> Retouradres Postbus 20201 2500 EE Den Haag

De minister van Financiën

16e Studiegroep
Begrotingsruimte
Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
www.rijksoverheid.nl

Ons kenmerk
2021-0000073180
Uw brief (kenmerk)

Datum
Betreft

Brief 16e Studiegroep Begrotingsruimte

Geachte minister van Financiën,
In oktober 2020 heeft de 16e Studiegroep Begrotingsruimte haar advies over
zowel de begrotingssystematiek als de begrotingsdoelstelling ten behoeve van de
volgende kabinetsperiode uitgebracht. Mede naar aanleiding van dit advies zijn er
in het debat over de Najaarsnota een aantal vragen gesteld over zogenoemde
budgettaire ankers die kunnen bijdragen aan gezonde overheidsfinanciën op de
lange termijn. Zo hebben de Kamerleden Snels en Bruins gevraagd naar
bruikbare ankers in een situatie van een lage rente en discontovoet en heeft het
Kamerlid Stoffer gevraagd om scenario’s te schetsen voor de ontwikkeling van de
overheidsschuld op de middellange termijn en hoe we daar mee om moeten
gaan.1 In reactie op deze vragen heeft u aangegeven deze vragen aan leden van
de 16e Studiegroep Begrotingsruimte voor te leggen, met het verzoek hier
richting de formatie over na te denken.
In reactie op dit verzoek zal de 16e Studiegroep Begrotingsruimte in deze brief
ingaan op bovengenoemde vragen, maar eerst zal de Studiegroep haar eerdere
advies beschouwen in het licht van het Centraal Economisch Plan 2021 (CEP) en
de geactualiseerde Verkenning voor de middellange termijn (MLT) die het
Centraal Planbureau (CPB) op 31 maart 2021 publiceerde.

1. Economische en budgettaire situatie
De economische en budgettaire situatie blijft de komende periode
onzeker. In het basisscenario van het CPB – waarin de vaccinatiegraad
geleidelijk oploopt en contactbeperkingen kunnen worden afgeschaald – laat de
economie veerkracht zien en herstelt de economie al in de loop van 2021. Het
overheidstekort piekt dan in 2021 op bijna 6 procent van het bbp en neemt vanaf
2022 af tot 1 procent van het bbp in 2025. De overheidsschuld daalt ook vanaf
2022 tot 55 procent van het bbp in 2025. Ondanks dat de economie en
overheidsfinanciën zich naar verwachting krachtig herstellen, werken de gevolgen
1

Debat over de Najaarsnota 2020, 16 december 2020 (35650, nr. 1).

Pagina 1 van 6

van de coronacrisis wel door en kunnen nieuwe uitbraken of tegenvallers met
vaccineren roet in het eten gooien. Ook kunnen de ontwikkelingen meevallen. Om
rekening te houden met deze onzekerheid heeft het CPB in het CEP ook een
optimistisch en pessimistisch scenario gepresenteerd, waarin de pandemie en het
economisch herstel voorspoediger of aanmerkelijk minder voorspoedig verlopen.

16e Studiegroep
Begrotingsruimte

Ons kenmerk
2021-0000073180

Figuur: Ontwikkeling EMU-saldo (links) en EMU-schuld 2007-2025 (rechts)

