Basisrapportage programma vervanging onderzeebootcapaciteit (BS2021010576)
Inleiding
De basisrapportage is de eerste rapportage over het programma vervanging
onderzeebootcapaciteit in het kader van de Regeling Grote Projecten. De vervanging van de uit de
begin jaren negentig stammende Walrusklasse onderzeeboten vormt het hoofdbestanddeel van de
door Defensie beoogde investering in een betaalbare, toekomstbestendige Nederlandse
onderzeebootcapaciteit. Voortzetting en instandhouding van de onderzeebootcapaciteit is vanwege
de zich ontwikkelende internationale machtsverhoudingen en dreigingscontext van rechtstreeks
belang voor de nationale veiligheid van Nederland en van het Koninkrijk in bredere zin. Daarnaast
vormen de onderzeeboten een belangrijke en veelgevraagde niche-capaciteit, waarmee Nederland
kan bijdragen aan de informatiepositie en de slagkracht van de NAVO en de EU.
De vervanging van de onderzeebootcapaciteit is door de Tweede Kamer aangemerkt als een groot
project conform de Regeling Grote Projecten (Kamerstuk 34225, nr. 2). Op verzoek van uw Kamer
heeft de Auditdienst Rijk (ADR) in dit kader een onderzoek uitgevoerd naar de totstandkoming en
inhoud van de basisrapportage. Het accountantsrapport is als afzonderlijk document meegezonden
(referentie 2021-0000102318). Voorts heeft de ADR een voorstel gedaan voor het
(vervolg)onderzoek van de ADR in de D-fase van het programma vervanging
onderzeebootcapaciteit, waarmee de Kamer heeft ingestemd op 15 april 2021. Bij het opstellen van
de basisrapportage zijn zoveel mogelijk de lijnen gevolgd die de Kamer heeft vastgelegd voor de
afbakening, inhoud en kwaliteit van de informatievoorziening in de uitgangspuntennotitie ‘groot
project vervanging onderzeebootcapaciteit’ (10 december 2020).
De Kamer wordt, zoals gebruikelijk bij Defensie Materieel Proces (DMP-)projecten, over de
onderzeebootvervanging in separate DMP-brieven geïnformeerd. Voor de als groot project
aangemerkte (DMP-)projecten, zoals de verwerving van de F-35 en nu ook de vervanging
onderzeebootcapaciteit, ontvangt de Kamer separate voortgangsrapportages. De aan
onderzeeboten gerelateerde (DMP-)projecten worden in de onderzeebootrapportages benoemd,
maar de Kamer wordt over deze aan onderzeeboten gerelateerde (DMP-)projecten tevens
geïnformeerd in het jaarlijkse Defensie Projectenoverzicht (september) en indien daartoe
aanleiding is in de afwijkingsrapportage ten opzichte van het Projectenoverzicht (mei). In de
uitgangspuntennotitie heeft de Kamer verzocht om een jaarlijkse voortgangsrapportage in de
huidige fase tussen de zogenoemde B-brief en D-brief van de onderzeebootvervanging. De Kamer
kan na de basisrapportage de volgende rapportage (voortgangsrapportage met accountantsrapport
van de ADR) derhalve tegemoet zien in het voorjaar van 2022. De Kamer heeft in de
uitgangspuntennotitie verzocht om na de D-brief een rapportagefrequentie aan te houden van
tweemaal per jaar, uiterlijk voor 1 april en voor 1 oktober. In mijn brief in reactie op de
uitgangspuntennotitie (Kamerstuk 34225, nr. 28) heb ik voorgesteld om voor een eenduidige
informatievoorziening aan uw Kamer de uiterlijke data voor rapportages over het project gelijk te
trekken met de reguliere begrotings- en verantwoordingssystematiek en rapportages derhalve op
de derde woensdag van mei (Verantwoordingsdag) en (na de D-fase) de derde dinsdag van
september (Prinsjesdag) aan de Tweede Kamer aan te bieden. Hiermee kan worden voorkomen dat
(vooral vooruitkijkende) financiële informatie afwijkt van hetgeen in het jaarverslag en/of de
begroting is opgenomen. Ik treed graag in overleg met uw Kamer over het gewenste moment voor
ontvangst van de jaarrapportage in het voorjaar 2022. In de brief heb ik tevens uiteengezet dat
naarmate het project vordert steeds meer informatie beschikbaar zal zijn. In de basisrapportage
kan aan relatief veel gestelde informatie-eisen nog niet (geheel) worden voldaan. In die gevallen
is, mede na overleg met de ADR, volstaan met een toelichting waarom niet of nog slechts beperkt
informatie kan worden verstrekt.
De Algemene Rekenkamer (AR) verricht eveneens onderzoek naar de onderzeebootvervanging. Met
haar rapport van 12 oktober 2020 heeft de AR de bevindingen gepubliceerd van het onderzoek
naar de onderzoeksfase (B-fase) van de onderzeebootvervanging. In het rapport constateert de AR
financiële risico’s als gevolg van het niet kopen van een nieuwe onderzeeboot ‘van de plank’. De AR
beoordeelt het inschatten van de kosten voor de hele levensduur van 30 jaar positief, maar merkt

1

op dat in het levensduurkostenbudget voor de nieuwe onderzeeboten tot dusver niet alle kosten
zijn meegenomen, waaronder kosten van bewapening, onderhoud en transitie. Dit zou volgens de
AR kunnen leiden tot verdringingseffecten. Ter aanvulling op de bestuurlijke reactie op de
bevindingen van de AR1, rapporteert Defensie in de basisrapportage over deze onderwerpen en zijn
in de vertrouwelijke bijlage bij de basisrapportage de opbouw van het levensduurkostenbudget en
de afspraken over de risicoreservering toegelicht. Tot slot bevat de basisrapportage nadere uitleg
over de nationale inzetbaarheidsdoelstelling en de NAVO-inzetbaarheidsdoelstelling, mede in relatie
tot de kwantitatieve behoefte van vier onderzeeboten.
Van onderzoek naar verwervingsvoorbereiding
In de brief van 13 december 2019 (B-brief, Kamerstuk 34225, nr. 24) is de Kamer gemeld dat
Defensie op basis van de kosten-baten analyse (KBA) in de onderzoeksfase een keuze heeft
gemaakt voor de gewenste onderzeebootvariant en het benodigde aantal onderzeeboten. Op basis
van onderzoek van TNO in opdracht van Defensie was in de Defensienota 2018 reeds besloten dat
alleen nog bemande onderzeebootvarianten in beschouwing werden genomen. De B-brief
markeerde tevens het besluit om de onderzoeksfase (B-fase) af te sluiten en de
verwervingsvoorbereiding (D-fase) te starten met een verwervingsstrategie in concurrentie,
waarover Defensie de dialoog aangaat met de drie resterende kandidaat-werven Naval Group,
Saab Kockums en Thyssenkrupp Marine Systems. Deze drie buitenlandse werven worden alle
geacht een onderzeeboot te kunnen bouwen die voldoet aan de door Defensie gestelde eisen, op
basis van bestaande concepten en ontwerpen.
In de uitgangspuntennotitie vraagt de Kamer om een uiteenzetting waarom een C-fase niet is
overwogen en geen toets is uitgevoerd van het programma van eisen/ontwerp aan het
toetsingskader materieelverwerving van de plank (bijlage bij Kamerstuk 32733 nr. 77, 23 juli
2012). Hierover kan het volgende worden gerapporteerd. De vervolgonderzoeksfase, ook wel Cfase genoemd, is in het DMP uitsluitend aan de orde bij ontwikkelingstrajecten. Dit kan gaan om
het als launching customer ontwikkelen van een nieuw product of participatie in de ontwikkeling
van nieuw materieel. De B-brief meldde dat bij de onderzeebootvervanging de C-fase niet aan de
orde is, omdat Defensie niet een geheel nieuw product ontwikkelt, maar zich baseert op bestaande
onderzeebootontwerpen. In antwoord op Kamervragen hierover heb ik toegelicht (Kamerstuk
34225, nr. 25) dat de bestaande ontwerpen van de kandidaat-werven het uitgangspunt vormen en
dat geen sprake is van de ontwikkeling van een geheel nieuwe onderzeeboot ‘vanaf de tekentafel’
of de aanschaf van prototypes voor beproeving. Daarbij heb ik tevens kenbaar gemaakt dat in de
D-fase zal worden gekozen voor een military off the shelf (MOTS) ontwerp dat ruimte biedt voor
aanpassingen binnen de ontwerplimieten. Hiermee wordt invulling gegeven aan de specifiek
Nederlandse behoefte en worden de risico’s van budget- en tijdoverschrijding beperkt ten opzichte
van de ontwikkeling van een nieuwe onderzeeboot waaraan geen bewezen basisontwerp ten
grondslag ligt.
Het toetsingskader materieelverwerving van de plank is naar aanleiding van de beleidsbrief
‘Defensie na de kredietcrisis’ (Kamerstuk 32733 nr. 1, 8 april 2011) ingevoerd om strikte
voorwaarden te stellen aan ontwikkelingstrajecten. Het gaat hierbij om verwervingstrajecten die
niet uitgaan van verwerving ‘van de plank’ (commercial off the shelf, military off the shelf) en
daarom grotere risico’s impliceren voor de planning en de kosten. In dergelijke gevallen dient te
worden aangetoond dat benodigd materieel alleen of aanzienlijk goedkoper kan worden verkregen
door deel te nemen aan een ontwikkeltraject. Zoals uiteengezet, is in de B-fase van de
onderzeebootvervanging niet gekozen voor een ontwikkelingstraject. Niettemin is het
toepassingsbereik van het toetsingskader materieelverwerving van de plank bezien als onderdeel
van het Defensie Materieel Proces tot en met het besluit over de B-brief. Het toetsingskader
vermeldt dat als aanpassingen van MOTS relatief eenvoudig en tegen geringe meerkosten zijn door

1

https://www.rekenkamer.nl/publicaties/brieven/2020/10/12/reactie-bewindslieden-van-het-ministerie-vandefensie-op-het-rapport-vizier-op-de-vervanging-van-de-onderzeeboten

