde effectieve inzet van basisregistraties’, 2013.
Ravi/VNG: ‘Van kraamkamer tot sloophamer’, 2001.
Raad voor de Acreditatie: ‘Basisregistratie Adressen en Gebouwen’, 2012
Rekenkamer Amsterdam: ‘Eindrapportage Binnengemeentelijk gebruik van de BAG’,
2013.
Rietdijk: ‘Notitie ‘Niet meer uitvragen van authentieke gegevens uit
basisregistraties’’, 2012.
SIG: ‘Application Portfolio Analysis: Kadaster A-Diensten’, 2012
SIRA-consulting: ‘Niet meer naar de bekende weg vragen’, Nieuwegein, 2012.
Statisfact: ‘Afnemersonderzoek BAG, Samenvatting, Enquête, Interviews’, 2013.
TwynstraGudde: ‘BGR: ‘n gemeentelijk perspectief’’, Amersfoort, 2004.
Waarderingskamer: ‘Notitie Koppelvlak BAG’, 2011.
Websites:
www.kinggemeenten.nl
www.gemmasoftwarecatalogus.nl
www.kadaster.nl/bag
http://bag.vrom.nl

Pagina 68 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

http://wetten.overheid.nl
Agendaoverleg en BAG BAO
Aanbiedingsnotitie aan Agendaoverleg d.d. 15-9-2011 BAG 2.0, 2011.
Aanbiedingsnotitie Agendaoverleg t.b.v. releases 2011 en StUF 3.0.
Overzicht Geïnventariseerde wensen BAG 2.0., 2011
Besluit gevraagd over BAG 2.0 aan het Agendaoverleg van 24 november 2011.
Aanbiedingsnotitie BAG 2.0 voor het Agendaoverleg van 24 november 2011.
Concept verslag BAG-BAO 8-12-2011.
Notitie KvK inzake Aanlevering BAG-gebeurtenissen via Digilevering.
Agendaoverleg BAG BAO: ‘Impact-inventarisatie gebeurtenissen in BAG’, 23 april
2012.
Aanbiedingsnotitie t.b.v. Agendaoverleg mbt StUF3 d.d. 10 mei 2012.
Verslag Agendaoverleg BAG BAO 21 juni 2012.
Verslag BAG BAO 10 mei 2012.
Verslag Agendaoverleg 22-11-2012.
Samenvatting verslag BAG BAO d.d. 6-12-2012.
Aanbiedingsnotitie Agendaoverleg 14 StUF 3 en Gemeentecode.
Notitie Agendaoverleg BAG BAO StUF 3.
Aanbiedingsnotitie mededelingen uit Agendaoverleg.
Aanbiedingsnotitie Jaarplan 2013.
Jaarplan 2013.
Notitie Bijlage Jaarplan 2013.
Openstaande wijzigingsverzoeken
Conceptverslag BAG BAO d.d. 6-6-2013.
Samenvatting verslag BAG BAO d.d. 6-6-2013.
Samenvatting verslag BAG BAO d.d. 7-3-2013.
Verslag Agendaoverleg 16-5-2013.
Verslag Agendaoverleg 7-2-2013.
Mutatie controle maandelijkse productie.
Verslag Agendaoverleg 16-5-2013.
Verslag Agendaoverleg 7-2-2013.
Samenvatting verslag BAG BAO d.d. 6-6-2013.
Samenvatting verslag BAG BAO d.d. 7-3-2013.
Evaluatie en communicatie Zorgcomplexen BAG, 2013

Pagina 69 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

7.4

Referentiekader

Kritische Succesfactoren

Beheersmaatregelen

A 1. Doelen (output)

1. eenmalig inwinnen en vastleggen gegevens van
adressen en gebouwen;
2. kwalitatief hoogwaardige registratie met een
landelijke uniforme afbakening van gebouwen en
adressen;
3. meervoudig verplicht gebruik met een
terugmeldingsplicht (voor authentieke gegevens) door
bestuursorganen bij uitoefening van publiekrechtelijke
taken waar dergelijke gegevens een rol spelen
4. mogelijkheden van gebruik door burgers en private
organisaties

A 2. Effecten (outcome)

1. meer effectieve en efficiënte taakvervulling door
bestuursorganen;
2. betere dienstverlening door de overheid;
3. bevorderen benutting overheidsgegevens door private
gebruikers (open data- beleid);
4. overige effecten (zie de MKBA uit 2004).
1. eenduidige wet- en regelgeving voor de BAG, die
afgestemd is op andere wetten in de keten; eenduidig
zowel voor afnemers (afstemming qua definities) als
voor bronhouders (eenduidig beheer). Ook moet dit
passen in de context van overige wet- en regelgeving
zoals bijv. het Bouwbesluit;
2. De BAG moet voldoen aan de Wet Bescherming
Persoonsgegevens (WBP).
3. voldoen aan de twaalf eisen die voor alle
basisregistraties zijn geformuleerd (nb. eisen conform
brief TK, 26387 nr.18, dd.3-3- 2003) :
1. de registratie is bij wet geregeld;
2. de afnemers hebben een terugmeldplicht;
3. de registratie wordt verplicht hergebruikt door de
hele overheid;
4. er is duidelijkheid over de aansprakelijkheid;
5. de realisatie en exploitatie geschieden tegen
redelijke kosten en er is eenduidigheid over de
verdeling ervan;
6. er is duidelijkheid over inhoud en bereik van de
registratie;
7. er zijn sluitende afspraken en procedures tussen de
houder van het register enerzijds en de leveranciers
en afnemers van gegevens anderzijds;
8. er zijn duidelijke procedures voor de
toegankelijkheid van de registratie;
9. er is een stringent regime van kwaliteitsborging;
10. er is vastgelegd dat, en hoe afnemers van
gegevens op een niet-vrijblijvende wijze betrokken
worden bij de besluitvorming over de registratie;
11. de positie en relatie van de registratie binnen het
stelsel van registraties is duidelijk en beschreven;
12. de zeggenschap over de registratie berust bij een

