Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

21 501-20

Europese Raad

Nr. 603

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN EN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 januari 2012
Op 9 december 2011 kwamen de staatshoofden en regeringsleiders van
de Eurozone overeen een internationaal verdrag uit te werken voor een
versterkte economische unie, bestaande uit een begrotingspact en een
versterkte coördinatie van het economisch beleid (zie het verslag van de
Europese Raad van 8–9 december, Kamerstuk 21 501-20, nr. 602). Negen
niet-eurolanden hebben aangegeven aan de besprekingen over het
verdrag deel te nemen.
Met deze brief willen wij u, mede namens de minister-president, informeren over het proces van totstandkoming van dit verdrag. Verder willen
wij u een globaal overzicht geven van de belangrijkste onderdelen ervan
en de inzet van het kabinet daarbij. Deze beschrijving zal zoveel mogelijk
worden voorzien van een indicatie van het krachtenveld, op basis van
ambtelijke besprekingen over het concept van het verdrag. De brief besluit
met een voorlopige appreciatie van het mogelijke eindresultaat van de
besprekingen. Als bijlage bij deze brief vindt u het concept van het
verdrag d.d. 16 december jl., zoals dat is opgesteld en openbaar gemaakt
door de Juridische Dienst van de Raad.1 De besprekingen zijn nog
gaande, maar dit concept geeft een goede indruk van de stand van zaken.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Deze brief beperkt zich tot de totstandkoming van het voornoemde
verdrag. Dit is vanzelfsprekend slechts een onderdeel van de Europese
crisisaanpak. Zo wordt parallel verder gewerkt aan de versterking van de
stabiliteitsmechanismen cf. de verklaring van 9 december. Daarnaast zet
Nederland zich in Europa in voor het scheidbaar maken van banken in
tijden van crisis, zoals door recovery and resolution plans (die instellingen
dwingen om in tijden van crisis ontmantelbaar te zijn waardoor de too big
to fail problematiek wordt aangepakt), versterkt Europees toezicht en
geharmoniseerd Europees crisismanagement, en hogere kapitaaleisen
voor banken (CRD IV). Ook voert Griekenland onderhandelingen met de
private sector over een herstructurering van de staatsschuld. Nederland
zet zich daarnaast in voor het versterken van de Europese economische

kst-21501-20-603
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

1

stabiliteit en groeivermogen conform de kabinetsbrief van 17 oktober
2011 (Kamerstuk 21 501-07, nr. 847). Over deze andere sporen wordt u via
de gebruikelijke kanalen geïnformeerd, in het bijzonder via de geannoteerde agenda’s voor de Eurogroep/Ecofin en de Europese Raad.
Proces
Het kabinet acht het van belang dat zo snel mogelijk een akkoord wordt
bereikt over het verdrag, zodat de gemaakte afspraken tijdens de
Europese Raad van 8–9 december 2011 juridisch worden verankerd.
Snelle toepassing van het verdrag is van belang om de stabiliteit op
middellange termijn te waarborgen en een krachtig signaal naar financiële
markten te zenden. Dit vereist een nauwgezette omzetting van de
afspraken van de Europese Raad in het verdrag. Prioriteit hierbij voor het
kabinet is dat de gemaakte afspraken over begrotingsdiscipline tijdens de
Europese Raad hier zo helder mogelijk terugkomen. Het kabinet acht het
eveneens van belang dat het perspectief van zo spoedig mogelijke
integratie in de EU verdragen wordt benadrukt, om zo alle 27 lidstaten bij
de afspraken te betrekken.
De ambtelijke besprekingen zijn eind december begonnen en bevinden
zich inmiddels in een gevorderd stadium. Naar verwachting zal het
concept van het verdrag worden besproken door de Ministers van
Financiën tijdens hun bijeenkomst op 23–24 januari en door de Ministers
van Buitenlandse/Europese Zaken tijdens hun bijeenkomst op 27 januari
a.s. De informele Europese Raad van eind januari zal vervolgens de stand
van zaken in de totstandkoming bespreken en zo nodig versnellen, met
het oog op de finalisering van de tekst zodat het verdrag tijdens de
Europese Raad van 1 en 2 maart 2012 kan worden ondertekend. Mocht dit
te ambitieus blijken, dan zal een finaal akkoord naar verwachting tijdens
de Europese Raad van maart worden bereikt. In de aanloop naar de
Europese Raad van 30 januari a.s. zal het kabinet de Tweede Kamer
vanzelfsprekend op de hoogte houden van relevante ontwikkelingen
rondom het verdrag.
Na ondertekening zal een wetsvoorstel tot goedkeuring van het verdrag,
na advisering door de Raad van State, aan het parlement worden
voorgelegd.
Belangrijkste onderdelen van het verdrag en inzet kabinet
A. Substantiële bepalingen
1. Begrotingsdiscipline
Omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in buitensporigtekortprocedure
De verklaring van 9 december stelt dat de buitensporigtekortprocedure zal
worden aangescherpt door bij overschrijding van de grens van 3% voor
het begrotingstekort Commissievoorstellen vast te stellen, tenzij een
gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten van de eurozone zich
daartegen verzet. Deze afspraak zal naar verwachting in het verdrag
worden opgenomen door voor de verdragspartijen een verplichting te
creëren om zich bij stemmingen in het kader van de buitensporigtekortprocedure te gedragen conform de in het verdrag vastgelegde bepalingen: zij zullen een Commissievoorstel steunen tenzij is vastgesteld dat
een meerderheid van de verdragspartijen zich daartegen verzet. Hierdoor
zal in de buitensporigtekortprocedure de facto worden gestemd op basis
van omgekeerde gekwalificeerde meerderheid. Een gekwalificeerde
meerderheid wordt hierbij bepaald naar analogie van de bepalingen in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

