Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

28 638

Mensenhandel

Nr. 175

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 november 2019
Inleiding
Hierbij bied ik uw Kamer het rapport «Evaluatie pilot multidisciplinaire
advisering slachtofferschap mensenhandel» aan1. Dit onderzoek is door
Regioplan in opdracht van het WODC uitgevoerd. Het betreft de evaluatie
van een pilot bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM). In deze brief
informeer ik u nader over de evaluatie en de conclusies die het kabinet
hieraan verbindt.
Aanleiding en aanloop pilot
Verschillende partijen, waaronder Nationaal Rapporteur Mensenhandel,
GRETA2, opvanginstellingen, als ook NGO’s en advocatuur, hebben in de
afgelopen jaren gepleit voor de inrichting van een procedure waarbij de
identificatie van slachtoffers van mensenhandel los wordt gekoppeld van
de opsporing en vervolging. De toenmalig Nationaal Rapporteur
constateerde dat het in het belang van de bescherming van slachtoffers
kan zijn om een andere vorm van identificatie te hanteren. Ook zonder
vervolging en veroordeling van de dader kan er immers sprake zijn van
slachtofferschap. De identificatie van slachtoffers buiten het strafproces
om, kan bovendien van belang zijn om toegang te krijgen tot verschillende vormen van ondersteuning. Voorgenoemde partijen pleitten ook
voor een werkwijze waarin meerdere soorten deskundigen een rol krijgen
bij de identificatie van slachtoffers.
Om tot een dergelijke procedure te komen zijn er de afgelopen jaren
verschillende stappen gezet en is grondig onderzocht hoe een dergelijke
procedure ingericht zou kunnen worden. In 2015 is een haalbaarheidson1
2

kst-28638-175
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
GRETA is het onafhankelijke comité van experts dat monitort of de aangesloten landen het
mensenhandelverdrag van de Raad van Europa op de juiste manier implementeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 175

1

derzoek3 uitgevoerd naar de mogelijkheden om te komen tot multidisciplinaire identificatie van het slachtofferschap van mensenhandel. De
onderzoekers hebben op basis van dit haalbaarheidsonderzoek
vervolgens een identificatiemodel voorgesteld. Dit model is nader
uitgewerkt in een zogenaamde pre-pilot. Deze pre-pilot werd belegd bij
het SGM en moest uitwijzen of het voorgestelde model in de praktijk tot
het gewenste resultaat zou leiden. Tevens is tijdens deze pre-pilot
onderzocht hoe de pilot in praktische zin binnen het SGM kon worden
vormgegeven. Daarbij is onder andere nader uitgewerkt op welke wijze
informatie binnen de pilot met de betrokkenen kon worden gedeeld.
Op 1 januari 2018 is de pilot bij SGM gestart.
De pilot had meerdere doelen. Allereerst moest de pilot duidelijkheid
brengen over de vraag of een dergelijke procedure toegevoegde waarde
had voor Nederlandse en buitenlandse slachtoffers van seksuele
uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting. Tevens moest de pilot
uitwijzen of deze ook van toegevoegde waarde was voor de betrokken
partijen zoals IND, SGM en opvanginstellingen. Cruciaal was daarbij de
vraag of de aannemelijkheid van slachtofferschap daadwerkelijk beoordeeld kon worden. Daarnaast was het van belang of een dergelijke
procedure tegen reële kosten kon worden ingericht en of de procedure
geen onoverkomelijk juridische en organisatorische bezwaren opleverde.
De pilot maakte onderdeel uit van het project Nationaal Verwijsmechanisme Slachtoffers mensenhandel, dat tot doel had het slachtoffer meer
centraal te stellen in de aanpak van mensenhandel en het hulp- en
ondersteuningsaanbod – en de toegang daartoe – voor alle slachtoffers
mensenhandel te verbeteren.
Uitvoering
Van 1 januari 2018 tot 1 juli 20194 heeft bij SGM de pilot aannemelijkheid
slachtofferschap mensenhandel gelopen. Een speciaal ingerichte
subcommissie bracht gedurende de pilot op aanvraag een multidisciplinair deskundigenbericht uit over de aannemelijkheid van slachtofferschap van de aanvrager. Het multidisciplinaire deskundigenbericht van de
commissie slachtofferschap mensenhandel kon door de aanvrager
vervolgens zelf ingebracht worden bij verschillende instanties, waaronder
bij de IND ten behoeve van de verblijfsrechtelijke procedure, bij
gemeenten voor het aanvragen van bepaalde gemeentelijke voorzieningen of specialistische zorg en bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven
voor een tegemoetkoming.
De commissie slachtofferschap mensenhandel bestond uit een officier van
justitie, de voormalig Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel
Geweld tegen Kinderen, de voormalig directeur van de Stichting FairWork,
een advocaat, een docent expert Criminologie bij Hogeschool InHolland,
een professor Mensenhandel en Globalisering van INTERVICT en een
medisch antropoloog. Na het beëindigen van de pilot op 1 juli, is de
subcommissie opgeheven.
De commissie en het SGM hebben zich gedurende deze pilot ingezet om
de pilot een succes te laten zijn. Ik ben hen daarvoor erkentelijk.

