Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 605

Beleid ten aanzien van
ontwikkelingssamenwerking

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE
ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 januari 2011
Hierbij bied ik u namens het kabinet onze reactie op het adviesrapport
«Minder pretentie, meer ambitie» van de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid aan. Dit rapport is ons aangeboden op 18 januari
2010.
In de basisbrief Ontwikkelingssamenwerking (kamerstuk 32 500 V, nr. 15),
die uw Kamers toeging op 26 november 2010, is reeds op onderdelen van
het rapport ingegaan.
Met deze brief voldoet de regering aan de verzoeken van de Eerste Kamer
van 4 december 2009 en de Tweede Kamer van 15 november 2010.
De minister-president,
De minister van Algemene Zaken,
M. Rutte

kst-32605-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

1

KABINETSREACTIE OP HET WRR-RAPPORT: MINDER PRETENTIE,
MEER AMBITIE
Hoofdlijnen
Het rapport Minder pretentie, meer ambitie; Ontwikkelingshulp die
verschil maakt van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
markeert een aantal fundamentele keuzes voor het beleid ten aanzien van
ontwikkelingssamenwerking. De regering vindt het rapport zeer waardevol en de aanbevelingen nuttig. Zoals vastgelegd in het Regeerakkoord
volgt de regering de Raad in zijn advies om fundamentele veranderingen
door te voeren. Daarbij vormt het WRR-rapport de leidraad. In de
OS-Basisbrief is een deel van de aanbevelingen van de Raad uitgewerkt.
Deze reactie zal met name ingaan op de punten uit het rapport die niet al
in de Basisbrief zijn verwerkt. In deze brief is tevens de reactie op het
WRR–rapport van de Advies Raad Internationale Vraagstukken (AIV),
Samenhang in Internationale Samenwerking, meegenomen.
De Raad stelt dat met een verschuiving in motivatie van morele
overtuiging naar zakelijk belang de ontwikkelingsopdracht steeds meer
«onontkoombaar» wordt. De regering deelt deze visie. Ontwikkelingssamenwerking heeft namelijk een belangrijke rol te spelen bij de aanpak
van de grote mondiale vraagstukken die ook ons land raken zoals
veiligheid en stabiliteit, klimaatverandering, voedsel- en energieschaarste
en grensoverschrijdende criminaliteit. Hierin spelen geopolitieke
overwegingen een rol en dat raakt aan strategische belangen van
Nederland. Daarnaast heeft Nederland zich verbonden aan internationale
verdragen en afspraken opdat mondiale welvaart voor veel meer mensen
toegankelijk wordt en armoede in de wereld wordt teruggedrongen. De
regering wil daaraan een bijdrage blijven leveren.
Er bestaat een duidelijke samenhang tussen stabiliteit, rechtsorde en
welvaartsverbetering, de centrale thema’s van het buitenland beleid van
de regering. Stabiliteit vergt heldere en betrouwbare spelregels. Naarmate
deze spelregels voor iedereen in een samenleving in gelijke mate gelden
en toegankelijk zijn, zal stabiliteit verder kunnen toenemen. Ook wordt een
samenleving dan toegankelijker voor buitenstaanders. Juist in interactie
met buitenstaanders kan deling van kennis en ervaring leiden tot
welvaartsgroei. Zonder rechtszekerheid en politieke stabiliteit komen
markten niet tot ontwikkeling, stokt het economische verkeer en blijft
ontwikkeling achter. In een wereld die steeds kleiner wordt, zoals de Raad
beschrijft, worden achterstanden scherper, neemt de druk op sociale en
economische cohesie toe, worden problemen complexer en worden de
effecten van crises sneller, dieper en door meer landen, burgers en
ondernemingen gevoeld. Ontwikkeling is daarom inderdaad een gedeeld
belang.
De Raad stelt tegelijkertijd dat ontwikkelingssamenwerking – de Raad
spreekt van ontwikkelingshulp – wel effect moet sorteren. De regering wil
daarin realistisch zijn en maakt daarom, zoals de Raad aanbeveelt,
duidelijke keuzes: verschuiving van sociale naar economische sectoren,
groter accent op zelfredzaamheid, van hulp naar investeren, concentratie
op minder thema’s en partnerlanden, nauwere aansluiting bij Nederlandse
kennis en kunde en gemeenschappelijke belangen. Deze keuzes moeten er
ook toe leiden dat de verbinding en daarmee ook het draagvlak met de
Nederlandse samenleving wordt versterkt.

1

Steve Radelet, Emerging Africa, Centre for
Global Development, Washington, 2010.

