Dynamiek en inertie rondom mestbeleid

Expert paper mestbeleid
Katrien Termeer, hoogleraar bestuurskunde Wageningen UR
Oktober 2020

Introductie: wederom een stip op de horizon!
Met dit expertpaper reflecteer ik op de Brief over het mestbeleid van de minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede Kamer van 8 september 2020. Het is een mooie brief en
ik kan mij goed vinden in de meeste voornemens. Echter, hoe voorkomen we dat deze voornemens
weer verzanden in oude mechanismes, zonder de noodzakelijke transformatie richting een duurzame
(kringloop)landbouw in te zetten en dus zonder een eerlijk perspectief te bieden aan boeren en
andere partijen in de keten? Deze mechanismes zijn als volgt te schetsen: de beleidsmatige
uitwerking van aantrekkelijke stippen op de horizon vervalt in een gepolariseerd proces van
onderhandelen, leidend tot gedetailleerde compromissen, die vervolgens in beton gegoten worden,
en waarmee nieuwe innovaties en leerprocessen in de kiem worden gesmoord. Door deze
mechanismes is een complexe, bijna monsterachtige kluwen van technische en juridische
beleidsregels gecreëerd die bijna niemand meer geheel begrijpt, waar niemand echt tevreden mee is,
en waar niemand echt aan durft te tornen. Het risico is groot dat de uiteindelijke uitvoering van de
voornemens uit de brief wederom bijdraagt aan deze stapeling van beleid. Met andere woorden, hoe
is dit contraproductieve proces te doorbreken?
Om een antwoord te geven op deze vraag, kijk ik eerst terug op de geschiedenis van bijna 50 jaar
mestbeleid. Ik blik onder meer terug op de tien aanbevelingen in mijn proefschrift over mestbeleid
van 1993. Vervolgens schets ik parallellen met de huidige situatie en presenteer ik een herijkt 10puntenplan om de transformatie richting een duurzame landbouw daadwerkelijk in te zetten en op
die manier ook het mestvraagstuk aan te pakken.

Analyse van 25 jaar mestbeleid (1968- 1993) en een 10-puntenplan voor verandering
In 1993 verscheen mijn proefschrift met als titel ‘Dynamiek en inertie rondom mestbeleid’.1 Dit
bevatte een analyse van de ontwikkeling van 25 jaar mestbeleid2. In diezelfde tijd verschenen ook
het proefschrift ‘Mest en Macht’ van Jaap Frouws en het boek ‘Het Mestmoeras’ van Frits
Bloemendaal.3 Deze hadden een vergelijkbare strekking.

1

Termeer, C.J.A.M. (1993). Dynamiek en inertie rondom mestbeleid. Een studie naar veranderingsprocessen in het
varkenshouderijnetwerk. Den Haag: VUGA.
2 De eerste beleidsnota Intensieve veehouderij verscheen al in 1975 en was gebaseerd op onderzoeksrapporten die vanaf
eind jaren ’60 door landbouw instituten gepubliceerd werden
3
Frouws, J. (1994). Mest en macht: een politiek-sociologische studie naar belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de
mestproblematiek in Nederland vanaf 1970.
Bloemendaal, F. (1995). Het mestmoeras. Den Haag: SDU Uitgevers.