2

te voeren, materieel nog steeds kan worden beschouwd als materieel dat van de plank is
verworven. Als aanpassing van MOTS ingrijpend is en leidt tot hoge meerkosten, is er sprake van
doorontwikkeling. Het materieel dient dan te worden getypeerd als "gemodificeerde COTS/MOTS",
waarop het toetsingskader van toepassing is.
In het geval van de onderzeebootvervanging is zonder aanvullende, specifieke en gevalideerde
informatie van de kandidaat-werven niet te duiden vanaf welk punt beperkte, tegen geringe
meerkosten door te voeren aanpassingen overgaan in significante meer risicovolle aanpassingen.
De mate waarin beoogde aanpassingen als ingrijpend moeten worden getypeerd, kan per ontwerp
en op componentenniveau verschillen. Daarom is in de B-fase geconcludeerd dat de dialoog met de
kandidaat-werven inzicht zal moeten geven op welke wijze de beoogde aanpassingen van een
MOTS-ontwerp op verantwoorde wijze uitvoerbaar zijn binnen een betaalbaar programma van
eisen. Toetsing van de mogelijkheden en risico’s maakt deel uit van de risicomanagementstrategie
voor het programma in de verwervingsvoorbereidingsfase, die is toegesneden op tijdige levering en
beheersing van de kosten.
Zoals gemeld in de B-brief, helt de balans voor de kennis en informatie over de ontwikkeling,
engineering en bouw van onderzeeboten tussen Defensie en de kandidaat-werven over in de
richting van de industrie. Dit heeft als nadeel dat de in de onderzoeksfase opgestelde planning,
risico’s en eisen pas gaandeweg de dialoog tijdens de verwervingsvoorbereidingsfase op basis van
specifieke informatie van de kandidaat-werven nader kunnen worden ingevuld, geactualiseerd en
vastgesteld. Bij een verwervingsvoorbereiding in concurrentie heeft Defensie wel de mogelijkheid
om de informatie van meerdere aanbieders te vergelijken om de genoemde onbalans enigszins te
ondervangen. Ook huurt Defensie waar nodig geacht extern capaciteit in, om de ontbrekende
kennis en kunde in de eigen organisatie aan te vullen. Tijdens de dialoog wordt tot slot een
risicomanagementplan uitgevraagd bij de kandidaat-werven, dat alle maatregelen dient te
omvatten die de kandidaat-werf zal treffen om de werkzaamheden voor ontwerp, bouw, levering en
instandhouding van de nieuwe onderzeeboten beheerst uit te voeren. Vanwege de
informatieafhankelijkheid blijft echter het risico bestaan dat in de dialoog niet de vereiste diepgang
wordt bereikt en dat het meer tijd zal kosten om de haalbaarheid van het eisenpakket te toetsen.
Zoals eerder de Kamer gemeld (Kamerstuk 34225, nr. 28), kan ook de situatie omtrent Covid-19
invloed hebben op de voortgang van de dialoog.
Huidige fase
De D-fase ter voorbereiding op de verwerving van nieuwe onderzeeboten bestaat uit drie stappen:
voorbereiding, dialoog en gunning. De kaders die ten grondslag liggen aan de dialoog met de
industrie zijn voorbereid en afgestemd in de (interdepartementale) overleggen. De Ministeriële
Commissie Onderzeebootvervanging (MCOV) heeft deze kaders op 5 februari jl. goedgekeurd en
ingestemd met de start van de dialoog.2 Deze datum geldt tevens als peildatum voor (het
onderzoek naar) de basisrapportage. De dialoog zal, als alles volgens planning verloopt, duren tot
en met begin 2022 en bestaat uit drie gespreksronden. Na de offerteaanvraag en de tijd die de
kandidaat-werven nodig hebben om daarop met een offerte te reageren, zal in het derde/vierde
kwartaal van 2022 het gunningsbesluit gestalte moeten krijgen om eind 2022 het contract met de
winnende werf te kunnen tekenen. Uiteraard is dit mede afhankelijk van het verloop en de
uitkomst van de dialoog. De basisrapportage bevat, zoals toegezegd in mijn brief van 19 januari
2021, een eerste (procesmatige) update van de contacten met de kandidaat-werven. Defensie kan
in de huidige fase geen informatie openbaar maken over specifieke aspecten die de doorslag
kunnen geven bij de gunning. Hierover zal in de basisrapportage alleen in grote lijnen informatie
worden verstrekt. De reden daarvoor is dat aanbestedingsrechtelijk geldt dat een eenmaal
gepubliceerd criterium of een benoemde weegfactor in de loop van een procedure niet meer

2

De kaders voor de dialoog zullen bij het ministerie van Defensie ter vertrouwelijke inzage beschikbaar worden
gesteld voor de leden van de vaste commissie voor Defensie (VCD).

3

gewijzigd mag worden. Dit om de loop van een aanbesteding niet gedurende het proces op deze
manier te beïnvloeden.
Zoals ook recent in de beantwoording van Kamervragen3 uiteengezet, hecht het kabinet belang aan
de betrokkenheid van Nederlandse bedrijven bij de bouw en de instandhouding van de nieuwe
onderzeeboten. Nederland beschikt sinds de jaren negentig niet meer over zelfscheppende
onderzeebootindustrie. Daarom is internationale samenwerking randvoorwaardelijk en is gekozen
voor de verwervingsstrategie in concurrentie met drie buitenlandse kandidaat-werven. Dat wil niet
zeggen dat er geen Nederlandse industriële betrokkenheid kan zijn. De verwervingsstrategie is
erop gericht om door gebruikmaking van artikel 346 VWEU vanuit een wezenlijk nationaal
veiligheidsbelang, kennis en capaciteit te waarborgen, ook met het oog op de instandhouding op
termijn. De voor de selectie en gunning gekozen benadering bevat eisen waar de winnende werf
aan zal moeten voldoen, waarbij factoren zoals beste boot voor beste prijs, risicobeheersing en de
uitwerking van het nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie als uitgangspunten
dienen. In het eisenpakket zullen voor de deelgebieden zowel primaire eisen, ook wel knock-out
criteria genoemd, als secundaire eisen worden opgenomen. Een aantal primaire eisen is reeds
gecommuniceerd voor de dialoog (en dus doorlopend van kracht), zoals met betrekking tot
beveiliging van informatie, intellectuele eigendomsrechten en de financiële positie van de
kandidaat-werven. De overige primaire eisen en de secundaire eisen worden in de eerste
gespreksronden van de dialoog geëvalueerd op hun haalbaarheid, om later in de dialoog te komen
tot een definitief eisenpakket. Het niet voldoen aan primaire eisen zodra deze zijn gecommuniceerd
met de kandidaat-werven zal tot een knock-out leiden, waarna de betreffende offerte niet langer in
de beoordeling zal worden meegenomen. De secundaire eisen worden aan de hand van een in het
gunningsmodel op te nemen multicriteria-analyse op prijs-kwaliteit beoordeeld.
Defensie streeft er naar om bij het garanderen van essentiële nationale veiligheidsbelangen zo min
mogelijk afhankelijk te zijn van andere landen, de (buitenlandse) industrie en/of bedrijven. Dit
vergt een zekere mate van strategische autonomie om militaire capaciteit in stand te houden en
operaties uit te voeren, ongeacht de coalitie waarbinnen inzet plaatsvindt. Defensie wil de nieuwe
onderzeeboten gedurende hun levensduur zelfstandig kunnen inzetten en onderhouden en zal
daarbij een beroep moeten doen op in Nederland aanwezige kennis en technologie. Het gaat erom
niet alleen de beste boot te kopen, maar ook te houden. De haalbaarheid van de eisen en beoogde
maatregelen in dit kader worden verkend tijdens de dialoog. Daarnaast zal het ministerie van
Economische Zaken en Klimaat in een parallel traject met de kandidaat-werven een industriële
samenwerkingsovereenkomst uitwerken, die bijdraagt aan de doelstellingen van de Defensie
Industrie Strategie (DIS). De wijze waarop dit in de praktijk gestalte zal krijgen, vormt onderwerp
van gesprek in de recent gestarte dialoog met de kandidaat-werven.
Defensie zal, na toetsing in de dialoog, in de D-fase eisen stellen ter borging van het wezenlijk
nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie. De vaststelling dat niet wordt voldaan
aan één of meer primaire eisen leidt zoals gezegd tot het afvallen van een kandidaat-werf. De
secundaire eisen worden aan de hand van een in het gunningsmodel op te nemen multicriteriaanalyse (beoordelingsmethodiek) op prijs-kwaliteit beoordeeld. De beoordeling van de secundaire
eisen leidt tot een gunningsvoorstel, als basis voor het gunningsbesluit.
De basisrapportage behandelt tegen deze achtergrond, conform de uitgangspuntennotitie en de
Regeling Grote Projecten, de volgende onderwerpen:
-

Doel en afbakening
Verwervingsstrategie
Eisen aan de nieuwe onderzeeboot en inzetbaarheid
Industriële samenwerking

3

Brief van de staatssecretaris van Defensie en de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, 1 april
2021, kenmerk 2021D11733.

4

-

Governance en programmabeheersing
Planning
Transitie
Financiële aspecten en risico’s
Gerelateerde projecten
Vervolgstappen

Doel en afbakening
Een onderzeeboot is een strategisch wapensysteem, dat ook tactisch ingezet kan worden en vormt
daarmee een essentiële schakel als onderdeel van een maritieme taakgroep. Het belangrijkste
kenmerk van een onderzeeboot is dat deze onder water vrijwel onvindbaar is. Dat maakt de
onderzeeboot uitermate geschikt voor het beschermen van de aanvoerlijnen over zee, het
beschermen van de eigen vlootverbanden, het opsporen en elimineren van vijandelijke
onderzeeboten en oppervlakteschepen, het afzetten en oppikken van special forces, het vergaren,
analyseren en delen van inlichtingen en het bijdragen aan operaties op en rond de zeebodem. De
onderzeeboot kan dit lange tijd ongezien en op grote afstand van de thuisbasis wereldwijd
uitvoeren. Deze maritieme slagkracht maakt de onderzeeboot tot één van onze belangrijkste
wapensystemen.
De huidige onderzeeboten van de Walrusklasse bereiken eind jaren twintig het einde van de
operationele, economische en technische levensduur. De vervanging van de Walrusklasse betreft
een programma met als doel tijdig te voorzien in vier long range, veelzijdig inzetbare,
conventioneel voortgestuwde onderzeeboten. Deze bemande onderzeeboten moeten de daarop
volgende drie decennia inzetbaar zijn binnen het NAVO-verdragsgebied en in andere regio’s waar
de (veiligheids-)belangen van het Koninkrijk moeten kunnen worden beschermd, zoals in het
Caribisch gebied.
De rapportages hierover in het kader van de Regeling Grote Projecten beslaan meer
aandachtsgebieden dan (voorbereiding op) de aankoop van nieuwe onderzeeboten binnen te
stellen eisen ten aanzien van het product, de looptijd van het project en het taakstellend budget.
Naast de onderzeeboot als platform gaat het om de bewapening, ondersteunende capaciteiten
zoals het torpedowerkschip, de infrastructuur, informatietechnologie (IT), en om alle met de
investering gepaard gaande kosten (Life Cycle Costing – LCC) en risico’s.
Om het inzicht te vergroten in alle relevante internationale aspecten bij de verwerving, bouw en
exploitatie van nieuwe onderzeeboten, rapporteren de defensieattachés ontwikkelingen in de
landen van hun accreditatie. Het gaat hierbij om informatie uit openbare bronnen over
ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op het programma vervanging onderzeebootcapaciteit.
De rapportages van de defensieattachés worden door de projectorganisatie beoordeeld op de
relevantie voor het programma vervanging onderzeebootcapaciteit. Bijlage 1 bevat een beknopt
overzicht. In de huidige fase is er voor gekozen om het internationale overzicht toe te spitsen op
de landen van de kandidaat-werven, omdat ontwikkelingen in deze landen direct van invloed
kunnen zijn op het programma vervanging onderzeebootcapaciteit. Voorts kan mede naar
aanleiding van een rapport van de Australische rekenkamer informatie worden verstrekt over de
geplande vervanging van de Australische onderzeeboten. In de volgende (voortgangs-)rapportages
zal over deze en eventueel aanvullende landen nader worden gerapporteerd.4
Verwervingsstrategie
Zoals toegelicht in de beschrijving van de huidige fase van het programma, beschikt Nederland niet
meer over een zelfscheppende onderzeebootindustrie en zal het zich voor de bouw van nieuwe
onderzeeboten moeten wenden tot een buitenlandse werf. De verwervingsstrategie is er op gericht

4

Het betreft hier geen compleet overzicht van de bondgenoten en partnerlanden waarmee op
onderzeebootgebied wordt samengewerkt, zie: Kamerstuk 34225, nr. 1 (bijlage).

