Wet
normering
topinkomens

Evaluatie van de
Wet normering topinkomens (WNT)
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015

2013-15

Evaluatie van de
Wet normering topinkomens (WNT)
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015

Verantwoording
Op 1 januari 2013 is de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en
semipublieke sector, kortweg: Wet normering topinkomens (WNT), in werking
getreden. In 2015 is de eerste integrale evaluatie van de WNT uitgevoerd. In het
kader van deze evaluatie zijn verschillende deelonderzoeken uitgevoerd. In dit
evaluatierapport wordt de algehele aanpak van de wetsevaluatie verantwoord, zijn
de uitkomsten van de verschillende deelonderzoeken gebundeld en worden de
conclusies gepresenteerd.
Colofon
Dit eindrapport is opgesteld door het Programma normering topinkomens van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, met de uitkomsten van de
verschillende deelonderzoeken als basis.
Turfmarkt 147
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
www.topinkomens.nl
December 2015
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

1

Inhoudsopgave
1 > Inleiding
1.1 Aanleiding
1.2 Uitgangspunten
1.3 Doel- en vraagstelling
1.4 Evaluatieaanpak
1.5 Leeswijzer

4
4
4
6
8
10

2 > Over de Wet normering topinkomens
2.1	Wat aan de WNT vooraf ging: de Wopt en de adviezen
van de Commissie Dijkstal
2.2 Het raamwerk van de WNT
2.3 Normering en maximering
2.4 Institutionele reikwijdte en indeling in regimes
2.5 Overgangsrecht
2.6 Wetsuitvoering
2.7 Toezicht op naleving en handhaving
2.8 Wetgeving in beweging

12
12
13
14
16
16
17
19
19

3 > Conclusies
3.1 Doeltreffendheid van de normering van bezoldigingen
3.2	Doeltreffendheid van de normering van ontslagvergoedingen
3.3 Niet-beoogde effecten
3.4 De uitvoering van de wet
3.5 Toezicht op naleving en handhaving
3.6 Kenbaarheid 
3.7 Regeldruk
3.8 Lessen uit andere Europese landen
3.9 Overige conclusies

21
21
21
23
24
25
25
26
27
27

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
1 WNT-jaarrapportage 2014
2 Normering ontslagvergoedingen
3 Niet-beoogde effecten van de WNT
4 Uitvoering, toezicht op naleving en handhaving
5 Kenbaarheid, communicatie en regeldruk
6	Internationaal vergelijkend onderzoek topinkomensbeleid

31
31
32
34
39
41
43

Bijlage 2 > Overzicht bezoldigingsmaxima

47

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

2

WNT-jaarrapportage 2014 >

1

Inleiding

Wet
normering
topinkomens
Eindrapport
Eindrapportwetsevaluatie
wetsevaluatie
WNT
WNT
2013-2015
2013-2015
> >3

1 > Inleiding
1.1		 Aanleiding
Op 1 januari 2013 is de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en
semipublieke sector, kortweg: Wet normering topinkomens (WNT), in werking
getreden. Het doel van de WNT is het tegengaan van bovenmatige beloningen en
ontslagvergoedingen bij instellingen in de publieke en semipublieke sector. Met de
WNT worden deze beloningen en ontslagvergoedingen genormeerd en openbaar
gemaakt. Het wettelijk bezoldigingsmaximum bedroeg bij inwerkingtreding van de
WNT 130% van het salaris van een minister, ofwel € 228.599. Voor ontslag­
vergoedingen geldt maximaal één jaarsalaris met een maximum van € 75.000 als
norm. Met de inwerkingtreding van de Wet verlaging bezoldigingsmaximum WNT
(ook wel ‘WNT-2’) op 1 januari 2015 is het wettelijk bezoldigingsmaximum verlaagd
naar 100% van het ministersalaris, ofwel € 178.000.
In de WNT is bepaald dat de wet binnen drie jaar na inwerkingtreding wordt
geëvalueerd en daarna iedere drie jaar. In 2015 is de eerste integrale wetsevaluatie
uitgevoerd, over de periode 2013 tot en met 2015. De wetsevaluatie bestaat uit
verschillende deelonderzoeken. In deze eindrapportage zijn de bevindingen uit de
verschillende deelonderzoeken samengevat die in de loop van 2015 zijn uitgevoerd,
en worden de conclusies van de evaluatie gepresenteerd.

1.2		 Uitgangspunten
Een vroege evaluatie…
Voor deze eerste wetsevaluatie is een belangrijk gegeven dat de WNT nog maar relatief
kort van kracht is. Met de publicatie van de WNT-jaarrapportage 2014 zijn er pas twee
uitvoeringsjaren volledig afgerond. Daarnaast heeft gedurende de periode waar deze
evaluatie over gaat een groot aantal wijzigingen van de WNT en onderliggende
uitvoeringsregelgeving plaatsgevonden. Deze wijzigingen zijn mede doorgevoerd in
reactie op verschillende administratieve problemen en toepassingsvraagstukken waar
WNT-instellingen en hun accountants in het eerste uitvoeringsjaar tegenaan liepen.

De verbetermaatregelen die naar aanleiding daarvan zijn genomen, kunnen nog maar
beperkt worden geëvalueerd, omdat WNT-instellingen, hun accountants, WNTtoezichthouders en anderen nog nauwelijks ervaring hebben kunnen opdoen met de
nieuwe uitvoeringsregelgeving.
Daarnaast is relevant dat bezoldigingen boven de norm, afgesproken voor de
inwerkingtreding van de WNT, door het overgangsrecht worden gerespecteerd. Eén
en ander betekent dat er in de periode 2013-2015 nog geen sterke effecten van de
normering op het bezoldigingsniveau van topfunctionarissen zichtbaar zullen zijn.
Hetzelfde geldt voor eventuele niet-beoogde effecten van de wet op bijvoorbeeld
loongebouwen, arbeidsmobiliteit of de kwaliteit van bestuur(ders): als dergelijke
effecten zich in de korte tijd dat de WNT van kracht is al voor doen, dan zullen deze
gezien het overgangsrecht, zoals hierboven toegelicht, moeilijk vast te stellen en
empirisch te onderzoeken zijn.
… over de volle breedte van de WNT
Gezien de brede politieke en maatschappelijke belangstelling voor het onderwerp en
de dynamiek in de eerste twee uitvoeringsjaren is gekozen voor een integrale evaluatie
Deze richt zich op alle kernonderdelen van de wet, de wijze waarop deze worden
uitgevoerd en de effecten die ze hebben in de praktijk. In de evaluatieaanpak is
gekozen voor meerdere, onafhankelijk uitgevoerde deelonderzoeken waarin
vertegenwoordigers van alle betrokken en belanghebbende partijen zijn betrokken:
organisaties uit alle publieke en semipublieke deelsectoren die onder de WNT vallen,
hun koepels en brancheorganisaties, accountants en hun beroepsorganisatie de
Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA), de ministeries die
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de WNT en de verschillende
uitvoeringsorganisaties die belast zijn met toezicht en handhaving.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

4

1 > Inleiding
Vanuit deze uitgangspunten zijn negen evaluatievragen geformuleerd die aansluiten bij
de evaluatiebepaling in de WNT1 en tevens de onderwerpen omvatten die door de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) of de regering aan de
Tweede en Eerste Kamer zijn toegezegd. Het gaat om:
• de (neven)effecten van de WNT in het algemeen en in een aantal sectoren in het
bijzonder2;
• het sanctieregime3;
• de kwaliteit van nieuw aangetrokken topfunctionarissen4;
• het effect op het loongebouw5;
• de ‘stand still’ in de arbeidsmobiliteit van topfunctionarissen als gevolg van het
overgangsrecht6;
• de kwaliteit van het openbaar bestuur7;
• internationale vergelijking8;
• de administratieve lasten van de WNT9;
• de doorstroom van niet-bestuurders uit de eigen sector10;
• veranderingen in de instroom vanuit de private sector als gevolg van de WNT-211.

In de verschillende deelonderzoeken naar deze onderwerpen is gestreefd naar een zo
groot mogelijke actualiteit. De conclusies in deze evaluatie hebben betrekking op de
periode van 1 januari 2013 tot 1 september 2015. De evaluatie van de doeltreffendheid
van de WNT (evaluatievragen 1 en 2) heeft betrekking op de uitvoeringsjaren 2013 en
2014. De bezoldigingsgegevens van (top)functionarissen over uitvoeringsjaar 2015 zijn
pas in 2016 beschikbaar. Er kunnen daardoor nog geen conclusies worden getrokken
over de effecten van de normverlaging van 130% naar 100% van het ministersalaris die
op 1 januari 2015 van kracht is geworden.

1)

In artikel 7.2 van de WNT is bepaald dat de minister van BZK binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de
wet, en vervolgens telkens na drie jaar, de Staten-Generaal een verslag zendt over de doeltreffendheid en de
effecten van deze wet in de praktijk.
2) Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13; Kamerstukken I 2014-2015, 33978, C; Handelingen I
2012-2013, nr. 6, item 5; Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13; Kamerstukken I 2014-2015,
33978, C.
3) Handelingen I 2012-2013, nr. 6, item 5; Kamerstukken I 2014-2015, 33978, C; Kamerstukken II 2014-2015,
33978, nrs. 7 en 13.
4) Handelingen I 2012-2013, nr. 6, item 5; Kamerstukken I 2014-2015, 33978, C; Kamerstukken II 2014-2015,
33978, nrs. 7 en 13.
5) Handelingen I 2012-2013, nr. 6, item 5; Kamerstukken I 2014-2015, 33978, C; Kamerstukken II 2014-2015,
33978, nrs. 7, 13 en 20.
6) Handelingen II 2014-2015, nr. 15, item 3; Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13.
7) Handelingen II 2014-2015, nr. 15, item 3; Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13.
8) Handelingen II 2014-2015, nr. 15, item 3; Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13.
9) Kamerstukken II 2014-2015, 30111, nr. 84.
10) Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13.
11) Kamerstukken II 2014-2015, 33978, nrs. 7 en 13.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

5

1 > Inleiding
1.3		 Doel- en vraagstelling
De doelstelling van deze eerste wetsevaluatie luidt:
Een zo goed mogelijk inzicht krijgen in de doeltreffendheid en effecten van de WNT in de
periode van 2013 tot 2015, en mogelijke verklaringen daarvoor, teneinde maatregelen te
nemen om de WNT, uitvoeringsregelgeving en de uitvoering daarvan waar nodig te kunnen
verbeteren.
1.

In hoeverre is de WNT doeltreffend als het gaat om het tegengaan van
bovenmatige bezoldigingen?
a) Hoe heeft het aantal en de hoogte van bezoldigingen van topfunctionarissen
boven de toepasselijke norm zich ontwikkeld in de periode 2013-2014?
b) In hoeverre zijn de bij a en b geconstateerde ontwikkelingen ook het gevolg van
de WNT? Van welke onderdelen van het instrumentarium in het bijzonder?
c) In welke mate leidt de WNT tot vrijwillige, eerdere acceptatie van bezoldigingen
op of onder de norm?
d) Hoeveel onverschuldigd betaalde bezoldigingen zijn er ongedaan gemaakt als
gevolg van toezichts- en handhavingsmaatregelen?
e) Zijn er relevante verschillen tussen sectoren en categorieën functionarissen?
Zo ja, welke?

2. In hoeverre is de WNT doeltreffend als het gaat om het tegengaan van
bovenmatige ontslagvergoedingen?
a) Hoe heeft het aantal en de hoogte van gemelde ontslagvergoedingen aan
topfunctionarissen zich ontwikkeld in de periode 2013-2014?
b) Welke totaalbedragen aan ontslagvergoedingen zijn aan topfunctionarissen
uitgekeerd, inclusief niet genormeerde uitkeringen die voortvloeien uit een
algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst of een
wettelijk voorschrift (artikel 1.1 sub i WNT) of een rechterlijke uitspraak (artikel
1.6 lid 2 WNT)?

c) Uit welke componenten bestaan deze totaalbedragen en wat zijn relevante
(achter)gronden van het ontslag?
d) Hoe waarderen de betreffende instellingen de uitgekeerde totaalbedragen
en de mogelijkheden binnen de kaders van de WNT tot een passende
ontslagvergoeding te komen?
e) In hoeverre zijn de bepalingen rond ontslagvergoedingen voor instellingen
duidelijk en praktisch uitvoerbaar?
f) Hoe waarderen instellingen de ontslagvergoedingen die zij met
topfunctionarissen (kunnen) overeenkomen, ten opzichte van de
ontslagvergoedingen die zij met niet-topfunctionarissen (kunnen) afspreken,
in het bijzonder in de ‘subtop’?
g) Wat zijn de mogelijke routes waarlangs op grond van algemeen verbindend
verklaarde cao’s in de publieke en semipublieke sector hogere uitkeringen dan
één jaarsalaris met een maximum van € 75.000 aan topfunctionarissen kunnen
worden uitgekeerd?
3. Wat zijn tot dusver niet-beoogde effecten van de WNT en hoe kunnen deze
worden verklaard? In het bijzonder ten aanzien van:
a) de aantrekkelijkheid van de (semi)publieke sector om in te werken voor (top)
functionarissen;
b) loongebouwen en groei- en carrièremogelijkheden in de (semi)publieke sector;
c) arbeidsmobiliteit binnen de (semi)publieke sector;
d) het kunnen werven van gekwalificeerde (top)functionarissen en de kwaliteit van
bestuur in het algemeen;
e) de instroom van functionarissen vanuit de private sector.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

6

1 > Inleiding
4. Hoe verloopt de uitvoering van de WNT? Zijn de eerdere tekortkomingen in de
uitvoering voldoende opgelost en welke verbeteringen zijn nog wenselijk en/of
noodzakelijk?
a) Hoe beoordelen de vakministeries, WNT-toezichthouders, accountants en
andere partijen die de WNT mede uitvoeren de kwaliteit van de uitvoering van
de WNT?
b) Wat zijn aandachts- en verbeterpunten wat betreft:
• uitvoeringsregelgeving
• wetsuitvoering (o.a. WNT-register, het meldingsproces,
de WNT-jaarrapportage)
• de rolvervulling door accountants
• communicatie en voorlichting
• de beheersing van beleids- en uitvoeringsprocessen
• bestuurlijke en administratieve lasten
• interdepartementale samenwerking en afstemming
5. Hoe verlopen toezicht op naleving en handhaving van de WNT tot dusver en hoe
kan dit worden verbeterd?
a) Op welke wijze zijn toezicht op naleving en handhaving van de WNT
georganiseerd?
b) Wat zijn tot dusver de ervaringen met deze wijze van organiseren? In welke
mate is adequate uitoefening van de in de WNT geregelde bevoegdheden tot
toezicht op naleving en handhaving hiermee geborgd?
c) Hoe wordt toezicht op naleving in de praktijk uitgeoefend door de verschillende
WNT-toezichthouders? Wat zijn hiervan de eerste resultaten?
d) Hoe vindt handhaving in de praktijk plaats? Wat zijn hiervan de eerste
resultaten?
e) Wat zijn aandachts- en verbeterpunten wat betreft toezicht op naleving
en handhaving?

6. In hoeverre zijn de WNT en onderliggende regelgeving kenbaar voor instellingen
die onder de wet vallen?
a) In hoeverre weten WNT-instellingen dat de WNT op hen van toepassing is?
b) Zijn WNT-instellingen op de hoogte van de op hen toepasselijke normen?
c) Zijn WNT-instellingen voldoende bekend met hun administratieve
verplichtingen die voortvloeien uit de toepasselijkheid van de WNT?
d) Hoe beoordelen WNT-instellingen de communicatie en voorlichting door het
ministerie van BZK en vakdepartementen ten aanzien van punten a t/m c?
7. In welke mate leidt de WNT tot regeldruk voor instellingen die onder de wet
vallen?
a) Hoe hoog zijn de administratieve lasten die voortvloeien uit
informatieverplichtingen van WNT-instellingen aan de vakminister?
b) Met welke inhoudelijke nalevingskosten gaat de WNT gepaard voor
WNT-instellingen?
c) Hoe verhouden zich de administratieve lasten en inhoudelijke nalevingskosten
tot de mate waarin binnen WNT-instellingen en sectoren de toepasselijke norm
wordt overschreden?
8. Hoe verhoudt het Nederlandse topinkomensbeleid en het systeem en
instrumentarium van de WNT zich in het algemeen tot de situatie in andere
Europese landen? Wat zijn relevante verschillen, overeenkomsten en zinvolle
lessen?
9. Wat zijn overige significante verbeterpunten die voortvloeien uit de ervaringen van
het ministerie van BZK en de betrokken vakministeries met de uitvoering van de
wet?

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

7

1 > Inleiding
1.4		 Evaluatieaanpak
Ten behoeve van deze wetsevaluatie
zijn in de periode van januari tot en
met oktober 2015 vijf externe
deelonderzoeken uitgevoerd. De
bevindingen uit deze onderzoeken
zijn samen met de bevindingen uit
de WNT-jaarrapportage 2014 en
ervaringen van ministeries en
uitvoeringsinstanties die betrokken
zijn bij de uitvoering van de wet
gebundeld in dit evaluatierapport en
zijn de basis voor de conclusies. Van
ieder deelonderzoek is verslag gedaan
in een zelfstandig onderzoeksrapport.
Van de WNT-jaarrapportage 2014 en
ieder extern deelonderzoek is in
bijlage 1 een samenvatting opge­
nomen. Tabel 1 geeft een overzicht
van al deze bronnen en de onderzoeks­activiteiten die zijn uitgevoerd. De
opzet van de deelonderzoeken wordt
vervolgens nader verantwoord.

Tabel 1: de WNT-jaarrapportage 2014, externe deelonderzoeken, doelgroepen en onderzoeksactiviteiten.
Deelonderzoek

Doelgroep

Onderzoeksactiviteiten

WNT-jaarrapportage 2014

WNT-instellingen en
(top)functionarissen

• Analyse van bezoldigingsgegevens over uitvoeringsjaar 2014.

Normering
ontslagvergoedingen

WNT-instellingen en
(top)functionarissen

• Online enquête onder alle 320 WNT-instellingen die over 2013 en 2014
ontslagvergoedingen aan topfunctionarissen hebben uitgekeerd, met een
respons van 121 (38%).
• Analyse van ontslagregelingen in algemeen verbindend verklaarde cao’s.
• Jurisprudentieanalyse rechterlijke uitspraken in procedures rond
ontslagvergoedingen aan topfunctionarissen.
• Telefonische interviews met WNT-instellingen als werkgever van
topfunctionarissen en met arbeidsrechtadvocaten.

Niet-beoogde effecten

WNT-instellingen en
(top)functionarissen

• Literatuurstudie.
• Brede gespreksronde met 47 brancheorganisaties en instellingen in alle
WNT-sectoren.
• Open consultatie via online enquête met circa 386 bruikbare reacties als
resultaat.
• Inventarisatie van casuïstiek waarin niet-beoogde effecten zich voor doen,
met circa 166 cases als resultaat.
• Twee expertmeetings met wetenschappers, brancheorganisaties, werving- en
selectiebureaus, en werkgevers- en werknemers­organisaties als deelnemers.
• Verdiepend onderzoek naar 65 cases met voldoende ‘substantie’.

Uitvoering, toezicht op
naleving en handhaving

Ministerie van BZK
Vakdepartementen
WNT-toezichthouders
Accountants

• Analyse van relevante schriftelijke stukken.
• Interviews met bij uitvoering, toezicht en handhaving betrokken medewerkers
van het ministerie van BZK, vakdepartementen en WNT-toezichthouders.
• Twee groepsgesprekken met een vertegenwoordiger van de Nederlandse
Beroepsorganisatie voor Accountants (NBA) en 13 accountants.

Kenbaarheid, communicatie
en regeldruk

WNT-instellingen

• Online enquête onder een steekproef van 1.172 WNT-instellingen, met een
respons van 542 (46%).
• Verdiepende telefonische interviews met respondenten die aangaven hun
antwoorden te willen toelichten.

