Gewoon doen,
beschermen van veiligheid
en persoonlijke levenssfeer

Gewoon doen,
beschermen van veiligheid
en persoonlijke levenssfeer

Samenvatting

Gewoon doen, beschermen
van veiligheid en persoonlijke
levenssfeer

2 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Proloog
Dit advies gaat over veiligheid en persoonlijke levenssfeer. Veiligheid en persoonlijke
levenssfeer – de termen ‘persoonlijke
levenssfeer’, ‘privacy’ en ‘privé-leven’ worden
als synoniemen gebruikt – grijpen steeds
vaker op elkaar in en zijn in diverse situaties
elkaars voorwaarde. Soms staan ze op
gespannen voet met elkaar. Dit advies heeft
als centrale boodschap dat de uitdaging van
het zoeken naar de balans tussen veiligheid
en de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer gewoon ter hand genomen moet
worden. Dat we vooral niet weg moet lopen
voor deze uitdaging. En, dat we daarbij
gewoon, dat wil zeggen: niet krampachtig
moeten doen om beide belangen zoveel als
in een concrete situatie mogelijk is, recht te
doen. Het advies presenteert daartoe een
richtinggevend kader.

In de schijnwerpers
Een normaal beleidsterrein
Een van de centrale conclusies van dit advies
is dat het juridische systeem voor de
zorgvuldige omgang met persoonsgegevens
ten behoeve van veiligheid vrijwel geen
vertaling heeft gekregen naar de werkvloer.
De organisaties waar ‘professionals’ werken
aan de veiligheid van personen hebben hun
‘professionals’ vaak onvoldoende toegerust
om handen en voeten te kunnen geven aan
het juridische systeem van de omgang met
persoonsgegevens. Met ‘professionals’
bedoelt de Commissie alle mensen die
werkzaamheden verrichten ten behoeve van
veiligheid. Sommigen bijna voortdurend,
zoals politiemedewerkers, sommigen alleen
incidenteel, zoals medewerkers van de GGZ
of van scholen die soms veiligheidsdreigingen constateren. Zorgvuldige omgang met

privacyregels is niet ‘ingebakken’ in het
dagelijkse werk van de organisaties van deze
‘professionals’. De discussie over zorgvuldig
omgaan met persoonsgegevens blijkt sterk
gedomineerd door een bijna exclusief
juridische invalshoek. Vanuit deze diagnose
adviseert de Commissie om het terrein waar
veiligheid en de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer elkaar raken als een
normaal beleidsterrein op te vatten. Dat wil
zeggen, een beleidsterrein waarop afwegingen vanuit verschillende invalshoeken
betekenis hebben en waarop voldoende
aandacht is voor professionele, technologische en economische overwegingen. De
centrale vragen zijn dan:
• Hoe in de dagelijkse praktijk de zorgvuldigheid te waarborgen bij het omgaan met
persoonsgegevens door ‘professionals’ die
werken op terreinen waar eisen worden
gesteld in het belang van veiligheid?
• Met welke faciliteiten kunnen organisaties
hun ‘professionals’ voldoende rugdekking
geven?
• Met welke mechanismen kunnen we
realiseren dat alle betrokkenen – ‘professionals’, leidinggevenden, bestuurders en
politiek – hun verantwoordelijkheid
nemen in het zoeken en realiseren van de
balans tussen privacy en veiligheid?
• Hoe kunnen we de privacyregels zo goed
en zo vroeg mogelijk inbouwen in
technische systemen (privacy by design) en
hoe kunnen we dit ‘inbouwen’
stimuleren?
• Wat kunnen we doen om de naleving te
stimuleren?
De betrokken organisaties kunnen direct aan
de slag met het faciliteren van hun
‘professionals’.
Ten behoeve van deze transformatie naar een
normaal beleidsterrein ontwikkelt de
Commissie een richtinggevend kader. Dit

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 3

kader beoogt bij te dragen aan rationaliteit
en consistentie bij beslissingen waar er
spanning kan ontstaan tussen veiligheid en
persoonlijke levenssfeer (‘evaluatie vooraf’).
Ook kan het richtinggevende kader dienen
als inspiratiebron om op een praktische
manier de ‘professionals’ te faciliteren die
dagelijks aan veiligheid en privacy werken.
Het kader is ook een instrument om
uitvoerders bij de implementatie van
beslissingen over omgaan met persoonsgegevens tot alertheid op kwetsbaarheden te
prikkelen. Tenslotte kan het richtinggevende
kader dienen als toetsingsinstrument bij
beleid en wetgeving dat privacy en veiligheid
raakt.

Grondslagen voor een zorgvuldige
omgang met persoonsgegevens
Een centraal uitgangspunt bij het richtinggevende kader is: “houd het eenvoudig,
faciliteer en zorg dat veiligheid en persoonlijke levenssfeer elkaar zo veel mogelijk
versterken.”
Het richtinggevende kader bestaat uit zes
grondslagen met bijbehorende
handreikingen:
1. ‘Transparantie, tenzij’;
2. ‘Selecteer voor je verzamelt’ en houd het
sober (‘select before you collect’);
3. ´Indien noodzakelijk voor de veiligheid,
moet je delen´;
4. Zorg voor integriteit van gegevens,
systemen en het handelen van
gebruikers;
5. Zorg voor voorlichting en facilitering;
6. Zorg voor naleving en intern toezicht.
Met de voorgestelde grondslagen en
handreikingen adviseert de Commissie niet
meer en niet minder dan dat te doen wat al
gedaan had moeten zijn: op een eenvoudige
manier de ‘professionals’ helpen de
benodigde zorgvuldigheid met het omgaan
met persoonsgegevens in hun dagelijkse

werk te verankeren en de passende prikkels
in het leven roepen om dat te waarborgen.

Robuust extern toezicht en
handhaving
Om de grondslagen en handreikingen kracht
bij te zetten is het nodig dat er een onafhankelijke externe toezichthouder actief is. De
toezichthouder moet zijn handen vrij
hebben en geen bemoeienis hebben met
advisering, facilitering of voorlichting. Op
basis van de grootste nalevingsrisico’s en in
samenhang met de ontwikkeling van
zelfregulering stelt de toezichthouder
cyclisch een programma op voor zijn werk.
Wanneer nodig treedt de toezichthouder
handhavend op met instrumenten als
dwangsommen, bestuursdwang, ‘naming en
shaming’ en bestuurlijke boetes.
Robuust toezicht betekent: op basis van een
scherpe prioritering de feitelijke omgang met
persoonsgegevens op de werkvloer aan
toezicht onderwerpen. Kijken hoe het
verzamelen en delen van persoonsgegevens
in de praktijk feitelijk verloopt en of dat
volgens de regels gaat. Dat wil zeggen: niet
volstaan met beoordelen of de papieren
werkelijkheid van codes en reglementen
strookt met de wettelijke verplichtingen. Dat
brengt ook mee: niet alléén op basis van
signalen reageren, maar ook op basis van
eigen prioritering pro-actief de praktijk
induiken om bij te dragen aan de wisselwerking tussen praktijk, regels en de belangen
en waarden die in de regels zijn vervat.
In de huidige situatie verricht het College
bescherming persoonsgegeven zijn
toezichtstaak naast andere taken zoals
advisering over wetgeving, toetsing van
gedragscodes en reglementen, voorlichting,
bemiddeling, klachtbehandeling en
internationale taken. Deze situatie is niet
gewenst. De slagvaardigheid en geloofwaar-

4 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

digheid van extern toezicht is er bij gebaat
dat de toezichthouder zijn handen vrij heeft
en geen taken vervult als advisering,
voorlichting of facilitering.

Het decor
Centraal in dit advies staan de maatschappelijke ontwikkelingen en de praktijk waarbinnen rechtshandhavers en hulpverleners
afwegingen moeten maken ten behoeve van
veiligheid en persoonlijke levenssfeer. Deze
afwegingen zijn complexer geworden. Dat
komt door de roep om een risicoloze
samenleving, door nieuwe technologische
mogelijkheden, door de vervlechting van
private en publieke doelen en middelen,
alsmede door internationale druk in verband
met bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad. Het wordt voor burgers
steeds lastiger om te overzien wat er met
persoonsgegevens gebeurt. Als er de
afgelopen tien jaar op het gebied van
informatie in het veiligheidsdomein iets
fundamenteel is veranderd, is het wel de
groei van het aantal databases, het aantal
gegevens dat daarin is opgeslagen en de
mogelijkheden om die databestanden te
bevragen en te delen met andere instanties.
Nu het kabinetsbeleid zwaarder inzet op
voorzorg en preventie ontstaan nieuwe
samenwerkingsverbanden tussen gemeente,
politie en justitie met partijen die voorheen
weinig met veiligheidsbeleid van doen
hadden (netwerksamenleving).
Afgezien van het advies over het toezicht en
over een enkele precisering komt de
Commissie niet tot het advies de wetgeving
op de schop te nemen. Prioritair is een
hechtere verankering in het dagelijkse werk
van kernbegrippen voor omgaan met
persoonsgegevens bij het werken aan of ten
behoeve van veiligheid, zoals ‘doelbinding’,

‘transparantie en voorzienbaarheid’ en
‘subsidiariteit en proportionaliteit’. Daarom
is het nodig het maken van afwegingen in
concrete gevallen te faciliteren op een
manier die past bij de belangen die er spelen
en die aansluit bij verantwoordelijkheden en
het werk van de ‘professionals’ die de
afwegingen maken. Daarom ook is het zaak
meer werk te maken van verantwoordelijkheid voor en naleving van zorgvuldigheid in
de omgang met persoonsgegevens bij het
werken aan veiligheid. Het kan om allerlei
situaties gaan. Om de docent die bij een van
zijn leerlingen wel erg vaak blauwe plekken
constateert. Om een luchtvaartmaatschappij
die haar klanten een halalmaaltijd wil
kunnen voorschotelen zonder dat deze bang
hoeven te zijn als potentiële terroristen te
worden aangemerkt. Om een burgemeester
die burgers wel of niet informeert over het
adres van een veroordeelde pedofiel. Over al
dan niet een kentekenregistratiesysteem
bijhouden. Of over de wenselijkheid om een
landelijk elektronisch patiëntendossier in te
voeren.

De voorstelling
Het richtinggevende kader bestaat uit 6
grondslagen die hieronder worden
toegelicht.
1. ‘Transparantie, tenzij’
Daar waar de omgang met persoonsgegevens complexer wordt en burgers steeds
afhankelijker worden van het gebruik
van hun gegevens, is transparantie
cruciaal. De grondslag ‘transparantie,
tenzij’ houdt in dat burgers in beginsel
moeten weten wie wat met zijn
persoonsgegevens doet. Ook wanneer
het om gebruik van gegevens binnen
ketens van organisaties gaat. Zo versterkt
deze grondslag het streven naar een

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 5

‘samenleving van vertrouwen’. Actief
informeren over recht op inzage,
correctie van gegevens en zonodig
verweer draagt bovendien bij aan de
juistheid van de gegevens.
De Commissie acht het van groot belang
dat (samenwerkende) organisaties het
belang van transparantie serieus nemen
en stevig werk maken van instrumenten
die transparantie realiseren. Zo dienen ze
onder meer direct te gaan werken aan het
wegnemen van onnodige drempels voor
burgers voor hun recht op inzage en
correctie van hun gegevens. Zowel
degene die besluit persoonsgegevens te
doen verwerken als degene die dat
feitelijk doet zijn verantwoordelijk voor
het bewerkstelligen van ‘transparantie’.
De Commissie geeft organisaties in
overweging een functionaris met het
implementeren van deze grondslag te
belasten.
2. ‘Selecteer voor je verzamelt’ en houd het sober
(‘select before you collect’)
Met de grondslag ‘selecteer voor je
verzamelt en houdt het sober’ beoogt de
Commissie het werken met persoonsgegevens tot het noodzakelijke minimum
te beperken en zo invulling te geven aan
de open formulering van artikel 8,
onderdelen e. en f. van de Wet bescherming persoonsgegevens. Bovendien
adviseert de Commissie het kabinet in
het licht van deze grondslag om bij
wettelijke regelingen op het terrein van
veiligheid en privacy steeds serieus te
overwegen of een horizonbepaling tot de
mogelijkheden behoort en gewenst is.
3. ‘Indien noodzakelijk voor de veiligheid, moet je
delen´,
De Commissie wil de praktijk een
nadrukkelijk signaal geven: wanneer
risicobeoordeling uitwijst dat de
veiligheid van individuen concreet wordt

bedreigd en het delen van persoonsgegevens dat risico kan wegnemen móeten
persoonsgegevens gedeeld worden. De
Commissie adviseert het kabinet te
bevorderen dat de ‘professionals’ die aan
veiligheid werken zich kunnen wenden
tot een externe vertrouwenspersoon voor
hun beroepsgroep: een gezaghebbende
persoon die fungeert als vraagbaak en
klankbord met wie zij twijfels kunnen
bespreken over hun risicobeoordeling of
over de noodzaak persoonsgegevens te
delen. Zoals de Deken van de Orde van
Advocaten deze functie voor advocaten
vervult. Dat verwerking van persoonsgegevens achterwege moet blijven voor
zover een geheimhoudingsplicht uit
hoofde van beroep of wettelijk voorschrift aan delen van gegevens in de weg
zou staan kan niet betekenen dat in een
concrete situatie – bijvoorbeeld – een
psychiater, die kennis neemt van
levensbedreigende omstandigheden van
of in de kring rond zijn cliënt, deze
kennis onder zich houdt. De Commissie
geeft in overweging deze grondslag in
artikel 9 van de Wet bescherming
persoonsgegevens te expliciteren.
4. Zorg voor integriteit van gegevens, systemen en
het handelen van gebruikers
Bij deze grondslag is het onder meer
essentieel al bij het formuleren van de
opdracht ontwikkeling van systemen
privacyrisico’s te ondervangen. De
architectuur van de techniek bepaalt wat
het systeem nu kan, maar ook wat de
toekomstige mogelijkheden zullen zijn.
Regie daarover is daarom noodzakelijk.
Privacyoverwegingen kunnen zonder
probleem een plaats krijgen in de
ontwikkeling van technologie. Slimmere
omgevingen stellen steeds hogere eisen
aan het realiseren van de noodzakelijke
privacywaarborgen. Passende deskundig-

6 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

heid zal bij (uitbesteding van) ontwikkeling van ICT-diensten binnen organisaties, waarbij de Commissie nadrukkelijk
de overheid noemt, beschikbaar moeten
zijn.
5. Zorg voor voorlichting en facilitering
Bij deze grondslag zijn modelcodes en
protocollen voor de werkvloer onmisbaar. Ontwikkeling van ‘good and best
practices’ en simulaties kunnen
bijdragen aan verankering van het
privacybelang in het dagelijkse werk van
‘professionals’ die vanuit of met het oog
op veiligheidsbelangen werken. De
verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van codes en ‘good and best
practices’ ligt bij de instanties die met
persoonsgegevens omgaan. De overheid
speelt hierbij een faciliterende rol.
6. Zorg voor naleving en intern toezicht
Deze grondslag zorgt voor een permanente prikkel in de organisatie om de
afwegingen binnen privacy en veiligheid,
waaronder risicoanalyses en risicobeoordelingen op adequaat niveau te brengen
en te houden. Het is in de visie van de
Commissie noodzakelijk in iedere
instelling of binnen ieder bedrijf een
functionaris aan te wijzen die met
voldoende gezag tot naleving kan
aanzetten. Afhankelijk van onder meer
de omvang van de organisatie zal dat
soms wel, maar vaak ook niet een
speciale functionaris zijn. De Commissie
acht het in grotere organisaties zeer de
moeite waard een gezaghebbende
‘functionaris voor de gegevensbescherming’ als bedoeld in de Wet bescherming
persoonsgegevens aan te stellen om
concreet handen en voeten te geven aan
de afwegingen en risicoanalyses die
gemaakt moeten worden wanneer
veiligheid en privacy elkaar raken. Deze
functionaris kan tevens de zorg voor

naleving van het binnen de organisatie
afgesproken beleid kracht bijzetten.

De epiloog
Op verzoek van de opdrachtgevers bespreekt
het advies twee actuele dossiers. Het advies
maakt aan de hand van het richtinggevende
kader kanttekeningen bij:
• Kentekenherkenning met camera’s;
• Registratie van etniciteit/levensovertuiging
bij criminaliteitsbestrijding en
de-radicaliseringsbeleid.

De vestiaire
Het advies herbergt verder verspreid in de
tekst nog een aantal aanbevelingen. Bijlage 6
bij dit advies vermeldt alle aanbevelingen.
Aanvullend op het bovenstaaande noemen
we in deze samenvatting nog de volgende:
• Onderzoek hoe ontwikkeling en inrichting
van privacyzorgsystemen en normalisatie
en certificering kunnen bijdragen aan het
slaan van een brug tussen praktijk en
regelgeving op het gebied van veiligheid
en persoonlijke levenssfeer;
• Zorg binnen de overheid voor voldoende
deskundigheid om bij (uitbesteding van
de) ontwikkeling van systemen ook het
privacybelang een goede plaats te geven;
• Zorg in het geval dat de overheid gegevens
van burgers vraagt deze burgers weten dat
het de overheid is die om deze gegevens
vraagt, ook wanneer de gegevens door
tussenkomst van private partijen bij de
overheid komen; dit speelt bijvoorbeeld
bij verkeersgegevens in de luchtvaart:
luchtvaartmaatschappijen verzamelen
passagiersgegevens ter uitvoering van
verplichtingen die hen door de overheid
zijn opgelegd. Het moet burgers duidelijk

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 7

zijn of een verplichting van de overheid
afkomstig is en het is de taak van de
overheid daar voor te zorgen;
• De Commissie adviseert het er toe te leiden
dat met recht overheidscampagnes zoals
‘Wij werken aan uw veiligheid’ aangevuld
kunnen worden met de toevoeging ‘en aan
uw privacy’ .

8 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 9

Inhoudsopgave

10 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Samenvatting

2

1. Inleiding		
1.1 Aanleiding
1.2 Probleemstelling
1.3 Definities van Veiligheid en Persoonlijke Levenssfeer
1.4 Invulling van de opdracht

14
15
16
18
19

2. Maatschappelijke ontwikkelingen
2.0 Inleiding
2.1 De risicoloze samenleving – een utopie
2.2 Beleidstrends in het sociaal-veiligheidsbeleid
2.3 Centraal - decentraal
2.4 Technologische ontwikkelingen
		 2.4.1 Typeren van personen
		 2.4.2 “Immutable me”
		 2.4.3 Identiteitsfraude
		 2.4.4 Slimme omgevingen
2.5 Overheid en bedrijfsleven
2.6 De private sector
2.7 Internationale ontwikkelingen
2.8 Waarheen, waarvoor

22
23
23
24
26
26
27
27
27
28
28
30
30
31

3. Naar een richtinggevend kader
3.1 Inleiding
3.2 Wettelijke kaders
		 3.2.1 Bestaand wettelijk kader veiligheid
		 3.2.2 Bestaand wettelijk kader omgang met persoonsgegevens
		 3.2.3 Kanttekeningen bij de wettelijke kaders
3.3 Wat komt er in de praktijk van de wetgeving terecht?
3.4 Diagnose
		 3.4.1 Niet in het werk ingebakken
		 3.4.2 Juridische dominantie
3.5 Veiligheid en persoonlijke levenssfeer als normaal beleidsterrein:
		 richtinggevend kader
		 3.5.1 Inleiding: functies van het richtinggevende kader
		 3.5.2 Geadresseerden van het kader
		 3.5.3 Richtinggevend kader: grondslagen en handreikingen;
			
kader, model en toelichting
3.6 Handreikingen voor gegevensverwerking
		 3.6.1 Grondslagen voor de gegevensverwerking
		 3.6.2 Grondslagen voor de organisatie
3.7 Robuust extern toezicht en handhaving
3.8 Uitleiding

34
35
35
35
35
37
38
39
39
39
40
40
41
41
44
44
54
61
64

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 11

4. Het kader toegepast, twee actuele kaders
4.0 Inleiding
4.1 Kentekenherkenning met camera’s
4.2 Registratie van etniciteit
4.3 Registeren van levensovertuiging

66
67
67
70
75

Bijlage 1. Instellingsbesluit

78

Bijlage 2. De auteurs van het rapport

84

Bijlage 3. De gesprekspartners van de Commissie

88

Bijlage 4. Summary

90

Bijlage 5. Afkortingenlijst

96

Bijlage 6. Aanbevelingen

98

12 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 13

1
Inleiding

14 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

1.1 Aanleiding

het advies ‘Data voor Daadkracht’1 Alle
reden voor een nadere beschouwing.

Het afgelopen decennium is het aantal
wetten en beleidsvoorstellen ter bevordering van de veiligheid van personen
aanzienlijk toegenomen. De overheid heeft
de strijd tegen kleine en grote criminaliteit
geïntensiveerd. De wereldwijde strijd tegen
terrorisme fungeert als aanjager voor
wetten waarin het belang van een veilige
samenleving voorop staat. Verder vragen
ook burgers en bedrijven steeds sneller en
vaker aandacht voor potentieel onveilige
situaties. Zij dringen aan op daadkrachtig
handelen door de overheid. Daarnaast
hebben de toenemende complexiteit van
informatiestromen en de sociale-netwerksamenleving alsook de snel groeiende
ontwikkeling van nieuwe technologieën
een belangrijke invloed op de persoonlijke
levenssfeer. Als er de afgelopen tien jaar op
het gebied van informatie in het veiligheidsdomein iets fundamenteel is veranderd, is
het wel de groei van het aantal databases,
het aantal gegevens dat daarin is opgeslagen
en de mogelijkheden om die databestanden
te bevragen en te delen met andere
instanties.
De bescherming van de persoonlijke
levenssfeer is bij deze ontwikkelingen niet
altijd van begin af aan gelijkwaardig
meegewogen. Wanneer discussie plaatsvindt worden privacy en veiligheid in het
concrete geval dikwijls lijnrecht tegenover
elkaar gezet. Een publieke discussie over
een eigentijdse visie op ‘de balans tussen
veiligheid en de persoonlijke levenssfeer’ is
geboden, zo stelt het kabinet in reactie op

In het politieke en publieke debat over
veiligheid en persoonlijke levenssfeer
verschuilt men zich veelal achter onheldere
begrippen en daarachter liggende onnauwkeurige concepten. Veiligheid en persoonlijke levenssfeer worden vaak als containerbegrippen gebruikt en vanuit een open
formulering zonder nadere inkleuring in
het debat ingezet. Het belang van veiligheid
lijkt te worden opgeëist door diegenen die
de samenleving en het publieke domein
willen beschermen tegen alle soorten
inbreuken zoals terrorisme, criminaliteit,
risicogedrag en misbruik van gegevens. Het
belang van de persoonlijke levenssfeer lijkt
te worden voorbehouden aan degenen die
zich opwerpen als verdedigers van de
waarden van de rechtsstaat (en zijn
afzonderlijke burgers) en de daarbij
behorende ruimte voor het individu, de
privacy en de rechtsbescherming. Deze
stand van zaken lijkt mede debet aan de
verstarring van de posities in het debat over
een waaier aan concrete maatschappelijke
vraagstukken, zoals de bestrijding van
terrorisme en criminaliteit, maar ook de
werkwijze in de jeugdzorg, de zorg om
sociale veiligheid, de waarborgen rondom
nieuwe technologieën, het gebruik van
gegevens die in het veiligheidsbelang zijn
verzameld in de private sector (zoals door
banken en internet-providers) en de
maatregelen ter bevordering van integriteit.
Bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt vaak beschouwd als eenzijdig

1

TK 2006-2007, 30 800, VI en VII, nr. 65, brief van de
minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties mede namens de ministers van
Justitie en Defensie over het rapport ‘Data voor
daadkracht’, 30 augustus 2007.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 15

gericht op de bescherming van het individu
en diens rechten, met veronachtzaming van
belangen van de samenleving. Maatregelen
tot bevordering van veiligheid worden
omgekeerd vaak beschouwd als angstmaatregelen tot stand gekomen onder oneigenlijke maatschappelijke druk, invloed van de
media en de roep van politici en bestuur om
steeds maar meer bevoegdheden. Gevolg
van de eenzijdige benadering van belangen
is dat ‘veiligheid’ en ‘persoonlijke levenssfeer’ ogenschijnlijk tegenover elkaar zijn
komen te staan.2 Discussies gaan over
afzonderlijke maatregelen en te weinig over
zowel het grotere geheel als de zoektocht
naar de balans tussen veiligheid en de
bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.
Pas recent is het maatschappelijke debat over
een eigentijdse visie op de persoonlijke
levenssfeer geactiveerd, onder meer door
wetenschappers en maatschappelijke
organisaties.3 Begrijpelijk, nu de persoonlijke
levenssfeer niet alleen bij de bestrijding van
terroristische activiteiten, maar ook bij de
aanpak van sociale onveiligheid in wijken en
buurten onder druk staat. Ook in het
politieke discours namen fracties in zowel de
Tweede als de Eerste Kamer het afgelopen jaar
een kritischere houding aan tegen kabinetsvoorstellen op dit terrein. In die zin is, althans
in het debat, sprake van een pendulebeweging. Veiligheid is topprioriteit van beleid. En
wanneer dan de overheid meer veiligheidsmaatregelen neemt en de gevolgen daarvan
in de samenleving meer bekend en merkbaar
Zie ook E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling en R.P.
Bron, ‘Veiligheid en privacy: Een zoektocht naar een nieuwe
balans’, Den Haag 2007.
3
Onder meer E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling en R.P.
Bron, ‘Veiligheid en privacy: Een zoektocht naar een nieuwe
balans’, Den Haag 2007; Vedder, Van der Wees,
Koops, De Hert, ‘Van privacyparadijs tot controlestaat’,
Rathenau-instituut 2007.
2

worden, dan blijkt dat burgers naast hun
veiligheid ook prijs stellen op hun persoonlijke levenssfeer. Naar de indruk van de
Commissie beweegt de pendule zich nu weer
in de richting van meer aandacht voor de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

1.2 Probleemstelling
Een samenleving kan alleen functioneren
wanneer de veiligheid van burgers in
voldoende mate is gewaarborgd. Burgers,
bedrijven, maatschappelijke instellingen en
overheid hebben een verantwoordelijkheid
bij het streven naar een veilige samenleving.
Daarnaast is het voor het functioneren van
een samenleving essentieel dat er vertrouwen is. Vertrouwen tussen mensen,
vertrouwen in instanties en vertrouwen als
basis voor het handelen in ons maatschappelijk verkeer. In beginsel heeft iedereen het
recht met rust te worden gelaten en zich
onbespied te weten. Dat recht op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer kent verschillend aspecten, zoals de
bescherming van persoonsgegevens, en ook
de onaantastbaarheid van het lichaam, het
huisrecht en het briefgeheim. Dit recht is
niet absoluut, inmenging in de persoonlijke
levenssfeer kan zijn gerechtvaardigd.
Evenzogoed als het nastreven van veiligheid
is begrensd. Het gaat er om dat zowel bij het
werken aan veiligheid als bij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
waarborgen voor een vrije ruimte voor de
burger worden geëerbiedigd. Zo geformuleerd dragen inspanningen voor veiligheid
en de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer bij aan dezelfde doelstelling.4
4

E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling en R.P. Bron,
‘Veiligheid en privacy: Een zoektocht naar een nieuwe
balans’, Den Haag 2007.

16 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Intussen ondervinden overheden, overheidsinstellingen en hun medewerkers die
waken over onze veiligheid, spanning
tussen veiligheid en persoonlijke levenssfeer. De Commissie richt zich in haar advies
juist op het omgaan met deze spanning en
zij beoogt handvatten te geven om hiermee
om te gaan.
De burgers zullen in zijn relatie tot de
overheid vooral een tegenstelling ervaren.
Maatregelen ter bevordering van sociale
cohesie, welbevinden en een veilige
publieke en private ruimte en veel maatregelen op het gebied van veiligheid, zorg,
welzijn ervaren zij voor zichzelf soms als
knellend. Soms staan veiligheid en privacy
gewoon tegenover elkaar. Dan vraagt het
voorkomen van grof geweld, terreur of
kindermishandeling inmenging in de
persoonlijke levenssfeer van iedereen, van
een bepaalde groep of van bepaalde
personen.
De Commissie illustreert haar advies met
concrete voorbeelden op terreinen5 waar de
spanning tussen het scheppen van een zo
veilig mogelijke samenleving en het
beschermen van de persoonlijke levenssfeer
voor burgers, bedrijven en instellingen
duidelijk zichtbaar zijn. Rechtshandhavers
en hulpverleners worden het meest met die
spanning geconfronteerd in het sociale
veiligheidsdomein waaronder het jeugdbeleid en bij de uitwisseling van gegevens
tussen private en publieke partijen.
De Commissie beziet hoe doelstellingen
met betrekking tot veiligheid alsook ter zake
5

Met uitzondering van specifieke wet- en regelgeving
gericht op de aanpak van terrorisme. De ministers
van Justitie en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties hebben 11 juli 2008 de commissie
evaluatie antiterreurmaatregelen aangekondigd (TK
2007-2008, 29 754, 31200, VII, nr. 132).

van de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer zo goed mogelijk in samenhang
met elkaar gerealiseerd kunnen worden.
Overeenkomstig het instellingsbesluit
besteedt de Commissie daarbij aandacht
aan wat er nodig is aan regulering van,
voorlichting over, werkwijzen bij en indien
nodig protocollisering en handhaving van
de omgang met persoonsgegevens, met het
oog op het belang van de veiligheid van
personen en het maatschappelijke verkeer
(het gaat immers toch ook om andere
veiligheidsbelangen dan alleen de veiligheid van personen). Concreet besteedt de
Commissie ook aandacht aan de belemmeringen die rechtshandhavers en hulpverleners ondervinden. Verder wordt ingegaan
op de vraag hoe technologische ontwikkelingen benut kunnen worden op het gebied
van de bescherming van persoonlijke
levenssfeer en veiligheid en wordt kort
stilgestaan bij deze begrippen in internationaalrechtelijke context.
Om de doelstellingen op het gebied van
veiligheid alsook op het terrein van de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer zo goed mogelijk in samenhang met
elkaar te realiseren, presenteert de
Commissie in hoofdstuk 3 van dit rapport
een praktisch richtinggevend kader voor een
verantwoorde en in de dagelijkse praktijk in
te bedden omgang met persoonsgegevens
op het terrein van veiligheid. De uitwerking
van dit richtinggevende kader wordt met
voorbeelden geïllustreerd. Daarnaast geeft
de Commissie in hoofdstuk 4 op verzoek
van de ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Justitie aandacht
aan kentekenregistraties gekoppeld aan
cameratoezicht en aan registratie van
etniciteit en levensovertuiging.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 17

1.3 Definities van Veiligheid
en Persoonlijke Levenssfeer
Veiligheid en persoonlijke levenssfeer zijn
veelomvattende begrippen. De Commissie
ziet in dit rapport af van een nadere analyse
van deze begrippen, maar hanteert in plaats
daarvan algemene werkdefinities. De
Commissie benadert veiligheid en persoonlijke levenssfeer daarbij als volgt:
Het bieden van veiligheid vormt in de
rechtsstaat van oudsher een centrale taak
van de overheid. Ook bedrijven, instellingen
en niet in de laatste plaats de burger zelf
hebben een verantwoordelijkheid ten
aanzien van hun eigen veiligheid. De
bescherming die daarbinnen moet worden
gerealiseerd door de overheid is altijd
tweeledig: de bescherming tegen andere
burgers en dreigingen van buitenaf maar
ook bescherming tegen te grote macht van
de staat zelf. Veiligheid ziet op de bescherming van de burger, diens leven maar ook
eer, lijf en goederen. Recht op veiligheid is
geen beginsel of een anderszins grondwettelijk of verdragsrechtelijk gewaarborgd
recht maar ligt besloten in onder meer het
recht op leven en het recht op ongestoord
genot van eigendom die wel als zodanig zijn
gewaarborgd. De Commissie vat het begrip
veiligheid ruim op. Ook sociale veiligheid,
het tegengaan van criminaliteit, overlast in
de openbare ruimte en onveiligheidsbeleving, wordt hieronder begrepen.6
De persoonlijke levenssfeer omvat het recht
om met rust te worden gelaten en het recht
6

L. van Noije en K. Wittebrood, ‘Sociale veiligheid
ontsleuteld: Veronderstelde en werkelijke effecten van
veiligheidsbeleid’, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den
Haag: 2008.

om zich te beschermen tegen handelingen
of beslissingen die van invloed zijn op de
levensomstandigheden en dus op de
vrijheid van betrokkene.7 De persoonlijke
levenssfeer vindt bescherming in artikel 10
van de Grondwet. Ook wordt wel gesproken
over privacy of privé-leven; deze termen
worden vaak als synoniemen gebruikt.
Specifieke aspecten ervan betreffen onder
andere de onaantastbaarheid van het
lichaam, het huisrecht en het briefgeheim,
die alle onder een specifiek grondwettelijk
beschermingsregiem vallen (respectievelijk
de artikelen 11, 12 en 13 Grondwet).
De kern van het recht is de bescherming van
persoonlijke vrijheid en individuele
autonomie, zowel in relatie tot de overheid
- in de afbakening van de privé-sfeer tot de
publieke sfeer - als in relatie tot rechten en
vrijheden van anderen. Het recht op privacy
is een essentiële voorwaarde voor een
menswaardig bestaan en een van de
grondslagen van onze rechtsorde. Het gaat
om ‘het recht zijn eigen leven te leiden met
zo weinig mogelijk inmenging van
buitenaf’ en ‘de reeks situaties waarin de
mens onbevangen zich zelf wil zijn.’
Internationaal vindt het recht bescherming
in onder andere de artikelen 8 van het
Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) en 17 van het Internationaal verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten
(IVBPR).
Ook persoonsgegevens maken deel uit van
de persoonlijke levenssfeer. Volgens artikel
10, tweede lid, van de Grondwet, stelt de wet
regels ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer in verband met het vastleggen
en verstrekken van persoonsgegevens.
7

De Hert en Gutwirth 2004, p.588-589.

