Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 682

Nationale Omgevingsvisie

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 29

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 augustus 2019
Op 2 oktober 2018 en 28 mei 2019 heeft uw Kamer de moties van het lid
Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 204 en Kamerstuk 34 682, nr. 25)
aangenomen (Handelingen II 2018/19, nr. 7, item 20). Met deze brief
informeer ik u, mede namens de Ministers van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK),
hoe het kabinet invulling geeft aan deze moties.
1. Moties hebben een breed proces van samenwerking tot stand
gebracht
Met de motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 204) spreekt
uw Kamer de zorg uit over zonneparken omdat deze ertoe kunnen leiden
dat landbouwgrond verdwijnt en deze negatieve gevolgen kunnen hebben
voor kwetsbare natuur en bodemleven. Mede vanuit die overweging
verzoekt uw Kamer het kabinet om in samenspraak met decentrale
overheden een zonneladder op te stellen voor de inpassing van zonneenergie, die als nationaal afwegingskader kan worden benut bij het
opstellen van regionale energiestrategieën (RES’en), zodat primair
onbenutte daken en terreinen worden benut en landbouw en natuur zo
veel mogelijk worden ontzien. Uw Kamer verzoekt ons hierbij de
landbouwsector, de zonne-energiesector en netbeheerders te betrekken.
Tevens verzoekt uw Kamer deze sturingsinstrumenten voor ruimtelijke
inpassing en participatie conform de systematiek van de Omgevingswet
te verankeren in rijksbeleid (bijvoorbeeld de NOVI) en waar nodig ook
regelingen aan te passen die belemmerend werken, zodat daken beter
kunnen worden benut voor het opwekken van zonne-energie, en zo nodig
hier ook met decentrale overheden afspraken over te maken.
In aanvulling hierop wordt het kabinet met de gewijzigde motie van het lid
Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 34 682, nr. 25) verzocht om er met decentrale
overheden voor te zorgen dat de op handen zijnde zonneladder niet alleen
wordt toegepast tijdens het RES-proces, maar ook in aanloop naar de RES

kst-34682-29
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

1

wordt toegepast bij nieuwe vergunningsaanvragen voor zonneparken op
natuur- en landbouwgronden, en na te gaan wat de nationale effecten op
landschap, natuur en landbouwgronden zijn van alle gezamenlijke RES’en.
Het kabinet waardeert het zeer dat dat met deze moties aandacht is
gevraagd voor het belang van een goede ruimtelijke inpassing. Vanuit het
oogpunt van ruimtelijke kwaliteit en de zorgen van mensen over de
impact van de energietransitie op hun leefomgeving, is het belangrijk dat
beschikbare ruimte op daken en andere terreinen zoals snelwegen en
vuilnisbelten, maximaal worden benut. Het kabinet waardeert ook het
proces dat de moties teweeg hebben gebracht. De eerste motie heeft
geleid tot een goed gesprek met een afvaardiging van de in de motie
genoemde partijen. Dit gesprek vond plaats met het IPO namens de
provincies, de VNG namens de gemeenten, de LTO namens de agrarische
sector, Netbeheer Nederland namens de netbeheerders, de Natuur en
Milieufederaties, Holland Solar en de Nederlandse Vereniging voor
Duurzame Energie (NVDE). Alle partijen onderschrijven het doel van de
motie (het ontzien van landbouw en natuur) en hebben gezamenlijk
verkend wat ervoor nodig is om dit voor elkaar te krijgen. Ter ondersteuning van bovengenoemd proces heeft een extern bureau (Bureau
Bosch & Van Rijn) met de bijgevoegde rapportage het huidige ruimtelijk
beleid voor de ruimtelijke inpassing zon-PV in kaart gebracht (zie bijlage
1)1. Ter aanvulling hierop heeft Wageningen University en Research
(WUR) met de bijgevoegde literatuurstudie de kansen en effecten
beschreven van zon-pv op landbouw, natuur en het bodemleven en de
relatie met landschap en beleving (zie bijlage 2)2.
De sector voor zonnepanelen ontwikkelt zich snel. Daardoor kunnen deze
panelen steeds grootschaliger worden toegepast. Op die manier levert
deze sector een waardevolle bijdrage aan het kosteneffectief realiseren
van de klimaatdoelstellingen van het kabinet. Tegelijk vereist grootschaligere toepassing dat er voldoende waarborgen zijn voor het behoud van
ruimtelijke kwaliteit. Gezamenlijk zijn we met deze partijen gekomen tot
een brede mix van maatregelen zowel voor de overheid als de sector.
Voor de overheid gaat het hierbij om een combinatie van (nationaal,
provinciaal en gemeentelijk) ruimtelijk beleid, financiële instrumenten en
overige regelgeving die niet alleen bijdraagt aan het ontzien van
landbouw en natuur maar ook aan het stimuleren van latente daken en
het slim combineren van functies.
2. Feiten, cijfers, bevindingen
Ontwikkeling in cijfers
Uit cijfers van RVO.nl (april, 2019) blijkt dat het totaal aantal zonneparken
(beschikt in de SDE+ en gerealiseerd) ruim 300 bedraagt. Uit de aanvragen
van de afgelopen voorjaarsronde blijkt dat er in totaal voor 0,7 GW aan
grondgebonden systemen en 2,1 GW aan gebouwgebonden systemen is
aangevraagd. De projecten uit deze ronde moeten nog wel op technische
en financiële haalbaarheid worden beoordeeld maar laten – gemeten naar
opgesteld vermogen – een verhouding zien van 73% gebouw- en 27%
grondgebonden. Deze verhouding is over de verschillende jaren
behoorlijk constant. Als hier de specifieke regelingen voor kleinschalig
zon-PV (saldering, postcoderoos) in beschouwing worden genomen, is het
aandeel grondgebonden zonneparken naar verwachting lager.

