Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 037

Mestbeleid

Nr. 393

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 april 2021
In mijn brief van 30 oktober 2020 (Kamerstuk 33 037, nr. 376) heb ik u
geïnformeerd over de te doorlopen stappen voor het opstellen van het
zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. In het Algemeen Overleg Mest
op 4 november 2020 jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 377) heb ik toegezegd om u
te informeren over de voortgang inzake het zevende actieprogramma
Nitraatrichtlijn voor de periode 2022–2025. Met deze brief geef ik, mede
namens de Minister en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, invulling aan deze toezegging.
De Nitraatrichtlijn vereist dat lidstaten elke vier jaar een actieprogramma
opstellen, waarin de maatregelen beschreven worden die nodig zijn om te
voldoen aan het doel van die richtlijn. Het doel van de Nitraatrichtlijn is
het voorkomen en verminderen van waterverontreiniging veroorzaakt
door nitraten uit agrarische bron. Het actieprogramma is erop gericht
stappen te nemen in het mestbeleid die ervoor zorgen dat de waterkwaliteit in Nederland verbetert, de nitraatconcentratie onder de 50 mg/l komt
in het bovenste grondwater, er geen verslechtering van de waterkwaliteit
optreedt en een goede landbouwpraktijk wordt bedreven. Hiermee dient
ook eutrofiëring van het oppervlaktewater te worden tegengegaan.
Daarmee wordt bijgedragen aan het halen van de doelen van de Kaderrichtlijn Water, waar het de landbouw betreft. Het nieuwe, zevende
actieprogramma voor de Nitraatrichtlijn dient dus zowel een belangrijke
bijdrage te leveren aan de grondwater- als aan de oppervlaktewaterkwaliteit. Het actieprogramma dient eind 2021 ingediend te zijn bij de
Europese Commissie.
Uw Kamer heeft de brief van 30 oktober jl. controversieel verklaard.
Besluitvorming over de invulling van het zevende actieprogramma zal
later dit jaar plaats moeten vinden en zal daarmee naar verwachting aan
mijn ambtsopvolger en de ambtsopvolger bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zijn. Om een gedegen besluitvorming later in het
jaar mogelijk te maken, zal ik de komende tijd wel de noodzakelijke

kst-33037-393
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

1

voorbereidingen treffen op dit dossier. De opgaven die er liggen zijn
immers groot. In deze brief neem ik u graag mee in deze opgaven en
welke voorbereidende stappen momenteel worden gezet.
Opgave voor de waterkwaliteit
Een goede waterkwaliteit is van groot belang voor ons allen en voor een
duurzame agrarische sector. Jongstleden november is de Nitraatrichtlijnrapportage1 gepresenteerd. Onder andere op basis hiervan is een
analyse2 (zie bijlage)3 uitgevoerd naar de ontwikkelingen in landbouw en
waterkwaliteit. Hieruit blijkt dat sinds 2015 er weer meer stikstof en fosfor
in de bodem terecht komt op landbouwbedrijven. Sinds 2017 stijgt
daarom de concentratie nitraat in het uitspoelings- en slootwater bij deze
bedrijven. Ook blijkt dat de nitraatconcentratie in het bovenste grondwater
onder landbouwbedrijven na 2017 in alle regio’s is gestegen. Daarbij
wordt de Europese norm van 50 mg NO3/l gemiddeld overschreden in de
löss- en zandregio (figuur 1).
Figuur 1 Nitraatconcentratie (als NO3 in mg/l) in water dat uitspoelt uit percelen op
landbouwbedrijven uit het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid per regio in de
periode 1992–2019. Weergegeven is de jaargemiddelde concentratie (bron
RIVM-rapport 2020–0121, figuur S2).