2

EU-Werkingsverdrag. Dit betekent bijvoorbeeld dat zelfs de drie grootste
eurolanden gezamenlijk een Commissievoorstel niet kunnen blokkeren.
Het kabinet meent dat dit een belangrijke stap voorwaarts is vergeleken
met het sixpack, waarin bij verschillende stappen in de correctieve arm
van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) een gekwalificeerde meerderheid
in de Raad een Commissievoorstel moet steunen om dit voorstel
aangenomen te krijgen. De afspraak om steun te verlenen aan een
aanbeveling en voorstel van de Commissie tenzij een gekwalificeerde
meerderheid van de verdragspartijen zich daartegen verzet geeft de
Commissie derhalve de mogelijkheid het Stabiliteits- en Groeipact nog
robuuster te handhaven.
Een belangrijke opmerking daarnaast is dat de verklaring van 9 december
jl. alleen omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de
correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact noemt wanneer er
sprake is van een tekort groter dan 3%. De afspraken van het sixpack
maken het echter ook mogelijk een buitensporigtekortprocedure te starten
bij ongewenste schuldontwikkelingen. Wat het kabinet betreft zou ook in
deze gevallen sprake dienen te zijn van omgekeerde gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming in alle stappen van de procedure. Niet alleen
is dit consistent met de afspraken van het sixpack, het doet ook recht aan
de zorgen over de publieke schulden in Europa. Alhoewel dit punt door
enkele lidstaten gesteund wordt, is er weinig steun voor het gebruik van
meer omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming wanneer
er sprake is van een buitensporigtekortprocedure op basis van ongewenste schuldontwikkelingen. Dit gaat immers verder dan de verklaring
van 9 december. Niettemin zal het kabinet op dit punt blijven inzetten. Wel
wordt het principe uit het sixpack dat schuld boven de 60% BBP met
gemiddeld 1/20e deel per jaar moet worden afgebouwd, in elk geval in dit
verdrag vastgelegd.
Begrotingsevenwicht
De verklaring van 9 december stelde dat het structurele tekort van de
deelnemende landen in de regel niet groter mag zijn dan 0,5% BBP tenzij
er sprake is van zeer slechte economische omstandigheden, en dat de
eurolanden zich eraan committeren dit beginsel in nationale wetgeving op
te nemen op constitutioneel of gelijkwaardig niveau. Deze afspraak zal
worden opgenomen in het verdrag. De inzet van het kabinet is om hierbij
zoveel mogelijk aan te sluiten bij al bestaande Europese afspraken over
begrotingsevenwicht, namelijk de middellangetermijndoelstelling (MTO)
uit de preventieve arm van het SGP. De toegevoegde waarde ten opzichte
van deze bestaande afspraken zit in de vastlegging op verdragsniveau (in
plaats van secundaire wetgeving) en de opname in nationale wetgeving
die kan worden geverifieerd door het Hof van Justitie van de EU.
Aansluiting bij de bestaande Europese MTO-afspraken, is om meerdere
redenen wenselijk. Ten eerste voorkomt een dergelijke aansluiting nieuwe
(methodologische) discussies die lang kunnen duren. Ten tweede bieden
de huidige MTO-afspraken goede mogelijkheden om tussen lidstaten te
differentiëren op basis van de verwachtingen voor de potentiële groei, de
totale vergrijzingslasten en de startpositie van de staatsschuld als
percentage van het BBP, zodat lidstaten met hogere staatsschulden en
slechtere vooruitzichten ambitieuzere doelstellingen opgelegd krijgen. In
de context van het verdrag betekent dit dat, afhankelijk van de lidstaatspecifieke uitdagingen, sommige landen zouden moeten streven naar een
structureel saldo dat ambitieuzer is dan een tekort van – 0,5%, terwijl voor
andere landen een tekort van bijvoorbeeld -0,5% zou kunnen volstaan. De
Nederlandse MTO is op dit moment een structureel saldo tussen – 0,5%
en 0,5% BBP. De conclusies van de Europese Raad van december laten de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