1
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

2

Uit onderstaande tabel van het CBS (april, 2019) blijkt dat de relatieve
groei van zonneparken als nieuw fenomeen sterker is dan die van zon op
dak. Tegelijk is in de tabel terug te zien dat hoeveelheid opgesteld
vermogen zon-PV op daken tussen 2017 en 2018 is gegroeid met 1.156
MW en het opgesteld vermogen aan zonneparken op land met 346 MW.
Hiermee komt het aandeel zonneparken op land op ruim 10% van totaal
opgesteld vermogen aan zon-PV.

2017
2018

Totaal (MW)

Zonneparken (op
land)

Daken bedrijven

Daken woningen

2911
4414

98
444

1131
1662

1682
2307

Analyse huidig ruimtelijk beleid
Bureau Bosch & Van Rijn heeft gekeken of provincies beleid hebben voor
de ruimtelijke inpassing van zon-PV, hoe dit beleid eruit ziet en hoe dit
beleid doorwerkt in de praktijk.
Vrijwel alle provincies hebben ruimtelijk beleid voor zon-PV, dit beleid is
(recent) vastgesteld of wordt op korte termijn vastgesteld. Hierbij is wel
sprake van onderlinge verschillen. Vrijwel alle provincies sluiten natuurgebieden en andere waardevolle gebieden uit. Daar waar dat niet het geval
is, moeten zonnevelden voldoen aan de geldende beschermings- en
instandhoudingsdoelen. Deze leiden er volgens de onderzoekers toe dat
er vanuit de markt weinig initiatieven zijn om zon-PV te realiseren in
natuurgebieden. Tot slot hebben de meeste provincies een voorkeur voor
zonneparken op restgronden.
Uit de analyse van Bosch & Van Rijn blijkt dat met het huidige beleid
weinig ruimtelijke beperkingen worden opgeworpen voor zon-PV op
daken en onbenutte terreinen. Voor het plaatsen van zon-PV op landbouwgronden blijken meer ruimtelijke beperkingen te gelden. Deze volgen met
name uit landschappelijke inpassingsvereisten omdat de landbouwgronden zich bevinden in het buitengebied. Specifieke landbouwkundige
waarden spelen hierbij geen rol, mede omdat dit lastig toetsbaar is. In dit
verband merkt men op dat indien vanuit de markt gekozen wordt voor
zon-PV op landbouwgronden, de keuze naar verwachting eerder zal vallen
op minder waardevolle agrarische gronden omdat hier een lagere
opstalvergoeding geldt, wellicht met uitzondering van locaties die direct
naast een trafostation liggen. Bosch & Van Rijn doen in hun rapport
enkele suggesties waarmee het onderwerp «landbouwkundige waarde»
beter toepasbaar kan worden gemaakt voor het komen tot ruimtelijke
afwegingen.
Het provinciaal beleid geeft in bijna alle gevallen (toetsende/restrictieve)
kaders mee, die gemeenten in acht moeten nemen bij het toetsen van
individuele projectaanvragen. Voor gemeenten die worden overspoeld
met aanvragen vanuit de markt werken dergelijke kades goed voor het
(tijdelijke) niet in behandeling nemen van de aanvragen. De onderzoekers
merken op dat het uiteraard in alle gevallen beter is om gemeentelijk
beleid op te stellen voor grondgebonden zonneparken. De beoogde
doorwerking van provinciaal beleid naar dit gemeentelijk beleid is niet in
alle gevallen even helder. Gemeenten hebben in dat geval geen duidelijke
provinciale kaders om de wenselijkheid van zon-PV goed af te kunnen
wegen en dienen dat zelf lokaal in te vullen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

