Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 400 XIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw
en Innovatie (XIII) voor het jaar 2013

Nr. 15

BRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 november 2012
Op verzoek van de vaste commissie voor Economische Zaken heeft het
Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer (BOR) ter
ondersteuning van de rapporteurs inzake het begrotingsonderzoek naar
landbouw- en visserijsubsidies een notitie uitgebracht.
In haar procedurevergadering van 20 november 2012 heeft de vaste
commissie voor Economische Zaken besloten deze notitie openbaar te
maken. De commissie heeft hiertoe besloten naar aanleiding van de
toezegging van de staatssecretaris van Economische Zaken, zoals gedaan
tijdens het wetgevingsoverleg over dit begrotingsonderzoek d.d.
15 november 2012, dat hij een verbeterplan inzake het subsidieinstrumentarium voor landbouw en visserij zal opstellen en hierin de inbreng van de
commissie en van de rapporteurs zal meenemen. De notitie zal daarom
worden doorgezonden naar de staatssecretaris van Economische Zaken.
Hierbij bied ik u een exemplaar van de notitie aan.
De voorzitter van de commissie,
Hamer
De griffier van de commissie,
Franke

kst-33400-XIII-15
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

1

NOTITIE OVER BEGROTINGSONDERZOEK LANDBOUW- EN
VISSERIJSUBSIDIES
INLEIDING
In de procedurevergadering van 9 oktober jl. heeft de commissie ELI
besloten tot het houden van een begrotingsonderzoek over landbouw- en
visserijsubsidies. Het wetgevingsoverleg hierover vindt plaats op
15 november a.s. De commissie ELI heeft de leden Lodders (VVD) en
Dikkers (PvdA) tot rapporteur benoemd.
Ter ondersteuning van de rapporteurs is het Bureau Onderzoek en
Rijksuitgaven (BOR) gevraagd om in samenwerking met de EU-staf een
notitie op te stellen. De rapporteurs hebben gevraagd specifiek in te gaan
op de volgende onderwerpen:
1. In kaart brengen van de ontwikkelingen naar aanleiding van het
wetgevingsoverleg van 16 juni 2011;
2. Inzicht geven in wat de begroting 2013 van EL&I meldt over effecten
en doelmatigheid van landbouw- en visserijsubsidies, met specifieke
aandacht voor artikel 16.1 (versterken concurrentiekracht en
verduurzaming agro-ketens en visserij) en artikel 16.3 (plant- en
diergezondheid);
3. Inzicht geven in de vraag welke nationale subsidies co-financiering
zijn van middelen uit de tweede pijler van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid.
Kernpunten en advies
Deel 1: Inzicht in landbouw-subsidies
–

–

–

Als gevolg van de nieuwe begrotingssystematiek «Verantwoord
Begroten» is meer inzicht gekomen in de uitgaven aan landbouw- en
visserijsubsidies. Er is echter geen aansluiting te maken tússen de
verschillende subsidie-overzichten in de begroting.
In de begroting is (nog) geen informatie te vinden over de verschillen
tussen de ramingen en de realisaties t.a.v. onder meer landbouw- en
visserijsubsidies. Het is onbekend op welke wijze het jaarverslag 2012
van EL&I hierin zal voorzien.
In de begroting 2013 van EL&I zijn er nog begrotingsreserves
beschikbaar voor het jaar 2011, terwijl de commissie over dit jaar reeds
decharge heeft verleend. Een deel van deze begrotingsreserves heeft
zo mogelijk betrekking op landbouw- en visserijsubsidies. Onbekend is
wanneer deze bedragen worden overgeheveld naar latere jaren.

Deel 2: Effectiviteit en doelmatigheid landbouw- en visserijsubsidies:
–

–

–

–

Er staat weinig tot geen informatie in de begroting 2013 van EL&I over
effecten en doelmatigheid van (individuele) landbouw- en visserijsubsidies. Dit is ook geen vereiste in de begrotingsvoorschriften.
Wel staat in de begroting 2013 van EL&I een overzicht van afgerond en
gepland evaluatieonderzoek. In deze onderzoeken worden de
doelmatigheid en doeltreffendheid van verschillende regelingen en/of
subsidies doorgelicht.
Om hierover op korte termijn inzicht te krijgen, zou u de staatssecretaris kunnen vragen een samenvatting te maken van wat er in deze
evaluatieonderzoeken wordt gemeld t.a.v. effecten en doelmatigheid
van landbouw- en visserijsubsidies.
In de begrotingscyclus zijn beleidsdoorlichtingen van cruciaal belang,
omdat hierin – in tegenstelling tot in de begroting zelf – informatie
gegeven wordt over de effecten en doelmatigheid van het gehele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

2

–

beleidsartikel. Het ministerie van EL&I begint in 2013 met de uitvoering
van de beleidsdoorlichting van artikel 16 «Concurrerende, duurzame,
veilige agro-,visserij en voedselketens».
Het BOR adviseert de commissie ELI nu al afspraken te maken met de
staatssecretaris wat u ten aanzien van deze beleidsdoorlichting
verwacht.