De regering onderschrijft dat klassieke bilaterale OS op middellange
termijn overbodig zal worden voor ten minste een deel van de huidige
partnerlanden. Een recente publicatie van Steve Radelet1 richt het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

2

zoeklicht op 17 landen in sub Sahara Afrika die nu al 15 jaar aaneen een
economische groei laten zien van meer dan 5% per jaar. Het ontwikkelingsproces in deze landen vergt al een andere vorm van samenwerking
dan traditionele hulp. Dit sluit nauw aan bij de oproep van de Raad tot
ontwikkelingsgerichtere hulp. Partnerschappen met het bedrijfsleven zoals
het Initiatief Duurzame Handel en vernieuwende programma’s zoals het
Health Insurance Fund passen hier goed bij. De regering zal deze vorm
van samenwerking verder uit bouwen. Hetzelfde geldt voor andere
innovatieve vormen van samenwerking en financieringsvormen zoals de
Global Alliance for Vaccinations and Immunizations en in het kader van
veiligheid en stabiliteit de 3D-benadering.
Tegelijkertijd bestaan er zorgen over een niet onbelangrijk aantal
achterblijvers, vooral in landen die geconfronteerd worden met conflicten.
Daarom kiest de regering ook expliciet voor het thema veiligheid en
rechtsorde in fragiele staten, een thema dat zowel vanuit de mondiale
agenda als vanuit de MDG-agenda prioriteit verdient. Dezelfde zorgen
voeden de keuze om de millennium ontwikkelingsdoelen als uitgangspunt
te blijven behouden. De millennium ontwikkelingsdoelen vormen immers
een belangrijk politiek afsprakenkader om internationale ontwikkelingsinspanningen te mobiliseren. Daarbij concentreert de regering zich op
Seksuele en Reproductieve Gezondheid en Rechten, inclusief moedersterfte en HIV/Aids. Verder blijft het van belang de milieu- en duurzaamheidaspecten integraal mee te wegen. Hetzelfde geldt voor een bredere
focus op gender.
De Raad waarschuwt dat er te weinig is nagedacht over de vraag wanneer
wel en niet hulp te geven en wat het effect van hulp eigenlijk is op de
ontvangende landen. Dan gaat het over macro-economische effecten als
oplopende wisselkoersen, maar ook over hulpafhankelijkheid, het
ontbreken van prikkels om zelf belasting te innen en gebrekkige verantwoordingsmechanismen van lokale overheden richting hun eigen
bevolking. Hulp die te weinig structurele verandering beoogt, dreigt
ongewenste afhankelijkheidsrelaties te creëren. Inderdaad plaatst de
praktijk ons hier soms voor een dilemma. De regering meent – net als de
Raad – dat de afwegingen in dit kader explicieter moeten worden
gemaakt. Dat geeft beter inzicht in de (positieve en mogelijk ook
negatieve) effecten van de OS inspanningen. Het mag niet zo zijn dat goed
bedoelde samenwerking per saldo noodzakelijke verandering tegengaat of
tot ongewenste afhankelijkheidsrelaties leidt.
De Raad pleit daarbij voor een breder perspectief in het ontwikkelingsbeleid. In de basisbrief Ontwikkelingssamenwerking stelt de regering
prioriteiten vast, die nadrukkelijk uiting geven aan de noodzaak om
ontwikkelingssamenwerking beter te laten aansluiten op mondiale
vraagstukken.
Ten slotte heeft de Raad ook enige aanbevelingen gedaan over de
organisatie van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. De regering
kiest voor het tegengaan van fragmentatie: minder thema’s en minder
partnerlanden. Dit heeft tot doel de beschikbare middelen effectiever te
kunnen inzetten, beter ervaring te kunnen opdoen en de kennis van de
specifieke context van onze partnerlanden te vergroten. Het is nog te
vroeg om vast te stellen hoe de focus en de specialisatie zich het best
laten vertalen in een nadere professionaliseringsslag. De regering houdt
daarbij voor ogen dat de kracht van ontwikkelingssamenwerking ook
besloten ligt in integrale beleidsvoering.
De WRR stelt dat het personeelsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken onvoldoende is gericht op specialisatie en bevordering van
deskundigheid. De OS-organisatie is daardoor onvoldoende profes-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