3

In relatie tot de motie constateert men dat «het vigerende provinciale
beleid de landbouwgronden en natuurgebieden goed beschermt». Zonder
aanvullend stimuleringsbeleid voor zon op dak gaat dit aandeel echter
volgens Bosch & Van Rijn «niet sneller groeien». Het bureau spreekt zich
niet expliciet uit over de vorm van een nationaal afwegingskader of
zonneladder. Het proces voor de totstandkoming van de RES’en biedt
volgens de onderzoekers een mooie kans om meer proactief op te sturen
voor kaders die zon op dak stimuleren en natuur- en landbouwgronden
beschermen.
Effecten op landbouw en natuur
De WUR stelt dat zonnevelden voor stoppende boeren en akkerbouwers
een verleidelijk alternatief of aanvulling op de bedrijfsvoering kan zijn.
Voor melkveehouders is zon-PV op open grond minder aantrekkelijk,
omdat grondoppervlakte belangrijk is voor het aantal dieren dat
gehouden kan worden. Als boeren hun landbouwgrond ter beschikking
stellen voor zon-PV heeft dat wel als consequentie dat de ontwikkelingsruimte voor blijvende bedrijven wordt beperkt. Bosch & Van Rijn heeft
uitgerekend wat de ruimtevraag naar zon-PV theoretisch kan betekenen
voor het aandeel landbouwgrond. In 2030 zou maximaal 0,7% van de
gronden die nu een landbouwbestemming hebben benut worden voor
zonneparken. Hierbij geldt de aanname dat de doelstelling voor
hernieuwbare elektriciteit op land voor 50% ingevuld wordt met zon-PV en
deze zon-PV geheel op landbouwgrond zou landen. In de praktijk zal het
aandeel landbouwgrond dat benut wordt voor zon-PV naar verwachting
lager uitvallen, omdat ook een deel van de projecten dakgebonden
systemen betreft (zie cijfers SDE+).
De WUR heeft gekeken naar wat er in de literatuur bekend is over de
effecten van zonnepanelen op flora, zoogdieren, vogels, insecten en
andere ongewervelden, amfibieën en reptielen en aquatische organismen.
Daaruit komt een beeld naar voren dat in het algemeen veel van deze
diersoorten lijken voor te komen in zonneweides en er geen direct
negatief effect is. Voor sommige soortgroepen, zoals weidevogels die
vooral open terreinen prefereren, zullen zonneparken echter minder
aantrekkelijk zijn.
In antwoord op vragen van uw Kamer over het bericht dat windmolens
medeoorzaak zijn van insectensterfte (Aanhangsel Handelingen II 2018/19,
nr. 2816, ontvangen 27 mei 2019) is door mijn collega van LNV toegezegd
dat bij de beantwoording van de motie Dik-Faber nader zal worden
ingegaan op de positieve en negatieve gevolgen voor zonneparken op
insecten. De WUR geeft aan dat de aanwezigheid van zonneparken voor
hommels en vlinders weinig verschil maakt in soortenrijkdom, maar wel
positief is voor de aantallen per oppervlakte van deze insecten. Voor
sprinkhanen en krekels zijn de beschaduwde stukken minder aantrekkelijk,
maar vanwege het microklimaat zijn de stroken waar wel zon komt juist
wel aantrekkelijk. Voor watergerelateerde insecten blijken zonneparken zo
aantrekkelijk dat ze worden geprefereerd boven de niet bedekte watervlaktes.
Uiteindelijk werken ze zo als val. Hoewel de effecten op populatieniveau
niet bekend zijn, lijkt het verstandig hier rekening mee te houden door
panelen op land in de buurt van water zoveel mogelijk te vermijden of met
gerichte maatregelen de aantrekkingskracht van panelen zelf te verminderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

4

De onderzoekers van de WUR zien volop mogelijkheden voor het
verhogen van de biodiversiteit bij zonneparken. De beste kansen zijn er
voor vegetatie, insecten en een aantal vogelsoorten. De praktijk is echter
dat het verbeteren van biodiversiteit in veel gevallen nog weinig aandacht
heeft en dat de inrichting van het zonnepark en het beheer van groot
belang zijn voor het realiseren van natuurwaarden. Cruciaal voor een
combinatie zonnepark en biodiversiteit is dat er voldoende licht en water
op de bodem blijft komen. De WUR constateert een kennisleemte over het
effect van zonneparken op bodemkwaliteit en bodemleven. De
voornaamste zorg is dat minder licht en een andere verdeling van het
water via minder planten(wortels) zullen leiden tot minder bodemleven,
lagere organische stofgehalten en een afname van de bodemvruchtbaarheid. Dit is met name van belang als de grond later weer voor
landbouw gebruikt zou worden.
De WUR stelt dat zonnepanelen op het water zeker kansrijk zijn en dat
deze toepassing minder nadelen heeft (verlies landbouwgrond, beleving
landschap) dan zonnepanelen op land. Er zijn diverse mogelijkheden om
bij zonnepanelen op water constructies aan te brengen die de biodiversiteit kunnen verhogen. Hierbij hebben constructies die het water niet
volledig afdekken van licht, ecologisch gezien de voorkeur. Dit zou nader
onderzocht kunnen worden. Bij grootschalige projecten met zonnepanelen
op water zal het effect op de voedselbeschikbaarheid voor watervogels
onderzocht moeten worden.
Qua belevingswaarde van een landschap verwachten de onderzoekers dat
deze af zal nemen door het realiseren van een zonnepark, waarbij
meespeelt hoe het huidige landschap gewaardeerd wordt. De onderzoekers zien goede mogelijkheden voor mitigerende maatregelen, zoals
een strook dichte vegetatie rondom het park dat het park aan het zicht
onttrekt.
3. Beleidsconclusies in de vorm van bijgesteld ruimtelijk beleid
Zorgvuldig omgaan met landbouw en natuur
Het kabinet acht het vanuit het oogpunt van voedselzekerheid, biodiversiteit, landschap en cultuurhistorie van belang dat zorgvuldig wordt
omgegaan met landbouwgronden en natuur. Tegelijk staat het kabinet
voor de opgave om op kosteneffectieve wijze een CO2-reductie te
realiseren van tenminste 49% in 2030. Het kabinet constateert dat
zonneparken hier een waardevolle bijdrage aan kunnen leveren en dat
slimme aanleg van zonneparken samen kan gaan met het verbetering van
de biodiversiteit en ontzien van natuur- en landbouwgronden. Projecten
voor zon-PV kunnen onderdeel uitmaken van het verdienmodel van
boeren. Tegelijkertijd kunnen deze ook de ontwikkeling van de landbouw
in een gebied in de weg staan, bijvoorbeeld als door de keuze voor
zonneweiden de omslag naar kringlooplandbouw in het gebied
belemmerd wordt. Tegelijk wil het kabinet het gebruik van landbouw en
natuurgronden niet als zodanig uitsluiten mits projecten binnen de
huidige kaders kunnen worden ingepast. Bij de huidige kaders voor
projecten in landbouwgebieden wordt gedacht aan landschappelijke
inpassingsvereisten en voor natuur aan het vigerende natuurbeleid. Zoals
uit de onderzoeksresultaten blijkt, leidt dat beleid er in de praktijk al toe
dat op bepaalde locaties extra inpassingsmaatregelen worden genomen
of dat projecten in het geheel niet worden of kunnen worden gerealiseerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