Deel 3: Nationale subsidies en co-financiering GLB:
–

–

–

Uit de begroting 2013 van EL&I kan niet worden opgemaakt hoeveel de
co-financiering van het Rijk voor de tweede pijler Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) bedraagt, en ten laste van welke artikelen en
financiële regelingen deze bijdragen komen.
De onderhandelingen over de volgende budgetperiode van het
Meerjarig Financieel Kader (MFK) zijn vertraagd. Het is de vraag of de
onderhandelingen op tijd zijn afgerond om in 2014 de subsidies voor
de nieuwe periode open te kunnen stellen. Daarnaast is het niet
duidelijk wat in Nederland de stand van zaken is met betrekking tot het
opstellen van het operationele Plattelandsontwikkelingsprogramma
(POP).
In de nieuwe MFK-periode kan de verhouding tussen Rijks- en
provinciale co-financiering wijzigen, als gevolg van de geplande
decentralisatie van het natuurbeleid naar de provincies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

3

NADERE TOELICHTING
DEEL 1:
Landbouw- en visserijsubsidies
Vraag rapporteurs:
De rapporteurs hebben gevraagd de ontwikkelingen naar aanleiding van
het wetgevingsoverleg van 16 juni 2011 in kaart te brengen.
Antwoord:
1.1. Het wetgevingsoverleg van 16 juni 2011
In het wetgevingsoverleg van 16 juni 2011 over LNV-subsidies1 heeft de
staatssecretaris een aantal toezeggingen gedaan2:
– de toezegging dat hij de LNV-subsidies uit het Subsidieoverzicht Rijk
(SOR) beter zou laten aansluiten op de subsidieoverzichten in de
EL&I-begroting3;
– de toezegging schriftelijk te reageren op een aantal individuele
subsidieregeringen, waaronder een overschrijdingen van 266% bij de
regeling stimulering biologische productiemethoden. De Tweede
Kamer heeft op 24 januari 2012 een schriftelijke reactie ontvangen van
de staatssecretaris4.
In paragraaf 1.4.2. van deze notitie zal het BOR ingaan op de vraag in
hoeverre aan de eerste toezegging gehoor is gegeven, en wat dit
betekend heeft voor de inzichtelijkheid in de begroting 2013 van EL&I voor
de landbouw- en visserijsubsidies.
1.2. Nieuwe begrotingssystematiek «Verantwoord Begroten»

1
LNV: voormalig departement Landbouw,
Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
2
Alleen de toezeggingen die relevant zijn
voor deze notitie worden aangehaald. Voor
alle toezeggingen: zie kamerstuk 32 710-XIV,
nr. 14, pag. 27.
3
Zie Kamerstuk 32 710-XIV, nr. 14, pag. 13.
Het Subsidieoverzicht Rijk (SOR) is een
rijksbreed subsidieoverzicht dat iedere vier
jaar verschijnt. Het laatste SOR is verschenen
in 2010.
4
Kamerstuk 33 000-XIII, nr. 159.
5
Kamerstuk 31 865, nr. 26.

De Tweede Kamer heeft op 20 april 2011 ingestemd met de nieuwe
begrotingssystematiek «Verantwoord Begroten»5, die veel veranderd
heeft t.a.v. de inzichtelijkheid in de begroting in algemene zin, en dus ook
t.a.v. de inzichtelijkheid in landbouw- en visserijsubsidies. Sinds het
vorige wetgevingsoverleg zijn de veranderingen als gevolg van Verantwoord Begroten bepalend geweest voor de inzichtelijkheid in de
begroting in landbouw- en visserijsubsidies.
De kern van de nieuwe begrotingssystematiek is dat niet langer de
maatschappelijke beleidseffecten in begroting en verantwoording centraal
staan, maar de zaken waar de bewindspersonen direct verantwoordelijk
zijn, en met welke financiële instrumenten zij aan deze verantwoordelijkheid invulling geven (zoals door middel van subsidies, opdrachten,
bijdragen aan ZBO’s/RWT’s en mede-overheden). In de bijlage van elke
begroting is een overzicht opgenomen van alle subsidieregelingen en
subsidies.
Daarnaast is er een scheiding aangebracht tussen programma-uitgaven
(uitgaven voor beleid) en apparaatuitgaven.
Door Verantwoord Begroten is er in de begroting 2013 van EL&I veel meer
inzicht gekomen in de uitgaven die aan verschillende landbouw- en
visserijsubsidies worden gedaan, maar is er geen informatie meer over de
effectiviteit en doelmatigheid van beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