18 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Volgens artikel 10, derde lid, van de
Grondwet, stelt de wet ook regels met
betrekking tot de aanspraken van personen
op kennisneming van over hen vastgelegde
gegevens en van het gebruik dat daarvan
wordt gemaakt, alsmede op verbetering van
zodanige gegevens. Mede ter uitvoering van
deze opdracht van de Grondwet, alsook van
diverse Europese regelingen (zie bijlage),
zijn onder andere de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp), de Wet justitiële
en strafvorderlijke gegevens en de Wet
politiegegevens tot stand gebracht.
Bij zowel de bescherming van veiligheid als
van de persoonlijke levenssfeer gaat het om
concepten die bezien vanuit de overheid
verplichtend zijn en, bezien vanuit de
burger, aanspraak bieden op een recht. Met
het oog daarop moet de overheid instrumenten en bevoegdheden creëren om een
en ander daadwerkelijk te kunnen realiseren. Tegelijkertijd betekent dat, dat de
overheid moet garanderen dat die aanspraken kunnen worden afgedwongen. Een
democratische rechtsstaat blijft daarbij
binnen de grenzen die hij en de internationale gemeenschap zichzelf hebben
opgelegd. Het gaat meestal niet om de vraag
óf de overheid moet optreden, maar om de
vraag hoever hij daarbij mag gaan en welke
instrumenten en bevoegdheden hij daarbij
mag inzetten. De grondrechten van de
burger spelen daarbij een fundamentele rol.
Zij vormen de basis van de verhouding
tussen overheid en burger en in toenemende mate ook voor de verhouding tussen
burgers onderling. De burger verwacht van
de overheid maatregelen ter bescherming
van zijn veiligheid, maar diezelfde burger
verwacht ook dat de overheid - en zijn
medeburgers - zijn vrijheden eerbiedigt en
hem met rust laat. Veiligheid nastreven
zonder recht te doen aan de balans tussen

collectieve veiligheid en individuele
vrijheid, ondermijnt de essentie van elke
open en pluriforme samenleving.
Overheidscampagnes zoals ‘Wij werken aan
uw veiligheid’ zouden dan ook heel goed
kunnen worden vergezeld van campagnes
met de toevoeging ‘en aan uw privacy’
Immers, het bevorderen van veiligheid en
eerbiediging van de vrijheidsrechten zijn
geen competitieve waarden, maar elkaars
voorwaarde.8

1.4 Invulling van de
opdracht
De Commissie is van mening dat de
spanning tussen veiligheid en persoonlijke
levenssfeer en de omgang met deze
spanning het meest pregnant tot uitdrukking komt in de dagelijkse context waarin
rechtshandhavers, hulpverleners, instellingen, bedrijven en andere betrokkenen
afwegingen hebben te maken. Het is hier
dat de noodzaak tot een richtinggevend
kader zeer nadrukkelijk wordt gevoeld. De
Commissie kiest er daarom voor om bij de
invulling van haar opdracht de maatschappelijke ontwikkelingen en context waarbinnen rechtshandhavers en hulpverleners
afwegingen moeten maken centraal te
stellen. Dit vanuit de ambitie om vermeende en werkelijke belemmeringen die op de
‘werkvloer’ bestaan, te helpen wegnemen.
In het rapport wordt dan ook veel nadruk
gelegd op de maatschappelijke context en
beoogt de Commissie een voor rechtshandhavers en hulpverleners toepasbaar kader te
schetsen.
De Commissie heeft in het licht van deze
ambitie gesproken met deskundigen op het
8

Vedder e.a 2007, p. 62.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 19

terrein van de bescherming van persoonsgegevens en deskundigen op het terrein van
de integrale veiligheid. Zij heeft expertsessies belegd over privacy en veiligheid in de
sector welzijn en zorg, over de visie van het
bedrijfsleven op veiligheid en persoonlijke
levenssfeer, over nieuwe technologieën en
over de wijze waarop jongeren met hun
‘privacy’ omgaan.9
De interviews en expertsessies hebben de
Commissie gesterkt in haar opvatting dat er
behoefte is aan een richtinggevend kader
voor een verantwoorde omgang met
persoonsgegevens. De Commissie heeft de
expertsessies mede benut om de uitgangspunten van het hierna te presenteren
richtinggevend kader zowel te inventariseren als te bediscussiëren.

9

Zie bijlage 3: ‘De gesprekspartners van de
Commissie’.

20 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 21

2
Maatschappelijke
ontwikkelingen

22 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

2.0 Inleiding
De vraagstukken waarin veiligheid en
persoonlijke levenssfeer elkaar raken zijn,
zo bleek al, niet slechts van deze tijd. Toch
zijn er in onze samenleving ontwikkelingen
waarin de spanning tussen beide waarden
sterker dan voorheen tot vragen en discussie
leidt. De belangrijkste ontwikkelingen
worden hier kort besproken.

2.1 De risicoloze
samenleving – een utopie
Het bevorderen van veiligheid is een
kerntaak van de overheid. Rechtshandhavers
en hulpverleners die proberen incidenten te
voorkomen, kinderen en ouders op het
juiste pad te houden of te brengen, overlast
en verloedering te voorkomen, criminaliteit
aan te pakken en iets willen doen met
signalen van radicalisering, hebben in hun
dagelijks werk niet alleen te maken met
wetten en regels, maar ook met de
maatschappelijke context waarbinnen zij
hun werk moeten doen. Het is moeilijk ‘het
goede’ te doen. De samenleving heeft heel
wat wensen en verlangens. Daarvoor
moeten soms gegevens juist wel en in
andere gevallen juist niet uitgewisseld
kunnen worden. Wij hoeven volgens de Wet
eenmalige gegevensuitvraag maar één keer
onze gegevens op te geven met betrekking
tot werk en inkomen voor het digitale
klantdossier voor het UWV en de gemeente.
Wij willen dat de politie op basis van
gegevens optreedt tegen groepjes jongeren
die een buurt onveilig maken en daarbij
openlijk overtredingen en misdrijven
plegen. Wij willen dat tijdig wordt gesignaleerd dat kinderen in de knel komen en dat
de betrokken hulpverleners daarbij goed

kunnen samenwerken en dat ook doen. Van
gegevensuitwisseling om potentiële drama’s
en menselijk leed te voorkomen is iedereen
voorstander. Tegelijkertijd willen we niet dat
meer gegevens van ons worden gevraagd en
uitgewisseld dan strikt noodzakelijk.
Op het brede terrein van ‘veiligheid’ en
‘persoonlijke levenssfeer’ zijn er veel
actoren die - ieder voor zich gestuurd vanuit
onderscheiden taken en met verschillende
bevoegdheden - allemaal op deelterreinen
hun wettelijke taak uitvoeren. Dat maakt
het kader waarbinnen geopereerd moet
worden onoverzichtelijk. Bovendien is de
wereld waarop het beleid zich richt steeds
complexer geworden. De gedachte dat de
overheid zich kan opstellen als een
alwetende regisseur die in detail kan
voorschrijven welk gedrag vereist is, stuit
daardoor in de huidige sociale-netwerksamenleving met tal van samenwerkingsverbanden waarbij niemand de eindverantwoordelijkheid heeft, op grenzen.1
De samenleving wil enerzijds niet dat de
overheid alles voorschrijft en preventief
beïnvloedt, maar anderzijds wel dat zij
(absolute) veiligheid realiseert. Hoewel er
altijd een bepaalde mate van onveiligheid in
een samenleving is, lijkt bij burgers het
begrip daarvoor af te nemen.2 Burgers,
bedrijven en maatschappelijke instellingen
nemen jegens de overheid een dubbele
houding aan. Zij willen graag een grote
keuzevrijheid en menen dat de overheid
zich niet (teveel) met zijn of haar persoonlijk leven en met de onderneming of de
organisatie heeft te bemoeien. Regels zijn er
vooral voor de ander. Tegelijkertijd vragen
Wetenschappelijke Raad voor her Regeringsbeleid,
‘Onzekere Veiligheid’, 1 oktober 2008.
2
H. Boutellier, ‘De Veiligheidsutopie’, Den Haag 2002.
1

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 23

burgers steeds sneller aandacht voor
potentieel onveilige situaties en om
daadkrachtig optreden van diezelfde
overheid. Het verwachtingspatroon bij de
burger uit zich meer en meer in een roep
om een risicovrije samenleving. De media
spelen daarin een grote rol. Zij zijn een
belangrijke aanjager in het maatschappelijke en politieke discours over veiligheid.
Bij elk incident, groot of klein, komt de
vraag op welke rol de media hebben
gespeeld in het positioneren van het
incident als signaal van een mogelijk
structureel verschijnsel. Niet zelden bepalen
de media, gevoed door maatschappelijke
groeperingen en actiegroepen, de politieke
agenda. De dynamiek van publiciteit rond
een incident leidt vaak tot het resultaat dat
de overheid nieuwe maatregelen voorstelt
om dergelijke incidenten voor de toekomst
te voorkomen.

2.2 Beleidstrends in het
sociaal-veiligheidsbeleid
Achtereenvolgende kabinetten hebben de
nadruk gelegd op een evenwichtige
verantwoordelijkheidsverdeling tussen
overheid, burgers, bedrijfsleven en
maatschappelijke instellingen. Momenteel
is sprake van een overheid die verder dan
voorheen, tot achter de voordeur, ingrijpt in
het leven van burgers. Daarmee geeft de
overheid - vaak onder politieke en maatschappelijke druk - zelf voeding aan de wens
om en de mogelijkheid tot het realiseren
van een vrijwel risicovrije samenleving.
Maar een risicoloze samenleving is en blijft
een utopie.

(A) Naast repressie veel meer aandacht voor
preventie
De algemene staat van de leefomgeving en
de aanpak van overlast en van verloedering
in het publieke domein vormen sinds eind
jaren negentig speerpunt van beleid. Er is
een verschuiving van delict naar risico en
van repressie naar voorzorg en preventie.
Beter gezegd, het beleid ten aanzien van
voorzorg en preventie heeft lange tijd geen
gelijke tred gehouden met het repressieve
beleid en is daarom de afgelopen jaren
geïntensiveerd. Ook van oudsher meer
repressieve middelen, die vroeger als straf
werden opgelegd na een overtreding of
misdrijf, worden nu preventief gebruikt.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan de gebieds- of contactverboden. Er is
fors geïnvesteerd in nieuw beleid, waarbij
veel meer dan voorheen kan worden
ingegrepen in de persoonlijke levenssfeer
van burgers. Het gewicht is daarbij deels
verschoven naar het lokale bestuur. De
burgemeester heeft naast en in samenspraak met de officier van justitie de
afgelopen jaren extra bevoegdheden
gekregen, zoals preventief fouilleren, het
opleggen van gebiedsverboden en samenscholingsverboden en het mogen ophouden van groepen personen die de openbare
orde dreigen te verstoren (‘bestuurlijke
ophouding’). Veel instrumenten worden
ingezet jegens burgers die nog geen kwaad
hebben verricht of overtredingen of
misdrijven hebben begaan en dat – op een
enkele uitzondering na – ook niet van plan
zijn. Het leidende beginsel is nu: vroegtijdig
signaleren en tijdig ingrijpen.
(B) Preventie noopt tot nieuwe
samenwerkingsverbanden
De afgelopen jaren is een stelsel van
samenwerkingsrelaties ontstaan tussen
gemeentebestuur, politie, justitie, onder-

24 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

wijs, horeca, winkeliersverenigingen,
woningbouwcorporaties, verslavingszorg,
GGD’s, jeugdzorg en buurtwerkers. Op dit
terrein van preventief veiligheidsbeleid
wordt informatie niet altijd adequaat
geselecteerd en indien noodzakelijk gedeeld
met andere partijen. Een voorbeeld:
burgemeesters krijgen van het Openbaar
Ministerie niet alle informatie aangaande
verlofbewegingen of vrijlatingen van
ex-gedetineerden en TBS-ers. Dit terwijl
gemeenten wel de wettelijke zorg hebben
voor enerzijds het nazorgtraject; huisvesting, uitkering, begeleiding en anderzijds de
zorg voor de openbare orde.
Om de samenwerking op lokaal niveau
meer structuur te geven, worden in heel
Nederland Veiligheidshuizen opgericht. Dit
gebeurt meestal op instigatie van de
gezagsdriehoek (burgemeester – officier van
justitie – districtschef van politie). Het
casusoverleg vormt de kern van het
Veiligheidshuis. Meerdere partijen voeren
op reguliere basis met elkaar overleg over
een specifieke casus. Bijvoorbeeld het
casusoverleg ‘huiselijk geweld’, het
casusoverleg ‘jeugd’ of het casusoverleg
‘veelplegers’.Veelal wordt gewerkt met
actuele en historische persoonsgegevens
vanuit één of meer databases van het OM en
de politie. Het persoonlijke dossier bevat
informatie over onder meer het criminele
verleden, verslavingsproblematiek,
schulden en schuldsanering, inkomens- en
uitkeringssituatie, de gezins- en woonsituatie, scholing en het zorgverleden van de
cliënt.
(C) In Samenwerkingsverbanden selecteren van
risico’s
In het rapport ‘Politie in Ontwikkeling’ van
de Raad van Hoofdcommissarissen wordt de
opgave van de politie toegelicht om, als de
verkeersagent op een kruispunt, tientallen

informatiestromen te herkennen en te
volgen. De politie staat daarbij vaak voor
een dilemma. Enerzijds wordt zij gestimuleerd om innovaties toe te passen om niet
achter de feiten aan te lopen. Anderzijds
leidt het gebruik van innovatieve technieken in de perceptie van veel burgers soms
tot een ‘controle-politie’. Het gaat erom een
doelgericht controlemechanisme te
ontwikkelen waarmee in de massaliteit van
(mensen)stromen een adequate selectie kan
worden gemaakt van personen die een
bedreiging voor de veiligheid kunnen
vormen.3 Die selectie leidt ertoe dat
overheidshandelen in de lijn van vroegtijdig
signaleren en tijdig ingrijpen voornamelijk
is gericht op uitgaanscentra, openbaarvervoer-knooppunten zoals vliegvelden en
grote stations en op achterstandswijken,
waar kwetsbare groepen verblijven.
Overlast, verloedering en kleine criminaliteit komen op die plekken het meeste voor.
Veel wijken laten zich vanwege hun fragiele
sociale structuren lastig door de ‘overheid’
en overheidsdienaren kennen. Om
misstanden te bestrijden, zullen rechtshandhavers en hulpverleners zich meer in
de persoonlijke levenssfeer van de burgers
mengen. Als het gaat om bijvoorbeeld
mógelijk huiselijk geweld of mógelijke
zedendelicten, is het van belang dat
relevante gegevens beschikbaar zijn en op
tafel komen voordat zich ernstige drama’s
voordoen.
Samenvattend: nu zowel nationaal als
lokaal sterk wordt ingezet op voorzorg en
preventie, ontstaan nieuwe samenwerkingsverbanden tussen gemeente, politie en OM
met partijen die voorheen weinig met
3

TK 2005-2006, 29628, nr. 25, brief van de ministers
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
Justitie, 14 oktober 2005.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 25

veiligheidsbeleid van doen hadden. In die
nieuwe samenwerkingsverbanden is het
zaak om op basis van risico-analyses te
komen tot een geselecteerde groep van
personen of gebieden (zoals
OV-knooppunten) die extra aandacht
verdienen.

2.3 Centraal - decentraal
Het huidige kabinetsbeleid bevordert
decentralisatie. Soms heeft dit als onbedoeld effect dat de verkokering in Den Haag
zich verplaatst naar het decentrale niveau.4
Bij digitalisering is dat niet anders.
Gemeenten hebben in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat een betrekkelijk
autonome positie en kunnen vaak hun
eigen plan trekken. Dit wordt nog versterkt
doordat voornemens op rijks- en op lokaal
niveau vaak sneuvelen door te grote
ICT-ambities, rommelige aanbestedingen
en een stapeling van wensen van maatschappelijke en politieke partijen. Zo is bij
de coördinatie van de zorg om jongeren niet
alleen een bonte schakering aan instanties
tot stand gekomen, maar ook een kleurrijk
digitaal landschap ontstaan.
Gemeenten, politieregio’s en tal van
samenwerkingsverbanden spelen zoals
gezegd een grote rol in het domein van
veiligheid en persoonlijke levenssfeer.
Werken aan de oplossing van écht lastige
problemen zal dikwijls plaatsvinden in
samenwerkingsverbanden van publieke en
private partijen. Daarbij zal regelmatig
uitwisseling van persoonsgegevens
plaatsvinden op basis van verschillende
wettelijke regiems.
4

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling,
‘Ontkokering en Verkokering’, september 2008.

2.4 Technologische
ontwikkelingen
Het doordenken van een nieuw richtinggevend kader is des te meer noodzakelijk nu in
hoog tempo gebruik wordt gemaakt van
nieuwe technologieën. Zij bieden kansen,
maar ook bedreigingen. Nieuwe technologieën worden enerzijds ingezet om de
persoonlijke levenssfeer en de veiligheid te
realiseren en te waarborgen, anderzijds
bieden zij ook instrumenten die de
persoonlijke levenssfeer en de veiligheid
bedreigen.
Technologieën die recentelijk in ontwikkeling zijn gekomen, zoals nanotechnologie
of RFID-technologie (radio frequency
identification), zullen in de zeer nabije
toekomst op grote schaal worden gebruikt.
Nieuwe technologieën zorgen voor nieuwe
mogelijkheden enerzijds en een vergroting
van de reikwijdte van bestaande mogelijkheden anderzijds. De agent die langs de
snelweg staat te controleren wordt
bijvoorbeeld vervangen door camera’s en
computerprogramma’s die de kentekens
van al het passerende verkeer registeren. In
beide gevallen kan worden gesproken over
het uitoefenen van controlebevoegdheden
maar de camera’s hebben een veel groter
bereik dan de controlerende agent en
computerprogramma’s hebben een
welhaast onbeperkt geheugen. Door de
toepassing van nieuwe technologieën
kunnen overheden maar ook bedrijven en
instellingen zich meer en meer begeven in
de levenssfeer van burgers die voorheen als
privé werd aangemerkt. Als gevolg daarvan
lijken zowel die ‘inmenging’ als de aard en
omvang van de persoonlijke levenssfeer
anders te worden gepercipieerd dan
bijvoorbeeld tien jaar geleden.
Wanneer de Commissie - vanuit haar

26 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

ambitie te komen tot een richtinggevend
kader voor de omgang met veiligheid en
persoonlijke levenssfeer - kijkt naar die
technologieën die het mogelijk maken
gemakkelijker meer gegevens te verzamelen, te koppelen en te delen, verdienen vier
belangrijke ontwikkelingen aandacht.

2.4.1 Typeren van personen
Doordat over steeds meer personen steeds
meer gegevens worden verzameld en
opgeslagen wordt typering van personen
door middel van profilering en datamining
op grotere schaal mogelijk. Nieuwe
technologieën spelen ook daarom een
steeds grotere rol in het veiligheidsbeleid.
Politie en justitie beschikken in toenemende mate over mogelijkheden om met
behulp van nieuwe technologieën persoonsgegevens te analyseren. Onder invloed
van technologie is de aandacht van de
overheid verschoven van een handelen
gericht op een individu, naar handelen
gericht op groepen van en typen van
individuen.5 Ook in de private sector is een
dergelijke trend waar te nemen en worden
door middel van datamining en profilering
categorieën van individuen en groepen
gecreëerd. Op basis van deze informatie
wordt bijvoorbeeld bepaald wie welke
lening, beveiliging of reclame krijgt. De wijk
waarin iemand woont kan op deze wijze
meer en meer bepalend zijn voor de
maatschappelijke mogelijkheden van
individuen.

2.4.2 “Immutable me”
Een ander gevolg van een toename van
(gekoppelde) databestanden is dat de
5

relevantie van de broncontext van verkregen
gegevens afneemt. Door de toenemende
intensiteit van samenwerken binnen de
overheid en nieuwe uitgangspunten zoals
het eenmalig uitvragen bij burgers worden
steeds meer gegevens voor uiteenlopende
doeleinden opgeslagen. Het gevaar dat
daardoor ontstaat is de zogenaamde
“immutable me”. Doordat gegevens zonder
broncontext wordt opgeslagen kunnen er
beelden van personen worden gecreëerd die
niet of niet meer kloppen. Waar een
jeugdhulpverlener ten aanzien van een
jongere een risico signaleert omdat zijn
broer het criminele pad opgaat kan deze
jaren lang geregistreerd blijven als risicojongere. Maar ook de informatie die mensen
over zichzelf op het internet zetten kan
bijdragen aan het ontstaan van de “immutable me”. Het is immers vaak onmogelijk om
informatie die eenmaal op het internet is
gezet nog te verwijderen, terwijl men zich
hiervan niet ten volle bewust is.

2.4.3 Identiteitsfraude
Een van de andere risico’s van het opslaan
en koppelen van steeds meer gegevens is
identiteitsfraude. Een goed en betrouwbaar
beeld van de omvang van identiteitsfraude
in Nederland ontbreekt maar identiteitsfraude is een groeiend probleem. Deze groei
neemt toe naarmate er meer gegevens
geautomatiseerd kunnen worden gewisseld.
Identiteitsfraude kan verschillende
gedaanten aannemen en vervelende
gevolgen hebben, van het aangaan van een
lening of afsluiten van een verzekering op
naam van het slachtoffer tot het plegen van
een strafbaar feit onder gebruikmaking van
de identiteit van het slachtoffer.

J.E.J. Prins, ‘Technocratie en de toekomstagenda van de
Nationale Ombudsman’, Werken aan behoorlijkheid.
De Nationale Ombudsman in zijn context, Den Haag
2007, pp. 130-131.
Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 27

Een recent rapport van de Nationale
ombudsman (21 oktober 2008, nummer
2008/232) beschrijft het schrijnende
voorbeeld van iemand die op naam van
een ander (de verzoeker) talloze strafbare
feiten gepleegd had. Als gevolg daarvan
werd verzoeker tot ongewenst vreemdeling
verklaard, werd hem een verklaring van
geen bezwaar geweigerd en werd hij
onderworpen aan een huiszoeking door de
FIOD. Verzoeker probeerde de gevolgen
van de diefstal van zijn identiteit al dertien
jaar tevergeefs ongedaan te maken.
Naarmate meer gegevens over personen
beschikbaar zijn, kunnen ook meer
gegevens worden misbruikt voor identiteitsfraude. Bovendien kan er bij identiteitsfraude een omgekeerde bewijslast ontstaan,
alle bewijzen leiden immers naar het
slachtoffer die zich geconfronteerd ziet met
valse beschuldigingen.6
Ter voorkoming van identiteitsfraude zijn
goede voorlichting over omgang met
gegevens en een goede bescherming van de
systemen waarin de gegevens zijn opgeslagen onmisbaar.7

ambient intelligence omgeving wordt
gekenmerkt door een onzichtbaar netwerk
van intelligente computers, sensoren en
andere ICT-middelen. Deze intelligente,
onzichtbare ICT-infrastructuur anticipeert
en reageert op personen die zich in de
omgeving bevinden. Naarmate de toepassing van dit soort technologieën toeneemt,
wordt het steeds moeilijker voor individuen
om zich hieraan te onttrekken.
Deze ontwikkelingen brengen mee dat
beveiliging en integriteit van systemen en
de gebruikers daarvan steeds belangrijker
worden. Dat geldt evenzeer voor transparantie. Alleen zo kunnen burgers nog zicht
houden op het gebruik van hun gegevens
door overheid en bedrijfsleven. Omdat door
het voortschrijden van de technologie
gegevens steeds gemakkelijker worden
uitgewisseld kan de informatieplicht uit de
Wbp niet langer een voldoende waarborg
bieden. Aldus bestaat er slechts zicht op wat
er in eerste instantie met de gegevens
gebeurt maar niet wat een volgende
organisatie ermee doet.
Die steeds slimmere omgevingen stellen
steeds hogere eisen aan de overheid. Die
moet goed toegerust zijn om haar weg te
kunnen vinden.

2.4.4 Slimme omgevingen
Techniek wordt steeds “slimmer” en
geïntegreerd in allerhande producten die
burgers in hun dagelijks doen en laten
gebruiken. Hierdoor ontstaan “slimme
omgevingen” oftewel “ambient intelligence
omgevingen” waarbij de technologie steeds
meer wordt verweven met de omgeving.8 De
J.HA.M. Grijpink, ‘Biometrie, veiligheid en privacy: enkele
opvallende, richtinggevende ontwikkelingen, Privacy en
informatie’, 2008, afl. 1, p. 12.
7
J.E.J. Prins en N.S. van der Meulen, ‘Identiteitsdiefstal:
lessen uit het buitenland in Identiteitsfraude’, Justitiële
verkenningen 2006/07, Den Haag 2006.
8
E. Aarts en S. Marzano, ‘The new everyday view on
6

2.5 Overheid en
bedrijfsleven
Niet alleen de overheid, ook de private
sector verzamelt, verwerkt en analyseert op
grote schaal persoonsgegevens. De mate en
het karakter van de uitwisseling van
persoonsgegevens tussen de private en de
ambient intelligence’, Rotterdam 2003; B.W. Schermer,
‘Ambient intelligence, persoonsgegevens en consumentenbescherming’, ECP.nl 2008.

28 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

publieke sector is om verschillende redenen
sterk veranderd. Door de grote vlucht die
ICT genomen heeft en de groeiende
verwevenheid tussen het private en publieke
domein vinden thans gegevensuitwisselingen en -koppelingen plaats met een
snelheid en op een schaal die tien jaar
geleden niet waren voorzien.
Mag ik even een foto van u maken?
Camerabewaking door winkels voor de
veiligheid, de regeling dat de caissière in uw
tas mag kijken en de taxichauffeur die een
foto van u maakt als u mee wilt rijden. De
private sector kan deze maatregelen
allemaal nemen als ‘algemene voorwaarden’ uit het privaatrecht. En als u hiertegen
bezwaren heeft, dan bezoekt u de winkel
maar niet of neemt u toch een andere taxi.
De overheid is bij vergelijkbare handelingen
echter altijd gebonden aan democratisch
controle en verantwoording en heeft (nog)
niet de vrijheid om vergelijkbare ‘algemene
voorwaarden’ te stellen.
De overheid verplicht private partijen ook
steeds vaker tot het verstrekken van
gegevens aan overheidsinstanties, voor een
niet onbelangrijk deel met het oog op
veiligheid. Bekende voorbeelden zijn
verkeers- en locatiegegevens bij elektronische communicatie en passagiergegevens
uit de burgerluchtvaart. Daarbij gaat het om
gegevens die bedrijven in eerste instantie
om een andere reden van hun klanten
hebben gekregen. Uit gesprekken die de
Commissie heeft gevoerd blijkt dat het
bedrijfsleven dat als problematisch ervaart
omdat daarmee een inbreuk wordt gemaakt
op de vertrouwensrelatie die bedrijven met
hun klanten onderhouden.