5

Voorkeursvolgorde die doorwerkt naar de Regionale Energiestrategieën
Ruimtelijk beleid van overheden is cruciaal voor het ontzien van landbouw
en natuur. Uit het onderzoek van Bosch & Van Rijn blijkt dat vrijwel alle
provincies ruimtelijk beleid voeren in de geest van de motie. Ook dit juicht
het kabinet toe. Wel constateert het kabinet, samen met de andere
betrokken partijen, dat dit ruimtelijk beleid in veel provincies vrij recent is
geëffectueerd. Doorwerking naar initiatieven voor zonneparken is dan ook
pas vrij recent tot stand gekomen.
Het komend jaar starten gemeenten en provincies met het opstellen van
Regionale Energiestrategieën. Op basis hiervan zullen nieuwe beleidskeuzes en afwegingen gemaakt worden, gericht op het ruimtelijk inpassen
van 35 TWh hernieuwbare energie op land in 2030. Deze opgave is
techniekneutraal, wat er in de praktijk op neerkomt dat deze opgave zal
worden ingevuld met windmolens of zon-PV-systemen. In het kader van
de RES’en wordt momenteel regionaal verkend hoe deze opgave met
ruimtelijke kwaliteit kan worden ingepast en kan worden verbonden aan
andere ruimtelijke opgaven in de betreffende regio, zoals natuur en
landbouw. Hierbij zal bij de RES’en gebruik kunnen worden gemaakt van
ruimtelijk ontwerpers en landschapsarchitecten om daarmee de
afwegingen en de consequenties inzichtelijk te maken. De uitkomsten van
het RES-proces worden door de verantwoordelijke gemeentes en
provincies vastgelegd in hun eigen omgevingsvisies, -plannen en
verordeningen. Gelijktijdig brengen vooroplopende gemeentes hun eigen
kennis en ervaring mee in de RES.
Het kabinet acht het van belang dat gemeenten en provincies een
integrale afweging maken in het licht van de motie. Het kabinet is daarom
met het IPO, de VNG en genoemde maatschappelijke organisaties een
voorkeursvolgorde overeengekomen, die voorziet in het ontzien van
landbouw- en natuurgronden en het stimuleren van zon op daken. Deze
voorkeursvolgorde zal in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden
opgenomen, die provincies en gemeenten kunnen benutten om af te
wegen waar zon-PV het beste kan worden ingepast.
Omschrijving van de voorkeursvolgorde
De afwegingprincipes van de NOVI3 leiden tot een voorkeur voor
zonnepanelen op daken en gevels van gebouwen. Het inpassen op daken
en gevels draagt niet alleen bij aan het combineren van functies. Omdat
hier al sprake is van bebouwing zal het introduceren van zonnepanelen op
deze plekken doorgaans minder invloed hebben op de kenmerken of
identiteit van een gebied4. Vanuit diezelfde principes hebben daarna
onbenutte terreinen in bebouwd gebied de voorkeur. Om aan de gestelde
energiedoelen te voldoen, kan blijken dat ook locaties in het landelijk
gebied nodig zijn. Ook in dat geval gaat de voorkeur uit naar het zoeken
van slimme functiecombinaties. Hoewel natuur- en landbouwgebieden
daarbij niet volledig worden uitgesloten, ligt de voorkeur bij gronden met
een andere primaire functie dan landbouw of natuur, zoals waterzuiveringsinstallaties, vuilnisbelten, binnenwateren of bermen van spoor- en
autowegen.

3

Combineren boven enkelvoudig; 2. Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal; 3.
Afwentelen voorkomen.
4
Dit verschilt per locatie. In historische stads- en dorpskernen wordt hier doorgaans ook al
rekening mee gehouden vanuit het belang van erfgoed.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