3

sioneel. Het ministerie van Buitenlandse Zaken spant zich in om gerichter
te investeren in kennisopbouw, kennisdeling en kennistoepassing. Ook het
personeelsbeleid zal meer ruimte gaan bieden voor de opbouw van
deskundigheid en ervaring. De regering erkent dat hier een verdere
verbeterslag nodig is, maar ziet hier niet op voorhand als enige oplossing
het oprichten van een aparte eenheid binnen of buiten de huidige
organisatie.
De Raad gaat in zijn rapport maar weinig in op multilaterale samenwerking en de rollen die bijvoorbeeld de EU, de Wereldbank en de VN
kunnen spelen. De Wereldbank heeft een grote toegevoegde waarde als
mondiaal kennisinstituut voor ontwikkelingsvraagstukken. De Raad heeft
gelijk dat hierin ook een gevaar ligt van «blue print» denken. Liever dan
een Europese tegenhanger te creëren kiest de regering voor diversiteit in
de vormgeving van samenwerking met kennisinstellingen bij ontwikkelingsvraagstukken. In de basisbrief Ontwikkelingssamenwerking heeft de
regering al vastgelegd dat zij multilaterale instellingen als belangrijke
onderhandelingsfora ziet voor het aanpakken van mondiale problemen.
Ook kunnen deze instellingen bijdragen aan efficiënte uitvoering. Met
betrekking tot de Europese Unie blijft de regering streven naar een betere
taakverdeling en samenwerking tussen donoren. Om hieraan een impuls
te geven zal de regering op korte termijn met een aantal gelijkgezinde
donoren overleggen over een verdergaande werkverdeling om tot
vermindering van het aantal partnerlanden te komen.
Ook is er in het rapport weinig aandacht voor de samenwerking met
niet-gouvernementele organisaties. De regering is van mening, dat NGO’s
een essentiële bijdrage leveren aan het ontwikkelingsproces, juist omdat
zij vaak beter dan overheden in staat zijn kwetsbare groepen te bereiken.
Die rol kan met meer legitimiteit worden ingevuld, indien zij de band met
de samenleving verder versterken, met als logisch gevolg minder
omvangrijke financieringen door de overheid. In de komende periode zal
de regering de dialoog met het maatschappelijk middenveld hierover
aangaan. De vorige regering heeft een advies gevraagd aan de Sociaal
Economische Raad over de rol die organisaties van werkgevers en
werknemers kunnen spelen bij het bevorderen van sociale dialoog in
ontwikkelingslanden. De Commissie Internationale Sociaal – Economische
Aangelegenheden van de SER heeft deze aanvraag thans in bespreking.
Een dergelijk advies sluit goed aan bij het streven naar een groter
ontwikkelingseffect van economische groei.
Hulp meer richten op ontwikkeling
De WRR bepleit een breuk met het primaat van de armoedebestrijding.
Ontwikkelingshulp moet enerzijds meer worden gericht op zelfredzaamheid van landen en anderzijds op de rol van ontwikkelingsamenwerking bij het veiligstellen van mondiale goederen. Volgens de WRR leidt
de focus op armoedebestrijding en het grote accent op investeringen in
de sociale sectoren niet tot de noodzakelijke maatschappelijke veranderingen.
De relatie tussen zelfredzaamheid en armoedevermindering is complex.
De regering hanteert de OESO/DAC definitie die armoede omschrijft als
veel breder dan een tekort aan inkomen. Immers, op het niveau van
individuele landen zullen soms veiligheids-, dan weer economische,
sociale, culturele of politieke omstandigheden de meest knellende
belemmering voor ontwikkeling vormen. Juist die complexiteit geeft ook
aan dat oplossingen niet alleen van buitenaf kunnen komen. De Raad
roept ook op om juist die landenspecifieke behoeften centraal te stellen.
Dat advies neemt de regering over. Zij zal sterker dan tot nu toe inzetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