Dat roept wel belangrijke vragen op. Enkele
daarvan zijn: hebben burgers, bedrijven en
instellingen ook de mogelijkheden
(gekregen) om preciezer en sneller op de
hoogte te geraken van welke instantie over
welke gegevens beschikt, aan welke andere
instantie deze gegevens worden doorgeleverd, welke andere instantie om die
gegevens heeft gevraagd; bestaan er nog
adequate mogelijkheden om die gegevens
en gegevensstromen te controleren en zo
nodig te corrigeren? Ook is de vraag wie
verantwoordelijk is voor de transparantie en
het informeren van burgers in het geval de
overheid gegevens van burgers in een later
stadium opvraagt bij de private sector.
Een ander aandachtspunt is de verwevenheid publiek-privaat bij de ontwikkeling van
nieuwe technologische instrumenten. Zo
beschikken bijvoorbeeld lang niet alle
gemeenten over de noodzakelijke kennis
voor het ontwikkelen van complexe digital
systemen, zoals een verwijsindex risicojongeren of een elektronisch kinddossier. De
publieke instellingen zien zich vaak
genoodzaakt de ontwikkeling van digitale
systemen aan een externe organisatie over
te laten, veelal een private partij. Er
ontstaan dan vormen van samenwerking
waarin niet alleen organisaties met een
publieke taak participeren, maar ook
particuliere bedrijven en adviesbureaus een
steeds wezenlijker rol gaan vervullen.
Technologie dwingt als het ware tot
arrangementen van publiek-private
samenwerking. Passende deskundigheid zal
ook – en wellicht vooral – bij ICT-diensten
binnen de overheid beschikbaar moeten
zijn. Het is de moeite waard na te gaan of in
de initiatieven om ICT-projecten meer
geconcentreerde aandacht te geven, ook het
privacybelang een passende plaats kan
krijgen.
Een en ander zou de waarborgen zoals

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 29

neergelegd in de regels ter bescherming van
de persoonlijke levenssfeer onder druk
kunnen zetten. Er zou dus meer helderheid
moet komen over de vraag waar exact
bepaalde verantwoordelijkheden rondom
de invulling van de bescherming van
persoonsgegevens belegd moeten worden.
Wanneer de overheid bedrijven verplicht tot
het verstrekken van gegevens over hun
klanten zou het dan niet ook de overheid
moeten zijn die voor de transparantie
daarover moet zorgen? En zou het ook niet
de overheid moeten zijn die uitlegt waarom
de te verstrekken gegevens nodig zijn, of ze
daadwerkelijk worden gebruikt en waarvoor
dan en of het niet met minder kan. En moet
ook de overheid zich met behulp van een in
de wet neergelegde horizonbepaling niet
tot geregelde heroverweging van nut en
noodzaak van gegevensverwerking
verplichten?

2.6 De private sector
Met wisselende accenten beogen bedrijven
winst te maken, de continuïteit te verzekeren en belangen van aandeelhouders en
werknemers veilig te stellen. Vertrouwen
van klanten, van aandeelhouders en
werknemers en vertrouwen van bedrijven
met wie zaken worden gedaan domineren
de gang van zaken binnen de private sector.
Inspelen op dat vertrouwen biedt mogelijkheden om algemene belangen in het
primair proces van een bedrijf goed te
verankeren. Dat gebeurt op beleidsterreinen
als milieuzorg, arbeidsomstandigheden en
kwaliteitszorg door aan te zetten tot private
normalisering en certificering. Waar de
overheid dan soms weer gebruik van maakt
door naar die private normen en certificering te verwijzen.
Het vertrouwen dat de gang van zaken in de

private sector domineert kan ook het belang
van privacy ondersteunen. Zo geven
kritische volgers van omgang met persoonsgegevens aan dat banken en verzekeraars
over het geheel genomen zorgvuldig
omgaan met persoonsgegevens omdat zij
het vertrouwen van hun klanten niet willen
verspelen. Dat roept de vraag op of het
mogelijk zou zijn ook in andere sectoren
dan banken en verzekeraars met vaak
kleinere bedrijven in te spelen op ‘vertrouwen’. Het privacybelang lijkt heel wel te
kunnen worden verankerd in door bedrijven
zelf op te zetten zorgsystemen. Certificering
daarvan kan ‘privacy’ zo tot een unique
selling point maken.

2.7 Internationale
ontwikkelingen
Ook in internationaal verband is de
afgelopen jaren een beweging zichtbaar
geworden waarin veiligheids- en anti-terrorismemaatregelen zijn getroffen waarbij de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet van het begin af aan gelijkwaardig
is meegewogen. Omdat internationale
instrumenten, maar dat geldt ook voor
nationale instrumenten, veelvuldig los van
elkaar en daardoor versnipperd tot stand
komen, wordt het zicht op de samenhang
tussen de verschillende maatregelen en de
verhouding van deze maatregelen tot de
bestaande privacyinstrumenten nog eens
extra bemoeilijkt. Er zijn velerlei doelen
waarvoor op internationaal en Europees
niveau persoonsgegevens worden geregistreerd, uitgewisseld, gebruikt en bewaard.
Enkele voorbeelden zijn het
Schengeninformatiesysteem (gegevens van
ongewenst verklaarde vreemdelingen),
Eurodac (vingerafdrukken voor de identifi-

30 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

catie van asielzoekers), het Ecrissysteem
(geautomatiseerde uitwisseling tussen
EU-lidstaten uit nationale strafregisters) en
gegevensuitwisseling met derde landen
(onder andere passagiersgegevens die aan
de Verenigde Staten worden verstrekt).
Daarnaast zijn er diverse internationale
verdragen, Europese richtlijnen en
kaderbesluiten die gedeeltelijk zien op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De belangrijkste daarvan zijn artikel 8
van het Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM), artikel 17 van het
Internationaal verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR), het Verdrag tot
bescherming van personen met betrekking
tot geautomatiseerde verwerking van
persoonsgegevens van 28 januari 1981
(Dataprotectieverdrag; Trb. 1988, 7) en de
Richtlijn nr. 95/46/EG betreffende de
bescherming van natuurlijke personen in
verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens (Privacyrichtlijn; Pb EU 2003,
284). Opvallend is dat deze instrumenten
aanzienlijk ouder zijn dan de in de vorige
alinea beschreven veiligheidsinstrumenten
en de wettelijke normen hierin bovendien
veelal open zijn geformuleerd. Daardoor
biedt de regeling ruimte voor nadere
inkleuring en de flexibiliteit om mee te
bewegen met ontwikkelingen en behoeften
op het terrein van veiligheid.
De belangrijkste conclusie is dat in
internationaal verband de aandacht voor
veiligheidsmaatregelen niet gelijk op is
gegaan met de aandacht voor privacybescherming. Daar waar wel aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer is
gedacht, diende dat vooral om de veiligheidsmaatregelen te accommoderen.

Internationaal blijkt niet van de aanwezigheid van een algemene visie op de balans
tussen veiligheid en de persoonlijke
levenssfeer.

2.8 Waarheen, waarvoor
Alle beschreven maatschappelijke ontwikkelingen zetten de spanning tussen
veiligheid en persoonlijke levenssfeer meer
‘op scherp’. Wij hebben als samenleving
heel wat verlangens en wensen op het
terrein van veiligheid en persoonlijke
levenssfeer. Het willen voorkomen van
risico’s, het overzien en voorzien van
mogelijkheden en bezwaren van technische
ontwikkelingen, de vervlechting van private
en publieke doelen en middelen, alsmede
de internationale druk leiden ertoe dat de
vragen die betrekking hebben op de
spanning tussen veiligheid en persoonlijke
levenssfeer steeds vaker in een vroeg
stadium moeten worden beantwoord. Het is
voor rechtshandhavers en hulpverleners
complexer om ‘het goede te doen’.
De ene hulpverlener mag gegevens wel
verzamelen, de andere niet. Soms moeten
gegevens worden gedeeld, dan weer mag
het niet. Hetzelfde geldt voor de vervlechting tussen het publieke en private domein.
De burger die zijn gegevens aan een bedrijf
geeft kan daar later in een heel ander kader
door de overheid mee worden geconfronteerd. Het wordt voor de burger steeds
lastiger om te overzien wat er met persoonsgegevens kan gebeuren. Ook technologische ontwikkelingen maken het belang van
transparantie voor burgers pregnanter. De
ontwikkelingen onder paragraaf 2.4 laten
immers zien dat het steeds gemakkelijker
zal worden om meer gegevens te verzamelen en misschien nog wel belangrijker om
daar vervolgens conclusies uit te trekken.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 31

Bovendien is tussenkomst van de betrokken
burger of instelling zelf daar steeds minder
voor nodig, waardoor beelden van die
burger of instelling kunnen worden
gecreëerd die niet of niet meer kloppen. Het
is de vraag of zij zich daar voldoende van
bewust zijn en of er voldoende middelen
zijn om nadelige gevolgen adequaat te
voorkomen respectievelijk tegen te gaan.
De roep om potentieel onveilige situaties te
voorkomen en de voortschrijdende
technologische ontwikkeling maken dat
steeds vaker vragen worden voorgelegd als:
• wanneer verzamelen we informatie,
• wanneer delen we die met anderen,
• wanneer grijpen we op basis daarvan in?
De oplossing is niet gelegen in meer wet- en
regelgeving, die nu al voor rechtshandhaver,
hulpverlener, burger en bedrijfsleven
moeilijk te volgen is. Op basis van zowel de
eigen analyse, als de gesprekken met
deskundigen constateert de Commissie dat
bestaande wet- en regelgeving veelal op
hoofdpunten voldoende ruimte biedt voor
het realiseren van een goede balans tussen
privacy en veiligheid, maar dat het moeilijk
is de brug te slaan naar de praktijk.
Daar zijn meerdere redenen voor.
Afhankelijk van het tijdsframe wordt er kort
gezegd of meer waarde gehecht aan
veiligheid of meer waarde gehecht aan
privacy. Het is moeilijk om uit die patstelling te komen, is men voor het bevorderen
van veiligheid dan is men tegen privacybescherming en andersom. Daar komt nog bij
dat privacy vaak vanuit een strikt juridisch
oogpunt op zichzelf wordt bekeken,
hetgeen een open discussie verder bemoeilijkt. De Commissie meent dat privacy als
een normaal beleidsterrein moet worden
gezien. Het spreekt voor zich dat de
bestaande internationale en nationale

juridische randvoorwaarden daarbij – net
als bij andere beleidsterreinen – van groot
belang zijn. Maar dat neemt niet weg dat
ook andere overwegingen (zoals efficiency,
financiën, politiek, professionaliteit) een
belangrijke rol horen te spelen. Met andere
woorden, door privacy als een normaal
beleidsterrein of een onvermijdelijk facet
van vele beleidsterreinen te zien, kan de
discussie op basis van meer overwegingen
gevoerd worden dan alleen de (schijnbare)
tegenstelling tussen veiligheid en privacy.
De Commissie is van mening dat een kader
voor het omgaan met de balans tussen
privacy en veiligheid ertoe kan bijdragen om
uit de “verstarring” van het huidige debat te
komen.
Een andere reden waarom de bestaande
wet- en regelgeving in de praktijk onvoldoende werkt is het hoge abstractieniveau
daarvan. Belangrijke uitgangpunten van de
Wet bescherming persoonsgegevens als
doelbinding, subsidiariteit en proportionaliteit bieden weliswaar de mogelijkheid
voor het realiseren van een zorgvuldige
balans tussen privacy en veiligheid maar zijn
soms moeilijk te vertalen naar een concreet
geval. Het wringt zich dat vaak strikt naar
regels wordt gekeken zonder echt te kijken
naar wat in het concrete geval noodzakelijk
en wenselijk is. De Commissie is van
mening dat een duidelijke handreiking voor
het maken van concrete afwegingen
noodzakelijk is. De praktijk moet daarbij
ruim worden opgevat. Het kan gaan om een
restauranthouder die zichzelf en collega’s
wil hoeden voor niet betalende klanten of
om de docent die ziet dat een van zijn
leerlingen wel erg vaak blauwe plekken
heeft. Het kan ook een luchtvaartmaatschappij betreffen die haar klanten een
halalmaaltijd wil kunnen voorschotelen
zonder dat deze bang hoeven te zijn als

32 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

potentiële terroristen te worden aangemerkt. De praktijk kan ook overheidsorganen of -instellingen betreffen. De burgemeester die moet afwegen of hij burgers al
dan niet op de hoogte brengt van het feit
dat er een veroordeelde pedofiel in hun wijk
woont. Of bij het toepassen van kentekenherkenning met camera’s.
Om die afwegingen te vergemakkelijken, is
er naar het oordeel van de Commissie een
kader nodig voor een verantwoorde omgang
met persoonsgegevens. De rode draad in dit
kader zou naar het oordeel van de
Commissie moeten zijn “houd het
eenvoudig, faciliteer, verlang dat de balans
voorop staat en maak werk van een
robuuste handhaving”. Het volgende
hoofdstuk laat zien hoe dit kader er naar het
oordeel van de Commissie uit zou moeten
zien.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 33

3
Naar een richtinggevend kader
Richtinggevend kader voor
informatieverwerking en
veiligheid

34 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

3.1 Inleiding
“Moeten we een bepaald systeem voor
uitwisseling van persoonsgegevens voor de
veiligheid wel willen ontwikkelen? En als we
zo’n systeem hebben, wanneer moeten we
dan de beschikbare persoonsgegevens
uitwisselen? Wat kunnen we doen om de
zorgvuldigheid bij de omgang met
persoonsgegevens ten behoeve van de
veiligheid zo goed mogelijk te
waarborgen?”
Om bij te dragen aan rationaliteit en
consistentie bij het beantwoorden van dit
type vragen ontwikkelt de Commissie in dit
hoofdstuk een richtinggevend kader voor
het omgaan met persoonsgegevens ten
behoeve van de veiligheid. Naast deze
functie als middel tot ‘evaluatie ex ante’ kan
het richtinggevende kader ook dienen als
inspiratiebron voor het ontwikkelen van op
specifieke werkplekken toegesneden
eenvoudige ‘do’s en dont’s’ voor de mensen
die dagelijks met persoonsgegevens met
betrekking tot veiligheid omgaan. Ook biedt
het richtinggevende kader aanknopingspunten voor de uitvoering van beslissingen
om persoonsgegevens voor de veiligheid te
benutten: het kader prikkelt uitvoerders tot
alertheid bij de implementatie van
beslissingen om veiligheid te beschermen
door met persoonsgegevens te werken.

bijzondere opsporingsdiensten, de
Gemeentewet, de Wet op de rechterlijke
organisatie, de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002, het Wetboek van
Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering
en vele andere. Rond de millenniumwisseling heeft de wetgever de bestaande
wetgeving met een aantal onderwerpen
aangevuld, zoals DNA-onderzoek en DNA/
databank1, cameratoezicht2, bijzondere
opsporingsbevoegdheden3, identificatieplicht4 en het vorderen van gegevens5.

3.2.2 Bestaand wettelijk kader
omgang met persoonsgegevens
Het eerste hoofdstuk van dit advies
beschreef de verschillende aspecten van
´persoonlijke levenssfeer´. Een aspect
daarvan, de verwerking van persoonsgegevens, is geregeld in het tweede en derde lid
van artikel 10 van de Grondwet, die
opdracht geven tot wetgeving ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in
verband met het vastleggen en verstrekken
van persoonsgegevens respectievelijk tot
wetgeving voor de aanspraken van personen
op kennisneming, gebruik en verbetering
van over hen vastgelegde gegevens.
Artikel 8 van de Wbp vormt een kernbepaling.6 Wetten voor specifieke terreinen
Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden, Stb. 2004, 465.
Wet cameratoezicht op openbare plaatsen, Stb. 2005,
392.
3
Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden, Stb.
1999, 245. Per saldo wetgeving ter codificering van
het vervolg op de Commissie Van Traa.
4
Wet op de uitgebreide identificatieplicht, Stb. 2004,
300.
5
Wet bevoegdheden vorderen gegevens, Stb. 2005, 390.
6
Artikel 8 Wbp: Persoonsgegevens mogen slechts
worden verwerkt indien:
a. de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend;
b. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de
1
2

3.2 Wettelijke kaders
3.2.1 Bestaand wettelijk kader
veiligheid
De zorg voor de veiligheid van de burgers is
één van de klassieke taken van de overheid.
Het wettelijke kader voor ‘veiligheid’ in
samenhang met uitwerking van klassieke
grondrechten is verspreid geregeld in
wetten als de Politiewet 1993, de Wet op de

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 35

geven aan dit artikel nadere invulling, zoals
de Wet politiegegevens, de Wet justitiële en
strafvorderlijke gegevens, de Wet op de
Inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de Wet
Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, de Kieswet en vele andere.
De Wbp hanteert enkele ‘open normen’, zoals
‘behoorlijke en zorgvuldige verwerking van
persoonsgegevens’. De wetgever beoogt zo
ruimte te geven aan nadere invulling en
concrete toepassing van de wettelijke
normen met behulp van codes en protocollen door branches, (organisaties van)
instellingen en sectoren.
Leidende beginselen van de Wbp zijn:
• Legitieme doelbinding
Het doel waarvoor gegevens mogen
worden vastgelegd en verwerkt of
verstrekt moet legitiem zijn en de
gegevens mogen niet voor een ander doel
worden gebruikt dan waarvoor ze zijn
verkregen.
uitvoering van een overeenkomst waarbij de
betrokkene partij is, of voor het nemen van
precontractuele maatregelen naar aanleiding van
een verzoek van de betrokkene en die noodzakelijk
zijn voor het sluiten van een overeenkomst;
c. de gegevensverwerking noodzakelijk is om een
wettelijke verplichting na te komen waaraan de
verantwoordelijke onderworpen is;
d. de gegevensverwerking noodzakelijk is ter
vrijwaring van een vitaal belang van de betrokkene;
e. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de
goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door
het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het
bestuursorgaan waaraan de gegevens worden
verstrekt, of;
f. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de
behartiging van het gerechtvaardigde belang van de
verantwoordelijke of van een derde aan wie de
gegevens worden verstrekt, tenzij het belang of de
fundamentele rechten en vrijheden van de
betrokkene, in het bijzonder het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, prevaleert.

• Transparantie en voorzienbaarheid
In het concrete geval moet de burger over
voldoende informatie kunnen beschikken over wat er met zijn persoonsgegevens gebeurt. Het gaat er om dat de
burger kan weten waarom gegevens
worden verzameld, welke gegevens
worden verzameld en welke gegevens aan
derden worden verstrekt. Uitzonderingen
op het beginsel van transparantie zijn
mogelijk, maar de uitzonderingsgronden
moeten strikt worden geïnterpreteerd. De
burger heeft in beginsel het recht tot
inzage en correctie van zijn gegevens.
In meer algemene zin geldt dat de burger
zijn gedrag moet kunnen afstemmen op
de regels die gelden voor het omgaan met
zijn persoonsgegevens. Die regels moeten
voldoende precies zijn, zodat de burger
kan voorzien wat er met zijn gegevens
gebeurt.
• Proportionaliteit en subsidiariteit
Afgezien wordt van de verwerking van
persoonsgegevens, indien hetzelfde doel
ook langs andere weg en met minder
ingrijpende middelen kan worden
gerealiseerd. Wordt desondanks tot
gegevensverwerking overgegaan, dan is
van belang dat degene die gegevens wil
verwerken in redelijkheid alle eventuele
bestaande mogelijkheden benut om
inmenging in de persoonlijke levenssfeer
van de betrokkenen te beperken. Er moet
een noodzaak zijn in relatie tot een
welbepaald, concreet aangeduid of nader
aan te duiden doel.7
Deze beginselen schrijven in combinatie
met de doelbinding ook voor dat geen
bovenmatige gegevensverwerking
plaatsvindt.

7

Uit de memorie van toelichting Wbp, p. 8.

36 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

3.2.3 Kanttekeningen bij de wettelijke kaders
Bij de wettelijke kaders zoals hierboven
beschreven maakt de Commissie de
volgende kanttekeningen:
a. Wettelijk kader veiligheid is actueel, wettelijk
kader bescherming persoonsgegevens is deels
verouderd.
In vervolg op het werk van de Commissie
bijzondere opsporingsmethoden en in
reactie op bedreigingen vanuit zware
georganiseerde criminaliteit en terrorisme
zijn de afgelopen tien jaar vele nieuwe
wetten van kracht geworden. Zo is het
wettelijke kader voor de veiligheid actueel
gehouden. Politieke en maatschappelijke
wensen hebben hun weg naar het Staatsblad
gevonden.
Geen actualisering daarentegen vond plaats
van het algemene wettelijke kader voor de
bescherming van persoonsgegevens. Men
zou verwachten dat nieuwe technologieën,
globalisering en verdergaande overheidsbevoegdheden bij wetgeving ter bevordering
van veiligheid, de wetgever zouden hebben
aangezet tot actualisering van de bestaande
regels op dit terrein. Dat blijkt niet het
geval. De Wbp die in 2001 van kracht werd
als opvolger van de Wet persoonsregistraties, strekte primair tot de implementatie
van de Europese privacyrichtlijn. Bij deze
gelegenheid was er minder aandacht voor
aanpassing van het wettelijke kader met het
oog op de omgang met persoonsgegevens
in de dagelijkse praktijk.8 Zowel over de
8

Zie voor evaluatie van de Wet persoonsregistraties:
J.E.J. Prins, W.B.H.J. van de Donk, e.a., ‘Zon, Maan of
Ster? In het licht van de Wet persoonsregistraties’, Den
Haag: Ministerie van Justitie, 15 december 1995; G
Overkleeft-Verburg, De Wet persoonsregistraties
Norm toepassing en evaluatie, diss. KUB, Zwolle
1995.

toekomst van het bredere begrip privacy als
de (feitelijke) omgang met persoonsgegevens werd overigens wel geregeld gerapporteerd en vond evaluatieonderzoek plaats.9
Tot op heden hebben de uitkomsten hiervan
niet in aanpassing van wetgeving
geresulteerd.
b. Praktisch afwegingskader privacy ontbreekt.
Er is geen overkoepelend kader beschikbaar
aan de hand waarvan concrete afwegingen
over omgang met gegevens op het raakvlak
van veiligheid en persoonlijke levenssfeer
op een systematische manier plaats kunnen
vinden. Leidend in het denken over een
dergelijk kader zijn de beginselen die in de
Wbp zijn gecodificeerd, zoals legitieme
doelbinding, transparantie en voorzienbaarheid, resp. subsidiariteit en proportionaliteit. Maar als zodanig vormen deze
beginselen en de concrete uitwerking
daarvan in de wettelijke bepalingen van de
Wbp naar hun aard niet een kader om een
systematische afweging mogelijk te maken
over de wenselijkheid tot introductie of juist
beëindiging van specifieke vormen of
systemen van persoonsgegevensverwerking.
Dat is nu eenmaal niet de functie van een
wet. Of het opzetten – dit ter illustratie –
van een VerwijsIndex Antillianen gerechtvaardigd is hangt in eerste instantie niet af
van een bestaande wet, maar van een
politiek oordeel dat mogelijk tot wetswijziging moet leiden. De rationaliteit van dat
oordeel is gebaat bij een afwegingskader dat
9

Vgl. de respectieve commissies Franken ‘Grondrechten
in het digitale tijdperk’, Den Haag 2000) en Bosma
‘Data voor daadkracht’, Den Haag 2007). En verder:
G-J. Zwenne, A.W. Duthler e.a., ‘Eerste fase evaluatie
Wet bescherming persoonsgegevens, Literatuuronderzoek
en knelpuntenanalyse’, Leiden 2007; en E.R. Muller,
H.R.B.M Kummeling, en R.P. Bron, ‘Veiligheid en privacy
Een zoektocht naar een nieuwe balans’, Den Haag 2007.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 37

uitnodigt tot een systematische, interdisciplinaire en intersubjectieve benadering.

3.3 Wat komt er in de
praktijk van de wetgeving
terecht?
‘Professionals’10 hebben in de dagelijkse
praktijk behoefte aan houvast bij de
toepassing van de algemene beginselen
voor de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Hun organisaties moeten hun
dat houvast geven. Zeker wanneer instellingen samenwerken om tot een effectieve
aanpak van een maatschappelijk probleem
te kunnen komen, blijken de ‘professionals’
verschillende werkwijzen te hanteren bij de
uitwisseling van gegevens. Soms moet dat
ook. Zo is bijvoorbeeld op gegevensuitwisseling door een psychiater een ander regiem
van toepassing dan op gegevensuitwisseling
10

Alle functionarissen die werkzaamheden verrichten
ten behoeve van veiligheid noemt de Commissie in
dit advies ‘professional’. Het gaat om een zeer diverse
groep: politiemedewerkers, psychiaters, jeugdhulpverleners, toezichthouders, artsen, gezinsvoogden, therapeuten, officieren van justitie en vele
anderen zoals medewerkers van uitvoeringsorganisaties, dienstverleners aan balies en loketten. Zij allen
werken in wisselende samenstelling en intensiteit
aan het waarborgen van de veiligheid van mensen en
doen zeer uiteenlopend werk. Sommige ‘professionals’ werken elke dag met mensen van wie de
veiligheid is bedreigd, terwijl anderen slechts
incidenteel en in de eigen beleving nauwelijks
persoonlijk contact met hen hebben. Ook beschikken
zij over zeer uiteenlopende competenties en werken
zij vanuit zeer verschillende disciplines. Hun
gemeenschappelijk kenmerk is dat ze soms werken
met persoonsgegevens ten behoeve van veiligheid.
Hun diversiteit is van belang: hen helpen de goede
afwegingen te maken bij omgaan met persoonsgegevens moet op hun opleidingsniveau en type werk
zijn toegesneden.

door een jeugdhulpverlener. Hoe ingewikkelder het voor de ‘professionals’ op de
werkvloer wordt – grote veiligheidsbelangen voor individuele burgers, verschillende
samenwerkingspartners met allemaal een
eigen cultuur – des te meer komt het bij de
toepassing van regels aan op eenvoud en
verankerde mechanismen. Maar in de
praktijk ontbreekt het daar aan:
• ‘De privacywet’ heeft de reputatie erg
ingewikkeld te zijn. ‘Professionals’
ervaren privacywetgeving dikwijls als een
‘ver-van-mijn-bedshow’. Privacyspecialisten zitten vaak ver weg van de
werkvloer en hebben weinig gelegenheid
zich te verdiepen in de dynamiek van die
werkvloer. ‘Professionals’ op die
werkvloer voelen zich daardoor weinig
geprikkeld de privacyspecialisten te
raadplegen.
• ‘Dat mag niet van de privacywetgeving’
fungeert nogal eens als dooddoener om
gegevens niet te hoeven delen. In weer
andere situaties worden gegevens weer te
gemakkelijk gedeeld als gevolg van
onbekendheid met de regels. ‘Niemand
in de buurt die weet hoe het precies zit en
dan moet je toch wat…!’
• Het ontbreekt soms aan inzicht bij de
partners over en weer in elkaars belangen
bij en mogelijkheden tot al dan niet
uitwisselen van gegevens. Dit leidt tot
onzekerheid bij het wel of niet delen van
persoonsgegevens. Zo kan een medisch
beroepsgeheim in z’n algemeenheid aan
delen van gegevens in de weg staan. Bij
een belang als dat van de veiligheid van
kinderen zien we echter dat het beroepsgeheim in een concrete situatie soms
behoort te wijken11.
11

Om goede redenen is de GGZ terughoudend met
uitwisselen van persoonsgebonden informatie. Maar
ook weer om goede redenen zit er beweging in dat

38 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

• Zelfregulering in de vorm van gedragscodes in de zin van de Wbp is nog niet of
nauwelijks tot stand gekomen; de website
van het College bescherming persoonsgegevens maakt momenteel melding van
zeven goedgekeurde gedragscodes,
waarvan er twee zijn verlopen12. De
evaluatie van de Wbp laat ook een grote
mate van onbekendheid met de zelfreguleringsinstrumenten zien. Er staat eerder
rem dan prikkel op zelfregulering:
goedkeuring van codes door het College
bescherming persoonsgegevens duurt
lang, vergt van alle partijen heel veel tijd
en aandacht en levert uiteindelijk zeer
gedetailleerd commentaar op met weinig
empathie voor de dagelijkse praktijk.
• Van kleinere bedrijven en organisaties in
een veranderende wereld met steeds
nieuwe uitdagingen kan nauwelijks
worden verwacht dat zij de ‘state of the
art’ van de omgang met persoonsgegevens nauwgezet bijhouden. Er bestaat
niet veel aandacht voor de vraag hoe zij
daarbij gefaciliteerd kunnen worden.
• Het recht op inzage en correctie van
persoonsgegevens kent vaak een hoge
drempel en de ingang bij organisaties en
met name samenwerkende instanties in
ketens, om deze rechten te effectueren is
nauwelijks kenbaar noch transparant
voor burgers en hun organisaties.
De centrale conclusie is dat het juridische
systeem voor zorgvuldige omgang met
persoonsgegeven vrijwel geen vertaling
heeft gekregen naar de werkvloer.
‘Professionals’ die werken aan de veiligheid

veld. Zo roemt de Inspectie Gezondheidszorg de
“duidelijke afspraken” in Gelderland waar ook de
GGZ bij betrokken is over de uitwisseling van
informatie bij vermoedens van kindermishandeling.
12
Peildatum 7 januari 2009.

van personen blijken onvoldoende
toegerust om handen en voeten te kunnen
geven aan het juridische systeem van de
omgang met persoonsgegevens.

3.4 Diagnose
Zoals hierboven al uiteengezet hangt een
gebrekkige omgang met persoonsgegevens
samen met twee onderling samenhangende
factoren:
a. Zorgvuldige omgang met privacyregels
is niet “ingebakken” in het dagelijkse
werk van de ‘professionals’ en hun
organisaties, en
b. de discussie over zorgvuldige omgang
met persoonsgegevens wordt sterk
gedomineerd door een bijna exclusief
juridische invalshoek.

3.4.1 Niet in het werk ingebakken
Een politieagent staat vaak voor situaties
waarin direct optreden nodig is.
Gezinsvoogden, psychiaters, jeugdhulpverleners willen in concrete situaties gemakkelijk kunnen bepalen of gegevens wel of niet
gedeeld moeten worden. Daarvoor moet het
niet nodig zijn dat deze ‘professionals’
beschikken over gespecialiseerde kennis van
de privacywetgeving. Zij zijn het meeste
geholpen met een aantal ‘do’s and dont’s’
voor de meest voorkomende situaties en
een helpdesk of vraagbaak voor de overige
gevallen. Juist op het moment dat men voor
dilemma’s komt te staan moet men op
zekerheden kunnen terugvallen en zijn
verankerde en verinnerlijkte protocollen
nodig voor goede toepassing van de wet.