4

1.3 Landbouw- en visserijsubsidies in bedragen
Het BOR constateerde in juni 2011 dat de hoogte van LNV-subsidies op
basis van de begrotingen en jaarverslagen moeilijk in kaart te brengen
waren. Tot en met de begroting 2012 waren subsidie-uitgaven alleen terug
te vinden in het Subsidieoverzicht Rijk (SOR) dat de Kamer iedere vier jaar
ontvangt, of moesten overzichten apart bij de staatssecretaris worden
opgevraagd.
Sinds de invoering van Verantwoord Begroten is het inzicht in de
bedragen die worden geraamd voor (landbouw- en visserij)subsidies
aanzienlijk verbeterd. De landbouw- en visserijsubsidies staan (grotendeels) op artikel 16 («Concurrerende, duurzame, veilige agro-visserij- en
voedselketens»). Naast subsidies worden op artikel 16 eveneens
opdrachten gefinancierd, garanties geraamd en bijdragen geleverd aan
baten-lastendiensten, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s).
De opbouw van het artikel is in tabel 1 weergegeven.
Tabel 1: Totale uitgaven artikel 16, verdeeld in instrumenten (bedragen in miljoenen euro)
2011
Totale uitgaven artikel 16
Subsidies
Garanties
Opdrachten
Bijdragen aan ZBO’s/
RWT’s
Bijdragen aan Diergezondheidsfonds
Bijdragen aan BatenLastendiensten

2012

2013

2014

2015

2016

2017

867,2
299,0
12,9
188,5
118,0

606,6
99,6
14,0
172,6
111,1

517,4
59,6
12,0
147,3
104,6

443,9
40,8
2,0
124,2
99,2

426,5
42,7
2,0
113,2
96,8

416,2
40,4
2,0
104,1
99,1

413,6
40,4
2,0
102,9
99,0

3,5

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

4,2

245,3

205,0

189,7

173,8

167,8

166,5

165,2

De verdeling van de subsidies binnen artikel 16 is in tabel 2 weergegeven.
Tabel 2: Landbouw- en visserijsubsidies artikel 16 «Concurrerende, duurzame, veilige agro-visserij- en voedselketens» (bedragen in
miljoenen euro)
2011
Totale uitgaven artikel 16
Totaal subsidies artikel
16
Percentage subsidies
t.o.v. totale uitgaven op
artikel 16.
Subsidies art. 16.1
Versterken concurrentiekracht en verduurzaming
agroketens en visserij
Subsidies art. 16.3
Plant- en diergezondheid
Subsidies artikel 16.5
Borgen voedselzekerheid en internationaal en
Europees landbouwbeleid

2012

2013

2014

2015

2016

2017

867,2
299,0

606,6
99,6

517,4
59,6

443,9
40,8

426,5
42,7

416,2
40,4

413,6
40,4

34,5%

16,4%

11,5%

9,1%

10,0%

9,7%

9,7%

75,1

80,1

45,3

31.5

33,4

31,1

31,1

1,9

2,2

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

222,0

17,3

12,3

7,3

7,3

7,3

7,3

In de begroting worden tevens de bedragen genoemd voor de grootste
subsidieregelingen. De grootste landbouw- en visserijsubsidies staan in
tabel 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

5

Tabel 3: Grootste subsidieregelingen artikel 16 «Concurrerende, duurzame, veilige agro-visserij- en voedselketens» (bedragen in
miljoenen euro)
2011
Regeling fijnstof (art.
16.1)
Investeringsregeling
duurzame stallen (art.
16.1)
Marktintroductie en
innovatie (art. 16.1)
Vamil vergoedingen
Apurement (art. 16.5)
Interne begrotingsreserve

2012

2013

2014

2015

2016

2017

6,5

16,1

0,0

0,0

2,4

4,0

4,0

15,1

7,2

4,3

2,6

0,0

0,0

0,0

7,7

12,2

13,7

12,2

14,7

15,2

15,2

12,0
52,0
170,0

6,0
17,3
–

5,6
12,3
–

0,0
7,3
–

0,0
7,3
–

0,0
7,3
–

0,0
7,3
–

Naast landbouw- en visserijsubsidies staan er op de begroting 2013 van
EL&I, onderdeel Landbouw en Natuur eveneens subsidies bij artikel 17
«Groen onderwijs van hoge kwaliteit» en bij artikel 18 «Regio en natuur».
Tabel 4 geeft de subsidiebedragen op de verschillende artikelen weer:
Tabel 4: Subsidies op artikel 17 «groen onderwijs» en artikel 18 «natuur en regio» (bedragen in miljoenen euro)