Het onderzoek laat zien dat die stijging het gevolg is van de toename van
het stikstofgebruik en de recente droge zomers in 2018 en 2019. Door de
droogte nemen gewassen minder stikstof en fosfor op. Het overschot
spoelt vervolgens deels uit naar het oppervlakte- en grondwater. Het
veranderende klimaat met meer droge zomers kan leiden tot het vaker
voorkomen van deze situatie. De opgaven in met name het zuidelijk
zandgebied en het lössgebied zijn groot voor nitraat. Deze hoge concentraties worden vooral veroorzaakt door een combinatie van uitspoelingsgevoelige gewassen en uitspoelingsgevoelige gronden met diepe
grondwaterstanden. Daarbij blijkt in het oppervlaktewater de fosforconcentratie in stroomgebied Maas – hetzelfde gebied – toe te nemen.
Bovendien is er in dit gebied nog sprake van overschrijding van de
Kaderrichtlijn Water-normen in het oppervlaktewater als de nitraatconcen1

Landbouwpraktijk en waterkwaliteit in Nederland; toestand (2016–2019) en trend (1992–2019).
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, 2020. Rapportnummer 2020–0121. Fraters et al.
(Bijlage bij Kamerstuk 33 037, nr. 378) www.rivm.nl/nitraatrapportage2020.
2
Velthof, G.L. en P. Groenendijk, 2021. Landbouw en waterkwaliteit. Wageningen, Wageningen
Environmental Research, Rapport 3070.
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

2

tratie van 50 mg/l in het bovenste grondwater wel zou worden gehaald4.
Met name hier is de noodzaak van de gebiedsgerichte aanpak zoals
gepresenteerd in de Contouren van het toekomstige mestbeleid, die ik zie
als basis voor de invulling van het 7e en 8e actieprogramma, van belang
(Kamerstuk 33 037, nr. 374).
Figuur 2. Normoverschrijding van de waterschapsnormen voor stikstof- en fosforconcentraties in oppervlaktewater in toetsjaar 2019 (Bron: Nationale Analyse Waterkwaliteit, 2020).

Uit de Nationale Analyse5 voor de waterkwaliteit blijkt dat ook de normen
voor het oppervlaktewater voor totaal stikstof en totaal fosfor nog
veelvuldig overschreden worden (figuur 2). De belasting van het oppervlaktewater komt uit verschillende bronnen, zoals rioolwaterzuiveringsinstallaties, buitenlandse bronnen en landbouw. De landbouw is hierbij in
veel gevallen de belangrijkste bron door de combinatie van actuele
bemesting en historische nalevering. De Nitraatrichtlijnrapportage geeft
aan dat de waterkwaliteit in het oppervlaktewater iets is verbeterd de
afgelopen jaren, maar dat de verbeteringen gering zijn. In landbouwsloten
is daarentegen duidelijk een verslechtering zichtbaar sinds 2017. Uit de
doorberekening van de Nationale Analyse en een aanvullende studie in de
Maasregio, blijkt dat de doelen voor de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit niet overal tijdig behaald zullen worden als er geen aanvullende
maatregelen bovenop het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn genomen
worden.

4

Landbouw en de KRW-opgave voor nutriënten in stroomgebied Maas. Opgave voor landbouw
en de potentie van maatregelen voor het behalen van doelen. Wageningen University &
Research, 2021. Rapport 3046. Schipper et al.
5
Nationale analyse Waterkwaliteit – Onderdeel van de Delta aanpak waterkwaliteit. Eindrapport.
Planbureau voor de Leefomgeving, 2020. Rapportnummer 4002. Van Galen, Osté en van
Boekel. (Bijlage bij Kamerstuk 27 625, nr. 497).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

