Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019

Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (XII)
Rapport bij het jaarverslag

2020

Resultaten
Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (XII)
Rapport bij het jaarverslag

Vooraf
Verstrekkende invloed coronavirus raakt ook het werk van de Algemene
Rekenkamer
Nederland is met de rest van de wereld sinds begin dit jaar in de greep geraakt van het
coronavirus – SARS-CoV-2, dat de ziekte COVID-19 veroorzaakt. De maatregelen die sinds
maart zijn genomen, hebben grote impact gehad op het dagelijks leven van alle Nederlanders.
Ook op de werkvloer van de Algemene Rekenkamer zijn deze maatregelen voelbaar.
Ieder jaar ronden wij in maart en april het verantwoordingsonderzoek af naar de inkomsten
en uitgaven van het Rijk in het voorgaande jaar. Het is onze wettelijke taak om erop toe te
zien dat de rijksoverheid publiek geld rechtmatig, doelmatig en doeltreffend int en besteedt.
Als de Algemene Rekenkamer een verklaring van goedkeuring geeft, kunnen de StatenGeneraal vervolgens het kabinet decharge verlenen. Ons verantwoordingsonderzoek
neemt meer dan een jaar in beslag en is dan ook al in de eerste maanden van 2019 begonnen.
Het beschrijft de situatie bij de ministeries van vóór de komst van corona naar Nederland.
Toen in Nederland de maatregelen tegen het coronavirus van kracht werden en het kabinet
alle aandacht moest richten op crisisbeheersing, viel dat samen met het moment waarop
wij onze bevindingen moesten voorleggen aan de ministers. Daarbij gaat het om conclusies
over feiten die in 2019 plaatsvonden. Die conclusies veranderen niet vanwege de ernstige
ontwikkelingen in 2020.
Onder deze moeilijke omstandigheden waren de betrokken ministers desondanks in de
gelegenheid te reageren op onze conclusies en aanbevelingen. Dit illustreert dat ons
democratisch systeem, waarvan de onafhankelijke controle van de Algemene Rekenkamer
deel uitmaakt, blijft functioneren. Zelfs onder de uitzonderlijke omstandigheden van het
voorjaar van 2020.
Verantwoordingsonderzoek 2019
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die ministers
in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering en hun beleid.
Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale vragen in dit jaarlijkse
verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?

3

Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke
ministers hun zaken op orde hebben. Vanuit onze wettelijke taak geven wij daarbij ook
oordelen over de financiële informatie en de totstandkoming van de beleids- en bedrijfsvoeringsinformatie in de jaarverslagen van de ministers en over de kwaliteit van de bedrijfsvoering zelf. Met een verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer kunnen de
Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan de minister.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW). Onze overige publicaties in het kader van het verantwoordings­
onderzoek 2019 vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2019.
Hier vindt u ook ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2019. Hierin nemen wij de
goedkeuring van de Rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende
uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2019.

4

Inhoud
1

Onze conclusies

6

2

Feiten en cijfers

9

3

Financiële informatie
3.1 Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
3.2 Voorschotten Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit zijn afgerekend

11

Bedrijfsvoering
4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
4.3 Onvolkomenheden

15

4.4
4.5
4.6
4.7

Opgeloste onvolkomenheden
Belangrijke risico’s en aandachtspunten bedrijfsvoering
Rijkswaterstaat en de transitie naar circulair werken
Oordeel over de totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie

26

Beleidsresultaten
5.1 Intensivering snelfietspaden
5.2 Onderzoek naar de laadinfrastructuur voor elektrisch rijden
5.3 Uitgesteld onderhoud bij Rijkswaterstaat
5.4 Oordeel over de totstandkoming beleidsinformatie

36

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
6.1 Reactie minister van IenW
6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

52

Bijlage 1 – Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van IenW 2019

56

Bijlage 2 – Over het verantwoordingsonderzoek

59

Bijlage 3 – Literatuur

62

Bijlage 4 – Eindnoten

65

4

5

6

11
12

15
16
16

5

28
29
35

36
42
49
51

52
54

1

Onze conclusies
In 2019 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) meer inzicht gekregen
in de knelpunten in de bedrijfsvoering en stuurt ze nadrukkelijker op het oplossen daarvan.
Bij het kerndepartement leidt dit ertoe dat de bedrijfsvoering is verbeterd. In 2019 zijn
stappen gezet om de controlfunctie te versterken en de samenwerking met de verantwoordelijke beleidsdirecties te verbeteren. Tegelijkertijd zien we dat het inkoopproces voor de
kleinere inkopen door Rijkswaterstaat onvoldoende op orde is. We vragen aandacht voor
het financieel beheer bij Rijkswaterstaat.
In verband met ziekte van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn
de portefeuilles binnen het kabinet-Rutte III op 1 november 2019 tijdelijk herverdeeld.
De staatssecretaris van IenW is benoemd tot minister voor Milieu en Wonen (MenW)
en heeft tot 14 april 2020 het beleidsterrein milieu overgenomen uit de portefeuille van de
minister van IenW en het beleidsterrein wonen uit de portefeuille van de minister van BZK.1
Het Ministerie van IenW stond in 2019 voor flinke uitdagingen. Zo was er de rechterlijke
uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof en bleek er te veel PFAS in de bodem te
zitten. Hierdoor lopen infrastructurele projecten uit of kunnen ze niet starten.
Wij hebben dit jaar onderzocht hoe de minister van IenW extra geld heeft ingezet dat in
het regeerakkoord beschikbaar is gesteld voor snelfietspaden. Ook hebben we onderzocht
hoe Rijkswaterstaat invulling geeft aan de opdracht om circulair te werken.
Geld voor de intensivering van snelfietspaden gaat naar initiatieven die al liepen
Het kabinet-Rutte III heeft in het regeerakkoord afgesproken eenmalig een bedrag van € 26
miljoen uit te trekken voor cofinanciering van gemeentelijke en provinciale investeringen in
snelfietspaden. Deze intensivering draagt bij aan de gewenste overstap van auto naar fiets.
We constateren dat de minister een groter effect had kunnen bereiken met deze extra
middelen. De minister heeft nu namelijk gekozen voor een evenredige verdeling van de
middelen over de provincies. Daardoor draagt het Rijk ook bij aan snelfietspaden waarbij het
percentage van zogenoemde ‘overstappers’ beperkt is. Die evenredige verdeling over de
provincies en de nadruk die de minister heeft gelegd op snelle realisatie van de snelfietspaden
heeft de doeltreffendheid van de intensivering negatief beïnvloed. De gekozen fietspaden
zouden zeer waarschijnlijk ook zonder de extra middelen zijn aangelegd.
Rijkswaterstaat in de startfase van de transitie naar circulair werken
Het kabinet heeft de ambitie om in 2050 een volledig circulaire economie te realiseren.
Rijkswaterstaat wil daarom in 2030 50% minder primaire grondstoffen gebruiken ten

6

opzichte van het gebruik in 2014. Rijkswaterstaat heeft echter geen tussendoelen geformuleerd om de 50% reductie in 2030 te realiseren. Wij vragen aandacht voor het formuleren
van tussendoelen, omdat deze richting en sturing geven om het langetermijndoel te
bereiken. Zowel de minister van IenW als de aannemers in de grond-, weg- en waterbouw
zien het belang van de transitie naar circulair werken. Tegelijkertijd ervaren aannemers
belemmeringen die hen er (mogelijk) van weerhouden te investeren in innovaties.
Tot slot constateren wij in ons onderzoek dat de bekostiging van innovaties om circulair
te werken op dit moment niet duidelijk en eenduidig is geregeld. Vanuit diverse bronnen
is geld beschikbaar voor innovaties om circulair werken te bevorderen. Hoeveel rijksgeld er
in totaal beschikbaar is voor innovaties en om experimenten op te schalen is onduidelijk.
Maatstaven ontbreken om succes van het laadinfrastructuurbeleid te bepalen
Het kabinet streeft met het klimaatbeleid naar een verminderde uitstoot van broeikasgassen.
Het wil daarom vanaf 2030 alleen verkoop toestaan van personenauto’s die volledig
emissieloos zijn. Elektrisch rijden wordt hiermee de nieuwe standaard en het kabinet wil
dat opladen hierbij geen belemmerende factor is. Daarom hebben wij dit jaar gekeken
naar het beleid rondom de laadinfrastructuur voor elektrisch rijden. We constateren dat
Nederland een relatief groot aantal laadpunten heeft. Toch is het nog te vroeg om van
succesvol overheidsbeleid te spreken. Het kabinet zet in op het rendabel maken van de
markt voor laadpunten, maar heeft geen maatstaven waarmee ze het succes van haar beleid
kan bepalen. Daarnaast spreken we de verantwoordelijke ministers van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) en voor Milieu en Wonen aan op het feit dat het voor consumenten
nog niet transparant is hoe de laadprijzen voor elektrische auto’s tot stand komen.
Ook constateren we dat de rijksoverheid geen toezicht houdt op de veiligheidseisen
voor geplaatste laadstations.
Volume uitgesteld onderhoud bij Rijkswaterstaat loopt verder op
Wij constateren dat ook in 2019 het volume aan uitgesteld onderhoud duidelijk harder is
gestegen dan de middelen die beschikbaar zijn om dit onderhoud (alsnog) uit te voeren.
De afgelopen jaren was dit ook het geval. Dit is een risico voor de instandhouding van de
kwaliteit van de netwerken.
Verder in het rapport
In de volgende hoofdstukken werken we de conclusies verder uit:
• Hoofdstuk 2, ‘Feiten en cijfers’: hierin geven we een korte beschrijving van het Ministerie
van IenW en de financiële omvang van het begrotingshoofdstuk waarover wij ons
oordeel geven.
• Hoofdstuk 3, ‘Financiële informatie’: hierin geven wij ons oordeel over de financiële
informatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW. Wij hebben

7

•

•

•

vastgesteld dat de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau rechtmatig,
betrouwbaar en ordelijk is. Op artikelniveau is ons oordeel dat de financiële verantwoordingsinformatie rechtmatig, betrouwbaar en ordelijk is.
Hoofdstuk 4, ‘Bedrijfsvoering’: hierin geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van
het Ministerie van IenW. In 2019 zijn er 4 onvolkomenheden geconstateerd. Dat zijn
minder onvolkomenheden dan in 2018. De bedrijfsvoering van het kerndepartement is
verbeterd, waardoor 4 onvolkomenheden zijn opgelost. Wel merken we het IT-lifecycle
management in 2019 aan als onvolkomenheid. Bij Rijkswaterstaat stellen we 1 nieuwe
onvolkomenheid vast in het light inkoopproces. In dit hoofdstuk staan naast de (opgeloste) onvolkomenheden ook de belangrijke risico’s en aandachtspunten ten aanzien
van de bedrijfsvoering. Tot slot gaan we in op de manier waarop Rijkswaterstaat de
transitie naar circulair werken invult.
Hoofdstuk 5, ‘Beleidsresultaten’: hierin bespreken wij de conclusies uit onze onderzoeken
naar snelfietspaden en de infrastructuur voor laadpalen. Ook geven wij ons oordeel
over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie
van IenW is opgenomen over het gevoerde beleid.
Hoofdstuk 6, ‘Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer’: hierin vatten
we de reactie samen die we op 29 april 2020 ontvingen van de minister van IenW. De
minister geeft in haar reactie aan dat ze het beeld dat wij schetsen herkent. Ze geeft bij
alle aanbevelingen aan welke maatregelen ze recent al heeft genomen en nog gaat nemen.

8

2

Feiten en cijfers
In verband met ziekte van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
had het Ministerie van IenW tussen 1 november 2019 en 14 april 2020 2 ministers: een
minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en een minister voor Milieu en Wonen
(MenW). Op 14 april 2020 heeft de minister van BZK haar werkzaamheden weer opgepakt
en is een einde gekomen aan deze tijdelijke situatie. De minister van IenW is verantwoordelijk
voor verbindingen over de weg, het spoor, het water en door de lucht, bescherming tegen
wateroverlast en bevordering van de kwaliteit van lucht en water.
De uitgaven van het Ministerie van IenW beslaan 3,3%2 van de totale rijksuitgaven over 2019.
Het Ministerie van IenW heeft in 2019 uitgaven gedaan voor € 8.005 miljoen. Daarnaast
zijn verplichtingen aangegaan voor € 8.105 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 52 miljoen.
Tabel 1 Ministerie van IenW (XII) in cijfers in miljoenen € en aantallen fte
2017

2018

2019

Verplichtingen

7.141

8.196

8.105

Uitgaven

7.245

8.199

8.005

Ontvangsten

243

29

52

12.412

12.259

12.826

Fte’s

De grootste uitgaven zijn bijdragen aan het Infrastructuurfonds, het Deltafonds en de brede doeluitkering verkeer
en vervoer

Bijdragen aan
investeringsfondsen

Bijdrage aan (andere)
begrotingshoofdstukken

Brede doeluitkering

Bijdrage aan medeoverheden

Overige artikelen

Overige instrumenten

Figuur 1 Uitgaven Ministerie van IenW in 2019

De toerekening van de begrotingsartikelen naar de financiële instrumenten is gebaseerd op
gegevens van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens
niet gecontroleerd.

9

Van de € 8.005 miljoen aan uitgaven van de minister van IenW vloeit € 5.133 miljoen naar
het Infrastructuurfonds en € 875 miljoen naar het Deltafonds. Uit deze fondsen worden
de aanleg, het beheer en onderhoud en de vervanging en renovatie van de infrastructurele
netwerken gefinancierd. Het gaat om het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet, het spoor
en het hoofdwatersysteem. De minister van IenW is verantwoordelijk voor een rechtmatige
en doelmatige besteding. Een andere grote uitgavenpost van de minister van IenW is de
bijdrage aan medeoverheden in de vorm van de brede doeluitkering verkeer en vervoer. Het
gaat om een bedrag van € 956 miljoen dat is uitgekeerd aan de Metropoolregio Rotterdam
Den Haag en de Vervoerregio Amsterdam voor verkeer- en vervoeraangelegenheden.

10

3

Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW.
Wij maken in ons onderzoek gebruik van de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ‘ISSAIs’). We houden
daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur
het jaarverslag certificeert. Voor haar bestuurlijk oordeel maakt de Algemene Rekenkamer
daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van de werkzaamheden van de ADR
conform de Comptabiliteitswet 2016.
We geven in § 3.1 een oordeel over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de financiële verantwoordingsinformatie op totaalniveau en op artikelniveau.
Geconstateerde fouten en onzekerheden in de verplichtingen en in de uitgaven/
ontvangsten staan in afzonderlijke overzichten in bijlage 1.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie in
het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW
voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften 2020.
Daarnaast hebben we geen fouten en onzekerheden gevonden die de tolerantiegrens op
artikelniveau overschrijden.

3.1.1 Oordeel rechtmatigheid financiële verantwoordingsinformatie
Wij hebben de rechtmatigheid van de financiële verantwoordingsinformatie onderzocht.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW is
op totaalniveau rechtmatig. Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal
goedkeuring zullen verlenen aan de slotwetmutaties waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van IenW (begrotingshoofdstuk XII) in
overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.

11

Voorbehoud slotwetmutaties – nog door de Staten-Generaal te autoriseren budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW is
opgenomen omvat in totaal € 23,9 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 25,
26, 97 en 98. Het bedrag aan uitgaven omvat in totaal € 2,4 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen 16, 20, 25 en 26. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee
samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.1.2 Oordeel betrouwbaarheid en ordelijkheid financiële verantwoordingsinformatie
Wij hebben de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële verantwoordingsinformatie
onderzocht.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW
is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor het inrichten van de
jaarverslagen.

3.1.3 Oordeel rechtmatigheid financiële verantwoordingsinformatie op artikelniveau
Wij hebben ook op artikelniveau de rechtmatigheid van de financiële verantwoordings­
informatie onderzocht.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW
is op artikelniveau rechtmatig.

3.1.4 Oordeel betrouwbaarheid en ordelijkheid financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau
Wij hebben ook op artikelniveau de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële
verantwoordingsinformatie onderzocht.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW
is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor het inrichten van de
jaarverslagen.