3

ruimte voor lidstaatspecifieke differentiatie, en dus voor aansluiting bij de
MTO-systematiek. De deelnemende partijen lijken hierover overeenstemming te kunnen bereiken.
Voor wat betreft de omzetting in nationale wetgeving op «constitutioneel
of gelijkwaardig» niveau is de inzet van het kabinet om aan deze afspraak
invulling te geven met de wet (in voorbereiding) Houdbare Overheidsfinanciën. Belangrijke overweging daarbij is de tijd die het in Nederland
kost om via de grondwettelijke route invulling aan de verdragsverplichting
over begrotingsevenwicht te geven, terwijl het in de Nederlandse
systematiek niet nodig lijkt om het begrotingsevenwicht in de Grondwet
op te nemen. In Nederland is het mogelijk de afspraak voldoende
bindend vast te leggen zonder de Grondwet te wijzigen. De tekst op dit
punt in de overeenkomst is nog onderwerp van discussie. De inzet is er in
ieder geval op gericht dat de Grondwet niet hoeft te worden gewijzigd.
Net als Nederland hechten meerdere lidstaten om dezelfde redenen aan
de mogelijkheid om via reguliere wetgeving aan deze afspraak gehoor te
kunnen geven. Waarschijnlijk zal het verdrag deze ruimte aan de deelnemende lidstaten laten, zolang lidstaten maar voldoende waarborgen
kunnen bieden dat reguliere wetten ook een voldoende strenge en meer
permanente invulling kunnen geven aan de afspraken over begrotingsevenwicht.
Om de afdwingbaarheid van dit verdrag te versterken, is het kabinet er
voorstander van dat het nakomen hiervan een voorwaarde zal zijn voor
het verlenen van steun via het Europees Stabilisatie Mechanisme (ESM).
Dit wordt naar verwachting in het verdrag opgenomen.
2. Economische coördinatie
Het verdrag zal ook een passage bevatten over het versterken van de
economische coördinatie tussen eurolanden, conform de verklaring van
9 december. Deze passage bevat feitelijk geen nieuwe initiatieven, maar
verwijst naar bestaande procedures onder EU recht cq. naar nadere
afspraken die onder EU recht zullen worden uitgewerkt. Zo zullen de
partijen de Europeesrechtelijke verplichting herbevestigen om een
economisch beleid te voeren dat bijdraagt tot de goede werking van de
EMU, en hier zo nodig verdergaande afspraken over te maken in
EU-verband. Daarnaast nemen de partijen de verplichting op zich om over
belangrijke nationale economische hervormingen voorafgaand overleg te
voeren.
Het implementeren van maatregelen die groei en concurrentievermogen
versterken en schadelijke macro economische onevenwichtigheden
tegengaan is van groot belang. Dit deel van het verdrag sluit aan bij de
kabinetsvisie zoals neergelegd in de brief over versterken Europese
economische stabiliteit en groeivermogen. Het kabinet acht een aantal
zaken hierbij van belang. Ten eerste dient intensievere samenwerking
tussen eurolanden altijd te geschieden binnen de daarvoor bestaande
communautaire methodes (zoals nauwere samenwerking cf. artikel 20 EU
en 326–334 VWEU en secundaire wetgeving via artikel 136 VWEU), zodat
bij de praktijk van het VWEU wordt aangesloten en geen nieuwe intergouvernementele structuren ontstaan. Ten tweede dient intensievere
samenwerking tussen eurolanden alleen plaats te vinden wanneer dit
noodzakelijk en proportioneel is. Dit is zeker van belang in relatie tot de
interne markt. Zaken die hieraan raken dienen bij uitstek te worden
vormgegeven in EU-27-verband. Het kabinet vindt bij een overgrote
meerderheid van de lidstaten steun voor deze lijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