Internationaal vergelijkend
onderzoek topinkomensbeleid

Wet- en regelgeving
in Europese landen

• Quickscan van topinkomensbeleid in 28 EU-lidstaten.
• Verdiepend onderzoek België, Frankrijk, Duitsland, Italië, Polen, het Verenigd
Koninkrijk en Zweden ten opzichte van Nederland, door analyse van
schriftelijke stukken en interviews.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

8

1 > Inleiding
WNT-jaarrapportage 2014
De WNT-jaarrapportage 2014 geeft inzicht in de bezoldigingsgegevens die WNTinstellingen hebben gemeld. Net als vorig jaar bestaat deze rapportage uit twee delen.
In deel 1, de WNT-jaaranalyse, worden de gemelde gegevens geanalyseerd en nader
geduid. Deel 2, het WNT-overzicht, is het op grond van artikel 7.1 WNT verplichte
overzicht van bezoldigingen en ontslagvergoedingen boven de norm, uitzonderingen,
overtredingen en getroffen handhavingsmaatregelen. De WNT-jaarrapportage 2014
analyseert ook verschillen ten opzichte van uitvoeringsjaar 2013 en wordt benut voor
het beantwoorden van evaluatievragen 1, 2a en 2b.
Normering ontslagvergoedingen
Om inzicht te krijgen in de aard en omvang van ontslagvergoedingen die WNTinstellingen aan topfunctionarissen uitkeren, is bij WNT-instellingen die in 2013 en/of
2014 ontslagvergoedingen aan topfunctionarissen hebben gemeld via een enquête
aanvullende informatie opgevraagd over de achtergronden van het ontslag en de
componenten waaruit de vergoedingen bestaan. Daarmee is ook getracht in beeld te
brengen in welke mate niet door de WNT genormeerde componenten voorkomen. Het
betreft uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde cao of
wettelijk voorschrift (artikel 1.1 sub i WNT) en uit een rechterlijke uitspraak (artikel 1.6
lid 2). Daarnaast zijn een jurisprudentieanalyse en een analyse van algemeen
verbindend verklaarde cao’s uitgevoerd en zijn interviews gehouden met een aantal
WNT-instellingen en arbeidsrechtadvocaten. Samen geven die onderzoeksactiviteiten
inzicht in de wijze waarop de normering van ontslagvergoedingen in de praktijk
uitwerkt en hoe betrokkenen dat waarderen. Dit onderzoek wordt benut voor
beantwoording van evaluatievraag 2.
Niet-beoogde effecten
Er is in de samenleving brede belangstelling voor niet-beoogde of neveneffecten van
de WNT. De Tweede en Eerste Kamer is in dat verband toegezegd dat verschillende
onderwerpen worden onderzocht. Zo is onderzoek gedaan naar mogelijke effecten van
de WNT op arbeidsmobiliteit, het loongebouw, het kunnen werven van gekwalificeerde
(top)functionarissen en de kwaliteit van bestuur. Om dergelijke niet-beoogde effecten

zo goed als op dit moment mogelijk is te onderzoeken, zijn verschillende bronnen en
onderzoeksmethoden gecombineerd.
Het startpunt was een brede gespreksronde onder koepels en brancheorganisaties die
WNT-instellingen vertegenwoordigen uit alle publieke en semipublieke WNT-sectoren.
In de gespreksronde zijn alle deelnemers in de gelegenheid gesteld signalen, beelden,
zorgen etc. over feitelijke of verwachte effecten van de WNT naar voren te brengen en
deze waar mogelijk te onderbouwen met concrete casuïstiek. Daarnaast zijn twee
expertbijeenkomsten georganiseerd waarin wetenschappers, brancheorganisaties,
werving- en selectiebureaus en vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemers­
organisaties hebben gereflecteerd op de effecten uit de gespreksronde en deze hebben
verdiept met waarnemingen en casuïstiek uit eigen praktijk en onderzoek. Tevens heeft
er een open online consultatie plaatsgevonden. Respondenten hebben via een website
hun ervaringen kunnen delen en bijbehorende casuïstiek aan kunnen dragen.
Deze consultatie heeft 386 bruikbare reacties opgeleverd. Uit de gezamenlijke bronnen
zijn 166 mogelijke casussen naar voren gekomen, waarvan er na aanvullend onderzoek
65 voldoende empirisch onderbouwd konden worden. Dit onderzoek is de basis voor
beantwoording van evaluatievraag 3.
Uitvoering, toezicht op naleving en handhaving
Na de inwerkingtreding van de WNT op 1 januari 2013 hebben zich bij de uitvoering van
de WNT verscheidene complexe uitvoeringsvragen aangediend. Deze hadden onder
andere betrekking op de identificatie van de instellingen die onder de wet vallen,
definities van begrippen als bezoldiging, topfunctionarissen en toezichthouders, de
toelaatbaarheid van ontslagregelingen en de toepassing van het overgangsrecht.
Op basis van een tussenevaluatie na het eerste uitvoeringsjaar zijn verschillende
maatregelen getroffen om de uitvoering van de WNT te verbeteren. Hiermee is de
onvolkomenheid die de Algemene Rekenkamer in zijn verantwoordingsonderzoek
over 2013 constateerde opgelost, zo constateert de Algemene Rekenkamer in het
verantwoordingsonderzoek over 2014.12
12) Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2014 bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII), 20 mei 2015.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 >

9

1 > Inleiding
In deze eerste wetsevaluatie is met dit deelonderzoek onderzocht wat de stand van
zaken van de uitvoering en de uitvoerbaarheid van de WNT nu is en welke
verbeteringen nog wenselijk c.q. noodzakelijk zijn. In hetzelfde onderzoek is ook de
balans opgemaakt rond toezicht op naleving en handhaving van de WNT. Het
onderzoek is uitgevoerd aan de hand van interviews met de partijen die betrokken zijn
bij de uitvoering, toezicht op naleving en handhaving van de WNT: het ministerie van
BZK (het voor de WNT systeemverantwoordelijk departement), vakdepartementen,
WNT-toezichthouders (zoals de Inspectie Leefomgeving en Transport, de
Onderwijsinspectie en het CIBG), de NBA en diverse accountants van WNT-instellingen
(inclusief de Auditdienst Rijk). Daarnaast zijn relevante schriftelijke stukken en tien
toezicht- en handhavingsdossiers bestudeerd. Het onderzoek wordt benut voor
beantwoording van evaluatievragen 4 en 5.
Kenbaarheid, communicatie en regeldruk
In het uitvoeringsjaar 2014 vielen circa 5.800 publieke en semipublieke instellingen
onder de reikwijdte van de WNT. Hun ervaringen met de uitvoering van de WNT zijn
geïnventariseerd met een online enquête die onder een steekproef van 1.172
instellingen is uitgezet. 542 instellingen hebben de enquête ingevuld (46%). In de
enquête is getoetst hoe goed instellingen op de hoogte zijn van de WNT en relevante
uitvoeringsregelgeving, in hoeverre zij die duidelijk vinden en hoe zij de communicatie
en voorlichting over de WNT via verschillende kanalen beoordelen. Daarnaast heeft er
met de enquête een meting van de regeldruk plaatsgevonden waarmee de WNT
gepaard gaat. Op basis van dit onderzoek worden evaluatievragen 6 en 7 beantwoord.
Internationaal vergelijkend onderzoek topinkomensbeleid
Om van de ervaringen in andere landen te kunnen leren, is vergelijkend internationaal
onderzoek nodig. In deze evaluatie is daartoe aangesloten bij een reeds lopend
vergelijkend onderzoek naar topinkomensbeleid uit andere Europese landen,
uitgevoerd door het European Institute of Public Administration. Het onderzoek
bestaat uit drie fasen, waarvan er nu twee zijn afgerond en kunnen worden benut voor
deze wetsevaluatie. In de eerste fase is op hoofdlijnen voor 28 EU-landen
geïnventariseerd of die landen een topinkomensbeleid voeren voor publieke en/of

semipublieke sectoren en waar dat beleid zich op richt. In de tweede fase heeft een
verdieping plaatsgevonden op het topinkomensbeleid in acht van die 28 EU-landen en
is meer in detail gekeken naar het politieke en maatschappelijke debat rond
topinkomens en de keuzes die de betreffende landen hebben gemaakt voor wat
betreft normering, instrumenten en juridische vormgeving. Daarbij is nadrukkelijk
gekeken wat mogelijke lessen zijn voor Nederland. Met dit onderzoek wordt
evaluatievraag 8 beantwoord.
Overige bronnen
Voor de beantwoording van de evaluatievragen zijn tevens enkele andere bronnen
benut. Om te beginnen de kennis die bij de ministeries berust over de uitvoering van
de wet. Daarnaast hebben vier organisaties parallel aan de deelonderzoeken
schriftelijke inbreng voor de wetsevaluatie geleverd. Het gaat om brieven van:
• de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants aan het ministerie van BZK van
3 november 2015;
• het Interprovinciaal Overleg aan de minister van BZK van 19 november 2015;
• de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan de minister van BZK van 26
november 2015;
• de Unie van Waterschappen aan de minister van BZK van 4 december 2015.

1.5		 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 geeft in kort bestek achtergrondinformatie over de WNT. In hoofdstuk 3
zijn de resultaten van de verschillende deelonderzoeken gebundeld en worden op
basis daarvan de negen evaluatievragen beantwoord. In bijlage 1 zijn de management­
samenvattingen uit de rapporten van de verschillende deelonderzoeken opgenomen.
De rapporten van de afzonderlijke deelrapporten zijn gepubliceerd via
www.rijksoverheid.nl en de themapagina Topinkomens op de Kennisbank
Directoraat-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties (DGBK) van het ministerie van BZK
(www.kennisopenbaarbestuur.nl).

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 10

2 > Over de Wet normering topinkomens

2

Over de Wet normering
topinkomens

Wet
normering
topinkomens
Eindrapport
Eindrapport wetsevaluatie
wetsevaluatieWNT
WNT2013-2015
2013-2015>> 11

2 > Over de Wet normering topinkomens
2.1		Wat aan de WNT vooraf ging: de Wopt en de adviezen
van de Commissie Dijkstal
De WNT is op 1 januari 2013 in werking getreden. De WNT is het belangrijkste
instrument van de rijksoverheid waarmee het topinkomensbeleid voor de (semi)
publieke sector wordt vormgegeven. Dit topinkomensbeleid heeft zijn wortels in
discussies die in het vorige decennium zijn gestart en in het kader waarvan de
commissie Dijkstal een aantal adviezen heeft opgesteld. “De adviezen van de
commissie Dijkstal vormen de blauwdruk van het topinkomensbeleid in de publieke en
semipublieke sector”, zo stelt de Memorie van Toelichting bij de WNT13. Gedurende de
discussies sinds het vorige decennium is een aantal overwegingen steeds
teruggekomen. Enerzijds werd het van belang geacht dat de topinkomens in de
publieke en semipublieke sector niet te zeer achter moeten lopen ten opzichte van
lonen in de marktsector. Dit in reactie op hoge lonen in de marktsector, zoals die zich
vanaf het eind van de jaren negentig van de vorige eeuw ontwikkelden. Anderzijds gaf
een aantal excessen in diverse (semi)publieke sectoren aanleiding om te bevorderen
dat topinkomens in de gehele (semi)publieke sector zouden worden beheerst.
Een constante in die discussie is dat het ministersalaris als ijkpunt voor het loongebouw
in de (semi)publieke sector wordt gezien. Bij dit laatste kan worden aangetekend dat in
deze periode ook de discussie is gevoerd wat het gewenste niveau van het ministersalaris
is. In 2004 betoogde de commissie Dijkstal dat het toenmalige salarisniveau van de
minister in twee stappen, van eerst 30% en vervolgens 20%, uiteindelijk met 50% zou
moeten worden verhoogd. In 2009 heeft het toenmalige kabinet er van afgezien om op
dat moment over te gaan tot die eerste verhoging met 30%. De recent uitgebroken
economische crisis was hierbij een belangrijk argument. Het niveau van 130% van het
ministersalaris werd toen nog wel als bruikbare grens voor normering voor de (semi)
publieke sector gezien. Uiteindelijk is in 2012 met het regeerakkoord Bruggen slaan het
huidige ministersalaris niet alleen als ijkpunt maar ook als norm voor het
topinkomensbeleid voor de (semi)publieke sector neergelegd. In paragraaf 2.3 wordt
nader ingegaan op de wijze waarop de normering vorm heeft gekregen in de WNT.
13) Kamerstukken II, 2010-2011, 32 600, nr.3, p.3.

Openbaarmaking en zelfregulering
In eerste instantie werd gekoerst op openbaarmaking en zelfregulering als instrumenten
om het gewenste topinkomensbeleid vorm te geven. Door openbaarmaking zou
(meer) transparantie ontstaan ten aanzien van de (top)inkomens in de (semi)publieke
sector, waardoor het beter mogelijk zou zijn om desgewenst het publieke debat over
die inkomens te voeren. Het lag in ieder geval voor de hand dat een stelsel van
openbaarmaking excessief hoge inkomens zou terugdringen. De openbaarmakings­
verplichting kreeg zijn beslag in de Wet openbaarmaking uit publieke middelen
gefinancierde topinkomens (Wopt), die in 2006 van kracht werd. De verplichting richtte
zich op alle topinkomens boven de in deze wet vastgelegde norm, de Wopt-norm.
Door zelfregulering zou – veelal op sectorniveau – eveneens kunnen worden bevorderd
dat topinkomens in de betreffende (semi)publieke sectoren worden beheerst. Bij een
dergelijke aanpak nemen sectoren hun eigen verantwoordelijkheid en kan door het
bieden van maatwerk ook optimaal rekening worden gehouden met eventuele
bijzonderheden in de betreffende sectoren. De openbaarmakingsverplichting zou
goede mogelijkheden bieden voor het publieke debat binnen de sector dat uiteindelijk
zou kunnen uitmonden in bijvoorbeeld richtlijnen, gedragscodes, etc. Drie jaren na de
inwerkingtreding van de Wopt werd deze door de commissie Dijkstal geëvalueerd14.
Hoewel de commissie vaststelde dat de doelen van openbaarmaking inderdaad waren
gerealiseerd, besloot het kabinet in het licht van het eerdere advies “Normeren en
waarderen”15, het feit dat zelfregulering in met name de zorg en bij woningcorporaties
onvoldoende werden nageleefd en de afspraken in het toenmalige regeerakkoord16
voor te stellen de Wopt in te trekken en de openbaarmakingsverplichting onderdeel te
doen zijn van het voorstel voor de WNT. Het wettelijk normeren, respectievelijk
maximeren van topinkomens in de (semi)publieke sector werd noodzakelijk geacht,
nadat de openbaarmakingsverplichting en (het stimuleren van) zelfregulering in
onvoldoende mate tot beheersing had geleid.

14) Advies “Gewopt en gewogen: Evaluatie van de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde
topinkomens (Wopt)”, bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 28479, nr.43.
15) Advies “Normeren en waarderen”, bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 28479, nr.36.
16) Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 12

2 > Over de Wet normering topinkomens
2.2 Het raamwerk van de WNT
Het normeren, respectievelijk maximeren van de inkomens in de publieke en
semipublieke sector is het centrale doel van de WNT. Andere belangrijke elementen
waren vanaf de eerste voorbereidingen van de WNT de openbaarmakingsverplichting
voor topinkomens in de publieke en semipublieke sector en het maximeren van de
ontslagvergoeding van topverdieners.
Topfunctionarissen en andere functionarissen
De inkomensnormering door de WNT richt zich op topfunctionarissen. Hiermee wordt
gedoeld op de leden van de hoogste bestuursorganen van de betreffende instellingen,
op de leden van de hoogste toezichthoudende organen, alsmede op de hoogste
ondergeschikten. In de uitwerking van de WNT heeft de wetgever bovendien een
openbaarmakingsverplichting opgenomen van de bezoldiging van al deze
topfunctionarissen ongeacht de hoogte van die bezoldiging. Dit onderdeel van de WNT
richt zich dus niet speciaal op wat ‘topinkomens’ genoemd kunnen worden. De wetgever
heeft bij deze uitwerking overwogen dat het aan de topfunctionarissen is om vanuit hun
verantwoordelijkheid voor het beloningsbeleid bij de instelling hiermee ook andere,
eventuele topinkomens te beheersen. In het wetgevingstraject van de WNT heeft de
wetgever wel tot uitdrukking gebracht te verwachten dat van het bezoldigingsmaximum
een mitigerende werking naar de bezoldiging van overige functionarissen zal uit gaan.
Voor deze overige functionarissen richt de openbaarmakingsverplichting zich juist wel op
topinkomens. Zowel van topfunctionarissen als van overige functionarissen waarvan de
bezoldiging het bezoldigingsmaximum overschrijdt, dient deze openbaar te worden
gemaakt. Daarnaast geldt voor instellingen die onder de WNT vallen een meldingsplicht:
de bezoldigingsgegevens die zij openbaar maken, moeten zij tevens digitaal doorgeven
aan de verantwoordelijke vakminister.
Institutionele afbakening aan de hand van indicaties
De WNT richt zich op de publieke en semipublieke sector. De commissie Dijkstal had al
vastgesteld dat de term semipublieke sector niet eenduidig is gedefinieerd. Bij
wettelijke normering van de bezoldigingen in de semipublieke sector is het

noodzakelijk om tot een eenduidige afbakening te komen. Om dit mogelijk te maken
heeft de commissie een viertal criteria (“indicaties”) opgesteld op basis waarvan het de
commissie, respectievelijk de wetgever mogelijk is een concrete opsomming van
instellingen of sectoren voor te stellen.
Indicaties voor het deel uitmaken van de semipublieke sector zijn:
1. De status van rechtspersoon met een wettelijke taak;
2. De mate waarin de organisatie inkomsten uit publieke middelen ontvangt en
3. Het publieke belang dat een organisatie behartigt.
Als contra-indicatie geldt:
4. De mate waarvan er sprake is van (commerciële) marktwerking.
In paragraaf 2.4 wordt nader ingegaan op de concrete vertaling van deze indicaties in
de reikwijdte zoals die in de WNT is vastgelegd.
Verschillende WNT-regimes
In de WNT worden drie regimes onderscheiden, van aflopende zwaarte. Als belangrijk
voordeel van deze aanpak werd gezien dat weliswaar alle (semi)publieke sectoren
onder de WNT kunnen worden gebracht, maar dat in de uitwerking maatwerk kan
worden geleverd voor instellingen en sectoren. Deze aanpak leidt tevens tot een
grotere herkenbaarheid van het topinkomensbeleid voor de gehele (semi)publieke
sector dan wanneer per sector of categorie sectoren een regeling zou worden
getroffen. Deze aanpak verklaart ook de wijze waarop in de WNT taken en
bevoegdheden zijn toegedeeld hetzij aan de minister van BZK, aan de vakminister,
aan de minister van BZK en de vakminister gezamenlijk en aan het kabinet. In de
wet is vastgelegd welke instellingen of sectoren onder welk regime vallen.
Het gaat om:
1. Het regime van het wettelijk bezoldigingsmaximum. De bezoldiging van
topfunctionarissen van instellingen en sectoren die onder dit regime vallen mag
het wettelijk bezoldigingsmaximum niet te boven gaan. Het is onder dit regime
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 13

2 > Over de Wet normering topinkomens
bovendien mogelijk dat vakministers voor onder hen ressorterende instellingen een
lager bedrag dan het wettelijk bezoldigingsmaximum vaststellen. Ook kunnen zij
een klassenindeling vaststellen aan de hand waarvan op grond van criteria lagere
bedragen dan het wettelijk bezoldigingsmaximum als maximum gelden (“staffel”).
Voor alle topfunctionarissen van instellingen en sectoren onder dit regime en voor
de medewerkers waarvan de bezoldiging het wettelijk bezoldigingsmaximum te
boven gaat, geldt een verplichting tot openbaarmaking van de bezoldiging. Het deel
van de bezoldiging dat boven de norm is betaald is op grond van de WNT
onverschuldigd betaald en dient te worden terugbetaald door de topfunctionaris,
dan wel teruggevorderd door de instelling.
2. Het regime van de sectorale bezoldigingsnorm. De bezoldiging van
topfunctionarissen van instellingen en sectoren die onder dit regime vallen,
wordt begrensd door de bezoldigingsnorm die de voor de betreffende instellingen
of sectoren verantwoordelijke vakminister vaststelt. Het wettelijk bezoldigings­
maximum geldt niet voor deze instellingen en sectoren. De sectorale bezoldigings­
norm kan dan ook hoger zijn dan het wettelijk bezoldigingsmaximum. Ook onder
dit regime geldt een verplichting tot openbaarmaking van de bezoldiging van alle
topfunctionarissen en tot openbaarmaking van de bezoldiging van medewerkers
waarvan de bezoldiging het wettelijk bezoldigingsmaximum te boven gaat. In het
geval van een topfunctionaris is het deel van de bezoldiging dat boven de norm is
betaald op grond van de WNT onverschuldigd betaald en dient te worden
terugbetaald, dan wel teruggevorderd door de instelling.
3. Het regime van de openbaarmakingsverplichting. Voor de instellingen en sectoren
die onder dit regime vallen, geldt alleen de verplichting tot openbaarmaking van de
bezoldiging van alle topfunctionarissen en overige medewerkers waarvan de
bezoldiging het wettelijk bezoldigingsmaximum te boven gaat. Dit regime sluit
nauw aan op het stelsel zoals bestond met de Wopt.
In paragraaf 2.4 wordt nader ingegaan op onder welk regime van de WNT instellingen
en sectoren zijn ingedeeld.