Totaal subsidies
Landbouw en Natuur
Subsidies artikel 16
Subsidies artikel 17
«Groen Onderwijs»
Totaal artikel 17
Subsidies artikel 18
«Natuur»
Totaal artikel 18

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

485,5

315,5

269,0

250,2

204,1

157,3

151,9

299,0
80,0

99,6
72,1

59,6
73,2

40,8
73,2

42,7
69,4

40,4
64,6

40,4
63,0

776,0
176,5

775,1
143,8

776,6
136,2

777,3
106,6

778,7
92,0

775,8
52,3

773,8
48,5

1 222,7

803,4

689,7

448,0

350,1

313,2

304,9

1.4 Onduidelijkheden en/of tekort aan informatie
1.4.1 Verschillen tussen ramingen en realisaties
Naar aanleiding van het begrotingsonderzoek van juni 2011 over
LNV-subsidies werd duidelijk dat er bij verschillende LNV-subsidies en
regelingen grote verschillen zijn tussen wat er geraamd was en daadwerkelijk werd uitgegeven. Bij de regeling «stimulering biologische productiemethode» was er bijvoorbeeld een overschrijding van 266%.1 Dergelijke
informatie moest destijds los van de begroting en het jaarverslag worden
opgevraagd bij de staatssecretaris.
De informatie over landbouw- en visserijsubsidiebedragen is als gevolg
van Verantwoord Begroten verbeterd. Desondanks kan het BOR op dit
moment nog geen nieuwe informatie geven over verschillen tussen
ramingen en realisaties voor het jaar 2011. Dit komt omdat de jaarverslagen over 2011 en 2012 nog volgens de oude begrotingssystematiek zijn
/ zullen worden opgesteld en geen informatie verschaffen over realisaties
bij subsidies. Op welk detailniveau verantwoording zal worden afgelegd
over de afzonderlijke subsidiebedragen in het jaarverslag 2013 van EL&I
(die volgens de nieuwe methodiek zal worden opgesteld) is vooralsnog
onduidelijk.
Voor het jaar 2011 zou u de staatssecretaris kunnen vragen een overzicht
te maken van de verschillen tussen de ramingen en realisaties bij
landbouw- en visserijsubsidies. T.a.v. de subsidies in het jaarverslag 2013
zou u kunnen vragen of de staatssecretaris voor iedere afzonderlijke
subsidieraming, zoals gepresenteerd in de begroting 2013 van EL&I,
eveneens een realisatie wil opnemen. In de toekomst zou de Kamer dan
1

Kamerstuk 33 000-XIII, nr. 159.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

6

zelfstandig het verschil tussen ramingen en realisaties bij subsidies
kunnen monitoren.
Suggesties voor vragen aan de staatssecretaris:
– Kunt u (schriftelijk) een overzicht geven van de ramingen en
realisaties van alle landbouw- en visserijsubsidies over 2011?
– Kunt u bij dit overzicht de grootste mee- en tegenvallers
toelichten?
– Bent u bereid in de jaarverslagen van het ministerie van EL&I
voor alle in de begroting genoemde instrumenten (waaronder
landbouw- en visserijsubsidies) realisatiecijfers op te nemen,
zodat de Kamer de mee- en tegenvallers zelf kan monitoren?
1.4.2. Aansluiting overige subsidieoverzichten
N.a.v. het begrotingsonderzoek van juni 2011 bleek dat de hoogte van de
LNV-subsidies op basis van de begrotingen en jaarverslagen moeilijk in
kaart te brengen waren, bijvoorbeeld omdat er verschillende subsidieoverzichten naast elkaar bestonden. De staatssecretaris had beloofd dat hij in
de begroting 2012 van EL&I de subsidiebijlage zou laten aansluiten aan
het Subsidieoverzicht Rijk (SOR)1.
Het is tot op heden niet mogelijk geweest om de toezegging van de
staatssecretaris uit te voeren, omdat het laatste SOR dateert uit 2010.
Omdat het aantal subsidies sinds die tijd drastisch is aangepast, bijvoorbeeld n.a.v. subsidietaakstellingen in het Regeerakkoord Rutte-Verhagen,
is een één-op-één-vergelijking tussen het SOR 2010 en de begroting 2013
van EL&I logischerwijs niet te maken.
Op dit moment wordt in de begroting 2013 van EL&I als volgt inzicht
gegeven in landbouw- en visserijsubsidies:
– Op pag. 82/83 staan de grootste landbouw- en visserijsubsidies,
evenals (geclusterd) bedragen voor overige landbouw- en visserijsubsidies;
– In het «Subsidieoverzicht» in de begroting 2013 van EL&I staan alle
individuele (grote en kleine) subsidieregelingen en overige subsidies
en bijdragen aan ZBO’s, RWT’s en organisaties (vanaf pag. 259);
– Vanaf pag. 241 staat een overzicht van uitgevoerde en uit te voeren
evaluatieonderzoeken naar afzonderlijke landbouw- en visserijsubsidies.
N.a.v. de toezegging van de staatssecretaris in het wetgevingsoverleg van
16 juni 2011 zou verwacht mogen worden dat er binnen de begroting 2013
van EL&I wél al een grotere consistentie zou bestaan tussen de verschillende subsidieoverzichten. Zo is het nu onmogelijk om een aansluiting te
maken tussen het overzicht met evaluatieonderzoeken (vanaf pag. 241), de
subsidieregelingen binnen de beleidsartikelen (pag. 82/83), en het
subsidieoverzicht (vanaf pag. 259). De volgorde van de gepresenteerde
subsidies is anders, subsidies uit het ene overzicht komen niet zichtbaar
terug in het andere overzicht (bijvoorbeeld omdat ze geclusterd worden),
en soms is in overzichten überhaupt niet duidelijk of het gaat om
subsidies, of over andere uitgaven, zoals opdrachten, garanties e.d. Mede
hierdoor ontbreekt het totale overzicht in de begroting over landbouw- en
visserijsubsidies.