3

Waterkwaliteit en derogatie
Naast de verplichting tot het opstellen van een actieprogramma limiteert
de Nitraatrichtlijn de toegestane mestgift qua stikstof uit dierlijke mest tot
170 kg per hectare. Er bestaat de mogelijkheid hierop een uitzondering
aan te vragen, de zogeheten derogatie. Nederland maakt sinds 2006
gebruik van deze derogatie. Momenteel mogen derogatiebedrijven
230 kg N/ha of 250 kg N/ha dierlijke mest uitrijden afhankelijk van de
regio. De huidige derogatie bevat naast de mogelijkheid om meer mest
toe te mogen passen, ook aanvullende voorwaarden waar deelnemende
ondernemers aan moeten voldoen. Zoals dat deelnemende boeren
minimaal 80% grasland dienen te hebben. Veel derogatiebedrijven kunnen
door deze verruiming van de norm alle eigen mest op eigen grond kwijt,
wat leidt tot een vermindering in kosten qua mestafvoer. De waterkwaliteit
op derogatiebedrijven is gemiddeld beter dan op niet-derogatiebedrijven.
Dit komt met name door het grote areaal grasland op deze bedrijven, wat
een positieve invloed heeft op de grondwaterkwaliteit. Echter, ook op
derogatiebedrijven is de waterkwaliteit afgelopen jaren verslechterd door
de drogere zomers.
Nederland heeft de derogatie tot op heden verkregen op basis van
inhoudelijke argumentatie dat deze derogatie geen risico oplevert voor de
waterkwaliteit. Zoals hierboven geschetst ligt er nog een stevige opgave
voor grondwater- en oppervlaktewaterkwaliteit die vrijwel landsbreed
noopt tot ingrijpen. In het licht van deze opgave, met daarnaast ook de
opgave die de stikstofproblematiek met zich meebrengt, is het verkrijgen
van een nieuwe derogatie voor de periode vanaf 2022 zeker geen
vanzelfsprekendheid.
Met het oog op de gesprekken die met de Europese Commissie gevoerd
gaan worden, heb ik de Commissie Deskundigen Meststoffenwet verzocht
de uitgangspunten die in 2006 ten grondslag lagen aan de wetenschappelijke onderbouwing van de derogatie, te toetsen aan de resultaten van de
monitoring op derogatiebedrijven in het Landelijk Meetnet Effecten
Mestbeleid. Uit dit advies komt naar voren dat de criteria en argumenten
waarop de derogatie in 2006 gebaseerd was, namelijk een lang groeiseizoen, hoge stikstofopname en hoog denitrificatievermogen, nog steeds
gelden (zie bijlage)6. De Europese Commissie zal een verzoek tot verlening
van de derogatie pas in overweging nemen, als er voldoende vertrouwen
is dat de waterkwaliteitsdoelen op landbouwbedrijven tijdig gehaald
zullen gaan worden door de maatregelen van het zevende, met een
doorkijk naar het achtste, actieprogramma Nitraatrichtlijn. Ook als er
voldoende vertrouwen zal zijn, is een derogatie geen gegeven. De
Europese Commissie betrekt, zoals ook afgelopen jaar is gebleken via
toen gestelde aanvullende voorwaarden, nadrukkelijker dan eerder de
(indirecte) gevolgen van andere emissieroutes op de waterkwaliteit in
haar besluitvorming. Daarbij worden drogere omstandigheden niet als
verzachtende omstandigheid beschouwd.
Mogelijke oplossingsrichtingen
Eén van de manieren waarop invulling gegeven kan worden aan
benodigde oplossingen, is door de goede landbouwpraktijk in te bedden
door middel van aanscherping van de gebruiksvoorschriften. Voor een
deel is dit al gebeurd via eerdere actieprogramma’s. Een belangrijke vraag
hierbij is of verdere aanscherping ook voor boeren en overheid een
gewenste ontwikkeling is. Immers, dit houdt een verdere detaillering van
6

CDM advies «Toetsing wetenschappelijke onderbouwing Nederlandse derogatie van de
Nitraatrichtlijn»; Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