2.3		 Normering en maximering
Bezoldigingsmaximum
In de WNT wordt allereerst het wettelijk bezoldigingsmaximum vastgelegd.
Uitgangspunt is dat de bezoldiging van topfunctionarissen dit maximum niet te boven
gaat. Bij de inwerkingtreding van de wet gold het niveau van 130% van het minister­
salaris als uitgangspunt voor het bezoldigingsmaximum: € 228.599 in 2013 en € 230.474
in 2014. Naast het ministersalaris zijn de belastbare vaste en variabele onkosten­
vergoedingen en de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaal op termijn
(het werkgeversdeel van de “pensioenpremie”) onderdeel van dit bezoldigings­
maximum. Gedurende de Eerste Kamerbehandeling van de WNT wierpen de afspraken
in het regeerakkoord Bruggen slaan over de verlaging van het bezoldigingsmaximum al
hun schaduw vooruit. Deze afspraken resulteerden in de Wet verlaging bezoldigings­
maximum WNT, die per 1 januari 2015 in werking trad en met ingang van dat jaar het
wettelijk bezoldigingsmaximum verlaagde tot € 178.000.
Sectornormen en staffels
Vakministers hebben de bevoegdheid om voor rechtspersonen en instellingen in
sectoren die onder het bezoldigingsmaximum vallen en waarvoor zij verantwoordelijk
zijn een lager bedrag dan het bezoldigingsmaximum vast te stellen of in klassen in te
delen en voor die verschillende klassen een lager bedrag dan het bezoldigings­
maximum vast te stellen (“staffel”).
Bezoldigingsmaximum voor voorzitters en leden van hoogste toezichthoudende
organen
Door amendering werden in de WNT bovendien specifieke maxima toegevoegd voor
voorzitters en leden van hoogste toezichthoudende organen, verder aangeduid als
toezichthoudende topfunctionarissen.17 Voor hen gold hierdoor een percentage van
7,5%, respectievelijk 5% van het bezoldigingsmaximum. De praktijk leerde dat de grote
diversiteit aan onder de WNT vallende rechtspersonen en instellingen bij uitstek hier
tot knelpunten kon leiden. Tegenover voorbeelden waar deze normering ruim
17) Kamerstukken II 2011-2012, 32600, nr. 33.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 14

2 > Over de Wet normering topinkomens
bemeten was, waren er ook voorbeelden waar deze normering op gespannen voet
stond met de tijdsbesteding voor de opgaven en inspanningen van de betreffende
functionarissen. Juist voor deze laatste voorbeelden was het gewenst om met de Wet
verlaging bezoldigingsmaximum WNT de betreffende percentages te verhogen naar
15%, respectievelijk 10% van het naar € 178.000 verlaagde wettelijk bezoldigings­
maximum. De facto stegen de maxima voor toezichthoudende topfunctionarissen
van respectievelijk € 17.286 en € 11.524 voor voorzitters en leden in 2014 naar
respectievelijk € 26.700 en € 17.800 in 2015 (voor WNT-instellingen voor wie het
wettelijk bezoldigingsmaximum geldt).
Interim-topfunctionarissen
De WNT richt zich in de eerste plaats tot topfunctionarissen met een dienstbetrekking.
In de wet is ook voor functionarissen die zonder dienstbetrekking een topfunctie
uitoefenen een voorziening getroffen, om te voorkomen dat zo de normering zou
kunnen worden ontweken (bijvoorbeeld door functievervulling op inhuur-basis of door
topfunctionarissen die zich via een eigen BV lieten inhuren). Indien een topfunctie in
een periode van achttien maanden voor meer dan zes maanden op inhuur-basis wordt
vervuld, wordt de bezoldigingsnormering eveneens toegepast. Nadat was gebleken dat
het ook bij een functievervulling zonder dienstbetrekking van minder dan zes maanden
voorkomt dat zeer hoge bezoldigingen worden uitgekeerd, is in de WNT bepaald dat
bij de functievervulling van topfuncties zonder dienstbetrekking vanaf dag één wordt
genormeerd. Deze normering is uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur en
speciaal op topfunctionarissen zonder dienstbetrekking toegesneden. Duurt de
functievervulling langer dan een jaar, dan zal na dat eerste jaar de reguliere normering
voor topfunctionarissen van toepassing zijn. Deze algemene maatregel van bestuur
treedt op 1 januari 2016 in werking.

Normering ontslagvergoedingen
In de WNT worden ook de ontslagvergoedingen die aan topfunctionarissen worden
uitgekeerd genormeerd. Het totaal van ontslagvergoedingen mag maximaal één
jaarsalaris bedragen met een maximum van € 75.000. Ontslagvergoedingen die
voortvloeien uit een wettelijk voorschrift, uit een algemeen verbindend verklaarde cao
of uit een rechterlijke uitspraak vallen niet onder dit maximum.
Geen variabele beloningen
Door amendering is in de WNT eveneens vastgelegd, dat winstdelingen,
bonusbetalingen en andere vormen van variabele beloningen voor topfunctionarissen
niet mogen worden overeengekomen.18 Krachtens algemene maatregel van bestuur
kan van deze verboden worden uitgezonderd. Die uitzonderingen betreffen concreet
diensttijdgratificaties en eenmalige mobiliteitstoeslagen en bindingspremies.
Openbaarmakingsverplichting
Voortbouwend op de Wopt maakt ook de openbaarmakingsverplichting deel uit van
de WNT. Deze verplichting heeft niet alleen betrekking op topfunctionarissen, maar op
iedereen in de (semi)publieke sector. Van alle topfunctionarissen en van eenieder van
wie de bezoldiging het bezoldigingsmaximum te boven gaat dienen de bezoldigings­
gegevens openbaar te worden gemaakt. Een overzicht van deze overschrijdingen
wordt jaarlijks aan de Staten-Generaal gezonden.

18) Kamerstukken II 2011-2012, 32600, nr. 40.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 15

2 > Over de Wet normering topinkomens
2.4 Institutionele reikwijdte en indeling in regimes
De WNT richt zich op de publieke en semipublieke sectoren. Omdat de definitie van
'semipubliek' niet eenduidig is, heeft de commissie Dijkstal indicaties gegeven om
instellingen en sectoren al dan niet als semipubliek te rangschikken. Vanaf de
advisering door de commissie Dijkstal tot en met de Tweede Kamer behandeling van
de WNT werd bij elke wetgevingsvoorbereidende of wetgevende stap zichtbaar dat de
indicaties ruimte geven voor verschillende beoordelingen en afwegingen. Uiteindelijk
heeft de wetgever eenduidig vastgelegd welke instellingen en sectoren onder de WNT
vallen.
Naast de publieke sectoren vallen onder meer de sectoren onderwijs en cultuur, de
publieke omroep, de regionale energienetwerkbedrijven, de drinkwaterbedrijven,
regionale ontwikkelingsmaatschappijen, de woningcorporaties, de zorgaanbieders en
de zorgverzekeraars onder de WNT. Niet alleen door een “opsomming” van sectoren is
de institutionele reikwijdte van de WNT vastgelegd; ook door het aanleggen van
criteria die verband houden met de aard en mate van invloed van overheidsorganen op
instellingen wordt bepaald of instellingen onder de WNT vallen. Concreet geldt dat
bepaalde categorieën door de overheid gesubsidieerde instellingen en instellingen
waar de overheid op enigerlei wijze invloed heeft op de samenstelling van het bestuur
of op andere wijze invloed heeft op het beheer of beleid van de instellingen, onder de
WNT vallen. Naamloze en besloten vennootschappen waarin de overheid
deelnemingen heeft, zijn als zodanig niet onder de WNT gebracht. De doelen en
uitgangspunten van het topinkomensbeleid voor de semipublieke sector gelden hier
weliswaar ook. Bij de totstandkoming van de WNT is uiteindelijk echter de afweging
gemaakt, dat deze doelen en uitgangspunten ook via het aandeelhouderschap van de
Staat adequaat kunnen worden gerealiseerd. Door amendering werden ook de
algemeen nut beogende instellingen (anbi’s) als zodanig onder de WNT gebracht19.
Deze amendering werd vervolgens (met terugwerkende kracht) weer teruggedraaid
door de Aanpassingswet WNT.

Bij de beantwoording van de vraag welke instellingen en sectoren onder welk regime
van de WNT moeten worden gebracht is sinds de advisering door de commissie
Dijkstal eveneens gebleken, dat uiteenlopende beoordelingen en afwegingen kunnen
worden gemaakt. Ook hier verschoven de perspectieven bij elke wetgevingsvoor­
bereidende of wetgevende stap. Uiteindelijk zijn de meeste sectoren en instellingen
onder regime 1 (het wettelijk bezoldigingsmaximum) gebracht. Regime 2 (het regime
van de sectorale bezoldigingsnorm) is van toepassing op de zorgverzekeraars en
regime 3 (het regime van de openbaarmakingsverplichting) is van toepassing op de
zeehavenloodsen.

2.5 Overgangsrecht
De bezoldigingsnormering door de WNT is met name voor de topfunctionarissen die
ten tijde van de inwerkingtreding van de WNT hun positie bekleedden en een hogere
bezoldiging hadden dan het voor hen geldende maximum, ingrijpend. Om die reden
heeft de wetgever uitvoerig stil gestaan bij het overgangsrecht zodat de betrokken
topfunctionarissen voldoende in staat worden gesteld zich hierop voor te bereiden.
De vuistregel van dit overgangsrecht is dat de afgesproken bezoldiging, respectievelijk
bestaande rechten de eerste vier jaren onaangetast blijven. Vervolgens dient de
bezoldiging over een periode van drie jaren in gelijkmatige stappen naar de
betreffende bezoldigingsnorm te worden gebracht. Voor topfunctionarissen, die vóór
1 januari 2013 een bezoldiging boven de oorspronkelijke norm van €228.599 ontvingen,
geldt bovendien een verlenging van de periode van het overgangsrecht met nog twee
extra jaren: in die twee jaren wordt de bezoldiging in gelijkmatige stappen afgebouwd
van het niveau van de oorspronkelijke WNT-norm (ongeveer 130% van het
ministersalaris) naar de verlaagde WNT-norm.

19) Kamerstukken II 2011-2012, 32600, nr. 18.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 16

2 > Over de Wet normering topinkomens
2.6 Wetsuitvoering
Organisatie van de uitvoering van de WNT
De WNT is van toepassing op een zeer groot aantal instellingen in de publieke en
semipublieke sector. Over uitvoeringsjaar 2014 hadden de ministeries die de WNT
uitvoeren gezamenlijk circa 5.800 WNT-instellingen in beeld. De verschillende
vakministers zijn verantwoordelijk voor de WNT-instellingen in hun sector.
De minister van BZK is systeemverantwoordelijk: hij draagt de brede politiekbestuurlijke verantwoordelijkheid voor de normering van topinkomens in de publieke
en semipublieke sector en is verantwoordelijk voor het inrichten en functi­oneren van
de WNT als systeem. De keuze is om de WNT op deze wijze te beleggen, maakt dat er
een groot aantal ministeries en uitvoeringsorganisaties is betrokken bij wetsuitvoering,
toezicht op naleving en handhaving. Tabel 2 geeft hier inzicht in.

De uitvoering van de wet omvat ondermeer de volgende activiteiten:
• Het ontwikkelen en vaststellen van uitvoeringsregelgeving gericht op het
verhelderen van kernbegrippen en bepalingen uit de WNT.
• Het ontwikkelen en vaststellen van sectorale regelgeving waar verlaagde sectorale
maxima of staffels gewenst zijn.
• WNT-instellingen informeren over hun administratieve verplichtingen en hen in
staat stellen daaraan te voldoen (primair: publicatie en digitale melding van
bezoldigings­gegevens).
• Communicatie en voorlichting aan WNT-instellingen en hun accountants en
advisering over complexe toepassingsvragen.
• Het opstellen van de WNT-jaarrapportage, die conform artikel 7.2 van de wet
jaarlijks aan de Tweede Kamer wordt gestuurd.
• Het behandelen van uitzonderingsverzoeken.

Tabel 2: overzicht van de wijze waarop uitvoering, toezicht op naleving en handhaving van de WNT zijn georganiseerd.20, 21
Sector

Aantal
instellingen

Beleidsmatige
verantwoordelijkheid

Uitvoering

Toezicht op naleving

Handhaving

Onderwijs

1.680

Ministerie van OCW

Dienst Uitvoering Onderwijs

Onderwijsinspectie

Onderwijsinspectie

OCW exclusief onderwijs

160

Ministerie van OCW

Programma normering
topinkomens ministerie BZK

Commissariaat v.d. Media / ministerie

Commissariaat v.d. Media /
ministerie

Zorg

1.610

Ministerie van VWS

CIBG

CIBG

CIBG

Wonen

380

Ministerie van BZK

Programma normering
topinkomens + Corpodata

Autoriteit Woningcorporaties

Autoriteit Woningcorporaties

BZK-domein

1.720

Ministerie van BZK

Programma normering
topinkomens ministerie BZK

Eenheid toezicht WNT ministerie BZK

Eenheid toezicht WNT ministerie
BZK

Rijksoverheid

40

Ministerie van BZK

Programma normering
topinkomens ministerie BZK

Eenheid toezicht WNT ministerie BZK

Eenheid toezicht WNT ministerie
BZK

Overig

190

Ministeries BZ, EZ,
Defensie, Financiën,
IenM, SZW, VenJ

Programma normering
topinkomens ministerie BZK

Eenheid toezicht WNT ministerie BZK

Betreffende vakminister

20) Ontleend aan de rapportage van het deelonderzoek naar de uitvoering, toezicht op naleving en handhaving van de WNT, pagina 14.
21) Met uitzondering van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Dat ministerie houdt zelf toezicht op de naleving van de WNT door instellingen die onder de minister van Veiligheid en Justitie ressorteren.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 17

2 > Over de Wet normering topinkomens
De rol van de accountant
De wetgever heeft de accountant in de uitvoering van de WNT een belangrijke rol
toegedicht. Een belangrijk motief hiervoor was dat de accountant zich toch al jaarlijks
buigt over de financiële verslaglegging van onder de WNT vallende instellingen waar
sprake is van topinkomens. De accountant controleert de naleving van de WNT door
WNT-instellingen, door de WNT-verantwoording van de instelling in het financieel
verslaggevingsdocument te betrekken in de accountantscontrole. Daarbij gaat de
accountant na of de WNT daadwerkelijk op de instelling van toepassing is, of de
verplichte bezoldigingsgegevens getrouw zijn verantwoord en of de overige
bepalingen van de WNT zijn nageleefd. De accountant heeft daarnaast de plicht
bepaalde overtredingen bij de verantwoordelijke minister te melden. De minister van
BZK heeft een controle­protocol vastgesteld dat nadere aanwijzingen geeft over de
reikwijdte en de diepgang van de accountantscontrole op de naleving van de
bepalingen van en op grond van de WNT.

ontwikkeld. Dit normenkader bestond in eerste instantie uit een Regeling
bezoldigingscomponenten WNT en Beleidsregels toepassing WNT, beide
vastgesteld op 26 februari 2014 ten behoeve van uitvoeringsjaar 2013. Het
normenkader wordt jaarlijks doorontwikkeld en bestaat inmiddels uit:
• Uitvoeringsbesluit WNT
• Uitvoeringsregeling WNT
• Controleprotocol WNT
• Beleidsregels toepassing WNT
2. Er wordt in de voorbereiding van nieuwe regelgeving een ex ante uitvoerings- en
handhavingstoets (EAUT) uitgevoerd door een panel van bij de uitvoering van de
WNT betrokken partijen. Het panel is in de zomer van 2014 gestart met zijn
werkzaamheden.
3.

Maatregelen ter verbetering van uitvoering en uitvoerbaarheid
Na de inwerkingtreding van de WNT dienden zich verscheidene complexe
uitvoeringsvragen aan. Veel WNT-instellingen en hun accountants liepen in het eerste
uitvoeringsjaar 2013 tegen allerlei interpretatievragen en administratieve problemen
aan. Deze hadden onder andere te maken met de identificatie van WNT-instellingen,
definities van begrippen als bezoldiging, topfunctionaris en toezichthouders, de
toelaatbaarheid van ontslagregelingen en toepassing van het overgangsrecht.
De Algemene Rekenkamer constateerde in zijn verantwoordingsonderzoek over 2013
naar het jaarverslag van het ministerie van BZK een onvolkomenheid inzake de WNT:
er is onvoldoende sluitend en te laat duidelijkheid gecreëerd over de genoemde
onderwerpen en bovendien bleken elementen uit de wet onuitvoerbaar.22
Er zijn vervolgens diverse maatregelen genomen om de uitvoering en uitvoerbaarheid
van de WNT te verbeteren.
1.

In antwoord op de verschillende uitvoerings- en interpretatievragen is er,
aanvullend op het Uitvoeringsbesluit WNT een zogenoemd normenkader

22) Bijlage bij Kamerstukken II 2013/2014, 33942 nr. 1.

Bij het ministerie van BZK is een programmaorganisatie ingericht en de capaciteit
voor beleidsontwikkeling en uitvoering van de WNT vergroot.

4. Er is een WNT-register ingericht met als doel te kunnen beschikken over een
actueel en zo volledig mogelijk bestand van instellingen die onder de WNT vallen.
Het register dient als basis voor het kunnen aanschrijven en informeren van
instellingen over hun verplichtingen. Door de dynamische toepasselijkheid van de
toetsingscriteria op grond waarvan de WNT van toepassing is, is de fluctuatie van
instellingen groot en de dekking van het register moeilijk volledig te krijgen.
5. Communicatie en voorlichting aan instellingen is verbeterd en geïntensiveerd,
onder andere met voorlichtingsbrieven aan instellingen, vernieuwing van de
website www.topinkomens.nl en versterking van het vraag- en antwoordproces
waarlangs WNT-instellingen en hun accountants vragen over toepassing van de
WNT kunnen voorleggen aan het ministerie van BZK.
6. Het toezicht op naleving van de WNT door ministeries die een zeer beperkt aantal
instellingen onder zich hebben, is gebundeld bij het ministerie van BZK.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 18

2 > Over de Wet normering topinkomens
2.7		 Toezicht op naleving en handhaving

2.8 Wetgeving in beweging

De verantwoordelijke minister benoemt een toezichthouder die wordt belast met het
toezicht op de naleving van de WNT door de instellingen die onder hem ressorteren, in
dit rapport verder aangeduid als WNT-toezichthouder. Hoofdstuk 5 van de WNT regelt
de bevoegdheden van de verantwoordelijke minister in het kader van toezicht en
handhaving. De WNT-toezichthouders beschikken over de bevoegdheden van
toezichthouders van het artikel 5.15 en verder van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). Op grond van de Awb kunnen de WNT-toezichthouders onder meer in de
boeken van de verantwoordelijken nagaan of deze bijvoorbeeld bezoldigingen ten
onrechte niet openbaar gemaakt hebben of bezoldigingen in strijd met de wet hebben
betaald. Op grond van artikel 5:20 van de Awb zijn derden verplicht om de WNTtoezichthouders de inlichtingen te verstrekken. Paragraaf 5.4 en verder van de WNT
beschrijven de bevoegdheid van de verantwoordelijke ministers om partijen een last
onder dwangsom op te leggen.