1

zie kamerstuk 32 710-XIV, nr. 14, pag. 13.

Suggesties voor vragen aan de staatssecretaris:
– Zou u ervoor kunnen zorgen dat de verschillende subsidieoverzichten in de begroting 2014 (beleidsartikelen, evaluatieonderzoek, subsidiebijlage) qua presentatie, qua regelingen en qua
cijfers één op één op elkaar aansluiten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

7

–

Bent u bereid – conform uw toezegging in het vorige WGO – de
begroting 2014 volledig te laten aansluiten op het Subsidieoverzicht Rijk 2014?

1.4.3 Interne begrotingsreserves voor 2011
In tabel 1 van deze notitie valt op dat de landbouw- en visserijsubsidies
voor het jaar 2011 aanzienlijk hoger liggen dan de subsidies voor 2012. De
verschillen tussen 2011 en 2012 worden verklaard doordat er in het jaar
2011 een begrotingsreserve is meegeteld als subsidie. Een begrotingsreserve is een meerjarige budgettaire voorziening.
Tabel 5: Interne begrotingsreserves voor 2011 (bedragen in miljoenen euro)
2011
TOTAAL

285,0

Artikel 16.1
Versterken concurrentiekracht en verduurzaming agroketens en visserij
Interne begrotingsreserve landbouw
Interne begrotingsreserve visserij
Interne begrotingsreserve borgstellingsfaciliteit

38,9
26,9
49,2

Artikel 16.5
Borgen voedselzekerheid en internationaal en Europees landbouwbeleid
Interne begrotingsreserve apurement

170,0

Het is opmerkelijk dat er in de begroting 2013 nog steeds bedragen
gereserveerd staan voor het jaar 2011. Het begrotingsjaar 2011 is met het
jaarverslag (in mei 2012) afgesloten, terwijl de begroting 2013 van EL&I
pas daarna (in september 2012) aan de Kamer is aangeboden. In welke
jaren zullen de bedragen bij de begrotingsreserve landbouw, visserij en
borgstellingsfaciliteit (pag. 85/86) tot besteding komen? Welk deel van
deze bedragen betreffen landbouw- en visserijsubsidies? In hoeverre zijn
deze bedragen amendeerbaar voor de Tweede Kamer?
Over de begrotingsreserve voor apurement (terugbetalingen aan de
Europese Commissie) heeft de staatssecretaris reeds e.e.a. aan de Tweede
Kamer gecommuniceerd, bijvoorbeeld dat Nederland de afgelopen
periode achteraf geconfronteerd is met besluiten van de Europese
Commissie over ingediende declaraties bij Europese fondsen. Deze
besluiten hebben tot gevolg dat bedragen moeten worden terugbetaald,
waarvoor een reserve is aangelegd. De staatssecretaris heeft tijdens het
algemeen overleg Landbouwraad van 13 juni jl. toegezegd dat hij naar
verwachting aan het eind van het jaar, wanneer de uitkomsten over
terugvorderingen van het GLB bekend zijn, de Kamer hierover nader zal
informeren, inclusief hoe in de toekomst dergelijke boetes kunnen worden
voorkomen.1
Suggesties voor vragen aan de staatssecretaris:
– Waarom zijn er voor 2011 middelen gereserveerd voor een
begrotingsreserve landbouw, visserij en de borgstellingsfaciliteit
(pag. 85/86)? Waarom zijn deze nog niet overgeheveld naar latere
jaren? In welke jaren zullen deze bedragen tot besteding komen?
– Welk deel van deze bedragen betreffen landbouw- en visserijsubsidies?
– In hoeverre zijn deze bedragen amendeerbaar voor de Tweede
Kamer?
– Wanneer in 2012 verwacht u een uitspraak te kunnen doen over
de begrotingsreserve ad 170 miljoen euro voor apurement?
1