6

Deze voorkeursvolgorde houdt geen volgtijdelijkheid in. Na het verkennen
van mogelijkheden voor het toepassen van zon-PV kan gestart worden
met het gelijktijdig benutten van gekozen mogelijkheden.
Doorwerking van de voorkeursvolgorde
In het kader van het RES-proces monitoren Rijk, provincies en gemeenten
op welke wijze deze voorkeursvolgorde is toegepast en wat de nationale
effecten zijn op landschap, natuur- en landbouwgronden. Zij vragen het
PBL om hierop te reflecteren en rapporteren hierover terug naar gemeenteraden en provinciale staten. Ook mijn collega van BZK zal hierover na
oplevering van de concept-RES’en rapporteren aan uw Kamer. Hiermee
geeft het kabinet invulling aan de gewijzigde motie van het lid Dik-Faber
c.s. (Kamerstuk 34 682, nr. 25). In lijn met diezelfde motie spraken mijn
collega van BZK en ik met het IPO en de VNG af dat de provincies en
gemeenten -vooruitlopend op de totstandkoming van de RES’envergunningsaanvragen voor nieuwe zonneparken op natuur- en
landbouwgronden gaan toetsen aan deze voorkeursvolgorde, of een
vergelijkbaar door decentrale overheden vastgesteld afwegingskader.
Met deze gezamenlijke aanpak kiest het kabinet ervoor om de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke afweging bij het inpassen van zon-PV niet
van de decentrale overheden over te gaan nemen, door een dwingend
kader voor te gaan schrijven, zoals bij de ladder voor duurzame verstedelijking. Het kabinet is van mening dat de decentrale invulling van het
ruimtelijk beleid van groot belang is voor de regio’s om zelf af te wegen
waar en op welke wijze de benodigde hernieuwbare elektriciteit op een
zorgvuldige wijze en met oog voor het landschap, landbouwkundige en
natuurwaarden kan worden ingepast. Zij zijn immers als beste in staat om
te bepalen hoe deze inpassing past in het toekomstperspectief voor het
eigen gebied. Bovendien zou een dwingende invulling voor zon-PV vanuit
de rijksoverheid leiden tot ongewenste juridificering van het ruimtelijke
proces zonder dat dit bijdraagt aan een kwalitatief betere afweging. De
verwachting is dat gemeenten en provincies met deze voorkeursvolgorde
meer sturingsinstrumenten hebben om de landbouw- en natuurgronden
zoveel mogelijk te kunnen ontzien. Het kabinet roept provincies en
gemeenten daarom op hier regie te nemen door het formuleren van
heldere ruimtelijke kaders. Overigens begrijpt het kabinet dat alle
provincies momenteel zelf al bezien of hun beleid, tegen de achtergrond
van deze moties en de snelle ontwikkelingen op het gebied van de
zonneparken, verdere aanvulling behoeft. Ook gemeenten zijn hier al mee
bezig.
Het kabinet constateert dat gemeenten en provincies geholpen kunnen
zijn bij meer handvatten voor het betrekken van landbouwkundige waarde
van landbouwgronden bij het al dan niet plaatsen van zonneweiden op
landbouwgronden in gebieden met hoge landbouwkundige waarde.
Aanleiding is o.a. de conclusie van Bosch & Van Rijn dat de landbouwkundige waarde van gronden lastig toetsbaar is. Dit terwijl voor de
ontwikkeling van de landbouw5 een dergelijk criterium onderdeel hoort te
zijn van de afweging. De Minister van LNV gaat de komende maanden
samen met de decentrale overheden, natuurorganisaties, energie- en
landbouwsector na wat ervoor nodig is om deze afweging beter dan nu te
kunnen maken.

5

LNV visie «Waardevol en verbonden» (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 72 publicatie 5 oktober 2018)
en Realisatieplan Visie LNV: Op weg met nieuw perspectief (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 76,
17 juni 2019).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

7

In dit verband wijst het kabinet op de «constructieve zonneladder» die de
Natuur- en Milieufederaties mede naar aanleiding van de motie Dik-Faber
ontwikkeld hebben. De constructieve zonneladder beschrijft hoe
gemeenten en provincies samen met de gemeenschap stapsgewijs lokaal
beleid kunnen ontwikkelen voor een goede inpassing van zonne-energie.
Daarnaast werkt de sector via de branchevereniging Holland Solar zelf aan
een gedragscode voor het ontwikkelen van zonnevelden. Uitgangspunt is
dat samen met de omgeving over de vormgeving van zonnevelden wordt
nagedacht, dat zonnevelden per saldo een verbetering voor het gebied
betekenen. Zo werkt de sector aan voorschriften en leidraden om
natuurwaarden in een gebied te kunnen versterken. De sector ziet
hiervoor mogelijke maatregelen als natuurlijke omheining (heggen) en
ruimte tussen panelen inclusief het benodigde beheer. Een ander
uitgangspunt is dat parken zo worden ingericht dat er geen onomkeerbare
ontwikkeling plaatsvindt. Met andere woorden het oorspronkelijke
grondgebruik moet indien gewenst na het zonnepark weer mogelijk zijn;
beleidsmatig en fysiek. Kortom de sector voelt zich hier (inclusief de
daarmee samenhangende kosten) verantwoordelijk voor en gaat op dit
moment na in welke vorm dit laatste het beste kan worden vastgelegd.
Het kabinet wijst erop dat de gedragscode van de sector zelf een nuttig
hulpmiddel kan zijn voor het vormgeven van participatie, in aanvulling op
de daaraan bij of krachtens de Omgevingswet gestelde eisen. Indien er
sprake is van zonneparken van 50 MW of groter geldt dat het Rijk de
projectprocedure uit de Omgevingswet moet toepassen waarvoor in het
Omgevingsbesluit nadere regels6 zijn gesteld over participatie in een
vroegtijdig stadium van de voorbereiding van het project. Verder wijst het
kabinet op de Green Deal Participatie van de Omgeving bij Duurzame
Energieprojecten waarin sectoren, overheden en maatschappelijke
organisaties op dit moment werken aan een handreiking hoe participatie
bij duurzame energieprojecten het beste vorm kan krijgen. De zonneenergiesector is hier actief bij betrokken. De samenwerking met lokale
energiecoöperaties biedt volgens het kabinet goede mogelijkheden om
het lokaal eigenaarschap van projecten verder te verbeteren. Dit sluit goed
aan op de ambitie in het ontwerp-Klimaatakkoord om de omgeving en
marktpartijen gelijkwaardig samen te laten werken in de ontwikkeling,
bouw en exploitatie. Dit vertaalt zich in een evenwichtige eigendomsverdeling in een gebied waarbij gestreefd wordt naar 50% eigendom van de
productie van de lokale omgeving (burgers en bedrijven). Het streven
voor de eigendomsverhouding is een algemeen streven voor 2030.
Kosten, aansluit- en transportmogelijkheden betrekken in
ruimtelijke afweging
Een belangrijke overweging in de motie is de beschikbaarheid van
netcapaciteit. Het kabinet zet in op het actief betrekken van de netbeheerders bij keuzes voor opweklocaties zodat mogelijkheden voor
aansluiting en transport hierbij worden meegewogen. Omdat zonneparken relatief snel kunnen worden gebouwd, lukt het netbeheerders niet
om het elektriciteitsnet tijdig aan te passen. Dit leidt ertoe dat sommige
ontwikkelaars de beschikbaarheid van stations met voldoende netcapaciteit meewegen bij het zoeken naar geschikte opweklocaties. In de
praktijk blijkt dat indien er een station met voldoende capaciteit is
gevonden, ontwikkelaars -vanuit kostenoverwegingen- zoeken naar
potentiele opweklocaties die daarbij in de buurt liggen.