3.2 Voorschotten Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
zijn afgerekend
De minister van IenW heeft de afrekening van de voorschotten van het Nationaal Samenwerkingsverband Luchtkwaliteit (NSL) in 2019 afgerond. Het gaat om een bedrag van € 308
miljoen aan voorschotten die aan de provincies zijn betaald om de lokale luchtkwaliteit te
verbeteren. In ons verantwoordingsonderzoek 2018 schreven we dat de minister van IenW

12

de afrekening een jaar heeft doorgeschoven om meer tijd te hebben om onduidelijkheden
weg te nemen. Dit is een juiste beslissing gebleken, want we kunnen hierdoor nu concluderen
dat de afrekening zorgvuldig is uitgevoerd door het ministerie.
De afrekening van het NSL bleek ingewikkeld:
• Het NSL kent geen tussentijdse afrekeningen.
Het NSL is formeel gestart op 1 augustus 2009. De oorspronkelijke looptijd van het
NSL was 5 jaar en liep tot 1 augustus 2014. Het programma voorzag niet in tussentijdse
afrekening om bestuurlijke lasten te beperken. Door het ontbreken van tussentijdse
afrekeningen zijn nu, bij de afrekening, fouten in de verantwoording van provincies
ontdekt die lang geleden zijn gemaakt.
• De NSL-periode duurt steeds langer.
Het NSL is 2 keer verlengd, namelijk in 2014 en 2016. Daarnaast is met terugwerkende
kracht de eerste (2006) en tweede (2007) tranche subsidieverstrekking voor verbetering
van de luchtkwaliteit aan lokale overheden onder het NSL gebracht. Dat geldt ook voor

•

•

•

de beleidsdoelen en het budget voor luchtkwaliteit uit de meerjarenontwikkelingsprogramma’s Grotestedenbeleid 2005-2009. De eindafrekening heeft hierdoor uiteindelijk
betrekking op de jaren 2005 tot en met 2016 en bestrijkt hiermee een periode van 12
jaar. Tijdens deze lange looptijd zijn er personele wisselingen geweest, zowel bij het Rijk
als bij de provincies. Het bleek hierdoor lastig om zaken uit het verleden te reconstrueren.
De verantwoording over de bestede middelen vindt getrapt plaats.
Het overgrote deel van de NSL-voorschotten is door de provincies doorgeleid naar
gemeenten. De gemeenten verantwoorden zich in de zogenoemde ‘SiSa-bijlage’ (single
information, single audit) over de bestede middelen aan de provincies, die vervolgens
weer aan het Rijk verantwoording afleggen. Dit maakt de verantwoording gevoeliger
voor fouten.
Wijziging van het bestedingsbegrip.
In 2014 konden ook de aangegane verplichtingen als uitgave opgenomen worden in de
SiSa-bijlage, omdat de NSL-periode zou eindigen en nog niet alle ontvangen voorschotten
waren besteed door gemeenten en provincies. Toen de NSL-periode vervolgens werd
verlengd, was deze werkwijze niet meer nodig en ging het weer om de uitgaven die
opgenomen moesten worden. Uitgaven die eerder al als verplichting waren opgenomen
konden niet meer worden opgenomen, omdat anders dubbeltellingen zouden ontstaan.
De wijziging van het bestedingsbegrip maakt de verantwoording gevoeliger voor fouten.
Geen accountantscontrole op de rechtmatigheid van de cumulatieve bestedingen.
Om het risico op dubbeltelling te verminderen, heeft de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties de SiSa-bijlage aangepast op verzoek van de minister van
IenW, en moesten gemeenten en provincies in de SiSa-bijlage ook de getotaliseerde
bedragen opnemen, dus wat er cumulatief besteed is. Deze getotaliseerde bedragen

13

•

waren echter niet onderhevig aan accountantscontrole op de rechtmatigheid, maar
alleen op de deugdelijke totstandkoming. Dit geeft minder zekerheid dat deze bedragen
ook kloppen. Dat bleek ook bij de afrekening. Door het ministerie werden in enkele
gevallen grote verschillen geconstateerd tussen de cumulatieve besteding volgens de
SiSa-bijlage bij de provinciale jaarrekening en de – volgens de administratie van het
ministerie – uitgekeerde voorschotten aan deze provincies. Met het doorschuiven
van de afrekening heeft de minister tijd gecreëerd om deze verschillen uit te zoeken.
In de beginfase van het NSL was er nog weinig aandacht voor de financiële verantwoording.
In de beginperiode van het NSL was er vooral aandacht voor het organiseren van de
monitoring op de maatregelen die met de NSL-middelen werden betaald en de informatie
die hierover moest worden verstrekt, en was er nog weinig aandacht voor de financiële
verantwoording.

Samenvattend kunnen we uit de afrekening van het NSL de volgende lessen leren:
• Laat een afrekenperiode niet oplopen tot een periode van bijvoorbeeld 12 jaar zoals

•
•
•

in het geval van het NSL. Ook al is iedere verlenging en uitbreiding van de NSL-periode
op zichzelf logisch; het uiteindelijke resultaat is voor een goede verantwoording niet
werkbaar gebleken.
Zorg bij meerjarige subsidieregelingen voor tussentijdse afrekenmomenten.
Zorg bij verlenging van een subsidieregeling of majeure wijzigingen daarin voor
tussentijdse afrekenmomenten.
Voer vooraf en tussentijds meer overleg met decentrale overheden om onduidelijkheden
in regelgeving vooraf of gedurende de rit aan te pakken. Een duidelijk aanspreekpunt bij
het ministerie is hiervoor noodzakelijk.

In eerder onderzoek naar het NSL hebben we al aandacht gevraagd voor het uitvoeren
van tussenevaluaties. In ons verantwoordingsonderzoek 2016 constateerden we dat het
toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) weinig zicht heeft op de (kosten)
effectiviteit van de maatregelen uit het NSL en dat het ministerie hiermee kansen heeft
laten liggen om tussentijds te leren of bij te sturen. Juist door de lange looptijd van het
NSL-programma heeft een tussenevaluatie toegevoegde waarde. In ons verantwoordingsonderzoek 2017 zijn we de kosteneffectiviteit van een aantal maatregelen uit het NSL
nagegaan. We constateerden toen dat de minister naar alle waarschijnlijkheid meer had
kunnen bereiken met dezelfde hoeveelheid geld. Ze had zeker met minder geld dezelfde
emissiereductie kunnen bereiken als ze eerder inzicht had gehad in het effect van de
afzonderlijke maatregelen.

14

4

Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van IenW. We beschrijven kort in hoeverre de situatie is veranderd ten
opzichte van vorig jaar en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over de bedrijfsvoering
(§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de (opgeloste) onvolkomenheden
meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. In § 4.6 beschrijven
we de manier waarop Rijkswaterstaat invulling geeft aan de transitie naar circulair werken.
We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over de totstandkoming van de informatie
over de bedrijfsvoering die de minister van IenW in haar jaarverslag verstrekt (§ 4.7).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Binnen de organisatie van het ministerie geldt het uitgangspunt dat de directeuren-generaal
(dg’s) integraal verantwoordelijk zijn voor hun beleidsterrein. Dat wil zeggen dat ze verantwoordelijk zijn voor zowel het beleid als voor de bedrijfsvoering. De hoofddirectie Financiën
en Bedrijfsvoering (FenB) adviseert de ambtelijke top van het ministerie op het gebied van
financiën, organisatie, strategie en personeelsbeleid.
Het Ministerie van IenW is in 2019 gestart met een programma om de hoofddirectie FenB
te herstructureren. Een belangrijk doel is versterking van het CIO-Office. De herstructurering
moet er daarnaast voor zorgen dat medewerkers van de hoofddirectie FenB en de beleidsdirecties beter met elkaar samen gaan werken. Daarom is er niet alleen aandacht in het
programma voor structuurwijzigingen, maar ook voor een cultuur- en gedragsverandering.
Dat dit zorgt voor een sterkere controlfunctie zien we nu al terug in bijvoorbeeld de interne
rapportages over de bedrijfsvoering van het departement. Deze rapportages bieden meer
inzicht in de problemen in de bedrijfsvoering en de verbeteracties. De rapportages worden
door de hoofddirecteur FenB besproken met de ambtelijke top van het ministerie en in het
Audit Committee van het ministerie. In 2019 zijn 4 van de 6 onvolkomenheden die we in
2018 constateerden opgelost. Wel merken we 2 nieuwe onderdelen van de bedrijfsvoering
als onvolkomen aan. Een van die nieuwe onvolkomenheden heeft betrekking op het ITlifecycle management. Daarnaast merken we het proces voor de kleine inkopen van Rijkswaterstaat aan als onvolkomenheid. Bij Rijkswaterstaat zien we dat de financiële processen
die het primaire proces ondersteunen, bijvoorbeeld de grote aanlegprojecten, goed worden
beheerst. Voor de kleinere en incidentele inkopen en voor de inkopen die nodig zijn voor
de bedrijfsvoering, zoals beveiliging en schoonmaak, geldt dat deze onvoldoende worden
beheerst.

15

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van IenW.
De door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van IenW
voldeden in 2019 aan de gestelde eisen, met uitzondering van 4 onvolkomenheden.
Tabel 2 Onvolkomenheden bij Ministerie van IenW (XII)
Onderwerp

2017

2018

Regie externe beheerder SAP

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Subsidiebeheer (M&O-beleid)

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

2019

Informatiebeveiliging kerndepartement Onvolkomenheid Onvolkomenheid Onvolkomenheid
Prestatieverklaren

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Aanbestedingen

Onvolkomenheid Onvolkomenheid

Voorschottenbeheer

Onvolkomenheid

Kleine inkopen Rijkswaterstaat

Onvolkomenheid

Lifecycle management

Onvolkomenheid

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Informatiebeveiliging: centrale aansturing en invulling van verantwoordelijkheden
Digitale en fysieke dreigingen zoals sabotage, verstoring, diefstal en lekken van staatsgeheime,
bedrijfsvertrouwelijke en privacygevoelige informatie hebben in potentie een grote impact
op de burger, de rijksoverheid en het bedrijfsleven. Juist in tijden van crisis, zoals bij de
coronacrisis, is het van belang dat informatie goed beveiligd is omdat de getroffen maatregelen ervoor zorgen dat de meeste werkzaamheden digitaal moeten plaatsvinden.
Denk aan thuiswerken, videobellen en telefonisch overleg. Er zijn aanwijzingen dat cybercriminelen zich hier massaal op storten en dat het aantal valse mails over het coronavirus
fors is toegenomen. Zo worden uit naam van de World Health Organization valse e-mails
verstuurd met schadelijke, gevaarlijke malware. Ook de aanvallen op Citrix en de aanval
met gijzelsoftware bij de Universiteit van Maastricht eind 2019 tonen aan dat beschikbaarheid van de digitale voorzieningen van groot belang is. De impact die het gebrek aan een
goede informatiebeveiliging kan hebben is de reden dat de Algemene Rekenkamer hier al
jaren onderzoek naar doet.
We constateren rijksbreed dat ongeveer de helft van de onderzochte organisaties informatiebeveiliging (op het gebied van governance, de inrichting van de organisatie, het incidentmanagement en het risicomanagement) niet op orde heeft. Wij zien in het totaalbeeld
rijksbreed dat er veel inspanningen zijn geleverd en het aantal geeft aan dat er zichtbaar een
stap voorwaarts is gemaakt. We stellen vast dat er sprake is van een reëel risico in de keten

16

van overheidsorganisaties bij het uitwisselen van informatie. Er zijn onderling sterke
afhankelijkheden tussen ministeries bij het uitwisselen van staatsgeheime, bedrijfs­
vertrouwelijke en privacygevoelige informatie. Door de grote verschillen in de niveaus
van informatiebeveiliging ontstaan er risico’s bij het uitwisselen van informatie. De zwakste
schakel binnen de keten bepaalt de sterkte van de keten als geheel. Het is van belang dat
onderlinge relaties, verschillen en afhankelijkheden tussen de schakels in de keten voor
ieder ministerie helder zijn. Het is nu onduidelijk wie verantwoordelijk is voor de verschillende ketens van informatiesystemen die departementoverstijgend zijn.
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Het Ministerie van IenW werkt bij de uitvoering nauw samen met private partijen, zoals
drinkwaterbedrijven. Dat betekent dat zowel de Wet beveiliging netwerk- en informatie­
systemen (WBNI) als de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) voor deze partijen
gelden, waardoor de complexiteit van de informatiebeveiliging toeneemt.
Opvolging aanbevelingen verantwoordingsonderzoek 2018
In ons verantwoordingsonderzoek 2018 hebben wij vastgesteld dat de minister van IenW
op 3 van de 4 onderzochte aandachtsgebieden in onvoldoende mate risico’s beheerste.
Wij hebben op die gebieden aanbevelingen gedaan. Zo bevalen we aan op centraal niveau
een incidentmanagementproces in te richten. Ook deden we de aanbeveling de status
van verbeterplannen voor informatiebeveiliging te monitoren en hierover periodiek te
rapporteren. Daarnaast hebben we de aanbeveling gedaan om afspraken over taken en
verantwoordelijkheden voor informatiebeveiligingsdoelstellingen helder vast te leggen.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van IenW in 2019 stappen heeft
gezet om dit te verbeteren, maar dat de opvolging van onze aanbevelingen in de praktijk
(nog) niet is gerealiseerd en gewaarborgd.
Beeld over 2019
Bij het Ministerie van IenW constateren wij in 2019 net als in 2018 op 3 van de 4
aandachtsgebieden risico’s: inrichting van de organisatie, risicomanagement en
incidentmanagement.
Allereerst loopt het ministerie het risico dat er onvoldoende sturing plaatsvindt en onvoldoende draagvlak is voor de realisatie van informatiebeveiligingsdoelen bij het ministerie.
Er is namelijk geen vertaling van de informatiebeveiligingsdoelen naar projecten met daarin
opgenomen budget, bemensing en benodigdheden. Het risico is dat de beveiliging van
informatie niet in overeenstemming is met het beleid, de missie en de strategie. Bijvoorbeeld
dat het beleid de hoogste eisen aan beveiliging stelt, maar dat dit in de praktijk niet wordt
geregeld.
17

Ten tweede blijken de verantwoordelijkheden en taken van medewerkers zoals beschreven
in het informatiebeveiligingsbeleid niet in overeenstemming te zijn met de praktijk.
De verantwoordelijkheden en taken van de Chief Information Security Officer (CISO)
staan bijvoorbeeld beschreven in het beleid, maar in de praktijk is er geen CISO en heeft
de medewerker belast met deze werkzaamheden geen formele bevoegdheden, waardoor
de informatie onvoldoende beveiligd wordt.
Het kerndepartement geeft weinig sturing aan decentrale organisatieonderdelen om risico’s
in de informatiebeveiliging te beheersen of deze op verantwoorde wijze te accepteren.
Hierdoor loopt het ministerie het risico op een onjuiste beveiliging van informatie en
informatiesystemen.
Bij het ministerie is er ook geen vastgelegd proces om bij incidenten acties te ondernemen
en er is geen overzicht van incidenten die hebben plaatsgevonden. Alle verantwoordelijkheid
bij incidenten ligt bij de decentrale organisatieonderdelen. De communicatie tussen het
kerndepartement en deze decentrale organisaties verloopt informeel. Hierdoor loopt het
Ministerie van IenW het risico dat informatiebeveiligingsincidenten onvoldoende worden
vastgelegd en er niet geleerd wordt van eerdere incidenten, waardoor zwakke plekken in
de informatiebeveiliging blijven bestaan.
Conclusie en aanbevelingen
Wij zien dat de minister van IenW in 2019 de eerste stappen in de goede richting heeft
gezet om onze aanbevelingen uit 2018 op te volgen. We constateren echter dat over 2019
op 3 van de 4 aandachtsgebieden nog steeds risico’s (blijven) bestaan. Daarom handhaven
wij de onvolkomenheid bij de informatiebeveiliging en doen we de volgende aanbevelingen:
• Zorg ervoor dat de verantwoordelijkheden en taken van de CISO als afzonderlijke
functie worden onderkend in de organisatie.
• Zorg vanuit het kerndepartement voor inrichting, monitoring en sturing op het risicomanagementproces van de decentrale onderdelen. Zo kan het kerndepartement
bewaken dat op decentraal niveau risico’s voor informatiebeveiliging voldoende
worden beheerst en op verantwoorde wijze worden geaccepteerd.
4.3.2 Weinig voortgang in verbetering naleving aanbestedingsregels
In 2018 merkten we de naleving van de wet- en regelgeving voor aanbestedingen aan
als onvolkomenheid. We constateerden toen dat er veel fouten in de naleving werden
gemaakt en dat de sturingsinformatie kwalitatief onvoldoende was. Wij constateren nu
dat dit nog steeds het geval is. Wij handhaven daarom de onvolkomenheid.