De WNT (en het beleidsdomein waarop de WNT is gebaseerd: het topinkomensbeleid
voor de (semi)publieke sector) kent een geschiedenis van jaren. In die jaren is veel
aandacht geschonken aan achterliggende beleidsdoelen en gewenste oplossingen of
oplossingsrichtingen. Die aandacht kwam van de verschillende (mede)wetgevende
organen, en zeker ook van tal van instellingen die betrokken waren of zich betrokken
voelden. Die brede aandacht is onder andere zichtbaar in achtereenvolgende
wetgeving die tot stand is gekomen: de Wopt, de WNT en de Wet verlaging
bezoldigingsmaximum WNT. Voor de inwerkingtreding van de WNT was de aandacht
voor uitvoering, voor toezicht op de naleving en voor handhaving van de wet minder
prominent, respectievelijk werd ingeschat dat hier geen bijzondere voorzieningen
nodig waren. Zo heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal) het oorspronkelijke
wetsvoorstel bestudeerd en besloten het niet te selecteren om een advies over uit te
brengen. Hiervoor werd al nader ingegaan op de aspecten van uitvoering, toezicht en
handhaving. Na de inwerkingtreding van de WNT is ieders aandacht voor deze
aspecten fors toegenomen. Ook aandacht van de wetgever. Niet alleen de Wet
verlaging bezoldigingsmaximum WNT, maar ook de Aanpassingswet WNT en de
Reparatiewet WNT zijn benut om de werking steeds verder te verbeteren. Deze
“wetgeving in beweging” is in de wetsevaluatie verder ook tot uitdrukking gekomen.

Zoals tabel 2 laat zien, zijn toezicht op naleving en handhaving door een aantal
ministers belegd bij bestaande uitvoeringsorganisaties en toezichthouders in de sector:
voor zorginstellingen bij het CIBG van het ministerie van VWS, voor woningcorporaties
bij de Autoriteit Woningcorporaties van de Inspectie Leefomgeving en Transport, voor
onderwijsinstellingen bij de Onderwijsinspectie en voor de media bij het
Commissariaat voor de Media. Voor overige instellingen die onder de minister van
OCW ressorteren, berust het toezicht bij het vakdepartement zelf. Het ministerie van
BZK houdt toezicht op de naleving van de WNT in de publieke sector, vanuit het
BZK-domein gesubsidieerde instellingen en decentraal gesubsidieerde instellingen. De
ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie, Economische Zaken, Financiën,
Infrastructuur en Milieu en Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben een relatief
klein aantal WNT-instellingen onder zich en hebben het WNT-toezicht gebundeld bij de
Eenheid toezicht WNT van het ministerie van BZK. Het ministerie van Veiligheid en
Justitie is in de geëvalueerde periode niet meegegaan in de bundeling en hield zelf
toezicht op de eigen WNT-instellingen. Formele handhaving gebeurt door de
vakminister.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 19

3

Conclusies

Wet
normering
topinkomens
Eindrapport
Eindrapport wetsevaluatie
wetsevaluatieWNT
WNT2013-2015
2013-2015>> 20

3 > Conclusies
3.1		 Doeltreffendheid van de normering van bezoldigingen
In hoeverre is de WNT doeltreffend als het gaat om het tegengaan van bovenmatige
bezoldigingen?
De WNT draagt bij aan het tegengaan van bovenmatige bezoldigingen
De WNT-jaarrapportage 2014 laat zien dat de WNT in ruime mate wordt nageleefd.
84% van de topfunctionarissen verdiende in 2014 minder dan de toepasselijke norm.
In 2014 ontvingen 1.107 leidinggevende topfunctionarissen en 1.678 toezichthoudende
topfunctionarissen een bezoldiging hoger dan de toepasselijke norm. Dit is een
toename ten opzichte van 2013. Deze toename is het gevolg van de verlaagde maxima
in ministeriële regelingen van de ministers van Volksgezondheid Welzijn en Sport, en
Wonen en Rijksdienst. Voor de bezoldigingen die hoger zijn dan de toepasselijke norm
zal vrijwel altijd nog het overgangsrecht van toepassing zijn. Dit betekent dat het de
betreffende topfunctionarissen gedurende een bepaalde periode toegestaan is een
bezoldiging te genieten die hoger is dan de norm, omdat dit reeds voor de
inwerkingtreding van de wet of de ministeriële regeling was afgesproken. Na die
periode moet die bezoldiging worden afgebouwd. Op moment van publicatie van deze
rapportage is er over 2014 in vijf gevallen door een accountant een overtreding
geconstateerd. Deze worden door de toezichthouders nog nader onderzocht. Over
2013 zijn op moment van publicatie in totaal 13 overtredingen door de toezichthouder
vastgesteld.
Zoals in de inleiding van dit rapport is aangegeven, beperkt het overgangsrecht de
mogelijkheden om al conclusies te trekken over de doeltreffendheid en effecten van de
WNT. Desalniettemin zijn er indicaties dat de WNT bijdraagt aan het tegengaan van
bovenmatige bezoldigingen. Het aantal bezoldigingen van leidinggevende
topfunctionarissen boven de € 230.474 is licht gedaald (van 4% in 2013 naar 3% in
2014), evenals de omvang van het bedrag waarmee zij boven de norm zitten.
Leidinggevende topfunctionarissen die meer verdienen dan de norm, verdienen
gemiddeld € 30.000 meer; in 2013 was dit nog € 40.000.

Andere deelonderzoeken geven indicaties dat van de WNT en het politieke en
maatschappelijke debat rond topinkomens als zodanig ook een matigende werking uit
gaat. Het deelonderzoek kenbaarheid, communicatie en regeldruk laat zien dat
topfunctionarissen bij naar schatting 1 op de 20 WNT-instellingen hun bezoldiging
sneller afbouwen dan op basis van het overgangsrecht nodig is. Uit het deelonderzoek
niet-beoogde effecten blijkt dat brancheorganisaties in een aantal sectoren hun leden
oproepen om gepast om te gaan met de hogere norm voor leden en voorzitters van
toezichthoudende organen die op 1 januari 2015 van kracht is geworden (respectievelijk
10% en 15% van het toepasselijke bezoldigingsmaximum, in plaats van respectievelijk
5% en 7,5% in 2013 en 2014). Zij roepen bijvoorbeeld op de bezoldiging niet
zondermeer te verhogen of geven percentages lager dan respectievelijk 10% en 15% als
richtlijn aan hun leden mee.

3.2		Doeltreffendheid van de normering van
ontslagvergoedingen
In hoeverre is de WNT doeltreffend als het gaat om het tegengaan van bovenmatige
ontslagvergoedingen?

De WNT draagt bij aan het tegengaan van bovenmatige ontslagvergoedingen
De WNT-jaarrapportage 2014 laat zien dat een groot deel van de ontslagvergoedingen die
in 2014 aan leidinggevende topfunctionarissen werd uitgekeerd aan de norm (niet
meer dan één jaarsalaris met een maximum van € 75.000) voldeed: dat was het geval
bij 72% van de ontslagvergoedingen, een lichte stijging ten opzichte van 69% in 2013.
Deze vergoedingen zijn doorgaans gebaseerd op bestaande afspraken waarvoor
overgangsrecht geldt of op een rechterlijke uitspraak. In één geval is door de WNTtoezichthouder een overtreding geconstateerd.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 21

3 > Conclusies
Het deelonderzoek normering ontslagvergoedingen bevestigt dit beeld. Met dit onderzoek is
nader in beeld gebracht welke bedragen topfunctionarissen in 2013 en 2014 in totaal
ontvingen. Naast individueel afgesproken vergoedingen zijn ook bedragen uit
collectieve regelingen en niet door de WNT genormeerde componenten
geïnventariseerd. Niet genormeerd zijn uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen
verbindend verklaarde cao, wettelijk voorschrift (artikel 1.1 sub i WNT) of een
rechterlijke uitspraak (artikel 1.6 lid 2 WNT). Gemiddeld bedroeg de totale uitkering
wegens beëindiging van het dienstverband aan topfunctionarissen € 94.000. Dit
bedrag is weliswaar hoger, maar niet veel hoger dan de norm. Bovendien is, zoals
hiervoor genoemd, het verhoogde bedrag deels te verklaren doordat overgangsrecht
van toepassing is. Er lijkt dus geen sprake van het structureel uitkeren van bovenmatige
ontslagvergoedingen en in dat opzicht kan de normering als doeltreffend worden
beschouwd. De jurisprudentieanalyse laat zien dat de rechter vaak reflexwerking
toepast. Dat wil zeggen dat, hoewel de rechter niet gebonden is aan de WNT, hij bij de
bepaling van de vergoeding rekening houdt met de in de WNT vastgelegde norm. Dit is
alleen anders in het geval de toepassing van de WNT tot een onbillijk resultaat leidt.
Van de negen geanalyseerde uitspraken, heeft de kantonrechter in vijf gevallen een
vergoeding conform de WNT toegekend.

Ontslagvergoedingen en cao’s, sociale plannen en ambtelijke
rechtspositieregelingen
De wetgever beoogde met de WNT primair de vrijheid van werkgevers en
topfunctionarissen in te perken om individuele ontslagvergoedingen af te spreken.
Daarom zijn uitkeringen die voortvloeien uit een algemeen verbindend verklaarde cao,
wettelijk voorschrift of rechterlijke uitspraak niet genormeerd. Uit het deelonderzoek
normering ontslagvergoedingen blijkt dat in de verschillende semipublieke deelsectoren
die onder de WNT vallen relatief weinig algemeen verbindend verklaarde cao’s gelden.
Slechts in een beperkt aantal gevallen biedt de algemeen verbindend verklaarde cao
dan ook een uitzondering op de WNT. In de publieke sector zijn de ambtelijke
rechtspositieregelingen de meest voorkomende uitzondering op de WNT norm. Uit het
onderzoek blijkt niet in welke mate deze rechtspositieregelingen tot hogere
ontslagvergoedingen leiden. Ontslagvergoedingsregelingen zijn veelal ook neergelegd
in niet algemeen verbindend verklaarde cao’s en sociale plannen. Uit het onderzoek
komt naar voren dat voor de uitvoeringspraktijk niet goed valt te rijmen waarom de
ontslagvergoeding die voortvloeit uit deze regelingen wel genormeerd zijn en de
ontslagvergoeding die voortvloeit uit een algemeen verbindend verklaarde cao niet.
Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van
Waterschappen wijzen hier in hun bijdrage ten behoeve van de wetsevaluatie op.

De normering van ontslagvergoedingen is duidelijk, maar soms moeilijk
uitvoerbaar
Uit het deelonderzoek normering ontslagvergoedingen blijkt dat de regels over
ontslagvergoedingen in het algemeen als helder worden ervaren, maar voor WNTinstellingen soms moeilijk uitvoerbaar zijn. De regels interfereren bijvoorbeeld met
andere afspraken, het is niet duidelijk uit welke componenten een uitkering mag
bestaan of onder welke voorwaarden afwijking mogelijk is. Ook geeft men aan dat de
maximale ontslagvergoeding van één jaarsalaris of € 75.000 laag is in relatie tot wat uit
de kantonrechtersformule zou voortkomen, en niet altijd toereikend om tot een billijke
uitkering te komen. In zijn uitwerking kan de uitkering ook laag uitvallen wanneer deze
wordt afgezet tegen uitkeringen voor niet-topfunctionarissen. Regelmatig is
aangegeven dat de normering in de WNT niet consistent is met de transitievergoeding
in de Wet werk en zekerheid (Wwz) die op 1 juli 2015 in werking is getreden.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 22

3 > Conclusies
3.3		 Niet-beoogde effecten
Wat zijn tot dusver niet-beoogde effecten van de WNT en hoe kunnen deze worden
verklaard?
Niet-beoogde effecten van de WNT zijn nog beperkt zichtbaar en onderzoekbaar
In de inleiding van dit rapport is al geschetst dat niet kan worden verwacht dat
eventuele niet-beoogde effecten van de WNT in de periode van 1 januari 2013 tot
heden al sterk zichtbaar zullen zijn. Desalniettemin is er in het deelonderzoek niet-beoogde
effecten geïnvesteerd in het breed inventariseren van signalen en zorgen over dergelijke
effecten en het zo goed mogelijk objectiveren daarvan. Het deelonderzoek niet-beoogde
effecten bevestigt het beeld dat het doen van harde uitspraken in deze fase lastig is:
slechts twee effecten konden worden aangetoond of zijn zeer aannemelijk: een
toename van uitvoeringskosten en administratieve lasten (zie ook paragraaf 3.8)
en een remmende werking van het overgangsrecht op de mobiliteit van
topfunctionarissen tussen (semi)publieke instellingen. Voor een aantal andere
effecten geeft het onderzoek weliswaar indicaties, maar nog onvoldoende en soms
te uiteenlopend, om te voorspellen welke ontwikkelingen zich zullen voordoen.
De onderzoekers vragen wel aandacht voor vier onderlinge samenhangende effecten
die beleidsmatig relevant kunnen zijn voor toekomstige beleidsontwikkeling rond
topinkomens. Het zijn effecten waarover door respondenten zorgen zijn geuit, maar
die niet overtuigend zijn aangetoond:
1. 	Een mogelijk remmende werking op de mobiliteit van functionarissen in de subtop
van (semi)publieke instellingen, doordat het verschil in bezoldiging tussen top en
subtop te klein wordt en de prikkel om door te stromen naar een bestuursfunctie te
klein wordt.
2. Het mogelijk moeilijker kunnen werven van topfunctionarissen en vervullen van
vacatures voor bestuursfuncties, doordat het aanbod van gekwalificeerde kandidaten
afneemt of in ieder geval verandert (er zijn ook signalen dat zich een ander type,
bijvoorbeeld jongere kandidaten aandient en het aanbod diverser wordt).

3. Mogelijke uitstroom van topfunctionarissen uit bepaalde delen van de (semi)
publieke sector met specifieke kwalificaties naar instellingen die niet onder de WNT
vallen of het buitenland.
4. Een negatieve invloed van de drie bovengenoemde effecten op de kwaliteit van
bestuur.
Verschillen in arbeidsvoorwaarden tussen topfunctionarissen en
niet-topfunctionarissen
In aanvulling op de effecten uit het deelonderzoek niet-beoogde effecten wijzen andere
bronnen op verschillen in arbeidsvoorwaarden tussen topfunctionarissen wier
bezoldiging en ontslagvergoeding genormeerd wordt door de WNT en niettopfunctionarissen. De WNT maakt dat WNT-instellingen binnen de sector
gangbare arbeidsvoorwaarden niet met topfunctionarissen kunnen afspreken.
Topfunctionarissen en niet-topfunctionarissen worden ongelijk behandeld en dat
noemen betrokkenen ongewenst:
• In het deelonderzoek normering ontslagvergoedingen wijzen respondenten op het feit dat
managers in de subtop ruimere ontslagregelingen kunnen treffen dan
topfunctionarissen, waardoor zij mogelijk minder snel een topfunctie ambiëren.
• Respondenten hebben er daarnaast op gewezen dat door de non-activiteitsregeling
(non-activiteit is niet verboden, maar de bezoldiging tijdens de periode van nonactiviteit telt mee bij de ontslaguitkering) de onderhandelingsruimte sterk wordt
beperkt.
• De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van
Waterschappen geven in hun bijdrage ten behoeve van de wetsevaluatie aan dat zij
door het bonusverbod (artikel 1.6, derde lid WNT) hun bij cao
vastgelegde belonings- en beoordelingssystemen niet kunnen toepassen voor
topfunctionarissen. Zij noemen bijvoorbeeld het toekennen van een gelimiteerde
arbeidsmarkttoelage of het extra belonen van uitstekend functionerende
topfunctionarissen. Zij wijzen er ook op dat de non-activiteitsregeling (artikel 2.10
WNT) het afspreken van een van-werk-naar-werk traject bemoeilijkt.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 23

3 > Conclusies
3.4 De uitvoering van de wet
Hoe verloopt de uitvoering van de WNT? Zijn de eerdere tekortkomingen in de uitvoering
voldoende opgelost en welke verbeteringen zijn nog wenselijk en/of noodzakelijk?
De tekortkomingen in de uitvoering van de WNT zijn in voldoende mate opgelost
De uitvoeringsproblemen die zich in het eerste uitvoeringsjaar van de WNT
manifesteerden, zijn grotendeels opgelost. In het verantwoordingsonderzoek 2014
beoordeelde de Algemene Rekenkamer het beheer van regels en toezicht op de WNT
al als ‘opgeloste onvolkomenheid’. Het deelonderzoek uitvoering, toezicht op naleving en
handhaving – dat de stand van zaken per 1 september 2015 weergeeft – bevestigt dit
beeld. De verschillende verbetermaatregelen die in paragraaf 2.5 van dit
evaluatierapport zijn beschreven, hebben de uitvoerbaarheid van de WNT en de
waardering voor de kwaliteit van de uitvoering vergroot bij alle betrokken partners (het
ministerie van BZK, vakministeries, WNT-toezichthouders, accountants en hun
beroepsvereniging de NBA) en bij de instellingen waarop de WNT van toepassing is.
Als resultaten kunnen bijvoorbeeld worden genoemd:
• de verduidelijking van wet- en regelgeving via het normenkader en het
beantwoorden van een groot aantal complexe toepassingsvragen uit de praktijk;
• systematische toetsing van nieuwe wet- en regelgeving door een ex-ante
uitvoeringstoets-panel, met zinvolle verbetersuggesties als resultaat;
• de opzet van een (intern) register van WNT-instellingen waarmee in uitvoeringsjaar
2014 circa 600 nieuwe WNT-instellingen in beeld zijn gebracht;
• de verbetering van gezamenlijke communicatie en voorlichting door verschillende
WNT-toezichthouders (wat in het deelonderzoek kenbaarheid, communicatie en regeldruk
van de kant van WNT-instellingen ook wordt bevestigd).
Hierbij past wel de kanttekening dat de praktijk nog maar met een deel van de
verbeteringen ervaring heeft opgedaan: verbeteringen in het normenkader over 2015
merken accountants bijvoorbeeld pas bij het controleren van de WNT-verantwoording
in jaarstukken van instellingen in de eerste helft van 2016. Wat dat betreft valt een

verschil in beleving op tussen het ministerie van BZK (dat de meest recente
verbeteringen op het netvlies heeft) en accountants (die nog overwegend kritisch zijn
gezien hun ervaringen met uitvoeringsjaren 2013 en/of 2014).
De uitvoering en uitvoerbaarheid van de WNT behoeven nog verdere verbetering
Tegelijkertijd wijzen verschillende deelonderzoeken op uitvoeringsaspecten die nog verdere
verbetering behoeven. De NBA benoemt zowel meer ingrijpende als technische
aandachtspunten en suggesties voor verbetering. De onderzoekers spreken in het
deelonderzoek uitvoering, toezicht op naleving en handhaving gezien de complexiteit van de
WNT en de wijze waarop uitvoering, toezicht en handhaving zijn belegd van een
‘aanzienlijke opgave’. Kernonderdelen zijn bijvoorbeeld:
• Verduidelijking van het begrip gewezen topfunctionaris en de toepasselijkheid van
de WNT bij gelieerde instellingen.
• Verbetering van de praktische uitvoerbaarheid van het subsidiecriterium in artikel 1.3
eerste lid, onderdeel c.
• Het volledig maken en actueel houden van het WNT-register.
• De juiste toepassing van het overgangsrecht door WNT-instellingen vanaf
1 januari 2017 en controle hiervan door accountants.
• Herstel van omissies en andere fouten in jaarstukken.
De rol van accountants vraagt om verduidelijking
Het deelonderzoek uitvoering, toezicht op naleving en handhaving en de eigenstandige bijdrage
van de NBA aan de wetsevaluatie wijzen op verschillende knelpunten en spanningen in
de cruciale rol die de accountant vervult in de uitvoering van de WNT. Ten eerste blijkt in
de praktijk dat accountants niet duidelijk vinden hoe ver hun verantwoordelijkheid
strekt om fouten op te sporen in de WNT-verantwoording in het jaarverslag van
instellingen. In hoeverre is het aan de accountant om na te gaan of het arbeidsrecht juist
wordt toegepast, de instelling wel de juiste bezoldigingsgegevens opgeeft of geen
ontwijkingconstructies inricht? Accountants geven aan dat deze vragen normaal
gesproken niet op hun werkterrein liggen. Daarnaast springt in het oog dat accountants
soms een spanning ervaren tussen hun adviserende rol en hun controlerende rol.
Het komt voor dat accountants eerst een instelling adviseren op een bepaalde manier
toe te passen, en vervolgens zelf moeten controleren of die toepassing juist is.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 24

3 > Conclusies
Kritiek op de kwaliteit van de accountantscontroles
Uit het deelonderzoek uitvoering, toezicht op naleving en handhaving blijkt dat WNTtoezichthouders kritisch zijn op de kwaliteit van tot dusver uitgevoerde
accountantscontroles. Zij constateren bijvoorbeeld onjuiste berekeningen van
bezoldigingen of gemelde overtredingen die achteraf geen overtreding bleken te zijn.
Accountants herkennen zich niet in dit beeld en wijzen op de onduidelijkheid en de snel
opeenvolgende wijzigingen van uitvoeringsregelgeving en de interpretatieverschillen die
hieraan ten grondslag liggen. Wel komt uit het genoemde deelonderzoek en de bijdrage
van de NBA eenduidig naar voren dat het kennisniveau over de WNT en de diepgang van
de controle van de WNT-verantwoording tussen accountants(kantoren) verschilt.