5

om door gebruikmaking van artikel 346 VWEU vanuit een wezenlijk nationaal veiligheidsbelang,
kennis en capaciteit te waarborgen, ook met het oog op de instandhouding op termijn. De voor de
selectie en gunning gekozen benadering bevat eisen waar de winnende werf aan zal moeten
voldoen, waarbij factoren zoals beste boot voor beste prijs, risicobeheersing en de uitwerking van
het nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie als uitgangspunten dienen. Tevens is
voor deze verwervingsstrategie gekozen om de risico’s voor product, tijd en geld zo goed mogelijk
te kunnen beheersen. Het doel is om tijdens de D-fase te komen tot de keuze voor één leverancier,
waarmee een langdurig strategisch partnerschap zal worden vormgegeven. Ten grondslag hieraan
liggen contractuele afspraken op basis van een programma van eisen voor de nieuwe onderzeeboot
en voor het gebruik en de instandhouding ervan gedurende de gehele levensduur.
Eisen aan de nieuwe onderzeeboot en inzetbaarheid
De informatie en inzichten uit de dialoog stellen Defensie in staat om het samengestelde (concept-)
programma van eisen te vervolmaken en contractuele voorwaarden nader uit te werken, zodat de
kandidaat-werven na de dialoog om een offerte kan worden gevraagd. De dialoog draagt, door
verwerking van informatie uit de markt, bij aan:
-

een goed beeld of de behoeftestelling haalbaar is binnen de gestelde kaders;
beheersbaarheid van de risico’s;
een onderhandelingspositie ten opzichte van de kandidaat-werven;
een meer evenwichtige informatie- en kennispositie voor de detail engineering, bouw en
instandhouding van de onderzeeboten.

Parallel aan de dialoog worden met de buitenlandse overheden van de kandidaat-werven letters of
commitment opgesteld, vooruitlopend op een memorandum of understanding (MoU). Hiermee
wordt vastgelegd dat ook de betreffende overheden (en dus niet alleen de kandidaat-werven) zich
zullen inspannen om alle gemaakte afspraken na te komen.
Voorafgaand aan de offerteaanvraag (Request for Quotation - RfQ) moeten de eisen en het
beoordelingskader voor de gunning definitief zijn vastgesteld, hetgeen tevens het einde markeert
van de dialoog. Na de dialoog start de gunning. De offertes worden ten opzichte van het
eisenpakket beoordeeld aan de hand van het beoordelingskader en de daarmee samenhangende
eisen en weegfactoren uit het gunningsmodel. De uitkomst van de beoordeling (gunningsvoorstel)
vormt de basis voor een uitgewerkt gunningsbesluit waarover de Kamer met de D-brief zal worden
geïnformeerd. De gunning eindigt, na behandeling van de D-brief in de Tweede Kamer, met de
ondertekening van het contract met de winnende kandidaat-werf en het bijbehorende MoU.
Gunningscriteria
Zoals in de B-brief toegelicht, hebben de gunningscriteria naast product, tijd, geld en risico’s,
betrekking op de uitwerking van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en de strategische
autonomie. In het eisenpakket zullen voor de deelgebieden zowel primaire eisen, ook wel knockout criteria genoemd, als secundaire eisen worden opgenomen. Een aantal primaire eisen is reeds
gecommuniceerd voor de dialoog (en dus doorlopend van kracht), zoals met betrekking tot
beveiliging van informatie, intellectuele eigendomsrechten en de financiële positie van de
kandidaat-werven. De overige primaire eisen en de secundaire eisen worden in de eerste
gespreksronden van de dialoog geëvalueerd op hun haalbaarheid, om later in de dialoog te komen
tot een definitief eisenpakket. Het niet voldoen aan primaire eisen zodra deze zijn gecommuniceerd
met de kandidaat-werven zal tot een knock-out leiden, waarna de betreffende offerte niet langer in
de beoordeling zal worden meegenomen. De secundaire eisen worden aan de hand van een in het
gunningsmodel op te nemen multicriteria-analyse op prijs-kwaliteit beoordeeld. De beoordeling van
de secundaire eisen leidt tot een gunningsvoorstel, als basis voor het gunningsbesluit. Onderstaand
worden de gunningscriteria op hoofdlijnen voor de eerdergenoemde deelgebieden nader toegelicht.
-

Beste boot:

6

Het programma heeft als doel tijdig te voorzien in vier long range, veelzijdig inzetbare,
conventioneel voortgestuwde onderzeeboten. De nieuwe (bemande) onderzeeboten moeten
na de uitfasering van de Walrusklasse decennia inzetbaar zijn binnen het NAVOverdragsgebied en in andere regio’s waar de (veiligheids-)belangen van het Koninkrijk
dienen te worden beschermd, zoals in het Caribisch gebied. In het onderzeebootconcept
van de kandidaat-werf zullen specifiek Nederlandse eisen moeten worden
geaccommodeerd. Het kader “concept of operations (CONOPS)” beschrijft de militairoperationele behoefte die vervolgens is uitgewerkt tot functioneel gespecificeerde eisen (de
functionaliteit is beschreven, de kandidaat-werf kan hieraan zelf technisch invulling geven).
Daarnaast resulteren uit de militair-operationele behoefte concrete mogelijkheden van
government furnished equipment/information/software (GFx), die tijdens de dialoog met de
kandidaat-werven zullen worden besproken. Voor het deelgebied beste boot zullen primaire
en secundaire eisen gelden.
-

Beste prijs:
In de B-fase is het taakstellende budget voor de gehele submarine enterprise voor een
levensduur van 30 jaar bepaald. De offertes van de drie kandidaat-werven moeten passen
binnen de nog vast te stellen plafondprijs. De plafondprijs voor de aanschaf en de
instandhouding van de nieuwe onderzeeboten, wordt een primaire eis en vormt daarmee
bij overschrijding in de offerte een knock-out. Defensie communiceert tijdens de dialoog
een richtprijs, separaat voor de aanschaf en voor de instandhouding en verkent in de
dialoog wat de plafondprijs gaat worden. Naast een prijsaanbieding op of onder de
plafondprijs zullen de kandidaat-werven zich in de multicriteria-analyse
(beoordelingsmethodiek van het gunningsmodel) ook ten aanzien van de secundaire eisen
moeten onderscheiden met een optimale score om de gunning te kunnen winnen.

-

Risicobeheersing:
In het kader van de programmabeheersing wordt een projectmanagementplan en een
risicomanagementplan uitgevraagd bij de drie kandidaat-werven. Zoals eerder genoemd,
zullen de kandidaat-werven de risico’s van aanpassingen van het MOTS-ontwerp in het
risicomanagementplan moeten duiden, omdat is voorzien dat een zekere mate van
engineering nodig zal zijn voordat de nieuwe onderzeeboten kunnen worden gebouwd. De
voorwaarden die Defensie aan de vorm en inhoud van deze plannen stelt, maken deel uit
van de primaire eisen. Er worden daarnaast secundaire eisen opgesteld om de maatregelen
te kunnen waarderen die de kandidaat-werven zeggen te kunnen treffen om de
werkzaamheden voor ontwerp, bouw, levering en instandhouding van de nieuwe
onderzeeboten beheerst uit te voeren. De programmabeheersing en het risicomanagement
van Defensie zelf worden verderop in deze rapportage nader toegelicht.

-

Wezenlijk belang van nationale veiligheid en strategische autonomie:
De verwervingsstrategie is erop gericht om door gebruikmaking van artikel 346 VWEU
vanuit een wezenlijk nationaal veiligheidsbelang, kennis en capaciteit te waarborgen, ook
met het oog op de instandhouding op termijn (beste boot houden). Defensie wil de nieuwe
onderzeeboten gedurende hun levensduur zelfstandig kunnen inzetten en onderhouden en
zal daarbij ook een beroep moeten doen op in Nederland aanwezige kennis en technologie.
Defensie streeft er naar om bij het garanderen van essentiële nationale veiligheidsbelangen
zo min mogelijk afhankelijk te zijn van andere landen, de (buitenlandse) industrie en/of
bedrijven. Dit vergt een zekere mate van strategische autonomie om militaire capaciteit in
stand te houden en operaties uit te voeren, ongeacht de coalitie waarbinnen inzet
plaatsvindt. De borging van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en strategische

7

autonomie geeft hier invulling aan.5 De wijze waarop dit in de praktijk gestalte zal krijgen,
vormt onderwerp van gesprek in de dialoog met de kandidaat-werven. Defensie zal daarbij,
na toetsing in de dialoog op haalbaarheid, in de D-fase primaire en secundaire eisen stellen
ter borging van het wezenlijk nationaal veiligheidsbelang en de strategische autonomie. De
drie kandidaat-werven zullen bij het uitbrengen van hun offertes rekening moeten houden
met deze eisen.
De internationale samenwerking in dit kader krijgt gestalte middels strategische
partnerschappen en contractuele afspraken. Hiermee beoogt Defensie leveringszekerheid in
de ontwikkel-, toeleverings- en instandhoudingsketen door gegarandeerde toegang tot en
beschikbaarheid van kennis, rechten, mensen en middelen rondom kritieke systemen. Het
gaat hierbij om twee pijlers: 1. operationele inzetbaarheid en 2. operationele relevantie
(up-to-date) gedurende de hele levensduur van de onderzeeboten. Op basis van de
vereiste strategische autonomie en de gewenste mate van efficiëntie (sourcingsafweging)
besluit Defensie over het in- of uitbesteden van levering- en
instandhoudingswerkzaamheden, of combinaties daarvan.
-

Tijd:
Op basis van de in de onderzoeksfase (B-fase) aangeleverde informatie door de kandidaatwerven en de tijdens de onderzoeksfase geïnventariseerde risico’s, is een oplevering van
een eerste onderzeeboot in 2028 in de planning opgenomen. Volgens deze planning, zoals
uiteengezet in de B-brief, zullen de nieuwe onderzeeboten vanaf 2028 worden ingevoerd en
de Walrus-klasse zal in 2031 zijn vervangen door de nieuwe onderzeebootcapaciteit. Dit
betekent een geleidelijke instroom van de nieuwe onderzeeboten en uitfasering van de
bestaande capaciteit. Zoals aangekondigd in de beantwoording van de Kamervragen over
de B-brief (Kamerstuk 34225 nr. 25), zal tijdens de dialoog met de kandidaat-werven
moeten blijken welke planning op basis van informatie van de kandidaat-werven is te
realiseren. Het definitieve oplever- en overdrachtsschema, benodigd om de nieuwe
onderzeeboten tijdig fully operational capable te krijgen, zal bij de offerteaanvraag als
primaire eis worden gesteld en zal na gunning contractueel met de winnende kandidaatwerf worden vastgelegd. Zoals gezegd, is de uiteindelijke planning mede afhankelijk van de
voortgang en diepgang tijdens de dialoog en kan ook de situatie omtrent Covid-19 hierop
van invloed zijn. De planning wordt verderop in deze rapportage nader toegelicht.

