Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 458

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 oktober 2018
De Vaste Kamercommissie van Justitie en Veiligheid heeft mij bij brief van
13 september 2018 verzocht te reageren op het artikel «Buiten de rechter
om?»1. Met deze brief ga ik in op dit verzoek.
Het artikel bestaat uit twee delen. Het eerste deel beschrijft een aantal
ontwikkelingen naar aanleiding van de vraag in hoeverre de oplegging
van sancties feitelijk is verschoven van het rechterlijke naar het buitengerechtelijke domein. In het tweede deel zetten de auteurs die beide
werkzaam zijn bij de Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad) uiteen
hoe de Raad aankijkt tegen het bestaan van mogelijkheden voor buitengerechtelijke sanctietoepassing. Deze uiteenzetting staat betrekkelijk los van
de gesignaleerde ontwikkelingen en lijkt vooral te zien op een algemene
zorg dat het de buitengerechtelijke sanctietoepassing zou ontbreken aan
in het procesrecht geborgde beginselen ten aanzien van onder meer de
waarheidsvinding en openbaarheid.
In deze brief geef ik eerst kort een samenvatting van de ontwikkelingen
die de auteurs signaleren met betrekking tot de sanctionering van
strafbare en voor punitieve sancties in aanmerking komende gedragingen
door de rechtspraak, politie, openbaar ministerie en bestuursorganen.
Voor zover deze ontwikkelingen betrekking hebben op de strafrechtelijke
sanctionering, zijn deze overigens in lijn met de ontwikkelingen die
worden gesignaleerd in het onlangs aan uw Kamer gezonden rapport over
de evaluatie van de Wet OM-afdoening.2 In het tweede deel van deze brief
plaats ik de gesignaleerde ontwikkelingen in het perspectief van het beleid
dat is beoogd met onder meer de Wet OM-afdoening en reageer ik voorts
op de door de Raad geuite zorgen over de buitengerechtelijke sanctionering.

1

Frank van Tulder en Saskia Sicking, Buiten de rechter om?, Justitiële Verkenningen, jaargang
2018, nr 4, pagina 9–27
2
Kamerstuk 29 279, nr. 440

kst-29279-458
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 458

1

Deze brief gaat niet in op de door de auteurs gepresenteerde cijfers en
knelpunten die samenhangen met het oordeel van de rechter in verzetzaken en bij mislukte executies, alsook niet op de hoge transacties. Deze
zijn onderwerp van de kabinetsreactie naar aanleiding van de evaluatie
van de Wet OM-afdoening die ik u dit najaar separaat toestuur. Op dit
moment ben ik over de in de kabinetsreactie aan te kondigen maatregelen
in gesprek met het Openbaar Ministerie en de Raad voor de rechtspraak.
Ontwikkelingen
Wat betreft de sanctionering van overtredingen (waarvan de verkeersovertredingen zijn uitgezonderd) is sprake van een daling van het aandeel van
de rechtspraak (van 35% naar 21% in de periode 2005 – 2016) ten opzichte
van die van het openbaar ministerie en opsporingsinstanties. De auteurs
hebben niet kunnen vaststellen of deze daling samenhangt met de
introductie van de wet OM-afdoening.
Het aandeel van de rechter bij de bestraffing van misdrijven is stabiel
60%. Te dien aanzien is geen sprake van een verdringing van de rechtspraak door het openbaar ministerie en opsporingsinstanties. Omdat
opsporingsinstanties in lichte misdrijfzaken een strafbeschikking kunnen
opleggen, is sinds de invoering van strafbeschikking het aandeel van het
openbaar ministerie bij de bestraffing van misdrijven iets kleiner
geworden.
Hoewel bestuursorganen de afgelopen jaren meer mogelijkheden hebben
gekregen om punitieve sancties op te leggen aan (rechts)personen,
hebben deze uitgebreider mogelijkheden niet geleid tot het feitelijk ook
vaker opleggen van punitieve sancties. Wel signaleren de auteurs een
verschuiving in het onderlinge aandeel van het strafrecht en het bestuursrecht bij de bestraffing respectievelijk sanctionering van overtredingen
doordat de daling van het aantal zaken in het strafrechtelijke segment
groter is dan in het bestuursrechtelijke segment. De auteurs kunnen –
omdat de rechtspraak hierover onvoldoende systematisch gegevens
verzamelt – geen uitspraken doen over de vraag hoe vaak de bestuursrechter wordt ingeschakeld en hoe vaak hij een bestreden sanctiebesluit
wel of niet in tact laat.
Waardering van de ontwikkelingen en zorg bij de Raad
Sanctionering overtredingen
De auteurs zeggen niet met zekerheid uitspraken te kunnen doen in
hoeverre de daling van het aandeel van de rechter bij de sanctionering
van overtredingen het gevolg is van de Wet OM-afdoening. Geconstateerd
kan wel worden dat deze gesignaleerde ontwikkeling in lijn is met de
bedoeling van de Wet OM-afdoening: minder zaken automatisch naar de
rechter als gevolg van het dagvaarden van de verdachte omdat hij niet
reageert op een transactieaanbod na constatering van een overtreding.
Met de Wet OM-afdoening is bewerkstelligd dat de verdachte zelf het
initiatief moet nemen om naar de rechter te gaan als hij het niet eens is
met de uitgevaardigde strafbeschikking (verzet). Vooral bij feitgecodeerde
zaken3 lijkt de OM-afdoening tot een daling van het aandeel aan de
rechter voorgelegde strafzaken te hebben geleid. Wel heeft de rechter aan
3