3.4.2 Juridische dominantie
Op elk terrein van het overheidsbeleid
spelen politieke, economische, professio-

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 39

nele en juridische aspecten een rol.13 Op een
‘normaal beleidsterrein’ is er voorlichting,
zijn er financiële prikkels, zijn er uit
oogpunt van machtsverdeling ‘checks’ en
‘balances’ en proberen de mensen die op
dat terrein werken alle relevante aspecten
van hun werk evenwichtig in dat werk te
incorporeren. Dat resulteert soms in
normering door NEN en ISO14 van zorgsystemen op milieugebied, fysieke veiligheid,
arbeidsomstandigheden en kwaliteit van
bijvoorbeeld bouwmaterialen.
Overheidsregelgeving verwijst vervolgens
soms weer naar deze privaat tot stand
gekomen normen. Een ‘privacyzorgsysteem’
is daarentegen nog niet ontwikkeld. Beleid
over ‘zorgvuldige omgang met persoonsgegevens’ kenmerkt zich door een sterk
juridisch accent, waarbij eigenlijk alleen
juridische instrumenten in het leven
geroepen zijn om de zorgvuldige omgang
met persoonsgegevens te waarborgen. Vele
aspecten blijven als gevolg daarvan
onderbelicht, zoals:
• hoe te waarborgen dat de ‘professionals’,
die met persoonsgegevens werken, de
regels in hun dagelijkse werk goed
toepassen?
• hoe te organiseren dat deze ‘professionals’ voldoende rugdekking van hun
organisaties krijgen?
• welke beleidsmatige en economische
overwegingen spelen in de praktijk van
‘professionals’ op de werkvloer bij
gegevensverwerking een rol; hoe kunnen
deze overwegingen de zorgvuldige
omgang met persoonsgegevens
versterken?
• is er sprake van machtsverschuivingen als
Vgl. Ig Snellen, Grondslagen van de bestuurskunde,
Meppel 2008, p. 80 e.v.,
14
Nederlands centrum voor normalisatie resp.
International Organisation for Standardization
13

gevolg van toegang tot, alsmede
verwerking, beschikbaarheid en uitwisseling van persoonsgegevens en wat zijn
daar de gevolgen van?
• hoe kunnen we de privacyregels zo goed
en zo vroeg mogelijk inbouwen in
technische systemen en organisatorische
praktijken (privacy by design) en hoe
kunnen we dit ‘inbouwen’ stimuleren?
Dergelijke aspecten blijven in de discussies
rond de verhouding veiligheid en persoonlijke levenssfeer momenteel te veel op de
achtergrond. Als gevolg daarvan komen de
privacyregels in de praktijk onvoldoende tot
leven en krijgt privacy niet de ruimte zich te
ontwikkelen tot een ´normaal´ beleidsterrein dan wel een vanzelfsprekend aspect van
alle relevante beleidsterreinen. Het gaat er
om in een meer afgewogen ‘mix’ overwegingen van veiligheid en privacy met elkaar
in verband te brengen. Een juridische
benadering vervult in die mix onmiskenbaar
een wezenlijke functie. Maar om organisaties die aan veiligheid werken te prikkelen
tot een op de werkvloer afgestemde
zorgvuldige balans tussen veiligheid en
persoonlijke levenssfeer is meer nodig.

3.5 Veiligheid en
persoonlijke levenssfeer als
normaal beleidsterrein:
richtinggevend kader
3.5.1 Inleiding: functies van het
richtinggevende kader
De Commissie formuleert hieronder in een
richtinggevend kader grondslagen en
handreikingen voor zorgvuldige omgang
met persoonsgegevens in de situaties dat er
spanning kan ontstaan met het werken aan
de veiligheid. Voor wie op de werkvloer van

40 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

veiligheid en persoonsgegevens vreest dat er
nu heel veel nieuws op hem afkomt: dit
kader vloeit rechtstreeks voort uit al
bestaande verplichtingen. Het geeft aan wat
– als het goed is – al gebeurt en anders wat
al gebeurd had moeten zijn. Het beoogt er
aan bij te dragen om informatieverstrekking ten behoeve van veiligheid als een
normaal beleidsterrein te kunnen opvatten.
De grondslagen en handreikingen maken
het mogelijk langs systematische weg tot
een oordeel te komen over de wenselijkheid
van een specifiek voorgesteld of bestaand
geheel van voorzieningen waarbinnen
persoonsgegevens worden verwerkt om
veiligheid te waarborgen. Het kader
versterkt de rationaliteit van de beslissing of
men een bepaalde verwerking van persoonsgegevens wel of niet zou moeten
willen: toepassing van het kader op een
concrete casus brengt de spanning die er
kan zijn tussen veiligheid en privacy in beeld
en faciliteert het nadenken over de diverse
te maken afwegingen. Dat maakt het
mogelijk een weloverwogen beslissing te
nemen over wenselijkheid en uitwerking
van een systeem. Tegelijk draagt het
richtinggevende kader bij aan risicobeheersing: de kwetsbare elementen van een
systeem van omgaan met persoonsgegevens
worden inzichtelijk, zodat maatregelen
kunnen worden genomen om de risico’s te
beperken en te beheersen. Tenslotte geven
de algemeen geformuleerde grondslagen en
handreikingen van het richtinggevende
kader de koers aan voor het ontwerpen van
concrete instructies voor mensen op een
specifieke werkvloer. Dit kader kan alleen
functioneren binnen de randvoorwaarden
van artikel 8 EVRM en de Europese privacyrichtlijn. Inmenging in de persoonlijke
levenssfeer kan alleen plaatsvinden als de
noodzaak daarvan vaststaat en de beginse-

len van proportionaliteit en subsidiariteit in
acht zijn genomen.

3.5.2 Geadresseerden van het kader
Het kader richt zich in de eerste plaats tot de
opdrachtgevers van de Commissie en het
kabinet, de ministers van Justitie en BZK. De
Commissie adviseert hen dit kader over te
nemen en er mee aan de slag te gaan. Onder
meer door er in de Aanwijzingen voor de
regelgeving naar te verwijzen. Maar ook
zonder hun tussenkomst hoopt de
Commissie dat de inzichten van het
richtinggevende kader hun weg vinden. De
Commissie doet een beroep op opdrachtgevers en systeemontwerpers om privacyoverwegingen al in de allereerste plannen en
ontwerpen voor systemen te verankeren.
Alle betrokken organisaties zouden direct
aan de slag moeten gaan met het faciliteren
van hun ‘professionals’. En met het
waarborgen van voldoende rugdekking voor
die ‘professionals’. Terwijl organisaties die
op het veiligheidsterrein met persoonsgegevens omgaan direct van start zouden
moeten gaan met het heel concreet
wegnemen van de huidige drempels voor
burgers voor hun recht op inzage en
correctie van hun gegevens.

3.5.3 Richtinggevend kader: grondslagen en handreikingen; kader,
model en toelichting
Hieronder zijn de grondslagen en bijbehorende handreikingen voor de informatieverwerking op het specifieke gebied van de
veiligheid bij elkaar gezet. De eerste drie
grondslagen richten zich tot degenen die met
gegevens omgaan en zijn op dat omgaan als
zodanig van toepassing. Indien niet is
voldaan aan deze grondslagen valt de ‘basis’
onder de rechtmatigheid van de omgang met
gegevens weg. Zo is de grondslag ‘indien
noodzakelijk voor de veiligheid, moet je

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 41

delen’ pas aan de orde wanneer voldaan is
aan alle aspecten van ‘selecteer voor je
verzamelt’. Ook moet bij het uitwisselen van
specifieke gegevens over een persoon steeds
een risicobeoordeling voorafgaan aan
toepassing van de grondslagen ‘transparantie,
tenzij’, ‘selecteer voor je verzamelt en houdt
het sober’ en ‘delen, tenzij’.
De andere grondslagen hebben betrekking
op de organisatie, d.w.z. zijn van toepassing
op systemen, het materiaal waarmee en de
context waarbinnen gegevens worden
verwerkt. Deze grondslagen richten zich op
de organisatie waarbinnen ‘professionals’
werken en de omgeving daarvan: hun
werkgever, opdrachtnemers van ICTprojecten, de beroepsverenigingen van
‘professionals’, branches en de overheid als
organisatie die de zorgvuldige omgang met
persoonsgegeven faciliteert.
Grondslag 1. ‘Transparantie, tenzij’
a. Maak de burger duidelijk of verstrekking
van zijn gegevens wettelijk verplicht is
of niet. Maak de burger duidelijk om
welke andere reden dan een wettelijke
plicht zijn gegevens worden verwerkt.
b. Maak duidelijk met welk doel de
persoonsgegevens worden verzameld en
gebruikt zonder daarbij – mogelijke
toekomstige – doelen te verzwijgen.
c. Bied inzicht in wat er met de gegevens
gebeurt en zeg ook duidelijk aan wie de
gegevens worden doorverstrekt.
d. Maak het de persoon om wie het gaat
mogelijk en gemakkelijk de gegevens te
controleren en te corrigeren en daar
waar wettelijk toegestaan verzet aan te
tekenen.

een rechtmatig doel, rekenschap gevend
van de belangen van proportionaliteit
en subsidiariteit.
f. Stel voorafgaand aan de verzameling
een concrete risicoanalyse op en maak
daarin duidelijk wat met het oog op de
voorgestelde aanpak de rol van de
verzamelde persoonsgegevens is.
g. Verzamel niet meer persoonsgegevens
dan je op basis van de vooraf op te
stellen risicoanalyse nodig hebt en zult
gebruiken.
h. Scherm persoonsgebondenheid zo veel
mogelijk af.
i. Bewaar gegevens niet langer dan nodig
en zorg voor vernietiging daarna
(‘horizon’).
j. Gebruik persoonsgegevens alleen voor
het wettelijk geregelde doel of – bij
vrijwillige verstrekking – het doel
waarvoor toestemming is verleend
(doelbinding) of wanneer sprake is van
een vitaal belang van betrokkene.
Grondslag 3. ´Indien noodzakelijk voor
de veiligheid, moet je delen´
k. Persoonsgegevens moet je delen als uit
een risicobeoordeling blijkt dat delen
noodzakelijk is voor de veiligheid.
l. Wanneer de noodzaak van delen voor de
veiligheid niet vaststaat:
- deel persoonsgegevens in geval van
vrijwillige verstrekking alleen
wanneer de verstrekker daar
uitdrukkelijk toestemming voor geeft
en de gevolgen van die toestemming
kan overzien.
- deel in geval van wettelijk verstrekte
persoonsgegevens deze alleen met
anderen als de wet het toelaat.

Grondslag 2. ‘Selecteer voor je verzamelt’
en houd het sober (‘select before you
collect’)
e. Verzamel alleen persoonsgegevens met
42 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Grondslag 4. Zorg voor integriteit van
gegevens, systemen en het handelen van
gebruikers
m. Zorg steeds voor correcte, actuele,
volledige gegevens uit oogpunt van
bron- en gebruikscontext.
n. Zorg voor veilige systemen.
o. Zorg dat de systemen voor de gegevensverwerking precies zijn toegerust op de
doelen van verwerking.
p. Zorg voor integere omgang van de
‘professionals’ met de systemen.
Grondslag 5: Zorg voor voorlichting en
faciliteiten
q. Waarborg dat de mensen die aan
veiligheid werken steeds weten hoe zij

met persoonsgegevens om moeten
gaan.
r. Faciliteer de mensen die aan veiligheid
werken in hun omgang met
persoonsgegevens.
Grondslag 6: Zorg voor naleving en
intern toezicht
s. Waarborg dat de mensen die aan
veiligheid werken de regels naleven en
zorg voor goed intern toezicht.
t. Overweeg een ‘functionaris voor de
gegevensverwerking’ zoals genormeerd
in de Wet bescherming persoonsgegevens aan te stellen

Normaal beleidsterrein
Risicoanalyse

Faciliteren
Architectuur van het systeem
Risicobeoordeling
Integriteit van het systeem

Selecteer voor
je verzamelt

Indien noodzakelijk
voor de veiligheid,
moet je delen

Transparantie,
tenzij

Naleving en
intern toezicht

Robuust extern toezicht en handhaving
Figuur 1.
Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 43

Het model in figuur 1 geeft een grafische
weergave van de verhouding tussen de
grondslagen. Het model vloeit voort uit de
ambitie om het omgaan met persoonsgegevens op het gebied van veiligheid tot een
‘normaal’ beleidsterrein – zie paragraaf 3.4
– te transformeren, waarbij ook andere dan
juridische overwegingen de passende
aandacht moeten krijgen. De risicoanalyse
vormt de kern van de balans tussen
veiligheid en de persoonlijke levenssfeer en
domineert het model. De afweging of
verwerking van persoonsgegevens nodig is,
start met de vraag welk veiligheidsrisico het
werken met persoonsgegevens kan helpen
wegnemen of beheersen. En tegelijk met de
vraag welk risico het afzien van werken met
persoonsgegevens tot gevolg heeft.
Vervolgens is de vraag aan de orde met
welke elementen het systeem gefaciliteerd
kan worden. Architectuur en integriteit van
het systeem moeten bijdragen aan
wegnemen en beheersen van de gesignaleerde risico´s en aan de zorgvuldigheid van
de feitelijke omgang met persoonsgegevens. Vóór concrete persoonsgegevens
worden verwerkt is steeds een risicobeoordeling nodig. De feitelijke omgang met
persoonsgegevens speelt zich af binnen de
blauwe achtergrond van figuur 1 en komt tot
uitdrukking in de grondslagen ´selecteer
voor je verzamelt`, ´indien noodzakelijk
voor de veiligheid, moet je delen’ en
´transparantie tenzij’. De grondslagen zijn
iteratief: na elke stap is het nodig opnieuw
te kijken wat de gevolgen van die stap zijn
voor de alle andere grondslagen resp. het
stelsel als geheel.
Op het veiligheidsterrein is de overheid
verantwoordelijk voor het functioneren van
het stelsel. Verder heeft de overheid een
stelselverantwoordelijkheid voor het
faciliteren van voorlichting en advisering en
is zij ten volle verantwoordelijk voor de

uitoefening van robuust extern toezicht op
de naleving van de wettelijke regels voor het
omgaan met persoonsgegevens en de
handhaving daarvan.

3.6 Handreikingen voor
gegevensverwerking
Deze paragraaf geeft een toelichting bij de
´grondslagen´ en bijbehorende ´handreikingen´. Eerst komen de grondslagen voor
gegevensverwerking als zodanig, daarna de
grondslagen die zich richten op de
organisatie. Daarbij komen de volgende
vragen steeds terug:
• Wat houdt de grondslag in?
• Welk doel dient de grondslag?
• Wie is verantwoordelijk voor een juiste
toepassing van de grondslag?
• Welke uitzonderingen zijn
gerechtvaardigd?

3.6.1 Grondslagen voor de
gegevensverwerking
Grondslag 1. ‘Transparantie, tenzij’

a. Maak de burger duidelijk of verstrekking
van zijn gegevens wettelijk verplicht is
of niet. Maak de burger duidelijk om
welke andere reden dan een wettelijke
plicht zijn gegevens worden verwerkt.
b. Maak duidelijk met welk doel de
persoonsgegevens worden verzameld en
gebruikt zonder daarbij - mogelijk
toekomstige - doelen te verzwijgen.
c. Bied inzicht in wat er met de gegevens
gebeurt en zeg ook duidelijk aan wie de
gegevens worden doorverstrekt.
d. Maak het de persoon om wie het gaat
mogelijk en gemakkelijk de gegevens te
controleren en te corrigeren en daar
waar wettelijk toegestaan verzet aan te
tekenen.

44 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Doorgifte van passagiersgegevens aan
Verenigde Staten (PNR)
Het door luchtvaartmaatschappijen
verstrekken van passagiersgegevens aan de
Verenigde Staten werd pas duidelijk toen
dit al enige tijd geschiedde. En tot op heden
wordt het aan de luchtvaartmaatschappijen overgelaten om de passagiers
hierover te informeren. Hoewel dit
verstrekken een treffend voorbeeld is van
gegevensverwerking die volledig van
overheidswege (VS) verplicht gesteld wordt
en waar overheden (VS en Europa) al enige
jaren met elkaar over discussiëren, hebben
die overheden er aan de burger nauwelijks
uitleg aan of toelichting over gegeven. Het
waarom en het hoe van de verstrekking van
passagiersgegevens blijkt in de praktijk een
zaak te zijn van de private partijen die aan
deze herendienst onderworpen zijn. De
grondslag van ‘transparantie, tenzij’ is een
waarborg om de duidelijkheid vooraf te
verschaffen.
Wat betekent ‘ transparantie, tenzij’:
Transparantie betekent dat het in beginsel
– zie hieronder het kopje ‘uitzonderingen’
– voor betrokkene duidelijk moet zijn wie
zijn gegevens verzamelt, met welk doel zijn
gegevens worden verzameld en wat er
vervolgens met zijn gegevens gebeurt.
Transparantie heeft dus betrekking op alles
wat er met persoonsgegevens gebeurt, van
verzamelen tot en met vernietigen.
Transparantie kent twee aspecten. Een
generiek aspect dat voorschrijft actief te
communiceren over doelstelling, middelen,
proportionaliteit, subsidiariteit etc. van een
systeem voor het omgaan met persoonsgegevens. Juist op het moment van verzamelen
immers is het nodig de burger te informeren
over doel van verzameling en gebruik, zoals
beoogd op het moment van verzamelen van

gegevens.15 Daarnaast kent transparantie een
specifiek aspect dat voorschrijft degene wiens
gegevens verwerkt worden actief te informeren over de doelstellingen van de verwerking,
welke gegevens het betreft, met welke
instanties voor welk doel wordt uitgewisseld
en te wijzen op diens rechten en verplichtingen. Aan beide aspecten van deze grondslag
moet zijn voldaan.
Het elektronisch kinddossier (EKD)
De toepassing van het EKD wordt een
wettelijke verplichting. In die zin is de
toepassing kenbaar en is het doel van het
EKD duidelijk omschreven. Er is ook veel
maatschappelijke en politieke discussie
over. Maar het is wel de vraag of het voor
iedereen ook duidelijk is welke gegevens
zullen worden verzameld en uitgewisseld,
aan wie de gegevens worden doorverstrekt
en welke gevolgen dit uiteindelijk kan
hebben. Het feit dat ‘een ieder geacht
wordt de wet te kennen’ leidt nog niet tot
daadwerkelijke transparantie voor de
burger. De grondslag van transparantie is
een waarborg dat ook bezien wordt of de
beschikbare informatie wel informatief
genoeg is, dat duidelijk wordt gemaakt dat
het recht op inzage bestaat en dat ook
daadwerkelijk de gelegenheid geboden
wordt om inzage te krijgen in de vastgelegde gegevens.

15

Vgl. Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Amsterdam, Almere e.a. , 30 januari 2006,
RA0611457. Deze oordeelde dat het onbehoorlijk
was dat de Gemeentelijke Belastingdienst de incasso
voor vorderingen van een semi-publiek gezondheidscentrum ter hand was gaan nemen, terwijl het
instellingsbesluit voor de dienst dat uitdrukkelijk
uitsloot en er geen waarborgen waren tot strikte
scheiding van gegevens voor de incassotaak ten
behoeve van anderen dan die van de
Belastingsdienst zelf.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 45

Welk doel dient ‘transparantie, tenzij’:
Alleen als de omgang met gegevens
transparant is, kan de persoon over wie de
gegevens gaan, weten wat er bij wie over
hem bekend is. Transparantie waarborgt
ook dat gebruik kan worden gemaakt van
eventueel inzage- en correctierecht. Verder
kan transparantie bijdragen aan het
voorkomen van in paragraaf 2.4 besproken
ontwikkelingen als identiteitsfraude en “the
immutable me”. Het eveneens in paragraaf
2.4 besproken typeren van personen kan er
toe leiden dat transparantie in de toekomst
ook zal verplichten tot openheid over welke
typeringen of categorieën van personen
worden bijhouden en in welke categorieën
betrokkene is ingedeeld. Het is immers niet
alleen van belang om te weten wat de
overheid, instanties en instellingen over
iemand weten, maar ook hoe zij de persoon
op grond van die gegevens zien en
beoordelen.
Het elektronisch patiëntendossier (EPD)
Over het EPD hebben alle gezinnen in
Nederland een brief ontvangen. Dat het
EPD aanstaande is, is daardoor wel
duidelijk geworden. In die zin is de brief een
treffend voorbeeld van het informeren van
burgers. Maar het is nog maar de vraag of
de term ‘patiëntendossier’ niet verwarrend
was of is. In de praktijk gaat het immers niet
om één enkel dossier dat er van iedereen
zal komen, maar gaat het veeleer om een
infrastructuur om gegevensuitwisseling
tussen de vele verschillende dossiers van de
zorgverleners mogelijk te maken. Ook bood
de brief geen zicht op welke gegevens dan
vastgelegd worden of welke gegevens
uitgewisseld worden. Al met al is voor velen
niet (meer) duidelijk wat het EPD nu precies
wel of niet is.

Wie is verantwoordelijk voor ‘ transparantie, tenzij’:
De verantwoordelijkheid voor het realiseren
van transparantie berust om te beginnen bij
de instantie die de gegevens verzamelt.
Wanneer deze dat in opdracht doet van een
andere instantie die met de verzamelde
gegevens gaat werken, ontslaat dat de
verzamelende instantie niet van haar
verplichting om te handelen conform de
grondslag ‘transparantie, tenzij’. Het steeds
meer kopp elen van bestanden zorgt er voor
dat gegevens die onjuist worden ingevoerd in
één systeem ook deel uitmaken van andere
systemen. Voor betrokkene is het moeilijk te
overzien dat zijn gegevens verkeerd zijn
ingevoerd maar ook in welke andere
bestanden bij andere verwerkers de onjuiste
informatie terecht is gekomen. Per saldo
ontstaat dan als het ware een omkering van de
bewijslast waarbij betrokkene steeds bij elke
verwerker opnieuw moet aantonen dat de
over hem opgenomen gegevens niet juist zijn.
Daarom is van het belang dat elke instantie die
met persoonsgegevens aan de slag gaat
transparantie in acht neemt.
Ook werkgevers googelen
Ongeveer een kwart van de Nederlandse
werkge-vers zoekt op sociale netwerksites
zoals Hyves naar informatie van sollicitanten. In bepaalde gevallen is de inhoud van
de sites reden om de sollicitant niet aan te
nemen. In andere gevallen kan een
sollicitant met een sterke Hyves-site ook
voordeel hebben bij zijn Hyves. Maar
waarschijnlijk weten niet alle sollicitanten
dat de werkgever ook googelt
Zeker de overheid moet transparantie
verwerkelijken. In de specifieke context van
werken aan de veiligheid lopen belangen
van burgers, bedrijven en overheid rond
transparantie niet steeds parallel. De burger

46 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

zal vaak meer informatie willen wat er met
zijn gegevens gebeurt, terwijl de overheid
die burger en zichzelf soms weinig tijd gunt
voor informeren in de haast om een
veiligheidsdreiging het hoofd te bieden.
Echter, op langere termijn zal de overheid er
wel degelijk baat bij hebben de burger zo
goed mogelijk te informeren en transparantie als leidraad te nemen. In acht nemen van
transparantie vergroot de kans dat foutieve
gegevens gecorrigeerd worden. Draagt ook
bij aan het vertrouwen van burgers in de
overheid. Actief informeren is bovendien
veel efficiënter dan steeds moeten reageren
op al dan niet terechte klachten van
wantrouwende burgers. Dat vertrouwen is
bovendien ook weer nodig om goed aan
veiligheid te kunnen werken.
Vooral met het oog op de in hoofdstuk 2
geschetste ontwikkelingen is er geen gerede
aanleiding de publieke sector uit te sluiten
van de grondslag van transparantie.
Registratie van (risico)jongeren
Bij meldingen over (risico)jongeren die in
een verwijsindex worden opgenomen is in
de praktijk vaak sprake van het actief
informeren van betrokkenen. Het project
Stedelijk Instrument Sluitende Aanpak
(SISA) in Rotterdam is daar een treffend
voorbeeld van. Iedere jongere waarvan een
(eerste) melding wordt vastgelegd, krijgt
daarover bericht.
Transparantie en het informeren kan bij
specifiek beleid gericht op risicojongeren
overigens ook contraproductief zijn. De
risicojongere of zijn ouders die te horen
krijgen dat er over hen meldingen zijn
binnengekomen, zullen misschien minder
snel geneigd zijn om hulpverleners of
politieagenten in vertrouwen te nemen. In
dat geval kan er sprake zijn van een situatie
van ‘transparantie, tenzij’.

Uitzonderingen:
Het uitgangspunt is dat ‘transparantie’ moet
worden betracht, maar de toevoeging
‘tenzij’ biedt ruimte voor uitzonderingen.
Een zeer beperkte ruimte, die eigenlijk
alleen benut kan worden in evidente
situaties: bij voorbeeld bij het werk van
inlichtingen- en veiligheidsdiensten of in
het kader van een strafrechtelijk onderzoek.
En ook zou het onwerkbaar worden
wanneer nooit een beleidsverandering
doorgevoerd zou kunnen worden zonder
toestemming van alle mensen van wie
persoonsgegevens verzameld zijn. Nieuwe,
gezaghebbende, conclusies van wetenschappelijk onderzoek moeten in sommige
gevallen toch echt op bestaande persoonsgegevens kunnen worden toegepast zonder
de instemming van alle verstrekkers van die
gegevens. Aan de andere kant vraagt een
wijziging, naarmate deze ingrijpender
gevolgen heeft, een des te steviger rechtvaardiging voor het maken van een
uitzondering op de plicht tot transparantie.
Grondslag 2. ‘Selecteer voor je verzamelt’16 en
houd het sober (‘select before you collect’)

e. Verzamel alleen persoonsgegevens met
een rechtmatig doel, rekenschap gevend
van de belangen van proportionaliteit
en subsidiariteit.17
f. Stel voorafgaand aan de verzameling
een concrete risicoanalyse op en maak
daarin duidelijk wat met het oog op de
voorgestelde aanpak de rol van de
verzamelde persoonsgegevens is.
g. Verzamel niet meer persoonsgegevens
dan je op basis van de vooraf op te

B. Jacobs, ‘Select before you Collect’, Ars Aequi, jaargang
54, dec. 2005, p. 1006 -1009.
17
Dat wil zeggen: zet het lichtste middel in om je doel
te bereiken en zorg er voor dat het middel in een
passende relatie tot het beoogde doel staat.
16

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 47

stellen risicoanalyse nodig hebt en zult
gebruiken.
h. Scherm persoonsgebondenheid zo veel
mogelijk af.
i. Bewaar gegevens niet langer dan nodig
en zorg voor vernietiging daarna
(‘horizon’).
j. Gebruik persoonsgegevens alleen voor
het wettelijk geregelde doel of – bij
vrijwillige verstrekking – het doel
waarvoor toestemming is verleend of
wanneer sprake is van een vitaal belang
van betrokkene (doelbinding).
De Baby-kipppi (Kort Instrument voor
Psychologische en Pedagogische
Probleem Inventarisatie)
De baby-kipppi is een lijst die door
consultatiebureaus gebruikt wordt om
informatie over de baby en de ouders te
verzamelen als de baby ongeveer één jaar
oud is. In de lijst zijn gestandaardiseerde
vragen opgenomen die variëren van de
eetlust van de baby tot de eventuele
geestelijk malaise van de ouders als gevolg
van de geboorte. Daarbij wordt men
uitgenodigd om uitgebreid verhaal te doen
van ingrijpende gebeurtenissen, zoals
overlijden van een familielid, problemen
met een ander kind, psychische problemen
van de ouders of conflicten en ruzies
binnen en buiten het gezin. En of men dan
ook aan wil geven of die gebeurtenissen als
niet zorgelijk of juist als ernstig zorgelijk
ervaren zijn. Er lijkt bij het formulier een
tendens te zijn om de (volledige) lijst van
gestandaardiseerde vragen dan ook maar
meteen als de standaard vragenlijst te
gebruiken. Het is niet eenvoudig de
baby-kipppi te zien als een vragenlijst die
zich beperkt tot de noodzakelijke gegevens
en waarbij soberheid van informatieverzameling voorop staat.

Wat betekent ‘selecteer voor je verzamelt’:
Selecteer voor je verzamelt betekent dat niet
méér persoonsgegevens mogen worden
verzameld dan echt nodig en dat ook
overigens zo sober mogelijk moet worden
omgegaan met persoonsgegevens. Deze
selectie moet worden gebaseerd op de
uitkomsten van een risicoanalyse. In
hoeverre zijn de gegevens die zijn geselecteerd noodzakelijk voor de veiligheid? En is
daarbij voldaan aan de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit? Met
andere woorden, is het nodig om persoonsgegevens te verzamelen of kan de veiligheid
in de voorliggende situatie ook op een
andere, minder ingrijpende, manier worden
gewaarborgd? Is het nodig gegevens van
iedereen te verzamelen of kan worden
volstaan met een bepaalde groep? De
grondslag “selecteer voor je verzamelt”
omvat mede de eis van doelbinding uit
artikel 7 van de Wbp en het verbod van
bovenmatige verwerking van artikel 11 van
de Wbp. Dat betekent goed nadenken over
het doel van gegevensverzameling, goed
nadenken over het type gegeven dat nodig is
en goed nadenken of het doel met verzameling van persoonsgegevens bereikt kan
worden. En steeds nadenken of met
verzamelen doorgegaan moet worden gelet
op de aard van de veiligheidsbedreiging. De
verzamelaar moet de gegevens ook feitelijk
gebruiken. ‘Nice to know’ is niet genoeg,
‘need to know’ is een minimumvoorwaarde. Het is van belang te onderkennen dat
een ‘doel’ van tijdelijke aard kan zijn. Soms
valt de noodzaak voor het eerder gekozen
doel weg: een bedreigende situatie kan zich
zo lang niet hebben voorgedaan dat er geen
noodzaak meer is tot gegevensverzameling
met het oog daarop. Een horizonbepaling in
wettelijke regelingen en uitvoeringsbepalingen dient naar de mening van de Commissie
serieus te worden overwogen. ‘Niet

48 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

gebruiken’ verplicht – met uitzondering van
de situaties waarin de wet een bewaarverplichting kent – tot vernietiging van de
gegevens. Immers, hoe minder gegevens,
des te minder zal de integriteit van systemen
– zie hieronder grondslag 4 – op de proef
worden gesteld. De Commissie beoogt
hiermee invulling te geven aan de open
formulering van artikel 8, onderdelen e. en
f. van de Wbp. Op grond daarvan mag
gegevensverwerking plaatsvinden in het
geval deze “noodzakelijk is voor de goede
vervulling van een publiekrechtelijke taak
door het desbetreffende bestuursorgaan
dan wel het bestuursorgaan waaraan de
gegevens worden verstrekt respectievelijk
wanneer deze noodzakelijk is voor de
behartiging van het gerechtvaardigde
belang van de verantwoordelijke of van een
derde aan wie de gegevens worden
verstrekt, tenzij het recht op de persoonlijke
levenssfeer prevaleert.”
Tanken zonder te betalen
De toepassing van deze grondslag
‘Selecteer voor je verzamelt’ zal in de
praktijk geen sinecure zijn. De discussie
over de noodzaak om gegevens vast te
leggen is soms een lastige discussie waarbij
zelfs tegenovergestelde keuzes mogelijk
blijken. Een voorbeeld is het ‘tanken zonder
te betalen’. In Nederland hebben pompstations via een intermediair (deurwaarders)
indirect toegang gekregen tot informatie
uit het kentekenregister om zo hun schade
te kunnen verhalen op automobilisten die
na het tanken wegrijden zonder te betalen.
Een slagboom of eerst betalen en dan pas
kunnen tanken of wegrijden (zoals in
Luxemburg of Frankrijk) zou ook hebben
gekund.

