BELEIDSTHEORIE LEV
KADER LICHTE ELEKTRISCHE VOERTUIGEN
EINDNOTITIE

AUTEURS
NARD KOEMAN, ERIK BROUWER EN CHRISTIAAN BEHRENS
IN OPDRACHT VAN
HET MINISTERIE VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
AMSTERDAM, 28 SEPTEMBER 2022

SEO-notitie nr. 2022-40
Informatie & Disclaimer
SEO Economisch Onderzoek heeft op de verkregen informatie en data geen onderzoek uitgevoerd dat het karakter draagt van
een accountantscontrole of due diligence. SEO is niet verantwoordelijk voor fouten of omissies in de verkregen informatie en
data.
Copyright © 2022 SEO Amsterdam.
Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit deze notitie te gebruiken in artikelen, onderzoeken en
collegesyllabi, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Gegevens uit deze notitie mogen niet voor
commerciële doeleinden gebruikt worden zonder voorafgaande toestemming van de auteur(s). Toestemming kan worden
verkregen via secretariaat@seo.nl.

Roetersstraat 29

+31 20 525 1630

1018 WB, Amsterdam

secretariaat@seo.nl
www.seo.nl

BELEIDSTHEORIE LEV

1

Inleiding
In deze notitie is de beleidstheorie voor het nieuwe kader voor Lichte Elektrische
Voertuigen (LEV) geëxpliceerd. Daarnaast biedt de notitie een handreiking over
hoe invulling te geven aan het ex-post evalueren van het beleid.
Aanleiding en vraagstelling
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe kader voor Lichte Elektrische Voertuigen (hierna: LEV) heeft
het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) aan SEO Economisch Onderzoek (hierna: SEO)
gevraagd om te ondersteunen bij het expliciet opstellen van de beleidstheorie. 1 Deze beleidstheorie vormt de basis
voor het evaluatiekader dat de richting van een evaluatie twee jaar na invoering zal bepalen. Daarnaast bespreekt
deze notitie hoe de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid achteraf te meten zijn. Bij doeltreffendheid
gaat het er om of het beleid de doelen bereikt. Doelmatigheid gaat over de vraag of het beleid de doelen ook tegen
zo laag mogelijke kosten realiseert.
Samengevat heeft het ministerie van IenW gevraagd om een notitie waarin:
● de uitgangspunten en veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het LEV-kader in kaart zijn gebracht;
● op een gestructureerde wijze de onderdelen uit de beleidstheorie zijn geëxpliciteerd; en
● wordt toegelicht hoe de schakels uit de beleidstheorie geoperationaliseerd kunnen worden.

Onderzoeksaanpak
Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende methoden ingezet:
● het bestuderen van de beleidsdocumenten;
● het bestuderen van het juridisch kader; en
● het houden van interviews met beleidsmakers en ervaringsdeskundigen.

Leeswijzer
Deze notitie is als volgt opgebouwd:
● In de eerste paragraaf zijn de afzonderlijke onderdelen van de beleidstheorie (de impact, outcomes, outputs,
activiteiten en inputs) afzonderlijk uitgewerkt. Vervolgens is zowel tekstueel als grafisch de theoretische
samenhang tussen deze onderdelen toegelicht;
● De tweede paragraaf bevat informatie over wat externe deskundigen vinden van deze beleidstheorie. Daarbij
stonden vragen als ‘zijn alle doelen meegenomen?’ En ‘kloppen de veronderstelde relaties?’ centraal.
Aanvullend is met deze deskundigen nagedacht over het nog op te zetten evaluatiekader;
● In de derde paragraaf tonen wij informatie die voor dit onderzoek is verzameld door VeiligheidNL. Het geeft
een beeld van het aantal ongevallen met letsel uitgesplitst naar verschillende typen LEVs in Nederland 2;
● In de laatste paragraaf doen wij een handreiking over hoe het beleid achteraf valt te evalueren en welke stappen
het ministerie daarbij nu al kan zetten;
● De bijlagen bevatten informatie over de onderzoeksverantwoording.