Zie Kamerstuk 21 501-32, nr. 629, pag. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

8

DEEL 2:
Effectiviteit en doelmatigheid
Vraag rapporteurs:
De rapporteurs hebben gevraagd inzichtelijk te maken wat er in de
begroting 2013 van EL&I staat over de effecten en doelmatigheid van
landbouw en visserijsubsidies. Gevraagd is hierbij specifieke aandacht te
besteden aan artikel 16.1 (versterken concurrentiekracht en verduurzaming agro-ketens en visserij) en art. 16.3 (plant- en diergezondheid).
Antwoord:
Met de nieuwe systematiek Verantwoord Begroten is informatie over
maatschappelijke effecten van beleid grotendeels uit de begroting
verdwenen. Desondanks ontvangt de Kamer – los van de begroting –
inzicht in beleidseffecten. Dit gebeurt via evaluatieonderzoek en via de
zogenoemde beleidsdoorlichtingen. In deze paragraaf staat welke
informatie al dan niet beschikbaar is voor landbouw- en visserijsubsidies.
2.1 Evaluatieonderzoek
Jaarlijks krijgt de Tweede Kamer een overzicht van afgerond en gepland
evaluatieonderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid.
Op pagina 241 van de begroting 2013 van EL&I staat een overzicht voor
artikel 16 «Concurrerende, duurzame, veilige agro-, visserij- en voedselketens». De evaluatieonderzoeken die in 2011/2012 zijn, of nog in 2012
worden afgerond op het terrein van artikel 16.1 en 16.3 staan in tabel 6:
Tabel 6: Onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid (artikel 16.1 en 16.3)
Artikel 16.1
Versterken concurrentiekracht en verduurzaming agroketens en visserij

Jaar afronding

Investeringsregeling Jonge Landbouwers
Bedrijfsadviesdiensten randvoorwaarden GLB
Regeling praktijknetwerken veehouderijen
Subsidie integraal duurzame stallen en veehouderijsystemen
Subsidie marktintroductie en energietransities
Energie-efficiency voedings- en genotmiddelenindustrie
Samenwerking bij innovatie (sectoraal)
Bovengrondse aanwending van mest
Meststoffenwet 2012
Tussentijdse evaluatie Europees Visserijfonds
Aalbeheerplan
Artikel 16.3
Plant- en diergezondheid
Nota Duurzame Gewasbescherming
Grensoverschrijdende dierziekteoefening in Benelux-verband
Preventiebeleid algemeen
Regeling inzake URA-categorie (uitsluitend op recept afleveren)

2011
2011
2012
2012
2012
2012
2012
2011
2012
2011
2012

2012
2011
2012
2011

In het kader van dit begrotingsonderzoek is het voor het BOR te bewerkelijk om een samenvatting te maken van alle in onderzoeken gerapporteerde resultaten over effecten en doelmatigheid van landbouw- en
visserijsubsidies. Daar komt nog bij dat uit het overzicht niet valt op te
maken of het hier gaat over landbouw- en visserijsubsidies, of (ook) over
andere instrumenten.
Om op korte termijn een globaal inzicht te krijgen in de effecten en
doelmatigheid van de afzonderlijke landbouw- en visserijsubsidies, zou u
de staatssecretaris kunnen vragen om een overzicht te maken van de
evaluatieonderzoeken die de afgelopen drie jaar t.a.v. landbouw- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

