Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

26 488

Behoeftestelling vervanging F-16

Nr. 316

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 maart 2013
Het Amerikaanse Government Accountability Office (GAO) heeft recent de
jaarlijkse voortgangsrapportage over het F-35 programma gepubliceerd,
getiteld F-35 Joint Strike Fighter. Current Outlook is Improved, but
Long-Term Affordability Is a Major Concern. Met deze brief reageer ik op
het rapport en voldoe ik aan het verzoek van de vaste commissie voor
Defensie van 14 maart jl.
Achtergrond
Het GAO, dat vergelijkbaar is met de Algemene Rekenkamer, publiceert
jaarlijks een rapport over de voortgang van het F-35 programma. Het GAO
was de afgelopen jaren kritisch over het F-35 programma en heeft
aanbevelingen ter verbetering gedaan. Het GAO wees in eerdere
rapporten onder meer op de risico’s die samenhangen met de overlap
tussen het testprogramma en de productie van toestellen (de concurrency), de kostenontwikkeling en de softwareontwikkeling. Veel van de
eerdere aanbevelingen van het GAO zijn door het Pentagon ter harte
genomen en hebben geleid tot veranderingen in het F-35 programma.
De Verenigde Staten hebben in 2011 het F-35 programma geherstructureerd vanwege het doorbreken van de Nunn-McCurdy grens. In maart
2012 heeft het Pentagon deze herstructurering formeel bekrachtigd.
Daarbij is een nieuwe planning en een nieuw budget voor de ontwikkelen testfase vastgesteld en is extra personeel ingezet. Tegelijkertijd heeft
het Amerikaanse ministerie van Defensie besloten om het aantal te
produceren toestellen tijdens de ontwikkelingsfase te verminderen en te
verschuiven naar de productiefase. De planning van de aanvang van de
reguliere productie (full rate production) is toen vastgesteld voor het jaar
2019.

kst-26488-316
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 316

1

Samenvatting rapport
Het GAO-rapport is positief over de stabiliteit en voortgang in het
programma. Het GAO is van mening dat het programma in de goede
richting beweegt na een lang, kostbaar en moeizaam leerproces. Tevens
wijst het rapport op risico’s van de betaalbaarheid van de F-35. Het
rapport gaat in op drie aspecten:
• De resultaten van het programma in 2012;
• Resultaten in de productie en toelevering en veranderingen in het
ontwerp van het toestel;
• Verwerving- en instandhoudingkosten.
Resultaten van het programma in 2012
In 2012 is voortgang geboekt met het F-35 programma. Zeven van de tien
vooraf geformuleerde doelstellingen voor dat jaar zijn behaald. Een
achtste doelstelling werd alsnog in januari jl. behaald. De doelstelling om
in 2012 40 toestellen te leveren werd niet gehaald, er werden er 30
afgeleverd. Dat werd mede veroorzaakt door productievertragingen en
een maandenlange staking. Ook de doelstelling dat Lockheed Martin in
2012 zou voldoen aan de eisen van het zogenoemde Earned Value
Management System (EVMS), een hulpmiddel voor programmamanagement, werd niet gehaald. Hiervoor heeft Lockheed eind januari jl. een
verbeterd plan ingediend bij het Amerikaanse ministerie van Defensie.
Het testprogramma maakte in 2012 goede voortgang. Er zijn achttien
procent meer testvluchten uitgevoerd dan gepland, het aantal behaalde
testpunten lag drie procent lager dan gepland voor dat jaar. Door
bepaalde delen van latere tests eerder uit te voeren zijn uiteindelijk in
totaal echter wel meer tests uitgevoerd dan voorzien. Het GAO besteedt in
zijn rapport aandacht aan de technische risico’s die eerder in het testprogramma zijn benoemd en waaraan wordt gewerkt. Voor de problemen
met de geavanceerde helm zijn oplossingen in ontwikkeling, terwijl
daarnaast een tweede, minder geavanceerde, helm wordt ontwikkeld die
eventueel als alternatief kan dienen. Daarover wordt later dit jaar
besloten. Eerder gerapporteerde problemen in de ontwikkeling van het
Autonomic Logistics Information System (ALIS) worden naar verwachting
opgelost. Het systeem moet in 2015 operationeel zijn.
Op het gebied van softwaremanagement zijn eerdere aanbevelingen van
het GAO door de fabrikant overgenomen en verbeteringen zijn volgens
het GAO reeds merkbaar. Het GAO wijst er op dat de ontwikkeling van de
software achter loopt op de planning. De meeste software is ontwikkeld,
maar de integratie en tests daarvan moeten nog volgen. De integratie en
het testen van de software, vooral die van de missiesystemen, is zeer
uitdagend en risicovol en een groot deel daarvan moet nog worden
uitgevoerd.
Over het totale testprogramma constateert het GAO eveneens dat het
overgrote en meest complexe deel nog moet worden doorlopen. Eind
2012 was 34 procent van het totaal aantal geplande vluchten en
testpunten voltooid. De operationele testfase voor naar block-3
ge-upgrade toestellen is voorzien voor 2017. Het GAO wijst erop dat de
start daarvan afhankelijk is van de voltooiing van de tests die nu worden
uitgevoerd en de ontwikkeling van de block-3 software die vanwege de
complexiteit hoge risico’s kent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 316