2. Het advies van de Studiegroep is onverminderd actueel
De Studiegroep adviseert om de economie tijdens de crisis te stabiliseren
en niet te bezuinigen voor een beter saldo. De gevolgen van de coronacrisis
zijn ook de komende kabinetsperiode nog merkbaar. Om de crisis niet te
verdiepen en het economisch herstel niet te belemmeren is het verstandig om nu
geen per saldo bezuinigingen of lastenverzwaringen door te voeren. Door de
Rijksbegroting op korte termijn als schokdemper te gebruiken, zal het
begrotingssaldo de komende jaren nog negatief zijn en neemt de schuld in ieder
geval in 2021 nog toe. Wel moet het steunbeleid – zodra het virus onder controle
is en beperkende maatregelen kunnen worden opgeheven – worden afgebouwd.
Zoals het CPB stelt in het CEP, is de noodzaak en de effectiviteit van kortetermijn-vraagstimulering beperkt.
Door activering van de ontsnappingsclausule van het Stabiliteit- en
Groeipact (SGP) krijgt stabilisatie momenteel ruim baan in Europa. Op dit
moment geldt dat de Europese Commissie de economische gevolgen van de
uitbraak van het coronavirus heeft aangemerkt als een reden voor lidstaten om
nu tijdelijk van reguliere verplichtingen van het SGP af te wijken. De huidige
verwachting is dat vanaf 2023 de gebruikelijke toepassing van de Europese
begrotingsregels weer zal gelden.2 Deze regels bieden meer flexibiliteit dan soms
wordt aangenomen. Zo zal dan rekening worden gehouden met de economische
situatie waarin we ons dan bevinden en zijn er andere flexibiliteitsclausules.
De Studiegroep ziet nu geen ruimte voor per saldo extra structurele
uitgaven of lastenverlichting. Hoewel het geen probleem is dat de schuld nu
tijdelijk oploopt, is het wel problematisch als de inkomsten en uitgaven

One year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response | European Commission
(europa.eu).
2

Pagina 2 van 6

structureel uit balans raken. Het verleden leert dat de kans dat dit in een crisis
gebeurt reëel is. Dan resteert er mogelijk een budgettaire opgave en moet er op
termijn weer bezuinigd worden om de overheidsfinanciën weer meer in balans te
brengen. De samenleving is niet gebaat bij een overheid die eerst meer uitgeeft
en dan weer moet bezuinigen. Tegelijkertijd is de onzekerheid groot en weten we
nu nog niet hoe de overheidsfinanciën er na deze crisis voor zullen staan. De
Studiegroep adviseert daarom om in de huidige onzekerheid de
overheidsfinanciën niet structureel te belasten en voor de komende
kabinetsperiode het MLT-pad als budgettair anker te hanteren. De geadviseerde
budgettaire ruimte is daarmee nul: structurele uitgavenverhogingen of
belastingverlagingen zijn alleen mogelijk als daar structurele uitgavenverlagingen
of belastingverhogingen elders tegenover staan.

16e Studiegroep
Begrotingsruimte

Ons kenmerk
2021-0000073180

Het advies is dus nog steeds actueel en robuust voor verschillende
scenario’s. Bij het opstellen van het kwantitatieve advies heeft de Studiegroep
rekening gehouden met de onzekerheid waarin we ons bevinden. Sterker nog, die
onzekerheid was een hoofdargument voor het advies om het MLT-pad te volgen.
Als het economisch en budgettair slechter gaat dan nu wordt voorzien – zoals in
het pessimistische scenario dat het CPB schetst in het CEP – dan neemt de kans
toe dat de inkomsten en uitgaven blijvend uit balans raken. Tegelijkertijd is het
juist dan onverstandig om met (per saldo) bezuinigingen de economie verder af
te remmen. Kortom, het advies staat ook bij de negatievere scenario’s, waar
Kamerlid Stoffer naar heeft gevraagd.

3. Alternatieve begrotingsankers
Economen verschillen van mening over wat een houdbaar schuldniveau is
op de lange termijn. Economen die verwachten dat de rente langdurig laag blijft
in verhouding tot de economische groei (een negatief rente-groeiverschil), zien in
een hoger schuldniveau geen probleem, omdat er dan bij beperkte tekorten
ruimte is om ‘uit onze schuld te groeien’. Zij pleiten voor een expansiever
begrotingsbeleid en voor begrotingsankers die meer budgettaire ruimte geven.
Andere economen houden meer rekening met onzekerheid rond zowel de
toekomstige rente als de economische groei. Omdat het negatieve rentegroeiverschil volgens hen geen wetmatigheid is, pleiten zij voor een prudent
niveau van de overheidsschuld en ook voor prudente begrotingsankers.
Rekenen met een permanent lage rente kent risico’s. De Kamerleden Snels
en Bruins hebben gevraagd naar bruikbare ankers in een situatie van een lage
rente.3 Als de rente nog enige tijd laag blijft en ook onder de groeivoet blijft
liggen dan zijn hogere schuldniveaus minder kostbaar. Het nemen van meer
budgettaire ruimte kent echter flinke risico’s. In het geval dat de rente
bijvoorbeeld wel gaat stijgen, dan zullen de rente-uitgaven en de overheidsschuld
(als percentage van het bbp) ook stijgen. Een budgettaire ingreep wordt dan op
enig moment alsnog noodzakelijk. Ook de ontwikkeling van de economische groei
en het (primaire) overheidssaldo zijn onzeker. Onder aanname van een lage rente
(tot 2060) in verhouding tot de economische groei, heeft het CPB de
overheidsschuld in 2060 geraamd. De schuld bedraagt in 2060 dan 34,5 procent
3