Welk doel dient ‘selecteer voor je verzamelt’:
´Handig voor later’ is een te magere
rechtvaardiging voor het verzamelen van
gegevens. Voor verzameling van persoonsgegeven dient een op basis van een
risicoanalyse onderbouwde noodzaak te
bestaan, ook in het veiligheidsdomein.
Door te waarborgen dat er niet meer
gegevens worden verzameld dan noodzakelijk wordt voorkomen dat een onevenredige
inmenging in de persoonlijke levenssfeer
van betrokkene plaatsvindt. Ook zorgt de
grondslag ‘selecteer voor je verzamelt’ er
voor dat de gegevens die wél noodzakelijk
zijn niet als een speld in een hooiberg
verdwijnen. Ook de efficiency is gebaat bij
een zorgvuldige selectie. Zo versterkt deze
grondslag niet alleen de persoonlijke
levenssfeer maar ook de veiligheid.
Doorgifte van passagiersgegevens (PNR)
Een blik op de lijst van gegevens die
luchtvaartmaatschappijen dienen te
verstrekken aan overheden, bijvoorbeeld of
een passagier een halalmaaltijd wenst of
alle betalingsinformatie betreffende het
ticket, zal bij de lezer van die lijst niet snel
tot de conclusie leiden dat er sprake is van
strenge selectie en soberheid bij het
verzamelen van gegevens.
Maar wellicht staan selectie of soberheid
ook niet voorop. The Electronic System for
Travel Authorization van the U.S.
Department of homeland Security geeft bij
bezoeken van de site automatisch de
voorwaarden weer. Voor wat privacy
betreft gaat het dan om de mededeling:
“There is no expectation of privacy when
you use this computer system”.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 49

Wie is verantwoordelijk voor ‘selecteer voor je
verzamelt’:
De verantwoordelijke instantie of instelling
moet kunnen verantwoorden waarom
risicoanalyse heeft uitgewezen dat het nodig
is deze gegevens te verzamelen.
Ongebruikelijke transacties
Financiële instellingen en beroepsbeoefenaren zoals notarissen en accountants zijn
wettelijk verplicht zogenaamde ongebruikelijke transacties aan de overheid te
melden. Welke transacties gemeld moeten
worden hangt dan af van objectieve (de
hoeveelheid geld die contant gestort of
betaald wordt) en subjectieve (de
omstandigheden van de financiële
transacties) criteria. Deze meldingen
worden vervolgens verder onderzocht
waarbij bezien wordt of de ongebruikelijke
transactie ook aan te merken valt als een
verdachte transactie. Enkel de verdachte
transacties van voldoende zwaarte worden
vervolgens aan de politie gemeld voor
strafrechtelijk onderzoek.
Het melden en beoordelen van ongebruikelijke transacties is een voorbeeld waarbij
wetgeving voorziet in een
selectiemechanisme.
Uitzonderingen:
Selecteer voor je verzamelt kan soms ook
betekenen dat juist álle beschikbare
gegevens moeten worden verzameld. Bij
bijvoorbeeld een zeer ernstig misdrijf met
grote kans op recidive kan het proportioneel zijn alles in het werk te stellen na te
gaan wie zich op het moment van dat
misdrijf bevonden in het gebied waar het
gepleegd werd. Ook kan het soms nodig zijn
gegevens te verzamelen voordat een selectie
kan plaatsvinden. Uitzonderingen op de
grondslag “selecteer voor je verzamelt” zijn

dus mogelijk, maar ook in dat geval geldt
dat gegevens moeten worden vernietigd
zodra blijkt dat ze niet meer nodig zijn.
De slimme meter
In het kader van de zorg voor het milieu en
als middel voor energiebesparing komt er
de zogenaamde ‘slimme’ meter voor het
energieverbruik. Deze meter geeft
periodiek en automatisch de meterstanden
door aan de energieleverancier. Het gebruik
van een ‘slimme’ meter zal verplicht zijn. Bij
de perioden waarover automatisch
gegevens worden doorgegeven gaat het
om kwartier/uurwaarden die aan netbeheerders doorgegeven worden en om
dagwaarden die aan netbeheerders en aan
leveranciers doorgegeven worden. Men
kan zich afvragen of er bij deze korte
perioden wel sprake is van voldoende
‘soberheid’ bij het selecteren en verzamelen van gegevens. Bij het doorgeven van
kwartierwaarden wordt het energieverbuik
van gezinnen toch al snel bijna 100 maal
per dag doorgegeven.

Grondslag 3. ‘Indien noodzakelijk voor de
veiligheid, moet je delen’

k. Persoonsgegevens moet je delen als uit
een risicobeoordeling blijkt dat delen
noodzakelijk is voor de veiligheid.
l. Wanneer de noodzaak van delen voor de
veiligheid niet vaststaat:
- deel persoonsgegevens in geval van
vrijwillige verstrekking alleen
wanneer de verstrekker daar
uitdrukkelijk toestemming voor geeft
en de gevolgen van die toestemming kan overzien;
- deel in geval van wettelijk verstrekte
persoonsgegevens deze alleen met
anderen als de wet het toelaat.

50 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

De peuter of de ouder?
De behandelende psycholoog die een
ouder behandelt en daarbij kennis heeft
van (vermoedelijke) kindermishandeling
(fysiek geweld), maar die toch geen signaal
afgeeft (eventueel via een intermediair) aan
de peuterspeelzaal waar het kind verblijft
om alert te zijn op mogelijke mishandeling,
is een voorbeeld dat zicht biedt op het
dilemma of de bescherming van iemands
privacy (de ouder) een reden kan zijn om
iets niet te doen als de veiligheid van een
kind in gevaar is. Dat de veiligheid van
jonge kinderen prevaleert boven de
belangen die ouders of verzorgers kunnen
hebben en prevaleert boven het beroepsgeheim is een standpunt dat past bij het
delen van gegevens als dit voor de
veiligheid van jonge kinderen ook echt
noodzakelijk is.
Wat betekent ‘ indien noodzakelijk voor de
veiligheid, moet je delen’:
’Indien noodzakelijk voor de veiligheid,
moet je delen’ betekent dat, als aan de
gestelde randvoorwaarden is voldaan, delen
niet meer ter discussie kan staan.
Onbekendheid met privacywetgeving en, als
gevolg daarvan, angst om privacyregels te
schenden zorgen er soms voor dat gegevens
ten onrechte niet worden gedeeld. Ook
worden privacyregels soms als excuus
gebruikt om niet te hoeven delen. Dat is
niet terecht, privacywetgeving geeft
weliswaar randvoorwaarden voor de
omgang met gegevens maar staat zeker niet
in de weg aan het delen van gegevens als dat
noodzakelijk is voor de veiligheid. Die
randvoorwaarden zijn van groot belang. Uit
onder meer artikel 8 EVRM vloeit voort dat
de noodzaak van het verstrekken van
gegevens voor de veiligheid vast moet staan.
Ook moet zijn voldaan aan de beginselen

van proportionaliteit en subsidiariteit.
Daarom moet aan toepassing van de derde
grondslag altijd een risicobeoordeling
vooraf gaan. Proportionaliteit vereist ook
dat goed wordt gekeken naar met wie wordt
gedeeld. Daarvoor is het belangrijk dat er
aandacht is voor het specifieke domein
waarbinnen de gegevensverstrekking
plaatsvindt. De verplichting om gegevens te
delen met degenen die aan veiligheid
kunnen bijdragen is niet eenvoudig in
algemene zin - en dus met álgemene regels
– af te grenzen. De risicobeoordeling moet
uitwijzen óf gegevens gedeeld moeten
worden en met wíe gegevens gedeeld
moeten worden. Het moet duidelijk zijn op
basis van welke criteria de beoordeling
plaatsvindt of sprake is van een bedreiging
van de veiligheid en met wie in dat kader
moet worden gedeeld. En op basis van
welke criteria beoordeeld wordt of het
‘delen’ van gegevens bijdraagt aan de
veiligheid in het specifieke geval. Een
duidelijke afbakening van het domein
waarbinnen ‘delen indien noodzakelijk voor
de veiligheid’ is daarbij essentieel. Ter
toelichting, dat houdt in dat nagegaan
wordt welk doel de verschillende ‘professionals’, organisaties en instellingen nastreven. Binnen het domein van de jeugdzorg is
dat doel onder meer het waarborgen van de
veiligheid van kinderen en jongeren. Delen
van gegevens met een andere ‘professional’
die binnen dat domein werkt en dus
datzelfde doel nastreeft is eerder gerechtvaardigd dan het delen van gegevens met
een ‘professional’ die een ander doel
nastreeft, zoals een verzekeringsmaatschappij of een werkgever. Degene die voor
verwerking van gegevens verantwoordelijk
is heeft de plicht deze criteria voor ‘indien
noodzakelijk voor de veiligheid, moet je
delen’ vooraf te formuleren. In de praktijk
moet dit betekenen dat de organisatie

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 51

waarvoor de ‘professional’ werkt of de
beroepsgroep waar de ‘professional’ deel
van uitmaakt de risicobeoordeling
faciliteert. Dat kan door vaak voorkomende
situaties op een handzame manier voor de
‘professional’ te beschrijven en voor
gevallen van twijfel een tweedelijnsvoorziening in het leven te roepen. In de eerste
plaats binnen de eigen organisatie. Maar
ook verdient het soms overweging buiten de
organisatie een vertrouwenspersoon voor
de beroepsgroep aan te stellen. De
Commissie adviseert het kabinet te
bevorderen dat de ‘professionals’ die aan
veiligheid werken zich kunnen wenden tot
een externe vertrouwenspersoon voor hun
beroepsgroep: een gezaghebbende persoon
die fungeert als vraagbaak en klankbord met
wie zij twijfels kunnen bespreken over hun
risicobeoordeling of over de noodzaak
persoonsgegevens te delen. Zoals de Deken
van de Orde van Advocaten deze functie
voor advocaten vervult. Bij die vertrouwenspersoon zou de ‘professional’ zijn twijfels
vertrouwelijk kunnen voorleggen en om
advies kunnen vragen.
Ook gaat het er om dat de ‘professional’
voldoende rugdekking voelt van zijn
organisatie. Scherp zijn op wat wel en niet
met anderen gedeeld moet worden en
zorgvuldig met persoonsgegevens omgaan
lukt alleen door voldoende zelfbewuste en
competente ‘professionals’ die zich door
hun organisatie gesteund voelen en
gefaciliteerd weten. “Indien noodzakelijk
voor de veiligheid, moet je delen” kan
overigens worden toegepast in twee te
onderscheiden categorieën van verstrekkingen: verstrekking van gegevens in concrete
gevallen en verstrekking door middel van
het koppelen van bestanden. Zowel de
verstrekking in een concreet geval als de
koppeling van bestanden is een verwerking
in de zin van de Wbp. Bij beide categorieën

moet zijn voldaan aan de eerder beschreven
randvoorwaarden. Een concrete invulling
van het beginsel van proportionaliteit bij
het koppelen van bestanden kan overigens
zijn dat niet wordt overgegaan tot koppeling van bestanden met concrete gegevens
maar slechts tot koppeling van bestanden
met verwijsgegevens. De verwijsgegevens
geven aan wie er allemaal beschikken over
gegevens over een bepaalde persoon maar
niet wat die gegevens inhouden. Wanneer
naar aanleiding van het bestand met
verwijsgegevens inhoudelijke gegevens
nodig blijken te zijn moet opnieuw worden
getoetst aan noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Ook hierbij geldt
dat een positieve toets aan de randvoorwaarden ertoe leidt dat gegevens moeten
worden gedeeld.
Veiligheidshuis
Een treffend voorbeeld van samenwerking
en het delen van informatie zijn de
zogenaamde veiligheidshuizen. In een
veiligheidshuis werken gemeenten, jeugden zorginstellingen, politie en justitie
samen bij de aanpak van criminaliteit en
overlast. Niet de dossiers, maar de persoon
of een gebied staan daarbij centraal.
Waarom gaat iemand opnieuw in de fout?
Wat is er nodig om dat te voorkomen? Hoe
vergroten we de veiligheid in deze buurt?
Allemaal vragen die in het veiligheidshuis
behandeld worden en waarvoor delen van
informatie noodzakelijk is. De verantwoordelijkheid voor de verstrekking van
persoonsgegevens is daar uitdrukkelijk
belegd.
Welk doel dient ‘indien noodzakelijk voor de
veiligheid, moet je delen’:
‘Indien noodzakelijk voor de veiligheid,
moet je delen’ beoogt ervoor te zorgen dat

52 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

privacyregels niet onnodig de veiligheid
belemmeren. Door duidelijk te maken dat
- als aan de noodzakelijke randvoorwaarden
is voldaan – gegevens moeten worden
gedeeld kunnen instellingen en instanties
die niet willen delen zich niet langer achter
privacywetgeving verschuilen. De commissie geeft in overweging dit ‘indien noodzakelijk voor de veiligheid, moet je delen’ in
artikel 9 van de Wbp te expliciteren. Dat
verwerking van persoonsgegevens achterwege moet blijven voor zover een geheimhoudingsplicht uit hoofde van beroep of
wettelijk voorschrift aan delen van gegevens
in de weg zou staan, zoals onderdeel d. van
artikel 9 van de Wbp formuleert, kan niet
betekenen dat – bijvoorbeeld – een
psychiater die kennis neemt van levensbedreigende omstandigheden van of in de
kring rond zijn cliënt deze kennis onder zich
houdt. De Commissie beoogt daarbij
uitdrukkelijk niet het beroepsgeheim uit te
hollen. Het moet gaan om concrete
verstrekkingen waaraan altijd een risicobeoordeling vooraf is gegaan. De hulpverlener
moet zich afvragen of het delen nodig is, of
de veiligheid van betrokkene door het delen
versterkt wordt en of delen proportioneel is.
En ook of het delen voldoet aan het
subsidiariteitsbeginsel en welke overige
risico´s er zijn.

Delen voor een veilig plein
Het delen van camerafaciliteiten of het
delen van camerabeelden zal voor een
goede veiligheid in de openbare ruimte
noodzakelijk kunnen zijn op plaatsen waar
cameratoezicht door de overheid (het
openbare plein) naadloos en ongemerkt
overgaat in camerabewaking door de
private sector (het aangrenzende treinstation of het winkelcentrum). Alleen het delen
van de camera-informatie maakt het
mogelijk om voor het gehele aaneensluitende gebied van plein, station en
winkelpassage zorg te dragen voor een
adequate beveiliging met adequaat
toezicht.
Wie is verantwoordelijk voor ’indien noodzakelijk
voor de veiligheid, moet je delen’:
Vooraf moet vast komen te staan wie er
verantwoordelijk is voor de gegevens en
daarmee ook voor het delen van de
gegevens. Eindverantwoordelijkheid berust
altijd bij de leiding van de organisatie waar
de ‘professional’ werkt. Deze moet een
verantwoordelijke aanwijzen, deze
functionaris faciliteren en er op toezien dat
deze zijn verantwoordelijkheid ook draagt.
Wanneer delen plaatsvindt door een
koppeling van bestanden of het werken in
een samenwerkingsverband, zoals in een
veiligheidshuis moet duidelijk zijn wie de
eindverantwoordelijkheid heeft.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 53

Het hoeft niet allemaal tegelijk
Het delen van informatie behoeft niet altijd
allemaal tegelijk. De inrichting van een
verwijsindex ‘sec’ is een goed en sober
middel om meldingen vast te leggen en om
samenwerkende instanties de mogelijkheid
te geven om te zien of ook een andere
instantie een melding gedaan heeft over
dezelfde persoon. Bij zo’n verwijsindex ‘sec’
wordt weinig of geen feitelijke informatie
vastgelegd: het is eerder een “piepsysteem”
waarbij vastgelegd wordt dat er meldingen
zijn en dat iemand bij een bepaalde
instantie bekend is.
Uitzonderingen:
De uitzonderingen zijn al ingebed in (de
randvoorwaarden van) de grondslag zelf.
“Moeten delen” kan alleen na een voorafgaande risicobeoordeling en een toets aan
de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit.
De handreikingen bij de derde grondslag
maken verder uitdrukkelijk onderscheid
tussen situaties waarin sprake is van
noodzakelijk in het kader van de veiligheid
en situaties waarin hiervan geen sprake is.
In dat laatste geval kan geen sprake zijn van
moeten delen. Wel kan er – weer na een
risicobeoordeling en een toets aan de
beginselen van proportionaliteit – sprake
zijn van mogen delen.

Betrek een derde partij
Het inschakelen van een intermediair bij de
uitwisseling van gegevens is een middel om
de uitwisseling te stroomlijnen en om de
uitwisseling beperkt te houden of juist uit te
breiden tot dat wat noodzakelijk is. Bij
gebruik van een intermediair stellen alle
vragende partijen hun vraag aan één
instantie. Die instantie zoekt het antwoord
of de informatie op in de eigen database of
in de databases van de andere partijen en
geeft het relevante antwoord aan de
vragende partij. Een dergelijk intermediair
is ook nuttig in het kader van conflictvermindering. Alle deelnemende en uitwisselende organisatie behoeven immers enkel
te overleggen met die (objectieve)
intermediaire organisatie. Ze hoeven dan
niet iedere keer met “elkaar in de slag” en
allerlei discussie over “wat wel en wat niet
noodzakelijk is” hoeven niet gevoerd te
worden binnen het geheel van al die
samenwerkende partijen. Het intermediair
kan als een aan de hand van vooraf
gemaakte afspraken de gegevensuitwisseling verzorgen en als een soort scheidsrechter optreden bij discussies.

3.6.2 Grondslagen voor de
organisatie
Grondslag 4. Zorg voor integriteit van
gegevens, systemen en het handelen van
gebruikers

m. Zorg steeds voor correcte, actuele en
volledige gegevens uit oogpunt van
bron- en gebruikscontext.
n. Zorg voor veilige systemen.
o. Zorg dat de systemen voor de gegevensverwerking precies zijn toegerust op de
doelen van verwerking.
p. Zorg voor integere omgang van de
‘professionals’ met de systemen.

54 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Kijk maar: “er staat niet wat er staat”
De betekenis en de impact van gegevens in
de praktijk hangt vaak af van de context
van die gegevens. Zo is het een heel verschil
of de vermelding dat er sprake is van de
stoornis “schizofrenie” afkomstig is uit de
rapportage van een arts of alleen ontleend
is aan mededelingen van familieleden.
Het opnemen van een indicatie over de
bron van gegevens of over de betrouwbaarheid ervan is een mogelijkheid om
verkeerde of ongelukkige interpretatie van
gegevens tegen te gaan.
Wat betekent de ‘zorg voor integriteit van gegevens,
systemen en het handelen van gebruikers’:
Elke instantie die met persoonsgegevens
omgaat heeft een zorgplicht voor het
werken met de juiste gegevens. Gegevens
moeten juist, actueel en volledig zijn. De
gebruikscontext moet gekoppeld zijn aan de
broncontext, de context waarin de gegevens
zijn verzameld. Deze plicht voort onder
meer voort uit artikel 11 van de Wbp. Daarbij
moet onderscheid worden gemaakt naar de
integriteit van de systemen waarin de
gegevens worden opgeslagen, de juistheid
van de gegevens zelf en de integriteit van
omgang ermee door de personen die met de
gegevens en systemen werken. Een
belangrijke manier om goede omgang met
persoonsgegevens op de werkvloer van de
veiligheid te bevorderen is gelegen in het
maken en goed gebruiken van de passende
technische voorzieningen. Veiligheid van
het systeem staat daarbij voorop. Technische
voorziening moeten zo goed mogelijk
worden beveiligd tegen inbrekers, hackers
en het lekken van informatie. Daarnaast
moeten systemen goed worden toegerust
op de doelen van verwerking. “Privacy by
design” en “privacy enhancing technologies” verdienen actievere aandacht. Het is

essentieel al bij het formuleren van de
opdracht tot het ontwerpen van applicaties
en infrastructuren rekening te houden met
privacyrisico’s en daar bij het feitelijke
ontwerpen steeds aandacht aan te geven. De
architectuur van de techniek bepaalt wat het
systeem nu kan maar ook wat de toekomstige mogelijkheden zullen zijn.18
Privacyoverwegingen kunnen een prima
plaats krijgen in de ontwikkeling van
technologie. Multidisciplinaire samenwerking – al vanaf de beginfase – tussen ICT´ers
en juristen is daarvoor essentieel, maar
helaas nog bepaald niet vanzelfsprekend.
De praktijk geeft vaak blijk van belemmeringen: ander jargon, andere perceptie van de
problemen, verschillende doelen, nog geen
precies inzicht in wat het systeem zou
moeten kunnen en wat de opdrachtgever
precies wil, ontijdige betrokkenheid. De
juistheid van de gegevens kan deels worden
gewaarborgd door een integer systeem.
Burger en instanties hebben een vrijwel
parallel belang bij de juistheid van
gegevens. Belangrijk is echter ook dat
betrokkene zelf zoveel mogelijk de juistheid
van zijn gegevens kan controleren. Daarom
is transparantie zoals beschreven onder
grondslag 1 van wezenlijk belang. Maar
integere systemen en gegevens hebben geen
betekenis zonder integer gebruik.
Incidenten met verloren memorysticks en
zoekgeraakte cd-roms spreken daarbij voor
zich.

18

J.R. Roepman, ‘Revocable privacy’, in: Privacy &
Informatie, 2008 afl. 3, p. 114-118.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 55

Beveiliging en de menselijke factor
Beveiliging van gegevens wordt nog te vaak
als een zaak van vooral ‘de techniek’ gezien.
Zo laten de recente onderzoeksrapporten
van het College bescherming persoonsgegevens en de Inspectie voor de
Gezondheidszorg over de beveiliging van
gegevens in ziekenhuizen zien dat er op het
gebied van instructie, opleiding en
bewustwording van medewerkers nog veel
te verbeteren valt.
De aandacht die een journalist van TV-West
in november 2008 trok toen hij op vrij
eenvoudige medische gegevens van
diverse ziekenhuizen gefaxt kon krijgen
werpt eveneens een blik op de menselijke
factor. Hetzelfde geldt voor het verlies van
vele bankgegevens (creditcard betalingen)
van de Landesbank Berlin in december
2008 toen een pakket met microfiches niet
bij de bank, maar bij een dagblad werd
afgeleverd. Ook het gebruik van de
‘ouderwetse’ microfiches daarbij wekte
bevreemding bij Duitse privacytoezichthouders: waarom was geen databestand
met encryptie gebruikt vroegen zij zich af.
Welk doel dient de ‘zorg voor integriteit van
gegevens, systemen en het handelen van gebruikers’:
Integriteit van systemen, gegevens en de
gebruikers van de systemen zorgt ervoor dat
zoveel mogelijk wordt gewaarborgd dat
gegevens correct zijn en goed beveiligd
worden. Zo kan worden voorkomen dat
gegevens verder worden verstrekt dan nodig
is maar ook dat ontwikkelingen als
omschreven in paragraaf 2.4. (identiteitsfraude, “immutable me”) zoveel mogelijk
worden voorkomen.

Nieuwsgierig?
Tegen het onjuist gebruik van gegevens en
tegen het raadplegen van gegevens uit
nieuwsgierigheid kan logging (vastleggen)
van het raadplegen en daadwerkelijke
controle van die log-gegevens als middel
ingezet worden. De brief die het
Rotterdamse politiekorps aan enkele
honderden agenten zond met de vraag
waarom zij nu allemaal (tevergeefs)
geprobeerd hadden het dossier van een
gearresteerde voetballer te bekijken is een
treffend voorbeeld. Hetzelfde geldt voor
het loggen en controleren welke patiëntgegevens door plaatsvervangende artsen bij
avond- en weekenddienst opgevraagd zijn.
Wie is verantwoordelijk voor de ‘zorg voor integriteit
van gegevens, systemen en het handelen van
gebruikers’:
De organisaties die met persoonsgegevens
ten behoeve van de veiligheid werken zijn
verantwoordelijk voor correcte, actuele en
volledige gegevens waarvan het gebruik is
beperkt door de context waarin de gegevens
zijn verzameld. Opdrachtgevers voor de
bouw van systemen zijn verantwoordelijk
voor integere systemen. Dat laat onverlet
dat de opdrachtnemers enorm aan de
integriteit van systemen kunnen bijdragen,
bijvoorbeeld door er zorg voor te dragen dat
ICT-toepassingen correcties in de gegevens
gemakkelijk verwerken. Ook kan handig
gebruik van ICT veroudering van gegevens
het hoofd bieden: vaak is het mogelijk
vooraf te bepalen hoe lang gegevens actueel
zijn en dus ook het vernietigen van de
gegevens na dat tijdstip in de systemen in te
bouwen. Integriteit betekent ook het
waarborgen van de veiligheid van de
systemen. De kans op slordigheden kan ook
met behulp van ICT worden beperkt. En ICT
moet ‘hackers’ zo veel mogelijk buiten de

56 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

deur houden. Daarvoor is het noodzakelijk
dat de opdrachtgevers beschikken over de
kennis om integriteit en een goede
architectuur van systemen te waarborgen.
Ook de overheid moet beschikken over de
daartoe benodigde deskundigheid. Er zijn te
veel aanwijzingen – ook de Commissie
kwam het bij herhaling tegen – dat het aan
die deskundigheid nog ontbreekt.
Juist omdat goede samenwerking niet
vanzelf van de grond komt, ligt het voor de
hand dat de overheid nagaat hoe zij deze
samenwerking kan faciliteren. Daarin past
het te waken voor te hoge ambities en
vooral veel aandacht te geven aan de
transparantie. Uiteindelijk blijft de instantie
of de organisatie die het systeem beheert
verantwoordelijk voor de integriteit van
haar systemen en medewerkers.
Uw unieke persoonlijke inlogcode
Als u met uw persoonlijke code op de
klantensite van een bedrijf inlogt, worden
uw gegevens vaak al automatisch ingevuld.
Dat is handig, want dan hoeft u dat niet
steeds zelf te doen. Maar soms gaat het
automatisch invullen niet helemaal goed.
Begin december 2008 waren korte tijd de
gegevens van bijna 1 miljoen abonnees van
Veronica Magazine op de site van de Lotto
te vinden. De abonnees hadden een brief
met een unieke en persoonlijke inlogcode
van de Lotto gekregen. Bij het inloggen met
die code werden de adresgegevens dan
automatisch ingevuld. Maar door de
ontvangen inlogcode een beetje te wijzigen
konden de automatisch ingevulde
adresgegevens van andere abonnees ook
te voorschijn getoverd worden.
Uitzonderingen:
Integriteit van gegevens, systemen en het
handelen van gebruikers moet altijd zoveel

mogelijk worden gewaarborgd.
Uitzonderingen op dat uitgangspunt
zouden niet mogelijk moeten zijn. Dat is
overigens iets anders dan de ogen te sluiten
voor de realiteit. De realiteit is dat waar
mensen werken ook fouten worden
gemaakt. Integriteit zoals bedoeld met deze
grondslag impliceert passende aandacht
voor vergroten van de kans dat fouten
gesignaleerd worden en de mogelijkheid
fouten te herstellen. Daarbij helpt het de
betrokkene zo gemakkelijk mogelijk te
maken op fouten te wijzen. Bijvoorbeeld
door correctie op één plaats (‘one-shopstop’) voldoende te laten zijn voor alle
andere systemen waar de (afgeleide) foute
informatie in is opgenomen.
Grondslag 5: Zorg voor voorlichting en
faciliteiten

q. Waarborg dat de mensen die aan
veiligheid werken steeds weten hoe zij
met persoonsgegevens om moeten gaan.
r. Faciliteer de mensen die aan veiligheid
werken in hun omgang met
persoonsgegevens.
Vooraf opleiden
De vuistregel dat gebruikers van systemen
en databases eerst een afdoende opleiding
gevolgd moeten hebben en pas daarna een
autorisatie tot gebruik kunnen krijgen is
een voorbeeld van het zorg dragen voor
voorlichting en faciliteiten. De voorwaarde
van ‘vooraf opleiden en dan pas autoriseren voor gebruik‘ wordt in de praktijk
gehanteerd door bijvoorbeeld politiekorpsen en het ministerie van Defensie.
Wat betekent de ‘zorg voor voorlichting en
faciliteiten’:
Onbekendheid met en ingewikkeldheid van
privacywetgeving is een van de redenen

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 57

waarom de brug tussen privacy en veiligheid
in de praktijk moeilijk is te slaan. Het
streven naar privacy als een normaal
beleidsterrein behoeft nog een concrete
vertaling naar de praktijk. Codes en
protocollen voor de werkvloer zijn daarvoor
onmisbaar. De overheid zou daarin een
faciliterende rol moeten spelen, maar
primair moeten de (overheids-)instanties
hun medewerkers faciliteren in het omgaan
met regels over privacy en veiligheid. Eerder
– in paragraaf 2.6 – signaleerde de
Commissie dat de private sector op
beleidsterreinen als productkwaliteitszorg,
zorg voor arbeidsomstandigheden,
milieuzorg is overgegaan tot normalisatie
en certificering om de achterliggende
belangen in de organisatie te borgen. De
Commissie beveelt aan na te gaan of met
behulp van normalisatie en certificering
ook de zorg voor privacy geborgd kan
worden als onderdeel van de bedrijfsvoering
van de organisaties die werken aan de
veiligheid. Vanzelfsprekend zijn verder
opleidingen, simulaties, ontwikkelingen
van ‘good’ en ‘best practices’ potentieel
belangrijke faciliteiten.
Onbekend maakt onbemind
In de praktijk blijkt keer op keer dat de
personeelsleden die daadwerkelijk met
systemen en gegevens werken vaak niet of
nauwelijks bekend zijn met de regels en
voorschriften. Ook bij cursisten blijkt dat de
bekendheid met de eigen Wbpgedragscodes nog al eens beperkt is tot “ja,
ik weet dat er wel zoiets is, ja”.

Welk doel dient de ‘zorg voor voorlichting en
faciliteiten’:
Voorlichting en facilitering dienen als
prikkel tot de naleving van de privacywetgeving en om bij te dragen aan de veiligheid.
Bieden van een handreiking voor het
werken aan privacy en veiligheid aan
‘professionals’, instanties, bedrijven en
instellingen dient beide belangen. De
omgang met persoonsgegevens verdient het
serieus te worden genomen op de werkvloer. Dat is nodig om schade voor
individuele personen te voorkomen en het
primaire werk van organisaties niet te
frustreren. En dat is ook nodig om bij te
dragen aan het vertrouwen tussen de
deelnemers aan de samenleving als geheel.
Een samenleving van wantrouwen schaadt
uiteindelijk ook de veiligheid.
Zeker bij complexere samenwerkingsverbanden is het nauwkeurig beleggen van de
verantwoordelijkheid voor goede omgang
met persoonsgegevens cruciaal. In de
praktijk blijkt juist in die situaties het op
eenduidige wijze beleggen lastig. Terwijl het
er juist dan vaak op aankomt dat wat
gedeeld moet worden ook daadwerkelijk
wordt gedeeld. Het ligt voor de hand om bij
een aantal concrete samenwerkingsverbanden – te denken valt aan veiligheidshuizen
of de jeugdgezondheidszorg – na te gaan
hoe ‘professionals’ in hun samenwerken
verder gefaciliteerd kunnen worden.
Wellicht helpt een wettelijke voorziening
om samenwerking tussen deelnemers aan
samenwerkingsverbanden op veiligheidsterrein te vergemakkelijken, mogelijk volstaat
een modelcode of gaat het er vooral om
handzame instructies door ‘professionals’
en hun organisaties tot stand te brengen.