6

Hiermee is uitwerking gegeven aan de leden vier en vijf van artikel 5.47 van de wet, die bij
amendement van de leden Dik-Faber en Mulder (Kamerstuk 33 962, nr. 163) zijn toegevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

8

Een locatie voor zon-PV dichtbij een aansluiting heeft vanuit ruimtelijke
kwaliteit niet in alle gevallen de voorkeur. Bijvoorbeeld als daardoor
beslag wordt gelegd op waardevolle natuur of landbouwgrond. Dit is een
andere reden om meer proactief te zoeken naar geschikte locaties voor
zon-PV waarbij dan tegelijk de mogelijkheden voor een netaansluiting
worden beschouwd. Om die reden werken de netbeheerders actief mee
bij de totstandkoming van de RES’en. Hierbij wordt bezien hoe de
netbeheerders de mogelijkheid kan worden geboden om meer proactief te
investeren in uitbreiding van het net en onnodige netinvesteringen te
voorkomen met behulp van slimme oplossingen. Met mijn brief aan uw
Kamer van 28 juni 2019 (Kamerstuk 30 196, nr. 669) ga ik dieper in op de
maatregelen die een bijdrage leveren aan het terugdringen van het gebrek
aan transportcapaciteit.
Tevens wijst het kabinet op de inzet van deelnemende partijen in het
ontwerp-Klimaatakkoord om de komende jaren een kostprijsreductie te
realiseren voor hernieuwbare elektriciteit en de integrale kosten voor het
energiesysteem zo laag mogelijk te houden (Kamerstuk 32 813, nr. 342).
Het doel hierbij is dat na 2025 hernieuwbare elektriciteit concurrerend
wordt met de marktwaarde van de geproduceerde elektriciteit en goed
inpasbaar is in het energiesysteem. Hiervoor is een kostenreductiepad
opgesteld met teruglopende kosten per jaar die het uitgangspunt vormen
voor de tarieven in de SDE++. Ter ondersteuning wordt er een kostenafwegingskader opgesteld dat helpt om binnen de RES’en tot kosteneffectieve afwegingen te komen.
Door de aansluitmogelijkheden en het kostenafwegingskader expliciet te
betrekken bij de wens om ruimtelijk kwaliteit te behouden en landbouw en
natuur zoveel mogelijk te ontzien, wordt de regio in staat gesteld deze
belangen breder tegen elkaar af te wegen voordat hierin keuzes worden
gemaakt.
4. Beleidsconclusies – Versnellen zon-PV op latente daken en
onbenutte terreinen
Zoals aangegeven kan het ruimtelijk beleid niet los worden gezien van
stimulerend of belemmerend beleid voor zon-PV op dak of onbenutte
terreinen. Ook voor het versnellen van zon-PV op daken en onbenutte
terreinen is gezocht naar een set aan maatregelen waarmee latente daken
en onbenutte terreinen maximaal worden benut, in lijn met de eerste
motie Dik-Faber.
Financiële instrumenten
Het kabinet geeft met de saldering, postcoderoos, SDE+, SDE++ en EIA
financiële stimulansen om dakgebonden toepassing van zon-PV te
bevorderen.
SDE+
De SDE+ is op dit moment het belangrijkste instrument voor de stimulering van de productie van hernieuwbare energie. Binnen deze SDE+
geldt vanaf 2019 dat de grotere zon-PV-systemen een hoger basisbedrag
krijgen voor daksystemen dan voor grondgebonden systemen. Daksystemen ontvangen volgens deze systematiek dus een hoger subsidiebedrag. Dit is bewust gedaan omdat gebleken is dat systemen op dak
gemiddeld genomen een hogere kostprijs hebben dan grondgebonden
systemen. Op deze manier wordt dit verschil ondervangen en kunnen
initiatiefnemers met dak-systemen een vergelijkbaar rendement behalen
als bij grondgebonden systemen. Ook is er bij het bepalen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