Inzetbaarheid
In de B-brief is kenbaar gemaakt dat de huidige inzetdoelstelling van de Walrusklasseonderzeeboten in beginsel niet verandert bij de invoering van nieuwe onderzeeboten. De nationale
inzetdoelstelling volgens de Aanwijzing Gereedheid Defensie (AGDEF) betreft de gelijktijdige inzet
van twee onderzeeboten: één voor langdurige inzet en één voor kortdurende inzet. Kortdurend is
een eenmalige inzet van een eenheid met een maximum periode van zes maanden. Langdurige
inzet van een eenheid kan onbepaald voortduren met aflossing. Aflossing betreft dan zowel
personeel als materieel. Zoals uiteengezet in de B-brief, vergt de langdurige inzet in totaal vier
boten in een “vierslag”.6 Binnen deze vierslag kan ook worden voorzien in de benodigde
kortdurende inzet. Naast de genoemde inzetdoelstellingen zijn ook regelmatig onderzeeboten nodig

5

Nader uitgewerkt in het rapport Materialisatie van het Wezenlijk Nationaal Veiligheidsbelang en de
Sourcingsafweging en in de Eindrapportage Voorbereidingsfase V-OZBT. Beide kaders zijn vastgesteld door de
MCOV op 5 februari 2021 en zullen bij het ministerie van Defensie ter vertrouwelijke inzage beschikbaar
worden gesteld voor de leden van de VCD.
6
Uitgangspunt hierbij is dat de vier onderzeeboten verkeren in verschillende stadia van de operationele cyclus:
op enig moment is een onderzeeboot op missie, een onderzeeboot is aan het opwerken om ingezet te kunnen
worden voor een missie, een onderzeeboot is in recuperatie na voltooiing van een missie en regelmatig is een
onderzeeboot in langdurig onderhoud.

8

voor korte opdrachten zoals internationale oefeningen. Ook is regelmatig beschikbaarheid gewenst
voor bijvoorbeeld de snelle reactiemacht van de NAVO (Very High Readiness Joint Task Force),
waarvoor bondgenoten bij toerbeurt capaciteiten beschikbaar stellen. In de antwoorden op de
Kamervragen naar aanleiding van de B-brief (Kamerstuk 34225, nr. 25) heb ik voorts gemeld dat
de huidige inzetbaarheidsdoelstelling vanwege het Instandhoudingsprogramma Walrusklasse (IPW)
is bijgesteld naar één onderzeeboot gereed voor langdurige inzet.
De Algemene Rekenkamer heeft in zijn rapport ‘Vizier op de vervanging van de onderzeeboten’
opgemerkt dat de beschikbaarheid van een derde onderzeeboot voor de NAVO wel een factor
vormt in de onderbouwing voor een minimum van vier onderzeeboten, maar geen deel uitmaakt
van de AGDEF. Het zou volgens de AR logisch zijn als de Commandant der Strijdkrachten die
daarin ook zou opnemen. Hierover kan het volgende worden gerapporteerd. Defensie heeft, zoals
gemeld in de B-brief, bij de beschouwing van de uitkomsten van de kosten-baten analyse (KBA)
naast de nationale inzetdoelstelling ook de inzetdoelstelling van de NAVO als factor meegewogen
om het benodigde aantal onderzeeboten te bepalen. Voor grootschalige inzet in NAVO-verband in
een conflictsituatie voor de eerste hoofdtaak – de verdediging van het eigen en
bondgenootschappelijke grondgebied – verwacht de NAVO van Nederland twee onderzeeboten
binnen dertig dagen (high readiness forces) en één onderzeeboot binnen zes maanden (forces of
lower readiness). De Commandant der Strijdkrachten legt de nationale operationele
gereedheidseisen jaarlijks vast in de AGDEF. Hierin is de NAVO-inzetdoelstelling niet expliciet
gemaakt, maar is daarmee wel degelijk rekening gehouden. De NAVO-inzetdoelstelling is afgeleid
van de zogenoemde capability targets uit de NAVO-planning, die eens per vier jaar worden
geactualiseerd. De betreffende force table kijkt 18 jaar vooruit en vermeldt de periode waarbinnen
eenheden van de lidstaten beschikbaar moeten zijn voor operationele inzet (notice to move). Voor
de NAVO-inzetdoelstelling geldt dus een andere maatstaf dan voor de nationale inzetdoelstelling,
die immers berust op de inzetduur (langdurige inzet, kortdurende inzet) en het
voortzettingsvermogen van de onderzeebootcapaciteit. Hierdoor zijn de NAVO-inzetdoelstelling en
de nationale inzetdoelstelling niet één-op-één te vergelijken. Maar ook voor de NAVOinzetdoelstelling geldt dat deze alleen volledig is te verwezenlijken met een vierslag. In dit kader is
van belang om te melden dat de geactualiseerde NATO capability targets dit jaar zullen worden
vastgesteld voor een nieuwe periode van vier jaar. De verwachting op basis van onderliggende
documenten is dat vanaf 2032 de beschikbaarheid van een derde onderzeeboot binnen zes
maanden (forces of lower readiness) zal komen te vervallen. Hiermee vervalt echter niet de
noodzaak van een vierslag. Integendeel, de NAVO moet voor zijn high readiness forces altijd
kunnen rekenen op de beschikbaarheid van twee Nederlandse onderzeeboten op 30 dagen notice
to move. Aan deze inzetdoelstelling kan Nederland alleen voldoen met een vierslag.
In de B-fase is geconcludeerd dat met drie onderzeeboten niet kan worden voldaan aan de
nationale inzetdoelstelling en tevens niet aan de NAVO-inzetdoelstelling. Deze conclusie blijft
gelden, ook voor de periode na 2032. Voor het benodigde aantal onderzeeboten vormt vooral de
technische beschikbaarheid (rekening houdend met gepland en onvoorzien incidenteel onderhoud)
een bepalende factor. In de B-fase is tot slot beschouwd of met toekomstige technieken,
onderhoudsfilosofieën en bemanningsconcepten een kleiner aantal onderzeeboten dan de huidige
vier volstaat. Dat bleek niet realistisch. Tegen deze achtergrond is het aantal onderzeeboten
vastgesteld op vier en is het levensduurkostenbudget voor de nieuwe onderzeeboten aangepast.
Over de hoogte van dit levensduurkostenbudget is de Tweede Kamer met een vertrouwelijke
bijlage bij de B-brief geïnformeerd.
De inzetbaarheid van de onderzeeboten voorafgaand aan en tijdens de transitie is onder meer
afhankelijk van de instandhouding van de Walrusklasse, maar ook van het opleiden en opwerken
van onderzeebootbemanningen en risico’s, zoals vertraging bij de besluitvorming en de bouw.
Informatie over de inzetbaarheid van wapensystemen kan, zoals gebeurt bij de huidige
inzetbaarheidsrapportage, alleen vertrouwelijk met de Kamer worden gedeeld, omdat dit informatie
bevat over de gereedheid van de krijgsmacht en ingaat op de status van specifieke capaciteiten en
inzetbare eenheden. De door de Kamer gevraagde informatie over de geplande en de feitelijke
inzetbaarheid van de onderzeeboten voorafgaand, tijdens en na de transitie zal als onderdeel van

9

de reguliere inzetbaarheidsrapportage7, en na de D-fase tevens als bijlage bij de
voortgangsrapportages over de verwerving van nieuwe onderzeeboten, vertrouwelijk aan de leden
van de vaste commissie voor Defensie (VCD) ter inzage worden voorgelegd.
Industriële samenwerking
De kandidaat-werven dienen te voldoen aan eisen ter waarborging van wezenlijke belangen van
nationale veiligheid en strategische autonomie, waarbij de Nederlandse industrie en
kennisinstellingen betrokken kunnen worden. Daarnaast werkt het ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (EZK), zoals gemeld in de B-brief en recent in de beantwoording van
Kamervragen nader uiteengezet8, gedurende de dialoog in een parallel traject met de kandidaatwerven een industriële samenwerkingsovereenkomst uit die bijdraagt aan de doelstellingen van de
DIS. Deze overeenkomst heeft tot doel om, bovenop hetgeen voortvloeit uit de eisen voor de
gunning die worden gesteld om het wezenlijke nationale veiligheidsbelang en de strategische
autonomie te borgen, een zo groot mogelijke Nederlandse betrokkenheid vast te leggen die
bijdraagt aan een versterking van de Nederlandse defensie technologische en industriële basis
(NLDTIB). Economische belangen maken onderdeel uit van het EZK-traject, factoren zoals beste
boot voor beste prijs, risicobeheersing en de uitwerking van het nationaal veiligheidsbelang en de
strategische autonomie maken onderdeel uit van het beoordelingskader en gunningsmodel.
EZK heeft op 9 maart jl. in samenwerking met brancheverenigingen NIDV en NMT een webinar
georganiseerd om de NLDTIB te informeren en voor te bereiden op de dialoog met de drie
kandidaat-werven. Gedurende de dialoog zal gaandeweg duidelijk worden welke
samenwerkingsmogelijkheden er zijn en hoe optimaal gebruik gemaakt kan worden van het
Nederlandse marinebouwcluster waarom de motie Stoffer c.s. (Kamerstuk 35570 X, nr. 30) heeft
verzocht. Zoals eerder gemeld (Kamerstuk 34225, nr. 28) zijn exportkansen van Nederlandse
kennis en technologie naar verwachting in de D-fase nog niet bekend. Naar aanleiding van de
motie Van Helvert/Stoffer (Kamerstuk 35570-X-63) zal Defensie tijdens de dialoog de kandidaatwerven bevragen over exportkansen.
Governance en programmabeheersing
In de Regeling Grote Projecten is vastgelegd dat de basisrapportage informatie dient te bevatten
over de (besluitvormings-)procedure die wordt gevolgd ter verwezenlijking van het project, de
betrokkenheid van de Tweede Kamer daarbij, als mede een uiteenzetting op hoofdlijnen hoe het
project is georganiseerd en hoe het beheerst en beheerd zal worden. Zoals in de inleiding gemeld,
vormen bij het programma vervanging onderzeebootcapaciteit het DMP en de
voortgangsrapportages het kader voor de informatievoorziening van het ministerie van Defensie
aan de Tweede Kamer. Elke fase van het DMP wordt afgesloten met een brief waarin het besluit en
het verdere verloop van het proces worden beschreven. De Tweede Kamer wordt hierover in de
DMP-brieven geïnformeerd, zodat zij het voorgelegde besluit kan controleren. Onderstaand zijn de
onderliggende organisatie- en beheeraspecten van het programma vervanging
onderzeebootcapaciteit nader toegelicht. In bijlage 2 is een schematisch overzicht toegevoegd van
de governance-structuur en het programmamanagement.
Governance-structuur en programmamanagement
De staatssecretaris van Defensie legt verantwoording af aan de Tweede Kamer over de voortgang
en de besluitvorming in het programma vervanging onderzeebootcapaciteit, mede op basis van de

7

Tweemaal per jaar, bij de begroting en het jaarverslag, informeert Defensie de Kamer met een rapportage
over de inzet en de gereedheid van de krijgsmacht. De Inzetbaarheidsrapportage bestaat uit een openbare
brief en een vertrouwelijke bijlage.
8
Brief van de staatssecretaris van Defensie en de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, 1 april
2021, kenmerk 2021D11733.