18

Het Ministerie van IenW monitort met behulp van de inkoopmonitor een aantal aspecten
rondom inkopen, waaronder de naleving van de wet- en regelgeving voor aanbestedingen.
Net als vorig jaar constateren wij ook dit jaar dat de inkoopmonitor van Rijkswaterstaat op
onderdelen onvolledig is. In de inkoopmonitor over het eerste halfjaar ontbreken bijvoorbeeld
inhuuropdrachten en wijzigingen en verlenging van inkoopopdrachten. Ook kwam deze
inkoopmonitor pas erg laat beschikbaar. De inkoopmonitor over de tweede helft van het
jaar is verbeterd en was ook eerder beschikbaar.
Rijkswaterstaat maakt gebruik van medewerkers van buiten de eigen organisatie die worden
ingehuurd. Deze inhuur loopt veelal via de UBR | Inhuurdesk bij het Ministerie van BZK.
Wij constateren dat Rijkswaterstaat hierbij met enige regelmaat af wenst te wijken van de
wet- en regelgeving voor aanbestedingen en dat de UBR | Inhuurdesk hierin meegaat. In ons
rapport bij het Ministerie van BZK hebben we dit aangemerkt als een onvolkomenheid.
Tot slot bleken ook in 2019 de inkoopdossiers niet volledig. Dit geldt zowel voor Rijkswaterstaat als voor het ministerie zelf. Het ministerie controleert weliswaar periodiek op de
aanwezigheid van verplichte stukken. Bij die controle wordt niet gekeken naar de inhoud
van de stukken, en blijkt dat er regelmatig conceptversies in inkoopdossiers zijn opgenomen.
4.3.3 Kleine inkopen van Rijkswaterstaat nog niet op orde
Het Ministerie van IenW kent een vereenvoudigd proces voor inkopen met een gering
financieel belang. Het vereenvoudigd proces is bedoeld voor inkopen tot een bedrag
van maximaal € 15.000. In dit vereenvoudigde proces zijn minder controlemaatregelen
ingebouwd. Dit om de administratieve lasten te beperken. Zo hoeft geen offerteprocedure
gevolgd te worden en vindt de goedkeuring door de budgethouder pas achteraf, na betaling,
plaats. Wij constateren dat dit vereenvoudigd proces nog onvoldoende wordt beheerst,
omdat pas laat in het jaar is gestart met de invoering van aangekondigde verbetermaatregelen.
Bovendien constateren we dat dit proces ook wordt gebruikt voor inkopen waarvoor het
niet is bedoeld, bijvoorbeeld voor inkopen van meer dan € 15.000. Het inkoopproces is
hierdoor kwetsbaar voor fouten en fraude.
Dat het proces kwetsbaar is voor fouten en fraude, blijkt uit het integriteitsincident dat de
minister van IenW op 12 maart 2019 heeft gemeld aan de Tweede Kamer. Een medewerker
van Rijkswaterstaat had valse facturen ingediend die zijn uitbetaald. In het verantwoordingsonderzoek over 2018 zijn we hierop ingegaan. Naar aanleiding van dit incident heeft de
minister een aantal maatregelen aangekondigd. De invoering daarvan is pas laat in het jaar
op gang gekomen. Wij vinden dat het ministerie onvoldoende voortgang heeft geboekt.
Daarnaast zien wij dat het vereenvoudigd proces voor kleine inkopen ook wordt gebruikt
voor inkopen waarvoor dit niet is bedoeld. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om inkopen die

19

een raamovereenkomst vallen, inhuur van externe medewerkers en inkopen die hoger zijn
dan € 15.000. Om die redenen merken wij het inkoopproces bij Rijkswaterstaat voor kleine
inkopen aan als een onvolkomenheid.
4.3.4 Een toekomstbestendig ICT-landschap is een randvoorwaarde voor uitvoering
van rijksbeleid
In ons verantwoordingsonderzoek over 2018 hebben we aandacht gevraagd voor de
informatievoorziening aan de Tweede Kamer over het ICT-landschap van het Rijk en de
kosten en de risico’s daarvan. We stelden vast dat de totale ICT-uitgaven (in 2017) € 2,7
miljard bedroegen (in 2018 € 3,1 miljard). Van dit bedrag gaat ongeveer 25% naar grote
ICT-projecten; de overige 75% van de bestedingen gaat naar onderhoud en vernieuwing
van bestaande ICT bij het Rijk.
In het verantwoordingsonderzoek over 2019 hebben we ons verder verdiept in het
bestaande ICT-landschap van het Rijk. We hebben bij 11 ministeries onderzocht hoe
onderhoud en vernieuwing van de bestaande ICT-systemen is geregeld. Het is voor
ministeries niet voldoende om ervoor te zorgen dat ICT-systemen, zoals een klantportaal
of een systeem waarin inspectieresultaten worden vastgelegd, op korte termijn hun werk
doen zonder al te veel incidenten. Het gaat er ook om dat zeker wordt gesteld dat deze
ICT-systemen in de toekomst op een goede manier blijven werken. Het planmatig onderhoud
van het ICT-landschap dat moet zorgen voor een duurzaam en toekomstbestending ICTlandschap, wordt lifecycle management genoemd. De departementale chief information
officer (CIO) vervult daarbij op ieder ministerie een sleutelrol. De CIO is binnen het ministerie
het aanspreekpunt voor de politieke en ambtelijke leiding op ICT-gebied. De CIO moet
gevraagd en ongevraagd adviseren over de doelstelling, uitvoering, kosten en risico’s van
beleid waar dit raakt aan ICT en omgekeerd. Dat betekent dat de CIO inzicht moet hebben
in het ICT-landschap en kan adviseren over de levensduur van applicaties.3 Daarvoor is het
nodig dat een proces voor lifecycle management van applicaties is ingericht dat bestaat uit
5 stappen: inzicht, plannen maken, plannen uitvoeren, meten van resultaten en evalueren
(zie figuur 2).

20

Lifecycle management bestaat uit 5 stappen die samen ervoor zorgen dat de risico’s
van veroudering van het ICT-landschap worden beheerst, zodat de taken en processen van het ministerie duurzaam worden ondersteund door de ICT-systemen

1. Inzicht in het bestaande
ICT-landschap en de applicaties en systemen die daar
deel van uitmaken, inclusief
status, risico’s en financiële
aspecten

5. Evaluatie van

2. Plan om te zor-

het gevoerde lifecycle management,
aanpassingen indien
nodig

gen dat de belangrijkste applicaties gedurende hun hele
levensduur operationeel en functioneel
blijven

Lifecycle
management

4. Meten van
resultaten

3. Uitvoering van
beheer en onderhoud van de applicaties volgens het plan

en verbetering
realiseren

Figuur 2 De 5 stappen van lifecycle management

De CIO hoeft lifecycle management niet zelf te organiseren of uit te voeren, maar moet wel
sturen op de invulling en uitvoering ervan in het gehele ministerie.
Een toekomstbestendig ICT-landschap begint met inzicht
Wij hebben onze oordeelsvorming in dit verantwoordingsonderzoek over 2019 gebaseerd
op de eerste stap van de 5 stappen: de CIO moet inzicht hebben in het bestaande ICTlandschap van het ministerie, in de status van applicaties en de daaraan verbonden risico’s
en in de financiële aspecten.
21

Dit inzicht is de basis voor onderhouds- en vernieuwingsplannen waarmee de continuïteit
van de bestaande ICT-systemen en daarmee de dienstverlening van het Rijk wordt gewaarborgd. Verder is inzicht in het huidige ICT-landschap nodig om de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer te verbeteren en tijdig te kunnen bepalen of beleidswensen van het
parlement uitvoerbaar zijn. Inzicht in het ICT-landschap helpt ook om bijvoorbeeld te kunnen
achterhalen welke (versie van) software de organisatie gebruikt, zodat in het geval van een
incident adequaat gereageerd kan worden. Dat heeft bijvoorbeeld gespeeld bij het recente
Citrix-incident. Inzicht in het bestaande landschap, de applicaties en de systemen helpt dan
bij het nemen van de juiste maatregelen om risico’s te beperken en herstelacties uit te
voeren. Kortom, inzicht is het fundament voor een toekomstbestendig ICT-landschap en
een randvoorwaarde voor de uitvoering van rijksbeleid.
Wij constateren dat vrijwel alle in ons onderzoek betrokken ministeries bezig zijn met
het inrichten van de eerste 2 stappen van lifecycle management. Wij zien echter wel
grote verschillen per ministerie in de mate waarin de CIO over inzicht in het ICT-landschap
beschikt (eerste stap).
Beperkt inzicht in de levensfase van het ICT-landschap op centraal CIO-niveau
Het Ministerie van IenW kent een decentraal CIO-stelsel met decentrale verantwoordelijkheden. Bij de inrichting van het stelsel in 2011 is gekozen voor een compacte inrichting van
de CIO-functie op centraal niveau en CIO-rollen bij de onderdelen, vanuit de overweging
dat het zwaartepunt van de uitvoering van ICT-projecten bij de (uitvoerings)organisaties
ligt. Ook veel taken en verantwoordelijkheden op het gebied van lifecycle management zijn
decentraal belegd. De compacte inrichting van de CIO-functie op centraal niveau leidt tot
beperkte mogelijkheden voor coördinatie en sturing op ICT. Het centrale CIO-office van
het Ministerie van IenW is niet ingericht op het verkrijgen van inzicht in het bestaande
ICT-landschap en in de kritieke applicaties van het hele ministerie. Het overzicht dat er is,
is vooral gebaseerd op grote ICT-projecten en programma’s. De CIO’s van de verschillende
dienstonderdelen hebben wel inzicht in de primaire processen van hun organisatie, de
applicaties die die processen ondersteunen en de risico’s die hieraan zijn verbonden.
Dit inzicht is echter niet op een eenduidige manier samengesteld en daarmee weer niet
geschikt voor integrale sturing op centraal niveau door de CIO.
Naast het ontbreken van een algemeen beeld van het hele ICT-landschap, beschikt de CIO
niet over een IenW-breed inzicht in de levenscyclus van alle applicaties en in welke levensfase
deze zich bevinden. De dienstonderdelen hebben zelf inzicht in hun applicaties en veroudering van hun ICT-systemen. Ook deze informatie is echter niet op een eenduidige manier
samengesteld en is daarmee niet geschikt voor integrale sturing op centraal niveau door de CIO.

22

Ten derde is op centraal CIO-niveau ook te beperkt inzicht in de financiële aspecten van de
individuele applicaties en van het ICT-landschap als geheel. Financieel inzicht bestaat alleen
op projectniveau en niet op het niveau van applicaties. CIO’s bij de onderdelen sturen de
ICT-componenten in hun projecten en programma’s aan.
Het Ministerie van IenW is in 2019 gestart met een project voor de versterking van de
CIO-functie IenW. De ambitie is om in de capaciteit te groeien en de taken uit te breiden
naar IenW-brede kaderstelling, sturing en i-control. Ook is een initiatief gestart over
het eenduidig vastleggen van applicatiegegevens als basis voor lifecycle management.
De werking hiervan hebben we nog niet vast kunnen stellen.
Conclusie en aanbevelingen
Samenvattend concluderen wij dat de CIO onvoldoende inzicht heeft in het hele ICT-landschap van het Ministerie van IenW. Het inzicht beperkt zich tot grote ICT-projecten en
programma’s; er zijn geen kaders of processen voor applicatieportfoliomanagement op
basis waarvan de CIO dit inzicht kan krijgen. Hierdoor kan de CIO niet planmatig sturen op
beheer en onderhoud van het hele ICT-landschap waarmee risico’s voor het Ministerie van
IenW worden beheerst en waarmee kritieke ICT-applicaties gedurende hun hele levensduur
operationeel en functioneel worden gehouden. Een dergelijk plan is nodig om te kunnen
sturen op de totstandkoming van de robuuste en wendbare ICT. Wij merken daarom het
lifecycle management van het Ministerie van IenW aan als een onvolkomenheid.
Wij benadrukken de relevantie van het centrale inzicht bij de CIO en de centrale kaderstelling.
Wij bevelen de minister van IenW daarom aan om:
• het huidige decentrale CIO-stelsel te herzien en opnieuw in te richten. Dit zou moeten
aansluiten op de ambities van het project voor de doorontwikkeling van de CIO-functie
IenW. Om dit op korte termijn te realiseren, bevelen wij aan om meer capaciteit
beschikbaar te stellen bij het centrale CIO-office;
• IenW-brede kaders te ontwikkelen over de vastlegging en het onderhoud van de
applicaties in het ICT-landschap inclusief het lifecycle management;
• een integraal plan voor beheer en onderhoud van het hele ICT-landschap te maken om
daarmee te sturen op risico’s voor de dienstverlening van het Ministerie van IenW;
• de activiteiten door het centrale CIO-office in nauwe samenwerking met de CIO’s
van de onderdelen uit te voeren om de kennis en ervaring van de onderdelen als
Rijkswaterstaat te hergebruiken.
Uiteindelijk zal de CIO daardoor beter in staat zijn om coördinatie en strategische sturing
op het gehele ICT-landschap van het Ministerie van IenW uit te voeren.

23

Illustratie lifecycle management bij Luchtverkeersleiding Nederland
In deze paragraaf geven wij een oordeel over de invulling van het lifecycle management bij
het Ministerie van IenW door de CIO. In deze casus geven wij een specifiek voorbeeld van
lifecycle management bij het organisatieonderdeel Luchtverkeersleiding Nederland
(LVNL). De casus illustreert hoe lifecycle management op de bestaande applicaties kan
helpen om de risico’s van vertraging in de ontwikkeling van nieuwe ICT te beheersen.
De ontwikkeling van een nieuw ICT-systeem bij LVNL
LVNL is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) met de wettelijke taak om het burgerluchtruim
te beheren tot 8 kilometer hoogte. Het ‘Amsterdam Advanced Air traffic control system’
(AAA) ondersteunt dit primaire proces sinds het midden van de jaren 90. Dit ICT-systeem
is aan het einde van de levenscyclus en de onderhoudskosten nemen toe. Daarnaast heeft
de Europese Commissie nieuwe eisen gesteld aan het beheer van het luchtruim in Europa
waar LVNL uiterlijk in 2025 aan moet voldoen. Met de huidige verouderde software kan
LVNL niet aan die nieuwe eisen voldoen. Daarom is LVNL in 2012 begonnen met een traject
om het bestaande luchtverkeersleidingssysteem AAA te vervangen voor het nieuwe ‘iTEC
based Centre Automation System’ (iCAS).
Voor de ontwikkeling van dit nieuwe systeem trekt LVNL samen op met haar Duitse
evenknie, de Deutsche Flugsicherung (DFS). LVNL heeft gekozen voor deze gezamenlijke
ontwikkeling om kosten te besparen. De invoering van iCAS stond gepland voor de winter
van 2021-2022, maar in september 2019 werd bekend dat dit met 1 jaar is vertraagd.
Redenen voor de vertraging zijn de hoge complexiteit van het systeem en een gebrek aan
inzicht in de kwaliteit bij de softwareontwikkelaar. Daarnaast zorgt de samenwerking van
LVNL met DFS voor vertraging: DFS wilde meer mogelijkheden dan LVNL (IenW, 2019).
In 2018 heeft het Bureau ICT-toetsing (BIT) al een aantal adviezen gegeven om verdere
vertraging te voorkomen (BIT, 2018). Hierop is besloten om met aparte projectteams te
werken, zodat LVNL minder afhankelijk is van de deadlines van DFS. Ook zijn er extra
tussentijdse oplevermomenten ingesteld. Zie in figuur 3 de tijdlijn van de overstap van
het AAA-systeem naar het iCAS-systeem.

24

De overstap van AAA naar iCAS is een langdurig traject

LVNL start met
programma iCAS om
AAA te vervangen

2012 2013

2014

2015

LVNL treft maatregelen ten behoeve van:
• beperken risico’s verouderde
hardware AAA
• voorkomen van (verdere)
vertraging iCAS

Implementatie
iCAS gepland

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Storingen AAA zorgen BIT-toets
voor een terugval in programma
de dienstverlening
iCAS
Geplande implementatie
iCAS (2021/2022)
uitgesteld met 1 jaar

Risico’s indien iCAS verder
vertraging oploopt:
• Onvoldoende
kennis AAA
• Sancties EU

Figuur 3 Tijdlijn van de overstap van AAA naar iCAS

Het oude AAA-systeem moet langer worden gebruikt; dat is niet zonder risico’s
Door de vertraging van de implementatie van het iCAS-systeem blijft het verouderde AAAsysteem langer in gebruik. Dit heeft in 2017 al geleid tot verstoringen zonder verregaande
consequenties. De oorzaken van deze verstoringen lagen deels in verouderde hardware
in het AAA-systeem. De kans op nieuwe verstoringen blijft echter aanwezig. LVNL heeft
maatregelen getroffen op basis van adviezen van onderzoeksorganisatie TNO en het BIT
om het risico van de verouderde hardware te beperken. Daardoor zal technisch falen niet
direct leiden tot onderbreking van de dienstverlening van LVNL.
Een van de getroffen maatregelen is het werken met een three-lane-architectuur. Dit houdt
in dat als het reguliere systeem door een storing uitvalt, er kan worden overgeschakeld
naar een alternatief systeem. Voor dit alternatieve systeem is ook een back-up beschikbaar.
Daarnaast blijft LVNL het AAA-systeem onderhouden tot de overgang naar iCAS is afgerond.
Hierdoor werkt het systeem nog volledig verder totdat iCAS volledig operationeel is. Ook
heeft LVNL een lifecyclemanagementproces ingericht voor de onderdelen van het AAAsysteem. Met behulp van een vervangingsplan is inzicht verkregen in de levenscyclus van
ICT-systeemonderdelen. LVNL kan daarmee tijdig actie ondernemen als de levenscyclus van
een ICT-onderdeel het einde nadert en het risico op uitval van het systeem zou toe­nemen.