Debat over de Najaarsnota 2020, 16 december (35650, nr. 1).
Pagina 3 van 6

van het bbp. Maar het houdbaarheidstekort, dat berekend wordt met een
discontovoet om zo rekening te houden met bovengenoemde onzekerheden, is
door deze crisis juist verslechterd naar 1,8 procent van het bbp.
Concluderend adviseert de Studiegroep om in de huidige onzekerheid de
financiële lasten voor toekomstige generaties niet te vergroten. Waar de
indicator ‘overheidsschuld in 2060’ budgettaire ruimte suggereert, zou er afgaand
op het houdbaarheidssaldo op termijn juist een budgettaire opgave liggen. Met
het advies om het MLT-pad als anker te hanteren, houdt de Studiegroep rekening
met beide indicatoren en achterliggende scenario’s. Om de overheidsfinanciën op
de lange termijn niet te laten verslechteren, adviseert de Studiegroep om
indicatoren als de houdbaarheidsindicator, de staatsschuld in 2060 en het netto
overheidsprofijt constant te houden. De geadviseerde budgettaire ruimte – zowel
voor de komende kabinetsperiode en als structureel – is daarmee nul. Als de
economie na de coronacrisis in rustiger vaarwater is beland kan de balans worden
opgemaakt, en kan de discussie over budgettaire ankers voor de lange termijn
worden hervat. Dat vergt, zoals ook aangekondigd in het SBR-advies, nog meer
denkwerk.4

16e Studiegroep
Begrotingsruimte

Ons kenmerk
2021-0000073180

Dat betekent niet dat er geen ruimte is voor extra uitgaven en
lastenverlichting. Om te beginnen kan ruimte worden vrijgemaakt door
herprioritering: structurele uitgavenverhogingen of belastingverlagingen kunnen
gecompenseerd worden door structurele uitgavenverlagingen of
belastingverhogingen elders. Daarnaast is ook binnen het huidige MLT-pad sprake
van budgettaire speelruimte. Zo zijn er (in het basispad) veel nieuwe middelen
beschikbaar voor investeringen, zoals de middelen voor het Nationaal Groeifonds.
Die ruimte kan een nieuw kabinet inzetten om haar ambities te realiseren.
Daarnaast kan op de lange termijn structurele budgettaire ruimte worden
vrijgemaakt voor andere prioriteiten door de groei van vergrijzingsgevoelige
uitgaven, zoals de zorguitgaven, te beperken of door de economische groei en de
belastinginkomsten te bevorderen. Door bijvoorbeeld met maatregelen en
afspraken de stijging van de zorguitgaven structureel af te remmen – en meer in
lijn te brengen met de uitgavenontwikkeling in de andere collectieve sectoren –
ontstaat meer ruimte voor kwaliteitsverbetering in andere collectieve sectoren en
koopkrachtverbetering. Tevens kan zo een belangrijke bijdrage geleverd worden
aan de gezondheid van de Nederlandse overheidsfinanciën op de lange termijn.

4. Budgettaire discipline en een meer horizontale blik op de
overheidsfinanciën
Ook de andere aanbevelingen van de Studiegroep zijn nog steeds zeer
relevant. Naast de aanbeveling over de begrotingsdoelstelling heeft de
Studiegroep eerder gewezen op het belang van een gelijke behandeling van alle
collectieve sectoren en het belang van een geordend besluitvormingsproces
waarin keuzes zorgvuldig worden afgewogen.