3.5		 Toezicht op naleving en handhaving
Hoe verlopen toezicht op naleving en handhaving van de WNT tot dusver en hoe kan dit
worden verbeterd?

Optimale omvang en inzet van toezichtscapaciteit als belangrijkste uitdaging
Uit het onderzoek blijkt verder dat de meeste toezichthouders een gebrek aan
capaciteit ervaren om te acteren op meldingen en het benodigde onderzoek voor alle
lopende dossiers uit te voeren. Een relevant gegeven daarbij is dat de bestaande
toezichthoudende instanties bij wie het WNT-toezicht voor de eigen sector is belegd
(zoals de Inspectie Leefomgeving en Transport, het CIBG en de Onderwijsinspectie)
geen of slechts beperkte extra capaciteit hebben gekregen voor toezicht op naleving en
handhaving van de WNT. De uitdaging is ofwel een effectieve toezichtstrategie te
ontwikkelen die past bij de beschikbare capaciteit (bijvoorbeeld op basis van risicoanalyse), ofwel de capaciteit zodanig uit te breiden dat de huidige, overwegend
reactieve werkwijze goed kan worden uitgevoerd. Eén WNT-toezichthouder hanteert
op dit moment een risicogebaseerde toezichtsstrategie waarbij dossiers worden
geprioriteerd op basis van het risico op overtredingen. Andere aandachtspunten zijn de
kennisopbouw en kennisborging onder toezichthouders en de doorontwikkeling van
het handhavingsinstrumentarium op basis van toepassing in de praktijk.

3.6 Kenbaarheid
Toezicht en handhaving zijn in ontwikkeling
Het deelonderzoek uitvoering, toezicht op naleving en handhaving kenmerkt de
uitvoeringsjaren 2013 en 2014 als ‘opbouwjaren’ wat betreft toezicht en handhaving.
Naar verhouding hebben de bij de WNT betrokken ministeries in de periode meer
aandacht besteed aan maatregelen om de uitvoering van de wet te verbeteren. Een
belangrijke bevinding uit deze opbouwjaren is dat ‘zachte’ handhavingsinstrumenten
doorgaans volstaan: toezichtsactiviteiten of het verzenden van een vooraankondiging
tot handhaving door de WNT-toezichthouder zijn vaak al voldoende aanleiding voor
een instelling om een overtreding ongedaan te maken. In de onderzoeksperiode (1
januari 2013 tot 1 september 2015) is er geen last onder dwangsom opgelegd. Pas op 28
oktober 2015 werd het formele instrument van de last onder dwangsom op grond van
de WNT voor het eerst toegepast om naleving van de wet af te dwingen.23

23) Zie Staatscourant 2015, nr. 36978.

In hoeverre zijn de WNT en onderliggende regelgeving kenbaar voor instellingen die onder de
wet vallen?
Het kennisniveau van instellingen over de WNT is niet hoog
Bij kenbaarheid gaat het om hoe goed WNT-instellingen op de hoogte zijn van hun
inhoudelijke en administratieve verplichtingen én de mate waarin zij op hoogte kunnen
zijn c.q. daarin worden ondersteund. Het deelonderzoek kenbaarheid, communicatie en
regeldruk noemt het kennisniveau van instellingen “niet uitzonderlijk hoog”: minder dan
éénvijfde van 542 instellingen die meededen aan het online onderzoek benoemde alle
kenniselementen juist. Dit wordt ondersteund door het deelonderzoek uitvoering, toezicht
op naleving en handhaving en de bijdrage van de NBA: accountants constateren vaak dat
WNT-instellingen niet goed op de hoogte zijn van hun verplichtingen en, al is het maar
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 25

3 > Conclusies
bij wijze van dubbelcheck, de accountant om advies vragen. Daarbij kan worden
gedacht dat voor veel van deze instellingen geldt dat de bezoldiging van hun
topfunctionarissen zelfs niet in de buurt van de WNT-norm komen. Grotere
instellingen – waar topfunctionarissen hoger bezoldigd zijn – zijn beduidend beter op
de hoogte dan kleine instellingen.
Positief oordeel over communicatie, wel behoefte aan aanvullende hulpmiddelen
Het lage kennisniveau van WNT-instellingen is niet makkelijk eenduidig te verklaren.
WNT-instellingen zijn over het algemeen tevreden over de communicatie en
voorlichting door het ministerie van BZK of de WNT-uitvoerder in de eigen sector.
Wellicht speelt een rol dat het gros van de instellingen zich slechts één of enkele keren
per jaar bezighoudt met de WNT en dat ‘parate kennis’ over de WNT niet per se
noodzakelijk is. Er is behoefte aan aanvullende hulpmiddelen waarmee instellingen
generieke informatie over de WNT kunnen vertalen naar de eigen situatie, bijvoorbeeld
in de vorm van praktijkvoorbeelden, stroomschema’s of rekentools.

3.7		 Regeldruk
In welke mate leidt de WNT tot regeldruk voor instellingen die onder de wet vallen?
Voldoen aan informatieverplichtingen kost instellingen gemiddeld € 1.900 per jaar
Uit het deelonderzoek kenbaarheid, communicatie en regeldruk blijkt dat de publicatie- en
meldingsplicht in de WNT gepaard gaan met gemiddeld € 1.900 administratieve lasten
per WNT-instelling per jaar. De meeste tijd besteden instellingen aan het intern
verzamelen van bezoldigingsgegevens (gemiddeld negen uur). De externe kosten zitten
vooral in controle van de WNT-verantwoording in het jaarverslag door de accountant.
Deze bedragen gemiddeld rond de € 500, maar kunnen oplopen tot € 2.000 per jaar.
Er zijn grote verschillen in de administratieve lasten tussen sectoren en categorieën
instellingen. Grotere instellingen (waar bezoldigingen in de richting van de norm
worden betaald) hebben hogere administratieve lasten dan middelgrote en kleine

instellingen (€ 2.800 versus € 1.300 en € 2.100). Zorginstellingen hebben met € 3.500
gemiddelde de hoogste administratieve lasten. Bij 1% van de ondervraagde
instellingen liggen de administratieve lasten (ver) boven dat bedrag. Die lasten hangen
mede samen met de grote bereidheid de WNT na te leven: instellingen onderschrijven
het doel van de wet en het belang van transparantie en willen tegelijkertijd negatieve
media-aandacht of reputatieschade als gevolg van overschrijdingen of administratieve
fouten voorkomen. Met name grotere instellingen besteden tijd en aandacht aan het
bijhouden van kennis en raadplegen de accountant voor een dubbelcheck.
In het deelonderzoek kenbaarheid, communicatie en regeldruk is ook gevraagd naar extra
kosten die verband houden met de normering van bezoldigingen of ontslag­
vergoedingen in de WNT. Een kwart van de instellingen geeft aan dergelijke kosten te
hebben gemaakt, bijvoorbeeld voor werving en selectie van topfunctionarissen,
arbeidsvoorwaardenadvies of advocaatkosten bij ontslag. De tijdsinzet bedraagt dan
20 à 30 uur, de gemiddelde kosten derden tussen € 2.000 en € 4.000.
De administratieve lasten voor kleinere instellingen zijn buitenproportioneel te
noemen
In meerdere deelonderzoeken wordt aandacht gevraagd voor de administratieve lasten
voor kleinere instellingen waar geen topinkomens worden betaald. De WNTjaarrapportage 2014 laat zien dat 45% van de circa 34.000 functionarissen wiens
bezoldigingsgegevens zijn gemeld, in 2014 een bezoldiging lager dan € 1.500 hadden.
Het gaat over het algemeen om mensen die weliswaar topfunctionaris in de zin van de
WNT zijn, maar onbezoldigd en/of op vrijwillige basis voor een instelling werken. De
administratieve lasten zijn voor deze groep instellingen in het licht van de grote
nalevingsbereidheid en een zeer beperkt risico op overtredingen buitenproportioneel
te noemen. De NBA wijst er in dat verband op dat deze instellingen buiten de
voorschriften van de WNT doorgaans niet controleplichtig zijn en de verplichte
accountantscontrole van de WNT-verantwoording voor hen een zwaar en kostbaar
middel is.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 26

3 > Conclusies
De administratieve lasten staan niet in verhouding tot de informatieopbrengst
De informatieopbrengst staat niet in verhouding tot de administratieve lasten voor
instellingen en de uitvoeringslasten voor de organisatieonderdelen die zich bezig
houden met de uitvoering van de WNT. Een groot deel van de topfunctionarissen
verdient (ruim) onder de toepasselijke norm. Inzicht in de exacte bezoldigingsgegevens
van deze groep is voor een goede uitvoering van de wet niet per se noodzakelijk. Het
proces van digitale melding bij de verschillende WNT-uitvoerders zorgt bij hen
bovendien ook voor uitvoeringslasten.

3.8 Lessen uit andere Europese landen
Hoe verhoudt het Nederlandse topinkomensbeleid en het systeem en instrumentarium van
de WNT zich in het algemeen tot de situatie in andere Europese landen? Wat zijn relevante
verschillen, overeenkomsten en zinvolle lessen?
Het onderwerp topinkomens leeft in veel Europese landen
Het internationaal vergelijkend onderzoek topinkomensbeleid laat zien dat topinkomens in
een groot aantal Europese landen onderwerp is van politiek en maatschappelijk debat.
Die debatten zijn over het algemeen ingegeven door de economische crisis en de
noodzaak om te bezuinigen, of door vragen over het kunnen werven van voldoende
gekwalificeerde functionarissen en de concurrentiekracht van de (semi)publieke sector
ten opzichte van het bedrijfsleven. Qua systeem en instrumentarium laat het
onderzoek twee categorieën zien: bindende bezoldigingsnormen of -plafonds of de
introductie van vormen van prestatiebeloning (of een combinatie van beide). Tien van
de 28 EU-lidstaten hanteren voor topfunctionarissen in de publieke en/of semipublieke
sector een bindende bezoldigingsnorm zoals de WNT dat doet. Alleen Italië en Polen
hebben dit net als Nederland vastgelegd in een wet in formele zin. Alleen in Italië is de
bezoldigingsnorm ook gekoppeld aan de bezoldiging van een specifieke functionaris,
namelijk de president van het Hof van Cassatie. In het Poolse systeem worden
periodiek zogenaamde multipliers vastgesteld waarmee vast ligt welke veelvoud van
een bepaald basissalaris topfunctionarissen mogen verdienen.

De WNT past goed bij de Nederlandse context, alternatieven mogelijk
Het onderzoek benoemt de WNT als ‘best practice’ onder de systemen op basis van
een bindende bezoldigingsnorm of -plafond. De keuze voor de WNT past binnen de
Nederlandse context, omdat verschillende (semi)publieke deelsectoren relatief
autonoom zijn in het vaststellen van hun beloningsbeleid. Een algemeen
bezoldigingsmaximum is in die situatie het meest doeltreffend in het tegengaan van
bovenmatige bezoldigingen. Als alternatief voor de koppeling aan het salaris van de
minister reikt het onderzoek de inzet van breed samengestelde expertcommissies aan.
Deze commissies houden het bezoldigingsmaximum periodiek tegen het licht en
stellen deze opnieuw vast. Ook zet het onderzoek aan tot het verkennen van
mogelijkheden voor variabele prestatiebeloning in de (semi)publieke sector,
bijvoorbeeld wanneer een topinkomensbeleid met een bindend bezoldigingsmaximum
de (semi)publieke arbeidsmarkt minder aantrekkelijk maakt en de arbeidsmobiliteit
onder druk staat. Daarbij kan worden gedacht aan het bij uitzondering toestaan van
prestatiebeloning voor specifieke functies of organisaties, of prestatiebeloning in
algemene zin toestaan maar wel maximeren.

3.9 Overige conclusies
Voortdurende aandacht voor wetsontwijking en schijnconstructies
Uit meerdere deelonderzoeken blijkt dat de nalevingsbereidheid van (semi)publieke
instellingen groot is. Desondanks zoeken sommigen de grenzen van de wet op. Uit de
uitvoeringspraktijk van de eerste drie jaar komen signalen dat sommige instellingen
constructies hanteren of althans hun juridische vorm of presentatie zodanig (her)
inrichten dat de WNT niet of maar ten dele van toepassing of effectief is. Bij
schijnconstructies wijkt de feitelijke situatie af van de situatie zoals die wordt
voorgespiegeld, met het doel de WNT te omzeilen. Dat is ongewenst. Of die
constructies doelbewust zijn ingericht om de WNT te ontwijken, is meestal echter niet
te bewijzen.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 27

3 > Conclusies
De wetgever heeft al geanticipeerd op wetsontwijking. Zo is met het begrip gelieerde
rechtspersoon naast de moedermaatschappij ook de dochteronderneming onder de
werking van de WNT gebracht. Bovendien wordt door een materiële uitleg van het
begrip ‘topfunctionaris’ voorkomen dat de wet wordt omzeild door een
topfunctionaris formeel een andere benaming te geven.
Wetsontwijking en mogelijke schijnconstructies hebben de voortdurende aandacht van
de betrokken ministeries en WNT-toezichthouders. In de eerste plaats is geïnvesteerd
in communicatie en voorlichting om een juiste interpretatie van de wet te bevorderen.
Over het algemeen bleek het mogelijk bepaalde ontwijkingsmogelijkheden met
toezicht en handhaving, en verduidelijking en aanscherping van uitvoeringsregelgeving
effectief te bestrijden. In een enkel geval bleek het wenselijk om ook de formele
wetgeving aan te passen. Zo wordt het gebruikelijkheidscriterium in de werkkosten­
regeling aangescherpt om misbruik of oneigenlijk gebruik daarvan, mede met het oog
op het ontduiken van de WNT te voorkomen.24 Overigens is in concrete gevallen steeds
naar bevind van zaken gehandeld.
Overheidsbedrijven vallen meestal buiten de reikwijdte van de wet
In de uitvoering bleken geregeld discussies te ontstaan als gevolg van de gekozen
institutionele reikwijdte van de WNT. Die discussies richtten zich vaak op concerns, op
de verhoudingen binnen concerns (bijvoorbeeld tussen moeder- en dochtermaat­
schappijen) en verhoudingen met derden (bijvoorbeeld gelieerde instellingen). Het is
voor eenieder van belang dat die verhoudingen worden verhelderd. Hierboven is
bovendien specifiek ingegaan op de samenhang met de aanpak van schijnconstructies.
Daarnaast springt een aantal aan decentrale bestuursorganen verbonden partijen in
het oog. Met name in semipublieke sectoren, die als zodanig niet onder de WNT zijn
gebracht (bijvoorbeeld afvalinzameling, kinderopvang, openbaar vervoer en sociale
werkvoorziening) blijkt de gekozen juridische vormgeving doorslaggevend voor de
vraag of deze partijen onder de WNT vallen. Heeft de gemeente of hebben meerdere
gemeenten gekozen voor een samenwerkingsverband op grond van de Wet
gemeenschappelijke regelingen dan is de WNT van toepassing; is de keuze gemaakt
24) Kamerstukken II 2014-2015, 34 002, nr. 14, blz. 6 en Kamerstukken II 2015-2016, 34 305, nr. 3 blz. 14-16.

voor een overheidsdeelneming dan is de WNT niet van toepassing. Het is gewenst
discrepanties in de uitwerking van de institutionele reikwijdte weg te nemen.
Decentrale normering op gespannen voet met wettelijke kaders
Zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer hebben aangegeven eraan te hechten dat
decentrale overheden ook na de inwerkingtreding van de WNT eigenstandige
mogelijkheden hebben om te voorkomen dat instellingen met subsidiegeld
bovenmatige topinkomens betalen. In reactie op onder andere de motie Segers c.s.25
heeft de minister van BZK toegezegd hierover in overleg te treden met decentrale
overheden teneinde modelaanpakken te ontwikkelen die daarin voorzien. Een
ambtelijke werkgroep, bestaand uit enkele gemeenten en provincies, de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het
ministerie van BZK deelnamen, heeft daar in 2015 aan gewerkt. Deze handreiking
schetst welke mogelijkheden decentrale overheden binnen de huidige wettelijke
kaders hebben voor topinkomensnormering bij instellingen die zij subsidiëren.
In de handreiking wordt decentrale overheden geadviseerd alleen regels te stellen met
betrekking tot topinkomens, gericht op een doelmatige besteding van het eigen
subsidiegeld van de desbetreffende gemeente of provincie door de gesubsidieerde
instelling. Regels stellen gericht op het normeren van de topinkomens bij instellingen
als zodanig wordt juridisch kwetsbaar geacht. De handreiking is voor een bestuurlijke
reactie aan de VNG en het IPO voorgelegd. Met name de VNG is kritisch over de
meerwaarde van de ontwikkelde modelaanpakken voor gemeenten. Deze hebben
volgens de VNG onvoldoende normerend effect, omdat toepassing ervan niet
voorkomt dat gesubsidieerde instellingen bovenmatige topinkomens betalen uit
andere financieringsbronnen. Daarnaast vindt de VNG de modelaanpakken moeilijk
uitvoerbaar, omdat ze voor zowel voor het subsidiërende bestuursorgaan als voor de
subsidieontvanger bewerkelijk zijn en tot hoge uitvoeringskosten leiden.

