Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

25 764

Reisdocumenten

29 911

Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 142

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN
EN KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juli 2023
In de Kamerbrief1 van 16 december 2021 is genoemd dat ik onderzoek zal
laten uitvoeren naar de (on)mogelijkheden en risico’s van digitale
identificatie en het afnemen van biometrie ter uitvoering van de gewijzigde motie van het lid Sjoerdsma c.s.2 Dit onderzoek is inmiddels
uitgevoerd (beschrijving onder 1). Ook is in dit kader intern bekeken hoe
de in de nationale en EU-wetgeving voorgeschreven verschijningsplicht
zich verhoudt tot eventuele mogelijkheden tot verdere digitalisering van
het proces rondom het aanvragen en het uitgeven van reisdocumenten
en/of identiteitskaarten (beschrijving onder 2). Met het hierboven
genoemde onderzoek wordt bezien of er stappen in het aanvraag- en
uitgifteproces van reisdocumenten en/of identiteitskaarten gedigitaliseerd
kunnen worden om het proces, in het bijzonder voor Nederlanders in het
buitenland, te vergemakkelijken terwijl veiligheid, betrouwbaarheid en
privacy voldoende geborgd blijven.
In deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Buitenlandse
Zaken, over de uitkomsten van dit onderzoek. Het onderzoek, uitgevoerd
door Dialogic, treft u als bijlage bij deze brief aan.
1. Het onderzoek naar de technische mogelijkheden en risico’s
Door uw Kamer is verzocht om consulaire documentverstrekking zo snel
als mogelijk te digitaliseren en daarbij de herhaalaanvragen van consulaire documenten zonder verschijningsplicht te prioriteren. Dit omdat
Nederlanders in het buitenland aangeven hinder te ondervinden van de
vaak lange reisafstanden naar een Nederlandse ambassade of consulaat
of externe dienstverlener (EDV) voor het aanvragen van paspoorten en
identiteitskaarten. In het Dialogic-onderzoek is verkend in hoeverre het
aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten en/of identiteitskaarten
1
2

kst-25764-142
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 35 925 V, nr. 63.
Kamerstuk 35 925 V, nr. 59.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 764, nr. 142

1

digitaal op afstand zou kunnen worden uitgevoerd. Hiertoe zijn de
technische mogelijkheden en risico’s voor het online vaststellen en
verifiëren van de identiteit van Nederlandse burgers in kaart gebracht,
alsmede de mogelijkheden tot het digitaal afnemen van biometrische
gegevens, zoals vingerafdrukken en een gezichtsopname. De kern van een
identiteitsdocument is dat de overheid garant staat voor de betrouwbare
koppeling tussen persoonsgegevens en biometrie. Hiervoor dient bij een
aanvraag de identiteitsverificatie, en vervolgens de afname van nieuwe
biometrie betrouwbaar te worden uitgevoerd. Bij het Dialogic-onderzoek
is gekeken naar de verschillende stappen van het aanvraag- en uitgifteproces en daarbij is geïnventariseerd of de stappen waarbij momenteel
fysieke aanwezigheid vereist is, ook op een betrouwbare manier online
plaats zouden kunnen vinden. In het onderzoek is daarbij onderscheid
gemaakt tussen twee situaties:
I. De aanvrager heeft (nog) geen geldig bestaand paspoort of identiteitskaart.
II. De aanvrager heeft al een identiteitskaart of paspoort en wil/moet deze
vernieuwen.
I. Wanneer een aanvrager geen eerder verkregen Nederlands paspoort of
identiteitskaart kan overleggen, dient de identiteit van de aanvrager voor
de eerste maal te worden vastgesteld («de identiteitsvaststelling»). Uit het
onderzoek is gebleken dat deze (eerste) identiteitsvaststelling op afstand
met de huidige stand van de techniek niet op een betrouwbare manier
mogelijk is. De reden hiervoor is er voornamelijk in gelegen dat er geen
biometrische gegevens (pasfoto in registratiesysteem en de pasfoto en de
vingerafdruk op het «oude» document) beschikbaar zijn aan de hand
waarvan de identiteit van de aanvrager op afstand vergeleken kan
worden.
II. Ingeval de aanvrager wel een geldig bestaand paspoort of identiteitskaart kan overleggen bij de aanvraag (een zogenaamde «herhaalaanvraag»), komt uit het onderzoek naar voren dat er verschillende
betrouwbare technieken zijn om online een identiteitsverificatie te doen.
Door het stapelen van verschillende methoden, zoals het geven van
individuele instructies die een aanvrager moet uitvoeren in een gecontroleerde online omgeving, of het bekijken van andere kenmerken die
aantonen dat de biometrie van een echt en een op dat moment aanwezig
persoon is, kan een zo betrouwbaar mogelijke verificatie van de identiteit
plaatsvinden. Zo wordt zogenaamde spoofing, waarbij iemand de
biometrie van een ander aanbiedt door middel van bijv. een masker,
zoveel mogelijk voorkomen.
In een in 2020 in opdracht van BZK uitgevoerd onderzoek is naar voren
gekomen dat met de technologie die op dat moment beschikbaar was de
houdbaarheid van biometrische gegevens maximaal 11 jaar was.3 De
verificatienauwkeurigheid bij zowel de gezichtsopname als de vingerafdrukopname neemt namelijk af naarmate de opname van deze gegevens
ouder is dan 11 jaar (geldigheid reisdocumenten + 1 jaar). Daarom dienen
er ook bij herhaalaanvragen opnieuw biometrische gegevens afgenomen
te worden. Bij deze herhaalaanvragen is echter ook gebleken dat het
volledig digitaliseren van dit proces momenteel niet op een betrouwbare
manier mogelijk is. De belangrijkste reden daarvoor is dat met de huidige
stand van de techniek er zorgen zijn over het afnemen van de nieuwe
biometrie, specifiek de vingerafdruk. Het blijkt zeer moeilijk te zijn om met
voldoende zekerheid vast te stellen dat de vingerafdruk die wordt
aangeboden, ook daadwerkelijk bij de aanvrager hoort. In het huidige
proces van afname van vingerafdrukken zijn de mogelijkheden voor
3