10

kaders die worden afgestemd in de Ministeriële Commissie Onderzeebootvervanging (MCOV). De
besluiten van de MCOV worden voorbereid in de Hoogambtelijke Commissie
Onderzeebootvervanging (HCOV). Intern Defensie wordt de staatssecretaris geadviseerd door de
stuurgroep onder voorzitterschap van de secretaris-generaal, die is gepositioneerd tussen het
interne directeursniveau van Defensie en de overleggen op het interdepartementale hoogambtelijke/politieke niveau. In de samenstelling van de stuurgroep komt de in 2019
geïntroduceerde ‘Topstructuur’ bij Defensie tot uiting, dat wil zeggen (organisatorisch gescheiden)
beleid, uitvoering en control, met onderlinge checks and balances. Naast de leden van de
bestuursraad van Defensie, maken ook de Commandant Zeestrijdkrachten en de Directeur van de
Defensie Materieelorganisatie (D-DMO) deel uit van de stuurgroep. Een externe dwarsdenker is als
adviserend lid toegevoegd aan de stuurgroep voor een onafhankelijke kritische blik.
Onder de stuurgroep is een program board ingesteld onder voorzitterschap van de
programmamanager, die is aangesteld voor de integrale coördinatie en afstemming intern defensie
van het programma en de bewaking van de voortgang binnen de gestelde kaders van product, tijd
en geld. Het Interdepartementaal Werkoverleg Onderzeeboten (IWO) dient voor informatieuitwisseling en coördinatie ter voorbereiding op de HCOV.
De in het schematische overzicht genoemde werkgroepen worden ingesteld en aangestuurd door
de projectorganisatie. De projectorganisatie onder leiding van de projectleider bestaat uit dertien
vaste defensiemedewerkers, aangevuld met acht tijdelijk aangestelde externe (civiele) adviseurs
van PwC, met expertise op het terrein van inkoop en kosten- en risicoanalyse. Daarnaast nemen
(technische) vakspecialisten uit verschillende onderdelen van Defensie naar behoefte deel aan de
activiteiten van de projectorganisatie. Van defensiezijde zijn tijdens de dialoog 60 tot 70
medewerkers betrokken.
Het Commissariaat Militaire Productie van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK)
werkt zoals eerder gemeld gedurende de dialoog en gunning een industriële
samenwerkingsovereenkomst uit met de kandidaat-werven.
Gezien de complexiteit van de verwerving van de vervangende onderzeeboot-capaciteit is ervoor
gekozen de oorspronkelijke projectsturing om te vormen naar een programma. De
programmaorganisatie richt zich zowel op de uitvoering als op besluitvorming in de politieke en
ambtelijke context. Ze is gericht op de verwezenlijking van het programma en de bestuurlijke
coördinatie intern en extern Defensie. Het externe bureau Gateway Review heeft in augustus 2020
een review uitgevoerd van de governance in de D-fase. Deze review keek onder meer naar de
omvorming van het project naar een programma en concludeerde dat goede benutting van de
governance-structuur kan bijdragen tot het behalen van de programmadoelstelling. Defensie
beschouwt de aanbevelingen uit het rapport (toegevoegd in bijlage 3) als steun in de rug voor de
gekozen aanpak en brengt deze verder in praktijk. Een volgende Gateway Review is geadviseerd
voor een tussentijdse evaluatie na circa een jaar of indien overwogen wordt de governance terug te
schalen in een volgende fase van het programma (na gunning).
Programmabeheersing
Naar aanleiding van de Walrus-affaire in de jaren tachtig van de vorige eeuw, heeft Defensie het
Defensie Materieel Proces (DMP) opgezet. Het DMP bevat afspraken over de wijze van
informatievoorziening van Defensie aan de Tweede Kamer voor materieel-, vastgoed- en ITprojecten met een projectvolume vanaf 25 miljoen euro, zodat een goede afweging bij de
besluitvorming over grote of gevoelige projecten mogelijk is. Defensie hanteert voor het DMP
interne regelgeving ter sturing en beheersing van processen, gebaseerd op internationaal erkende
best practices. Ook op het gebied van projectmanagement is sinds de Walrus-affaire veel
veranderd en geprofessionaliseerd. Defensie hanteert een standaardaanpak voor project- en
programmamanagement en voor de competentieontwikkeling van projectleiders. De
standaardaanpak sluit aan bij algemeen geaccepteerde standaarden voor project- en
programmamanagement. De standaard binnen Defensie is de projects in a controlled environment

11

(PRINCE2) methodiek, een gestructureerde generieke aanpak voor projectmanagement, gebaseerd
op best practices.
Risicomanagement
Risicomanagement is bij de onderzeebootvervanging een doorlopend proces en vast onderdeel van
de programmabeheersing. Tijdens de B-fase zijn de risico’s geïnventariseerd, gecategoriseerd en
vervolgens verwerkt tot een risicomatrix. De risicoraming, zoals ten tijde van de KBA vastgesteld,
is tot stand gekomen op basis van 49 geïdentificeerde risico’s. Concreet gaat het om risico’s die
technisch van aard zijn (bijvoorbeeld de integratie van systemen), die betrekking hebben op de
planning en het budget, maar bijvoorbeeld ook op ontwikkelingen die het draagvlak voor de
vervanging (imago) en de voortgang van de besluitvorming negatief kunnen beïnvloeden. De KBA
uit de B-fase is middels een businesscase geactualiseerd voor aanvang van de dialoog. De
actualisatie betreft de levensduurkosten en een nadere analyse van de belangrijkste risico’s. De
geactualiseerde levensduurkosten zijn opgenomen in de commercieel vertrouwelijke bijlage 1 bij de
basisrapportage over de levensduurkosten. Voor de risicoanalyse in de businesscase is uitgegaan
van de risicoraming, zoals ten tijde van de KBA vastgesteld. In de businesscase is een eerste
voorzet gedaan voor een nadere rangschikking van de belangrijkste risico’s voor de criteria ‘tijd’ en
‘geld’ (zie hiervoor vertrouwelijke bijlage 2 bij de basisrapportage met het overzicht van de top-10
risico’s). De rangschikking in top-10’s berust op een kwalitatieve analyse en niet op een
kwantitatieve doorrekening. De top-10 risico’s geven een indruk van de belangrijkste
geïdentificeerde risico’s, maar dienen tegelijk te worden beschouwd als een momentopname,
omdat deze gaandeweg de dialoog op basis van informatie van de kandidaat-werven opnieuw
worden bezien. De huidige informatiepositie van Defensie is nog grotendeels gebaseerd op het
onderzoek in de B-fase en deze zal preciezer worden naarmate de dialoog vordert. De
oorspronkelijke risicoraming zal worden geactualiseerd na de eerste dialoogronde, omdat dan pas
nieuwe informatie uit de markt kan worden verwerkt. De governance-overleggen tot en met de
HCOV worden regelmatig (per kwartaal) over de risico’s geïnformeerd, de MCOV eens per half jaar
en indien daartoe aanleiding is vaker.
De commercieel vertrouwelijke bijlage 1 bij de basisrapportage bevat een nadere (kwantitatieve)
toelichting op de risicoreservering. De risicoreservering, die in de B-fase tot stand is gekomen en
tot actualisatie van de risicoraming na de eerste dialoogronde het uitgangspunt vormt, is fors
hoger dan gebruikelijk. In de risicoreservering is een forse marge opgenomen ten aanzien van de
exploitatie. Tegen deze achtergrond kan de risicoraming degelijk en behoedzaam worden genoemd.
De risicoraming wordt na de eerste dialoogronde geactualiseerd op basis van de dan uit de markt
beschikbare informatie en na validatie van de risicoraming. Daarbij wordt ook de aanbeveling van
de Algemene Rekenkamer meegenomen over het kunnen opvangen van onbenoemde risico’s.
Besluitvorming ter beheersing van tussentijdse afwijkingen als gevolg van opgetreden of bijna
optredende risico’s is gemandateerd aan de stuurgroep, indien deze deel uitmaken van het
risicodossier en mitigerende maatregelen in de raming zijn opgenomen. Dit omvat ook het
toekennen van budgetten vanuit risicoreserveringen voor benoemde risico’s en budgettaire
verschuivingen. Besluitvorming over onvoorziene afwijkingen die passen binnen de kaders voor de
dialoog is eveneens gemandateerd aan de stuurgroep. Over beide typen besluiten vindt
interdepartementale afstemming plaats en wordt de HCOV geïnformeerd. Besluitvorming over
mitigaties van afwijkingen die uitstijgen boven de kaders voor de dialoog en de aan de Tweede
Kamer gerapporteerde kaders uit de B-brief, zijn voorbehouden aan de bewindspersonen.
Externe controle
Ten tijde van de behoeftestelling (DMP A-fase) en de onderzoeksfase (DMP B-fase) is op
verschillende manieren externe toetsing georganiseerd. Zo heeft een externe klankbordgroep in
opdracht van Defensie de onderbouwing van de behoefte aan vervangende onderzeebootcapaciteit
beoordeeld. Zij heeft daartoe onder meer de concepten van het A-document en de A-brief kritisch
tegen het licht gehouden en daarover een advies uitgebracht (bijlage bij Kamerstuk 34225 nr. 13).
Ook heeft de Auditdienst Rijk een procestoets uitgevoerd van de totstandkoming van de
behoeftestelling in de DMP A-fase (ADR-rapport van 27 februari 2017). Daarnaast is een