25) Kamerstukken II 2014-2015, 33715, nr. 15.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 28

3 > Conclusies
Adviescollege normeringbeleid bezoldigingen topfunctionarissen niet in functie
In de WNT is de grondslag opgenomen voor de instelling van een vast adviescollege
normeringbeleid bezoldigingen topfunctionarissen, met als taak de regering te
adviseren over het beleid betreffende de bezoldiging van topfunctionarissen in de
publieke en semipublieke sector. Bij de voorbereidingen van de WNT stond voor ogen
dat het topinkomensbeleid en de uitvoering daarvan tenminste eenmaal per
kabinetsperiode tegen het licht zou worden gehouden. Sinds de inwerkingtreding van
de WNT heeft het topinkomensbeleid steeds prominent op de politieke agenda
gestaan. Hierbij stond de realisatie van de afspraken in het regeerakkoord centraal.
Er bleek in de geëvalueerde periode geen behoefte aan externe advisering zoals
voorzien in paragraaf 6 van de WNT. Om die reden is een dergelijk adviescollege niet
ingesteld.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 29

Bijlage 1

Samenvatting van de
deelonderzoeken

Wet
normering
topinkomens
Eindrapport
Eindrapport wetsevaluatie
wetsevaluatieWNT
WNT2013-2015
2013-2015>> 30

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
1 WNT-jaarrapportage 2014
De WNT-jaarrapportage geeft inzicht in de realisatie van dit doelen van de WNT over de
jaren heen en wordt opgesteld door het ministerie van BZK. De rapportage bestaat uit twee
delen: de WNT-jaaranalyse 2014 (een nadere duiding van de bezoldigingsgegevens) en
het WNT-overzicht 2014 (het wettelijk verplichte overzicht van bezoldigingen en ontslag­
vergoedingen boven de norm, uitzonderingen, overtredingen en getroffen handhavings­
maatregelen). De WNT-jaarrapportage 2014 wordt in december aan de Tweede Kamer
gestuurd en is dan tevens te raadplegen via Rijksoverheid.nl en de Kennisbank DGBK.
De naleving van de WNT is opnieuw hoog
De WNT-jaarrapportage 2014 geeft inzicht in de bezoldigingsgegevens van
topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector. De naleving van de WNT is
groot. Bijna één derde van de leidinggevende topfunctionarissen en ruim de helft van
de toezichthoudende topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector vervult
deze functie (vrijwel) onbezoldigd. Van de bezoldigde topfunctionarissen verdiende
84% minder dan de toepasselijke norm. Voor de bezoldigingen die hoger zijn dan de
toepasselijke norm zal vrijwel altijd nog het overgangsrecht van toepassing zijn. In vijf
gevallen is door een accountant op moment van publicatie van deze rapportage een
overtreding geconstateerd, die momenteel nog door de toezichthouders worden
onderzocht. Nader onderzoek door de WNT-toezichthouders op de WNT-gegevens die
zijn opgenomen in de rapportage en naar instellingen die niet, of niet tijdig of volledig
digitaal gemeld hebben kan leiden tot het constateren van nieuwe overtredingen en de
inzet van toezicht en handhaving.

de ministers van Volksgezondheid Welzijn en Sport, en Wonen en Rijksdienst. Het
algemene beeld van de bezoldigingen in de (semi)publieke sector is ongeveer gelijk
gebleven. Het aantal bezoldigingen van leidinggevende topfunctionarissen boven het
algemeen wettelijk bezoldigingsmaximum van € 230.474 is licht gedaald (van 4% in
2013 naar 3% in 2014). Leidinggevende topfunctionarissen die meer verdienen dan de
norm, verdienen gemiddeld € 30.000 meer; in 2013 was dit nog € 40.000. Ook ten
aanzien van de ontslagvergoedingen is het beeld vergelijkbaar met 2013. Van de
uitgekeerde ontslagvergoedingen bleef 72% onder de toepasselijke norm. In 2013 was
dit nog 69%. Waar sprake was van vergoedingen boven de norm bedroeg deze
afgerond € 165.000. Deze vergoedingen zijn doorgaans gebaseerd op bestaande
afspraken waar overgangsrecht op van toepassing is, of op een rechterlijke uitspraak.
Meer WNT-instellingen in beeld en een verbetering in de kwaliteit van de gegevens
In 2014 is geïnvesteerd in het verder in beeld krijgen van alle instellingen die onder de
WNT vallen, om zo gerichte communicatie en voorlichting te faciliteren. Ten opzichte
van 2013 zijn er 600 meer inkomensmeldingen gedaan en 1.500 meer functionarissen
in beeld. De instellingen die geen gegevens gemeld hebben worden onderzocht door
de toezichthouders en op hun verplichtingen gewezen. De kwaliteit van de
bezoldigingsgegevens die instellingen hebben gemeld is door de toegespitste
communicatie en de verbeterde applicaties verbeterd. Er zijn minder fouten
geconstateerd en de bezoldigingen boven de norm zijn beter gemotiveerd. Nog maar
bij twee vijfde van de bezoldigingsgegevens en een derde van de ontslagvergoedingen
van leidinggevende topfunctionarissen ontbreekt deze (in 2013 respectievelijk 46% en
73%). Geheel volledig en foutloos is de rapportage nog niet. De kwaliteit en
volledigheid van de gegevens en motiveringen blijft ook in het komend uitvoeringsjaar
een aandachtspunt.

In totaal ontvingen 1.107 leidinggevende topfunctionarissen en 1.678 toezichthoudende
topfunctionarissen een bezoldiging hoger dan de toepasselijke norm. Voor de
bezoldigde topfunctionarissen die het gehele jaar in dienst waren komt dit neer op
respectievelijk 14% en 18%. De toename in het aantal bezoldigingen boven het
toepasselijke bezoldigingsmaximum (in het eerste uitvoeringsjaar 2013 was dit
gemiddeld 5%) is het gevolg van de verlaagde maxima in ministeriële regelingen van
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 31

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
2 Normering ontslagvergoedingen
In dit deelonderzoek is met een enquête aanvullende informatie opgevraagd over
ontslagvergoedingen aan topfunctionarissen die WNT-instellingen in 2013 en/of 2014
hebben gemeld. Daarnaast zijn een jurisprudentieanalyse en een analyse van algemeen
verbindend verklaarde cao’s uitgevoerd en zijn interviews gehouden met een aantal
WNT-instellingen en arbeidsrechtadvocaten. Het onderzoek is uitgevoerd door SEO
Economisch Onderzoek in opdracht van het ministerie van BZK. Het volledige rapport van
SEO Economisch Onderzoek is te raadplegen via Rijksoverheid.nl en de Kennisbank DGBK.
De WNT heeft een dempend effect op de uitkeringen bij beëindiging van het
dienstverband. Een deel van de uitkeringen lag in 2013 en 2014 boven de WNT-grens
van € 75 duizend, maar deels laat de WNT dat toe. In de praktijk is de praktische
uitvoerbaarheid van de WNT-regels volgens verschillende instellingen en interne
toezichthouders een probleem.
Achtergrond
Sinds 2013 maximeert de Wet Normering Topinkomens (WNT) de uitkering die een
topfunctionaris in de (semi-)publieke sector van wie het dienstverband wordt beëindigd,
kan krijgen op € 75 duizend. Uitkeringen gebaseerd op een algemeen verbindend
verklaarde cao en uitkeringen gebaseerd op een wettelijk voorschrift zijn uitgezonderd
van deze grens. Daarnaast bevat de WNT een overgangsrecht dat bepaalt dat
afspraken die voor inwerkingtreding van de WNT zijn gemaakt gerespecteerd worden.
Onderzoeksvragen en methode
Dit rapport onderzoekt vanuit verschillende perspectieven of dit effectief is en of de
achterliggende bepalingen praktisch uitvoerbaar zijn. Specifiek beantwoordt dit
rapport drie deelvragen. Als eerste kijkt het wat de omvang is van de uitkeringen.
Als tweede kijkt het naar de waardering van de uitkeringen en de mogelijkheden om
hiertoe te komen. Als laatste analyseert het de mogelijkheden om op grond van
algemeen verbindend verklaarde cao’s tot uitkeringen boven de grens te komen. Om

de vragen te beantwoorden zijn verschillende bronnen gebruikt. Er is een enquête
gehouden onder instellingen waarbij in 2013 of 2014 een dienstverband van een
topfunctionaris is beëindigd. Daarnaast zijn telefonische interviews gehouden met
verschillende interne toezichthouders, instellingen en advocaten. Ook is deskresearch
uitgevoerd op cao’s en rechterlijke uitspraken.
Analysekader
Uitkeringen kunnen uit verschillende componenten bestaan. Dit onderzoek gebruikt
hiervoor een indeling in verschillende categorieën. Dit zijn als eerste inkomens­
vervangende uitkeringen zoals (de afkoop van) WW of een bovenwettelijke uitkering.
De tweede categorie zijn inkomensaanvullende uitkeringen, dit zijn bedragen die een
topfunctionaris eenmalig bij de beëindiging ontvangt zoals ontslagvergoedingen.
Andere componenten zijn de afkoop van verplichtingen (zoals vakantiedagen) en de
vergoeding van kosten die de topfunctionaris vanwege de beëindiging maakt (zoals
rechtsbijstandskosten). Sommige van deze componenten maken geen deel uit van de
maximale uitkering zoals deze in de WNT is gedefinieerd. Dit onderzoek kijkt echter
naar al deze componenten, waarmee het een volledig beeld geeft van de uitkeringen
bij beëindiging.
Omvang uitkeringen bij beëindiging dienstverband
De gemiddelde totale uitkering aan een topfunctionaris van wie het dienstverband in
2013 of 2014 werd beëindigd en die onder de WNT viel was € 94 duizend. Dit is hoger
dan de in de wet vastgestelde grens van € 75 duizend, maar in de berekening van dit
gemiddelde zijn gevallen meegenomen die onder de overgangsregeling vielen of
anderszins van deze maximumnorm waren uitgezonderd. Ook kan de totale uitkering
componenten bevatten die geen deel uit maken van de wettelijk vastgestelde grens.
In ongeveer de helft van de gevallen is sprake van een uitkering onder de WNT-grens.
Aan de andere kant lijkt in ongeveer 15 procent van de gevallen sprake te zijn van een
uitkering die zonder dat er sprake is van een in de wet genoemde uitzonderingsreden
boven de grens is uitgekomen. In interviews geven interne toezichthouders en
instellingen over het algemeen aan dat zij zich bij het bepalen van een uitkering in zo’n
situatie aan de wet (willen) houden.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 32

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
Uitkeringen naar reden van beëindiging
De uitkering die een topfunctionaris ontvangt is het hoogst indien het dienstverband
wordt beeindigd vanwege een verstoorde arbeidsrelatie. De gemiddelde vergoeding bij
die beëindigingsreden is € 133 duizend. Bij beeindigingen op eigen verzoek, pensionering
en ziekte/arbeidsongeschiktheid is er gemiddeld sprake van een totale uitkering die
onder de wettelijke norm ligt.
Rechterlijke uitspraken
De rechter is terughoudend met het toekennen van een vergoeding die de WNT–
maximumnorm te boven gaat, ook al is hij niet gebonden aan die maximumnorm.
Alleen als toepassing van het maximum tot een onbillijk resultaat leidt, kan er
aanleiding zijn om af te wijken van het maximum. Hoewel het de rechter vrijstaat een
hoger bedrag toe te kennen dan het WNT-maximum, blijkt de rechter, met het oog op
de strekking van de WNT, terughoudend met het ten volle toepassen van de
gebruikelijke berekeningsmethodieken.
Waardering bepalingen
De meeste respondenten in de enquête zeggen de WNT-bepalingen duidelijk te
vinden. 16 procent vindt de bepalingen onduidelijk. Zo is het voor sommigen niet
duidelijk uit welke componenten de maximale uitkering opgebouwd is. Ook zijn er
sinds de invoering meerdere regelwijzigingen geweest over onder andere de omgang
met bepaalde componenten (zoals doorbetaling terwijl een topfunctionaris geen
werkzaamheden meer verricht).
Eén derde van de respondenten vindt de regels praktisch moeilijk uitvoerbaar.
Respondenten noemen onder andere dat de WNT op gespannen voet staat met andere
afspraken. Ook hebben zij soms moeite met de leesbaarheid van de wetstekst en de
vertaling hiervan naar praktische situaties. In dat geval wordt het maximumbedrag van
€ 75 duizend niet voldoende gevonden. De vergoeding die zou voortkomen uit de
kantonrechtersformule is namelijk over het algemeen hoger. Deze kantonrechters­
formule is voor de meeste respondenten het referentiekader voor de omvang van de
uitkering.26 Verder zou de regeling leiden tot extra advies- en advocatenkosten. Er is

ook een brede behoefte aan vereenvoudiging van de regels, zodat ze gemakkelijker
uitgevoerd kunnen worden.
Verbeterpunten
Veel respondenten van de enquête en geïnterviewde interne toezichthouders en
instellingen willen graag meer consistentie met de relingen die voor reguliere
werknemers, zoals deze op dit moment zijn vastgesteld in de Wet werk en zekerheid
(Wwz). Specifiek wordt hierbij genoemd dat in de Wwz de maximale transitie­
vergoeding € 75 duizend bedraagt of een jaarsalaris (indien dat jaarsalaris meer is),
terwijl in de WNT de maximumnorm voor een uitkering bij beëindiging een jaarsalaris
betreft, met een maximum van € 75 duizend.
Over de verhouding tussen de omvang van vergoedingen die aan ‘subtopfunctionarissen’
(die netbuiten de definitie van ‘topfunctionaris’ in de WNT vallen) kunnen worden
uitgekeerd zijn geïnterviewden over het algemeen niet tevreden. Eerstgenoemde
vergoedingen zijn vaak hoger, terwijl het hogere salaris en ontslagrisico van
topfunctionarissen in de perceptie van respondenten met zich mee brengt dat
topfunctionarissen recht zouden moeten hebben op een hogere vergoeding. Dit is ook
het geval na invoering van de Wwz, omdat de vergoeding waar subtopfunctionarissen
bij ontslag recht op hebben over het algemeen hoger is dan € 75 duizend. Dit is het
geval indien een subtopfunctionaris een hoger jaarsalaris dan dat bedrag heeft.
Algemeen verbindend verklaarde cao’s
Slechts in een beperkt aantal gevallen biedt een algemeen verbindend verklaarde cao
daadwerkelijk een uitzondering op de maximumnorm van de WNT. Er zijn in de
onderzochte periode weinig algemeen verbindend verklaarde cao’s van toepassing in
de sectoren waarop de WNT van toepassing is. In sommige gevallen is er zo’n cao,
maar is deze niet van toepassing op topfunctionarissen of kent zij geen bepalingen
over vergoedingen bij de beëindiging van het dienstverband.
26) Door de invoering van de transitievergoeding is de kantonrechtersformule sinds juli 2015 niet meer van
toepassing in ontslagzaken. In de jaren 2013 en 2014, die deze evaluatie behandelt, was deze nog wel van
toepassing.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 33

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
3 Niet-beoogde effecten van de WNT
Het startpunt van dit deelonderzoek was een brede gespreksronde onder brancheorganisaties
en instellingen uit alle publieke en semipublieke deelsectoren die onder de WNT vallen.
Daarnaast heeft er een open consultatie plaatsgevonden, zijn er twee expertbijeenkomsten
georganiseerd en is er casuïstiek bestudeerd. Het onderzoek is uitgevoerd door Ecorys in
opdracht van het ministerie van BZK. Het volledige rapport van Ecorys is te raadplegen via
Rijksoverheid.nl en de Kennisbank DGBK.
Het onderzoek beoogt een systematische ordening aan te brengen in de soorten
effecten van de WNT. Ze zijn geordend naar het object waarop ze betrekking hebben.
Dat levert een ordening in drie typen op:
1. Mogelijke effecten die betrekking hebben op doelgroep WNT-1 en WNT-2:
topfunctionarissen en toezichthouders in de (semi)publieke sector. Hieronder vallen
bijvoorbeeld de mobiliteit van functionarissen, de werving en selectie van
functionarissen en de motivatie van functionarissen (we noemen dit de eerste orde
effecten).
2. Mogelijke effecten die betrekking hebben op de WNT-instellingen. Hieronder vallen
bijvoorbeeld de effecten op het loongebouw of bijvoorbeeld de motivatie van het
overige personeel (dat noemen we de tweede orde effecten).
3. Mogelijke bredere maatschappelijke effecten. Hierbij gaat het dan om bijvoorbeeld
de effecten van de invoering van de WNT op de kwaliteit van de publieke
dienstverlening of op het imago van functionarissen in de samenleving (dat noemen
we de derde orde effecten).

Daadwerkelijke toetsing van het overgrote deel van de mogelijke niet-beoogde
effecten kan pas plaatsvinden op het moment dat de feitelijk beoogde situatie is
gerealiseerd. Dat komt in de eerste plaats doordat de invoeringsdata nog recent zijn.
De WNT-1 geldt vanaf 2013 en de WNT-2 is pas in januari 2015 van kracht geworden. In
de tweede plaats worden de reeds bestaande bezoldigingsafspraken van veel
topfunctionarissen gerespecteerd door het overgangsrecht. Pas vanaf 2017 wordt de
bezoldiging van zittende topfunctionarissen stapsgewijs afgebouwd in een proces dat
kan duren tot en met 2022 In de derde plaats geldt voor sommige sectoren uitstel voor
invoering voor de WNT-2 tot 2016. Dit alles betekent dat de feitelijk beoogde situatie,
waarin de maximale bezoldiging van alle bestuurders in de semi(publieke) sector in de
praktijk binnen de WNT-norm blijft, nog enkele jaren op zich laat wachten. Er is
gedurende de overgangsperiode sprake van een atypische dynamiek ten opzichte van
die uiteindelijk beoogde situatie wat het moeilijk maakt effectonderzoek te doen.
In dit onderzoek is aan de hand van een beoordelings- en analysekader voor in totaal
16 mogelijke niet-beoogde effecten nagegaan:
• hoe aannemelijk het is dat het effect zich voordoet of zal voordoen;
• op welke schaal het effect zich voordoet, in termen van het aantal sectoren,
WNT-instellingen of functionarissen;
• de werkingsduur van het effect: de periode waarover het effect zichtbaar is en of het
effect een tijdelijk of structureel karakter heeft.
• het aangrijpingspunt van het effect, ofwel het specifieke onderdeel van de WNT
waardoor het effect wordt veroorzaakt.
De uitkomsten van het onderzoek zijn in onderstaande tabel samengevat. Ze zijn
daarbij ingedeeld naar de dimensies aannemelijkheid en schaal. De effecten worden
hierna besproken in volgorde van aannemelijkheid.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 34

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
Tabel: Overzicht van neveneffecten naar aannemelijkheid en schaal.
Schaal

Aangetoond

Alle WNT-sectoren

•	Toename
administratieve
lasten (4.6)

Zeer aannemelijk

Klein deel van
de WNT-sectoren/
specifieke
functionarissen

Twijfelachtig

Niet aannemelijk

•	Verminderd vertrouwen in de
overheid (5.1)
•	Ontstaan van (gevoelens van)
ongelijkheid (5.2)
•	Negatieve beeldvorming van
bestuurders (5.3)

Groot deel van
de WNT-sectoren

Deel van
de WNT-sectoren/
functionarissen

Aannemelijk

•	Effect op de doorstroom
van topfunctionarissen
(3.1)

•	Rem op mobiliteit van
functionarissen in de subtop (4.2)
• Diversiteit topfunctionarissen (3.5)

• Effect op de motivatie (3.6)

•	Doorwerking op het loongebouw
(4.1)
•	Moeizamer werving en selectie van
topfunctionarissen (4.3)

•	Opdrijvend effect op bezoldiging
(3.3)
• De kwaliteit van het bestuur (4.4)
• De prestaties van de organisatie (4.5)
•	Veranderingen in de organisatie­
structuur (4.7)

•	Verzwakking onderhandelingspositie
van functionarissen (3.4)

•	Effect op de uitstroom van
topfunctionarissen uit de (semi)
publieke sector (3.2)

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 35

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
Aangetoond effect
Toename administratieve lasten (4.6) – Uit de bestaande schattingen van
administratieve lasten leiden we af dat geen rekening is gehouden met een aantal
factoren die bij de invoering van de WNT invloed hebben gehad op de administratieve
lasten. De inzet van extra en hoogwaardige expertise die in veel organisaties nodig is
gebleken, heeft geleid tot een toename in administratieve lasten voor met name
werkgevers in de WNT-sectoren. Ofschoon exacte cijfers ontbreken, is er brede
consensus vanuit de gesprekronde dat dit effect is opgetreden. Hoewel er sprake is van
een structurele toename is het grootste deel van het effect tijdelijk. Inmiddels zijn veel
organisaties door een leercurve gegaan en is de regelgeving verduidelijkt.
Zeer aannemelijk effect
Effect op de doorstroom van topfunctionarissen (3.1) - Het is zeer aannemelijk dat
het overgangsrecht (onderdeel van de WNT) leidt tot een beperking van de
doorstroming van topfunctionarissen naar andere WNT-instellingen in de periode dat
het overgangsrecht geldt. De teruggang in bezoldiging die gepaard kan gaan met een
overstap naar een andere functie in de WNT-sectoren weerhoudt topbestuurders van
het wisselen van functie. Het gaat hier om een effect dat stopt op het moment dat de
periode van het overgangsrecht afloopt.
Aannemelijke effecten
Verzwakking onderhandelingspositie van functionarissen (3.4) - Het is aannemelijk
dat de transparantie over de individuele bezoldiging de positie van topbestuurders
verzwakt in de onderhandelingen over een nieuwe bezoldiging op het moment dat zij
met een nieuwe werkgever in gesprek zijn over een functie.
Diversiteit topfunctionarissen (3.5) – Het is aannemelijk dat invoering van de WNT
bijdraagt aan de diversiteit van topfunctionarissen naar geslacht en leeftijd. Die grotere
diversiteit wordt veroorzaakt door de lagere bezoldiging waardoor een ander type
(potentiële) topfunctionaris op vacatures reageert. Daarmee wordt mogelijk een
nieuwe bron van kandidaten aangeboord die voorheen nauwelijks kans maakte op een
positie als topfunctionaris. Het gaat hierbij in het bijzonder om jongere bestuurders en
vrouwelijke bestuurders.