4

regelgeving van gebruiksvoorschriften in en zal naar verwachting een
toename van administratieve lasten betekenen en toename van kosten
van uitvoering en handhaving. Een vaak gehoord geluid is dat boeren zich
door dit type maatregelen beperkt voelen in hun vakmanschap en de
maatregelen juist weer niet specifiek genoeg gericht zijn op hun bedrijf en
lokale omstandigheden.
Een meer fundamentele oplossingsrichting, die ik als perspectiefvoller
beschouw, is de transitie van het huidige landbouwsysteem naar een
meer op nutriëntenkringlopen gericht landbouwsysteem. Hierbij komen zo
min mogelijk emissies vrij, en worden grondstoffen en eindproducten met
zo min mogelijk verliezen benut. Het mestbeleid speelt in deze transitie
een belangrijke rol. Immers komen daarin sectoren bij elkaar: de mestproductie van de veehouderij die van groot belang is voor de teelt van
gewassen bij zowel de veehouders als de akker- en tuinbouwers. Een deel
van deze transitie kan dan ook worden gerealiseerd van uit het
mestdossier. Vanuit die gedachte en de opgaven die er liggen heb ik in
september jl. contouren voor een toekomstig mestbeleid op basis van een
herbezinning aan uw Kamer gestuurd (Kamerstuk 33 037, nr. 374). Hierin
beschrijf ik een combinatie voor ogen te zien van grondgebondenheid
voor de rundveesectoren (spoor 1), het afvoeren en verwerken van mest
van niet-grondgebonden bedrijven (spoor 2) en het inzetten op een
gerichte inspanning in gebieden waar de waterkwaliteit achter blijft
(spoor 3). Daarbij kunnen duurzamere bouwplannen voor de akkerbouw
met grotere inzet van rustgewassen en vanggewassen7 en minder of geen
uitspoelingsgevoelige gewassen en rooigewassen leiden tot het terugdringen van nutriënten uit- en afspoeling. Zeker indien dit gericht wordt
ingezet in die gebieden waar het realiseren van de waterkwaliteitsdoelen
nog sterk achterblijft. Dit zijn ingrijpende maatregelen. Het grote areaal
grasland op derogatiebedrijven toont wel aan dat dit effectief is om uit- en
afspoeling terug te dringen. Sporen 1 en 2 dienen bij te dragen aan
transparante meststromen, het sluiten van kringlopen en de toepassing
van innovatieve technieken, waarmee emissies kunnen worden teruggedrongen. Deze twee sporen richten zich op een fundamentelere wijziging
en hebben een langere tijdshorizon dan het derde spoor. Deze sporen
worden de komende periode uitgewerkt. Ik informeer u separaat over de
voortgang van deze uitwerking en hoe het verdere proces richting
besluitvorming door mijn ambtsopvolger er uit zal zien (brief Routekaart
Toekomstig Mestbeleid). Het derde spoor wordt in het zevende actieprogramma uitgewerkt en zal in werking treden vanaf 2022 en richt zich op
gebieden waar de waterkwaliteitsdoelen nog niet gehaald worden. Gezien
de landelijke opgave, is een brede inzet gewenst.
Verbinden van de wateropgave met de bodemopgave is daarbij cruciaal.
Dit past in de wens vanuit de sector om te richten op vakmanschap en aan
te sluiten op bedrijfsniveau. Al ingezette ontwikkelingen zoals de
Landelijke Opkoopregeling, de Warme Sanering Varkenshouderij en het
Omschakelfonds kunnen bijdragen om de opgave te verkleinen. Een
integrale insteek is van groot belang omdat deze transitie een grote
impact heeft, maar ook veel kan bijdragen aan andere dossiers, zoals het
stikstofdossier, het klimaatdossier, de biodiversiteitsdoelen en de wens de
bodemkwaliteit te verbeteren. Het is ook van belang deze integraliteit in
het oog te houden bij de uitwerking van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid, dat een grote bijdrage kan leveren aan het behalen van
de doelen voor de water- en bodemkwaliteit. Omdat de verantwoordelijkheden bij zowel Rijk als medeoverheden zijn belegd, moet hierin samen
opgetrokken worden met de medeverantwoordelijke overheden.
7