9

kostprijs van veldopstellingen geen rekening gehouden met eventueel te
betalen grondvergoedingen.
Hiernaast wordt op grond van het regeerakkoord de SDE+ vanaf 2020
verbreed naar de SDE++ (Kamerstuk 31 239, nr. 300). In de systematiek
van de SDE++ zal in de rangschikking van de CO2-reducerende technieken
gecorrigeerd worden voor eigen verbruik. Hiermee verbetert de relatieve
rangschikking van systemen met eigen verbruik ten opzichte van
systemen zonder eigen verbruik. In de praktijk zullen daksystemen
daarmee eerder in aanmerking komen voor subsidie dan op grond van de
SDE+ 2019. Het kabinet hecht eraan dat zon-PV kan worden toegepast op
parkeerdaken en andere grote overkappingen en zal bij het verder
vormgeven van de SDE++ onderzoeken of het nodig is de regeling
hiervoor te verbeteren.
Salderingsregeling, de postcoderoosregeling en de EIA.
Het aantal zonnepanelen bij huishoudens is mede dankzij de salderingsregeling de afgelopen jaren sterk gegroeid. Ondanks de stapsgewijze
afbouw van de salderingsregeling vanaf 1 januari 2023 (Kamerstuk 31 239,
nr. 299), is de verwachting dat de terugverdientijd voor huishoudens die al
zonnepanelen hebben of deze kabinetsperiode nog investeren in
zonnepanelen, gemiddeld circa 7 jaar zal blijven. Voor investeringen in
zonnepanelen die na deze kabinetsperiode worden gedaan, is de
verwachting op basis van de huidige inzichten, dat de terugverdientijd iets
kan oplopen boven de 7 jaar. Uit de evaluatie van de salderingsregeling
uit 2016 is onder andere gebleken dat men bereid is te investeren in
zonnepanelen als de terugverdientijd tussen circa 5 en 9 jaar is. Om die
reden verwacht het kabinet dat er een stevige stimulans voor
huishoudens blijft om zonnepanelen op het eigen dak te leggen.
De regeling voor de Energie Investeringsaftrek (EIA) geeft bedrijven fiscaal
voordeel als ze investeren in technieken die bijdragen aan besparing en
duurzame opwek van energie. Bij duidelijk omschreven investeringen die
een forse energiebesparing opleveren, kunnen bedrijven 45% van de
investeringskosten aftrekken van de winstbelasting. Dat kan bovenop de
gebruikelijke afschrijving. Hierin wordt de eis opgenomen dat alleen
investeringen in zon-PV op daken -en dus niet op (landbouw)grondkunnen worden afgetrokken van de winst.
Onderzoek en innovatie
Omdat de zon-PV sector zich sterk ontwikkelt, ziet het kabinet goede
mogelijkheden om met kennisontwikkeling en innovatie bij te dragen aan
zorgvuldige ruimtelijke inpassing en het vinden van creatieve oplossingen
voor de toepassing van zon-PV op daken en andere vormen van
meervoudig ruimtegebruik. In het programma Demonstratie Energie- en
Klimaatinnovatie (DEI+) is dit jaar voor het eerst specifiek budget
vrijgemaakt voor innovaties waarbij aandacht voor draagvlak, landschappelijke waarden en het optimaal benutten van de beschikbare ruimte
centraal staan. De DEI+ is een investeringssubsidie van maximaal € 6
miljoen per project voor pilot- en demonstratieprojecten waarbij innovatieve producten, uitvoeringsvormen en diensten ontwikkeld worden.
Aanvullend wordt momenteel via de Topsector Energie bezien in hoeverre
er meer onderzoek nodig is naar negatieve en positieve ecologische
effecten van zon op land en water. Zo is de Topsector Energie recent
gestart met een onderzoeksprogramma, als onderdeel van de uitwerking
van het Meerjarig Missiegedreven Innovatieprogramma voor
hernieuwbare energieproductie op land. Het gaat in dit programma om de
effecten van zonneparken op land op de bodem en natuurwaarden, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

10

mogelijkheden om negatieve effecten niet alleen te mitigeren maar juist
de positieve ecologische effecten te versterken. Hier vindt samenwerking
op plaats met het nationaal consortium Zon in landschap en landbouw
wat dit onderwerp ook nadrukkelijk op de agenda heeft staan. In dit
nationaal consortium werkt een veelheid aan partijen uit het platinum
vierkant (bedrijfsleven, kennisinstellingen, overheden en maatschappelijke
organisaties/ngo’s) samen aan de opgave om zonneparken een positieve
impact te laten hebben op het landschap en in de landbouw.
Bouwregelgeving
Op dit moment gelden beperkte mogelijkheden om toepassing van zon-PV
op daken af te dwingen. De Minister van BZK zal daarvoor een wijziging
van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl – opvolger van het
Bouwbesluit 2012 onder de Omgevingswet) in procedure brengen
waarmee gemeenten conform de motie meer mogelijkheden krijgen om
het duurzaam gebruik van daken na de lokale afweging ook richting
burgers en bedrijven af te dwingen. Het voornemen is om gemeenten in
het Bbl de bevoegdheid te geven via een zogenoemde maatwerkregel in
het omgevingsplan te eisen dat nieuwe gebouwen die niet al onder de
voorgenomen BENG-eisen vallen, zoals onverwarmde industriehallen,
hun dak moeten gebruiken voor duurzame opwek van energie of
klimaatadaptatie. De gemeente kan hierbij gebiedsgericht differentiëren.
De reden dat deze mogelijkheid zich niet richt op nieuwe gebouwen die al
onder de voorgenomen BENG-eisen vallen, is dat die BENG-eisen al
verplichten tot een minimaal aandeel hernieuwbare energie.
Ook voor bestaande gebouwen worden de mogelijkheden voor
gemeenten in het Bbl verruimd om zon op daken te stimuleren. Bij
bestaande daken bestaat grotere noodzaak voor individueel maatwerk.
Soms zal duurzaam gebruik van een bestaand dak alleen haalbaar zijn als
hier financiële mogelijkheden, zoals een subsidie, tegenover staan of
wordt aangesloten bij een natuurlijk vervangingsmoment, zoals renovatie.
Daarom is er voor de bestaande bouw gekozen voor zogenoemde
maatwerkvoorschriften. Een dergelijk voorschrift landt in een maatwerkbesluit en moet altijd in het individuele geval door het bevoegd gezag
gemotiveerd worden.
Met het aanpassen van de bouwregelgeving creëert het kabinet nieuwe
bevoegdheden voor gemeenten. Het kabinet roept gemeenten ook op om
hier actief gebruik van te maken zodat waar mogelijk elk dak wordt benut
als zonnedak.
Rijksvastgoed
Met de inzet van het eigen vastgoed (gebouwen en gronden) wil het Rijk
een bijdrage leveren aan de ruimtevraag van hernieuwbare elektriciteit en
daarmee aan het ontzien van landbouw- en natuurgronden voor de
toepassing van zon-PV. Het Rijk zoekt daarvoor naar slimme functiecombinaties waarmee de opwek van duurzame energie kan worden gecombineerd met de huidige functie waar gebouwen en gronden voor worden
ingezet. Het Ministerie van EZK heeft aan Rijkswaterstaat, het Rijksvastgoedbedrijf en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland de opdracht
gegeven voor het Pilotprogramma hernieuwbare energie op Rijks(waterstaats)gronden. Het doel van dit programma is om te leren hoe dit
door middel van tendering het beste vorm gegeven kan worden. De eerste
pilots zijn reeds gestart en betreffen allen zon-pv. Met de beantwoording
van de door uw Kamer aangenomen motie van het lid Mulder c.s.
(Kamerstuk 32 813, nr. 297) zal ik uw Kamer na de zomer de verdere
aanpak schetsen die het kabinet hierbij voor ogen heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