Houdbaarheid en hergebruik Biometrie, bijlage bij Kamerstuk 25 764, nr. 125.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 764, nr. 142

2

manipulatie beperkt, omdat de vingerafdrukken fysiek worden afgenomen
ten overstaan van de voor het innemen van een aanvraag gemachtigd
personeel, en omdat gebruik wordt gemaakt van vertrouwde apparatuur.
De voor het innemen van een aanvraag gemachtigde medewerker ziet
erop toe dat de vinger die op het apparaat wordt geplaatst, daadwerkelijk
aan de aanvrager toebehoort. Deze waarborgen kunnen niet in vergelijkbare mate geboden worden wanneer de vingerafdrukken op afstand
worden aangeboden.
Voorts is opnieuw gekeken naar de mogelijkheid om biometrische
gegevens op een ander moment dan bij de aanvraag af te geven. Zo
zouden biometrische gegevens afgegeven kunnen worden als de
aanvrager, eerder dan dat het document verloopt, bij een ambassade, een
consulaat of een EDV of in Nederland aanwezig is. De aanvraag kan dan
later (bij verloop van het document) op afstand worden gedaan met
gebruik van de eerder aangeleverde biometrische gegevens. Dit scheelt
voor de aanvrager een reis naar de ambassade, het consulaat, EDV of
naar Nederland. Op 9 oktober 20204 is uw Kamer geïnformeerd dat op
basis van de resultaten van het hierboven reeds aangehaalde onderzoek5,
afname van biometrie op een ander moment dan de aanvraag, gezien de
verwachte technische en financiële consequenties, niet voldoende
verbetering van de dienstverlening met zich mee zou brengen. Uit het
Dialogic-onderzoek is opnieuw gebleken dat dit vanwege de maximale
houdbaarheid van 11 jaar van biometrische gegevens op dit moment
geen kansrijke optie is. Het Dialogic rapport vermeldt echter ook dat
technologische verbeteringen op het gebied van vingerafdrukscanners
deze optie in de toekomst wel aantrekkelijker kunnen maken. Die
verbeteringen zullen nauwlettend worden gevolgd.
2. De verschijningsplicht voor reisdocumenten en identiteitskaarten
Het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten en identiteitskaarten
kent een verschijningsplicht voor de aanvrager. Op grond van artikel 28,
derde lid van de Paspoortwet dient de aanvrager van een reisdocument of
een identiteitskaart persoonlijk voor de tot uitgifte van reisdocumenten
bevoegde autoriteit te verschijnen zodat voldoende zekerheid kan worden
verkregen over de identiteit, nationaliteit en de verblijfstitel van de
aanvrager. Voor identiteitskaarten schrijft ook EU-wetgeving specifiek ten
minste één fysieke verschijning voor tijdens het aanvraag- en uitgifteproces. Dit om te waarborgen dat de afgenomen biometrische gegevens
consistent zijn met de identiteit van de aanvrager.6 Ook bevat
EU-wetgeving7 (en op basis hiervan de Paspoortwet) de verplichting om
biometrische gegevens, waaronder vingerafdrukken, op te nemen op
zowel reisdocumenten als de Nederlandse identiteitskaart.
Uit het Dialogic-onderzoek is gebleken dat het op basis van de huidige
technologie niet op een betrouwbare manier mogelijk is om het aanvraagproces van paspoorten en identiteitskaarten, ook niet van herhaalaanvragen, zo te digitaliseren dat fysieke verschijning niet langer vereist is.