4

op versterking van het vermogen van landen om zelf armoedeproblemen
aan te pakken.
Los van de specifieke behoeften speelt ook de vraag hoe het best
duurzaam in die behoeften kan worden voorzien. De regering deelt de
mening dat duurzame economische groei en rurale ontwikkeling
noodzakelijk zijn om uiteindelijk partnerlanden zelf in staat te stellen
sociale investeringen te financieren. De WRR zet zich naar het oordeel van
de regering echter wel erg scherp af tegen investeringen in socialeontwikkeling. Investeringen in onderwijs en gezondheidszorg hebben, zeker ook
voor meisjes en vrouwen in ontwikkelingslanden, een hoog rendement
per geïnvesteerde euro. Wel vindt de regering dat aandacht voor
productieve sectoren een grotere rol moet spelen bij het ontwikkelingsbeleid. Mede daarom zijn de bezuinigingen fors neergeslagen bij de
sociale uitgaven, zoals gepresenteerd in de basisbrief. Overigens
bedragen de uitgaven in sociale sectoren niet 75 procent zoals in het
WRR-rapport vermeld: directe investeringen in sociale sectoren bedragen
ongeveer 30%; daar bovenop komen toerekeningen – bijvoorbeeld
aanwending van algemene begrotingssteun voor sociaal beleid – van
ongeveer 30 procent.
Hulp moet specifieker zijn
De Raad bevestigt de uniciteit van ontwikkelingen per land. Dat vergt
gedegen landenkennis om effectief te kunnen interveniëren. De Raad
roept dan ook op om de landenspecifieke behoeften centraal te stellen. De
WRR heeft gelijk. De vorige regering heeft de partnerlanden in drie
profielen ingedeeld, waarbij de beleidsinzet per profiel verschilt. Voor
ieder partnerland zal een meerjarig plan met een specifieke strategie voor
de interventies gebaseerd op grondige analyses over economie, politiek
en bestuur worden opgesteld en gepubliceerd. Deze analyses dienen
vooral in en door het partnerland zelf verbeterd te worden, in samenwerking met donoren. De regering zal dit (in de EU, in Busan) aan de orde
stellen: vermeden moet immers worden dat elke donor eigen landenanalyses gaat uitvoeren.
De Raad vraagt zich vervolgens af of het aantal partnerlanden geen
belemmering vormt om voldoende op de landenspecifieke omstandigheden te kunnen inspelen. Hierbij speelt kennis een rol, maar ook het
vermogen om voldoende impact te genereren. In de basisbrief heeft de
regering haar conclusie getrokken: het aantal partnerlanden zal fors
worden teruggebracht.
De Raad adviseert het Nederlands aanbod te beperken tot thema’s waarop
Nederland meerwaarde kan bieden. Hier heeft de regering in de basisbrief
ook voor gekozen door in te zetten op voedselzekerheid en water. Het gaat
hierbij niet om aanbodsturing. In de visie van de regering dient Nederlands aanbod beter te worden afgestemd op de vraag uit onze partnerlanden. Niet de beschikbaarheid van middelen, maar de meerwaarde die
Nederland zal kunnen genereren, dient uitgangspunt te zijn bij de
vormgeving van de samenwerking. Zodanig inzetten dat Nederlandse
kracht samenvalt met concrete ontwikkelingsbehoeften is het antwoord
van de regering op dit advies van de WRR.
De regering onderschrijft het door de WRR gesignaleerde belang van de
versterking van de economie. Het doel van ontwikkelingshulp is niet het
dienen van het Nederlands bedrijfsleven, stelt de Raad. De regering is het
hiermee eens. Directe steun aan het bedrijfsleven ten behoeve van
ontwikkelingssamenwerking zou marktverstoring teweeg kunnen
brengen. Dit betekent echter geenszins dat Nederlandse belangen geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

5

rol zouden mogen spelen bij ontwikkelingssamenwerking, zoals blijkt uit
de prioritaire thema’s die de regering in de basisbrief ontwikkelingssamenwerking heeft vastgesteld. Daarbij zal de regering zich inspannen
voor de bevordering van publiekprivate samenwerking, ook op het terrein
van de dienstverlening in ontwikkelingslanden. De regering zal aandacht
blijven geven aan het vergroten van de ontwikkelingsimpact van de
(financiële) instrumenten voor het bedrijfsleven. Kennisinstellingen en
bedrijfsleven kunnen verder bijdragen aan ontwikkelingsinspanningen in
termen van expertise, marktkennis, netwerken en producten en diensten.
Kwalitatief sterk aanbod vergt ook de bereidheid om te investeren in
kennis. De WRR vindt dat Nederland hierin ernstig tekort schiet. Er wordt
te weinig in onderzoek geïnvesteerd. De regering erkent dat de deskundigheid op het gebied van OS groter moet worden. De Adviesraad
Wetenschap en Technologie heeft hierover een interessant rapport
uitgebracht1. De regering zal samen met kennisinstellingen, bedrijven en
NGO’s en aan de hand van het AWT rapport met een uitwerking komen
van het kennisbeleid. Een twaalftal organisaties heeft reeds verzocht een
feasibility studie te laten uitvoeren naar een nieuw kennisinitiatief inzake
maatschappijopbouw en de rol van civiele organisaties daarbij. De
regering zal met die en andere organisaties in gesprek gaan om
gezamenlijk te onderzoeken hoe de samenhang en uitvoerbaarheid van
het kennisbeleid kan worden verbeterd. Een nieuwe inputdoelstelling – de
Raad stelt voor 6% van het ODA budget te besteden aan kennis en
onderzoek – acht de regering echter niet wenselijk.
De Raad stelt dat de verantwoordingsdruk te ver is doorgevoerd.
Tegelijkertijd stelt de Raad ook dat de resultaten van ontwikkelingssamenwerking niet voldoende zichtbaar worden. De inzet van de regering zal
dan ook zijn om verantwoorden en leren meer ten dienste van elkaar te
stellen. Dit past in het streven naar effectievere hulp. Eind 2011 zal in
Busan de vierde conferentie over effectiviteit van de hulp plaatsvinden.
Belangrijk onderwerp is daarin de mate waarin partners en donoren ook
echt veranderingen hebben doorgevoerd die hulp effectiever kunnen
maken. Daarnaast streeft de regering naar meer duidelijkheid en
transparantie in haar verantwoording. Het traject dat hiertoe met de
Algemene Rekenkamer in 2010 is gestart, zal worden voortgezet.
Ontwikkelingssamenwerking moet breder worden