25

Tot slot wordt gewerkt met de Bowtie-methodiek. Hiermee worden risico’s en gevaren
vooraf inzichtelijk gemaakt, krijgt LVNL meer grip bij eventuele uitval en blijft de impact
van storingen en mogelijke uitval van het AAA-systeem beperkt.
LVNL heeft dus maatregelen getroffen om een aantal risico’s voortkomend uit de techniek
zo goed mogelijk te beheersen. De risico’s kunnen wel leiden tot een tijdelijk lagere
beschikbaarheid van de dienstverlening van LVNL. Dit zou echter niet betekenen dat het
burgerluchtruim niet meer door LVNL is te beheersen, maar wel dat de capaciteit van het
aantal te verwerken vliegbewegingen tijdelijk is beperkt.
Naast technische risico’s zijn er zorgen over het borgen van de technische kennis van het
AAA-systeem. TNO geeft aan dat de aanpassingen in het AAA-systeem steeds ingewikkelder
worden doordat het een technisch en complex systeem is dat slechts door enkele experts
goed is te doorgronden. Dit kan voor risico’s in de beschikbaarheid van de dienstverlening
door LVNL zorgen. LVNL probeert dit risico te beheersen door met planmatig onderhoud
tijdig kennis te verzamelen. Doelstelling daarbij is dat onderdelen van het AAA-systeem zo
lang mogelijk operationeel blijven en niet geheel hoeven te worden vervangen. LVNL geeft
aan dat het borgen van kennis een belangrijk aandachtspunt is dat in 2019 nog goed te
beheersen was. Of dit over 5 tot 10 jaar nog zo is, is een punt van zorg voor LVNL.
Een laatste risico is dat de Europese Commissie stelt dat alle landen van de Europese Unie
voor 2025 aan de nieuwe richtlijnen van de Europese Unie moeten voldoen. Als het iCASsysteem dan niet operationeel is, kan dit leiden tot sancties van de Europese Commissie
aan lidstaten en volgt een infractieprocedure. Deze procedure kan zorgen voor een veroordeling door het Hof van Justitie van de Europese Unie of er kunnen boetes en dwangsommen
worden opgelegd.

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Ministerie van IenW voert voldoende regie op externe beheerder
bedrijfsvoeringssysteem SAP
Het Ministerie IenW heeft tijdig inzicht in kwetsbaarheden in het bedrijfsvoeringssysteem
SAP en zorgt er in overleg met de externe beheerder voor dat deze tijdig worden opgelost.
Het ministerie van IenW gebruikt het SAP-systeem om de bedrijfsvoering te ondersteunen.
In 2018 heeft het ministerie meer inzicht gekregen in de risico’s en zwakke punten van
de SAP-omgeving en de SAP-beveiliging. Zo is een zogenoemde ‘kwetsbaarhedenscan’
aangeschaft waarmee strakker toezicht kan worden uitgeoefend op de externe beheerder.
Ook zijn nieuwe medewerkers aangenomen en is het contract met de externe beheerder
aangepast.
26

De regie op de externe beheerder van het SAP-systeem is belegd bij de Directie Concern
Informatievoorziening. Deze directie vult die regierol inmiddels actief in. Zo voert DCI
regelmatig een kwetsbaarhedenscan uit en stemt met de externe beheerder af welke
kwetsbaarheden op welke termijn moeten worden opgelost. Wij vinden dat een goede
ontwikkeling en rolopvatting.
4.4.2 Subsidiebeheer is verder verbeterd
Het Ministerie van IenW heeft in 2019 het subsidiebeheer verder verbeterd.
De onvolkomenheid die wij de afgelopen jaren hebben geconstateerd, is door
het ministerie opgelost.
Het ministerie werkt sinds 2017 aan verbetering van het subsidiebeheer. Vorig jaar
vonden we dat het ministerie hiermee nog onvoldoende voortgang boekte. Dit jaar zijn
de verbeteringen wel zichtbaar. Zo heeft het ministerie dit jaar tijdig reviews uitgevoerd
op de controlewerkzaamheden van instellingsaccountants die een verklaring geven bij een
subsidieverantwoording. Ook is de kwaliteit van de risicoanalyses verbeterd en er is een
inhaalslag gemaakt in het opstellen van risicoanalyses. Het ministerie heeft zich hierbij
gericht op de risicoanalyses van die subsidieregelingen waarvoor nog subsidieaanvragen
kunnen worden gedaan. Tot slot is bij nieuwe subsidieregelingen de beoordeling van
staatssteunaspecten beter geborgd. Wij merken het subsidiebeheer daarom niet langer
aan als een onvolkomenheid.
4.4.3 Maatregelen voor prestatieverklaringen hebben effect
Het ministerie heeft in 2019 vergaande maatregelen genomen om de kwaliteit van de
prestatieverklaringen te verbeteren. Naast de maatregelen die in 2018 al zijn ingezet, toetst
het ministerie met ingang van september 2019 de kwaliteit van de prestatieverklaring,
voordat het tot betaling overgaat. De kwaliteit van de prestatieverklaringen is hierdoor
sterk verbeterd. Het ministerie heeft de onvolkomenheid hiermee opgelost.
Een factuur mag pas betaald worden nadat de aanvrager heeft aangegeven dat de gefactureerde prestatie is geleverd; de zogenoemde ‘prestatieverklaring’. Met deze verklaring
wordt aangeven dat de levering aan de eisen voldoet en dat de afgesproken prijs is gefactureerd. In ons verantwoordingsonderzoek van 2017 en 2018 hebben we aangegeven dat
prestatieverklaringen vaak niet voldoen, waardoor er onzekerheid kan ontstaan over de
rechtmatigheid van een betaling. Sinds 2018 zet het ministerie in op verbetering van de
prestatieverklaringen door training, voorlichting en bewustwordingsactiviteiten.. Het effect
hiervan was in 2018 nog onvoldoende zichtbaar, zo constateerden we vorig jaar in ons
verantwoordingsonderzoek. Om het effect van de maatregelen te vergroten, toetst het
ministerie met ingang van september 2019 tijdelijk bij alle betalingen van inkoopfacturen
de kwaliteit van de prestatieverklaring voordat het tot betaling overgaat. Voorheen werd

27

alleen getoetst of er een prestatieverklaring aanwezig was en niet of deze ook inhoudelijk
van voldoende niveau was. Hierdoor ontbrak een directe feedback voor de medewerkers
en hadden voorlichting en bewustwordingsactiviteiten minder effect. Door de voorafgaande
inhoudelijke verificatie is de kwaliteit van de prestatieverklaringen sterk verbeterd.
Het ministerie heeft de onvolkomenheid hiermee opgelost. We bevelen aan om de
maatregel op te heffen als voldoende is gewaarborgd dat de beleidsdirecties goede
prestatieverklaringen blijven opstellen.
4.4.4 Voorschottenbeheer is verbeterd
Het ministerie heeft in 2019 grote vooruitgang geboekt in de afrekening van oude
voorschotten. Het ministerie heeft de onvolkomenheid hiermee opgelost.
In het verantwoordingsonderzoek over 2018 merkten wij het voorschottenbeheer als een
onvolkomenheid aan vanwege de risico’s bij het afrekenen van voorschotten en de geringe
voortgang in het afrekenen van de oude voorschotten. In 2018 heeft de minister van IenW
een plan van aanpak opgesteld voor het afrekenen van oude voorschotten. Eind 2018 is
de uitvoering van dit plan gestart. In 2019 zijn veel oudere voorschotten afgerekend, zoals
de voorschotten die zijn verstrekt voor het Nationaal Samenwerkingsplan Luchtkwaliteit
(NSL); zie § 3.2. We hebben geen grote fouten of onzekerheden gevonden in de door het
ministerie afgerekende voorschotten.

4.5 Belangrijke risico’s en aandachtspunten bedrijfsvoering
Het Ministerie van IenW is in 2018 gestart met onderzoek naar een opvolger van het
bedrijfsvoeringssysteem SAP. De leverancier van het SAP-systeem had aangekondigd dit
systeem vanaf 2025 niet langer te ondersteunen. Eind 2019 was er nog geen besluit genomen
over een opvolger en hadden 3 programmamanagers of -directeuren zich achtereenvolgens
beziggehouden met dit vraagstuk. Inmiddels heeft de leverancier van het SAP-systeem laten
weten dat de versie die het Ministerie van IenW gebruikt nog 2 jaar langer zal worden ondersteund. Desalniettemin is een vlotte besluitvorming en start van het aankoop- en implementatietraject noodzakelijk. We zullen de voortgang van het programma nauwlettend volgen.
We vragen ook aandacht voor de prestatieverklaringen bij inkopen voor de bedrijfsvoering
van Rijkswaterstaat, zoals schoonmaakwerkzaamheden. Hoewel het financieel belang van
dit type inkopen relatief beperkt is in vergelijking met het totale budget van Rijkswaterstaat,
is verbetering nodig. De kwaliteit van deze prestatieverklaringen is al meerdere jaren vaak
onvoldoende.

28

4.6 Rijkswaterstaat en de transitie naar circulair werken
Met het oog op de eindigheid van grondstoffen en het verminderen van de milieubelasting
heeft het kabinet in 2016 het rijksbrede programma Nederland Circulair in 2050 opgesteld.
Dit programma, dat wordt gecoördineerd door het Ministerie van IenW, schetst hoe we
onze economie kunnen ombuigen naar een duurzaam gedreven, volledig (100%) circulaire
economie in 2050. In een circulaire economie worden zo min mogelijk nieuwe grondstoffen
gebruikt en worden grondstoffen maximaal hergebruikt. De ambitie van het kabinet is om
samen met maatschappelijke partners in 2030 een (tussen)doelstelling te realiseren van
50% minder gebruik van primaire grondstoffen (mineraal, fossiel en metalen) ten opzichte
van 2014. Figuur 4 illustreert hoe een circulaire economie werkt.
In een circulaire economie worden grondstoffen steeds opnieuw gebruikt

Grondstoffen

Productie
Recycling

Hergebruik

Recycling

Storten en verbranden

Gebruik
Figuur 4 Werking circulaire economie

Rijkswaterstaat beheert en ontwikkelt de hoofdwegen, -vaarwegen en -watersystemen in
ons land en zet in op een duurzame leefomgeving. Deze uitvoeringsorganisatie van het
Ministerie van IenW is daardoor een belangrijke speler bij het behalen van de doelen om
circulair te werken. Rijkswaterstaat heeft zichzelf daarom doelen gesteld in aanvulling op
die van het Rijk. In ons onderzoek Circulair bouwen bij Rijkswaterstaat zijn we nagegaan in
hoeverre de doelen op het gebied van circulair werken haalbaar zijn voor Rijkswaterstaat
en welke aspecten volgens ons aandacht behoeven om deze doelen te kunnen halen.
29

We constateren dat Rijkswaterstaat nog aan het begin van de transitie naar circulair werken
staat. Rijkswaterstaat experimenteert met circulair werken en de principes van circulair
werken zijn toegepast in enkele projecten. Om de transitie verder te brengen moet er
echter nog veel gebeuren. Zo zou Rijkwaterstaat concrete en meetbare tussendoelen
moeten formuleren om de doelstelling van 50% minder grondstoffengebruik in 2030 te
halen en moet er meer duidelijkheid komen over een structurele financiering om circulair
werken te stimuleren.
4.6.1 Doelen en strategie Rijkswaterstaat voor transitie naar circulair werken
Rijkswaterstaat heeft de doelen van het kabinet om te komen tot een circulaire economie
overgenomen. Dit betekent dat Rijkswaterstaat in 2030 het gebruik van primaire grondstoffen
bij het beheer en de aanleg van infrastructuur met 50% wil terugbrengen ten opzichte
van 2014. In 2050 wil Rijkswaterstaat alleen nog maar gebruikmaken van hernieuwbare
(gerecycleerde en biobased) materialen.
Het rijksbrede programma Nederland Circulair in 2050 heeft in 2017 geresulteerd in het
Nationaal Grondstoffenakkoord. Het rijksbrede programma en het grondstoffenakkoord
leggen de focus op 5 prioriteiten. Eén daarvan is de bouw. Voor elk van de 5 prioriteiten
is een transitieteam ingericht. De transitieteams bestaan uit vertegenwoordigers van het
Rijk en van maatschappelijke en private partijen. Ook Rijkswaterstaat participeert hierin.
De transitieteams hebben de prioriteiten verder uitgewerkt in transitieagenda’s en in een
uitvoeringsprogramma. Voor Rijkswaterstaat is vooral de Transitieagenda Bouw belangrijk.
Rijkswaterstaat krijgt hierin 2 belangrijke opdrachten:
• Alle opdrachten worden vanaf 2030 circulair aanbesteed. Dit betekent dat opdracht­
nemers wordt gevraagd volgens de principes van circulair bouwen te werken.
• De transitie aanjagen en faciliteren door samen met het Rijksvastgoedbedrijf en ProRail
versneld kennis en instrumenten te ontwikkelen om circulair aan te kunnen besteden
en te beheren.
Hiertoe heeft Rijkswaterstaat de volgende acties in gang gezet:
• Samen met ProRail en met de beleidsdirectie van het Ministerie van IenW is de strategie
Naar klimaatneutrale en circulaire Rijksinfrastructuurprojecten ontwikkeld. Deze strategie
geeft aan welke processtappen de minister van IenW kan nemen om haar infrastructuur
klimaatneutraal en circulair te maken.
• In 2017 is een ‘impulsprogramma’ ontwikkeld. Dit programma richt zich op een circulaire
werkwijze bij aanleg-, beheer- en onderhoudswerkzaamheden en de samenhang van
verschillende inhoudelijke activiteiten rond de circulaire economie. Tot 2021 is in het
programma sprake van een verkennende fase. In deze fase worden ambities en doelen
vastgesteld en wordt ingezet op kennisontwikkeling.

30

4.6.2 Aansluiting acties, ambities en doelen; tussendoelen stellen belangrijk
Rijkswaterstaat staat nog aan het begin van de transitie. De acties die Rijkswaterstaat heeft
ingezet hebben vooral betrekking op verkennen en kennisontwikkeling. Of hiermee de
doelstelling kan worden gerealiseerd om in 2030 50% minder primaire grondstoffen te
gebruiken ten opzichte van 2014 is niet duidelijk. Op dit moment werkt Rijkswaterstaat aan
indicatoren en een monitoringssystematiek om circulariteit te kunnen meten en de voortgang
te kunnen monitoren.
Daarnaast kan worden opgemerkt dat het onduidelijk is of met de opdracht van Rijkswaterstaat uit de Transitieagenda Bouw het doel kan worden gehaald om in 2030 50% minder
primaire grondstoffen te gebruiken. Rijkswaterstaat heeft de opdracht om vanaf 2030 alle
opdrachten circulair aan te besteden. Omdat er veelal een grote tijdspanne zit tussen het
aanbesteden van een opdracht tot aanleg van infrastructuur en de daadwerkelijke uitvoering,
is de vraag of dit voldoende is om het doel te behalen. We bevelen de minister dan ook aan
om concrete en meetbare tussendoelen te formuleren voor Rijkswaterstaat. Een doel voor
over 10 jaar (2030) is nog ver weg. Tussendoelen geven niet alleen de organisatie zelf maar
ook het parlement inzicht of Rijkswaterstaat op de goede weg zit en of bijsturing nodig is
om de doelstellingen te realiseren.
Daarnaast geldt dat circulair werken (nog) geen operationeel doel voor Rijkswaterstaat is,
zoals beschikbaarheid en veiligheid van de infrastructuur dat wel zijn. Voor zijn beheer- en
onderhoudstaken en over verkeer- en watermanagement maakt Rijkswaterstaat prestatieafspraken met het ministerie die zijn vastgelegd in een Service Level Agreement (SLA).
De minister rapporteert hierover aan het parlement aan de hand van zogenoemde ‘prestatieindicatoren’ (PINs). Momenteel wordt gewerkt aan een PIN voor circulair bouwen, om
ervoor te zorgen dat circulariteit voortaan deel uitmaakt van de operationele doelen van
Rijkswaterstaat en dat de Tweede Kamer hierover geïnformeerd wordt. Projecten op het
gebied van circulariteit stranden nu nog vaak zodra planning en risico’s in beeld komen.
In de grond-, weg- en waterbouwsector (GWW-sector) worden al veel reststromen
gerecycled. Er is echter nog weinig aandacht voor andere vormen van circulariteit, zoals
hergebruik en reparatie. Om de overgang naar een circulaire economie te versnellen, is
het raadzaam om in te zetten op alle vormen van circulariteit, aldus het Planbureau voor
de Leefomgeving (PBL, 2019). Deze zijn uitgewerkt in de zogenoemde R-ladder, waarin
ze zijn gerangschikt van meeste naar minste grondstoffenbesparing; zie figuur 5.