CDM-advies Relatie tussen bouwplan en nitraatuitspoeling. 2020. Overige documenten – WUR
(Kamerstuk 33 037, nr. 379).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

5

Planning traject zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn
Het zevende actieprogramma is milieueffectrapportage plichtig. Er zal dan
ook een plan-MER worden uitgevoerd, waarover de Commissie m.e.r.
onafhankelijk advies uitbrengt. De doorlooptijd van de plan-MER is
ongeveer 7 maanden voor het opstellen van het rapport zelf en de
adviesfase door de Commissie m.e.r. Gegeven deze doorlooptijd heb ik
opdracht gegeven dit traject te starten zodat later dit jaar gekomen kan
worden tot onderbouwde besluitvorming. In de Milieueffectrapportage
wordt een drietal scenario’s doorgerekend: een middenscenario dat een
mix van stimuleren en reguleren bevat, een sterk stimulerend pakket en
een sterk regulerend pakket (het Meest Milieuvriendelijk Alternatief). Het
middenscenario richt zich op stimuleren van het nemen van maatregelen
in een gebiedsgerichte aanpak en de mogelijkheid tot pilots, aangevuld
met regulerende maatregelen, bestaande uit landelijke (generieke) en op
specifieke grondsoorten en/of gebieden gerichte maatregelen die
bewezen effectief zijn gebleken. Daarbij wordt gedacht aan meer
bufferstroken, sneller uitmijnen van fosfaat en minder aantrekkelijk maken
van continue teelt van uitspoelingsgevoelige gewassen. Het stimulerende
scenario richt zich sterk op het stimuleren van het nemen van de juiste
maatregelen in gebiedsprocessen, kennisverspreiding en bewustwording.
Ook is er veel inzet van subsidies om boeren te stimuleren maatregelen te
nemen. Het Meest Milieuvriendelijk Alternatief richt zich primair op
reguleren. De stimulerende gebiedsgerichte aanpak blijft ook in dit
scenario een belangrijke pijler, maar deze wordt aangevuld met een aantal
stevige maatregelen die tot een grotere verbetering van de waterkwaliteit
zullen leiden. Hierbij wordt gedacht aan grote inzet op bufferstroken,
aanscherpen gebruiksnormen, inzet op vanggewassen en verbod op telen
van twee uitspoelingsgevoelige gewassen achter elkaar op een perceel.
Voor de volledigheid wijs ik erop dat fundamentele keuzes rond het
mestbeleid en de toekomst van de veehouderij, zoals onder meer
benoemd in mijn brief Routekaart Toekomstig Mestbeleid, ook effect
hebben op de waterkwaliteit. De effecten van dergelijke keuzes, die aan
een volgend kabinet zijn, hebben een langere doorlooptijd dan de periode
van het 7e AP. Daarnaast heb ik te maken met een tijdsbeperking van de
onderzoekers in het aantal door te rekenen scenario’s. Om die reden
maken dergelijke meer fundamentele keuzes geen onderdeel uit van de
doorrekening in het kader van de plan-MER.
Aanvullend op de doorrekeningen van de milieueffecten in de plan-MER,
wordt een verkennende studie uitgevoerd naar economische effecten van
deze scenario’s.
De plan-MER wordt vanwege de samenhang ervan met de doelen van de
Kaderrichtlijn Water in combinatie met de ex-ante analyse van de
ontwerp-3e stroomgebiedsplannen (verder SGBP) uitgevoerd. Net zoals
voor de Nitraatrichtlijn het zevende actieprogramma wordt opgesteld,
worden voor de Kaderrichtlijn Water de 3e SGBP opgesteld. In de 3e SGBP
staat de brede aanpak van nutriënten – dus ook die uit niet-agrarische
bronnen. De maatregelen uit het zevende actieprogramma vormen een
integraal onderdeel van de 3e SGBP en beschrijven de aanpak van
nutriëntemissies uit agrarische bronnen. De maatregelen uit het zevende
actieprogramma zijn nog niet meegenomen in de ontwerp SGBP, wel
worden deze meegenomen in de berekeningen voor de ex-ante analyse;
de uiteindelijke keuzes van het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn
worden overgenomen in de definitieve SGBP.
De afgelopen maanden zijn verscheidene bijeenkomsten met een brede
groep aan stakeholders georganiseerd om input te verzamelen voor het
nieuwe actieprogramma. Hierbij zijn zowel medeoverheden als sectorpartijen betrokken. Aanvullend is de Taskforce Mest en Waterkwaliteit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