12

Interdepartementale Coördinatiegroep (ICG), later Interdepartementaal Werkoverleg
Onderzeebootvervanging (IWO) genoemd, ingesteld om gedurende het gehele vervangingstraject
zorg te dragen voor informatie-uitwisseling en coördinatie, maar ook om de betrokkenheid van de
betreffende departementen te vergroten.
De Algemene Rekenkamer heeft in oktober 2016 een brief aan de Tweede Kamer gezonden met
opmerkingen bij de DMP A-brief. Na de B-brief aan de Kamer, heeft de Algemene Rekenkamer
voorts een onderzoek uitgevoerd naar de B-fase. Het rapport “Vizier op de vervanging van de
onderzeeboten” is op 12 oktober 2020 gepubliceerd. Daarnaast heeft Bureau Gateway, zoals
eerder genoemd, in augustus 2020 een review uitgevoerd van de governance in de D-fase. Deze
review keek onder meer naar de omvorming van het project naar een programma, de aanstelling
van een programmamanager, de aansturing van de stuurgroep door de secretaris-generaal van
Defensie en de instelling van de HCOV en van de MCOV sinds het verschijnen van de B-brief. De
aanbevelingen uit de review zijn overgenomen (zie bijlage 3).
Met de basisrapportage in het voorjaar van 2021 start de rapportageplicht conform de Regeling
Grote Projecten. De Auditdienst Rijk zal, zoals vastgelegd in de uitgangspuntennotitie van de
Tweede Kamer, tijdens de D-fase een jaarlijks onderzoek naar deze rapportages uitvoeren. De
Kamer heeft op 30 maart jl. de opzet voor het ADR-onderzoek in de D-fase ontvangen (referentie
BS2021006967). Met de beperking ten aanzien van het openbaar maken van vertrouwelijke
informatie dient de controlerende instantie in diens rapportage rekening te houden.
Planning
Op basis van de in de onderzoeksfase (B-fase) aangeleverde informatie door de kandidaat-werven
en de tijdens de onderzoeksfase geïnventariseerde risico’s is een oplevering van een eerste
onderzeeboot in 2028 in de planning opgenomen. Volgens deze planning, zoals uiteengezet in de
B-brief, worden de nieuwe onderzeeboten vanaf 2028 ingevoerd en zal de Walrus-klasse in 2031
zijn vervangen door de nieuwe onderzeebootcapaciteit. Dit betekent een geleidelijke instroom van
de nieuwe onderzeeboten en uitfasering van de bestaande capaciteit. Zoals aangekondigd in de
beantwoording van de Kamervragen over de B-brief, zal tijdens de dialoog met de kandidaatwerven moeten blijken welke planning op basis van informatie van de kandidaat-werven is te
realiseren. Het definitieve oplever- en overdrachtsschema benodigd om de vier nieuwe
onderzeeboten tijdig fully operational capable te krijgen, zal bij de offerteaanvraag als primaire eis
worden gesteld en zal na gunning contractueel met de winnende kandidaat-werf worden
vastgelegd. De precieze invoermomenten voor de (gefaseerde) levering van de nieuwe
onderzeeboten zijn in de dialoog onderwerp van gesprek. Uitgangspunt hierbij is de levering van de
eerste nieuwe onderzeeboot vanaf 2028 en ten minste twee nieuwe onderzeeboten fully
operational capable uiterlijk eind 2031. Met twee nieuwe onderzeeboten die volledig inzetbaar zijn
voor alle taken van de Walrusklasse kan namelijk – voor een beperkte duur – aan de
inzetdoelstellingen (nationaal en NAVO) invulling worden gegeven, zodat de Walrusklasse kan
worden uitgefaseerd. Het is essentieel dat het fully operational capable beschikbaar komen van de
derde en de vierde onderzeeboot dan snel volgt na 2031 om zoals eerder toegelicht de
inzetbaarheid op langere termijn te kunnen waarborgen. De precieze invoermomenten zullen zoals
bekend pas bij de offerteaanvraag als primaire eis worden gesteld en na gunning contractueel met
de winnende kandidaat-werf worden vastgelegd. Factoren als diepgang van de dialoog,
complicaties bij de bouw en bij beproevingen voor de inzetgereedverklaring kunnen vertragend
werken en zijn als risico geïdentificeerd.
De beoogde mijlpalen in de planning zijn opgesteld voordat het Covid-19 virus wereldwijd de
economie, de internationale handel en het maatschappelijke verkeer verstoorde. Ook Defensie zelf
ondervindt de gevolgen van Covid-19, onder meer op het terrein van de materieelprojecten. De
gevolgen voor het programma vervanging onderzeebootcapaciteit zijn in de periode van
voorbereiding op de dialoog met de kandidaat-werven nog beperkt gebleken. Het is nu, relatief
vroeg in de dialoog met de kandidaat-werven, moeilijk om vast te stellen of en zo ja, hoe de
beperkingen als gevolg van de pandemie doorwerken in de meerjarige planning van het
programma vervanging onderzeebootcapaciteit. Het is, zoals eerder benadrukt, nog onzeker of de

13

dialoog de gewenste diepgang en informatie zal opleveren. Het is de verwachting dat de komende
maanden een duidelijker beeld ontstaat van de mogelijkheden om de verwervingsvoorbereiding uit
te voeren zoals gepland. In de voortgangsrapportages wordt, indien nieuwe informatie beschikbaar
is die noopt tot een aanpassing van de planning of consequenties heeft voor de inzetbaarheid en
transitie, uw Kamer hierover nader geïnformeerd.
Transitie
De transitie van de Walrusklasse naar de nieuwe onderzeebootcapaciteit betekent een geleidelijke
instroom van de nieuwe boten en uitfasering van de bestaande capaciteit. Defensie zal hiervoor de
komende periode een samenhangend stappenplan uitwerken, waarover uw Kamer in de
voortgangsrapportage in het voorjaar 2022 zal worden geïnformeerd. Een concrete, gedetailleerde
planning voor de transitie kan worden opgesteld zodra in het contract met de winnende kandidaatwerf is vastgelegd in welke periode de nieuwe onderzeeboten zullen worden geleverd. Uiteraard
geldt dat vertraging in de dialoog, gunning, bouw of levering consequenties kan hebben voor de
instandhouding en uitfasering van de Walrusklasse.
Financiële aspecten en risico’s
LCC-budget
De kosten en risico’s tijdens de levensduur van de nieuwe onderzeebootcapaciteit worden in kaart
gebracht en beheerst met behulp van de levensduurkostenbenadering. Het
levensduurkostenbudget (LCC-budget) is gebaseerd op de operationele behoefte van vier
onderzeeboten en is een taakstellend budget. Het betreft het budget voor investeringen en
exploitatie voor de nieuwe onderzeeboten voor de levensduur van 30 jaar, vastgesteld op basis van
de huidige ramingen. Ook gerelateerde projecten die vallen binnen de submarine enterprise zijn
onderdeel van dit LCC-budget, zoals kapitale munitie, de midlife update van de nieuwe
onderzeebootcapaciteit en de vervanging van het torpedowerkschip. Een overzicht van het LCCbudget is in de commercieel vertrouwelijke bijlage 1 bij deze basisrapportage toegevoegd. Ter
vergelijking is in de tabel ook het budget opgenomen zoals gepresenteerd in de vertrouwelijke
bijlage van de B-brief, waarvan de Kamer eerder kennis heeft kunnen nemen. Het budget ten tijde
van de B-brief was gebaseerd op de in de B-fase uitgevoerde KBA. Deze KBA is met een
businesscase geactualiseerd. De conclusie van deze actualisatie is dat er nog steeds sprake is van
een betaalbaar programma. Budget en raming van de uitgaven zijn in evenwicht. Het verschil
tussen het budget in de B-brief en het actuele budget (prijspeil 2020) wordt verklaard door de
loon- en prijsbijstelling die in de tussenliggende jaren aan het budget is toegevoegd. Dit budget is
onderdeel van de jaarlijkse prijsbijstellingssystematiek.
In de commercieel vertrouwelijke bijlage 1 zijn de hoofdbestanddelen van het LCC-budget met
bijbehorende bedragen in beeld gebracht. Ter verduidelijking welke kosten hierin wel en niet zijn
meegenomen, geldt het volgende. Voor de transitiefase verwacht Defensie op voorhand niet dat
sprake zal zijn van meerkosten (zie toelichting onder transitiekosten). Voor de bewapening geldt
dat voor enkele systemen nu geen concrete behoefte is gesteld of budget gereserveerd voor de
aanschaf, maar wel rekening is gehouden met voorwaarden (provisions for) die technisch ruimte
moeten scheppen om daartoe later alsnog te kunnen besluiten (zie toelichting onder bewapening).
Tot slot geldt dat in het LCC-budget voor de onderzeebootvervanging rekening is gehouden met de
noodzakelijke interoperabiliteit met nationale, NAVO en strategische partners door eisen te stellen
aan informatie- en communicatiesystemen. Eventuele toekomstige nieuwe behoeften ten aanzien
van informatietechnologie en informatiegestuurd optreden, die onder meer voortvloeien uit de
Defensievisie 2035, zijn niet binnen het levensduurkostenbudget voor het programma geraamd en
zullen het reguliere behoeftestellingsproces doorlopen (zie toelichting onder informatietechnologie).
Transitiekosten

14

Naar aanleiding van het Algemene Rekenkamerrapport over het onderzoek naar de totstandkoming
van de KBA en de B-brief (Vizier op de vervanging van de onderzeeboten, 12 oktober 2020), kan
worden opgemerkt dat de kosten van de transitiefase pas inzichtelijk worden in de D-fase, na de
dialoog met de werven. Uit de uitwerking van het gunningsbesluit volgt een planning voor de
levering van de nieuwe onderzeeboten door de winnende kandidaat-werf. Op basis daarvan kan
een gefundeerde inschatting van de kosten worden gemaakt tijdens de transitie, die dienen te
worden gedekt vanuit het taakstellend budget. Op voorhand is nog niet duidelijk of de transitiefase
per definitie meerkosten met zich meebrengt. Het project vervanging mijnenbestrijdingscapaciteit
laat bijvoorbeeld lagere uitgaven zien in de transitiefase. Aandachtspunten betreffen de
exploitatiekosten bij het gedurende een nader te bepalen periode gelijktijdig in de vaart moeten
houden van Walrusklasse en nieuwe onderzeeboten, maar ook de planning en personele
beschikbaarheid voor de exploitatievoorbereiding voor de nieuwe boten (onderhoud, reservedelen,
configuratie, opleidingen en infrastructuur).
Inpassing investeringsprogramma en verdringingseffecten
De budgettaire behoefte van het gehele programma vervanging onderzeeboten, inclusief
gerelateerde projecten, is opgenomen in de begroting van Defensie. De investerings- en
instandhoudingsbudgetten maken deel uit van de begroting van het
defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF) en de overige exploitatie-uitgaven zijn opgenomen in
‘hoofdstuk X (Defensie)’ van de Rijksbegroting. Sinds het verschijnen van de B-brief is aan het
budget loon- en prijsbijstelling toegevoegd om de koopkracht van het programma op peil te
houden. Dit is in lijn met de jaarlijkse prijsbijstellingssystematiek.
Er is geen sprake geweest van andere toevoegingen dan wel onttrekkingen aan het budget. Van
verdringing van andere uitgaven op de begroting is dan ook geen sprake. Zoals verwoord in de Bbrief staat de risicobeheersing, waaronder budgettaire beheersbaarheid, centraal en is een
taakstellend budget vastgesteld. Dit om te voorkomen dat zich in de toekomst verdringingseffecten
zullen voordoen. Bij de voortgangsrapportages zal inzichtelijk worden gemaakt of alsnog
verdringingseffecten kunnen optreden.
Gerelateerde projecten
In de uitgangspuntennotitie van de Tweede Kamer is de behoefte kenbaar gemaakt om in de
informatievoorziening over de verwerving van de nieuwe onderzeeboten ook mijlpalen op te nemen
voor de samenhangende DMP-trajecten op het terrein van het torpedowerk- en
ondersteuningsschip, de bewapening, de infrastructuur en eventueel overige investeringen die te
maken hebben met de submarine enterprise.
Torpedowerk- en ondersteuningsschip
De vervanger van Zr.Ms. Mercuur is onderdeel van het DMP-project Hulpvaartuigen. Het totale
project omvat naast de vervangende capaciteit voor het torpedowerkschip Zr.Ms. Mercuur, de
vervangende capaciteiten voor een opleidingsschip (nu: Zr.Ms. Kinsbergen), een
ondersteuningsschip in het Caribisch gebied (nu: Zr.Ms. Pelikaan), twee Hydrografische vaartuigen
en vijf havenduikvaartuigen. Het project bevindt zich in de B-fase. Volgens de planning moet in
2026 de vervangende capaciteit voor het huidige torpedowerkschip initial operational capable zijn.
De kosten van de vervanging zijn opgenomen in het LCC-budget voor de onderzeebootvervanging
(zie commercieel vertrouwelijke bijlage 1). De planning is als volgt:




A-fase afgerond 7 mei 2020 (A-brief project vervanging hulpvaartuigen Koninklijke
Marine);
B-brief uiterlijk begin 2022;
De planning van de D-fase en eventuele C-fase is nog niet bepaald. De einde levensduur
van het torpedowerk- en ondersteuningsschip voor onderzeeboten Zr.Ms. Mercuur is 2026.
De vervangende capaciteit moet dan gereed zijn.

15

Bewapening
In de vertrouwelijke bijlage 3 bij deze basisrapportage is een tabel opgenomen met de beoogde
bewapening voor de toekomstige onderzeebootcapaciteit. Bij elk wapensysteem is vermeld of er
sprake is van een separaat DMP-traject en wat de huidige status is. Voor enkele systemen is geen
behoefte gesteld of budget gereserveerd voor de aanschaf, maar zijn provisions for nadrukkelijk
wel aan de orde. Dit betekent dat het onderzeebootontwerp enige ruimte en flexibiliteit biedt
waarmee kan worden geanticipeerd op mogelijke veranderingen in de toekomst (technologische
ontwikkelingen, internationale veiligheidscontext).9 Ook bij de bouw van de Walrusklasse is in het
verleden middels provisions for rekening gehouden met een raketsysteem tegen
oppervlakteschepen, zonder het betreffende systeem aan te schaffen voor de onderzeeboten. De
provisions for zijn bij de bouw van nieuwe onderzeeboten naar verwachting met een beperkte
inspanning (zowel qua kosten als qua ontwerp) binnen het taakstellende budget te realiseren.
Tijdens de dialoog ontstaat hierin meer inzicht. Op deze manier wil Defensie met minimale
inspanning nu, maximaal voorbereid zijn op een eventuele behoefte aan aanvullende
(wapen)systemen in de toekomst. Mocht in de toekomst een concrete behoefte aan invulling van
dergelijke capabilities ontstaan, dan zal de Kamer zoals gebruikelijk in het kader van het DMP
hierover worden geïnformeerd.
Infrastructuur
Naar aanleiding van de verwerving van nieuwe onderzeeboten worden ook aanpassingen verwacht
in de infrastructuur, bijvoorbeeld de haven en het dok voor onderhoud aan de onderzeeboten. De
voortgangsrapportages zullen informatie bevatten over de voortgang, eventuele aanpassingen en
budgettaire gevolgen. De Directie Materiële Instandhouding in Den Helder voert de regie bij de
instandhouding van de nieuwe capaciteit op het koppelvlak tussen operationele inzet en
onderhoud. Vanwege de specifieke karakteristieken en werkwijze is het vanzelfsprekend dat de
Nederlandse gouden driehoek daarbij betrokken wordt. De wijze waarop het volledige onderhoud
wordt ingericht is nog niet bepaald. Hierover wordt dialoog gevoerd en is meer duidelijk aan het
einde van de D-fase. Op dit moment kan de Koninklijke Marine nog geen inzicht geven in de
precieze aard en omvang van infrastructurele aanpassingen. Dit is afhankelijk van de gunning van
het contract, waarmee immers de eigenschappen van de nieuwe onderzeeboot zullen worden
vastgelegd. Wel is aan de kandidaat-werven duidelijk gemaakt welke producten de Directie
Materiële Instandhouding kan leveren, alsmede de grootte van de infrastructuur van de werf in Den
Helder (de schepenlift en het dok). Ook is een eerste raming van kosten voor eventuele
aanpassingen van de infrastructuur meegenomen in de LCC-berekeningen.
Informatietechnologie (IT)
De Defensievisie 2035 benadrukt de omslag die Defensie moet maken naar informatiegestuurd
optreden (IGO). Goede IT is hiervoor onontbeerlijk, zowel in de primaire als de ondersteunende
processen. Defensie zet met GrIT de eerste stappen in de realisatie van een vernieuwde,
toekomstbestendige en flexibele IT-infrastructuur, hetgeen randvoorwaardelijk is voor toekomstig
optreden. De moderne wapensystemen waarin Defensie wil investeren, waaronder de nieuwe
onderzeeboten, zullen op termijn deel uitmaken van het zich snel ontwikkelende digitale domein.
Uit een recente inventarisatie blijkt (Kamerbrief aanbieding rapport Defensie Duurzaam Digitaal,
referentie 2021Z09173), dat moderne wapensystemen hogere eisen stellen wat betreft
dataplatformen en goede cyber- en analyse-instrumenten die essentieel zijn voor een effectieve
operationele inzet en gebruik. Het betreft niet enkel de IT in het wapensysteem zelf, maar bovenal

9

Voor de nieuwe onderzeeboten moet worden gedacht aan de ruimte om een extra systeem te kunnen
plaatsen, zonder dat dit aanpassingen vergt van de hoofdconstructie waaronder de dekken en de indeling in
compartimenten. Technische installaties voor stroomvoorziening, koeling en gecomprimeerde lucht moeten
voldoende capaciteit kunnen leveren voor een eventueel aanvullend systeem in de toekomst.

16

ook de data die uit het wapensysteem komt en voor het wapensysteem is benodigd. In het LCCbudget voor de onderzeebootvervanging is zoals gezegd rekening gehouden met de noodzakelijke
interoperabiliteit met nationale, NAVO en strategische partners door eisen te stellen aan
informatie- en communicatiesystemen. Eventuele toekomstige nieuwe behoeften ten aanzien van
IT en informatiegestuurd optreden, die onder meer voortvloeien uit de Defensievisie 2035, zijn niet
binnen het levensduurkostenbudget voor het programma geraamd en zullen het reguliere
behoeftestellingsproces doorlopen.
Vervolgstappen
Defensie zal het conceptprogramma van eisen richting het einde van de dialoog aanscherpen en
vaststellen. Het beoordelingskader en het daarmee samenhangende gunningsmodel worden
uitgewerkt in de governance. Defensie vraagt conform het DMP de kandidaat-werven na afsluiting
van de dialoog om een offerte. In de laatste fase van de verwervingsvoorbereiding, de gunning, zal
Defensie na evaluatie van de wijze waarop met de offerte tegemoet wordt gekomen aan de
primaire en secundaire eisen, het gunningsvoorstel uitwerken ter vaststelling in de MCOV.
In een parallel traject zal EZK tijdens de D-fase met de kandidaat-werven een industriële
samenwerkingsovereenkomst uitwerken. Deze overeenkomst heeft tot doel om aanvullende
Nederlandse betrokkenheid vast te leggen die bijdraagt aan een verdere versterking van de
NLDTIB, bovenop hetgeen voortvloeit uit de eisen voor de gunning die worden gesteld om het
wezenlijke nationale veiligheidsbelang en de strategische autonomie. De uitkomsten van het
parallelle traject worden voorafgaand aan de gunning voorgelegd aan de MCOV.
Defensie informeert met de D-brief de Tweede Kamer over de keuze voor het product en de
geselecteerde werf met de daarbij vastgestelde oplevertermijn en prijs. Na parlementaire
behandeling zal Defensie de overeenkomst met de werf bekrachtigen en het af te sluiten contract
met de werf en de MoU met betreffende nationale overheid ondertekenen.
Tijdens de verwervingsvoorbereiding kan het kabinet niet vooruitlopen op de uitkomst van de
gunning. Een oplevertermijngarantie voor de bouw van een complex wapensysteem als een
onderzeeboot kan op dit moment evenmin worden gegeven. Factoren als diepgang van de dialoog
en complicaties bij de bouw en bij beproevingen voor de inzetgereedverklaring kunnen vertragend
werken. Mocht Covid-19 of een andere oorzaak nopen tot een substantiële aanpassing van de
planning, dan wordt uw Kamer daarover in de vervolgrapportages, of eerder zodra alle implicaties
duidelijk zijn, via de reguliere begrotingscyclus geïnformeerd.