9

visserijsubsidies zijn verschenen en om een samenvatting te maken van
de gerapporteerde effecten.
Suggesties voor vragen aan de staatssecretaris:
– Kunt u een overzicht maken van de evaluatieonderzoeken die de
afgelopen drie jaar zijn uitgevoerd naar landbouw- en visserijsubsidies?
– Kunt u van deze onderzoeken een samenvatting geven van de
hierin gerapporteerde conclusies over effectiviteit en
doelmatigheid?
2.2 Beleidsdoorlichtingen
Sinds de invoering van «Verantwoord begroten» wordt in de begroting
weinig tot geen informatie meer opgenomen over maatschappelijke
effecten van beleid. Met de minister van Financiën is afgesproken dat
dergelijke informatie voortaan zal worden opgenomen in de zogenoemde
beleidsdoorlichtingen, en dat beleidsdoorlichtingen – meer dan tot dusver
– feitelijk gaan weergeven hoe het beleid werkt, hoe de uitgaven tot stand
komen, en wat er bekend is over de effectiviteit van het beleid.1
Een beleidsdoorlichting is een syntheseonderzoek naar zowel de
doeltreffendheid als de doelmatigheid van al het beleid van een geheel
beleidsartikel of van een substantieel, samenhangend deel van een
beleidsartikel. Met «syntheseonderzoek» wordt bedoeld dat de bevindingen uit eerder uitgevoerd evaluatieonderzoek worden samengebracht
en in onderlinge samenhang worden beschouwd. Minstens één keer in de
zeven jaar moet ieder beleidsartikel op de begroting volledig worden
doorgelicht. Het ministerie van EL&I zal in 2013 van start gaan met de
beleidsdoorlichting van artikel 16 «Concurrerende, duurzame, veilige
agro-, visserij- en voedselketens» waarop heel wat landbouw- en
visserijsubsidies worden begroot en verantwoord (en zal de Kamer
hierover in 2014 informeren).
Het BOR adviseert de rapporteurs en de commissie ELI om met de
staatssecretaris van EL&I nu al concrete afspraken te maken over wat u
ten aanzien van deze beleidsdoorlichting verwacht. U zou de staatssecretaris bijvoorbeeld kunnen vragen om niet alleen inzicht te geven in
effecten en doelmatigheid van het gehele beleidsartikel, maar ook om
specifiek in te gaan op (een aantal belangrijke) landbouw- en visserijsubsidies. U zou de staatssecretaris tevens kunnen vragen of er een
nulmeting beschikbaar is, voor het gehele beleidsterrein en/of voor
individuele landbouw en visserijsubsidies.
Suggestie voor vraag aan de staatssecretaris:
– Zijn voor alle subsidieregelingen die onder artikel 16 vallen
nulmetingen beschikbaar? Zo ja, kunt u de Kamer daarover op
korte termijn informeren? Zo nee, kunt u toelichten hoe u de
doelmatigheid en effectiviteit van de subsidieregelingen gaat
meten?
2.3 Informatie over effecten en doelmatigheid in vorige begrotingssystematiek

1

Zie ook de Miljoenennota 2012, pag. 74.
De VBTB-systematiek (Van Beleidsbegroting
tot Beleidsverantwoording).
2

In de begrotingssystematiek die tot en met de begroting 2012 werd
gehanteerd2, was meer informatie beschikbaar over effecten en doelmatigheid van het beleid. Deze informatie werd echter weergegeven op het
niveau van beleidsartikelen en artikelonderdelen, en niet op het niveau
van individuele landbouw- of visserijsubsidies. Hierdoor is het voor het
BOR evenmin mogelijk om – met behulp van begrotingen t/m 2012 –