De kernboodschap van mijn proefschrift was dat de oplossing van het mestvraagstuk een ingrijpend
veranderproces vergt binnen het landbouwnetwerk. Er waren echter een aantal belangrijke
cognitieve en sociale fixaties die dit veranderproces in de weg stonden.4 Deze fixaties waren ingebed
in gesloten configuraties5 of eilandjes van overeenstemming, binnen zowel de intensieve veehouderij
als binnen de natuur- en milieu beweging. Het resulteerde in een dialoog tussen doven. De neiging
van de besloten veehouderijconfiguraties om zich af te zetten tegen “de boze buitenwereld“ en van
de besloten milieuconfiguraties om de intensieve veehouderij volledig te diskwalificeren, leidden tot
een verdere verharding en blokkade van het veranderproces. Gedwongen interacties (in de vele
commissies) tussen deze beide gesloten configuraties werkten eerder polariserend dan verbindend.
Het positieve nieuws van het proefschrift was dat er ook veel dynamiek en variatie binnen de sector
en delen van de milieubeweging was, die gebruikt konden worden voor de oplossing van de
vraagstukken. Denk daarbij aan partijen die verbindingen legden tussen milieu en landbouwwaarden,
gebiedsgerichte initiatieven, organisaties van jonge boeren, innovatieve bedrijfsconcepten en eerste
ideeën over MINAS.
Zoals gebruikelijk eindigde het proefschrift met een aantal aanbevelingen waarvan ik de 10
belangrijkste samenvat:
1. Het ministerie van LNV moet een rol als configuratiemanager ontwikkelen, waarbij zij
bevordert dat fixaties doorbroken worden, respectvolle interacties plaatsvinden tussen
partijen van verschillende configuraties en een globale koers wordt uitgezet.
2. Voor een optimale uitoefening van deze taak moet het ministerie bewust werken aan het
behoud en eventueel verhogen van haar gezag.
3. Dit configuratie management moet al binnen de muren van het ministerie zelf beginnen.
4. Maak daarbij gebruik van makelaars (actoren die verbindingen kunnen leggen tussen
coalities en opvattingen) en van initiators (actoren die met onconventionele gedachten en
initiatieven komen)
5. Voorkom dat “boodschappers van het slechte nieuws” buiten de interacties worden
gehouden.
6. Bevorder de totstandkoming van een klimaat waarin reflectie positief beoordeeld wordt.
7. Voorkom een terugval op de sociale fixatie: “Wij bepalen zelf wat goed is voor de landbouw
en de buitenwereld hoeft zich daar niet mee te bemoeien”.
8. Voorkom een cognitieve fixatie in de vorm van een starre enkelvoudige probleemdefinities
(bijvoorbeeld: mest is een transportprobleem, mest is een probleem van teveel vee, mest is
een varkenshouderij probleem van Zuid-Nederland), omdat daarmee openingen naar andere
oplossingen blokkeren.
9. Doorbreek de cognitieve fixaties: “Mestverwerking is de enige oplossing”, “Inkrimping van de
veestapel is de enige oplossing” of “Inkrimping van de veestapel is onbespreekbaar”.
10. Werk met trajectmanagement, wat betekent dat er een globale koers wordt bepaald die
richting geeft aan het proces van continue bijsturing van het veranderproces.

4

Fixaties zijn opvattingen of omgangsvormen waarop niet meer gereflecteerd kan worden. Ze kunnen de vorm aannemen
van taboes, onomkeerbare beslissingen, dialoog tussen doven, uitsluiten van partijen etcetera. Cognitieve fixaties hebben
betrekking op vastgeroeste opvattingen over inhoud: het is nu eenmaal zo. Sociale fixaties bieden geen mogelijkheden voor
andere partijen of andere besluitvormingsprocessen: zo hebben we het altijd gedaan.
5 Configuraties zijn partijen met overeenkomstige opvattingen en veel onderlinge interacties en kunnen zich meer of
minder afsluiten voor derden. Ze worden ook wel aangeduid als eilandjes van overeenstemming.