3
4

Bijlage bij Kamerstuk 28 638, nr. 140
Aanvragen konden worden ingediend tot en met 31 december 2018. Daarna heeft de subcommissie nog een half jaar bestaan om de ingediende aanvragen af te handelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 175

2

Evaluatie
In opdracht van het WODC heeft Regioplan een evaluatie van de pilot
uitgevoerd. Hieronder ga ik nader in op de uitkomsten van deze evaluatie.
Kwantitatieve resultaten
Gedurende de pilot (in de periode 1 januari 2018 tot en met 31 december
2018) zijn 81 aanvragen ingediend bij de commissie, in totaal ging het om
64 aanvragen van vrouwen en 17 aanvragen van mannen. Er waren 6
aanvragen van minderjarige slachtoffers, de rest van de aanvragers was
meerderjarig. De meeste aanvragers zijn afkomstig uit Afrika (62). Slechts
1 van de aanvragers had de Nederlandse nationaliteit. De meeste
aanvragers gaven aan slachtoffer te zijn van seksuele uitbuiting. In totaal
zijn 59 van de 81 aanvragen in behandeling genomen, zijn 4 aanvragen
ingetrokken en zijn 18 aanvragen niet-ontvankelijk verklaard5.
Peildatum van de evaluatie was medio april 2019. Op dat moment had de
subcommissie in 44 aanvragen een deskundigenbericht uitgebracht. In 32
gevallen werd het slachtofferschap aannemelijk geacht, in 12 gevallen kon
de commissie niet tot dit oordeel komen. Medio april was de commissie in
15 gevallen nog niet tot een oordeel gekomen.
Conclusies
•

•

•

•

•

5

Uit de evaluatie blijkt dat de subcommissie goed in staat is gebleken
om tot een oordeel te komen. In vrijwel alle gevallen kon de commissie
op basis van uitwisseling van inhoudelijke argumenten, waarbij geput
werd uit de brede kennis aanwezig bij de commissieleden, tot een
eensluidend oordeel komen ten aanzien van de aannemelijkheid van
slachtofferschap. De commissie heeft in onafhankelijkheid kunnen
oordelen over de aanvragen.
In aanloop naar de start van de pilot heeft SGM via verschillende
informatiekanalen relevante partijen geïnformeerd over het bestaan
van de pilot. Ook zijn mogelijke slachtoffers en/of hun advocaten in de
brief/het sepotbesluit van het Openbaar Ministerie gewezen op het
bestaan van de commissie. Ook de IND wees in haar voornemen tot
intrekking van de B8-vergunning op het bestaan van de pilot. De
informatievoorziening richting slachtoffers en/of hun advocaten over
het bestaan en de werkwijze van de pilot wordt volgens de onderzoekers door partijen in het veld en vertegenwoordigers van aanvragers
adequaat geacht. Hiermee is er voor gezorgd dat alle slachtoffers op
de hoogte waren van het bestaan van de pilot en hier dus ook gebruik
van hebben kunnen maken als daar behoefte aan was.
De doorlooptijden van de aanvragen waren langer dan vooraf
voorzien; de gemiddelde totale doorlooptijd was 22 weken, in plaats
van de beoogde 10 weken. Dit is gedurende de pilot wel korter
geworden. Het SGM heeft aangegeven dat de doorlooptijden bij een
vervolg van de pilot waarschijnlijk nog iets verder ingekort zouden
kunnen worden; de 10 weken termijn is echter niet realistisch.
De pilot was arbeidsintensiever dan vooraf ingeschat. De vergoedingen voor het bureau van het SGM en de commissieleden waren niet
toereikend.
Via advocaten en overige gemachtigden is aangegeven dat een
hoorzitting weliswaar zwaar is voor slachtoffers maar ook een positief
effect had voor de erkenning van het slachtofferschap. Met name de
Redenen voor het niet-ontvankelijk verklaren van de aanvraag waren een onvolledige aanvraag
(6), mensenhandel heeft zich geheel in het buitenland afgespeeld (5), (pro forma) aanvraag is
niet binnen vier weken na sepot/vrijspraak ingediend, dan wel termijnoverschrijding is niet
verschoonbaar (4) en sepot/vrijspraak dateert van voor 1 januari 2018 (3).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 175