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

10

informatie te verzamelen over de effectiviteit en doelmatigheid van
landbouw- en visserijsubsidies in het verleden.
DEEL 3:
Relatie met het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)
Vraag rapporteurs:
De rapporteurs hebben gevraagd inzichtelijk te maken welke nationale
subsidies co-financiering van de tweede pijler van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) zijn.
Antwoord:
3.1 Tweede pijler van het GLB
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie
bestaat uit twee pijlers. De eerste pijler bestaat uit inkomenssteun en
markt- en prijsbeleid. De jaarlijkse bijdrage voor Nederland, zo’n 1 miljard
euro per jaar, loopt niet via de rijksbegroting. De maatregelen uit de eerste
pijler richten zich op het stabiliseren van landbouwprijzen en -inkomens
met behulp van instrumenten als rechtstreekse inkomenssteun, interventiemaatregelen en exportrestituties. De minister van EL&I is wel verantwoordelijk voor een rechtmatige en doelmatige uitvoering van het op
EU-niveau vastgestelde beleid binnen Nederland.
De tweede pijler betreft het plattelandsbeleid. Het Nederlandse Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) wordt voor een periode van zeven
jaar vastgesteld. Het Nederlandse POP voor de periode 2007–2013 (POP2)
is in juni 2007 goedgekeurd door de Europese Commissie en daarmee in
werking getreden. De doelstellingen van het POP zijn opgesteld aan de
hand van vier hoofdthema’s (assen):
1. Versterking concurrentiekracht landbouw en bosbouw
2. Verbetering van het milieu en het platteland
3. Leefkwaliteit op het platteland en diversificatie plattelandsaanpak
4. LEADER (gebiedsgerichte en bottom up-aanpak van plattelandsproblematiek).
De belangrijkste voorwaarde voor een bijdrage in het kader van het POP is
co-financiering door andere overheden dan de EU. In Nederland zijn dat
met name de provincies en het Rijk. De minister van EL&I is als beheersautoriteit voor het POP2 eindverantwoordelijk voor de rechtmatige en
doelmatige uitvoering van het POP2.
In de bijlage van de begroting is een tabel opgenomen (pag. 230) met een
overzicht van de financiële bijdragen vanuit het Europees Fonds voor
Plattelandsontwikkeling. Het betreft het totaal dat door de EU voor
Nederland is gereserveerd (voor de gehele periode 2007–2013) en welk
deel van deze middelen beschikbaar is voor 2013. Daarnaast is de
realisatie per april 2012 weergegeven, en het bedrag dat in de rest van de
periode nog gedeclareerd kan worden. In 2013 is vanuit de EU 102,7
miljoen euro beschikbaar. In verband met de (N+2)-regel van de Europese
Commissie zijn in de tabel geen gerealiseerde maar geraamde bedragen
opgenomen. De regel houdt in dat lidstaten twee jaar na afloop van het
betreffende EU-begrotingsjaar een declaratie in kunnen indienen over de
projecten. Uitvoering van POP2 gebeurt op basis van provinciale
verordeningen en financiële regelingen van EL&I. Het is op basis van de
nu beschikbare informatie in de begroting niet mogelijk inzichtelijk te
maken welke nationale subsidies onderdeel uitmaken van de
co-financiering van middelen uit de tweede pijler GLB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

11

Suggesties voor vragen aan de staatssecretaris:
– Kunt u (schriftelijk) inzichtelijk maken welke bijdragen van het Rijk
zijn geraamd voor POP2-maatregelen, voor de gehele POP2periode en per jaar?
– Kunt u de bijdragen uitsplitsen naar de vier assen?
– Kunt u inzichtelijk maken van welke financiële regelingen deze
bijdragen uitmaken? Ten laste van welke artikelen/financiële
instrumenten komen deze regelingen?
– Tot welke verhouding staan de bijdragen van het Rijk ten opzichte
van de bijdragen van de provincies?
– Op as 1 is ongeveer driekwart van het gehele budget beschikbaar
voor de periode april 2012 t/m 2015 (€ 154 mln van € 202 mln,
tabel pag. 230). Wat is hiervan de oorzaak en verwacht de
staatssecretaris dat dit budget nog tijdig tot uitputting komt?
3.2 Meerjarig Financieel Kader (MFK)
Hoewel deze begroting alleen het jaar 2013 betreft, wordt er in Brussel nu
onderhandeld over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de
volgende budgetperiode, van 2014 tot 2020. Er is grote verdeeldheid in de
Raad over de hoogte van het MFK, hetgeen de onderhandelingen
aanzienlijk vertraagt. Dit heeft ook consequenties voor het landbouwbudget, dat ongeveer één derde van de totale Europese begroting
uitmaakt. De Raad hoopt op een extra ingelaste top op 22 en 23 november
a.s. toch een akkoord te bereiken. Nederland zet samen met een aantal
andere nettobetalers in op een verlaging van het budget. Pas als er een
akkoord is over de Meerjarenbegroting worden ook de financiële
consequenties voor de verschillende beleidsterreinen duidelijk en kunnen
de lidstaten de Operationele Programma’s voor o.a. het plattelandsontwikkelingsbeleid, samen met de decentrale overheden, gaan uitwerken.
Suggesties voor vragen aan de staatssecretaris:
– Verwacht u dat de onderhandelingen over het nieuwe GLB op tijd
zijn afgerond om in 2014 de nieuwe subsidies open te stellen?
Wat gebeurt er indien dit niet het geval is?
– Denkt u dat in de nieuwe GLB-periode van 2014–2020, de
verhouding tussen Rijks- en provinciale co-financiering wijzigt?
Zo ja, zal er een groter beroep op de provincies gedaan worden
voor de cofinanciering gezien de decentralisatie van het
natuurbeleid naar de provincies?
– Kan de staatssecretaris de stand van zaken geven van het
opstellen van het Operationele Programma van het POP voor de
periode 2014–2020?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 XIII, nr. 15

12