11

Versneld benutten latente daken door derde partijen
In veel gevallen is de potentie van daken groter dan de elektriciteitsbehoefte van de betreffende dakeigenaar. Om de volledige potentie van
daken te benutten kunnen derde partijen de mogelijkheid krijgen om op
deze daken zon-PV projecten te exploiteren. Op dit moment zijn hiervoor
al diverse partijen in de markt actief die opstalovereenkomsten sluiten
met dakeigenaren.
Een kansrijke maatregel voor het versnellen van zon op dak is om in de
regio vraag en aanbod naar daken voor de opwek van zonne-energie
bijeen te brengen en te bundelen. In het proces om tot beantwoording van
deze moties te komen, geven provincies aan veel heil in deze maatregel te
zien. Sommige provincies en gemeenten vervullen hier al een actieve rol
in. Een mooi voorbeeld hiervan is de «Dakenbank033» waarmee op
initiatief van de gemeente Amersfoort en de lokale energiecoöperatie
dakeigenaren en ontwikkelaars met elkaar in verbinding worden gebracht.
Ook bij het opstellen van contracten komen meerdere praktische
belemmeringen kijken. Wie iets aan een pand verandert, moet dat met de
hypotheekverlener bespreken. Want een verandering kan consequenties
hebben voor de waarde van het pand. Ook speelt bijvoorbeeld de vraag of
een exploitant voor onderhoud het recht heeft om het dak te betreden. In
het kader van de Green Deal Financiering hebben partijen met elkaar een
modelakte ontwikkeld «Model Opstalrecht Zonnestroomsysteem
(dakproject)» waarmee het opstellen van contracten met dakeigenaren
voor het opstalrecht is vergemakkelijkt. In deze modelakte worden veel
vragen en belemmeringen (zoals natrekking en het opruimen van
panelen) die spelen bij zonnepanelen van derde partijen op grote daken
ondervangen.
De modelakte maakt het mogelijk duidelijke afspraken te maken tussen de
eigenaar van de panelen en de eigenaar van het gebouw over zaken als
eventuele aansprakelijkheid, overdracht en faillissement. Inmiddels wordt
actief van deze modelakte gebruik gemaakt. Deze akte is op dit moment
nog niet geschikt voor leaseconstructies waarbij de zonnepanelen niet in
eigendom blijven van de zonnepanelenondernemer en/of bedrijven die op
erfpachtgrond staan. Omdat in zulke gevallen sprake is van extra
complexiteit, bestaat het risico dat projecten trager of helemaal niet van
de grond komen. Om die reden heeft het Ministerie van EZK de Nederlandse Vereniging van Banken gevraagd de modelakte uit te breiden zodat
hiervan ook gebruik kan worden gemaakt indien er sprake is van lease of
erfpacht. De uitbreiding van deze modelakte is bijna afgerond. Naar
verwachting zal het daarmee makkelijker worden om snel tot realisatie te
komen van projecten in lease- of erfpachtsituaties.
5. Conclusies en monitoring
Het kabinet heeft de verwachting dat de genoemde maatregelen leiden tot
het beter benutten van daken en onbenutte terreinen en zoveel mogelijk
ontzien van landbouw en natuur. Het kabinet zal ook monitoren of de
maatregelen dit beoogde effect hebben. Indien dit effect onvoldoende
blijkt te zijn, zal worden gekeken wat hiervan de oorzaken zijn en of deze
kunnen worden weggenomen. Deze monitoring zal worden gekoppeld
aan het nog vast te stellen Klimaatakkoord en aan de monitoring van de
Novi.
Met een inzet op aangescherpt ruimtelijk beleid en het wegnemen van
belemmeringen voor de versnelde toepassing van zon op daken, zet het
kabinet in op het maximaal ontzien van landbouw- en natuurgronden en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

12

stimuleren van zon op dak. Het kabinet is het lid Dik-Faber erkentelijk voor
het in gang zetten van een brede coalitie die dit mogelijk maakt en ziet dit
als een steun om nu al aan de slag te gaan met het realiseren van de
klimaatambities.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 682, nr. 29

13