4 Studiegroep Begrotingsruimte, 2020, Koers bepalen, Kiezen in tijden van budgettaire

krapte, p. 33.
Pagina 4 van 6

Regeren is doelen stellen en keuzes maken. Een kabinet bepaalt welke
doelen het graag wil bereiken, om zo de (brede) welvaart van Nederlanders te
vergroten. Wat de doelen moeten zijn, is onderwerp van politieke discussie
tijdens de verkiezingen en de daaropvolgende formatie. De begroting is
vervolgens een belangrijk middel dat politici in handen hebben om hun doelen te
bereiken. Daarmee verdeelt het kabinet immers het beschikbare geld. Aan doelen
die belangrijk worden gevonden wordt meer geld toebedeeld en aan doelen die
minder belangrijk worden gevonden minder. Op deze manier kleurt een kabinet
haar visie op brede welvaart in. Het begrotingsproces en de begrotingsregels
ondersteunen dit proces. Om effectiever te kunnen sturen op de doelen van het
kabinet en op brede welvaart, adviseert de Studiegroep onder andere om lange
termijndoelen duidelijk te maken en te verankeren in het regeerakkoord.

16e Studiegroep
Begrotingsruimte

Ons kenmerk
2021-0000073180

Het is belangrijk dat politici weloverwogen kunnen kiezen waar meer en
waar minder geld naartoe gaat. Op dit moment is het zo dat de zorg
automatisch extra geld krijgt voor kwaliteitsstijging. In tegenstelling tot alle
andere collectieve sectoren is hiervoor geen politiek besluit nodig. Automatisch
extra geld voor de zorg betekent vervolgens minder geld voor onderwijs,
defensie, koopkracht of andere doelen. De Studiegroep adviseert het volgende
kabinet zich hier bewust van te zijn en indien gewenst het beleid aan te passen.
De Studiegroep beveelt in dit kader ook aan om in de eerste plaats te
communiceren over de daadwerkelijke ontwikkeling van de inkomsten en
uitgaven in plaats van alleen maar over de wijzigingen die het kabinet daarin
aanbrengt. Door de focus op de wijzigingen van beleid is onder andere in de
laatste kabinetsperiode ten onrechte het gevoel ontstaan dat er op de zorg
bezuinigd zou zijn en de belastingen zouden zijn verlaagd.
Weer terug naar keuzes maken in een geordend proces. Een kabinet moet
– gegeven de doelen die zij nastreeft, en ongeacht de hoeveelheid geld die zij
uitgeeft – elke euro zo goed mogelijk besteden. Daarom is het belangrijk dat een
kabinet verschillende keuzemogelijkheden zorgvuldig en integraal tegen elkaar
afweegt. Immers, als er geen keuzes worden gemaakt, dan loopt de ongedekte
rekening voor volgende generaties op. Om tot integrale weging van alle
beleidsopties met budgettaire gevolgen te kunnen komen, is sinds 1994 het
uitgangspunt dat besluitvorming over de begroting zoveel mogelijk plaatsvindt op
één vast moment in het jaar. Afgelopen jaren is, mede door de coronacrisis,
besluitvorming versnipperd geraakt. Beleidsopties liggen na elkaar op tafel en
worden niet tegen elkaar afgewogen. Ook om te komen tot doelmatig, rechtmatig
en uitvoerbaar beleid is het wenselijk dat we in een volgende fase van deze crisis
weer terugkeren naar een meer geordend besluitvormingsproces, waarin de
verschillende toekomstplannen van politici met elkaar concurreren. Dat draagt er
immers aan bij dat de beste plannen – die het meest bijdragen aan onze brede
welvaart5 – het gaan halen, ten koste van minder goede plannen. En bovendien
wordt zo voorkomen dat de rekening voor volgende generaties onnodig oploopt.

5 De drie planbureaus hebben gezamenlijk inzicht gegeven in verstandig (herstel)beleid

vanuit breed welvaartsperspectief (Briefadvies Covid-19 Overleg Planbureaus,
‘Aandachtspunten voor herstelbeleid’).
Pagina 5 van 6

Tot slot
De Studiegroep spreekt de hoop uit dat haar aanbevelingen behulpzaam zijn bij
het maken van plannen en afspraken voor het begrotingsbeleid in de volgende
kabinetsperiode.

16e Studiegroep
Begrotingsruimte

Ons kenmerk
2021-0000073180

Hoogachtend,

De voorzitter van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte
Bas van den Dungen

Pagina 6 van 6