1

AWT, Kennis zonder Grenzen, kennis en
innovatie in mondiaal perspectief, advies
nr. 74, januari 2010. In dit advies over de rol
van kennis bij armoedevermindering en
duurzame ontwikkeling adviseert de Raad o.a.
mondiale uitdagingen leidend te laten zijn bij
de agendering van onderzoek en het
programmatisch stimuleren van innovatie;
hierbij vooral in te zetten op bijdrages vanuit
economische en maatschappelijke sleutelgebieden; en te bevorderen dat kennisinstellingen deze uitdagingen oppakken met partners
in ontwikkelingslanden.
2
Kamerstuk 32 500V-35, Kamerjaar 2010–
2011.

De Raad constateert dat internationale publieke goederen een steeds
belangrijker oriëntatiepunt vormen van internationaal beleid. De regering
onderschrijft dit. Ook hierin zijn keuzes noodzakelijk, omdat nieuwe
motto’s gemakkelijk tot proliferatie van beleid kunnen leiden. Lang niet
alle belangrijke mondiale problemen vergen ook daadwerkelijk aanpak op
mondiaal niveau. Nationale en regionale oplossingen zullen in veel
gevallen de voorkeur verdienen. Kernvraag is hoe lokale, nationale,
regionale en mondiale problemen en oplossingen samenhangen en welke
rol Nederland daarbij kan en wil spelen.
De Raad beveelt aan om op korte termijn tot een Nederlandse globaliseringstrategie te komen. Dit overstijgt het beleidsterrein van ontwikkelingssamenwerking. Tijdens de begrotingsbehandeling afgelopen december is
met verwijzing naar deze aanbeveling van de Raad een motie van
Kamerlid Ferrier aangenomen2 die de regering oproept om «vanuit een
mondialiseringvisie coherentie voor duurzame ontwikkeling vorm te
geven». De regering zal aan deze motie gevolg geven. Het gaat hierbij om
twee zaken. Ten eerste om het benoemen van een aantal belangrijke
mondiale uitdagingen waarvan de aanpak vanuit Nederlands perspectief
en vanuit de perspectieven van ontwikkelingslanden fors kan verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

6

Hierbij valt te denken aan grondstoffen- en energieschaarste, grensoverschrijdende ziektes, klimaatverandering, grensoverschrijdende criminaliteit of internationale handelsafspraken. Het is zaak om in overleg met alle
betrokken partijen tot een relevante beleidsagenda te komen. De regering
zal daartoe het initiatief nemen. Ten tweede gaat het om ander beleid van
de regering dan ontwikkelingssamenwerking, waardoor beoogde effecten
van het ontwikkelingsbeleid zouden kunnen worden ondermijnd. Deze
coherentie voor ontwikkeling zal onderdeel gaan vormen van de
genoemde «beleidsagenda voor globalisering». De resultaten zullen
zichtbaarder in bestaande rapportages tot uiting worden gebracht.
De Raad signaleert dat een daadkrachtige internationale respons op de
uitdagingen van deze mondiale vraagstukken gepaard zal moeten gaan
met de mobilisatie van zeer omvangrijke financiering. De regering
onderschrijft dit. Het gaat daarbij echter, voor wat betreft officiële fondsen,
lang niet altijd om ontwikkelingshulp. Het is nuttig om dit te zijner tijd
zichtbaar te maken door middel van een specifiek overzicht van uitgaven
aan internationale publieke goederen in de rijksbegroting en de financiële
rapportages aan instellingen zoals de OESO. Dit is ook nuttig om
internationaal de samenhang tussen de verschillende financieringstromen
te laten zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 605, nr. 1

7