31

De 10 niveaus van circulariteit, van meeste naar minste grondstoffenbesparing
Meeste
grondstoffenbesparing

Refuse

Weigeren/voorkomen van gebruik

Reduce

Minder grondstoffen gebruiken

Redesign

Herontwerpen met oog op circulariteit

Re-use

Product hergebruiken (tweedehands)

Repair

Repareren en onderhouden

Refurbish

Product opknappen

Remanufacture

Nieuw product maken van tweedehands

Re-purpose
Minste
grondstoffenbesparing

Product anders hergebruiken

Recycle

Materialen verwerken en hergebruiken

Recover

Energie terugwinnen

Figuur 5 De R-ladder

Het streven naar volledig circulair bouwen kan op gespannen voet staan met de opgave die
er ligt voor de woningbouw en de energietransitie. Voor beide opgaven zijn de komende
jaren veel grondstoffen nodig. Op zichzelf zal de grondstoffenvraag niet verminderen bij
een meer circulaire economie. Wel worden eerder gebruikte grondstoffen en materialen
teruggewonnen en hergebruikt, maar er zijn onvoldoende gebruikte grondstoffen en
materialen beschikbaar voor alle bouwplannen. Hoewel er ook aandacht is voor efficiënter
ontwerpen en levensduurverlenging, biedt dit voorlopig onvoldoende oplossing (PBL, 2019).
4.6.3 Van kennisontwikkeling en innoveren naar grootschalig toepassen van circulaire
innovaties blijkt lastig
Na de kennisontwikkeling en het innoveren is de volgende stap het grootschalig toepassen
van circulaire innovaties. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III is aangegeven dat
de overheid als launching customer innovatie gaat aanjagen. Dit betekent dat Rijkswaterstaat
niet alleen innovaties moet stimuleren, maar deze ook als eerste grootschalig moet toepassen
om zo bedrijven een kans te geven om de innovaties op de markt te brengen. Omdat de
minister heeft gekozen voor innovaties waarbij de kans groot is dat al tijdens de periode
van het kabinet-Rutte III effecten zichtbaar zijn, zijn 9 projecten geselecteerd uit initiatieven

32

die al liepen. Het waren daarmee geen projecten die zijn gestart naar aanleiding van de
opdracht om de rol van launching customer in te vullen.
Daarnaast merken we op dat alle 9 projecten zich nog grotendeels in de experiment- of
planfase bevinden. Van (grootschalig) toepassen van circulaire innovaties is dus nog geen
sprake. Een voorbeeld hiervan is een circulair viaduct dat is getest bij Kampen. Het viaduct
bestaat uit 40 betonnen elementen en kan volledig worden gedemonteerd, verplaatst en
herbouwd. Rijkswaterstaat heeft hiermee willen laten zien dat een circulair viaduct mogelijk
is. Met ontwerpberekeningen is aangetoond dat het viaduct veilig is en door het continu te
monitoren met sensoren heeft Rijkswaterstaat aangetoond dat de ontwerpberekeningen
kloppen. Deze manier van valideren is echter nog geen gebruikelijke validatiemethode en
het viaduct mag daardoor niet zonder meer worden ingezet in de openbare infrastructuur.
De goedkeuring van nieuwe of hergebruikte producten en materialen vergt vaak een lange
en/of dure procedure. Wet- en regelgeving kan in de weg staan door esthetische, technische
of certificeringseisen (Witteveen en Bos, 2018). Bestaande regels sluiten vaak niet goed
aan bij het recyclen van reststromen en vormen zelfs een belemmering. Zo kan biomassa
worden gebruikt als bouwmateriaal, maar omdat hier nog geen regels voor bestaan, wordt
dit materiaal nog maar weinig gebruikt.
Het rapport Toekomstige opgave Rijkswaterstaat; Perspectief op de uitdagingen en verbeter­
mogelijkheden in de GWW-sector (Rijkswaterstaat, 2019) identificeert aanvullend
onderstaande belemmeringen.
• Bouwbedrijven hebben beperkt zicht op de continuïteit van de projecten die in de
pijplijn zitten. Hierdoor werken bouwbedrijven met een project-naar-projectmentaliteit.
Dit verkleint het leereffect over de projecten heen en vergroot de onzekerheid rondom
het terugverdienen van de investering van een innovatie.
• Bouwbedrijven vinden dat de aanbestedingen van Rijkswaterstaat onvoldoende prikkels
bevatten om hun innoverend vermogen langdurig onderscheidend te laten zijn.
Als de minister innovaties wil realiseren door aannemers in de GWW-sector te stimuleren
om zodanig te innoveren dat circulair werken mogelijk wordt, zal zij de belemmeringen die
de aannemers ervaren moeten aanpakken.
Ook moet de minister ervoor zorgen dat er middelen worden vrijgemaakt om als launching
customer innovaties aan te jagen. In het regeerakkoord zijn hiervoor geen extra middelen
beschikbaar gesteld. Die extra middelen zijn vaak wel nodig om innovaties grootschalig toe
te passen. Rijkswaterstaat moet nu per project de toegevoegde waarde van aanvullende
investeringen in innovaties inzichtelijk maken en hier financiering voor vinden. Dit remt de
voortgang in het realiseren van de doelstelling voor circulair werken. In dit verband merken

33

we op dat in de begroting voor 2019 onder artikel 21 een bijdrage aan de transitie bij
Rijkswaterstaat naar een circulaire economie en het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen
(LMA) wordt genoemd. Hiervoor is in de begroting 2019 ruim € 7 miljoen beschikbaar
gesteld. Bij navraag bleek echter dat dit gehele bedrag naar het LMA is gegaan.
De Reevesluis: circulair werken in de praktijk
De nieuwe Reevesluis tussen Dronten en Kampen heeft een circulair gebouwd bedieningsgebouw.
In de toekomst gaat Rijkswaterstaat naar een centrale bediening van sluizen. Op dat moment kan
het gebouw makkelijk worden verplaatst naar een nieuwe locatie. Daarnaast bevat een deel van
de sluiswanden duurzaam betongranulaat van 50% hergebruikt beton. Hierbij blijkt echter dat in
de praktijk circulariteit niet altijd voorrang heeft. Het betongranulaat is alleen bij het niet-zichtbare
gedeelte gebruikt, omdat het vlekvorming geeft. Daarom is bij de zichtbare gedeelten is gekozen
voor maar 10% hergebruikt beton. Deze keuze is gebaseerd op het beeld-kwaliteitsplan van de sluis.

4.6.4 Circulaire transitie niet duurzaam gefinancierd
In 2019 heeft Rijkswaterstaat uit de klimaatenveloppe, Urgenda-gelden en SLA Duurzaam
middelen ontvangen voor duurzaamheidsdoeleinden. Circulair bouwen valt hieronder.
In ons onderzoek konden we niet achterhalen hoeveel van deze middelen naar circulair
bouwen zijn gegaan omdat het onderscheid tussen de begrippen ‘duurzaamheid’ en ‘circulair
bouwen’ in de praktijk onvoldoende duidelijk is om tot 2 verschillende financieringsstromen
of 1 integrale financieringsstroom te komen. De projecten van Rijkswaterstaat hebben een
lange doorlooptijd. In veel contracten speelt circulariteit nog geen rol. Van alle contracten
waarin circulariteit wel een rol speelt, is het niet te achterhalen hoeveel geld dit kost.
De Urgenda-gelden zijn bestemd voor CO2-reductie op de korte termijn. Dat maakt het
voor Rijkswaterstaat lastig om voor langlopende projecten een beroep op Urgenda-middelen
te doen. Om echt te kunnen innoveren is de tijdshorizon van budgetten te kort. Rijkswaterstaat heeft bijvoorbeeld € 5 miljoen gekregen vanuit de klimaatenveloppe. Dat bedrag moet
al in het lopende begrotingsjaar worden besteed. Om grote projecten circulair te bouwen,
is echter een substantiële én structurele financiële impuls nodig.
4.6.5 Aanbevelingen
Wij doen de volgende aanbevelingen aan de minister van IenW:
• Maak concrete en meetbare tussendoelen. Dit geeft meer richting en sturing om de
langetermijndoelen voor 2030 te bereiken.
• Neem maatregelen om de ervaren belemmeringen voor de GWW- sector weg te nemen.
• Ontwikkel een systeem waardoor verschillende doelen makkelijker tegen elkaar kunnen
worden afgewogen.
• Ontwikkel voor Rijkswaterstaat een prestatie-indicator voor circulair werken.
• Maak betere financiële afspraken om circulair bouwen te stimuleren en sluit hierbij aan
op de tijdshorizon van de projecten, zodat continuïteit gewaarborgd is.
34

4.7 Oordeel over de totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie
in het jaarverslag onderzocht in aanvulling op ons oordeel over de bedrijfsvoering.
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW is betrouwbaar
tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verantwoordingsinformatie.

35

5

Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten van
het beleid van de minister van IenW. Dit jaar hebben we gekeken naar de manier waarop
de minister van IenW extra geld uit het regeerakkoord heeft ingezet (§ 5.1) en naar de
laadinfrastructuur voor elektrisch rijden (§ 5.2). Ook gaan we in dit hoofdstuk in op de
ontwikkeling van het uitgesteld onderhoud zoals de minister van IenW deze presenteert
in haar jaarverslag (§ 5.3). We ronden dit hoofdstuk af met een oordeel over de totstandkoming van de beleids­informatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW in § 5.4.

5.1 Intensivering snelfietspaden

Een snelfietspad is zo ontworpen dat de fietsers snel grote afstanden kunnen afleggen.
Denk hierbij aan een breed pad, zodat makkelijk kan worden ingehaald, zonder scherpe
bochten en met zo min mogelijk kruisingen. Aanleg en onderhoud van snelfietspaden is
een taak van de wegbeheerders: provincies en gemeenten. De wegbeheerder van de weg
waarlangs het snelfietspad ligt, is verantwoordelijk voor het naastgelegen snelfietspad.
Het kabinet-Rutte III heeft in het regeerakkoord afgesproken om eenmalig een bedrag
van € 100 miljoen uit te trekken voor cofinanciering van gemeentelijke en provinciale
investeringen in fietsinfrastructuur en fietsenstallingen bij ov-knooppunten. De fiets
kan namelijk een goed alternatief zijn voor de auto en het ov. Deze € 100 miljoen is
onderdeel van de intensivering van het Infrastructuurfonds. Van de € 100 miljoen is
€ 26 miljoen bestemd voor snelfietspaden en € 74 miljoen voor fietsenstallingen. De aanleg
van snelfietspaden moet bijdragen aan de overstap van auto naar fiets – de zogenoemde
mobiliteitsswitch – voor het woon-werkverkeer voor afstanden tot 15 kilometer.
In ons onderzoek zien we dat de intensivering bijdraagt aan de overstap van auto naar fiets.
We constateren hierbij wel dat het effect groter had kunnen zijn. De minister van IenW
heeft namelijk gekozen voor een evenredige verdeling van het geld over de provincies.
Daardoor draagt het Rijk ook bij aan snelfietspaden waarbij het percentage overstappers
beperkt is. Die evenredige verdeling over de provincies heeft nadelige gevolgen voor de
doeltreffendheid van de intensivering. Daarnaast heeft de nadruk die de minister legde op
36

een snelle realisatie nadelige gevolgen voor de doelmatigheid van de intensivering. In de
volgende paragrafen lichten we dit toe.
5.1.1 Doelstelling Rijk is de mobiliteitsswitch
De minister van IenW beoogt met de intensivering in de fietsinfrastructuur zowel de
filevorming op het (hoofd)wegennet te verminderen als de CO2-uitstoot te reduceren.
De aanleg van snelfietspaden moet een bijdrage leveren aan de overstap van auto naar fiets
voor woon-werkverkeer voor afstanden tot 15 kilometer. De minister heeft als doelstelling
dat op de trajecten met snelfietspaden die een bijdrage ontvangen, 1 tot 4% van de automobilisten die dit traject aflegt overstapt van de auto op de fiets. De minister baseert deze
doelstelling op een doorberekening uit 2016 van potentiële snelfietspaden naar aanleiding
van het amendement Hoogland. Dit amendement maakte € 18,5 miljoen vrij voor de aanleg
van een aantal fietspaden die qua tijdshorizon verder gingen dan het toenmalige programma
Beter Benutten. De geraamde overstappercentages varieerden voor deze snelfietspaden
van 0,7 tot 3,8% (MOVE Mobility, 2016). Deze ramingen zijn gemaakt met de zogenoemde
mobiliteitsscan. Dit is een instrument om verkeersanalyses uit te voeren.
Er is nog weinig informatie beschikbaar over het percentage automobilisten dat daadwerkelijk
overstapt naar de fiets nadat een snelfietspad is aangelegd. Alleen het eindrapport Evaluatie
fiets filevrij van MuConsult (MuConsult, 2010) geeft hierover cijfers. Bij de 5 onderzochte
fietspaden bleek het overstappercentage 1% te zijn. Doordat destijds minder mensen een
elektrische fiets hadden, ligt het percentage overstappers nu naar verwachting van het
Ministerie van IenW hoger. Er bestaan wel recentere evaluaties van snelfietspaden met
daarin informatie over het gebruik van snelfietspaden. Maar deze evaluaties geven inzicht
in het percentages fietsers op het snelfietspad dat voorheen de auto nam in plaats van het
percentage automobilisten dat is gaan fietsen.
5.1.2 Compromis over verdeling heeft nadelige gevolgen voor de doeltreffendheid
Op aandringen van de provincies heeft de minister de verdeling van de middelen uit de
intensivering gewijzigd. Oorspronkelijk was de minister van plan om, op basis van het
verwachte percentage overstappers, een beperkt aantal snelfietspaden te selecteren voor
een bijdrage uit de intensivering. Provincies vonden het echter onwenselijk om onderling
te concurreren om deze middelen. Zij hebben namelijk nogal wat plannen voor nieuwe
snelfietspaden. De provincies hebben er daarom bij het ministerie op aangedrongen de
beschikbare middelen evenredig te verdelen. De minister is hiermee akkoord gegaan.
De 12 provincies en de 2 metropoolregio’s (Rotterdam-Den Haag en Amsterdam) maken
daardoor elk aanspraak op 1/14 deel van de intensivering. Het gaat om een bedrag van
€ 1,86 miljoen per provincie of metropoolregio. Elke provincie draagt een snelfietspad aan
voor een bijdrage; in een enkel geval gaat het om 2 snelfietspaden. Ook paden waarbij een
relatief beperkt aantal overstappers wordt verwacht, ontvangen hierdoor een bijdrage.

37

In totaal ontvangen 16 routes een bijdrage van de minister van IenW uit het Infrastructuurfonds. De aanleg van deze routes kost in totaal € 151 miljoen. De minister en de regio’s
hebben in afsprakenlijsten van het bestuurlijk overleg meerjarenprogramma infrastructuur,
ruimte en transport (MIRT) vastgelegd welke snelfietspaden een bijdrage ontvangen (IenW,
2018; IenW, 2019). In figuur 6 (volgende pagina) zijn deze snelfietspaden weergegeven op
de kaart. Bij elke route is vermeld welk percentage overstappers van de auto naar de fiets
op dat traject verwacht wordt. Deze verwachtingen zijn gebaseerd op de mobiliteitsscan en
zijn afkomstig van MOVE Mobility (MOVE Mobility, 2018).

38

Bij de helft van de snelfietspaden die een bijdrage ontvangen uit de intensivering
is het verwachte percentage overstappers lager dan 1%
1 Ureterp - Drachten

2 Groningen - Leek

3 Leeuwarden - Heereveen

5 Uitgeest - Heemstede

4 Groningen - Assen

6 Almere - Lelystad

7 Zwolle - Hattem

8 Amsterdam - Amstelveen

10 Leiden - Katwijk

9 Hengelo Enschede Oldenzaal

11 Utrecht - Amersfoort
13 Ede - Wageningen
12 Greenport Westland - Rotterdam

14 Breda - Tilburg
15 Terneuzen - Zelzate
Schatting percentage overstappers auto - fiets
per snelfietspad
16 Maastricht - Meersen

4%
Streefpercentage
Ministerie IenW:
1 – 4% overstappers

3
2
1
0
1

*
2

3

4

5

6

7

8

* Onbekend

Figuur 6 Snelfietspaden met bijdrage uit intensivering

39

9

10

11

12

13

14

15

16

Uit figuur 6 blijkt dat bij de helft van de snelfietspaden het verwachte overstappercentage
lager is dan 1%. De paden met de hoogste verwachte overstap zijn Enschede – Oldenzaal
(2,1%) en Ede – Wageningen (2%). De gemiddelde verwachte overstap van de snelfietspaden
die een bijdrage ontvangen is 1%. Dit is beduidend lager dan het gemiddelde verwachte
overstappercentage bij de paden waarvoor de provincies een bijdrage kregen uit de middelen
van het amendement Hoogland. De minister heeft toen wél geselecteerd op de verwachte
overstappercentages. Het gemiddelde verwachte overstappercentage bedroeg toen 1,8%
(MOVE Mobility, 2016). We constateren dan ook dat de evenredige verdeling negatieve
gevolgen heeft voor het realiseren van de doelstelling van het Rijk.
Snelfietspaden dragen bij aan verschillende doelen
Snelfietspaden dragen ook bij aan andere (maatschappelijke) doelen dan alleen filevermindering
op het (hoofd)wegennet. Het snelfietspad Ureterp-Drachten levert weliswaar niet veel overstappers
op, maar levert een grote bijdrage aan de verkeersveiligheid. Dagelijks maken veel scholieren
gebruik van deze route. De opwaardering van de route tot snelfietspad draagt bij aan de fysieke
veiligheid van de fietser. Andere doelen waar snelfietspaden volgens de provincies aan bijdragen
zijn onder meer fietscomfort, gezondheid, bereikbaarheid, vestigingsklimaat en het bevorderen
van toerisme.