58 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

De kleine ondernemer
Het voorlichten en faciliteren van personeelsleden is een taak voor de werkgever is
een veel gehoorde mening. Het lijkt ook
een vanzelfsprekende mening. Maar
zonder ondersteuning van overheid of van
branches is die voorlichting voor ondernemers in het midden- en kleinbedrijf
welhaast ondoenlijk.
Voorlichtingsmateriaal wordt door kleine
ondernemers ook node gemist.
Wie is verantwoordelijk voor de ‘zorg voor voorlichting
en faciliteiten’
Voldoen aan de grondslagen voor de
zorgvuldige omgang met persoonsgegeven
op het gebied van veiligheid is de verantwoordelijkheid van de organisatie voor wie de
‘professional’ werkt. Deze organisatie zal veel
afwegingen aan de ‘professional’ moeten
overlaten. Een competente ‘professional’ zal
zijn werk goed willen doen en om dat
mogelijk te maken moet de organisatie de
‘professional’ actief faciliteren en rugdekking
geven. Zowel de ‘professional’ als zijn
organisatie hebben er baat bij de algemene
uitgangspunten voor zorgvuldige omgang
met persoonsgegevens in het dagelijkse werk
te incorporeren. De ‘professional’ heeft
behoefte aan de uitwisseling van ervaringen
met collega’s, aan ontwikkeling en uitwisseling van ´good´ en ´best practices´.
Deelnemen aan simulaties kan goed helpen.
De organisatie heeft er belang bij dat de ‘state
of the art’ op adequaat niveau is.
De stelselverantwoordelijkheid voor
voorlichting en facilitering behoort los te
staan van het ‘externe toezicht en de
handhaving’ en berust bij de verantwoordelijke bewindspersonen. Invulling geven aan
deze stelselverantwoordelijkheid zal veelal
vooral bestaan in het in het leveren van de

juiste prikkels om koepelorganisaties,
bedrijfstakken, organisaties van ‘professionals’, onderdelen van de overheidsorganisatie
etc. aan te zetten voorlichting en facilitering
ter hand te nemen.
Uitzonderingen:
Facilitering en voorlichting als onderdeel van
de stelselverantwoordelijkheid vormen
kerntaken van de overheid. Dat betekent
echter niet dat bedrijven, organisaties en
instellingen met de armen over elkaar
kunnen gaan zitten. Op hen rust de verantwoordelijkheid voor het naleven van
privacyregels binnen hun organisatie.
Daartoe kunnen zij zelf gedragscodes,
cursussen en richtlijnen ontwikkelen. Indien
nodig kunnen zij daarvoor de hulp van de
overheid inroepen.
Grondslag 6. Zorg voor naleving en intern
toezicht

s. Waarborg dat de mensen die aan
veiligheid werken de regels naleven en
zorg voor goed intern toezicht.
t. Overweeg een ‘functionaris voor de
gegevensverwerking’ zoals genormeerd
in de Wet bescherming persoonsgegevens
aan te stellen.
Externe beoordeling en keurmerk
Het laten uitvoeren van privacyaudits of het
laten certificeren van verwerkingen zijn
mogelijkheden om een onafhankelijk
oordeel te verkrijgen over de naleving van
wetgeving. In de Wet gemeentelijke
basisadministraties persoonsgegevens en
in de Wet politiegegevens zijn audits al
verplicht gesteld. Instrumenten daarvoor
zijn de compliance instrumenten van het
College bescherming persoonsgegevens en
de certificering door externe auditors zoals
ontwikkeld door NIVRA en NOREA.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 59

Wat betekent de ‘zorg voor naleving en intern toezicht’:
Zorg voor naleving betekent op basis van
risicoanalyse nagaan waar de kwetsbare
risico’s voor de zorgvuldige omgang met
persoonsgegevens schuilgaan en de nodige
maatregelen in gang zetten om deze risico’s te
voorkomen of te beheersen. Hoe een bedrijf
of instelling de zorg voor de naleving
vormgeeft zal afhangen van factoren als de
aard en omvang van de risico’s, de omvang
van het bedrijf of de (overheids-)instelling, de
competenties van de ‘professionals’ die met
persoonsgegevens werken en vele andere.
Zorgvuldig omgaan met persoonsgegevens
is op het veiligheidsterrein geen vanzelfsprekendheid. Er kunnen zich vele omstandigheden voordoen die er toe leiden dat
‘professionals’ het met de regels niet erg
nauw nemen. Daarom is het noodzakelijk
binnen iedere instelling of binnen ieder
bedrijf een functionaris aan te wijzen die
met voldoende gezag tot naleving kan
aanzetten. Soms voor deze taak vrijgesteld,
soms naast andere taken. De werkvloer van
veiligheid en persoonlijke levenssfeer is te
veelvormig om precies voor te schrijven hoe
de zorg voor naleving en intern toezicht
moet worden ingevuld. Wel zal steeds een
passende voorziening operationeel moet
zijn. Er zijn gerede aanwijzingen dat in
organisaties waar een ‘functionaris voor de
gegevensbescherming’ is aangewezen – in
het jargon: een FG – het niveau van
zorgvuldigheid bij het omgaan met
persoonsgegevens adequater is19. De
19

Vgl. College bescherming persoonsgegevens,
Informatieblad 16, juni 2004, te raadplegen op
website Cbp; aanwijzingen dat een functionaris voor
de gegevensbescherming inderdaad bijdraagt aan
een adequater zorgvuldigheidsniveau ontleent de
Commissie aan het nog te publiceren rapport van de
tweede fase evaluatie Wet bescherming persoonsgegevens, ‘Wat niet weet, wat niet deert.’

commissie acht dit zeer aannemelijk. De
aanwezigheid van zo’n relatief onafhankelijke functionaris die belast is met intern
toezicht op de naleving van zorgvuldigheidsregels voor omgaan met persoonsgegevens op voldoende hoog niveau in de
organisatie kan een belangrijke prikkel voor
zorgvuldigheid genereren. De Commissie
acht het in grotere organisaties zeer de
moeite waard een gezaghebbende ‘functionaris voor de gegevensbescherming’ als
bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens aan te stellen om intern toezicht te
houden op de zorgvuldige omgang met
persoonsgegevens.
Verantwoording en rapportages
Rapportages en de verplichting tot
rapporteren kunnen ook bijdragen aan zorg
voor zorgvuldige gegevensverwerking.
Voorbeelden van verplichte rapportages
zijn te vinden in de gedragscode Financiële
instellingen in de Wet politiegegevens (de
rapportageplicht van de privacyfunctionaris). Ook het jaarverslag van de functionaris
voor de gegevensbescherming is een
voorbeeld van een rapportageplicht. De
milieu-rapportages zijn inmiddels bekend;
zouden privacyrapportages eenzelfde
ontwikkeling door kunnen maken?
Welk doel dient de ‘ zorg voor naleving en intern
toezicht’:
Alleen wanneer regels, grondslagen en
handreikingen worden nageleefd hebben
deze nut. Het lijdt geen twijfel dat zorgvuldig omgaan met persoonsgegevens
belangrijke doelen dient en dat de realisering van deze doelen afhankelijk is van
naleving. Zonder actief toezicht en zonder
een uitdrukkelijk belegde verantwoordelijkheid voor naleving en toezicht zal de prikkel
om conform regels, grondslagen en

60 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

handreikingen te werken snel wegvallen.
Bovendien is het de moeite waard om steeds
na te gaan of technologische of andere
ontwikkelingen verder kunnen bijdragen
aan de zorgvuldigheid bij het omgaan met
persoonsgegevens.
Wie is verantwoordelijk voor de ‘zorg voor naleving
en intern toezicht’:
Het bevoegde gezag van bedrijf of instelling
dat ten behoeve van de veiligheid met
persoonsgegevens werkt is onder alle
omstandigheden verantwoordelijk voor
verwerkelijking van de regels. Dus ook voor
het waarborgen van prikkels tot naleving.
Bij het aangaan van samenwerkingsverbanden is het altijd nodig afspraken over de
verantwoordelijkheid te maken.
Voor naleving en intern toezicht is wel
iemand nodig
Het aanstellen van privacyfunctionarissen
of het aanstellen van een functionaris voor
de gegevensbescherming is een middel om
aandacht voor zorgvuldige gegevensverwerking te creëren. Ook kan aandacht voor
zorgvuldige gegevensverwerking verbeterd
worden door dit als taakonderdeel op te
nemen van bijvoorbeeld complianceofficers (financiële instellingen) of van
beveiligingsfunctionarissen. Het toepassen
van de grondslagen in de praktijk zal zeker
gediend zijn bij aanstelling van dergelijke
functionarissen of dergelijk taakaccenten.
Uitzonderingen:
Mogen zich niet voordoen. Waarborgen van
naleving is altijd verplicht net als het
feitelijk uitoefenen van intern toezicht.

3.7 Robuust extern toezicht
en handhaving 20
Toepassing van het richtinggevende kader
spoort de organisaties van ‘professionals’
aan tot goede omgang met persoonsgegevens. Het richtinggevende kader legt een
belangrijk accent bij de gemarkeerde eigen
verantwoordelijkheid van de organisaties
waar ‘professionals’ aan veiligheid werken.
Door risicoanalyse, faciliteren en voorlichten, de zorg voor architectuur en integriteit
van systemen alsmede het uitoefenen van
intern toezicht maken de organisaties die
werken aan veiligheid – ook de overheidsorganisaties – de geldende wettelijke regels
pasklaar voor hun eigen praktijk. Zo
vergemakkelijken zij toepassing van de
eerste drie grondslagen die toezien op het
feitelijk omgaan met persoonsgegevens.
Idealiter relativeert dit de rol van wettelijke
regels ten gunste van bij de ‘professionals’
passende handreikingen die de wettelijke
regels naar de praktijk vertalen.
Intussen moet wel worden nagegaan of de
vereiste en wettelijk voorgeschreven
zorgvuldigheid via toepassing van de
grondslagen daadwerkelijk in acht wordt
genomen. En of de wettelijk voorgeschreven
zorgvuldigheid adequaat is geborgd. Ook
een externe prikkel in de vorm van robuust
extern toezicht en handhaving is nodig om
20

De Kaderstellende visie op toezicht, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2000-2001, 27 831, nr. 1, p. 18
definieert toezicht als: “het verzamelen van de
informatie over de vraag of een handeling of zaak
voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich
daarna vormen van een oordeel daarover en het
eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.”
Van handhaving is sprake als de toezichthouder
bestuurs- of strafrechtelijke dwang uitoefent. Op
‘goed toezicht’ zijn zes principes van toepassing: goed
toezicht is selectief, slagvaardig, samenwerkend,
onafhankelijk, transparant en professioneel.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 61

de grondslagen kracht bij te zetten. Daar
zijn bovenal onafhankelijke audits op de
werkvloer voor nodig. Audits die ook hun
schaduw vooruitwerpen naar verwante
praktijken. Audits die zo nodig in geval van
het ontbreken van de vereiste zorgvuldigheid een vervolg krijgen in passende
prikkels om nalatigheid te corrigeren.
Het College bescherming persoonsgegevens
houdt momenteel toezicht op de naleving
van de Wet bescherming persoonsgegevens
naast de vervulling van taken als advisering
over wetgeving, toetsing van gedragscodes
en reglementen, voorlichting, bemiddeling,
klachtbehandeling en internationale taken.
Deze situatie is niet gewenst. De slagvaardigheid van het externe toezicht houden is
er bij gebaat wanneer de externe toezichthouder organisatie geen bemoeienis had
met advisering, voorlichting of facilitering.
Verantwoordelijkheid voor het houden van
extern toezicht en de handhaving moet juist
los staan van bemoeienis met zelfregulering
door bijvoorbeeld de goedkeuring van
gedragscodes, omdat verstrengeling van
deze activiteiten per saldo de externe
toezichthouder beperkt in zijn vrijheid.
Daar komt bij dat het vanuit het perspectief
van de organisaties waarop extern toezicht
wordt uitgeoefend merkwaardig is, dat zij
zich voor voorlichting en advisering moeten
wenden tot dezelfde instantie die hen later
een tik op de vingers kan geven met behulp
van ten behoeve van advisering verstrekte
informatie. Ook de schijn daarvan moet
worden vermeden. Dat laat weer onverlet
dat de toezichthouder gebruik kan maken
van wat in het kader van zelfregulering
ontwikkeld wordt aan instrumenten als
codes en ‘good’ en ‘best practices’. Robuust
extern toezicht zal nimmer vrijblijvend
kunnen zijn, wel ‘gidsend’ om de praktijk
zekerheid te geven. De Nederlandse

Mededingingsautoriteit doet dat bijvoorbeeld door het publiceren van richtsnoeren.
Wat nodig is, is een gemarkeerde verantwoordelijkheid voor onafhankelijk extern
toezicht, handhaving, die zich concentreert
op wat er feitelijk van de naleving van de
regels terecht komt en met passende
middelen tot handhaving de praktijk zo
nodig bijstuurt.
Robuust toezicht
De Amerikaanse financiële dienstverlener
LPL Financial Corporation betaalde in 2008
275.000 dollar aan de Amerikaanse
toezichthouder de Securities and Exchange
Commission (SEC) toen deze toezichthouder het bedrijf aansprak vanwege het niet
voldoende beveiligen van klantgegevens
en de privacyschending die dat opleverde.
De gegevens konden gestolen worden en
daardoor was er het gevaar van
identiteitsdiefstal.
Wat betekent dit ‘robuust extern toezicht en
handhaving’:
Als de ruimte voor zelfregulering goed
wordt benut, als de ‘professionals’ ruimte
krijgen om zorgvuldige afwegingen te
maken en hun organisaties hen daarbij
faciliteren en hun de benodigde rugdekking
geven ontstaat ruimte de regeldruk te
verminderen, mits tezelfdertijd een
adequaat functionerend sluitstuk van extern
toezicht en handhaving werkzaam is. Dat
betekent ook dat op basis van een scherpe
prioritering de feitelijke omgang met
persoonsgegevens op de werkvloer aan
toezicht wordt onderworpen: kijken hoe het
verzamelen en delen van persoonsgegevens
in de praktijk feitelijk verloopt en of dat
volgens de regels gaat. Dat wil zeggen: niet
volstaan met beoordelen of de papieren

62 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

werkelijkheid van codes en reglementen
strookt met de wettelijke verplichtingen. En
niet alléén op basis van signalen reageren,
maar ook op basis van eigen prioritering
pro-actief de praktijk ingaan om bij te
dragen aan de wisselwerking tussen
praktijk, regels en de belangen en waarden
die in de regels zijn vervat. Deze benadering
sluit naadloos aan bij de Kaderstellende
visie op toezicht, die een belangrijk accent
legt op een passende reactie van de
toezichthouder op het feitelijke gedrag op
de werkvloer. Het gaat ook om toezicht op
de naleving door de publieke sector. Dat
maakt het nodig het externe toezicht in
relatieve onafhankelijkheid van de
verantwoordelijke bewindspersonen uit te
voeren. Het is noodzakelijk cyclisch een
programma voor de ontwikkeling van het
toezicht vast te stellen op basis van de
grootste nalevingsrisico’s, op basis van de te
verwachten betekenis van toezicht voor de
naleving en in samenhang met de ontwikkeling van zelfregulering.
Daar passen ook de goede sancties bij. Dat
kunnen sancties zijn in de vorm van:
• een ‘last’ al dan niet onder dwangsom;
• bestuursdwang, waarbij de toezichthoudende autoriteit zelf voorziet in hetgeen
deze nodig acht;
• ‘naming en shaming’; vooral in een
setting waar ‘vertrouwen’ van de
omgeving van de overtreder een
belangrijke rol speelt kan deze sanctievorm effectief blijken;
• bestuurlijke boetes.

De ruimte die de Wbp biedt voor zelfregulering heeft er nog niet toe geleid dat de
regels op de werkvloer zijn aangekomen.
Verantwoordelijkheden blijken gemakkelijk
uit de weg te worden gegaan en vrijblijvendheid krijgt te ruim baan. Robuust extern
toezicht met de passende middelen tot
handhaving vormt daarom een onmisbaar
sluitstuk bij het bevorderen van zorgvuldige
omgang met persoonsgegevens op de
werkvloer van de veiligheid.
Wie is verantwoordelijk voor ‘robuust extern toezicht
en handhaving’:
De overheid is verantwoordelijk voor het
instellen van een onafhankelijke toezichthouder met voldoende bevoegdheden en
financiële middelen om toezicht en
handhaving van privacyregels op het gebied
van de veiligheid naar behoren te kunnen
uitoefenen. De toezichthouder moet in alle
onafhankelijkheid kunnen opereren, ook
naar onderdelen van de overheid. Wel kan
hij er zelf voor kiezen samen te werken met
andere organisaties en
instellingen. Voorbeelden daarvan zijn het
gezamenlijke oordeel van Cbp en
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit inzake “tell a friend systemen” op
websites en het recente rapport over de
informatiebeveiliging in ziekenhuizen dat
het Cbp in samenwerking met de Inspectie
voor de Gezondheidszorg heeft opgesteld.21

21

Volledigheidshalve: optreden van een
externe toezichthoudende autoriteit laat
vanzelfsprekend de bestaande privaatrechtelijke mogelijkheden onverlet. Ook is er
geen aanleiding tot wijziging van de
bestaande strafrechtelijke sanctionering.

Gezamenlijk oordeel van Cbp en Opta inzake “tell a
friend systemen” op websites, december 2008 en
rapportage van een onderzoek in 2007 door het
College bescherming persoonsgegevens en de
Inspectie voor de Gezondheidszorg naar de
informatiebeveiliging in 20 ziekenhuizen, Den Haag,
november 2008; beide te raadplegen via www.
cbpweb.nl.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 63

3.8 Uitleiding
Het richtinggevende kader brengt grondslagen en handreikingen tot leven die hun weg
naar de praktijk van veiligheid en privacy
moeten vinden. De Commissie constateert
dat de grondslagen en handreikingen
voortvloeien uit het al bestaande wettelijke
kader. De Commissie adviseert met de
voorgestelde grondslagen en handreikingen
niet allerlei nieuwe instrumenten in het
leven te roepen, maar te doen wat al gedaan
had moeten zijn: op een eenvoudige manier
de ‘professionals’ op het veiligheidsterrein
helpen zorgvuldig met persoonsgegevens te
werken door deze zorgvuldigheid in hun
dagelijkse werk te verankeren en de
passende prikkels om dat te waarborgen in
het leven te roepen.
De werkvloer worstelt met de opslag,
verwerking en uitwisseling van persoonsgegevens. Wat mag wel en wat niet? Het blijkt
geen eenvoudige opgave hier adequaat mee
om te gaan in de praktijk. Dat is begrijpelijk, want toepassen van de regelgeving in
een concrete situatie is vaak lastig. De
belangen die op het spel staan zijn echter
groot, zowel het belang van veiligheid als
dat van de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. De werkvloer verdient daarom
een betere facilitering:
• het goede gereedschap, d.w.z. goede
ICT-voorzieningen, gemakkelijk toegankelijke handreikingen, 'good' en 'best
practices' en dergelijke;
• goede training en geregeld met partners
specifiek de goede omgang met persoonsgegevens als onderdeel van de dagelijkse
routine doornemen;
• eenduidige en gemarkeerde verdeling van
verantwoordelijkheden, ook bij
samenwerkingsverbanden;
• de passende prikkels tot naleving, w.o.

toezicht en handhaving;
• versterkte transparantie;
• meer aandacht voor de integriteit van
systemen;
• betere naleving en intern toezicht;
• robuust extern toezicht en handhaving
door een sterke en onafhankelijke
toezichthouder, die zich alleen is belast
met ‘toezicht houden en handhaven’.
De Commissie legt in haar advies een
belangrijk accent op de werkvloer, op de
dagelijkse praktijk van de ‘professionals’ en
hun organisaties. Verantwoordelijkheid
voor zorgvuldig omgaan met persoonsgegevens ten behoeve van veiligheid berust voor
een belangrijk deel bij de organisaties waar
deze ‘professionals’ voor werken. Deze
moeten de ‘professional’ faciliteren en
rugdekking geven, ook door hun organisatie toe te rusten met integere systemen. Dat
laat onverlet dat de overheid een belangrijke verantwoordelijkheid draagt voor het
stelsel van veiligheid en persoonlijke
levenssfeer. Die verantwoordelijkheid
vervult de overheid op verschillende
manieren. In de eerste plaats heeft de
overheid de verantwoordelijkheid voor het
stelsel van publiekrechtelijke regelgeving.
Hoe nodig het ook is het accent bij het
formuleren van handreikingen als onderdeel van het dagelijkse werk te verplaatsen
naar de werkvloer en de organisaties waar
de ‘professionals’ voor werken, er moet een
wettelijk kader – alleen al vanwege de
internationaalrechtelijke verplichtingen –
van kracht zijn om de veiligheid van
personen en persoonsgegevens te
waarborgen.
In de tweede plaats zijn de grondslagen en
handreikingen van de vorige paragraaf ook
op de overheid van toepassing zodra deze
aan het werk gaat op het raakvlak van
veiligheid en persoonlijke levenssfeer. Dat

64 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

de Commissie bij het tot stand brengen van
dit advies geregeld stuitte op gefundeerde
kritische observaties over de zorgvuldigheid
van de overheid bij besluitvorming over
omgaan met persoonsgegevens op het
gebied van de veiligheid moet aanleiding
geven tot handelen. De overheid is de
grootste speler op dit terrein en de
belangrijkste verwerker van persoonsgegevens. Voorbeeldgedrag zal het handelen van
de private partners onmiskenbaar
beïnvloeden.
In de derde plaats is er een verantwoordelijkheid voor het feitelijk functioneren van
het stelsel van veiligheid en persoonlijke
levenssfeer. Deze verantwoordelijkheid kan
de overheid invulling geven:
• door zelf zorgvuldig te werk te gaan bij
besluitvorming over en feitelijk omgaan
met persoonsgegevens ten behoeve van
veiligheid;
• door de verantwoordelijkheid voor het
feitelijk invulling geven aan de grondslagen voor zorgvuldige persoonsgegevensverwerking op het gebied van de
veiligheid nadrukkelijk neer te leggen bij
de organisaties van ‘professionals’;
• door de ‘professionals’ op een slimme
manier te prikkelen er ook echt werk van
te maken;
• door overheden en maatschappelijke
partners te prikkelen hun ‘professionals’
goed te faciliteren;
• door toezicht uit te oefenen op de
naleving van de regels en handhavend op
te treden bij constatering van
overtredingen.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 65

4
Het kader toegepast,
twee actuele kaders

66 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

4.0 Inleiding
De Commissie heeft op verzoek van de
ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Justitie aan
twee onderwerpen bijzondere aandacht
gegeven: kentekenherkenning met
camera’s en registratie op etniciteit en
levensbeschouwing. Die twee onderwerpen zijn politiek en maatschappelijk
actueel.
Het formuleren van een richtinggevend
kader zoals in hoofdstuk 3 gedaan is heeft
alleen zin en heeft alleen betekenis als
beleidsmakers en uitvoerders van beleid dit
kader in de praktijk ook toe kunnen passen.
Het toetsingskader heeft een algemeen
karakter. Dit is zowel een voordeel – het is
breed toepasbaar - als een nadeel.
Rechtshandhavers en hulpverleners zullen
bemerken dat elke casus uniek is of op
zichzelf staat. Sterker nog, de verschillende
betrokkenen bij één en dezelfde casus
hebben vaak ook verschillende percepties.
Het is ook om die reden dat het gaat om
‘grondslagen’ en niet om ‘wetten van
Meden en Perzen’. Het is immers niet
mogelijk om een ‘absolute theorie’ te geven
waarlangs alle vraagstukken over de balans
tussen veiligheid en persoonlijke levenssfeer ‘eventjes’ kunnen worden opgelost.
Deze vraagstukken dienen elk voor zich en
op hun eigen merites te worden gewogen,
net zoals vraagstukken op andere beleidsterreinen. Maar het geschetste kader geeft
wel aanknopingspunten om die weging te
concretiseren en in te vullen.

4.1 Kentekenherkenning
met camera’s
Het verzoek van de ministers ziet op het
gebruik van camera’s die voorzien zijn van
computerprogramma’s en waarbij de
automatisch herkende kentekens vergeleken worden met al in een de database
vastgelegde kentekens.
Het verwerken van videobeelden van
camera’s valt onder de Wet bescherming
persoonsgegevens of de Wet politiegegevens. Cameratoezicht moet voldoen aan de
voorwaarden die zijn vastgelegd in artikel 8
van het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden: kenbaarheid, subsidiariteit, proportionaliteit, doelbinding,
formeelwettelijke grondslag (zoals nu onder
meer in de Politiewet en Gemeentewet
geregeld). ‘Automatic Number Plate
Recognition’ (ANPR) is een programma
waarmee camera’s worden gebruikt om
kentekens van voertuigen vast te leggen. De
camera’s die voorzien zijn van ANPRprogrammatuur worden gekoppeld aan de
database/verzameling kentekens. Het
vastleggen van deze kentekens gebeurt met
het doel deze te vergelijken met een vooraf
samengestelde verzameling kentekens die
(nader) onderzoek behoeven. Gegevens
worden vergeleken met informatie over
gesignaleerde personen, gestolen voertuigen of openstaande boetes. De algemene
doelstellingen zijn: de handhaving van de
rechtsorde en de ondersteuning van de
informatiepositie van de politie. De
wettelijke basis hiervoor is dun, namelijk
art.2 Politiewet. De artikelen 8 en 9 van de
Wet politiegegevens regelen de bewaartermijnen. Soms wordt ANPR onder gezag van
het Openbaar Ministerie ook ingezet voor
opsporingsdoeleinden en vallen de

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 67

verzamelde gegevens onder het regiem van
de Wet strafvorderlijke en justitiële
gegevens.
Momenteel zijn 20 regiokorpsen van politie
en het KLPD met ANPR aan het experimenteren. In de regionale driehoek wordt
besloten tot de inzet van dit instrument,
vanwege de drugsrunnersproblematiek in
Limburg-Zuid, mobiel banditisme in het
oosten des lands of het transport van
illegale goederen via de Rotterdamse haven.
Het regiokorps IJsselland bewaart de
gegevens zeven dagen, het korps Drenthe
veertien dagen (bijvoorbeeld ten tijde van
massale verkeersstromen in het weekeinde
van de TT-races te Assen). Het korps
Rotterdam Rijnmond bewaart de gegevens
vier maanden omdat ANPR ook wordt
ingezet voor de opsporing, onder meer bij
de bestrijding van drugssmokkel. Er zijn ook
korpsen die langere termijnen hanteren.
Naast de politiekorpsen gebruiken ook de
Belastingdienst (voor het innen van
achterstallige belastingen, zowel rijks- als
gemeentebelastingen), het ministerie van
Verkeer en Waterstaat (transportcontroles),
de Inspectie Verkeer en Waterstaat (controle
taxivervoer), de Koninklijke Marechaussee
(15 grensovergangen) en Rijkswaterstaat
(wegwerkzaamheden) het programma
ANPR. Dit gebeurt op een andere juridische
basis.
De Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding treft voorbereidingen
voor toepassing van ANPR op hotspots
(knooppunten in het openbaar vervoer
zoals vliegvelden en grote treinstations).
ANPR wordt regionaal, incidenteel en
zonder daadwerkelijke samenhang ingezet.
Onderlinge afstemming vond tot voor kort
nauwelijks plaats. Inmiddels zijn er
verschillende samenwerkingsverbanden,

maar kennis en ervaring worden nog
onvoldoende gedeeld. Er kan sprake zijn van
‘overpowering’ en te weinig aandacht voor
de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.
Het richtinggevende kader toegepast op ANPR

Grondslag 1: Transparantie, tenzij;
Weinig burgers weten dat en met welk(e)
doel(en) ANPR wordt gebruikt. Alleen van
de politie weten wij het ‘een beetje’. Op
snelwegen zien wij het waarschuwingsbord
‘radarcontrole’, maar nooit het bord
‘radarcontrole gekoppeld aan kentekenregistratie’. Elk korps formuleert – in het beste
geval samen met het Openbaar Ministerie de eigen doelen en in samenhang daarmee
de bewaartermijnen. Er is geen inzicht in
wat er met de gegevens (foto/datum/tijd/
locatie gekoppeld aan kenteken) gebeurt die
geen ‘immediate hits’ opleveren. Er is nu
geen mogelijkheid tot inzage door burgers.
Grondslag 2: Selecteer voor je verzamelt
Het is nodig dat de doelen vooraf worden
geformuleerd en dat daarbij wordt
vastgesteld dat er geen minder ingrijpende
manier is om deze doelen te bereiken.
Vooraf moet ook duidelijk worden bepaald
hoe lang en waarom deze gegevens zullen
worden bewaard. Het antwoord dat deze
elektronische inzet voor zowel de politie als
de burgers ‘veel effectiever’ is, volstaat niet.
Er moet een risicoanalyse aan de inzet van
het instrument vooraf gaan.
Als ANPR alleen voor controledoeleinden
wordt gebruikt, zouden verzamelde
gegevens na verwerking van de ‘immediate
hits’ vrijwel onmiddellijk moeten worden
vernietigd. Bij de opsporing van strafbare
feiten kan het geboden zijn de verzamelde
gegevens een bepaalde termijn te bewaren
waarbij een termijn van één jaar wat aan de

68 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

lange kant lijkt. In ieder geval is een meer
gedegen juridisch kader vereist dan nu voor
de politiekorpsen voorhanden is.
Grondslag 3: Indien noodzakelijk voor de veiligheid,
moet je delen
Het kader geeft aan dat uit een risicoanalyse
moet blijken dat er een noodzaak om te
delen moet zijn. Die risicoanalyse gebeurt
nu nog niet overal. In het algemeen worden
gegevens die met ANPR worden verzameld
niet gedeeld, ook niet tussen de verschillende korpsen. Dit gebeurt alleen in
specifieke situaties, zoals bij voetbalwedstrijden en bij mobiel banditisme. Personen
die een stadionverbod hebben rijden vaak
met eigen auto toch naar uitwedstrijden van
hun club. Via ANPR gaan korpsen direct tot
actie over als er een kenteken matcht met
het bestand ‘stadionverboden’.
Grondslag 4: Zorg voor integriteit van systemen,
gegevens en het handelen van gebruikers ervan
ANPR is een softwareprogramma dat is
gekoppeld aan een camera. Vervolgens
wordt dit programma gekoppeld aan een
database van kentekens. Afgezien van
herkenningsfouten door de camera’s is in
beginsel sprake van correcte invoer van
kentekengegevens. De fraudegevoelige
aspecten zien op de achterliggende
databases waaraan ANPR is gekoppeld en
minder op de programmatuur zelf. Bij
opsporing zal er sprake zijn van een
geclausuleerde toegang tot de gegevens,
bijvoorbeeld alleen voor de recherche. Het
systeem zou moeten voorzien in het
plaatsen van (geautomatiseerde) schotten
en het automatisch opschonen van het
systeem.
Grondslag 5; Zorg voor voorlichting en facilitering
Voor facilitering van de rechtshandhaver –
i.c. de politiemedewerkers –zou voor ANPR

een meer uniforme, liefst landelijke
standaard of een landelijk protocol moeten
worden ontwikkeld voor de gezamenlijke
politiekorpsen, de Koninklijke
Marechaussee en de NCTb. In dit protocol
kunnen de toepassing van een risicoanalyse,
doeleinden, bewaartermijnen, uniformiteit
van programmatuur, autorisatieniveaus,
eisen aan de integriteit van systemen en de
voorlichting aan de burgers inclusief
mogelijkheid tot inzage worden
opgenomen.
Grondslag 6: Zorg voor naleving en intern toezicht
De Wet politiegegevens verplicht politiekorpsen wel om een privacyfunctionaris aan
te stellen. Dit zijn vaak adviseurs en doeners
tegelijk. Zij houden echter geen intern
toezicht. Elk politiekorps zou daarom ook
een functionaris gegevensverwerking
moeten aanstellen, die intern toezicht
houdt, een meldingenregister bijhoudt en
het privacy-jaarverslag opstelt.
Het richtinggevende kader geeft aan dat de
toezichthouder de mogelijkheid zou
moeten hebben streng op te treden
wanneer de hierboven beschreven grondslagen niet in acht zijn genomen. Ook zou de
toezichthouder moeten verlangen dat aan
de eis van transparantie concreet gevolg
wordt gegeven. Niet voldoen aan de
wettelijke vereisten moet resulteren in het
opleggen van (forse) boetes, tot de
verplichting om systemen en convenanten
aan te passen maar ook tot de publieke
bekendmaking van inbreuken op de
persoonlijke levenssfeer.
Deelconclusie Kentekenherkenning met camera’s
De deelconclusie is dat de doelen (toezicht,
controle, opsporing) scherper moeten
worden geformuleerd en ook van elkaar
moeten worden gescheiden. Wanneer er in

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 69

de wet geen gerechtvaardigde argumenten
zijn te vinden om ANPR te gebruiken voor
algemene opsporings- en vervolgingsdoeleinden, moeten de gegevens die in het
kader van ANPR zijn verkregen daarvoor ook
niet worden gebruikt. De transparantie en
kenbaarheid van het gebruik moeten sterk
worden verbeterd. Daarbij is ook van belang
dat wordt bepaald gedurende welke termijn
de gegevens voor de vastgestelde doelen
moeten worden bewaard. De gebruikers van
het systeem zijn gebaat bij een landelijke
standaard of een landelijk protocol, waarin
ook aandacht wordt gegeven tot de
mogelijkheid van correctie van automatisch
ingevoerde gegevens. Verder zouden
privacywaarborgen in het systeem moeten
worden ingebouwd, bijvoorbeeld door
automatische verwijdering van de gegevens
na een bepaalde termijn.