3

•

•

bejegening en de respectvolle omgang met de slachtoffers wordt
genoemd.
Gedurende de pilot hebben, ondanks de brede communicatie over het
bestaan van de pilot, vooral buitenlandse slachtoffers van mensenhandel een beroep gedaan op de commissie. De doelgroep was hiermee
aanzienlijk smaller dan vooraf beoogd. De deskundigenberichten zijn
door de slachtoffers met name met de IND gedeeld en ook in een
aantal gevallen ingebracht in de reguliere procedure van het SGM.
De IND heeft gedurende de pilot het oordeel van de subcommissie
over de aannemelijkheid van het slachtofferschap overgenomen. Om
de oordeelsvorming te kunnen vergelijken heeft de IND ook zelf de
aannemelijkheid van het slachtofferschap beoordeeld. In de meeste
gevallen waarin het bericht werd ingebracht bij de IND, kwam het
oordeel van de IND en de commissie over de aannemelijkheid van
slachtofferschap overeen. In 5 van de in totaal 30 zaken waarbij een
deskundigenbericht is ingebracht, kwam de commissie tot een positief
oordeel en de IND tot een negatief oordeel. In 1 geval kwam de
commissie tot een negatief oordeel en de IND tot een positief oordeel6.
Het deskundigenbericht was echter slechts één van de elementen die
de IND heeft betrokken bij de beoordeling van een aanvraag tot niet
tijdelijk humanitair verblijf (paragraaf B9/12 Vreemdelingencirculaire).
Het bericht zelf leidde niet automatisch tot een inwilliging of afwijzing
van de aanvraag tot verblijf. In 4 van de 16 zaken7 waarin de IND
uiteindelijke een B9 vergunning heeft ingewilligd, kwam het oordeel
niet overeen: driemaal is door de IND de B9-aanvraag ingewilligd,
omdat de commissie slachtofferschap aannemelijk achtte, terwijl de
IND daar negatief over oordeelde; eenmaal oordeelde de commissie
negatief en de IND (op grond van andere informatie) positief.

Vervolg
Zoals eerder in deze brief aangegeven had de pilot verschillende doelen.
Ten eerste moest de pilot uitwijzen of een dergelijke procedure toegevoegde waarde had voor verschillende groepen slachtoffers en de
betrokken partijen zoals IND, SGM en opvanginstellingen. Uit de evaluatie
wordt duidelijk dat de pilot in een beperkte mate in een behoefte blijkt te
voorzien. De deskundigenberichten worden door een beperkte doelgroep
aangevraagd, namelijk buitenlandse slachtoffers van mensenhandel. En
zij vragen deze aan met een beperkt doel, namelijk als ondersteuning in
verblijfsrechtelijke procedures. Hoewel het goed is dat de werkwijze bij
kan dragen aan het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor deze
doelgroep, is de reikwijdte van de pilot hiermee aanzienlijk beperkter
gebleken dan vooraf beoogd. Uit de pilot blijkt bovendien dat de IND in
haar eigen toets grotendeels tot hetzelfde oordeel komt als de commissie.
Het oorspronkelijke doel van de pilot, namelijk erkenning van het
slachtofferschap en verbetering van de toegang tot voorzieningen voor
alle typen slachtoffers buiten het strafrecht om, wordt op deze wijze
onvoldoende gerealiseerd.
Er zijn verschillende redenen aan te wijzen waarom de pilot slechts voor
een beperkte groep slachtoffers relevant is gebleken. Verschillende
partijen in het veld hebben aangegeven dat strafrechtelijke onderzoeken
met Nederlandse slachtoffers vaker tot een veroordeling leiden. Hierdoor
is er voor deze groep slachtoffers wellicht minder noodzaak om het