4

Kamerstuk 25 764, nr. 129.
Houdbaarheid en hergebruik Biometrie, bijlage bij Kamerstuk 25 764, nr. 125.
Artikel 10, Verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni
2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de
Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die
hun recht van vrij verkeer uitoefenen.
7
Verordening (EU) 2019/1157 en Paspoortenverordening: verordening (EG) Nr. 2252/2004 van de
Raad, van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en
biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten.
5
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 764, nr. 142

3

Om op een betrouwbare en veilige wijze biometrische gegevens af te
kunnen nemen en te koppelen aan persoonsgegevens, is de persoonlijke
verschijning op dit moment nog van cruciaal belang. Een wetswijziging
om persoonlijke verschijning bij herhaalaanvragen niet langer voor te
schrijven, wordt daarom op dit moment onwenselijk geacht en in het
geval van de identiteitskaarten in strijd geacht met Europese regelgeving.
Conclusie en vervolg
Het is belangrijk dat Nederlandse reisdocumenten en/of identiteitsmiddelen betrouwbaar zijn en blijven. Het is daarom van belang dat een zo
betrouwbaar mogelijk aanvraag- en uitgifteproces wordt nagestreefd. Het
belang van een betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten en/of identiteitskaarten is ook gebleken toen afgelopen jaar
verschillende fraudegevallen aan het licht zijn gekomen waarover ik uw
Kamer op 8 juli en 8 november 2022 heb geïnformeerd8. Een volledig
digitaal aanvraag- en uitgifteproces van Nederlandse reisdocumenten
en/of identiteitskaarten acht ik op dit moment niet mogelijk. Met dit
onderzoek is bekeken of er op dit moment ruimte is om van de verschijningsplicht af te stappen en of zo het aanvraagproces voor paspoorten en
Nederlandse identiteitskaarten voor Nederlanders in het buitenland
vergemakkelijkt kan worden. De huidige stand van de techniek blijkt
echter op dit moment onvoldoende veilig en betrouwbaar om het proces
zo te kunnen digitaliseren dat van de persoonlijke verschijning af kan
worden gezien.
Hoewel voor herhaalaanvragen de identiteitsverificatie digitaal zou
kunnen plaatsvinden, vormt op dit moment de afgifte van nieuwe
biometrie het belangrijkste knelpunt voor een volledig digitaal proces. De
technische ontwikkelingen die verdere digitalisering van de stappen in het
aanvraag- en uitgifteproces mogelijk maken, zonder dat de betrouwbaarheid en veiligheid wordt gecompromitteerd, zullen nauwlettend
worden gevolgd. In lijn met de aanbevelingen in het onderzoek door
Dialogic zullen nieuwe, kansrijke innovaties worden onderzocht om te
bezien of verdere digitalisering van het proces voor Nederlanders in het
buitenland mogelijk is. Indien zich nieuwe mogelijkheden voordoen zal uw
Kamer hierover worden geïnformeerd.
Ik betreur het dat er op dit moment geen mogelijkheden blijken te bestaan
om aan het verzoek van het parlement te voldoen om het aanvraagproces
van reisdocumenten voor Nederlanders in het buitenland volledig te
digitaliseren zonder dat wordt ingeboet aan de veiligheid en betrouwbaarheid van Nederlandse reisdocumenten en/of identiteitsmiddelen.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen

8

Kamerstukken 25 764 en 29 911, nr. 137.
Kamerstukken 25 764 en 29 911, nr. 140.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 25 764, nr. 142

4