5.1.3 Nadruk minister op snelle realisatie heeft nadelige gevolgen voor de
doelmatigheid
De minister heeft – ondanks de evenredige verdeling – wel voorwaarden gesteld aan een
rijksbijdrage en heeft de voorstellen voor snelfietspaden van de provincies hieraan getoetst.
Eén van de voorwaarden was dat het moest gaan om concrete plannen waar regionale
financiering voor beschikbaar is. Het ministerie had daarbij een voorkeur voor realisatie van
(delen van) de route vóór 2021. De provincies hebben daardoor snelfietspaden voorgedragen
die al in de planfase zaten of zelfs al bijna in de uitvoeringsfase. Dit betekent dat deze paden
zonder rijksbijdrage veelal ook wel zouden zijn gerealiseerd. Wel heeft de intensivering
bijgedragen aan het versnellen van de besluitvorming tot aanleg van deze snelfietspaden.
5.1.4 Ondanks intensivering minder rijksgeld beschikbaar voor snelfietspaden
De minister van IenW draagt met de intensivering niet voor de eerste keer bij aan de
aanleg van snelfietspaden. In de periode 2009 tot en met 2018 heeft de minister in totaal
€ 85,5 miljoen bijgedragen (zie tabel 3). Dit is gemiddeld € 8,5 miljoen per jaar, terwijl met
de intensivering € 26 miljoen beschikbaar is voor een periode van 4 jaar; gemiddeld € 6,5
miljoen per jaar. Ondanks de intensivering is dus minder rijksgeld beschikbaar voor snelfietspaden dan in het verleden.

40

Tabel 3 Bijdragen van het Rijk voor snelfietspaden (in miljoenen €)
Periode

Maatregel

Bedrag

2009

Amendement Roefs-Koopmans

10

2010

Bestuurlijk Overleggen MIRT 2010

21

2015

Amendement Hoogland

18,5

Programma Beter Benutten

36*

2011-2018
Totaal vóór de intensivering
2019-2022

85,5
Intensivering regeerakkoord Rutte-III

Totaal Intensivering
* Schatting Ministerie van IenW

26
26

Volgens het ministerie ligt er zo’n € 400 miljoen aan plannen bij de provincies voor snelfietspaden. Verwacht mag worden dat realisatie van deze paden bijdraagt aan een betere
bereikbaarheid en dat de paden daarmee een reëel alternatief zijn voor de automobiliteit.
5.1.5 Provincies hebben de bijdrage van het Rijk nog niet ontvangen
De minister van IenW was aanvankelijk van plan om de bijdrage via een zogenoemde
decentralisatie-uitkering over te maken. De Algemene Rekenkamer heeft in het
verantwoordingsonderzoek 2018 kritische opmerkingen gemaakt over het gebruik van
decentralisatie-uitkeringen. Het Ministerie van IenW heeft daarom geen toestemming
gekregen van de ministeries van BZK en Financiën voor een decentralisatie-uitkering.
De minister van IenW heeft namelijk voorwaarden gesteld aan de bijdrage voor snelfiets­
paden. Het stellen van voorwaarden past niet bij de keuze voor een decentralisatieuitkering, waarbij juist bestedingsvrijheid geldt. De minister van IenW wil nu de middelen
via een specifieke uitkering uitkeren. Omdat het tijd kost om hiervoor een regeling op te
stellen, zijn in 2019 geen betalingen aan de provincies gedaan en worden deze door­
geschoven naar 2020.
5.1.6 Aanbevelingen
De Algemene Rekenkamer constateert dat de uiteindelijk gekozen verdeelsystematiek en
de nadruk op snelle implementatie ten koste zijn gegaan van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de intensivering. We bevelen de minister van IenW aan om te evalueren
hoe de overstap van automobilisten op de fiets in de toekomst op een meer doelmatige
manier kan worden bereikt.
Er zijn weinig gegevens over het werkelijke effect van een snelfietspad op het aantal overstappers van auto naar fiets. Het gebruik van een snelfietspad is eenvoudig te meten, maar
of gebruikers voorheen met de auto gingen is vaak niet bekend. Er wordt een meetmethode
ontwikkeld om beter inzicht te krijgen in het percentage overstappers. We bevelen de

41

minister van IenW aan om samen met provincies en gemeenten deze informatie vervolgens
ook te gebruiken om (de uitkomsten van) de mobiliteitsscan te valideren.
Het kabinet heeft in het regeerakkoord aangekondigd het Infrastructuurfonds te willen
omvormen tot een Mobiliteitsfonds. Doel hiervan is het bevorderen van een integrale
oplossing voor bereikbaarheidsvraagstukken. Dit betekent dat middelen niet langer op
voorhand gealloceerd worden naar hoofdwegen, spoorwegen en hoofdvaarwegen. Snelfietspaden leveren ook een structurele bijdrage aan de bereikbaarheid van een regio of
agglomeratie. Daarom bevelen we de minister aan om te overwegen om ook snelfietspaden
deel te laten uitmaken van de (integrale) oplossing van bereikbaarheidsvraagstukken en
hiervoor daadwerkelijk middelen uit het Mobiliteitsfonds beschikbaar te stellen.

5.2 Onderzoek naar de laadinfrastructuur voor elektrisch rijden

Het kabinet streeft met het klimaatbeleid een verminderde uitstoot van broeikasgassen na.
Het wil daarom vanaf 2030 alleen verkoop toestaan van personenauto’s die volledig emissieloos zijn. Elektrisch rijden wordt de nieuwe standaard, en het kabinet heeft als doelstelling
dat opladen hierbij geen belemmerende factor is. In dit hoofdstuk besteden we aandacht
aan het beleid gericht op de ontwikkeling van de laadinfrastructuur. Zijn er voldoende
laadpunten beschikbaar voor elektrische voertuigen? Zijn de laadpunten voldoende verspreid
over heel Nederland? Weet je hoeveel je betaalt voor een laadsessie en krijg je de juiste
hoeveelheid energie geleverd? Is het opladen van je elektrisch voertuig (EV) wel veilig?
Om deze vragen te kunnen beantwoorden hebben we dossieronderzoek verricht bij de
ministeries van IenW en Economische Zaken en Klimaat (EZK) en bij RVO.nl. Zij zijn
verantwoordelijk voor de vergunningverlening, uitvoering en monitoring van het beleid.
Daarnaast hebben we gesproken met medewerkers van verschillende departementen,
gemeenten, exploitanten en andere relevante betrokkenen. Op basis daarvan concluderen
we dat Nederland Europees gezien een relatief groot aantal laadpunten heeft. Toch is het
nog te vroeg om van succesvol overheidsbeleid te spreken. De minister van IenW faciliteert
de samenwerking tussen marktpartijen en lokale overheden waardoor laadpunten tot stand
moeten komen, maar heeft geen maatstaven waarmee ze het succes van dit beleid kan
bepalen. Ook zijn prijstransparantie en veiligheid van de laadpunten nog punten van
aandacht.

42

We baseren dat op de volgende bevindingen:
• Vergeleken met andere landen doet Nederland het goed, geen enkel Europees land
heeft zo veel publieke laadpunten als Nederland.
• De minister van IenW heeft geen prestatie-indicatoren opgesteld om de resultaten van
het beleid te kunnen meten. De minister kan met de huidige informatie niet zeggen of
de laadinfrastructuur in overeenstemming is met de laadbehoefte van de gebruiker van
elektrische voertuigen (hierna: EV-rijder).
• De laadprijzen van elektriciteit voor elektrische auto’s zijn voor de consument nog niet
transparant.
• Nadat laadpalen op de markt gebracht zijn, worden ze niet periodiek op veiligheid
gekeurd.
In de volgende paragrafen lichten we deze conclusies toe.
5.2.1 Laadpunten in Nederland
Voor een EV-rijder is het van belang dat er voldoende laadpunten zijn. Is de laadinfrastructuur
daarvoor voldoende dekkend, ondanks dat Nederland internationaal gezien vooroploopt?
Het kabinet wil dat de groei van elektrisch vervoer niet wordt belemmerd door een onvoldoende dekkende laadinfrastructuur. Als het kabinet zijn ambities op het gebied van
elektrisch vervoer realiseert, rijden er in 2030 naar schatting 1,9 miljoen elektrische voertuigen rond. Daarvoor zijn in totaal 1,7 miljoen (private en publieke) laadpunten nodig.
Deze cijfers worden iedere 2 jaar bijgesteld (NAL, 2019).
Figuur 7 laat de spreiding zien van publieke laadlocaties in Nederland in december 2019.
Het aantal publieke laadpunten is nergens hoger dan in Nederland (RVO.nl, 2017; EAFO).
Nederland is daarmee wereldwijd een van de koplopers op het gebied van laadinfrastructuur.
Het gaat hier om publiek toegankelijke (snel)laadlocaties langs de openbare weg. We zien
dat de meeste laadlocaties zich in de Randstad en grote steden bevinden. Een (snel)laad­
locatie bestaat uit 1 of meer laadpunten (stekkeraansluitingen). Daarnaast kunnen EV-rijders
mogelijk gebruik maken van private laadpunten op eigen terrein. Deze laadpunten zijn niet
voor iedereen of maar beperkt beschikbaar. In dit onderzoek laten we dit type laadpunten
buiten beschouwing.

43

Vooral in de steden veel publieke laadpunten aanwezig

Bron: Eco-Movement, 2019
Figuur 7 Laadlocaties in Nederland

De totale laadbehoefte hangt volgens het Ministerie van IenW af van onzekere factoren, zoals:
• de toenemende batterijcapaciteit van auto’s, waardoor minder laadbeurten nodig zijn;
• de ontwikkeling van snelladen;
• de toekomstige omvang van de tweedehandsmarkt voor elektrische voertuigen, etc.

44

De minister van IenW had eind 2019 geen normen, streefwaarden of indicatoren om te
bepalen of de groei van elektrisch vervoer wordt belemmerd. Te denken valt aan indicatoren
zoals maximale laadtijd, aantal snellaadstations per 100 kilometer snelweg of bereikbaarheid
van een laadpunt. Dit maakt het lastig te bepalen of het kabinet zijn beleidsdoel zal realiseren
of zijn beleid moet bijsturen.
5.2.2 Uitgangspunten en uitvoering kabinetsbeleid
Een belangrijk uitgangspunt van het kabinetsbeleid is dat het benodigd aantal laadpunten
tot stand moet komen door samenwerking tussen aanbieders, provincies en gemeenten,
vergunningverleners en de rijksoverheid (zie tekstkader). Deze partijen hebben onderling
afspraken gemaakt in de Nationale Agenda Laadinfrastructuur (NAL). Bijvoorbeeld over het
verzamelen en delen van gegevens over laadpunten, ontwikkelen van ‘slim laden’, zichtbaar
maken van laadprijzen, voorbereiden van wettelijke aanpassingen, etc.
De realisatie van een laadpunt: wie doet wat?
De markt moet de transitie naar elektrisch rijden oppakken, dat is het uitgangspunt. Daarom
maakt de rijksoverheid afspraken met laadpaalexploitanten, zoals Engie, Allego en Pitpoint. Deze
marktpartijen sluiten vaak een concessieovereenkomst met gemeenten waarin zij het (exclusieve)
recht krijgen om laadpunten in de betreffende gemeente te mogen plaatsen. Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor het plaatsen van laadpalen binnen de bebouwde kom, provincies verlenen
toestemming voor het plaatsen van laadpunten langs provinciale wegen. In de meeste gevallen
kan de eigenaar van een elektrische auto bij de gemeente de aanleg van een openbaar laadpunt
aanvragen (‘paal-volgt-auto’). Sommige gemeenten bepalen (aan de hand van data) de laad­
behoefte. Komt er een laadpunt bij, dan neemt de gemeente een verkeersbesluit dat een
parkeerplaats reserveert voor het opladen van EV’s. Netbeheerders zoals Stedin, Enexis en
Liander sluiten de laadpalen aan nadat keuringsinstantie ElaadNL ze heeft gekeurd.

De minister van IenW zet in op het rendabel maken van de markt voor laadpunten.
Zij ondersteunt de uitrol van een laadinfrastructuur met subsidies aan gemeenten en belastingvoordelen voor exploitanten. Ook stimuleert en bekostigt de minister het overleg tussen
de betrokkene partijen en stimuleert zij kennisontwikkeling, bijvoorbeeld over slim laden.
Vanaf 2015 heeft het kabinet in totaal ongeveer € 20 miljoen besteed aan het rendabel
maken van de laadinfrastructuur: € 5,5 miljoen is uitgegeven aan de Green Deal openbaar
toegankelijke elektrische laadinfrastructuur. Doordat de prijzen voor laadlocaties de
afgelopen jaren zijn gedaald, zijn dergelijke subsidies niet meer nodig. € 7,6 miljoen is
vrijgemaakt voor de tijdelijke vermindering energiebelasting laadpalen, uit de klimaat­
enveloppe is € 5 miljoen beschikbaar voor de landelijke proeftuin slimme laadpleinen en
nog eens € 2 miljoen is beschikbaar als leenfaciliteit voor laadinfrastructuur voor VvE’s.
Verder besteedt het kabinet jaarlijks € 0,3 miljoen aan subsidie voor het Nationaal Kennisplatform Laadinfrastructuur en geeft het ongeveer € 1 miljoen aan belastingvoordeel voor

45

investeringen via de Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de Willekeurige afschrijving milieuinvesteringen (Vamil).
Namens de minister van IenW verleent Rijkwaterstaat vergunningen voor het plaatsen van
(snel)laadpunten langs de snelwegen aan exploitanten zoals Fastned, Mr. Green en Greenflux.
Deze vergunningen geeft Rijkswaterstaat af op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Daarnaast is toestemming van de grondeigenaar vereist, vaak in de vorm van
een huurovereenkomst. De grond onder de verzorgingsplaatsen langs de rijkswegen is
staatseigendom en wordt namens de Staat beheerd door het Rijksvastgoedbedrijf.
5.2.3 Transparantie voor de consument
In het Besluit prijsaanduiding producten, de Prijzenwet en de IJkwet is geregeld dat prijzen
voor de consument transparant moeten zijn en dat de consument erop moet kunnen
vertrouwen dat hoeveelheden die hij afneemt (bijvoorbeeld liters en kilo’s) correct zijn.
De minister van EZK ziet toe op de naleving van deze wetten. Voor EV-rijders is het op dit
moment niet altijd mogelijk om na te gaan hoe de laadprijzen zijn opgebouwd en of de
geladen hoeveelheden kWh kloppen.
5.2.4 Transparantie van prijzen en hoeveelheden
De prijs van het opladen van een elektrische auto is opgebouwd uit de prijs per eenheid
(kWh), de geladen hoeveelheid kWh en aanvullende kosten zoals een starttarief.
Een EV-rijder betaalt in de meeste gevallen voor het gebruik van publieke laadpunten
via een app of laadpas van de ‘serviceprovider’. Die verrekent de kosten van het laden
met de laadpaalexploitant. De laadpaalexploitant en serviceprovider hebben onderling
afspraken gemaakt, onder meer over de prijsopbouw en de rekenmethode. Om de prijs
van een laadsessie te bepalen, moet de laadpaalexploitant gegevens uitwisselen met de
serviceprovider. Vaak wisselen zij niet alle gegevens uit, bijvoorbeeld doordat het technisch
lastig is. Daardoor kan de serviceprovider geen goed overzicht maken van de onderdelen
waaruit de prijs van de laadsessie bestaat. De EV-rijder krijgt dan alleen een overzicht van
het bedrag dat hij per sessie moet betalen, niet hoe dat bedrag is opgebouwd.
Er zijn initiatieven van de laadsector en overheid om de laadprijzen transparanter te maken,
zoals het vereenvoudigen van prijsinformatie om technische uitwisseling mogelijk te maken
(Bayings, 2018). Niet aangegeven is wanneer dergelijke initiatieven tot resultaten zullen
leiden. Naar verwachting zullen steeds meer factoren de prijs van een laadsessie bepalen,
zoals slimme technieken die bijvoorbeeld de prijs naar tijd en plaats laten variëren (‘smart
charging’). Dergelijke initiatieven zijn nodig om piekbelasting van het elektriciteitsnet te
voorkomen.

46

5.2.5 Betrouwbaarheid aantal kWh
De meter die de hoeveelheid geladen kWh per sessie voor de EV-rijder bepaalt, wordt niet
periodiek gecontroleerd. Dat maakt het lastig vast te stellen of de meters aan de betrouwbaarheidseisen van de wet- en regelgeving blijven voldoen.
Voor de juistheid en betrouwbaarheid van metingen geldt in Nederland de Metrologiewet.
Deze wet verwijst naar een Europese richtlijn Measuring Instrument Directive (MID). Deze
richtlijn beschrijft regels voor veel soorten meetinstrumenten, waaronder ook kWh-meters
voor het meten van elektrische energie. Deze regels schrijven voor dat voordat een fabrikant
zijn meetinstrument op de markt mag brengen, keuringsinstanties zoals NMi-Certin en
Kema moeten beoordelen of het metertype aan de eisen voldoet. Als dat het geval is,
geeft de keuringsinstantie een ‘conformiteitsverklaring’ af, waardoor dit type energiemeter
geschikt is voor gebruik.
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft in de Meetcode Elektriciteit vastgelegd
dat de netbeheerders over een kwaliteitscontrolesysteem voor de meters moeten beschikken
dat de toezichthouder Agentschap Telecom heeft goedgekeurd. Dit kwaliteitscontrole­
systeem controleert in de praktijk alleen periodiek de betrouwbaarheid van de meters
van de netbeheerder die levert aan de exploitant van de laadpaal (zie figuur 8).4 Maar dat
systeem controleert niet de voor de consument relevante meter op het aansluitpunt (de
connector) die het aantal afgenomen kWh en uiteindelijk de rekening bepaalt.5 Daardoor
kan Agentschap Telecom ook niet bepalen of deze meter aan de wet- en regelgeving voor
betrouwbaarheid en juistheid blijft voldoen (Agentschap Telecom, 2019).