B 1. Beleidskader

Pagina 70 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

B 2. Organisatie en
besluitvorming

4.

5.

6.

7.
B 3.Omgeving van de (Wet) BAG

B 4.Instrumentarium

B 5.Risicomanagement en
kwaliteitsborging (kwaliteit van
het proces)

bestuursorgaan en er is een Minister verantwoordelijk
voor het realiseren en functioneren van de registratie.
Eenduidige verdeling taken, verantwoordelijkheden,
bevoegdheden, rollen; niet alleen tussen verschillende
organisaties, maar ook binnen een (gemeentelijke)
organisatie (denk aan mid-office, zaakgericht werken,
geïntegreerde werkprocessen, etc.)
Goede rol en taakvervulling van relevante partijen:
IenM, Kadaster, gemeenten, VNG, bronhouders en
gebruikers van andere Basisregistraties zoals WOZ
(Waarderingskamer);
functionerende communicatie- en overlegstructuur:
(agenda)overleg BAG-BAO en gebruikersoverleg,
waarbij knelpunten en wensen worden verzameld,
geagendeerd en tot besluiten leiden;
besluitvorming over strategie, tactiek en operaties.

5. afstemming op wensen doelgroepen zoals gemeenten
(zowel in bronhouders- als afnemersrol),
Belastingdienst, CBS, KvK’s, PBL,
Veiligheidsregio’s;(doelgroepen: semi-publieke
organen);
6. afstemming op wensen overige doelgroepen: derden:
private partijen, t.b.v. het open data- beleid;
7. meten en sturen op klanttevredenheid;
8. terugmelding van gegevens door overheidsgebruikers;
9. verbetering taakvervulling overheidsorganen (toezicht
en handhaving, gebiedsgericht beleid).
eenduidige, functionele en werkbare definities van
vast te leggen gegevens en hantering daarvan (denk
onder meer aan oppervlaktes, datum begin geldigheid
gegevens, postcodes: sluiten de definities in
voldoende mate aan bij de diverse gebruiksdoelen);
eenduidige en uitvoerbare werkprocessen vastgelegd
in Handboeken (denk onder meer aan de haalbaarheid
van wettelijk termijnen);
functionele structuur en modellering BAG;
beschikbaarheid diensten, producten en voorzieningen
zoals BAG-extract, BAG-bevragingen, BAG-compact
en BAG-viewer;
kwaliteitsborging registratie (betrouwbare, juiste,
volledige registratie/ gegevens) bij bronhouders en
BAGLV;
koppelingen met andere basisregistraties uit het
stelsel zoals WOZ, NHR, BRK en GBA.
1. inventarisatie en analyse van risico’s en
kwaliteitissues;
2. prioritering van risico’s en kwaliteitsissues;
3. het vaststellen van maatregelen voor de
geprioriteerde risico’s en kwaliteitsissues;
4. implementatie maatregelen;
5. monitoring implementatie en effectiviteit van de
beheersmaatregelen;
6. bijsturing n.a.v. monitoring;

Pagina 71 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

B 6.Personeel

B 7.ICT

B 8.Financien

B 9.Draagvlak voor de (Wet)BAG

B 10. Monitoring, toezicht,
handhaving en bijsturing

7. rapportage over risicobeheersing en kwaliteit in
managementrapportages.
1. inzicht hebben in inzet (kwalitatief en kwantitatief),
zowel bij bronhouders als afnemers;
2. toereikende opleiding en training.
7. beschikbaarheid landelijke voorziening;
8. beschikbaarheid decentrale voorzieningen (408
gemeenten)
9. afspraken IenM en Kadaster (SLA en rapportages);
10. afspraken Kadaster en gemeenten voor aansluiting en
toelevering aan de LV (certificaten, toetsen,
technische kwaliteitscontroles, etc.);
11. eenduidige eisen aan de gemeentelijke BAGapplicaties voor externe softwareleveranciers
12. koppelvlakken BAG met GBA en WOZ.
1. beheersen structurele kosten van uitvoering ;
2. sturen op structurele besparingen en baten (actief
monitoren en zonodig acties in gang zetten om baten
te realiseren).
1.
2.
3.
4.
1.
2.

3.

4.