4.2 Registratie van etniciteit
Verzamelingen van persoonsgegevens
leveren waardevolle informatie op over het
gedrag van individuen binnen bepaalde
groepen. Voor de lokale overheid is dit
interessant met het oog op bijvoorbeeld het
ontwikkelen en het voeren van een
preventiebeleid ten behoeve van de
handhaving van de openbare orde en het
voorkomen van strafbare feiten. Deze
behoefte is groeiende omdat de overheid al
of niet bedoeld steviger inzet op het streven
naar een ‘risicoloze samenleving’. In de
tweede plaats leveren de technologische
toepassingen een ruime variatie aan
mogelijkheden voor gegevensverwerking.
De Commissie spreekt zich niet uit over de
wenselijkheid van registratie van etniciteit.
Besluitvorming daarover is aan de politiek
verantwoordelijken. Daargelaten of

registreren van etniciteit daadwerkelijk
bijdraagt aan het oplossen van problemen,
schetst de Commissie de maatschappelijke
en juridische context die bij deze registratie
speelt.
Op een actueel voorbeeld, de aanpak van
Antilliaanse probleemjongeren, worden de
grondslagen van het richtinggevende kader
getoetst.
Op grond van de Wbp is het verwerken van
persoonsgegevens over iemands ras,
gezondheid, etc. verboden, behalve in
specifieke situaties (Wbp art. 16). De wet
staat verwerking toe als dat gebeurt met het
doel personen van een bepaalde etnische of
culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen, mits voldaan is
aan de voorwaarde dat dit voor het bepaalde
doel noodzakelijk is (Wbp art. 18 b). Het
verbod van artikel 16 is ook niet van
toepassing voor zover dit noodzakelijk is in
aanvulling op de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands gezondheid
met het oog op een goede behandeling of
verzorging van betrokkene (Wbp art. 21,
derde lid). De laatste uitzondering op het
verbod van art. 16 staat in Wbp art. 23:
wetenschappelijk onderzoek. Hierbij wordt
onder andere de eis gesteld dat bij de
uitvoering is voorzien in zodanig waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van
betrokkenen niet onevenredig wordt
geschaad.
De beleidspraktijk maakt al langer gebruik
van registratie van allochtonen. Tot 2003
werd via de Wet Bevordering Evenredige
Arbeidsdeelname Allochtonen respectievelijk de Wet Stimulering Arbeidsdeelname
Minderheden de registratie aangewend voor
een positief doel, nl. het vergroten van de
toegankelijkheid van de arbeidsmarkt.
Hetzelfde gold tot voor kort voor de

70 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

onderwijsfinanciering, waar kinderen van
allochtone afkomst zwaarder meewogen in
de financieringssystematiek. Hiervoor
werden doorgaans de reguliere definities
van het Centraal Bureau voor de Statistiek
gebruikt.
De discussie over de registratie van etniciteit
wordt niet alleen gevoerd bij criminaliteitsbestrijding en deradicalisering. Ook als het
om de veiligheid en gezondheid van
personen gaat, speelt de discussie volop. De
staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport schreef op 9 september
2008 aan de Tweede Kamer het volgende:
“Zo (…) hebben vele ziekten een verschillende kans om voor te komen bij mensen
van verschillende herkomst en komen
sommige erfelijke eigenschappen in de ene
groep vaker voor dan in een andere. En
komt sikkelcelanemie vaker voor bij
mensen afkomstig uit gebieden rond de
Middellandse Zee. Voor individuele
patiënten kan het zinvol zijn als hun
behandelaar in bepaalde situaties op de
hoogte is van hun herkomst, in het
bijzonder als die gegevens een rol spelen bij
de beoordeling van de gezondheidstoestand
van die patiënt, zoals de onlangs in
Rotterdam geopende polikliniek voor
Hindoestanen met fragiel vaatstelsel.”1 Ook
ware te denken aan het grote aantal
schizofrene jongeren van MarokkaansNederlandse afkomt en het aantal pogingen
tot zelfdodingen bij meisjes uit landen als
Suriname en Turkije. Op dit moment
bereiden twee adviesraden op het gebied
van volksgezondheid een advies voor over
registratie van etniciteit in de zorg.

Ten slotte woedt de discussie hierover ook
in het buitenland. Zo is registratie van
etniciteit opgenomen in het Franse politie
informatiesysteem2. Na veel verzet zijn de
criteria betreffende de seksuele voorkeur en
gezondheidsproblemen wel uit het bestand
geschrapt, maar de criteria aangaande
etniciteit (nog) niet. Ook daar is een
werkgroep ‘Veiligheid en privacy’ aan het
werk gezet.
Richtinggevend kader leidend
Er is een verschil tussen de registratie voor
beleidsinformatie en de registratie voor
individuele gevallen. Registratie voor
beleidsinformatie geeft inzicht in de
problemen van bepaalde groepen en de
lacunes in de aanpak. Dit gebeurt regelmatig. Door een koppeling van de gemeentelijke basisadministratie (GBA) en het
Herkenningssysteem Politie is inzichtelijk
hoe de etnische afkomst (tot en met de
tweede generatie) van verdachten is. Ook is
in 2006 het Sociaal Statistisch Bestand van
het CBS gekoppeld aan het
Herkenningssysteem Politie. Deze gegevens
zijn breed toegankelijk maar uiteraard niet
tot individuele personen herleidbaar en
volstrekt anoniem. Deze cijfers komen
jaarlijks beschikbaar. Het Wetenschappelijk
Onderzoeks- en Documentatiecentrum van
het ministerie van Justitie heeft zowel in
2005 als in 2007 gerapporteerd over de
herkomst van verdachten van criminaliteit3.
Bij registratie op individueel niveau zijn
gegevens wel herleidbaar tot persoonsniveau. Het doel is hier specifiek de aanpak
voor een specifieke probleemjongere aan te
Voorheen: Edvige, Exploration documentaire et
valorisation de l’information générale.
3
WODC, ‘Verdacht van criminaliteit, allochtoon en
autochtoon nader bekeken’, 2005.
2

1

TK 2007-2008, II, 27 428, nr. 114, Brief van de
staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport aan de Tweede Kamer, 9 september 2008.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 71

pakken en daarvoor maatwerk te leveren.
Een strikte toepassing van het richtinggevende kader is noodzakelijk. Het moet dan
daadwerkelijk en overtuigend gaan om een
op basis van een risicoanalyse en –beoordeling geselecteerde gegevens, die – omdat de
veiligheid dit vereist – gedeeld worden met
uitsluitend de noodzakelijke partners
(gemeente, politie). Proportionaliteit en
subsidiariteit zijn daarbij leidend als kader
waarbinnen de risicoanalyse wordt
gemaakt. Bespreking van individuele
gevallen moet ook plaatsvinden op lokaal
niveau, hetzij in de gezagsdriehoek, hetzij
in Veiligheidshuizen of bij andere gemeentelijke informatie- en adviespunten.
Een voorbeeld, de aanpak van Antilliaanse
risicojongeren4
Antilliaanse Nederlanders zijn sterk
vertegenwoordigd in de cijfers over
schooluitval, schulden, werkloosheid en
criminaliteit. Naar schatting zijn ongeveer
13.000 Antilliaans-Nederlandse jongeren
niet geregistreerd in het GBA.5.Van alle
Antilliaans-Nederlandse verdachten in de
leeftijdscategorie 18–60 jaar in 1999
recidiveerde 72% in de periode 1999–2004.6
Belangrijk is dat veel vaker dan andere
groepen Antilliaans-Nederlandse risicojongeren geen vaste woon- of verblijfplaats
hebben. Ook vertonen zij een frequent
verhuisgedrag. Gemeenten maken zich
Casus is gebaseerd op brief van de minister van
Wonen, Wijken en Integratie aan de Tweede Kamer
van 19 december 2008, TK 2008-2009, 26,283 nr. 49.
5
Kennisnet Integratiebeleid Etnische Minderheden,
2006.
6
TK 2006-2007, 30 810, nr.1, ‘Integratiekaart 2006’;
Sociaal en Cultureel Planbureau, Jaarrapport
Integratie 2007, TK 2006-2007, 25 726, nr. 22,
WODC, Verdacht van criminaliteit; allochtoon en
autochtoon nader bekeken, 2007.
4

zorgen over een harde kern van Antilliaanse
Nederlanders die met de huidige aanpak
niet wordt bereikt. Gemeenten geven aan
een hulpmiddel nodig te hebben om de
jongeren beter in beeld te krijgen voor een
gerichte aanpak en betere hulpverlening.
De doelen van de gerichte aanpak waarvoor
gegevensverzameling nodig is, zijn:
achterstanden wegwerken, de risicojongeren een gepast hulptraject aanbieden en het
terugdringen van criminaliteit. In het
voorstel van de minister voor Wonen,
Wijken en Integratie van 19 december 2008
worden de volgende instrumenten
beschreven:
• gemeenten krijgen onderling meldingen
over Antilliaanse probleemjongeren;
• de meldingen over Antilliaanse probleemjongeren worden opgenomen in de
algemene Verwijsindex Risicojongeren;
• het niet ingeschreven staan in het GBA
wordt ondervangen door het toekennen
van een VerwijsindexServiceNummer
(VSN);
• de meldcriteria voor Antilliaanse
probleemjongeren zijn duidelijk
omschreven.;
• de Antillianen-coördinator (de gemeenteambtenaar die verantwoordelijk is voor
de aanpak van Antilliaanse probleemjongeren) wordt in de toekomst
‘meldingsbevoegd’.
Lang niet álle jongeren van Antilliaanse
afkomst worden zonder meer opgenomen
in de Verwijsindex Risicojongeren. Het gaat
alleen om de groep met meervoudige
problemen. Een jongere behoort tot de
doelgroep wanneer er sprake is van een of
meer van onderstaande criteria over de
laatste twaalf maanden. Wanneer een
jongere de laatste twaalf maanden niet meer
valt onder één of meer van deze criteria dan
wordt de verwijzing automatisch

72 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

verwijderd. De criteria zijn:
• alleen registratie van jongeren wanneer
hij of zij niet ouder is dan 24 jaar;
• deelname aan
schuldhulpverleningstraject;
• niet geregistreerd in de Gemeentelijke
Basisadministratie;
• in aanraking met hulpverlening;
• langdurig schoolverzuim of voortijdig
schoolverlaten;
• grote afstand tot arbeidsmarkt;
• uitkeringsfraude;
• huurschuld van meer dan zes maanden;
• betrokkene voldoet aan 1-2-3- criteria van
de politie: 1x geweldsdelict en/of 2x
• overig delict en/of 3x overlast.
De verwijsindex bevat uitsluitend verwijzingen en géén inhoudelijke informatie over
de jongeren. Bovenstaande criteria worden
ingepast in de algemene meldcriteria van de
Verwijsindex Risicojongeren:
• blootstaan aan geestelijk of lichamelijk
geweld, enige andere vernederende
behandeling, of verwaarlozing;
• meer of andere dan bij zijn leeftijd
normaliter voorkomende psychische
problemen, waaronder verslaving aan
alcohol, drugs of kansspelen;
• meer of andere dan bij zijn leeftijd
normaliter voorkomende opgroei- of
opvoedingsproblemen;
• minderjarig en moeder of zwanger;
• verzuim om andere reden dan ziekte of
gebrek veelvuldig van school of andere
onderwijsinstelling, dan wel (de dreiging)
van voortijdig schoolverlaten;
• niet gemotiveerd om door legale arbeid
in zijn levensonderhoud te voorzien;
• meer of andere dan bij zijn leeftijd
normaliter voorkomende financiële
problemen;
• geen vaste woon- of verblijfplaats;
• gevaar voor anderen door lichamelijk of

geestelijk geweld of ander intimiderend
gedrag;
• laat zich in met activiteiten die strafbaar
zijn gesteld;
• ouders of andere verzorgers schieten
tekort in de verzorging of opvoeding.
Het systeem beperkt zich tot een verwijzing
naar instanties die betrokken zijn bij de
jongeren. Als op basis van de verwijsindex
blijkt dat een jongere bij meerdere
instanties bekend is, dan kan er onderling
contact worden opgenomen. De informatieuitwisseling vindt vervolgens rechtstreeks
plaats tussen de betrokken instanties.
Het richtinggevende kader toegepast op de
Antilliaanse probleemjongeren

Grondslag 1: Transparantie, tenzij
Dat er een Verwijsindex Risicojongeren tot
stand zou kunnen komen, zou voor een
ieder kenbaar moeten zijn. De uitvoerende
partijen en hun medewerkers hebben de
index zelf ontwikkeld. Of de geregistreerde
Antilliaanse jongere ervan op de hoogte is,
is de vraag.
Bij meldingen in de Verwijsindex
Risicojongeren dient degene over wie een
melding is binnengekomen, ook te worden
geïnformeerd. De Verwijsindex bevat zelf
geen feitelijke informatie, maar is alleen
een piepsysteem (de ene instantie kan zien
of een andere instantie ook een melding
heeft gemaakt over een risicojongere).
Het kenbaarheidsvereiste kan bij specifiek
beleid gericht op risicojongeren contraproductief zijn. De risicojongere of zijn ouders
die te horen krijgen dat er over hen
meldingen zijn binnengekomen, zouden
minder snel geneigd zijn om hulpverleners
of politieagenten in vertrouwen te nemen.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 73

Grondslag 2: Selecteer voor je verzamelt
De criteria ten aanzien van de Antilliaanse
risicojongeren zijn door de politie en
gemeente opgesteld. Op basis van een
risicoanalyse is tot een selectie van criteria
gekomen. Zo is uitgesloten dat de vele
Antilliaanse jongeren, die in Nederland
gewoon studeren en werken, in deze index
terechtkomen. Ook de beperking in de tijd
– de registratie gaat over de feiten van de
afgelopen twaalf maanden – en de
automatische verwijdering passen goed in
deze grondslag. Wel worden eerdere
signaleringsgegevens in de backoffice
bewaard.
De handreiking ‘scherm persoonsgebondenheid zoveel mogelijk af’ in deze
grondslag is niet sluitend; een jongere met
een VSN-nummer verwijst bijna altijd naar
een Antilliaanse jongere, omdat het
probleem van niet-ingeschrevenen bij
andere bevolkingsgroepen nauwelijks aan
de orde is. Ook de toekomstige meldingsbevoegdheid van de Antillianencoördinator is
herleidbaar tot – inderdaad – een
Antilliaanse jongere. Op getrapte wijze
wordt met deze instrumenten registratie op
etniciteit herleidbaar.
Grondslag 3: Indien noodzakelijk voor de veiligheid,
moet je delen
Persoonsgegevens moet je delen als uit een
risicoanalyse blijkt dat delen noodzakelijk is
voor de veiligheid. Op basis van een
gemaakte risicoanalyse zijn de criteria voor
de groep Antilliaanse probleemjongeren
omlijnd en is de Verwijsindex tot stand
gekomen.
Het verstrekken van gegevens in een
concreet geval vergt een individuele
afweging, een risicobeoordeling. Als er
sprake is van meerdere meldingen over één
Antilliaanse probleemjongere – bijvoorbeeld een acute bedreiging – dan maakt de

professional uiteindelijk op basis van een
risicobeoordeling de afweging dat informatie gedeeld móet worden. Gemeenten en
politie zijn verantwoordelijk voor doorgeleiden van informatie naar de bij de
Antilliaanse jongere betrokken instanties.
Grondslag 4: Zorg voor integriteit van systemen,
gegevens en het handelen van gebruikers ervan
Bij de Verwijsindex Risicojongeren is een
correctiemechanisme voor (de ouders van)
jongeren nog niet goed geregeld. Ook moet
duidelijk zijn welke gegevens voor welke
doel worden bewaard en wanneer deze
gegevens zullen worden verwijderd. Hier
ziet de integriteit ook op de gebruikers van
de systemen. Zij moet waarborgen dat de
gegevens niet meer worden gebruikt en
gedeeld dan nodig. Er dient strikt met
autorisatieniveaus te worden gewerkt.
Grondslag 5: Zorg voor voorlichting en facilitering
Zoals in hoofdstuk 2 gesteld, moeten in de
nieuwe samenwerkingsverbanden op
preventief (veiligheids)beleid al afwegingen
over meldingen en informatie-uitwisselingen worden gemaakt voordat er sprake is
van mogelijk ernstige feiten. Dat vergt
investeringen in opleidingen, voorlichting
via ‘best practices’ en vooral duidelijke
werkafspraken over autorisatieniveaus en
inzage- en correctiemechanismen voor de
burger.
Grondslag 6; Zorg voor naleving en (intern) toezicht
In gemeenten die kampen met Antilliaanse
probleemjongeren zou de verantwoordelijke ambtenaar, de zogeheten Antillianencoördinator, ondersteund moeten worden
door een privacyfunctionaris.
Voor het interne toezicht (meldingenregister, jaarverslag) is de functionaris gegevensverwerking aangewezen.

74 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Hier geldt het uitgangspunt dat waar vooraf
meer vrijheid wordt geboden om, indien
noodzakelijk, gegevens te moeten delen, er
achteraf robuust toezicht plaatsvindt. Ook
zou de toezichthouder stevig moeten
kunnen handhaven. Naming and shaming,
(hoge) boetes en de mogelijkheid tot een
verplichte wijziging van gedragscodes en
dergelijke kunnen daarbij aan de orde zijn.
Deelconclusie aanpak Antilliaanse risicojongeren
In het meest recente kabinetsvoorstel is
gekozen voor een aanpak van Antilliaanse
risicojongeren zonder direct de etniciteit
van betrokkenen te registreren. Dit
voorbeeld laat zien dat ook zonder directe
registratie van etniciteit tot een gerichte
aanpak van problemen kan worden
gekomen. In het voorstel zijn de onderdelen
van de risicoanalyse (noodzaak, subsidiariteit, proportionaliteit) in acht genomen.
Omdat het voorstel mede door de 21
gemeenten die met deze specifieke
problematiek kampen is ontwikkeld, staat
de aanpak dicht ‘bij de werkvloer’. Net zoals
bij de ontwikkeling van andere indexen en
registraties is landelijke regie nodig, die er
vooral op moet toezien dat de index niet
voor andere doeleinden wordt gebruikt.

4.3 Registeren van
levensovertuiging
In het oude stelsel van het Besluit bevolkingsboekhouding werd op de persoonskaart van een ingeschrevene diens geloof of
levensovertuiging opgenomen. Dit gegeven
kon op verzoek van betrokkene zelf worden
verwijderd. Daarnaast werd de verstrekking
van het gegeven aan instanties in de loop
der tijd beperkt tot de kerkgenootschappen.
Vanaf 1984 wordt dit gegeven niet meer

opgenomen in de Gemeentelijke
Basisadministratie (GBA). De bescherming
van de persoonlijke levenssfeer verzette zich
tegen de opneming van dit gegeven. Ook
hadden instanties met een publiekrechtelijke taak geen behoefte aan dit gegeven.
Voor kerkgenootschappen is de voorziening
getroffen dat op basis van vrijwilligheid van
de ingeschrevenen zelf een indicatie wordt
geplaatst.
Art.17, tweede lid van de Wbp verbiedt
registratie van godsdienst en levensovertuiging. Uitzonderingen zijn mogelijk. Zo geeft
art.5 van de Wet politiegegevens aan dat
registratie van "dit soort gegevens slechts
plaats vindt in aanvulling op de verwerking
van andere politiegegevens en voor zover dit
voor het doel van de verwerking onvermijdelijk is".
Een aantal burgemeesters is voorstander
van registratie van levensovertuiging, om
het beleid tegen radicalisering beter vorm te
kunnen geven. Radicalisering is een
containerbegrip waarin verschillende typen
van gedrag bij elkaar worden gebracht. Zo
focust de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties in het Actieplan
Polarisatie en Radicalisering 7 op drie
groepen; radicaliserende moslimjongeren,
jongeren met extreemrechtse denkbeelden
en dierenrechtactivisten.
Radicalisering is een gelaagd verschijnsel
waarvan de oorzaken talrijk kunnen zijn.
Een bepaalde religieuze opvatting kan
daarbij een rol spelen, maar dat hoeft niet.
Dierenrechtactvisme en extreem-rechtse
7

TK 2006-2007, II, 29 754, nr. 103, Brief van de
minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, 27
augustus 2007.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 75

denkbeelden zijn meestal niet gebaseerd op
een geloof. Bij het meld- en adviespunt
radicalisering in een gemeente komen
meldingen binnen over concrete personen.
Vaak is een melding over mogelijke
radicalisering een heel verhaal over een
persoon. Daarin zitten feiten maar ook
beelden die kunnen gaan over levensovertuiging, religie of politieke ideologie. Op
basis van een risicoanalyse kan advies
worden gegeven of aan een interventie
worden gewerkt.
Een levensovertuiging is, anders dan bij
biometrische kenmerken, geen objectief
gegeven. De medewerkers in de gemeenten
kunnen slechts afgaan op “wat iemand zegt
dat hij gelooft of vindt”. En iemands gedrag
kan aanwijzingen geven of iemand een
bepaalde levensovertuiging aanhangt.
Ontkenning ervan door betrokkene is echter
niet goed te weerleggen. De betrouwbaarheid van de registratie van iemands
overtuiging is niet eenvoudig toetsbaar.
Bovendien is het een momentopname. Het
verhaal dat bij een melding binnenkomt, is
feitelijk “een observatie”. In de strijd tegen
radicalisering zou per geval scherp moeten
worden beoordeeld of een dergelijke
observatie wordt ondersteund door andere
vergelijkbare verhalen of observaties.
Daarvoor dient het casusoverleg bij het
advies- en meldpunt op lokaal niveau. Er is
naar het oordeel van de Commissie ruimte
om in die gevallen via een zorgvuldige
informatiestroom tussen gemeenten en
(regionale en nationale) inlichtingendiensten informatie uit te wisselen. Daarom is
geen aparte registratie op levensovertuiging
nodig.

76 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 77

Bijlage 1

Instellingsbesluit

78 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

De Minister van Justitie en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

Handelende in overeenstemming met het
gevoelen van de ministerraad;
Gelet op artikel 6, eerste lid, van de
Kaderwet adviescolleges;

Besluit
Artikel 1
Er is een Adviescommissie ‘Veiligheid en
persoonlijke levenssfeer’, hierna te
noemen: de commissie.
Artikel 2
De commissie heeft tot taak te adviseren
over regulering van, voorlichting over,
werkwijzen bij en indien nodig protocollisering van de omgang met persoonsgegevens,
zodat deze de veiligheid van personen
bevorderen.
De commissie onderzoekt:
• hoe mogelijke belemmeringen, die
rechtshandhavers en hulpverleners
ervaren bij hun werk in veiligheidsdomein en hulpverlening, weggenomen
kunnen worden;
• hoe zowel de doelstellingen op het
gebied van de persoonlijke levenssfeer als
die op het gebied van veiligheid zo goed
mogelijk in samenhang met elkaar
verwerkelijkt kunnen worden;
• hoe technologische ontwikkelingen
benut kunnen worden op de raakvlakken
van bescherming van persoonlijke
levenssfeer en veiligheid;
• de mogelijkheid van een overkoepelende
visie op regulering en facilitering van de
omgang met persoonsgegevens voor de
publieke en private sfeer;
• hoe de bevindingen en adviezen van de

commissie zich verhouden tot de
internationaal-rechtelijke context.
N.B. lopende de werkzaamheden is de Commissie
verzocht om in haar advies aandacht te geven aan twee
actuele onderwerpen: kentekenherkenning met camera’s
en de registratie van etniciteit en levensovertuiging.

Artikel 3
1. Voorzitter, tevens lid, van de commissie is:
mevrouw mr. A.H. Brouwer-Korf.
2. De overige leden van de commissie zijn:
a. mevrouw prof. mr. C.P.M. Cleiren
b. de heer mr. L.K. Geluk
c. de heer mr. S. Harchaoui
d. de heer dr. E.P. De Jong
e. de heer mr. A.J.A.M. Nieuwenhuizen
f. mevrouw prof. mr. J.E.J. Prins
g. mevrouw J.G. Stam
h.m evrouw mr. E.H. Swaab
Artikel 4
Het secretariaat van de commissie wordt
vervuld door ambtenaren van de ministeries
van Justitie en van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
Artikel 5
1. De commissie brengt haar advies uit
voor 1 november 2008 aan de Ministers
van Justitie en van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.
2. Na het uitbrengen van haar advies is de
commissie opgeheven.
Artikel 6
De archiefbescheiden van de commissie
worden na haar opheffing of, zo de
omstandigheden daartoe eerder aanleiding
geven, zoveel eerder, overgebracht naar het
archief van het ministerie van Justitie.
Artikel 7
De voorzitter van de commissie ontvangt

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 79

overeenkomstig het Vergoedingenbesluit
per vergadering € 310.
De leden van de commissie ontvangen
overeenkomstig het Vergoedingenbesluit
per vergadering € 235.
Artikel 8
Deze regeling treedt in werking met ingang
van de tweede dag na dagtekening van de
Staatscourant waarin zij wordt geplaatst en
vervalt met ingang van 1 januari 2009.
Deze regeling zal met de toelichting in de
Staatscourant worden geplaatst.

DE MINISTER VAN JUSTITIE,
E.M.H. Hirsch Ballin

DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES,
Mevrouw dr. G. ter Horst

80 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Toelichting
1. De opdracht
De Adviescommissie ‘Veiligheid en
persoonlijke levenssfeer’ wordt gevraagd te
adviseren over de regulering van, voorlichting over, werkwijzen bij en indien nodig
protocollisering van de omgang met
persoonsgegevens, zodat deze de veiligheid
van personen bevorderen.
Een belangrijke aanleiding voor de opdracht
is gelegen in het Beleidsprogramma ‘Samen
werken, samen leven’, waarin onder pijler V
(Veiligheid, stabiliteit en respect) is
opgenomen dat bij de aanpak van agressie,
geweld en criminaliteit “het kabinet
privacybelemmeringen voor betrokken
beroepsgroepen aanpakt”.
Maar ook overigens hebben de bewindslieden behoefte aan een advies over hoe
versterking van de veiligheid ten goede kan
komen aan de persoonlijke levenssfeer en
vice versa. De verwachting is dat nieuwe
technologische mogelijkheden daarbij
goede diensten kunnen bewijzen. Zo heeft
ook - mede namens de ministers van Justitie
en Defensie - de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties in reactie op
het rapport ‘Data voor daadkracht’, in een
brief aan de Tweede Kamer van 30 augustus
2007 de Tweede Kamer bericht dat het
kabinet een nieuwe visie op privacy en
veiligheid zal ontwikkelen: “Onder meer het
spanningsveld en de balans tussen
veiligheid en privacy zullen onderwerp van
onderzoek zijn, evenals de rol van technologie en internationale aspecten”.

2. Mogelijke belemmeringen bij
rechtshandhavers en hulpverleners in
veiligheidsdomein

gelijk op met de bescherming van de
veiligheid. Immers, het waarborgen van
‘veiligheid’ heeft als resultaat dat de burger
zich vrij kan bewegen en zich beschermd
weet tegen externe bedreigingen en
onrechtmatige of disproportionele
inbreuken op lijf, eerbaarheid en goed. En
maatregelen die de veiligheid bevorderen
leiden dikwijls tevens tot verbeterde
bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.
Dat neemt niet weg dat in beeldvorming,
publiek en politiek debat de begrippen
‘veiligheid’ en ‘bescherming van de
persoonlijke levenssfeer’ nogal eens
tegenover elkaar komen te staan.
Rechtshandhavers en hulpverleners in het
veiligheidsdomein voelen zich soms beperkt
door in ieder geval hun perceptie van de
normen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het bijzonder die van
persoonsgegevens. Dat maakt het van
belang na te gaan:
• of hun perceptie van de normen met
betrekking tot persoonsgegevens juist is;
• welke belemmeringen het kabinet kan
wegnemen om ervoor te zorgen dat
hulpverleners in het veiligheidsdomein
en mensen die werken aan preventie en
rechtshandhaving gewoon hun werk
kunnen doen en de bescherming van
personen in relatie tot persoonsgegevens
verder tot ontplooiing kunnen brengen;
• hoe het kabinet het stelsel van bescherming van persoonsgegevens zodanig kan
inrichten, dat het optimaal aan de
veiligheid van personen bijdraagt, mede
in het licht van de te verwachten
technologische ontwikkelingen.