Reflectie op bijna 50 jaar mestbeleid en een 10-puntenplan voor een duurzame Landbouw
Inmiddels zijn we alweer ruim 25 jaar verder. Het bovenstaande verhaal is nog steeds herkenbaar. Ik
ontken niet dat er al veel voortgang is geboekt op milieuterrein ten opzichte van 1993, maar er is nog
steeds sprake van een deel van het landbouwnetwerk dat zich afzet tegen de boze buitenwereld; een
deel van het milieunetwerk dat de landbouw liever ziet verdwijnen uit Nederland; vele cognitieve
fixaties en eenzijdige probleemdefinities; vele sociale fixaties en onproductieve interacties; en veel
dynamiek en initiatieven, die nog steeds onvoldoende benut worden.
Dit alles heeft geleid tot het huidige gedrocht van het mestbeleid, waar niemand blij mee is, maar
waar ook niemand echt aan durft te tornen omdat dan het hele kaartenhuis in elkaar stort. Wanneer
we doorgaan op dezelfde weg kan ik dit verhaal over 25 jaar weer opschrijven, tenminste als we dan
nog een landbouwsector hebben in Nederland. De urgentie van de diverse milieuproblemen en de
lastige positie van de boer in de keten is de afgelopen 25 jaar namelijk wel toegenomen.
Hieronder schets ik wederom tien punten om de noodzakelijke transformatie van de landbouw
daadwerkelijk in te zetten.
1. Vertrek vanuit een holistisch perspectief dat uitstijgt boven dat van het mestvraagstuk en de
veehouderij alleen. Neem daarin zoveel mogelijk het hele voedselsysteem en alle schakels in
de keten mee. Tornen aan het mestbeleid alleen kan resulteren in problemen op andere
terreinen. Zoals in het verleden vaak gebeurd is, worden de oplossingen van vandaag dan het
probleem van morgen.
2. De koers, oftewel de stip op de horizon, is helder. Daarop hoeven we niet zoveel meer te
studeren. Deze is goed verwoord in de Kringlooplandbouw-visie van minister Schouten en de
Europese farm to fork strategie. Het gaat om landbouwproductie binnen de grenzen van de
aarde (klimaat, milieu, water, biodiversiteit) en inclusief een goed leven voor dier en mens
(zoals een redelijk inkomen voor de boeren en goed en toegankelijk voedsel).
3. Houd deze heldere koers vast, zodat ondernemers weten waar ze de komende decennia aan
toe zijn. Deze koers bestaat uit heldere einddoelen die richting geven aan het
transformatieproces en ruimte bieden voor een variatie aan uitwerkingen, waarvoor partijen
in de keten aan de lat staan. Wel is het met het oog op investeringsbeslissingen van
ondernemers nuttig om de globale doelen in wetgeving te borgen. Continuïteit van beleid
neemt daarmee in ieder geval een deel van hun onzekerheden weg.
4. Zorg voor coherent beleid. Dit betekent dat deze doelen niet alleen gelden binnen het
mestbeleid, maar binnen al het beleid dat consequenties heeft voor de landbouw.
5. Natuurlijk moet de minister met iedereen blijven praten, maar om het hierboven geschetste
onproductieve interactieproces te voorkomen moeten de spelregels wel veranderen. Nieuwe
spelregels zouden als volgt kunnen luiden:
a. alleen partijen aan tafel die een bijdrage willen leveren aan de stip op de
horizon/koers;
b. niet alleen de usual suspects, maar vooral ook makelaars en initiators
c. partijen praten niet alleen, maar geven ook aan wat ze aan de stip bijdragen;
d. partijen onderzoeken met elkaar wat hen daarbij hindert, wat ze van anderen nodig
hebben om die hindernis te overkomen, en hoe dat georganiseerd kan worden;
e. indien gewenst kunnen afspraken worden vastgelegd in een akkoord.
6. Laat je oren dus niet hangen naar partijen die alles bij het oude willen houden en/of het
publieke debat gijzelen. Alles wat aandacht krijgt groeit namelijk. Richt je dus vooral op die
initiatieven die passen binnen die stip op de horizon. Die zijn er volop. Het ministerie heeft
een hele website met kringlooplandbouw initiatieven

(https://www.platformkringlooplandbouw.nl/initiatieven-en-inspiratie), maar ik denk ook
aan het Deltaplan biodiversiteit, de duurzaamheidsinitiatieven van de Rabobank en
FrieslandCampina etc.
7. Veel van de gedetailleerde middelgerichte maatregelen in het huidige mestbeleid staan de
ontwikkeling richting kringlooplandbouw in de weg. Breng deze barrières in kaart, bedenk
acties om deze barrières te doorbreken en voer ze ook uit.
8. Een veel geuite barrière is het ontbreken van een goed verdienmodel voor ondernemers. Het
is daarom ook te overwegen met incentives (subsidies, uitkoopregelingen, heffingen?) de
marktpositie voor duurzame initiatieven te verbeteren.
9. Zoals eerder aangegeven, kan er veel synergie ontstaan tussen de Europese farm to fork
strategie en de hierboven geschetste Nederlandse koers. Vanuit Europa zijn er ook barrières
in de vorm van gedetailleerde middelvoorschriften die een innovatieve weg richting
einddoelen kunnen hinderen. Het wegnemen van deze barrières vergt een wijze strategie in
Europa in samenwerking met lidstaten die ook duurzame landbouw nastreven. Realiseer je
daarbij wel dat wanneer het om het mestbeleid gaat, Nederland weinig credits heeft
opgebouwd bij de Europese Commissie.
10. Betrek burgers actiever in de transformatie richting een duurzaam voedselsysteem. Speel
daarbij in op actuele initiatieven zoals bijvoorbeeld de Boer-burger-dialoog.