Doorwerking op het loongebouw (4.1) – Het drukkend effect (op de top van) het
loongebouw in de WNT-sectoren is aannemelijk. In een aantal sectoren wordt het als
zeer ongebruikelijk beschouwd als een topbestuurder een lagere bezoldiging kent dan
andere medewerkers in de organisatie. Dit hangt samen met de gedachte dat een
topbestuurder uiteindelijk de meeste verantwoordelijkheid draagt en daarom de
bezoldiging daar ook het hoogst dient te zijn. In deze organisaties zal waarschijnlijk een
aanpassing van het loongebouw plaatsvinden, in elk geval in de top van het
loongebouw. Of uiteindelijk het gehele loongebouw wordt aangepast, is minder
aannemelijk omdat daarvoor cao-afspraken moeten worden aangepast.
Rem op mobiliteit van functionarissen in de subtop (4.2) - Verder is het aannemelijk
dat de WNT een rem zet op de doorstroom van functionarissen in de subtop naar
bestuursfuncties. Door het te kleine verschil tussen bezoldiging (soms misschien zelfs
negatief) neemt de prikkel voor de subtop af om door te stromen naar een functie als
topbestuurder. Het gaat hier om een structureel effect.
Moeizamer werving en selectie van topfunctionarissen (4.3) - Het is aannemelijk dat
processen van werving en selectie van topfunctionarissen onder de WNT moeilijker
(gaan) verlopen. Het aantal kandidaten zal afnemen waardoor de selectie wordt
bemoeilijk en/of er reageren nieuwe doelgroepen, wat inhoudt dat mogelijk de wijze
van prioritering en selectie van kandidaten veranderd moet worden. Het gaat hier
voornamelijk om een tijdelijk effect.
Verminderd vertrouwen in de overheid (5.1) - Het is aannemelijk dat het vertrouwen
van sectoren in het handelen van de Rijksoverheid vermindert. Met de WNT komt een
einde aan de zelfregulering in een aantal sectoren. Die regulering van bovenaf heeft
uiteraard te maken met het feit dat deze zelfregulering in sommige sectoren excessen
niet heeft kunnen voorkomen. Tegelijkertijd voldeden bestuurders in veel gevallen wel
aan de sectorale afspraken en wordt de oplossing van regulering via de WNT vooral als
signaal van wantrouwen gezien hetgeen een reactie van wantrouwen aan de intenties
van de overheid tot gevolg heeft.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 36

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
Ontstaan van (gevoelens van) ongelijkheid (5.2) – Het is aannemelijk dat de WNT
gevoelens van ongelijkheid versterkt. Topbestuurders in de WNT-sectoren vergelijken
zichzelf met andere bestuurders en organisaties. Daaruit ontstaan gevoelens van
ongelijkheid omdat soms bepaalde voorwaarden niet uniform meetellen in de
bezoldiging, de uitzonderingsregel in bepaalde sectoren wel wordt gehanteerd, de
criteria definitie van de WNT-sectoren als niet eenduidig worden ervaren, enz.
Negatieve beeldvorming van bestuurders (5.3) - Het is aannemelijk dat de
voortdurende aanpassing aan de norm voor de buitenwereld het beeld bevestigt dat
bestuurders nog steeds teveel bezoldiging ontvangen hetgeen het imago van
topbestuurders schaadt. Het gaat hier om een tijdelijk effect.
Twijfelachtige effecten
Effect op de uitstroom van topfunctionarissen uit de (semi)publieke sector (3.2)
– Het is onduidelijk of de WNT leidt tot uitstroom van topfunctionarissen vanuit de
WNT-instellingen naar niet-WNT-instellingen of naar het buitenland. Hoewel er
aanwijzingen zijn dat een deel van de topfunctionarissen de overstap overweegt naar
een functie die niet onder de WNT valt, is er sprake van veelal gescheiden
arbeidsmarkten en onduidelijkheid of bestuurders de stap daadwerkelijk gaan zetten.
De ongunstige economische omstandigheden waardoor er betrekkelijk weinig functies
beschikbaar zijn in de niet WNT-sectoren, zorgen er mogelijk voor dat momenteel deze
uitstroom niet op grote schaal plaatsvindt. Hoe dan ook zou het uiteindelijk om een
tijdelijk effect gaan. De uitstroom van in de markt geïnteresseerden en voor de markt
capabele topfunctionarissen komt op enig moment tot stilstand.
Opdrijvend effect op bezoldiging (3.3) – Er zijn in het verleden aanwijzingen geweest
dat het transparant maken van de beloning in de private sector kan leiden tot een
opdrijvend effect. Dat zou mogelijk gaan om een tijdelijk effect. Al met al is de
bewijsvoering van dit mogelijke effect voor de WNT-instellingen te mager om te
veronderstellen dat dit plaatsvindt of zal gaan plaatsvinden.

Effect op de motivatie (3.6) - Het is twijfelachtig of de motivatie van
topfunctionarissen door de WNT wordt beïnvloed. De verwachting is dat een deel van
het zittend personeel (met name de sterk extrinsiek gemotiveerden) minder
gemotiveerd raakt voor de functie op het moment dat de verlaging van de bezoldiging
hen direct raakt. Tegelijkertijd zal bij vertrek van met name extrinsiek gemotiveerde
topfunctionarissen er een grotere populatie van met name intrinsiek gemotiveerden
ontstaan. Het gaat daarbij om een structureel effect.
De kwaliteit van het bestuur (4.4) - Ook is (nog) onduidelijk of er effecten van de WNT
zijn op de kwaliteit van het bestuur in de WNT-sectoren. De veronderstelling dat
bestaande bestuurders in de toekomst vervangen zullen worden door bestuurders van
een lager niveau, kan nu nog onvoldoende onderbouwd worden. Het zou gaan om een
effect met een structureel karakter.
De prestaties van de organisatie (4.5) - Kwaliteit en competenties van het bestuur
kunnen uiteindelijk effect hebben op de prestaties van de WNT-instellingen. Omdat
niet duidelijk is wat de effecten van de WNT zijn op de kwaliteit van bestuur is evenmin
aan te geven of er een effect is op de prestaties van de WNT-instellingen.
Veranderingen in de organisatiestructuur (4.7) - Het is (nog) onduidelijk welke
effecten de WNT heeft op de organisatiestructuur van WNT-instellingen. Het zou
hierbij gaan om structurele effecten, maar er zijn weinig aanwijzingen dat
organisatiestructuren daadwerkelijk veranderen.
Reflectie
Alle mogelijke effecten overziend, moet nogmaals worden geconstateerd dat de
beperkte tijdsduur sinds de invoering van de WNT-1 en WNT-2 in combinatie met het
overgangsrecht het doen van harde uitspraken bemoeilijkt. Slechts twee effecten
komen uit dit onderzoek naar voren als aangetoond of zeer aannemelijk: de toename
van administratieve lasten en de beperkte doorstroom van topfunctionarissen de
komende jaren vanwege het overgangsrecht. Beide effecten hangen niet sterk samen
met andere onderzochte effecten.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 37

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
Hoewel voor een behoorlijk aantal andere effecten uit dit onderzoek stevige indicaties
naar voren komen (waarmee ze als ‘aannemelijk’ zijn beoordeeld), is moeilijk te
voorspellen hoe deze zich de komende jaren zullen ontwikkelen. Bij deze effecten
hangen mogelijk onderling samen en zijn beleidsmatig zeer relevant, gezien de zorgen
die een groot aantal gesprekspartner hierover heeft en de voorwaarden die het kabinet
zelf heeft geformuleerd in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel WNT:
“…er moet wel rekening worden gehouden met de wens om vacatures te vervullen met
kandidaten met kwaliteit en met de wens om die mensen ook een redelijke tijd voor de
organisatie te behouden.”
Dit raakt in het bijzonder aan de onderzochte effecten uitstroom van
topfunctionarissen uit de (semi)publieke sector (3.2), rem op mobiliteit van
functionarissen in de subtop (4.2), moeizamer werving en selectie van
topfunctionarissen (4.3) en de kwaliteit van het bestuur (4.4). Deze vier mogelijke
niet-beoogde effecten zijn daarom in het bijzonder relevant binnen de totale
inventarisatie. Beleidsontwikkeling rond topinkomens zou dan ook gebaat zijn bij
monitoring en nader onderzoek rond deze effecten.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 38

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
4 Uitvoering, toezicht op naleving en handhaving
Dit deelonderzoek is uitgevoerd aan de hand van interviews met de partijen die betrokken zijn
bij de uitvoering, toezicht op naleving en handhaving van de WNT, analyse van relevante
schriftelijke stukken en het bestuderen van toezicht- en handhavingsdossiers. Het onderzoek
is uitgevoerd door KWINK groep in opdracht van het ministerie van BZK. Het volledige
rapport van KWINK groep is te raadplegen via Rijksoverheid.nl en de Kennisbank DGBK.
Context
De kenmerken van de WNT en de context waarin de WNT is ingevoerd maken de
uitvoering van de WNT tot een complexe opgave. Zo is de reikwijdte van de WNT breed
en is er veel politieke en maatschappelijke aandacht voor aanpassingen en
(vermeende) overtredingen. Bovendien zijn er bij de voorbereiding van de WNT keuzes
gemaakt die de complexiteit van de uitvoering versterken. Bijvoorbeeld de keuzes om
de WNT-1 en WNT-2 snel na de parlementaire behandeling in werking te doen treden
en de verantwoordelijkheden voor uitvoering, toezicht en handhaving te verspreiden
over een groot aantal organisaties.
De complexiteit vormt een verklaring voor een deel van de uitvoeringsproblemen.
Daarnaast maakt de complexiteit het verbeteren van uitvoering, toezicht en
handhaving een grotere opgave. Zo blijkt uit de gesprekken dat de WNT bij sommige
departementen, toezichthouders en accountants het imago heeft gekregen van een
‘onuitvoerbare wet’, ongeacht welke verbeteringen er nog worden doorgevoerd. Om
deze partijen mee te krijgen, zal een aanzienlijke weerstand moeten worden
overwonnen.
Uitvoering
De benodigde inspanningen voor de voorbereiding en invoering van de WNT werden
door betrokkenen aanvankelijk onderschat. Dit heeft geleid tot aanzienlijke
uitvoeringsproblemen in het eerste jaar (2013), zoals ook is geconstateerd door de
Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk. Als reactie op de uitvoeringsproblemen

zijn op basis van het Verbeterplan WNT nieuwe voorzieningen getroffen en bestaande
voorzieningen verbeterd. De waardering van vakministeries, WNT-toezichthouders en
accountants voor de kwaliteit van de uitvoering is dankzij deze inspanningen
toegenomen. Er zijn bovendien indicaties dat dankzij de verbetering van de uitvoering
de naleving van de WNT is toegenomen. Door de toegenomen kennis bij alle partijen is
het aantal onbedoelde overtredingen van de WNT afgenomen, voldoen meer
instellingen aan de openbaarmakingsplicht en worden er minder fouten gemaakt bij de
melding en publicatie van WNT-gegevens. Ondanks de verbeteringen doen zich nog
steeds problemen voor in de uitvoering, die in het licht van de hiervoor geschetste
context zorgen voor een aanzienlijke opgave. Zo is er nog steeds behoefte aan
verduidelijking van het normenkader en is er nog geen volledig zicht op de instellingen
die onder de WNT vallen. Ook zijn er twijfels over de proportionaliteit van de
openbaarmakingsplicht en speelt er een aantal vraagstukken rond de verantwoorde­
lijkheden van accountants en accuraatheid van de accountantscontrole. Voorts bestaat
er in de uitvoering behoefte aan doorontwikkeling van het vraag- en antwoordproces
en verdere aanvulling van het WNT-register. Een laatste aandachtspunt betreft de
concentratie van kennis bij enkele medewerkers, waardoor onder meer het risico
bestaat dat de kennis onvoldoende geborgd is bij het vertrek van deze personen.
In aanvulling op deze concrete aandachtspunten is de verwachting van betrokkenen
dat nieuwe uitvoeringsproblemen zullen ontstaan als gevolg van het verlopen van het
overgangsrecht en eventuele inwerkingtreding van de WNT-3.
Toezicht en handhaving
Door de focus op implementatie en uitvoering van de wet is er minder aandacht
geweest voor toezicht en handhaving. De jaren 2013 en 2014 waren opbouwjaren
waarin een start is gemaakt met het ontwikkelen van toezichts- en handhavingsbeleid
en de bijbehorende werkprocessen. Op basis van de meldingen over het verslagjaar
2013 volstond de inzet van ‘zachte’ handhavingsinstrumenten en is het niet nodig
bevonden om een last onder dwangsom op te leggen. In 2013 werden er slechts zeven
overtredingen geconstateerd (op basis van ruim 31.000 meldingen), mede doordat de
meeste overschrijdingen nog vielen onder het overgangsrecht.
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 39

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
De meeste WNT-toezichthouders ervaren een gebrek aan capaciteit. WNTtoezichthouders verwachten bovendien een verhoging van de werkdruk als gevolg van
het verlopen van het overgangsrecht en de mogelijke inwerkingtreding van de WNT-3.
De belangrijkste uitdaging voor WNT-toezichthouders is dan ook om de
toezichtstrategie en de beschikbare capaciteit beter op elkaar af te stemmen. Dit
vereist óf meer capaciteit om de huidige toezichtstrategie goed uit te voeren óf een
andere strategie die goed uitgevoerd kan worden met de huidige capaciteit. Een
manier om met minder capaciteit effectief toezicht te houden is het gebruik van een
risicogebaseerde toezichtstrategie. Momenteel maakt slechts één WNT-toezichthouder
gebruik van een risicogebaseerde toezichtstrategie. Dit is opvallend in het licht van het
gebrek aan capaciteit dat door de WNT-toezichthouders wordt ervaren. Het
onderzoeken van alle meldingen zonder het maken van een risico-inschatting is weinig
doelmatig, aangezien het goed onderzoeken van WNT-meldingen veel tijd kan kosten,
terwijl regelmatig al in een vroeg stadium blijkt dat er geen sprake is van een
overtreding omdat het overgangsrecht nog van toepassing is. Een tweede
aandachtspunt is de kennisopbouw en kennisborging onder WNT-toezichthouders.
Dit is belangrijk in het licht van de voortdurende ontwikkeling van de WNT (en andere
wet- en regelgeving), de benodigde kennis van arbeidsrecht, de concentratie van
kennis bij enkele individuen en de casusafhankelijke toepassing van de wet. Een derde
aandachtspunt volgt uit de constatering dat de proportionaliteit en effectiviteit van
een aantal handhavingsinstrumenten nog niet bekend is. Het is belangrijk om de
toepassing van het handhavingsinstrumentarium in de praktijk te monitoren en waar
nodig te optimaliseren.

Het eerste uitvoeringsjaar werd gekenmerkt door forse uitvoeringsproblemen en veel
onduidelijkheid over de rol- en taakverdeling. Het ministerie van BZK heeft zijn rol als
systeemverantwoordelijk departement daarna goed opgepakt. Zo is het Programma
normering topinkomens zijn rol actiever gaan invullen en vervult het meer dan
voorheen de rol van aanspreekpunt, aanjager en coördinator. Daardoor is er voor alle
betrokkenen meer duidelijkheid ontstaan over de rol- en taakverdeling. De waardering
van vakministeries, WNT-toezichthouders en accountants voor de rolvervulling van het
ministerie van BZK als systeemverantwoordelijk departement is toegenomen.
Een specifiek aandachtspunt betreft het verbeteren van de betrokkenheid van
departementen bij de planvorming en voorbereiding van wet- en regelgeving. In
algemene zin zal de rol- en taakverdeling tussen de betrokken uitvoerders en WNTtoezichthouders ook in de toekomst aandacht blijven vragen. Ten eerste omdat met de
spreiding van verantwoordelijkheden over veel organisaties ook de kennis over de
WNT is verdeeld. Dit vereist goede afstemming. Ten tweede omdat de WNT en
aangrenzende wet- en regelgeving nog in ontwikkeling zijn (denk hierbij aan de
voorbereiding van de WNT-3 en een Algemene Maatregel van Bestuur voor interimtopfunctionarissen). Dit zal hoogstwaarschijnlijk blijven leiden tot nieuwe
vraagstukken. Ten derde doordat met name rond toezicht en handhaving de rol- en
taakverdeling nog zal moeten uitkristalliseren en opgedane ervaringen hebben laten
zien dat hier nog veel vragen leven bij betrokkenen.

Rol- en taakverdeling
Er is een relatief groot aantal ministeries en uitvoeringsorganisaties betrokken bij
uitvoering, toezicht en handhaving van de WNT. Binnen de WNT zijn vakministers
verantwoordelijk voor de uitvoering van de WNT bij die instellingen die onder hen
vallen. De verantwoordelijke minister benoemt een toezichthouder die wordt belast
met het toezicht op de naleving van de WNT. De minister van BZK is systeem­verantwoordelijk.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 40

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
5 Kenbaarheid, communicatie en regeldruk
Dit deelonderzoek is gebaseerd op een online enquête onder 542 publieke en semipublieke
instellingen die onder de WNT vallen. De enquête is uitgevoerd door ICTU. Het volledige
rapport van ICTU is te raadplegen via Rijksoverheid.nl en de Kennisbank DGBK.
Kenbaarheid
Het kennisniveau van WNT-instellingen over de kernelementen van de WNT is niet
uitzonderlijk hoog. Van sommige aspecten van de WNT zijn instellingen beperkt op de
hoogte. Zo is opvallend dat lang niet alle instellingen de juiste bezoldigingsnorm weten
te noemen. Ook is er onduidelijkheid over het wel of niet meetellen van bepaalde
beloningscomponenten, vooral over de bijtelling van een leaseauto. Het begrip
topfunctionaris wordt door de meeste instellingen duidelijk gevonden. Dat geldt ook
voor het overgangsrecht, hoewel één op de vijf instellingen zegt dit onduidelijk te
vinden.
Tegelijkertijd is er sprake van verscheidenheid in het kennisniveau tussen instellingen.
Woningcorporaties zijn naar verhouding het beste op de hoogte van de regelgeving
van de WNT. Daarnaast blijkt dat instellingen met een gemiddelde bezoldiging van hun
topfunctionarissen van meer dan 80% van de norm, beduidend beter op de hoogte zijn
dan andere instellingen. Naarmate instellingen verder onder deze norm zitten, neemt
het kennisniveau af. Aannemelijk is dat zij zich minder verdiepen in de WNT. Het gaat
dan bijvoorbeeld om vrijwilligersorganisaties waar de topfunctionaris een kleine of
helemaal geen vergoeding krijgt. Zolang deze organisaties de norm niet overschrijden
en aan hun verplichtingen voldoen, is het lagere kennisniveau wellicht niet
problematisch en ook begrijpelijk. Tegelijkertijd kan hier ook een uitdaging liggen voor
voorlichting en communicatie. Bovendien kan worden geconstateerd dat vragen of
onduidelijkheden bij instellingen vaak betrekking hebben op de toepassing van de
WNT en organisatiespecifieke vragen betreft. Het gaat dan bijvoorbeeld over het wel of
niet meetellen van specifieke beloningscomponenten of over toepassing van het
overgangsrecht.