De bescherming van de persoonlijke
levenssfeer loopt dikwijls vanzelfsprekend
Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 81

3. Anticiperen op technologische
ontwikkelingen
Gegevens zijn niet langer uitsluitend via een
enkele database toegankelijk. Steeds
gemakkelijker zijn gegevens bijeengebracht
uit een groot aantal verschillende bronnen.
Uit diverse bestanden worden virtuele
databanken opgebouwd, die niet als entiteit
herkenbaar en aan regulering onder­worpen
zijn. In het vrije verkeer van diensten en
personen in een bovendien globaliserende
context is sprake van een grote toename in
het gebruik van web­technolo­gie. Dit gaat
vergezeld van een groei van (in ‘cookies’)
opgeslagen informatie over personen en
hun surfgedrag: hun voorkeuren, interesses
en aankopen. Principes en voorwaarden die
tot voor kort bruikbaar waren om de
bescherming van persoongegevens te
garanderen, schieten door deze virtualisering van gegevensopslag en gegevensverwerking in toenemende mate tekort. Dat
roept verschillende vragen op:
• wat valt te verwachten van gecentraliseerde of juist gedecentraliseerde
gegevensverwerking?
• stelt de miniaturisering van gegevensverwerking (ict-, nano- en chiptechnologieën) bijzondere eisen aan het stelsel
van bescherming van persoonsgegevens?
• welke mogelijkheden bieden technologische ontwikkelingen voor burgers om
preciezer en sneller op de hoogte te
geraken van welke instantie over welke
gegevens beschikt, welke andere instantie
om die gegevens heeft gevraagd; en
natuurlijk ook om die gegevens te
kunnen controleren en corrigeren?
• wat zijn de gevolgen van het feit dat
normering en handhaving (als gevolg van
en met behulp van de technologie) samen
komen te vallen voor ontwerpfase en
normontwikkeling?
• is het vooral nodig om de bescherming

van persoonsgegevens toe te spitsen op
systeemontwerp en systeembouw?
moeten de bescherming en beveiliging
van persoonsgegevens bij het systeemontwerp worden genormeerd en moet de
benodigde expertise in het ontwerpteam
zijn vertegenwoordigd?
• kunnen elektronische gegevens eigenlijk
wel écht worden gewist?
• welke gevolgen hebben technologische
ontwikkelingen voor de persoonlijke
levenssfeer in bredere zin van de burgers.

4. Anticiperen op veranderingen in
internationale omgeving
Gewijzigde machtsverhoudingen binnen de
Europese Unie zullen tegelijk zowel kansen
scheppen als beperkingen opleggen aan de
manier waarop wij in Nederland de
bescherming van personen in relatie tot
persoonsgegevens reguleren. De Europese
regulering van zowel strafvordering – waaronder internationale samenwerking
(Verdrag van Prüm) – als van verwerking van
persoonsgegevens zullen met die drift in
een stroomversnelling komen.
Welke tendensen tot harmonisatie in de
sfeer van de strafvordering zijn te ontwaren
en wat zijn daarvan dan de gevolgen voor
verwerking van persoonsgegevens bij
strafvordering in zowel internationaal als
nationaal perspectief? Gaan de pijlers die
respectievelijk toezien op strafvordering en
bescherming persoonsgegevens elkaar
versterken? Is harmonisatie van strafvorderlijke gegevensverwerking in de respectieve
lidstaten tot welk niveau noodzakelijk en
ook te verwachten? Welke koers willen we
in nationaal en internationaal verband
varen?
Vanzelfsprekend speelt in de internationale
context gegevensverwerking die raakt aan
de persoonlijke levenssfeer ook op andere
terreinen dan alleen de strafvordering.

82 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Aanbestedende diensten zijn soms verplicht
integriteitsgegevens te verzamelen over
ondernemingen. Daarnaast is er de context
van internationaal werkende bedrijven,
waarbij de vraag speelt op welke wijze vorm
gegeven wordt aan de gelding van nationale
en EU-regelgeving
Het komt er vooral op aan de internationale
context van bescherming van de veiligheid
van personen en de veiligheid van persoonsgegevens op een hanteerbare manier te
vertalen naar praktische handreikingen voor
de koersbepaling.

5. Mogelijkheid van richtinggevend
kader voor publieke en private sfeer
Werden de klassieke grondrechten ooit
vooral in het leven geroepen als drempel
tegen een potentieel almachtige en rond
persoonsgegevens alwetende overheid,
inmiddels kunnen risico’s bij de omgang
met persoonsgegevens bepaald niet minder
van private partijen afkomstig zijn.
Gegevensopslag bij vervoerders
(OV-chipkaart) of bij banken of verzekeringsmaatschappijen vragen om passende
regulering van de verwerking en zeker ook
de beveiliging van persoonsgegevens. En
wellicht juist levert de uitwisseling van
gegevens tussen private en publieke sfeer
nog het grootste risico op.
Daarom is het aangewezen een kader te
ontwikkelen voor de verwerking van
persoonsgegevens, dat tegen de achtergrond van technologische ontwikkelingen
en de internationale context richting geeft
aan:
• de wijze waarop overheidsdiensten en
private partijen – ook onderling – gegevens verzamelen, beheren, toegankelijk
maken, gebruiken en uitwisselen. Daarbij
moet ook aandacht worden geschonken
aan de regulering van bewaartermijnen
en de mogelijk verplichte bewaring van

gegevens voor doelen die strekken tot
preventie en rechtshandhaving zoals de
bewaarplicht van telefoon- en internetproviders en verkeersgegevens bij
cameratoezicht en banken;
• de wijze waarop een systeem voor de
verwerking van persoonsgegevens in een
specifieke situatie moet worden ontworpen: wie (van wie en door wie) mag wat
(welke gegevens, welke technologie)
verwerken, en waarom (subsidiariteit,
proportionaliteit);
• het ontwerp van de beveiliging van
systemen en van uitwisseling van
gegevens
• en dat tevens een waardering geeft aan
het beginsel van doelbinding van
verwerking van persoonsgegevens en
andere bestaande of te ontwerpen
beginselen in hun verhouding tot de
Europese privacyrichtlijn en het
Databeschermingsverdrag van 1981.

DE MINISTER VAN JUSTITIE,
E.M.H. Hirsch Ballin
DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES,
Mevrouw dr. G. ter Horst

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 83

Bijlage 2

De auteurs van het rapport

84 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Mevrouw mr. A.H. Brouwer-Korf,
voorzitter van de Commissie
Mevrouw Brouwer-Korf was tot 1 januari
2008 burgemeester van Utrecht. Daarvoor
was zij burgemeester van Amersfoort
(1994-1999) en Zutphen (1989-1994). Thans
is zij onder meer lid van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid.

De heer dr. E.P. de Jong
De heer De Jong was van 2000 tot 2003 lid
van de Raad van Bestuur van Achmea
Holding NV. Voordien was hij voorzitter van
de Raad van Bestuur van de Gak Groep NV
(1996-2000) en president-directeur van het
GAK (1987-1995). Vanaf 2003 is hij onder
meer voorzitter van de Raad van Advies van
de Sociale Verzekeringsbank

Mevrouw prof. mr. C.P.M. Cleiren
Mevrouw Cleiren is hoogleraar straf- en
strafprocesrecht aan de Universiteit te
Leiden. Zij is daar tevens voorzitter van het
departement strafrecht en criminologie.
Daarvoor was zij directeur-generaal
Wetgeving, Rechtspleging en Rechtshandhaving bij het ministerie van Justitie.

De heer mr. L.K. Geluk
De heer Geluk is wethouder Jeugd, Gezin en
Onderwijs in de gemeente Rotterdam. Voor
zijn wethoudersloopbaan was de heer Geluk
gemeenteraadslid te Rotterdam en
deelgemeenteraadslid te Delfshaven. Hij
werkte voor diverse advies- en consultancybureaus. De heer Geluk is sinds 1 januari
2009 ook lid van de Onderwijsraad.

De heer mr. S. Harchaoui
De heer Harchaoui is voorzitter van het
Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling,
FORUM. Hij is tevens voorzitter van de Raad
voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO),
een adviesraad van de regering. Ook had hij
zitting in de TaskForce Jeugdwerkloosheid
(2003-2007). De heer Harchaoui studeerde
strafrecht en privaatrecht en was tot 2002
plaatsvervangend Officier van Justitie.

De heer mr. A.J.A.M. Nieuwenhuizen
De heer Nieuwenhuizen is sinds 2005
hoofdofficier van justitie bij het Landelijk
Parket van het Openbaar Ministerie
(internationale georganiseerde criminaliteit). Hiervoor bekleedde de heer
Nieuwenhuizen diverse functies bij het
Openbaar Ministerie, waaronder die plv.
hoofdofficier bij het Landelijk Parket en
officier eerste klasse.

Mevrouw prof. mr. J.E.J. Prins
Mevrouw Prins is raadslid bij de
Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR). Daarnaast is zij
(sinds 1994) hoogleraar recht en informatisering aan de Universiteit van Tilburg. Zij
was aldaar van 1994 tot 2006 voorzitter van
TILT, het Tilburg Institute for Law,
Technology and Society, dat zich richt op
recht en regulering van nieuwe technologieën. Mevrouw Prins studeerde rechten en
Slavische taal- en letterkunde aan de
Rijksuniversiteit te Leiden.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 85

Mevrouw J.G. Stam
Mevrouw Stam was van 2004 tot 2007
voorzitter van het College van Bestuur van
de Politieacademie en Hoofdcommissaris
van Politie. Vanaf 1998 was zij al plaatsvervangend voorzitter. Daarvoor was zij
voorzitter van de faculteit Gamma aan de
Hanzehogeschool te Groningen. Thans is zij
voorzitter van het programma ‘Politietop
Divers, naar een duurzaam perspectief’.

Mevrouw mr. E.H. Swaab
Mevrouw Swaab is advocaat en sinds 2003
senior advisor bij Boekel De Nerée advocaten & notarissen. Zij is vanaf 1977 werkzaam
bij dit kantoor (sinds 1985 als partner) en
bekleedde daar diverse functies waaronder
die van voorzitter van het bestuur en
managing partner. Ook is zij voorzitter van
de Raad voor Cultuur, het adviesorgaan van
de regering op het gebied van kunst cultuur
en media, en van het Nationaal Comité 4 en
5 mei.

86 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 87

Bijlage 3

De gesprekspartners van de
Commissie

88 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

• de heer E.H.L. Aarts, Philips Research en hoogleraar design for ambient intelligence TU
Eindhoven;
• de heer P.J. Aalbersberg, korpschef IJsselland;
• de heer J.M.A. Berkvens, hoogleraar informatica en recht Radboud Universiteit Nijmegen
en directeur Rabobank ;
• de heer R.G.C. Bik, korpschef KLPD;
• de heer R. de Boer, publicist, programmamaker en researcher;
• de heer M. Bolhuis, European Policy Manager Benelux, Google;
• de heer S. Broekhuizen, Politieacademie Nederland;
• mevrouw M.R. Bruning, hoogleraar jeugdrecht, RU Leiden;
• de heer P. Deelman, korpschef Twente;
• mevrouw M.C.H. Donker, hoofd GGD Rotterdam-Rijnmond;
• de heer C.J. Heijsman, korpschef Utrecht;
• de heer F.C. Hoogewoning, adviseur korps Amsterdam-Amstelland;
• de heer J. Holvast, bureau Holvast & Partners;
• de heer M.J. van den Hoven, hoogleraar ICT en Ethiek, TU Delft;
• de heer G. Huijser van Rheenen, korpschef Zaanstreek-Waterland;
• de heer P.J. Hustinx, Europees Toezichthouder voor gegevensbescherming;
• de heer B. Jacobs, hoogleraar ICT Radboud Universiteit Nijmegen en TU Eindhoven;
• de heer J. Kohnstamm, voorzitter College bescherming persoonsgegevens;
• de heer R.F. Koorn, IT Advisory KPMG EDP Auditors NV;
• de heer A. Meijboom, korpschef Rotterdam-Rijnmond;
• mevrouw D.M.J.J. Monissen, directeur-generaal curatieve zorg ministerie van VWS;
• de heer G.M. Munnichs, Rathenau Instituut;
• de heer H. Moraal, procureur-generaal;
• mevrouw E. Prins, MKB-Nederland;
• mevrouw M. Rieback, faculteit informatica VU Amsterdam;
• de heer G.D. Rijken, lector Haagse Hogeschool ‘s-Gravenhage;
• de heer C.J.M. Schuyt, lid van de Raad van State;
• de heer I. Snellen, emeritus hoogleraar bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam;
• mevrouw K. Spaink, publicist;
• mevrouw M. Stikker, directeur De Waag Society;
• de heer J.J.H. Suyver, voorzitter evaluatiecommissie antiterrorismemaatregelen;
• de heer J. van der Tak, burgemeester gemeente Westland;
• de heer J. Terstegge, privacyofficer Philips en commissie privacy VNO-NCW;
• de heer A.H. Vedder, hoofddocent TILT Tilburg;
• mevrouw R. Voss, hoofdinspecteur van de Inspectie van het Onderwijs;
• mevrouw J.F. de Vries, hoofdinspecteur van de Inspectie jeugdzorg;
• mevrouw H.H. de Vries, partner advocatenbureau Kennedy Van der Laan;
• de heer G. Wabeke, manager KPN;
• de heer P. Wierenga, CEO Philips Research;
• mevrouw Y. Wijnands, programmaministerie voor Jeugd en Gezin.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 89

Bijlage 4

Summary
Do it simply - simply do it,
to protect security and privacy

90 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Prologue
This opinion relates to security and privacy.
Security and privacy – the terms ‘personal
life’, and ‘private life’ are used as synonyms
– are increasingly interdependent, and in
various situations, one is prerequisite for
the other.
Sometimes, the relationship between these
two is strained. The central message of this
opinion is that the challenge of seeking a
balance between security and protection of
privacy must be addressed simply. We
cannot run away from this challenge. And
what we mean by simply is: not trying
frenetically to do justice to both interests as
far as possible when we have a situation,
but try to be relaxed. The opinion therefore
presents a framework to serve as guidance.

Under the spotlight
A normal area of policy
One of the key conclusions of this opinion
is that the legal system has given virtually no
guidance to those working on the ground
about how to deal carefully with personal
data for security purposes. Organisations
where professionals are working on the
security of persons have often left their
professionals ill-equipped to put into
practice the legal system for handling
personal data. By ‘professionals’, the
Committee means all those who carry out
activities for the purpose of security. Some
of them do this nearly all the time, such as
the police, while others only do this as a
subsidiary part of their job, such as staff
working in mental health care or schools
who sometimes observe security threats.
Careful handling of privacy rules is not
ingrained in the daily work of the organisations where these professionals are

employed. The discussion about careful
handling of personal data remains
dominated by an almost exclusively
legalistic approach. Starting out from this
diagnosis, the Committee recommends
treating the area where security and privacy
meet as a normal policy area. That means a
policy field in which considerations from
different viewpoints are taken into account,
and sufficient attention is devoted to
professional, technological and economic
considerations. The key questions are:
• How to guarantee careful handling of
personal data in their day-to-day work by
professionals employed in fields where
requirements are imposed in the interests
of security?
• What facilities can organisations put at
the disposal of their professionals to give
them sufficient backing?
• Which mechanisms can be used to ensure
that all parties – professionals, managers,
administrators and politicians – live up to
their responsibilities in seeking and
achieving a balance between privacy and
security?
• How can we incorporate privacy rules as
effectively and as soon as possible into
technical systems (privacy by design) and
how can we encourage this
“incorporation”?
• What can we do to encourage
compliance?

The organisations concerned can
start work immediately on facilitating
the work of their professionals.
In order to bring about this transformation
into a normal area of policy, the Committee
is developing a reference framework for
guidance. This framework is intended to
contribute to rationality and consistency in
decision-making, where tensions can arise
between security and privacy (‘prior

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 91

evaluation’). The reference framework can
serve as a source of inspiration in order to
facilitate the daily work of professionals
who work on security and privacy in a
practical way. The framework is also a tool
to alert those who have to implement
decisions about handling personal data
about vulnerabilities. Finally, the reference
framework can serve as a tool for validating
policy and legislation relating to privacy and
security.

Principles for careful handling of
personal data
A key starting point in the reference
framework is: “keep it simple, facilitate and
ensure that security and privacy are mutually
reinforcing as far as possible.”
The reference framework consists of six
principles combined with relevant
assistance:
1. ‘Transparency, except ...’;
2. ‘Select before you collect’;
3. ‘If necessary for security, you must
share´;
4. Ensure integrity of data, systems and
action by users;
5. Ensure information and facilitation;
6. Ensure compliance and internal
supervision.
With the principles and assistance proposed, the Commission recommends doing
nothing more or less than what should have
been done already: helping professionals in
a simple way to build the necessary care in
handling personal data into their daily
work, and provide the necessary incentives
to guarantee that.

Robust external supervision and
enforcement
In order to lend weight to these principles
and assistance, it is necessary that an
independent external supervisor should be

appointed. The supervisor must have a free
hand, and have no involvement in advice,
facilitation or information. Based on the
major compliance risks and in conjunction
with the development of self-regulation,
the supervisor should draw up a programme
for his work in a regular cycle. Whenever
necessary, the supervisor should take
enforcement action using instruments such
as penalties, administrative pressure,
naming and shaming and administrative
fines.
Robust supervision means: subjecting the
actual handling of personal information in
the workplace to supervision based on
tightly-focused prioritisation. Looking at
how the collection and sharing of personal
data happens in reality, and whether that is
done in accordance with the rules. That
means: not settling for assessing whether
the paper-based reality of codes and
regulations comply with legal obligations.
It also entails: not just reacting to signals,
but also delving pro-actively into what
actually happens based on his own
prioritisation, in order to contribute to the
interaction between practice, rules and the
interests and values enshrined in those
rules.
In the current situation, the Board on
protection of personal data carries out its
supervisory tasks in addition to other tasks
such as advising on legislation, validation of
codes of conduct and regulations, information, mediation, complaints handling and
international tasks. This situation is
undesirable. The ability of external
supervisors to do their job effectively and
credibly benefits from having a free hand,
and not having to carry out tasks like giving
advice, information or facilitation.

92 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

The background
Societal developments and the day-to-day
work within which law enforcers and social
workers have to make judgements about
security and privacy. These judgements have
become more complex. That is due to the
demand for a risk-free society, new
technological possibilities, the intertwining
of private and public aims and funding, as
well as international pressure in connection
with fighting terrorism and organised
crime. Citizens are finding it increasingly
difficult to exercise oversight of what is
done with personal data.
If anything has changed fundamentally in
the field of information in the security field
over the last ten years, it is the growth in the
number of databases, the amount of
information stored in them and the
possibilities for searching those databases
and sharing them with other organisations.
Now that government policy is focusing on
precautionary and preventive measures,
new cooperative relationships are coming
into existence between local authorities,
police and the judicial authorities and
parties who previously had involvement
with security policy (network society).
Besides the advice about supervision and
about being more specific, the Commission
does not come to a recommendation to
make wholesale changes to the legislation.
The priority is to embed key concepts for
careful handling of personal data into
day-to-day work on or for the purpose of
security, such as ‘goal-linking’, ‘transparency and predictability’ and ‘subsidiarity
and proportionality’. Therefore, it is
necessary to facilitate the making of
judgements in concrete cases, in a way that
matches the interests at stake, and which is
appropriate for the responsibilities and the
work of the professionals making those

judgements. For this reason too, it is best to
devote more attention to responsibility for
and compliance with the duty of care in
handling personal data when working on
security. This can concern all kinds of
situations. It may concern a teacher who
notices that one of his pupils frequently has
bruises. Or an airline which wants to be
able to serve a Halal meal without those
passengers having to worry about being
considered as potential terrorists. Or a
mayor who releases or withholds the
address of a convicted paedophile. Or
maintaining a number plate registration
system or not. Or about the desirability of
introducing national electronic patient
records.

Presentation
The reference framework consists of 6
principles that are explained below.
1. ‘Transparency, unless ...’’
Wherever handling personal data has
become more complex and citizens are
more and more dependant on the use
made of their data, transparency is
crucial. The principle ‘transparency,
unless ...’ implies that, in principle,
citizens must know who does what with
their personal data. Even if this
concerns the use of data within chains
of organisations. This principle
reinforces the endeavour to achieve a
‘society of trust’. Provide information
actively about the right to inspect,
correct or, if necessary, object to data,
contributes to the accuracy of the data.
The Committee considers it important
that (cooperating) organisations take
the importance of transparency
seriously and work hard to produce
instruments that deliver that transpa-

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 93

rency. So they should work, among
other things, immediately to remove
unnecessary barriers that prevent
citizens exercising their right to inspect
and correct their data. The person who
decides to process personal data and the
person who actually does the processing
are both responsible for the creation of
‘transparency’. The Committee suggests
that organisations consider appointing
an official charged with implementing
this principle.
2. ‘Select before you collect’ and keep it simple
With the principle “select before you
collect and keep it simple’, the
Committee intends to limit working
with personal data to the essential
minimum, and thus implement the
open wording of Article 8, subsections
e. and f. of the Privacy Act.
Furthermore, the Committee advises
the Cabinet in the light of this principle
always to consider when introducing
statutory regulations in the field of
security and privacy whether a scope
definition should be an option, and
whether it is desirable.
3. ‘If necessary for security, you must share´,
The Committee wants to give an
emphatic signal to those working in this
field: if risk assessment reveals that the
security of individuals is actually
threatened, and the sharing of
information may eliminate that risk,
personal data must be shared. The
Committee advises the Cabinet to
promote an arrangement where
professionals working on security can
turn to an external trusted person for
their occupational group: a person in
authority, who operates as a contact and
sounding board with whom they can
discuss doubts about their risk
assessment or the necessity of sharing

personal data. In the same way as the
President of the Bar Association
performs this function for lawyers.
The fact that processing of items of
personal data is not allowed where a
duty of confidentiality applies under a
professional code of conduct or by law
must not mean that in a concrete
situation – for example, a psychiatrist
who becomes aware of life-threatening
circumstances on the part of or affecting
those surrounding his client, but
withholds this knowledge. The
Committee suggests making this
principle more explicit in Article 9 of the
Privacy Act.
4. Ensure integrity of data, systems and action by
users
With this principle, it is essential,
among other things, to overcome
privacy risks when writing the specifications for the development of systems.
The architecture of the technology
determines what the system can do, as
well as what the future options should
be. Therefore, it is necessary to keep
control of this. Privacy considerations
can play a role in the development of
technology without any problem.
Smarter environments impose ever
higher requirements on creating the
necessary privacy guarantees.
Appropriate expertise will have to be
available in (putting out to tender of )
development of ICT services.
5. Ensure information and facilitation
With this principle, standard codes and
protocols for those working at grass
roots level are essential. Development
of good and best practices and simulations can contribute to embedding the
interests of privacy in the day-to-day
work of professionals, who are working
on or in relation to security interests.

94 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Responsibility for the development of
codes and good and best practices lies
with the organisations handling
personal data>. The authorities have an
important role to play here.
6. Ensure compliance and internal supervision
This principle provides a permanent
incentive within the organisation to
bring considerations of privacy and
security, including risk analyses and risk
assessment up to an appropriate level
and keep them there. It is necessary, in
the view of the Committee, to appoint
an official within each institution or
within each company, with the
authority necessary to enforce compliance. Depending on, among other
things, the size of the organisation, this
may be, but often will not, an official
working only on this task. The
Committee feels that it is worthwhile in
larger organisations to appoint a ‘Data
Protection Officer’ with the necessary
authority, as defined in the Privacy Act,
to put into practice the policy on
judgements and risk analyses than have
to be made when security and privacy
come into contact. This official can also
lend weight to compliance with the
policy agreed within the organization.

The epilogue

The cloakroom
The opinion also contains a number of
recommendations spread throughout the
text:
• Government campaigns like ‘We are
working on your security’ should be
supplemented by adding ‘and your
privacy’;
• Investigate how development and
establishment of privacy protection
systems and standardisation and
certification can contribute to building a
bridge between what happens in practice
and regulation in the field of security and
privacy;
• Within government, ensure that there is
sufficient expertise so that when systems
are developed (or this is put out to
tender), the interests of security are
adequately taken into account;
• Ensure that in cases where government
asks citizens for data, these citizens know
that it is government that is asking for
this information, even when the data
reaches the government through private
organisations; for example, this is
important for air travel data: airlines
collect passenger data to satisfy obligations imposed on them by government. It
must be clear to citizens whether an
obligation has been imposed by
government, and it is government’s job
to make that clear.

At the request of the principals, the opinion
discusses two topical issues. The opinion
makes two marginal comments using the
reference framework:
• number-plate recognition cameras;
• registration of ethnicity/religion in
crime-fighting and deradicalisation
policy.

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 95

Bijlage 5

Afkortingenlijst

96 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

ANPR
Cbp
CBS
EKD
EPD
EVRM

Automatic Numberplate Recognition
College bescherming persoonsgegevens
Centraal Bureau voor de Statistiek
Elektronisch Kind Dossier
Elektronisch Patiënten Dossier
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden
ISO
International Organisation for Standardization
IVBPR
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
FG
Functionaris voor de Gegevensbescherming
FIOD-ECD
Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst – Economische controledienst
KLPD
Korps landelijke politiediensten
NCTb
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
NEN
Nederlands centrum voor normalisatie
NIVRA
Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants
NOREA
Nederlandse Orde van Register EDP-Auditors
Pb EG
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
PNR
Passenger Name Record
Record in het bestand van een computerreserveringssysteem (CRS) dat
informatie bevat over een reis geboekt voor een passagier of voor een groep
passagiers die samen reizen
OPTA
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
RFID
radio frequency identification
SISA
Stedelijk Instrument Sluitende Aanpak
TILT
Tilburg Institute of Law, Technology, and Society
Stb.
Staatsblad
UWV
Uitvoeringsinstituut WerknemersVerzekeringen
VSN-nummer Verwijsindex Servicenummer
Wbp
Wet bescherming persoonsgegevens

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 97

Bijlage 6

Aanbevelingen

98 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

1. De Commissie adviseert de ministers
van Justitie en BZK het richtinggevende
kader voor informatieverwerking bij
veiligheid zoals gepresenteerd in
hoofdstuk 3 van dit advies over te
nemen en – om de implementatie ervan
te bevorderen – het kader op te nemen
in de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Overnemen van het richtinggevende
kader zal eraan bijdragen dat bescherming van veiligheid en persoonlijke
levenssfeer opgevat kan worden als een
‘normaal’ beleidsterrein waar naast
juridische overwegingen ook professionele, economische en technologische
invalshoeken betekenis hebben.
2. De Commissie adviseert de ministers
van Justitie en BZK zorg te dragen voor
robuust extern toezicht op de naleving
en handhaving van de regels voor het
omgaan met persoonsgegevens door
een sterke en onafhankelijke toezichthouder, die alleen is belast met ‘toezicht
houden en handhaven’.
3. De Commissie adviseert de overheid
geregeld te heroverwegen of het
verzamelen van gegevens aan een
horizon gebonden moet worden.
4. De Commissie adviseert alle bij
veiligheid betrokken organisaties direct
van start te gaan met het heel concreet
wegnemen van de huidige drempels
voor burgers voor hun recht op inzage
en correctie van hun gegevens.
5. De Commissie adviseert alle organisaties met functionarissen die werkzaamheden verrichten ten behoeve van
veiligheid hun ‘professionals’ te
faciliteren bij een zorgvuldige omgang
met persoonsgegevens en hen de
benodigde rugdekking te verschaffen.
6. De Commissie adviseert in iedere
instelling en binnen ieder bedrijf een
functionaris aan te wijzen die met

voldoende gezag tot naleving van de
zorgvuldigheidsnormen voor omgaan
met persoonsgegevens kan aanzetten.
Afhankelijk van onder meer de omvang
van de organisatie zal dat soms wel,
maar vaak ook niet een speciale
functionaris zijn. De Commissie acht
het in grotere organisaties de moeite
waard een gezaghebbende ‘functionaris
voor de gegevensbescherming’ als
bedoeld in de Wet bescherming
persoonsgegevens aan te stellen om
concreet handen en voeten te geven aan
de afwegingen en risicoanalyses die
gemaakt moeten worden wanneer
veiligheid en privacy elkaar raken.
7. De Commissie adviseert overheidsorganisaties transparant te zijn over
verplichtingen die zij soms private
bedrijven oplegt om persoonsgegevens
te verzamelen ten behoeve van publieke
doelen. Daarbij aan te geven met welk
doel de persoonsgegevens worden
verzameld, wat er met de gegevens
gebeurt, hoe lang de gegevens bewaard
worden en hoe de burger de gegevens
kan controleren en (doen) verbeteren.
8. De Commissie adviseert opdrachtgevers
en opdrachtnemers werk te maken van
‘privacy by design’ en daartoe al in de
allereerste plannen voor opdrachten en
ontwerpen het privacybelang te
verankeren bij het ontwerpen van
systemen voor verwerking van
persoonsgegevens.
9. De Commissie adviseert er voor te
zorgen dat binnen de overheid de
passende deskundigheid bij ICTdiensten beschikbaar is om privacybelangen meer geconcentreerde aandacht
te geven.
10. De Commissie adviseert na te gaan of
het privacybelang verankerd kan
worden in ‘zorgsystemen’, mogelijk als

Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer | 99

onderdeel van andere zorgsystemen op
het gebied van milieu, arbeidsomstandigheden. kwaliteit e.d. En hoe
normalisatie en certificering van deze
systemen er toe kan bijdragen een brug
te slaan tussen praktijk en regelgeving
op het gebied van veiligheid en
persoonlijke levenssfeer. Wellicht kan
certificering van een privacyzorgsysteem
het ‘privacybelang’ tot een ‘unique
selling point’ maken voor de private
sector.
11. De Commissie beveelt ten aanzien van
kentekenherkenning met camera’s aan
om de beoogde doelen van dit instrument scherp te formuleren en van
elkaar te scheiden en de transparantie
en kenbaarheid van het gebruik van
kentekenherkenning te verbeteren. Een
landelijke standaard is daarbij dienstig.
12. De Commissie spreekt zich niet uit over
de wenselijkheid van registratie van
etniciteit. Wel adviseert de Commissie
de politiek verantwoordelijken het
richtinggevende kader te hanteren bij
hun beslissing. De Commissie adviseert
daarbij een onderscheid te maken
tussen registratie voor beleidsinformatie en registratie voor individuele
gevallen. De Commissie acht registratie
van levensbeschouwing niet zinvol,
mede omdat levensovertuiging geen
objectief gegeven is.
13. De Commissie adviseert het er toe te
leiden dat met recht overheidscampagnes zoals ‘Wij werken aan uw veiligheid’
aangevuld kunnen worden met de
toevoeging ‘en aan uw privacy’ .

100 | Gewoon doen, beschermen van veiligheid en persoonlijke levenssfeer

Advies van de commissie Veiligheid en
persoonlijke levenssfeer
Postbus 20301 | 2500 eh Den Haag
Januari 2009

0901 12310