4

B. Horizontale en institutionele aspecten
1. Relatie verdrag tot het EU-Werkingsverdrag (VWEU)
Zoals gesteld in het verslag van de Europese Raad van 8–9 december, had
het kabinet een voorkeur voor het vastleggen van de gemaakte afspraken
onder alle 27 lidstaten. Echter, overeenstemming tussen de 27 lidstaten
kon hier niet worden bereikt, waardoor gekozen is voor een complementair verdrag. Het kabinet acht het hierbij van groot belang dat zoveel
mogelijk wordt aangesloten bij het VWEU. Dit betekent dat de
EU-Verdragen volledig worden gerespecteerd. Een goede aansluiting bij
het VWEU is ook een voorwaarde voor het op termijn integreren van de
inhoud van het verdrag in het VWEU. Deze ambitie is door de regeringsleiders op 9 december uitgesproken, en dient wat het kabinet betreft een
prominente plek te krijgen in het verdrag. Vrijwel alle deelnemende
lidstaten steunen deze inzet, alsook de Commissie en het Europees
Parlement.
2. Rol Europese Commissie
Voor het kabinet is van belang dat de rol van de Commissie bij implementatie van het verdrag, helder en zo groot mogelijk is. Dit vergroot de kans
dat de gemaakte afspraken in het verdrag effectief worden gehandhaafd.
Dit kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Ten eerste door
het toepassen van omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in alle besluitvormingsmomenten van de correctieve arm van het
SGP, expliciet in het verdrag op te nemen. Ten tweede bevat de verklaring
van de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone van
9 december ook enkele afspraken die nadere uitwerking behoeven, zoals
de principes die overeengekomen dienen te worden over een automatisch
correctiemechanisme dat in werking treedt op nationaal niveau zodra
deelnemende lidstaten afwijken van de afspraak de begroting structureel
in evenwicht te brengen. Het kabinet acht het van belang dat deze nadere
afspraken zoveel mogelijk worden vormgegeven via secundaire
wetgeving, dus binnen het kader van de EU verdragen en volgens de
gebruikelijke EU procedures. Niet alleen garandeert dit de betrokkenheid
van het Europees Parlement bij het maken van nadere afspraken over
begrotingsdiscipline, maar dit zorgt ook voor een initiërende en centrale
rol van de Commissie bij het uitwerken van de gedetailleerdere afspraken
die niet in het verdrag zelf komen te staan, maar wel van belang zijn voor
het handhaven van deze afspraken.
3. Rol Hof van Justitie van de EU
In de verklaring van 9 december jl. hebben de staatshoofden en regeringsleiders afgesproken dat het Hof van Justitie van de EU moet kunnen
nagaan of de deelnemende landen op nationaal niveau een adequate
invulling geven aan de eis om het principe van begrotingsevenwicht in
nationale wetgeving om te zetten. Dit zal worden opgenomen in het
verdrag. Er is nog discussie over de vraag of het Hof hierbij ook de
mogelijkheid kan krijgen om financiële sancties op te leggen, naar
analogie van deze mogelijkheid onder EU recht. Het kabinet is hier
voorstander van.
Ook de Commissie zal een rol krijgen in de vaststelling of een partij de
regels voor begrotingsevenwicht goed in zijn nationale regelgeving heeft
omgezet. De precieze rol is nog onderwerp van discussie. Het kabinet zet
hierbij in op een zo uitgebreid mogelijke rol voor de Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