Communicatie en voorlichting
In de online enquête is gevraagd welke communicatiemiddelen WNT-instellingen
gebruiken en hoe bruikbaar zij deze vinden. Communicatiemiddelen als een brief van
een ministerie en de website www.topinkomens.nl zijn door een groot deel van de
instellingen geraadpleegd. Zij oordelen bovendien positief over de bruikbaarheid
hiervan. Woningcorporaties verdiepen zich het meest in de WNT door informatie te
zoeken. Ook instellingen met een bezoldiging dicht bij de norm zoeken het vaakst naar
informatie.
Uit de enquête komt ook naar voren dat WNT-instellingen de communicatie en
voorlichting vanuit de rijksoverheid als generiek beoordelen en voor meer details en de
vertaling naar de specifieke eigen situatie de accountant als belangrijke vraagbaak zien.
Hoewel men de informatie van de accountant als zeer bruikbaar ervaart, is er ook
behoefte om zich op een andere, onafhankelijke manier te laten informeren. Hiermee
kunnen kosten van de accountant worden beperkt en discussies over onduidelijkheid
in de toepassing van de wet zoveel mogelijk worden vermeden. De overheid kan hier
mogelijk in voorzien door meer informatie te bieden die aansluit bij de specifieke
vragen in de praktijk. Denk bijvoorbeeld aan het delen van praktijkcases, waaraan
instellingen voor zichzelf handvatten en richtlijnen kunnen ontlenen voor specifieke
vraagstukken. Ook kan gedacht worden aan interactieve tools, bijvoorbeeld
invulmodules en stroomschema’s waarbij instellingen gerichter kunnen worden
geholpen met hun specifieke vragen. Uit de enquête komt ook de behoefte naar voren
om actiever geïnformeerd te worden over wijzigingen in de regelgeving zodat
instellingen hierop kunnen anticiperen.
Regeldruk
Bij het meten van regeldruk van wet- en regelgeving wordt onderscheid gemaakt
tussen administratieve lasten en inhoudelijke nalevingskosten. Administratieve lasten
zijn kosten die instellingen maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen die
voortvloeien uit de wet- en regelgeving van de overheid. Inhoudelijke nalevingskosten
zijn kosten die instellingen (mogelijk) moeten maken om te voldoen aan de
inhoudelijke verplichtingen die de wet- en regelgeving stelt. In het onderzoek is aan
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 41

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
WNT-instellingen gevraagd hun tijdsbesteding inzake de WNT en eventuele kosten aan
derden (bijvoorbeeld accountantskosten) op te geven voor een aantal administratieve
verplichtingen en een aantal soorten nalevingskosten.
Administratieve lasten
De gemiddelde totale administratieve lasten komen op basis van dit onderzoek uit op
zo’n 1.900 euro per instelling. Bij zorginstellingen zijn de gemiddelde administratieve
lasten het hoogst (3.500 euro). De woningcorporaties komen ook hoger uit dan
gemiddeld. Instellingen die vallen onder het ministerie van BZK en
onderwijsinstellingen hebben naar verhouding de laagste administratieve lasten
(respectievelijk 850 en 975 euro).
Wanneer wordt gekeken naar verschillen tussen bezoldigingsniveaus van instellingen,
dan blijkt dat instellingen met een bezoldiging van meer dan 80% van de toepasselijke
norm de hoogste administratieve lasten hebben (gemiddeld 2.800 euro). De hogere
kosten ten opzichte van andere instellingen worden vooral veroorzaakt door extra
kosten voor derden. Kleine instellingen met een bezoldiging van 20% van de norm
maken administratieve kosten van ruim 2.100 euro per instelling. Instellingen met een
bezoldiging tussen 20 procent en 80 procent van de norm hebben de laagste
administratieve kosten: gemiddeld ruim 1.300 euro per instelling.
Het intern verzamelen van beloningsgegevens (inclusief informatie verzamelen en
inlezen) vormt de grootste administratieve last qua tijdbesteding. Gemiddeld kost
instellingen dit negen uur, bijna de helft van de uren die eigen personeel maakt aan
administratieve lasten wordt hieraan besteed. De verdeling tussen instellingen is
hierbij scheef: tweederde van de instellingen is er minder dan een halve dag mee bezig,
terwijl er een kleine groep is waar de bestede tijd oploopt tot meer dan een dag of
langer. De andere helft van de tijd wordt besteed aan opstellen van de WNT-paragraaf
in het jaarverslag, de accountantscontrole en het digitaal melden van bezoldigings­
gegevens. Kosten voor derden betreffen voornamelijk controlekosten van de
accountant. Ook hierbij zien we een scheve verdeling: vier op de vijf instellingen maakt
kosten minder dan 500 euro, terwijl één op de vijf daar boven zit. Bijna één op de tien

instellingen zit boven de 2.000 euro en bedragen ruim daar boven komen ook voor.
Volgens instellingen kunnen de kosten soms oplopen als gevolg van onduidelijkheden
bij de toepassing van de WNT en discussies die daarover kunnen ontstaan met de
accountant. Meer informatie en richtlijnen over de vertaling van de WNT naar concrete
situaties, zoals al eerder bij het onderdeel ‘communicatie’ geschetst, kan instellingen
mogelijk helpen om deze kosten te beperken.
Inhoudelijke nalevingskosten
Een kwart van de instellingen heeft te maken met één of meer inhoudelijke
nalevingskosten. Het gaat dan om kosten die samenhangen met de normering van de
bezoldiging en/of ontslagvergoedingen van topfunctionarissen. Het betreft vooral tijd
en kosten voor het wijzigen van arbeidsvoorwaarden van zittende topfunctionarissen
(15% van de instellingen). Zorginstellingen, woningcorporaties en instellingen die
onder de overige departementen vallen, hebben het meest te maken met
nalevingskosten.
De gemiddelde tijdsbesteding per soort nalevingspost bedraagt doorgaans tussen de
20 en 30 uur voor de instellingen die hiermee te maken hebben. De gemiddelde kosten
voor derden bedragen tussen de 2.000 en 4.000 euro. Extra kosten voor werving en
selectie om vanwege de WNT een goede kandidaat te vinden komen voornamelijk bij
zorginstellingen voor en in de andere sectoren nauwelijks. Hoewel al met al een klein
deel van de instellingen hiermee te maken heeft, lijken de kosten hiervan hoger op te
lopen dan bij andere soorten nalevingskosten, zoals het wijzigen van
arbeidsvoorwaarden of advies- en advocaatkosten in het geval van ontslag.
Vrijwillige verlaging bezoldiging
Eén op de twintig instellingen zegt dat een topfunctionaris op eigen initiatief zijn of
haar bezoldiging heeft teruggebracht. De motivatie is doorgaans om rekening te
houden met de algemeen aanvaarde maatschappelijke norm of om negatieve
persaandacht te voorkomen.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 42

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
6	Internationaal vergelijkend onderzoek topinkomensbeleid
Voor dit deelonderzoek is een reeds lopend vergelijkend onderzoek naar topinkomensbeleid
in Europese landen benut, uitgevoerd door het European Institute of Public Administration
(EIPA). Het onderzoek bestaat uit drie fasen, waarvan er nu twee zijn afgerond en worden
benut voor deze wetsevaluatie. Het rapport van EIPA over deze twee fasen is te raadplegen
via Rijksoverheid.nl en de Kennisbank DGBK.
De regulering van topinkomens, en met name de vergoeding voor hogere ambtenaren
en (top)managers in de semipublieke sector, is sinds de economische crisis van 2008
een onderwerp in het politieke en maatschappelijke debat in de Europese Unie
geworden. Men heeft diverse maatregelen getroffen om de beloning voor hogere
ambtenaren in toom te houden en transparanter te maken. Deze studie is bedoeld om
de regulering van topinkomens in de Europese Unie te onderzoeken en is uitgevoerd
op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De
achterliggende doelen zijn om (a) tot vergelijkende inzichten te komen; (b) mogelijke
best practices te formuleren; en (c) thema’s en systeemelementen te identificeren die
nader moeten worden onderzocht om een effectief beleidsmodel te kunnen
ontwikkelen.
De belangrijkste onderzoeksvragen zijn:
1. 	Welke regels gelden er voor beloning in de publieke en semipublieke sector in de 28
lidstaten van de EU?
2. Welke argumenten worden er in het politieke en maatschappelijke debat gebruikt
voor het al dan niet introduceren van nieuw beleid?

De voornaamste conclusies en bevindingen die uit dit onderzoek naar voren komen,
zijn als volgt:
1. •	Bijna een derde (9 landen) van de EU-lidstaten reguleert topinkomens (waaronder
de beloning voor hogere ambtenaren) door middel van het algemene
beloningssysteem – wat betekent dat er geen specifieke regels zijn opgesteld.
•	De juridische hervormingen voor het beperken van topinkomens worden met
name gekenmerkt door twee beleidsmaatregelen: een salarislimiet voor
ambtenaren in de (semi)publieke sector in 11 landen (Kroatië, Cyprus,
Denemarken, Frankrijk, Italië, Ierland, Nederland, Polen, Portugal, Slovenië en
Spanje) en de introductie van prestatieloon (17 landen).
•	Zowel de salarislimiet als het prestatieloon lijkt vaker te worden toegepast in de
semipublieke sector dan in de publieke sector. Vaak gelden salarislimieten echter
niet voor bepaalde functies of bedrijven in de semipublieke sector, bijvoorbeeld als
bedrijven niet actief zijn op de beurs of als de staat een minderheidsbelang in het
bedrijf heeft. Zulke uitzonderingen beperken de effectiviteit van de maatregel, in
de zin dat de relevante wetgeving op slechts een klein deel van de semipublieke
sector van toepassing is.
2. •	Twee verschillende behoeften spelen een cruciale rol in het maatschappelijke
debat over het al dan niet introduceren van regels voor de beloning van
ambtenaren en top-executives in de (semi)publieke sector: aan de ene kant de
noodzaak van kostenbesparingen door de economische crisis en aan de andere
kant de noodzaak van het verbeteren van de aantrekkelijkheid van de publieke
sector als werkgever. Hierbij moet worden gezegd dat elk land onder verschillende
economische omstandigheden (en dus met andere uitgangs­punten wat betreft de
geplande hervormingen van de publieke sector) in de crisis is terechtgekomen.

3. Welke maatstaven, methoden en normen worden er in de publieke en
semipublieke sector van de EU-lidstaten gebruikt?

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 43

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
3. •	In de context van het salarislimiet- en prestatieloonbeleid zijn diverse maatregelen
getroffen: formele en informele referentiepunten, aanpassing aan inflatie, de inzet
van deskundigenpanels, belonen voor ethisch beleid, contractsystemen voor
groepen ambtenaren, uitgebreide contractsystemen op basis van prestatieloon, en
individuele prestatiecontracten (zie tabel 4-5 in het achterliggende rapport).
Wat betreft het formuleren van mogelijke best practices om tot een effectief
beleidsmodel te komen, en rekening houdend met het feit dat de in Nederland
gebruikte methode een van de toonaangevende methoden is om tot een
voorlopig salarislimiet te komen, zijn we tot de volgende conclusies gekomen:
•	Creëer een controlemechanisme, zoals een limiet of onafhankelijke
toezichtcommissie. Deze aanpak treffen we aan in landen waarin er veel
verschillende vormen van prestatieloon worden gebruikt of waar veel publieke,
niet-gouvernementele instanties of lichamen autonoom functioneren (Italië,
Nederland, Zweden, Groot-Brittannië).
•	Koppel het loon aan een referentiepunt, dat diverse vormen kan aannemen, met
als bekendste:
- Het gebruik van een basisloon gebaseerd op schalen (en met een
vermenigvuldigingsfactor en variabele delen of percentuele afwijking, zoals in
België, Duitsland, Italië, Groot-Brittannië, Polen), wat in alle landen behalve
Zweden voorkomt.
		 - De introductie van een extra limiet, gekoppeld aan een gestandaardiseerd
salarisniveau voor een bepaalde functie (Nederland, Italië) of een
salarisgemiddelde (Frankrijk, Polen)
		 - Het gebruik van extra instrumenten om het beloningsniveau voor hoge politieke
functies vast te stellen (België, Frankrijk, Groot-Brittannië), resulterend in een op
referentiepunten gebaseerde benadering die gekoppeld wordt aan het
basissalaris in de loonschaal voor de ambtenarij en speciale verordeningen
		 - Wat betreft de door organisaties in de semipublieke sector en rijksinstanties
gebruikte methoden om tot hogere of gemaximeerde beloningen voor

executives te komen, wordt in vier landen (Nederland, Frankrijk, Italië, Polen) met
name de koppeling van beloning aan formele referentiepunten gebruikt in de
vorm van een limiet voor (semi)publieke en non-gouvernementele organisaties.
•	
Pas het loon aan aan de inflatie als er gebruik wordt gemaakt van een limiet,
om flexibel te blijven in het geval van economische en aan de arbeidsmarkt
gerelateerde veranderingen en om de concurrentie te waarborgen (zowel binnen
de publieke sector zelf als in relatie tot de private sector).
•	
Als er een alternatief voor het limietbeleid moet komen, gebruik dan panels en
commissies die samen met de betrokken ministeries de salarishoogtes vaststellen
(Zweden, Groot-Brittannië). Over het algemeen ziet men dat de noodzaak van
aanvullende maatregelen (zoals een salarislimiet of de inzet van
deskundigenpanels) afneemt als er niet veelvuldig gebruik wordt gemaakt van
prestatieloon of sterk variabele bonussen, m.a.w. een systeem zonder franje.
•	Pas wanneer mogelijk een of andere vorm van prestatieloon toe in zowel de
publieke als semipublieke sector om prikkels voor goed presteren te creëren en de
aantrekkelijkheid van de sector of de vastgestelde bonussen te verbeteren. Als
blijkt dat een absolute limiet te rigide is om competente krachten te werven, kan
men een gemaximeerd, aan prestaties gerelateerd beloningssysteem voor
bepaalde functies (Frankrijk) of bonussen (Frankrijk, Polen) gebruiken om de
belonings- en arbeidsflexibiliteit te verbeteren. Landen als België en Italië
onderzoeken op dit moment de mogelijkheid van zo’n systeem, inclusief
prestatiebeoordeling.
•	De inzet van een commissie die rapporteert aan het ministerie kan een extra
middel zijn om afwijkingen van een absolute limiet te monitoren.
Dit rapport, evenals de studie zelf, gebruikt een gelaagde benadering, waarbij eerst
het beleid in de gehele Europese Unie wordt onderzocht om de regelgeving voor
de beloning van hogere ambtenaren en executives vanuit een algemeen
perspectief te beoordelen. Daarna wordt het politieke en maatschappelijke debat
Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 44

Bijlage 1 > Samenvatting van de deelonderzoeken
in acht met zorg geselecteerde landen onderzocht om een beter beeld te krijgen
van nationale oorzaken en argumenten voor het al dan niet gebruiken van
regelgeving. Tot slot wordt de toepassing van het beleid onderzocht in de context
van de methoden die in diezelfde landen worden gebruikt om de beloning voor
hogere ambtenaren in de publieke en semipublieke sector te reguleren.

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 45

Bijlage 2

Overzicht
bezoldigingsmaxima

Wet
normering
topinkomens
Eindrapport
Eindrapport wetsevaluatie
wetsevaluatieWNT
WNT2013-2015
2013-2015>> 46

Bijlage 2 > Overzicht bezoldigingsmaxima
Wettelijk bezoldigingsmaximum
Categorie

Sectorale bezoldigingsmaxima woningcorporaties
2013

2014

2015

2013

Leidinggevende
topfunctionarissen

€ 228.599

€ 230.474

€ 178.000

Toezichthoudende
topfunctionaris (voorzitter)

€ 17.145
(7,5%)

€ 17.286
(7,5%)

€ 26.700
(15%)

11.430
(5%)

11.524
(5%)

€ 17.800
(10%)

Toezichthoudende
topfunctionaris (lid)

Kortheidshalve is hierna bij de verschillende sectorale bezoldigingsmaxima steeds
alleen het bezoldigingsmaximum weergegeven dat voor leidinggevende
topfunctionarissen geldt. De maxima voor voorzitters en leden van toezichthoudende
organen betreffen in 2013 en 2014 respectievelijk 7,5% en 5% van dat bezoldigings­
maximum en in 2015 respectievelijk 15% en 10%.

2014

2015

A

€ 82.100

€ 82.100

B

€ 93.000

€ 93.000

C

€ 103.900

€ 103.900

D

€ 112.400

€ 112.400

€ 130.600

€ 130.600

€ 148.800

€ 148.800

G

€ 167.000

€ 167.000

H

€ 185.200

€ 185.200

I

€ 203.400

€ 203.400

J

€ 230.474

€ 230.474

E

€ 228.599

F

Sectorale bezoldigingsmaxima onderwijs
2013

2014

2015

Sectorale bezoldigingsmaxima zorg
2013

2014

2015

Primair onderwijs

€ 164.551

€ 165.901

€ 165.901

Voortgezet onderwijs

€ 182.948

€ 184.448

€ 178.000

A

€ 85.590

€ 85.590

Middelbaar beroepsonderwijs

€ 198.279

€ 199.905

€ 178.000

B

€ 98.248

€ 98.248

Hoger beroepsonderwijs

€ 198.279

€ 199.905

€ 178.000

C

€ 112.835

€ 112.835

Wetenschappelijk onderwijs

€ 228.599

€ 230.474

€ 230.474

D

€ 129.591

€ 129.591

€ 148.879

€ 148.879

€ 170.578

€ 170.578

G

€ 188.660

€ 188.660

H

€ 203.728

€ 203.728

I

€ 218.194

€ 218.194

J

€ 229.043

€ 229.043

E
F

Sectorale bezoldigingsmaxima cultuurfondsen
Klasse
A
B

2013
€ 228.599

2014

2015

€ 123.024

€ 123.024

€ 147.629

€ 147.629

€ 228.599

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 47

Bijlage 2 > Overzicht bezoldigingsmaxima
Sectorale bezoldigingsmaxima zorgverzekeraars*
Klasse

2013

2014

A. minder dan 300.000
verzekerden
B.tussen 300.000 en
1.000.000 verzekerden

€ 300.000

C. meer dan 1.000.000
verzekerden

2015

€ 220.000

€ 220.000

€ 260.000

€ 260.000

€ 300.000

€ 300.000

* De genoemde bezoldigingsmaxima zijn exclusief de voorzieningen ten behoeve van beloningen betaalbaar op
termijn.

Ontslagvergoedingen
Ontslagvergoedingen zijn voor alle leidinggevende en toezichthoudende
topfunctionarissen gelijk genormeerd. De hieronder weergegeven normen gelden naar
rato van de omvang van het dienstverband.
2013
Normering uitkeringen wegens
beëindiging dienstverband

2014

2015

Maximaal één jaarsalaris
en ten hoogste € 75.000

Niet-topfunctionarissen
De bezoldiging van niet-topfunctionarissen is niet genormeerd. Hun bezoldigingen of
ontslagvergoedingen worden openbaar gemaakt indien deze meer zijn dan het
wettelijk bezoldigingsmaximum naar rato van het dienstverband.
2013

2014

2015

Openbaarmaking
bezoldiging

€ 228.599

€ 230.474

€ 178.000

Openbaarmaking
ontslagvergoeding

€ 228.599

€ 230.474

€ 178.000

Eindrapport wetsevaluatie WNT 2013-2015 > 48

Dit is een uitgave van:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties | Directie
Postbus 20011 | 2500 ea Den Haag
www.rijksoverheid.nl
December 2015 | 87674