5.
6.

heldere en doelgerichte communicatie;
gedeelde cultuur;
samenwerking;
gedeelde belangen, beelden.
monitoring kritische succesfactoren (o.a.
betrouwbaarheid, actualiteit);
overige informatieverzameling ten behoeve van
aansturing BAG-processen: voortgangrapportages/
managementinformatie, onderzoeken en evaluaties;
kwaliteitstoezicht bij bronhouders (aansluitaudits en
beheerinspecties gemeenten) en bij LV (toezichtrol
FMC op Kadaster);
zelfregulering en ondersteuning gemeenten door
KING/VNG met instrumenten (zoals iSpiegel) en
advies over BAG-relevante aangelegenheden (zoals
koppeling WOZ aan BAG);
handhaving op vanuit het toezicht geconstateerde
normovertreding;
maatregelen bijsturing naar aanleiding van informatie
over het functioneren van de wet BAG.

Pagina 72 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

7.5

Schema van het stelsel van basisregistraties

Pagina 73 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

7.8
7.6: 7.9

7.11

7.12

7.13

7.14

Tabel met objecten en attributen
van de BAG

7.10
Objecttype:
Nummer
aanduiding

Adressenregistratie
Attributen:
Identificatiecode nummeraanduiding

Objecttype:

Objecttype:

Huisnummer
Indicatie geconstateerde
nummeraanduiding

Indicatie geconstateerde
openbare ruimte

Woonplaatsgeometrie

Huisletter

Datum begin geldigheid
gegevens openbare
ruimte
Datum einde geldigheid
gegevens openbare
ruimte
Aanduiding gegevens
openbare ruimte in
onderzoek
Identificatiecode
bijbehorende woonplaats

Indicatie geconstateerde
woonplaats

Datum begin geldigheid
nummeraanduidinggegevens

Type openbare ruimte

Documentdatum mutatie
woonplaats

Datum einde geldigheid
nummeraanduidinggegevens

Documentdatum mutatie
openbare ruimte

Documentnummer mutatie
woonplaats

Aanduiding nummeraanduidinggegevens
in onderzoek

Documentnummer
mutatie openbare ruimte

Woonplaatsstatus

Identificatiecode bijbehorende openbare
ruimte

Status openbare ruimte

Postcode
Identificatiecode bijbehorende woonplaats

Woonplaats

Attributen:

Identificatiecode
openbare ruimte
Naam openbare ruimte

Huisnummertoevoeging

Openbare
ruimte

Attributen:

Woonplaatsidentificatie
Woonplaatsnaam

Datum begin geldigheid
woonplaatsgegevens
Datum einde geldigheid
woonplaatsgegevens
Aanduiding woonplaatsgegevens
in onderzoek

Type adresseerbaar object
Documentdatum mutatie
nummeraanduiding
Documentnummer mutatie
nummeraanduiding
Nummeraanduidingstatus

Pagina 74 van 75

Evaluatie van de Wet BAG van IenM, Auditdienst Rijk, januari 2014.

Objecttype:
Ligplaats

Attributen:

Gebouwenregistratie
Attributen:

Attributen:

Objecttype:

Attributen:

Verblijfsobject

Pandgeometrie

Standplaats
identificatie
Indicatie
geconstateerde
standplaats
Standplaatsstatus

Aanduiding
hoofdadres ligplaats

Oorspronkelijk
bouwjaar pand

Aanduiding hoofdadres
standplaats

Aanduiding
nevenadressen
ligplaats
Ligplaatsgeometrie

Pandstatus

Aanduiding
nevenadressen
standplaats
Standplaats geometrie

Verblijfsobject
identificatie
Indicatie
geconstateerd
verblijfsobject
Aanduiding
hoofdadres
verblijfsobject
Aanduiding
nevenadressen
verblijfsobject
Verblijfsobject
geometrie

Ligplaats
identificatie
Indicatie
geconstateerde
ligplaats
Ligplaatsstatus

Datum begin
geldigheid
ligplaatsgegevens
Datum einde
geldigheid
ligplaatsgegevens
Aanduiding
ligplaatsgegevens
in onderzoek

Objecttype:
Pand

Pandidentificatie
Indicatie
geconstateerd pand

Datum begin
geldigheid
pandgegevens
Datum einde
geldigheid
pandgegevens
Aanduiding
pandgegevens in
onderzoek
Document datum
mutatie pand
Documentnummer
mutatie pand

Objecttype:
Standplaats

Gebruiksdoel
verblijfsobject

Datum begin
geldigheid standplaats
gegevens
Datum einde
geldigheid standplaats
gegevens
Aanduiding standplaats
gegevens in onderzoek

Oppervlakte
verblijfsobject

Documentdatum
mutatie standplaats

Datum begin
geldigheid
verblijfsobject
gegevens
Datum einde
geldigheid
verblijfsobject
gegevens
Aanduiding
verblijfsobject
gegevens in
onderzoek
Documentdatum
mutatie
verblijfsobject
Documentnummer
mutatie
verblijfsobject

Documentnummer
mutatie standplaats

Verblijfsobject status
Pandrelatering

Pagina 75 van 75