Dat zijn zaken overwegend betrekking hebbend op overtredingen die met gebruikmaking van
een feitcode (zoals opgenomen in de Bijlage bij de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften, Bijlage I en II bij het Besluit OM-afdoening en de bij de Richtlijn voor
strafvordering feitgecodeerde misdrijven en overtredingen behorende bijlage) geautomatiseerd in de strafrechtketen worden verwerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 458

2

de behandeling van deze zaken meer werk dan ten tijde van de transactiepraktijk. Verdachten verschijnen meestal ter terechtzitting en hebben een
verhaal. In het verleden deed de rechter de meeste van de na een mislukte
transactie gedagvaarde zaken bij verstek af. Als het aandeel van de rechter
bij de sanctionering van overtredingen is gedaald omdat hij minder zaken
krijgt voorgelegd die hij eerder bij verstek afdeed, is die ontwikkeling
moeilijk te problematiseren als een marginalisering van zijn rol.
Sanctionering van misdrijven
Ten aanzien van de sanctionering van misdrijven – zo schetsen de auteurs
– is geen sprake van een substitutie of verdringing van de rechtspraak
door het openbaar ministerie. Over het aandeel van de bestuursrechter bij
door bestuursorganen opgelegde punitieve sancties alsook over de
eventuele marginalisering van dat aandeel kunnen de auteurs niets met
zekerheid zeggen.
Concluderend zijn er geen concrete aanwijzingen in de geschetste
ontwikkelingen die aanleiding zijn voor een zich wijzigende rol en
betekenis van de rechter anders dan uitdrukkelijk door de wetgever is
bedoeld.
Zorg over de buitengerechtelijke afdoening en marginalisering van de
rechter
In het tweede deel van het artikel zetten de auteurs uiteen welke algemene
zorgen bij de Raad leven over de kwaliteit van de buitengerechtelijke
procedures. Deze zouden met minder proceswaarborgen zijn omkleed dan
het geval is bij de gerechtelijke procedures. De uiteenzetting lijkt daaraan
te verbinden dat een sanctionerende rechter te prefereren zou zijn boven
de sanctionering door anderen dan de rechter.
In reactie wil ik voorop stellen dat de rechtspraak, met uitzondering van de
oplegging van vrijheidsbenemende straffen, niet als enige bevoegd is om
justitiabelen te sanctioneren. De wetgever kent uitdrukkelijk ook aan de
opsporingsinstanties, het openbaar ministerie en bestuursorganen
sanctionerende bevoegdheden toe. Dit is vastgelegd in het Wetboek van
Strafvordering alsook in diverse andere wetten waarin de sanctionerende
bevoegdheden voor bestuursorganen de afgelopen jaren in zoverre zijn
uitgebreid dat zij meer maatwerk kunnen aanbrengen in het soort en de
hoogte van op te leggen sancties.
Altijd gelden met betrekking tot de uitoefening van deze bevoegdheden
wettelijke procedurele waarborgen waaronder ook de mogelijkheid dat
justitiabelen in geval zij een besluit of beschikking bestrijden, de rechter
kunnen adiëren. De rechter kan in die gevallen de bestreden beslissing
marginaal of inhoudelijk toetsen.
Dit toezicht door de rechter op zaakniveau in combinatie met vormen van
systeemtoezicht4 zijn belangrijke schakels voor de waarborging van de
kwaliteit van waarheidsvinding door opsporingsinstanties, openbaar
ministerie en bestuursorganen, de effectiviteit van de bestraffing of
sanctionering en van de doelmatigheid van buitengerechtelijke processen.
Primair doel van het toezicht is om te leren van bevindingen en om
processen waar nodig te verbeteren. Voorts dragen de rechterlijke
toetsing en het toezicht bij aan de transparantie (openbaarheid) over de
werkwijzen van opsporingsinstanties, openbaar ministerie en
bestuursorganen.

4

In de strafrechtelijke keten vindt toezicht op de politie plaats door de Inspectie Justitie en
Veiligheid en op het Openbaar Ministerie door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der
Nederlanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 458

3

Al met al deel ik niet de algemene zorgen van de Raad over het gebrek
aan buitengerechtelijke proceswaarborgen alsook niet die over de
marginalisering van de rechter. Het aanzien en de positie van de rechter
wordt naar mijn oordeel niet bepaald door het aantal zaken dat hij
behandelt. Dat de rechter zelf minder straffen oplegt, betekent zeker niet
dat zijn rol en betekenis daardoor afneemt. Gelet op de ontwikkelingen –
zoals de gemiddeld toegenomen zaakzwaarte – neemt zijn rol en betekenis
als toetsende rechter toe.
Wel deel ik de waarneming van de Raad dat vanuit het oogpunt van
rechtseenheid niet wenselijk is dat de sanctionering via het bestuursrecht
een punitiever karakter krijgt dan bestraffing via het strafrecht. In dit
verband wijs ik op mijn nader rapport naar aanleiding van het advies van
de afdeling Advisering van de Raad van State over bestuurlijke sancties
(Stcrt, 2018, nr. 31269). Hierin kondig ik onder meer het voornemen aan
om in de Algemene wet bestuursrecht te verankeren dat voor de
overtreding van vergelijkbare normen de maximale bestuurlijke boete niet
hoger mag zijn dan de maximale strafbedreiging in het strafrecht.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 458

4