1
2

In Box 1 is uitgelegd waarom het opstellen van een beleidstheorie nuttig is en uit welke onderdelen zo’n theorie bestaat.
TU Delft heeft eerder gekeken naar inzichten uit de nationale en internationale literatuur. Voor meer informatie
verwijzen wij de geïnteresseerde lezer naar het rapport: Ongevallen met lichte elektrische voertuigen (LEVs); inzichten
vanuit de literatuur | Rapport | Rijksoverheid.nl

BELEIDSTHEORIE LEV

Box 1

2

Een beleidstheorie beschrijft de theoretische werking van het beleid

Het nut van een beleidstheorie
Een goede evaluatie begint bij een heldere beschrijving van de doelen en werking van het beleid. Daarbij helpt
het om uit te leggen waarom men kan verwachten dat het gehanteerde beleid tot het gewenste effect zal leiden.
Dat lijkt simpel, maar dat is het meestal niet. Beleid bestaat vaak uit meerdere samenhangende onderdelen die
elk ook weer meerdere effecten hebben. Hierdoor ontstaan er ketens van oorzaak en gevolg. Een beleidstheorie
brengt deze ketens met behulp van een pijlenschema of doelenboom visueel in kaart en beschrijft het
veronderstelde verband tussen de afzonderlijke schakels. De beleidstheorie maakt het mogelijk om indien nodig
de verbanden achteraf systematisch in een evaluatie te toetsen.

Uit welke onderdelen bestaat een beleidstheorie?
Iedere beleidstheorie bestaat uit respectievelijk vijf onderdelen:
1. De inputs van het beleid zijn alle middelen die worden ingezet, oftewel ‘wat je erin stopt’;
2. De activiteiten van het beleid zijn alle handelingen die met bovenstaande inputs worden uitgevoerd;
3. De outputs bestaan uit de directe resultaten van het beleid; zoals geleverde producten en/of diensten;
4. De outcomes beschrijven de effecten van het beleid op een hoger niveau (zowel positief als negatief);
5. De impacts bestaan uit de maatschappelijke effecten van het beleid (zowel positief als negatief).
De keten is ook grafisch weer te geven (zie rode blokken in Figuur 1).
Figuur 1

Het doel van een beleidstheorie is om het verband tussen inputs en impacts in kaart te brengen
Doelmatigheid
van de effecten
Doelmatigheid
van de prestaties
Doelmatigheid
van de activiteiten

Inputs

(personeel, geld, etc.)

Activiteiten

(productieproces)

Outputs

(diensten, producten)

Outcomes

(directe effecten)

Doeltreffendheid van het beleid

Bron:

SEO Economisch Onderzoek (2022)

Impacts

(maatschappelijke effecten)

BELEIDSTHEORIE LEV

3

Beleidstheorie LEV
In deze paragraaf is de beleidstheorie van het LEV-kader uitgewerkt. Allereerst is
de hoofddoelstelling van het beleid achterhaald. Aansluitend is uitgewerkt hoe de
inputs theoretisch samenhangen met deze beleidsdoelstelling. Ten slotte is de
beleidstheorie visueel weergegeven in een doelenboom.

Expliciteren van de beleidsdoelstelling (impact)
Toepassing van de Tinbergen-regel: het LEV-kader heeft één hoofddoelstelling
Al in 1956 zei econoom en Nobelprijswinnaar Jan Tinbergen dat het niet mogelijk is om met één beleidsinstrument
meerdere doelen te bereiken. In andere woorden: wie minder instrumenten heeft dan doelen, zal moeten kiezen
welk doel het belangrijkst is. Het toepassen van deze regel op het huidige LEV-kader betekent dat de overheid het
instrument (de set aan) wet- en regelgeving bij voorkeur inzet om één doel na te streven.

Het belangrijkste doel van het LEV-kader is om bij te dragen aan de verkeersveiligheid
Het belangrijkste maatschappelijke thema van het nieuwe LEV-kader betreft verkeersveiligheid. Het hoofddoel van
het LEV-kader is om bij te dragen aan de verkeersveiligheid door het verminderen van verkeersonveilige situaties
door het gebruik van LEVs.

Juridisch kader: beleidsdoelstelling voorloper LEV-kader was ook ‘verkeersveiligheid’
Op dit moment kan de minister van IenW via de 'Beleidsregel aanwijzing bijzondere bromfietsen' besluiten om een
LEV toe te laten op de openbare weg in Nederland. 3 Daarbij dient het voertuig aan een lijst met toetsingscriteria te
voldoen. De beleidsregel heeft vijf doeleinden: a) het verzekeren van de veiligheid op de weg; b) het beschermen
van weggebruikers en passagiers; c) het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder
of schade, almede de gevolgen voor het milieu; d) het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte
aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden; en e) het bevorderen van een doelmatig of
zuinig energiegebruik. De beleidsregel komt te vervallen bij de inwerkingtreding van het nationale LEV-kader. De
beleidsdoelstellingen van de beleidsregel overlappen deels met het nieuwe LEV-kader. Ook deze beleidsregel
benadrukt het belang van de verkeersveiligheid (zie doelstelling a en b).