5

4. Informele Eurotoppen
In het verdrag zullen de afspraken van de Europese top van 26 oktober jl.
worden opgenomen over het tenminste tweemaal per jaar organiseren
van bijeenkomsten van staatshoofden en regeringsleiders van de
eurozone. Het kabinet steunt deze opname, conform de verklaring van
9 december.
5. Deelnemende niet-eurolanden
De 26 lidstaten hebben de intentie deel te nemen aan het verdrag. De
meeste afspraken die in het verdrag komen te staan, hebben echter in
eerste instantie alleen betrekking op de eurolanden. De meest waarschijnlijke uitkomst zal hier zijn dat in het verdrag wordt vastgelegd dat
niet-eurolanden niet deel hoeven nemen aan de hoofdstukken die gaan
over budgettaire discipline en economische coördinatie tot het moment
dat deze lidstaten de euro invoeren, tenzij ze besluiten zich al op een
eerder moment aan deze bepalingen te verbinden. Het kabinet kan met
een dergelijke formule instemmen, en acht dit ook wenselijk vanuit het
oogpunt dat het in het belang van Nederland is dat ook zoveel mogelijk
niet-eurolanden partij bij dit verdrag worden. Vertegenwoordigers van het
Europees Parlement zijn als waarnemer actief betrokken bij de besprekingen over het verdrag.
Conclusie
De besprekingen over het verdrag bevinden zich in een tamelijk vergevorderd stadium, zodat een voorlopige appreciatie van het mogelijke
eindresultaat kan worden opgemaakt.
Het verdrag zoals dat nu vorm krijgt is een nauwgezette omzetting van de
verklaring van 9 december jl. Dat betekent dat wat betreft de begrotingsdiscipline verdergaande versterkingen zullen worden gerealiseerd. In het
bijzonder betreft het dan het de facto invoeren van omgekeerde gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de volledige buitensporigtekortprocedure. Dit leidt tot een versterking van de positie van de Europese
Commissie, in casu de Commissaris voor Economische en Monetaire
Zaken, in het toezicht op het SGP. Een tweede versterking is de borging
van de plicht tot begrotingsevenwicht op verdragsniveau, die gerealiseerd
moet worden via nationale wetgeving onder toezicht van het Europese
Hof van Justitie. Door een verband te leggen met toegang tot steun via
het ESM wordt de afdwingbaarheid hiervan nog verbeterd. Deze
versterkingen van de begrotingsdiscipline sluiten qua richting goed aan
bij de voorstellen van het kabinet uit de brief over de toekomst van de
Economische en Monetaire Unie van 7 september jl. (Kamerstuk
21 501-07, nr. 839)
De coördinatie van het economisch beleid in het verdrag is in lijn met de
Nederlandse inzet om instrumenten, zoals het Europees Semester en de
macro-economische onevenwichtigheden procedure, beter te benutten.
Op onderdelen zullen de afspraken uit het verdrag verder worden
uitgewerkt onder EU-recht. Dit gebruik van EU recht draagt eraan bij dat
mogelijke risico’s voor de goede werking van de interne markt worden
geneutraliseerd.
De institutionele complexiteit van een complementair verdrag naast de
EU-verdragen, gecombineerd met de wens van veel lidstaten zo
nauwgezet mogelijk aan te sluiten bij de verklaring van 9 december,
hebben ertoe geleid dat het verdrag op onderdelen minder ambitieus zal
worden dan het kabinet zou willen. Zo zou bijvoorbeeld een grotere rol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

6

van het Europese Hof bij het toezicht op de naleving van het verdrag
wenselijk zijn geweest, evenals aanvullende sanctiemogelijkheden zoals
het opschorten van stemrecht bij het meermalig en/of langdurig schenden
van de regels van het SGP. Ook in dit licht is het daarom wenselijk een zo
snel mogelijke integratie van dit verdrag in de EU-verdragen na te streven,
aangezien dit mogelijkheden biedt tot verdere stappen die niet in dit
verdrag zullen worden geregeld.
Samenvattend is het kabinet niettemin van mening dat dit verdrag een
goede stap is in de versterking van de governance van de Economische
en Monetaire Unie, in het bijzonder door de aanscherpingen op het vlak
van de begrotingsdiscipline. Op termijn is het wenselijk het verdrag te
integreren in de EU verdragen en daarbij te bezien welke aanvullende
afspraken nog noodzakelijk zijn.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-20, nr. 603

7