6
7

Tabel 4.1 op p. 26 van het evaluatie rapport.
Op het peilmoment. Uit deze vergelijking kan overigens om verschillende redenen geen
compleet beeld worden afgeleid; zo lagen er op het peilmoment nog zaken bij de commissie en
daarnaast kiezen aanvragers er soms voor het bericht niet of pas later bij de IND in te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 175

4

slachtofferschap buiten het strafrecht om te laten erkennen dan bij de
start van de pilot verwacht.
Gedurende de ontwikkeling en looptijd van de pilot zijn verschillende
maatregelen getroffen die er toe leiden dat er bij verschillende groepen
slachtoffers inmiddels mogelijk minder behoefte is aan de procedure dan
bij de start van de pilot. Zo is de Vreemdelingencirculaire per 1 oktober
2018 aangepast waardoor het slachtoffer meteen na een vervolgingsbeslissing van het OM recht heeft op een B9-verblijfsvergunning (voorheen
was dit alleen na een veroordeling).
Ook wordt nog dit jaar het aantal opvangplekken voor slachtoffers van
mensenhandel met multiproblematiek uitgebreid. Daarnaast ondersteunt
CoMensha gemeenten bij het realiseren van een landelijk dekkend
netwerk van zorgcoördinatoren. De zorgcoördinatie vormt de toegangspoort voor slachtoffers van mensenhandel naar opvang en zorg. Door dit
landelijk dekkende netwerk van zorgcoördinatoren te realiseren, is formele
erkenning middels een deskundigenbericht minder noodzakelijk
geworden om toegang tot de juiste zorg af te dwingen. De VNG ondersteunt bovendien gemeenten bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid
om mensenhandel aan te pakken, waaronder ook de ondersteuning van
slachtoffers. Met deze maatregelen wordt de toegang tot opvang en zorg
voor slachtoffers verbeterd en een deel van de problematiek waar
slachtoffers van mensenhandel in het verleden tegenaan liepen, opgelost.
Ten tweede moest de pilot uitwijzen of een dergelijke procedure tegen
reële kosten kon worden ingericht en of de procedure geen onoverkomelijk juridische en organisatorische bezwaren opleverde. De doorlooptijden van de pilot zijn veel langer gebleken dan van te voren werd
ingeschat. Ook was de pilot niet kostendekkend. Hoewel de procedure
voor een beperkte groep slachtoffers weliswaar van belang kan zijn, zijn
we het aan alle slachtoffers verplicht om de beperkt beschikbare middelen
voor de aanpak van mensenhandel zo effectief mogelijk in te zetten.
Ten derde moest de pilot uitwijzen of de aannemelijkheid van het
slachtofferschap daadwerkelijk beoordeeld kon worden. De pilot is op dit
punt succesvol gebleken, uit de WODC-evaluatie blijkt dat een onafhankelijke multidisciplinaire commissie in staat is gebleken om tot eensluidend
oordeel te komen over de aannemelijkheid van het slachtofferschap.
Ik kom op basis van bovenstaande punten tot de conclusie dat het
voortzetten van deze werkwijze niet gewenst is. Ik vind het echter van
groot belang dat de positieve aspecten van de pilot niet verloren gaan.
De positieve aspecten zien met name op het multidisciplinaire karakter
van de identificatie van het slachtoffers. Specifieke kennis van trends en
ontwikkelingen in mensenhandelzaken is daarbij van belang. Daarnaast is
het gevoel van erkenning en de manier van bejegening door de subcommissieleden als belangrijke meerwaarde door de onderzoekers benoemd.
De hoorzitting die standaard onderdeel uitmaakte van de procedure heeft
hierin een belangrijke rol gespeeld. De geleerde lessen uit de pilot zijn
mogelijk relevant voor verschillende bestaande procedures. Daarom zal
met relevante organisaties in gesprek worden getreden om te bezien hoe
de opgedane kennis overgebracht kan worden en hoe de positieve
ervaringen waar mogelijk een plek kunnen krijgen in bestaande procedures. Een eerste gesprek hierover met het SGM en de IND heeft reeds
plaatsgevonden. Nu de evaluatie is afgerond, zal met het SGM, de IND en
eventueel andere relevante partijen worden gekeken hoe de geleerde
lessen in de praktijk kunnen worden gebracht. Over de concrete vervolgstappen informeer ik u daarom in het eerste kwartaal van 2020.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 28 638, nr. 175

5