17

Bijlage 1. Internationale ontwikkelingen
In de uitgangspuntennotitie is gevraagd om in de rapportages over het programma vervanging
onderzeebootcapaciteit informatie en analyses te verstrekken over de internationale
ontwikkelingen. Het programma vervanging onderzeebootcapaciteit is, anders dan bijvoorbeeld het
programma verwerving F-35, geen internationaal ontwikkel- en verwervingstraject met
verschillende deelnemende landen. Van rapportages uit meerdere landen aan een centraal
inkooporgaan met onafhankelijke audits en onderzoeken (zoals bij de F-35) is bij het programma
vervanging onderzeebootcapaciteit geen sprake. De mate waarin in de realisatie- en exploitatiefase
synergie kan ontstaan met het moederland van de kandidaat-werf, dient in de D-fase nader te
worden onderzocht.
Ten aanzien van de door u gevraagde samenvatting en appreciatie van de meest relevante
internationale openbare rapporten over de vervanging van onderzeeboten zal ik de komende
periode nagaan in hoeverre Defensie aan dit verzoek kan voldoen. De ontwikkelingen in andere
landen volgt Defensie zo goed als mogelijk, echter het is mogelijk dat niet alle informatie
Nederland bereikt. Defensieattachés rapporteren over relevante ontwikkelingen in de landen van
hun accreditatie. Het gaat hierbij om informatie uit openbare bronnen over ontwikkelingen die van
invloed kunnen zijn op het programma vervanging onderzeebootcapaciteit.
In de huidige fase is er voor gekozen om het internationale overzicht toe te spitsen op de landen
van de kandidaat-werven, omdat ontwikkelingen in deze landen direct van invloed kunnen zijn op
het programma vervanging onderzeebootcapaciteit. Voorts kan mede naar aanleiding van een
rapport van de Australische rekenkamer informatie worden verstrekt over de geplande vervanging
van de Australische onderzeeboten. In de volgende (voortgangs-)rapportages zal over deze en
eventueel aanvullende landen nader worden gerapporteerd.
Landen van de drie kandidaat-werven


Duitsland
Duitsland beschikt over zes conventionele onderzeeboten van het type 212A. Op 23 maart
jl. is bekend gesteld dat de Duitse en Noorse ministeries van Defensie overeenstemming
hebben bereikt over het contract voor de levering door Thyssenkrupp Marine Systems
(TkMS) van zes onderzeeboten van het Type 212CD, waarvan vier voor Noorwegen en twee
voor Duitsland. Het contract zal worden ondertekend zodra het Duitse parlement daarmee
heeft ingestemd. De levering van de eerste nieuwe onderzeeboot aan Noorwegen is
gepland in 2029, drie jaar later dan initieel gepland. TkMS gaat voorts drie nieuwe
onderzeeboten bouwen voor Israël (Drakon-klasse) met een geplande levering vanaf 2027.
De huidige Dolphin-klasse onderzeeboten van Israël zijn ook in Duitsland gebouwd door
Howaldtswerke-Deutsche Werft (HDW, onderdeel van TkMS). TkMS bouwt als
hoofdaannemer zes onderzeeboten voor Turkije (REİS klasse Type 214TN). De bouw is
gestart in 2015. De eerste boot moet in 2022 in de vaart worden genomen, de laatste in
2027. Eind februari 2021 is door Italië het contract getekend voor het ontwerp van twee
U212NFS (Near Future Submarine) met een optie voor nog eens twee. Dit betreft een
doorontwikkeling van het Duitse ontwerp 212A met Italiaanse elementen. De U212NFS
onderzeeboten zullen door de Italiaanse werf Fincantieri worden gebouwd. Italië doet voor
de uitvoering van het contract een beroep op de internationale defensiematerieelsamenwerkingsorganisatie OCCAR. Tot slot bouwt TkMS twee onderzeeboten voor
Singapore, waarvan de eerste in 2022 zou moeten worden geleverd.



Frankrijk
Frankrijk beschikt over zes nucleair voortgestuwde aanvalsonderzeeboten (SSN) en vier
nucleair voortgestuwde ballistic missile onderzeeboten (SSBN). De Franse werf Naval Group
heeft in november 2020 de eerste nucleair voortgestuwde aanvalsonderzeeboot van de
nieuwe Barracuda-klasse geleverd aan de Franse marine. Op 19 februari 2021 heeft de

18

Franse minister van defensie voorts het startsein gegeven voor de ontwerpfasefase van de
derde generatie nucleaire SSBN (project SNLE 3G). De eerste onderzeeboot van dit type
moet worden geleverd in 2035 en vervolgens met tussenpozen van vijf jaar nog eens drie.
De vier nieuwe SSBN worden gebouwd om zeker te stellen dat ook op termijn permanent
één SSBN op zee kan patrouilleren als vast bestanddeel van de Franse nucleaire
afschrikkingsmacht. Het contract met Naval Group voorziet in strategische samenwerking
voor de instandhouding van de nieuwe SSBN tot in de jaren negentig van deze eeuw.
Frankrijk beschikt zelf niet over conventionele (dieselelektrische) onderzeeboten, maar
Naval Group exporteert deze wel. Een belangrijk contract vormt de levering van twaalf
onderzeeboten aan Australië, die moeten worden gebouwd in Australië (zie verderop). In
2021 en 2022 zal de marine van Brazilië volgens planning vier dieselelektrische
onderzeeboten in de vaart nemen, gebouwd door de Naval Group.


Zweden
Zweden beschikt over vijf conventionele onderzeeboten: twee Södermanlandklasse en drie
Gotlandklasse onderzeeboten. De Södermanlandklasse onderzeeboten worden vervangen
door de Blekingeklasse (A26). De Zweedse Defensie heeft twee type A26-onderzeeboten
besteld bij de werf Saab Kockums en heeft een optie voor de levering van nog twee
onderzeeboten van dit type. Vanaf ongeveer 2025, als de Blekingeklasse wordt geleverd,
wordt besloten over de vervanging van de Gotlandklasse. Australië beschikt over zes
dieselelektrisch voortgestuwde onderzeeboten van de Collins-klasse, ontworpen door de
Zweedse werf Kockums en gebouwd in Australië.

Overige landen


Australië
Australië heeft in 2016 ervoor gekozen om het Shortfin Barracuda-ontwerp van de Franse
Naval Group als uitgangspunt te nemen voor de vervanging van de Collins-klasse. De bouw
van de veel grotere, nieuwe onderzeeboten zal in Australië geschieden. Lockheed-Martin is
geselecteerd voor de levering van het AN/BYG-1 Combat Control System. Het project
SEA1000 is het grootste en meest complexe verwervingstraject ooit in de geschiedenis van
het land en de lifetime costs worden geschat op ongeveer 80 miljard Australische Dollar,
ongeveer 52 miljard euro (bron: website Australische Rekenkamer). De start van de bouw
is voorzien in 2023. De eerste van de in totaal twaalf nieuwe Attack Class submarines zou
medio 2030 gereed moeten zijn. Met een initieel geplande uitfasering van de Collins-klasse
vanaf 2026 betekent dit dat de levensduur moet worden verlengd met een zogenoemde
Life of Type Extension, waarvoor nader onderzoek wordt verricht. De Australische
rekenkamer heeft op basis van onderzoek naar het SEA1000-project de aandacht
gevestigd10 op het belang van een effectief lange termijn partnerschap met de
geselecteerde buitenlandse werf. Ook beklemtoont de Australische rekenkamer in zijn
rapport het belang van een risico-beheersingsstrategie waarmee kan worden ingespeeld op
(de effecten van) verlenging van de ontwerpfase, die nodig kan blijken omdat niet is
gekozen voor een military-off-the-shelf submarine platform.

10

Australian National Audit Office report nr. 22 2019-20, zie: https://www.anao.gov.au/work/performanceaudit/future-submarine-program-transition-to-design,

19

Bijlage 2. Overzicht governance-structuur en programmamanagement

CDS
CZSK DBE
DCO
D-DMO DGB
DJZ
DMO DMVD DOBP DPLAN HCOV HDFC HDP
IWO
MCOV SG
-

Commandant der Strijdkrachten
Commandant Zeestrijdkrachten
Directie Bedrijfsvoering en Evaluaties
Directie Communicatie
Directeur Defensie Materieelorganisatie
Directeur-generaal Beleid / Directoraat-generaal Beleid
Directie Juridische Zaken
Defensie Materieelorganisatie
Directeur Materieel Vastgoed en Duurzaamheid
Directeur Operationeel Beleid en integrale Plannen (van DGB)
Directeur Plannen (van CDS)
Hoog-ambtelijke Commissie Onderzeebootvervanging
Hoofddirecteur/-directie Financiën en Control
Hoofddirecteur Personeel
Interdepartementaal Werkoverleg Onderzeeboten
Ministeriële Commissie Onderzeebootvervanging
Secretaris-generaal

20

Bijlage 3. Aanbevelingen extern bureau Gateway Review
Uit: Gateway Reviewrapport ‘Samen voor de beste onderzeeboot voor Nederland’, 2 september
2020.
Aanbeveling 1 - Investeer in elkaar en gezamenlijkheid
Bewaak expliciet de noodzakelijke voorwaarden voor vertrouwen in- en extern: trek samen op en
organiseer steun in plaats van verzet door in het project verwerving onderzeeboten werkelijk
samen te werken met de interne en externe deelnemers, vanuit het streven en het vertrouwen dat
het zeker een uitdaging maar ook een succes wordt. Pas op dit streven de stukken, de taal, het
gewenste gedrag en de communicatie aan en beloon waar het goed gaat. Sta hierbij open en
transparant stil bij dilemma’s om daarvan te leren en verder te gaan. Organiseer bewust met
elkaar hoe je van gelijk hebben naar gelijk krijgen komt: Deel vroegtijdig informatie, verwelkom
tegenspraak, luister hiernaar en acteer vervolgens. Investeer hierbij - zeker in coronatijd - in de
menselijke verhoudingen, de onderlinge samenwerking en de teamgeest, het gezamenlijk belang.
Aanbeveling 2 - Wees rolbewust in gezamenlijkheid
Geef positieve aandacht aan het koppelen van de gescheiden rollen. Het scheiden van rollen is
relatief goed geregeld. Cruciaal voor succes is de vraag: ‘welk effect willen we bereiken en welke
bijdrage lever ik daaraan?’ Voorkom dat de invulling van rolbewustheid verwordt tot een alibi voor
het onttrekken aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid. Gebruik het risicomanagement om
zorgen in de stuurgroep te bespreken.
Aanbeveling 3 - Neem de gekozen governance serieus
Formele en informele bilaterale overleggen (in- en extern, ambtelijk en bestuurlijk), zonder steeds
de top te belasten met de noodzaak van voorafgaand akkoord, zijn belangrijk. Laat daarbij de
procedures en de gekozen governance voor je werken: werk consequent volgens de afspraken en
geef expliciet aandacht aan het voortdurend terugkoppelen en bijsturen van deze overleggen. De
inrichting van de governance is bewust gekozen en dat betekent ook iets voor het gedrag in het
programma.
Aanbeveling 4 - Hou de werking van de governance levendig
Besteed met enige regelmaat als stuurgroep expliciet aandacht aan de werking van de gekozen
opzet: werkt hij nog zoals bedoeld? Lopen we tegen dilemma’s aan? Wat gaat goed en wat kan
beter? Wat is ervoor nodig om dat bij te sturen en betekent dat iets voor de opzet van de
governance? Hou hierbij de stip op de horizon in ere: wat is het doel van de hele opzet?
Aanbeveling 5 - Positioneer de programmamanager onafhankelijk, met de juiste
ondersteuning
Geef de programmamanager werkelijk de ruimte: positioneer haar/hem als onafhankelijk. Zowel in
opzet als in de uitvoering. Let hier voortdurend op. De SG/Stuurgroep stuurt hem of haar aan.
Ondersteuning van de programmamanager is nodig om minimaal de kwaliteit en de stroomlijning
van de informatie te borgen.
Aanbeveling 6 - Schrijf vanuit principes de governance zo eenvoudig mogelijk op
Schrijf de voorgestelde structuur zo eenvoudig mogelijk op met daarbij duidelijk toegelicht waarom
hiervoor wordt gekozen. Start hierbij met je belangrijkste principes die de nieuwe governance
moeten ondersteunen. Beschouw het niet als de reparatie van een groot probleem, maar als
opmaat tot gezamenlijk succes. De juiste taal hoort daarbij: positieve toonzetting is van belang.
Communiceer dit goed intern en extern.

21