6

opgericht waarin de medeoverheden (Interprovinciaal Overleg, Unie van
Waterschappen en de vijf Regionaal Bestuurlijke Overleggen van de vier
stroomgebiedsbeheerplannen vanuit de Kaderrichtlijn Water) zijn
verenigd en advies geven over de invulling van het zevende actieprogramma. Mijn voornemen is om deze overleggen de komende periode
voort te zetten, zodat mijn ambtsopvolger op basis van deze voorbereidingen kan komen tot een pakket maatregelen in het zevende actieprogramma dat uitvoerbaar en effectief is voor de water- en bodemopgave,
maatwerk kent voor gebieden en verbonden is met het traject van het
Toekomstige Mestbeleid en andere beleidsopgaven, met oog voor de
belangen van de landbouwsector.
De planning voorziet erin dat voor het eind van dit jaar het zevende
actieprogramma aangeboden kan worden aan de Europese Commissie.
Over de inhoud dient dan al eerder overeenstemming bereikt te zijn met
de Europese Commissie. Dit is ook van belang omdat de Europese
Commissie naar verwachting pas over verlening van de derogatie met
ingang van 2022 in gesprek zal willen, nadat er overeenstemming is
bereikt over de inhoud van het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Hierbij is de verwachting dat nadrukkelijker dan voorheen gekeken zal
worden of met het actieprogramma ook de doelen van de Kaderrichtlijn
Water worden gehaald. Om een gedegen besluitvorming later in het jaar
mogelijk te maken, is het mijn streven dat na de zomer een concept
zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn met wetenschappelijke onderbouwing aan uw Kamer kan worden aangeboden. Voorafgaand hieraan
wordt het concept actieprogramma ter consultatie aangeboden aan het
publiek. Volgens planning zullen in het najaar van 2021 de uitkomsten van
alle beraadslagingen en adviezen en de politieke beraadslaging in uw
Kamer, leiden tot een vastgesteld actieprogramma. Uw Kamer wordt rond
de zomer nader geïnformeerd, gericht op de afronding van de plan-MER
en de verkennende studie naar de economische effecten en de start van
de consultatie.
Tot slot
Er ligt nog een stevige opgave voor Nederland om de kwaliteit van zowel
grondwater als oppervlaktewater over de volle breedte te verbeteren.
Daarin heeft de landbouw een belangrijke rol. Het streven is te zorgen
voor een waterkwaliteit die voldoet aan de eisen voor drinkwater,
landbouw, natuur en recreatie voor Nederland zelf en voldoet aan de
afspraken tussen de lidstaten van de Europese Unie. Niet alleen voor
waterkwaliteit heeft Nederland nog een stevige opgave, ook andere
milieuopgaven vragen om inzet. Het zevende actieprogramma draagt
indirect ook aan die opgaven bij. Zo kunnen de contouren van het
toekomstige mestbeleid bijdragen aan de omslag naar een duurzame
landbouwsector.
Graag bied ik, zoals ook aangegeven in mijn brief van 9 april jl., de vaste
commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een technische
briefing aan over het mestdossier, de opgave voor waterkwaliteit voor de
landbouw en mogelijke oplossingsrichtingen binnen het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en de contouren van de toekomstige mestbeleid.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 393

7