2

Resultaten in de productie en toelevering en veranderingen in het
ontwerp van het toestel
Het GAO is positief over de productie van toestellen. Het productieproces
is verbeterd, waardoor minder manuren en productiedagen nodig zijn om
toestellen te produceren en er minder vertraging is. In 2012 konden dertig
toestellen worden geproduceerd, tegen negen in 2011. Door de verbeteringen nemen de productiekosten van toestellen volgens verwachting af.
Het GAO constateert dat reeds geproduceerde toestellen wel voor
aanzienlijke bedragen moeten worden gemodificeerd om bevindingen uit
het testprogramma te verwerken (concurrency kosten). Voor de Amerikaanse toestellen leidt dit op dit moment tot gemiddeld
$ 15,5 miljoen extra kosten per toestel. Over de hogere kosten voor de
twee Nederlandse toestellen vanwege de concurrency is de Kamer
geïnformeerd op 21 december 2012 (Kamerstuk 26 488, nr. 308). Verder
constateert het GAO dat de betrouwbaarheid (uitgedrukt in het gemiddeld
aantal uren tussen twee defecten) van het toestel moet worden verbeterd
om te kunnen voldoen aan de eisen.
Verwerving- en instandhoudingkosten
Een belangrijk onderwerp in het GAO-rapport is de betaalbaarheid. Dit
betreft allereerst het voor de Amerikaanse overheid benodigde budget om
in grote aantallen F-35 toestellen te kunnen aanschaffen. Ter vervanging
van diverse typen verouderde Amerikaanse jachtvliegtuigen door de F-35
is volgens het GAO tot 2037 jaarlijks $ 12,6 miljard nodig. Volgens het
GAO zal het moeilijk zijn voor de Verenigde Staten om jaarlijks een
dergelijk bedrag vrij te maken op de defensiebegroting. De defensiebudgetten blijven immers gelijk of ze dalen, en ook worden andere omvangrijke investeringsprojecten uitgevoerd. Het GAO wijst tevens op het risico
dat het aantal te produceren toestellen uiteindelijk kan achterblijven bij de
huidige prognoses, waardoor de gemiddelde toestelprijs waarschijnlijk zal
toenemen. Dit illustreert het GAO met een voorbeeld waarbij de gemiddelde aanschafprijs van een toestel 6 procent toeneemt als 700 toestellen
minder worden geproduceerd ten opzichte van de huidige ruim 3.100
toestellen voor de Verenigde Staten en partners samen.
Een tweede aspect van betaalbaarheid betreft de exploitatiekosten. Op het
niveau waarop deze thans worden geraamd, zijn deze volgens zowel het
Pentagon als het GAO niet betaalbaar. Op grond van de huidige aantallen,
aannames en randvoorwaarden zal de jaarlijkse totale exploitatie van de
verschillende Amerikaanse F-35-varianten zo’n 60 procent duurder zijn
dan de exploitatiekosten van de huidige Amerikaanse jachtvliegtuigen.
Het Pentagon onderzoekt welke maatregelen kunnen worden genomen
om deze kosten te reduceren. Het rapport wijst er op dat de Amerikaanse
krijgsmachtdelen moeten investeren in het langer blijven doorvliegen met
hun huidige jachtvliegtuigen. Dit legt een extra beslag op de beschikbare
budgetten voor de exploitatie van jachtvliegtuigen.
Samenvattend concludeert het GAO dat het F-35 programma in de goede
richting beweegt na een langdurig, duur en moeizaam leerproces. Er
blijven grote uitdagingen die nog moeten worden overwonnen en de
betaalbaarheid blijft een belangrijk aandachtpunt. De recente aanpassingen in het programma hebben de uitzichten op succes verbeterd, zij
het ten koste van verdere vertraging en hogere kosten. Het GAO heeft
geen nieuwe aanbevelingen ter verdere verbetering omdat eerdere
aanbevelingen zijn overgenomen en uitgevoerd. Het GAO concludeert dat
het Pentagon en de fabrikanten nu moeten aantonen dat het programma
op het gebied van kosten en planning voldoet. Tot dat moment, zo stelt
het GAO, is het voor de Verenigde Staten en de internationale partners

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 316

3

moeilijk te plannen, prioriteren en budgetteren voor de vervanging van
oude toestellen. Het bereiken van betaalbare investerings- en exploitatiekosten voor de F-35 zal in hoge mate bepalen hoeveel F-35 toestellen
uiteindelijk zullen worden aangeschaft.
Uit de bestuurlijke reactie blijkt dat het Pentagon het werk van het GAO en
de erkenning van de opgevolgde aanbevelingen waardeert. De Amerikaanse bestuurlijke reactie gaat verder niet in op de observaties van het
GAO.
Ten slotte
Het rapport van de GAO maakt duidelijk dat de herstructurering van het
programma uit 2011 vruchten begint af te werpen. Het project wordt
beheersbaarder uitgevoerd. Hoewel kostenoverschrijdingen of vertragingen niet uit te sluiten zijn, geeft dit meer vertrouwen in de voorspelbaarheid van de uitvoering en het tijdig onderkennen van risico’s. Op
technisch gebied zijn er geen nieuwe problemen aan het licht gekomen.
Wat betreft de softwareontwikkeling deelt Defensie de zienswijze van het
GAO en het Pentagon dat er nog veel uitdagingen en risico’s zijn. Defensie
deelt de bezorgdheid van het GAO en het Pentagon ten aanzien van de
aanschaf- en exploitatiekosten. De kosten zijn bepalend voor de financiële
inpasbaarheid. De inzet van generaal C. Bogdan, de directeur van het JSF
Program Office om de betaalbaarheid van zowel de toestellen als de
instandhouding te verzekeren, is dan ook te prijzen.
De minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 316

4