47

Onduidelijk wie bij de laadpunten toeziet op de betrouwbaarheid van de meters
voor de eindgebruikers en op de veiligheid van de laadaansluitingen
Laadstation

Aansluiting van
regionale netbeheerder

Periodiek
gecontroleerde
meter van
exploitant

Laadpunten met
elektriciteitsmeter

Elektrische
voertuigen

Figuur 8 Schematische weergave van publiek laadstation met gecontroleerde en niet-gecontroleerde meters

5.2.6 Veiligheid
Voor auto’s geldt na aanschaf ervan een algemene periodieke keuring (apk), maar nadat
laadpalen op de markt gebracht zijn, worden ze niet periodiek op veiligheid gekeurd. Het
Agentschap Telecom houdt alleen toezicht op mogelijk te hoge elektrische stralingswaarden.6
Bij de publieke laadinfrastructuur is de minister van IenW verantwoordelijk voor de veiligheid
van voertuiggerelateerde producten. De minister van EZK is vanwege de Elektriciteitswet
verantwoordelijk voor ‘het bevorderen van de veiligheid bij het gebruik van toestellen en
installaties die elektriciteit verbruiken’. Voordat de exploitant een laadpaal plaatst, zijn er
algemeen geldende veiligheidseisen waar laadpalen aan moeten voldoen, zoals de CEmarkering voor wettelijke eisen voor onder andere veiligheid en de NEN-normen voor
veiligheid. In 2017 concludeerden we dat achter het CE-merk geen waterdicht systeem
zit (Algemene Rekenkamer, 2017). Verder zijn er vanuit de markt initiatieven genomen
voor wat betreft de veiligheid van laadpalen, zoals de Basisset Afspraken Laadpaal van het
Nationaal Kennisplatform Laadinfrastructuur en de Algemene Specificaties voor een geïntegreerde netaan­sluiting in een AC laadstation van ElaadNL. Dit zijn onderlinge afspraken,
zonder wettelijke verplichting.
Als er eenmaal een laadstation is geplaatst, houdt de rijksoverheid geen toezicht op de
naleving van de veiligheidseisen (zie figuur 8). Het is niet bekend wie toeziet op de veiligheid
van laadpalen langs rijkswegen. Rijkswaterstaat ziet enkel toe op de verkeersveiligheid en
verkeersafwikkeling. Overige veiligheidsaspecten maken geen deel uit van de te maken
afweging. Ook in de omgevingsvergunning voor de overkapping worden geen veiligheidseisen
aan de laadstations gesteld.
48

In 2013 heeft TNO ook risico’s (‘blinde vlekken’) geconstateerd voor de veiligheid van
de laadpunten, zoals het veilig aan- en loskoppelen van de laadstekker. Hierover heeft de
toenmalige minister van Economische Zaken (EZ) destijd een factsheet ter informatie
naar de Tweede Kamer gestuurd en een plan van aanpak voor maatregelen laten opstellen.
Toegezegd is dat deze informatie over de veiligheid van laadpunten door het Ministerie
van IenW zal worden geactualiseerd (JenV, 2019). Bij afronding van dit onderzoek
(maart 2020) was dit nog niet gebeurd.
5.2.7 Aanbevelingen
Hieronder volgen de aanbevelingen gericht aan de minister van IenW. Aanbevelingen
specifiek aan de minister van EZK zijn beschreven in het verantwoordingsonderzoek van
het Ministerie van EZK.
• Wij bevelen de minister van IenW aan om normen, streefwaarden en/of indicatoren op
te stellen en daarvoor gericht informatie te verzamelen op basis waarvan zij kan bepalen
of het kabinet zijn doelen voor een voldoende laadinfrastructuur zal realiseren en waar
nodig kan bijsturen.
• We bevelen de ministers van EZK en IenW aan toe te zien op de naleving van afspraken
tussen laadpaalexploitanten en serviceproviders over het uitwisselen van laadinformatie
om transparante laadprijzen mogelijk te maken en te monitoren of de initiatieven ook
daadwerkelijk effect hebben.
• We bevelen de ministers van EZK en IenW aan toezicht te houden op de veiligheidseisen
voor laadpalen, op grond daarvan zo nodig aanvullende maatregelen te nemen en de
effecten daarvan te monitoren.

5.3 Uitgesteld onderhoud bij Rijkswaterstaat
Het afgelopen jaar is het uitgesteld onderhoud bij Rijkswaterstaat verder toegenomen.
Dit blijkt uit cijfers van de minister van IenW die zijn opgenomen in de zogenoemde
instandhoudingsbijlage bij het Jaarverslag 2019 van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds. Het uitgesteld onderhoud bij de 3 netwerken die Rijkswaterstaat beheert, is gestegen
van € 873 miljoen eind 2018 tot € 1.151 miljoen eind 2019. Het gaat hierbij om uitgesteld
onderhoud bij het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet en het hoofdwatersysteem.
In de instandhoudingsbijlage gaat de Minister zowel in op het volume aan uitgesteld
onderhoud, als op de balanspost ‘nog uit te voeren werkzaamheden beheer en onderhoud’
op de balans van Rijkswaterstaat. Uit de cijfers die de minister presenteert, blijkt dat het
volume aan uitgesteld onderhoud in 2019 met € 278 miljoen is toegenomen tot een
bedrag van € 1.151 miljoen. Hiertegenover staat in de balans van Rijkswaterstaat een
bedrag van € 517 miljoen per ultimo 2019 voor nog uit te voeren werkzaamheden.

49

Wij constateren dat het volume aan uitgesteld onderhoud afgelopen jaren duidelijk harder
is gestegen dan de middelen die beschikbaar zijn om dit onderhoud (alsnog) uit te voeren.
Dit is een risico voor de instandhouding van de kwaliteit van de netwerken. In figuur 9
hebben we de ontwikkeling in de tijd van beide volumes naast elkaar gezet.
Het uitgesteld onderhoud stijgt sneller dan de middelen die beschikbaar zijn om
dit onderhoud uit te voeren
1.200
1.000
800

In miljoenen €

600
400
200
0
2016
Uitgesteld onderhoud

2017

2018

2019

Balanspost ‘Nog uit te voeren werkzaamheden’

Figuur 9 Ontwikkeling uitgesteld onderhoud en nog uit te voeren werkzaamheden

In ons rapport van vorig jaar hebben we ook al gewezen op het risico van het uitstel van
onderhoud. We hebben toen onderzoek gedaan naar storingen en stremmingen in het
hoofdvaarwegennet. We constateerden onder meer dat de onderhoudssituatie urgenter is
dan uit het jaarverslag 2018 van het Infrastructuurfonds naar voren komt en dat het volume
aan uitgesteld onderhoud jaarlijks toeneemt waardoor er een grotere kans is op storingen.
We bevalen aan om meer geld uit te trekken voor instandhouding. In de ontwerpbegroting
2020 van het Infrastructuurfonds heeft de minister van IenW daarom in totaal € 100
miljoen extra beschikbaar gesteld voor het onderhoud in de periode tot en met 2021.
De minister gaf hierbij aan dat met deze impuls een deel van het uitgesteld onderhoud op
wegen en vaarwegen wordt aangepakt en dat maatregelen worden genomen om storingen
op de vaarwegen en de groei van het uitgesteld onderhoud te beperken. Een andere
toezegging die de minister heeft gedaan naar aanleiding van ons onderzoek van vorig jaar
is om een externe audit uit te laten voeren naar de langjarige instandhoudingsbehoefte.
Deze audits worden in 2020 uitgevoerd, zo geeft de minister aan in de begroting 2020.
Uit deze audits moet blijken of er spanning is op de benodigde versus de bovenstaande
budgetten voor instandhouding en zo ja, hoe groot deze is, aldus de minister.

50

5.4 Oordeel over de totstandkoming beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het
Ministerie van IenW onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van
specifieke beleidsterreinen.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van IenW is betrouwbaar tot
stand gekomen en is niet strijdig met de financiële verantwoordingsinformatie.

51

6

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van IenW heeft op 29 april 2020 gereageerd op ons conceptrapport. Hieronder
geven we haar reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek2019. Daar staat ook de volledige reactie van de minister van
EZK, die op 23 april 2020 eveneens een reactie heeft gegeven op het onderzoek naar de
laadinfrastructuur voor elektrisch rijden. Ook deze reactie geven we samengevat weer.
We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van IenW
De minister van IenW gaat in haar reactie in op alle aanbevelingen in ons rapport.
Lessen eindafrekening Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
De minister zegt toe dat onze aanbevelingen om een aanspreekpunt voor de provincies en
gemeenten te benoemen voor de verantwoordingsaspecten worden geconcretiseerd bij
een eventuele totstandkoming van een nieuwe specifieke uitkering. Bij de totstandkoming
daarvan zal ook onze aanbeveling worden betrokken om een overzichtelijke afrekenperiode
te kiezen evenals de aanbeveling om bij tussentijdse verlenging meer rekening te houden
met verantwoordingsaspecten.
Bedrijfsvoering
De minister beaamt dat er binnen de bestuurskern meer inzicht is in de knelpunten in de
bedrijfsvoering en dat nadrukkelijker wordt gestuurd op het oplossen hiervan. Om de
knelpunten die we in 2019 hebben geconstateerd aan te pakken, neemt zij de volgende acties:
• Ter verbetering van het lifecycle management zet de minister in op een plancyclus
voor ICT-onderhoud, heldere kaders en een koppeling met de begroting. Tevens zal
zij het CIO-office uitbreiden. Zij benadrukt overigens dat de laatste tijd al belangrijke
stappen zijn gezet om bij grote ICT-projecten het opdrachtgeverschap, het centrale
inzicht, de advisering en de governance verder te verbeteren.
• Voor wat betreft informatiebeveiliging zullen de taken en verantwoordelijkheden van
de CISO als afzonderlijke functie worden erkend, met inachtneming van de kaders die
de minister van BZK heeft gesteld met betrekking tot het CIO-stelsel. Daarnaast zal de
minister monitoring en sturing vanuit de bestuurskern inrichten.
• In 2020 worden de maatregelen die in 2019 zijn genomen om de kleine inkopen van
Rijkswaterstaat beter te beheersen geëvalueerd.
• De minister geeft aan dat Rijkswaterstaat de inkoopmonitor in 2019 al heeft verbeterd.
In 2020 wordt verder gegaan met de ontwikkeling van een aparte monitor voor inhuur.
De minister stelt dat er al veel goed gaat op het gebied van aanbestedingen, in het
52

bijzonder de (Europese) aanbestedingen met het grootste financieel belang.
In 2020 zal de minister erop toezien dat inkoopspecialisten tijdiger worden ingeschakeld,
de verschillende inkooporganisaties meer gezamenlijk optrekken en van elkaar leren
en dat de afgesproken procedures op de juiste manier worden nageleefd.
Rijkswaterstaat en de transitie naar circulair werken
De minister geeft aan te werken aan concrete en meetbare tussendoelen om zowel de
doelstelling om in 2030 50% minder primaire grondstoffen te gebruiken te kunnen behalen
als ook de ambitie om in 2030 volledig circulair te werken. De manier waarop wordt
samengewerkt met marktpartijen om de transitie naar een circulaire economie vorm te
geven wordt beschreven in het plan van aanpak Op weg naar een vitale infrasector dat zij op
3 maart 2020 naar de Tweede Kamer heeft gestuurd, aldus de minister. De minister geeft
aan dat Rijkswaterstaat de milieukostenindicator (MKI)-waarde als kwaliteitscriterium
gebruikt bij aanbestedingen volgens de methodiek van de beste prijs-kwaliteitverhouding.
Er wordt gewerkt aan een methode om circulariteit aan de milieukostenindicator toe te
voegen. Daarnaast wordt onderzocht hoe circulariteit mee kan worden genomen in de
prestatieafspraken die de minister iedere 4 jaar met Rijkswaterstaat maakt. Tot slot neemt
de minister ons advies over om betere financiële afspraken te maken om circulair bouwen
te stimuleren.
Beleidsresultaten Intensivering snelfietspaden
De minister schrijft dat zij, door te kiezen voor een gelijkmatige verdeling van de middelen
voor snelfietspaden over het land, een landelijke intensivering in gang heeft gezet. In de
toekomst wil zij, samen met de provincies, bezien hoe zij middelen meer competitief kan
inzetten. Daarnaast geeft de minister aan dat wordt gewerkt aan een eenduidige methodiek
voor de evaluatie van snelfietsroutes om meer inzicht te krijgen in effectiviteit. Tot slot
geeft de minister aan fietsmaatregelen, waaronder snelfietsroutes, mee te willen gaan
nemen in de afweging voor de oplossing van bereikbaarheidsknelpunten in het te vormen
Mobiliteitsfonds.
Laadinfrastructuur voor elektrisch rijden
De minister van IenW is nader ingegaan op de aanbeveling om met streefwaarden en
gerichte informatie te bepalen of het kabinet doelen voor een voldoende laadinfrastructuur
realiseert. Zij verwijst daarbij naar regionale samenwerkingsverbanden die in de plannen
voor de uitrol van de laadinfrastructuur streefcijfers voor de realisatie van laadinfrastructuur
zullen opnemen. Mogelijk gebruik van de Omgevingswet daarbij wordt onderzocht.
De stuurgroep ‘Nationale Agenda Laadinfrastructuur’ (NAL) zal de uitrol monitoren en
waar nodig bijsturen.

53

De minister van IenW geeft aan dat in de NAL ook aanvullend specifieke afspraken zijn
gemaakt met brancheverenigingen van laadpaalexploitanten en serviceproviders over het
transparanter weergeven van laadprijzen. Zij verwijst naar de Autoriteit Consument en
Markt (ACM), die heeft aangekondigd om in 2020-2021 verscherpt aandacht te besteden
aan de prijstransparantie.
De minister van EZK vindt dat er geen sprake is van onduidelijkheid over wie toeziet
op de betrouwbaarheid van de meters. Bij plaatsing en gebruik moeten ze voldoen aan
de eisen van de Metrologiewet. Het toezicht daarop is belegd bij Agentschap Telecom.
De minister stelt dat de eigenaar van het meetinstrument primair verantwoordelijk is dat
deze aan de eisen van de Metrologiewet blijft voldoen, maar dat het onduidelijk is hoe
marktpartijen daaraan invulling geven. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek
van Agentschap Telecom in 2020 zal de minister bezien of hij maatregelen moet nemen en
zo ja, welke.
Volgens de minister van IenW is de fysieke veiligheid van de laadinfrastructuur gewaarborgd
door toepassing van diverse veiligheidseisen en –normen. Verder actualiseren verschillende
verantwoordelijke ministeries de huidige voorschriften en normen voor (brand)veiligheid
en laadpunten. Medio 2020 verwacht de minister een update van de integrale factsheet
veiligheid elektrisch personenvervoer.
Toename reservering uitgesteld onderhoud
De minister erkent dat de opgave voor instandhouding fors is en de kosten naar verwachting
toe zullen nemen. Zij heeft toegezegd dat ze de Tweede Kamer medio 2020 zal informeren
over de ontwikkeling van de financiële opgave en haar visie daarop.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen met instemming vast dat de minister de aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer onderschrijft en maatregelen gaat nemen of al heeft genomen om de knelpunten
die wij signaleren aan te pakken. Wij zullen de voortgang en uitkomst van de maatregelen
volgen. Wij gaan in op enkele toezeggingen bij ‘Rijkswaterstaat en de transitie naar circulair
werken’ en ‘laadinfrastructuur voor elektrisch rijden’.
Rijkswaterstaat en de transitie naar circulair werken
De minister schrijft dat zij circulariteit toe wil voegen als criterium aan de Milieu Kosten
Indicator. Rijkswaterstaat gebruikt de MKI-waarde als kwaliteitscriterium bij aanbestedingen
volgens de methodiek van de beste prijs-kwaliteitverhouding (BPKV). Als in een aanbestedingsprocedure wordt gegund op basis van BPKV wordt de inschrijving naast andere criteria
zoals de prijs ook op kwaliteit beoordeeld. De aanbesteder stuurt door te bepalen hoeveel
54

waarde de MKI-waarde heeft in de bepaling van de score voor gunning. Wij wijzen erop
dat, als prijs een meer bepalende factor is dan de MKI-waarde, het effect van toevoeging
van circulariteit aan MKI alsnog beperkt is. Wij zullen de maatregelen die de minister op
dit gebied als ook de andere maatregelen die de minister neemt om circulair werken te
stimuleren, nauwlettend volgen.
Intensivering snelfietspaden
Voor wat betreft onze opmerkingen over de gevolgen van de keuzes van de minister voor
de doelmatigheid en doeltreffendheid van de intensivering voor snelfietspaden, geeft de
minister aan dat zij in de toekomst wil bezien hoe zij middelen voor snelfietspaden meer
competitief kan inzetten. Dat wijst er volgens ons op dat er volgens de minister toch nog
onderzoek en overleg nodig is. Eerder heeft de minister bij de inzet van de middelen van
het amendement Hoogland wel snelfietspaden geselecteerd op basis van verwachte
overstappercentages. Het lijkt ons goed van die ervaring gebruik te maken.
Laadinfrastructuur voor elektrisch rijden
Wij onderkennen dat bij het kabinetsbeleid gekozen is voor een faciliterende rol. Hierdoor
is de minister van IenW voor een landelijk beeld van streefcijfers en monitorgegevens
afhankelijk van goede afspraken binnen de diverse samenwerkingsverbanden. Dat geldt
ook voor afspraken met marktpartijen over prijstransparantie.
In ons onderzoek constateren we ook dat AT inderdaad is belast met het toezicht op het
voldoen aan de betrouwbaarheid van de meters bij plaatsing en gebruik. Wij geven ook aan
dat de voor de consument relevante meter op het aansluitpunt (de connector) na plaatsing
niet periodiek wordt gecontroleerd om te bepalen of deze aan de eisen van de Metrologiewet
blijft voldoen. De minister van EZK stelt dat de eigenaar van het meetinstrument daarvoor
primair verantwoordelijk is. Benzinepomphouders zijn echter ook verantwoordelijk voor
het afleveren van de juiste hoeveelheden benzine of diesel aan de consument. AT controleert
desalniettemin steekproefsgewijs of in gebruik genomen benzinepompen aan de wettelijke
eisen blijven voldoen. Op basis van het AT-onderzoek in 2020 dat de minister in zijn reactie
noemt, kan hij wellicht aangeven hoe AT vergelijkbare controles inricht bij de meter op het
aansluitpunt van laadpalen.
We zien verder dat er aandacht is voor veiligheidseisen van de laadinfrastructuur. Daarom
verwachten we dat er in de aangekondigde actualisaties van de regelgeving ook duidelijkheid
komt over wie (periodiek) toeziet op de veiligheid van de laadaansluitingen nadat deze zijn
geplaatst.

55

Bijlage 1

Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van
IenW 2019
In deze bijlage vermelden wij via een visuele weergave de geconstateerde fouten en
onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau ten behoeve van ons oordeel over de
verplichtingen én uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2019 van het Ministerie van
IenW. Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2019 vindt u
een totaaloverzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die
we aantroffen in:
• Verplichtingen
• Uitgaven/ontvangsten
• Saldibalans
• Afgerekende voorschotten
• Baten-lastendiensten
De visualisatie geeft de tolerantiegrens (percentage) met een verticaal streepje weer.
Dit geldt zowel voor het criterium rechtmatigheid als voor het criterium betrouwbaar en
ordelijk. De visualisatie start met weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal
van de verantwoordingsstaat en achtereenvolgens de begrotingsartikelen waar het hoogste
percentage fouten en onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waar geen
fouten en onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de visualisatie opgenomen. Naast
het verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotingsartikel
opgenomen. Het groene kader illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotingsartikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

56

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)
Fout + Onzekerheid

Verantwoord bedrag

RM - 0%
Totaal

8.105.024
162.100 tolerantiegrens

BO - 0%

8.130

37.066
3.707 tolerantiegrens

//

805

98 . Apparaatsuitgaven
kerndepartement

11 . Integraal
waterbeleid

54.909
5.491 tolerantiegrens

BO - 0%

1.182
6

4.065

343

RM - 0%

142.070
14.207 tolerantiegrens

BO - 0%

1.043
40

285

RM - 0%
21 . Duurzaamheid

18 . Scheepvaart en
Havens

14 . Wegen en
verkeersveiligheid

22 . Omgevingsveiligheid
en milieurisico's

74.157
7.416 tolerantiegrens

BO - 0%

RM - 0%
35.641
3.564 tolerantiegrens

126.324
12.632 tolerantiegrens

RM - 0%
21.788
2.179 tolerantiegrens

16 . Openbaar Vervoer en
Spoor

13 . Ruimtelijke
ontwikkeling

135

228

30.714
3.071 tolerantiegrens

13

25.560
2.556 tolerantiegrens

BO - 0%

57

//

//

//
//

13

//
//

10

//
//

BO - 0%

RM - 0%

//

//

BO - 0%

RM - 0%

//

//

BO - 0%

32.038
3.204 tolerantiegrens

//

//

BO - 0%

RM - 0%
20 . Lucht en Geluid

6

BO - 0%

RM - 0%

//
//

BO - 0%

RM - 0%
97 . Algemeen departement

//
//

BO - 0%

41.220
4.122 tolerantiegrens

//
//

RM - 0%
329.738
25.000 tolerantiegrens

//
//

BO - 0%

RM - 0%
19 . Klimaat

//

51

RM - 0%
17 . Luchtvaart

Tolerantiegrens

8

//
//

Uitgaven en ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)
Verantwoord bedrag

Fout + Onzekerheid

RM - 0%
Totaal

98 . Apparaatsuitgaven
kerndepartement

8.056.862
161.137 tolerantiegrens

BO - 0%

15.153

11.355

BO - 0%

80.686
8.069 tolerantiegrens

1.517
1.522

BO - 0%

514

RM - 0%
17 . Luchtvaart

30.326
3.033 tolerantiegrens

519

BO - 0%

1.459

RM - 0%

14 . Wegen en
verkeersveiligheid

102.756
10.276 tolerantiegrens

22 . Omgevingsveiligheid
en milieurisico's

30.340
3.034 tolerantiegrens

13 . Ruimtelijke
ontwikkeling

37.227
3.723 tolerantiegrens

1.456

BO - 0%

410

RM - 0%

356

BO - 0%

419

RM - 0%

422

BO - 0%

156

RM - 0%
21 . Duurzaamheid

16 . Openbaar Vervoer en
Spoor

11 . Integraal
waterbeleid

30.038
3.004 tolerantiegrens

BO - 0%

31.908
3.191 tolerantiegrens

RM - 0%
60.471
6.047 tolerantiegrens

BO - 0%

61.671
6.167 tolerantiegrens

BO - 0%

38.998
3.900 tolerantiegrens

BO - 0%

RM - 0%

24 . Handhaving en
toezicht

134.798
13.480 tolerantiegrens

23 . Meteorologie,
seismologie en
aardobservatie

55.242
5.524 tolerantiegrens

18 . Scheepvaart en
Havens

BO - 0%

RM - 0%
BO - 0%

RM - 0%
57.566
5.757 tolerantiegrens

BO - 0%

RM - 0%
25 . Brede doeluitkering

129
134

BO - 0%

RM - 0%
20 . Lucht en Geluid

97

RM - 0%

RM - 0%
19 . Klimaat

//

10.166

RM - 0%
97 . Algemeen departement

//

16.075

RM - 0%
338.815
25.000 tolerantiegrens

955.610
47.780 tolerantiegrens

BO - 0%

58

140
109

32
17

17
13

22
41

9
17

9
18

153

Tolerantiegrens

//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//

Bijlage 2

Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die de ministers
op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de
bedrijfsvoering van de ministeries gedurende het begrotingsjaar. Het onderzoek resulteert
in onze verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening en de saldibalans van het Rijk, zoals
opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk. De taken en bevoegdheden van de
Algemene Rekenkamer voor het verantwoordingsonderzoek liggen vast in de Grondwet
en in de Comptabiliteitswet 2016. Met een verklaring van goedkeuring van de Algemene
Rekenkamer opgenomen in onze Staat van de rijksverantwoording, kunnen de StatenGeneraal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan de minister.
Onderzoek naar de jaarverslagen
Ons onderzoek naar de jaarverslagen is gericht op het vaststellen:
• of de financiële verantwoordingsinformatie betrouwbaar en ordelijk is en de financiële
transacties rechtmatig zijn – dat wil zeggen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere toepasselijke (wettelijke) regels;
• of de (niet-financiële) verantwoordingsinformatie over het gevoerde beleid en de
bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand gekomen is en niet in strijd is met de financiële
informatie;
• of de inrichting van het jaarverslag voldoet aan de bepalingen uit de Comptabiliteitswet
2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.
Bij het onderzoek naar de financiële informatie maken we gebruik van de internationale
controlestandaarden voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ‘ISSAIs’). Wij verrichten zelf controlewerkzaamheden en maken waar mogelijk
gebruik van de werkzaamheden van de Auditdienst Rijk (ADR) die controleert ten behoeve
van de ministers conform de Comptabiliteitswet 2016.
De Algemene Rekenkamer stemt de risicoanalyse en de geplande controlewerkzaamheden
met de ADR af. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR en stellen risicogericht
vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en de bevindingen
hebben geleid tot de juiste oordelen. Om te kunnen bepalen wat wel en niet belangrijk is
gebruiken we kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen. Ons onderzoek en onze
oordelen sluiten aan op het budgetrecht van het parlement per begrotingsartikel.

59

Voor de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en het gevoerde beleid beoordelen wij op grond van de Comptabiliteitswet 2016 risicogericht de maatregelen voor een
betrouwbare totstandkoming van deze niet-financiële informatie. Het onderzoek naar de
betrouwbare totstandkoming richt zich op het proces van de totstandkoming van de
informatie en minder op de informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel af over deze
niet-financiële informatie. Wel onderzoeken wij of deze informatie niet strijdig is met
de financiële verantwoordingsinformatie.
Onderzoek naar de bedrijfsvoering
In ons onderzoek naar de bedrijfsvoering van de ministeries onderzoeken wij of het
begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering en de daartoe
bijgehouden administraties van het Rijk voldoen aan de normen van doelmatigheid,
rechtmatigheid, ordelijkheid, controleerbaarheid en betrouwbaarheid.
Omdat het niet mogelijk is alle relevante elementen van de bedrijfsvoering jaarlijks te toetsen,
hebben we een meerjarige aanpak ontwikkeld. We onderzoeken daarbij risicogericht de
elementen die een rechtstreekse relatie hebben met de financiële informatie in de jaarverslagen of essentieel zijn in de bedrijfsvoering. Als we vinden dat een onderdeel van
de bedrijfsvoering onvoldoende beheerst verloopt, noemen wij dat een ‘onvolkomenheid’
of een ‘ernstige onvolkomenheid’. In onze rapporten geven we niet alleen informatie over
de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.
Voor ons onderzoek naar informatiebeveiliging hebben we de samenhang gezocht tussen
de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst 2012 (BIR 2012), BIR:2017 en de Baseline
Informatiebeveiliging Overheid (BIO). Het normenkader is opgebouwd uit 4 onderdelen
van het volwassenheidsmodel dat we in 2018 gehanteerd hebben: governance, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement.
Onderzoek naar beleidsinformatie
Wij doen jaarlijks onderzoek naar beleidsinformatie. In het onderzoek gaat het vooral om
de vraag of ministers erin slagen de belastingbetaler waar voor zijn geld te leveren, en of zij
het parlement hierover voldoende informeren.
Wij onderzoeken:
• hoeveel geld er wordt besteed aan het beoogde doel;
• of voor dat geld de beloofde prestaties worden geleverd;
• in hoeverre het beoogde doel wordt bereikt met dit geld;
• of de Staten-Generaal in begroting, jaarverslag en andere Kamerstukken over dit
onderwerp voldoende informatie hebben gekregen.
Een uitgebreide methodologische verantwoording over ons jaarlijkse verantwoordings­
onderzoek staat op onze website: www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek.
60

Bijlage 3

Literatuur
Publicaties
Agentschap NL (2012). De stekker in elektrisch vervoer, maar hoe. Utrecht: eigen beheer.
Agentschap Telecom (2019). Themaonderzoek; Metrologische aspecten laadpalen. Zonder
plaats: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2017). Producten op de Europese markt: CE-markering ontrafeld.
Den Haag: eigen beheer. Bijlage bij Kamerstuk 27879, nr. 56. Tweede Kamer, vergaderjaar
2016-2017.
Algemene Rekenkamer (2019). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 bij het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII). Den Haag: eigen beheer. Bijlage bij
Kamerstuk 35 200, nr. 2. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019.
Bayings, M. (2018). OCPI implementatie. Van token uitwisseling naar volwaardige roaming
en prijstransparantie. Breda: eMobility Consulting.
BIT (2018). Definitief BIT-advies programma iCAS. Den Haag, 12 juni 2018.
EAFO (zonder datum). ‘European Alternative Fuels Observatory’. www.eafo.eu,
geraadpleegd op 13 februari 2020.
IenW en EZK (2017), Grondstoffenvoorzieningszekerheid (aanbiedingsbrief grondstoffen­
akkoord), kamerstuk 32 852, nr. 46. Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017.
IenW en EZK mede namens BZ en BZK (2016), Nederland circulair in 2050, Den Haag:
eigen beheer.
IenW (2018). Afsprakenlijst Bestuurlijk Overleggen MIRT, 21 en 22 november 2018.
IenW (2019). Afsprakenlijst Bestuurlijk Overleggen MIRT, 20 en 21 november 2019.
IenW (2019). Brief aan de Tweede Kamer van de minister van Infrastructuur en Waterstaat d.d.
5 september 2019 over luchtvaartbeleid (Kamerstuk 31936 nr. 658). Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020 31 936, nr. 658.

61

JenV (2019). Antwoorden Kamervragen over het brandveiligheidsrisico elektrische auto’s.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 2711097.
MOVE Mobility (2016). Beoordeling oplossend vermogen snelfietsroutes. Deventer:
eigen beheer.
MOVE Mobility (2018). Doorberekeningen regionale fietsprojecten met de scan.
Deventer: eigen beheer.
MuConsult (2010). Evaluatie Fiets filevrij; Eindrapport. Amersfoort: eigen beheer.
Nationale Agenda Laadinfrastructuur (zonder auteur, 2019). Zonder plaats: eigen beheer.
PBL (2019), Circulaire Economie in Kaart, Den Haag: eigen beheer.
Rijkswaterstaat (2019), Toekomstige Opgave Rijkswaterstaat: Perspectief op de uitdagingen en
verbetermogelijkheden in de GWW-sector Rijkswaterstaat, Natuurlijk kapitaal aan het werk,
Den Haag: eigen beheer.
RVO.nl (2017). Verzilvering Verdienpotentieel Elektrisch Vervoer. Utrecht: eigen beheer.
Transitieagenda Circulaire Bouweconomie (zonder auteur, 2018). Zonder plaats:
eigen beheer.
Witteveen en Bos (2017), Duurzaamheidonderzoek hergebruik boogbrug Vianen.
Zonder plaats: eigen beheer.
Wet- en regelgeving
Elektriciteitswet 1998. Wet van 2 juli 1998, houdende regels met betrekking tot
de productie, het transport en de levering van elektriciteit.
Meetcode Elektriciteit. Besluit van de Autoriteit Consument en Markt van 21 april 2016,
kenmerk ACM/DE/2016/202150, houdende de vaststelling van de voorwaarden als
bedoeld in artikel 31 van de Elektriciteitswet 1998.
Metrologiewet. Wet van 2 februari 2006, houdende regels omtrent meeteenheden
en omtrent het in de handel brengen en het gebruik van meetinstrumenten.
Richtlijn 2014/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de harmonie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden
van meetinstrumenten.
62

Bijlage 4

Eindnoten
1. In het rapport zoals aangeboden aan de minister van IenW voor bestuurlijk hoor en
wederhoor werd de situatie met een minister van IenW en een minister voor MenW
beschreven. Aanbevelingen over de eindafrekening van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, de transitie van Rijkswaterstaat naar circulair werken,
snelfietspaden en de laadinfrastructuur voor elektrisch rijden waren gericht aan de
minister voor MenW. Omdat de herverdeling van portefeuilles is teruggedraaid toen
de minister van BZK terugkeerde na haar ziekte, zijn alle aanbevelingen nu gericht aan
de minister van IenW.
2. Het percentage is aangepast van 3,0% naar 3,3% nadat het conceptrapport is aangeboden
aan de minister van IenW voor bestuurlijk hoor en wederhoor. Het gaat hier om een
feitelijke verbetering.
3. Profiel departementale CIO-organisatie; dit is een in 2017 vastgestelde set van eisen
aan de departementale CIO-organisatie.
4. Een netbeheerder is iets anders dan een energieleverancier. Een netbeheerder kan niet
vrij worden gekozen, in tegenstelling tot een energieleverancier. Iedere regio heeft zijn
eigen netbeheerder. Deze netbeheerder zorgt ervoor dat gas en stroom een woning
of bedrijf binnenkomen en onderhoudt de netwerken. De energieleverancier wekt de
stroom op en koopt het gas in op de energiemarkt. Zij verkopen het gas en de stroom
vervolgens door en leveren dat via het netwerk aan de gebruikers.
5. Bij private laadpunten hoeft in principe geen goedgekeurde meter bij het laadpunt te
zitten. Dit kan wel nodig zijn als de consument bijvoorbeeld laadkosten wil declareren
bij zijn werkgever of de kosten wil aftrekken bij zijn belastingaangifte.
6. AT houdt toezicht op de EMV-waarden (elektromagnetische velden) waarden en de
EMC-waarden (elektromagnetische compatibiliteit) waar verhoogde straling zich zou
kunnen voordoen bij snellaadstations.

63

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis/Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2020