Het LEV-kader heeft ook nevendoelstellingen
In het LEV-kader (versie 13 juli 2021) staan meerdere maatschappelijke doelen van het LEV-kader genoemd. 4
Voorbeelden daarvan zijn het bijdragen aan de duurzaamheid, innovatie en gezondheid. Daarnaast worden ook
recreatie en bereikbaarheid genoemd. De gebruikte woordkeuze in het kader is daarbij van belang. Zo blijkt uit het
document dat er binnen de kaders voor veiligheid zoveel mogelijk ruimte geboden wordt voor bovenstaande
maatschappelijke doelen. De bovenstaande doelen blijken dus ondergeschikt te zijn aan de verkeersveiligheid. Dit
bevestigt het beeld dat de belangrijkste doelstelling van het LEV-kader de verkeersveiligheid betreft. Uit het LEVkader wordt niet direct duidelijk hoe dit begrip ‘verkeersveiligheid’ geoperationaliseerd is.

3

4

Een lid van de begeleidingscommissie geeft aan dat dit aan verandering onderhevig is: de verplaatsing van deze
bevoegdheid van de Minister van IenW naar de RDW ligt op dit moment bij de Raad van State.
Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/07/13/kader-lichte-elektrische-voertuigen.

BELEIDSTHEORIE LEV

4

Beleidsmakers: brede invulling van het begrip verkeersveiligheid nodig
Interviews met de beleidsmedewerkers van IenW die betrokken zijn bij de totstandkoming van het kader bevestigen
verkeersveiligheid als hoofddoelstelling. Tijdens de gesprekken hebben de beleidsmakers aanvullende informatie
gegeven over hoe het begrip ‘verkeersveiligheid’ te operationaliseren. De beleidsmedewerkers hanteren een
brede definitie. Zo gaat het niet alleen om de objectieve verkeersveiligheid maar ook om de subjectieve
verkeersveiligheid. In het eerste geval gaat het om harde cijfers zoals het aantal ongevallen, de oorzaak en de
technische veiligheid van LEV. Bij de subjectieve verkeersveiligheid gaat het om de beleving van (andere)
weggebruikers. Daarnaast benoemen de beleidsmakers ook nog andere eisen. Zo beogen zij met het kader de
markt te voorzien van een helder kader (zowel voor consumenten als voor fabrikanten) en goed aan te sluiten bij
het toekomstige Europese LEV-kader. 5

Expliciteren van beleidsuitkomsten (outcomes)
Het LEV-kader biedt ook zicht op de verwachte uitkomstmaten van het beleid. Dit zijn de operationele
doelstellingen:
1. Het kader moet ervoor zorgen dat LEVs technisch veilig zijn. Deze beleidsuitkomst heeft volgens SEO een
verwachte positieve invloed op de verkeersveiligheid. Zo is het aannemelijk dat het verplichten van verlichting,
het stellen van eisen aan de reminrichting en banden en het begrenzen van de constructiesnelheid en -massa
bijdragen aan de verkeersveiligheid. Een voorbeeld: wanneer de maximumconstructiesnelheid begrensd is tot
25 kilometer per uur is de kans op een ongeval kleiner dan wanneer deze niet begrensd zou zijn. 6 Daarnaast
zijn de gevolgen van een ongeval met een licht voertuig theoretisch kleiner dan met een zwaar voertuig; 7
2. Het kader wil een goede integratie tussen LEVs en ander wegverkeer bevorderen. Deze tweede
beleidsuitkomst heeft volgens SEO een verwachte positieve invloed op de verkeersveiligheid. Zo is het
bijvoorbeeld aannemelijk dat een homogener snelheidsbeeld op het fietspad of autoweg zal bijdragen aan de
verkeersveiligheid. SWOV schrijft hierover: “Een verband tussen spreiding in snelheid en de kans op een
verkeersongeval is op z’n minst theoretisch aannemelijk. Immers, indien voertuigen niet met de verkeersstroom
mee rijden doordat ze een veel hogere of lagere snelheid hebben dan het merendeel van de voertuigen,
komen zij vaker in potentiële conflictsituaties.” (SWOV, 2004);
3. Het kader moet ervoor zorgen dat gebruikers beschikken over de benodigde basisvaardigheden, kennis en verzekering. De verwachting van SEO is dat deze derde beleidsuitkomst een positieve invloed heeft
op de verkeersveiligheid. Zo is het op zijn minst theoretisch aannemelijk dat mensen met een rijbewijs veiliger
op een LEV (voor LEV-categorie 2a en 2b) kunnen rijden dan mensen zonder rijbewijs. Ook het stellen van een
minimumleeftijd houdt theoretisch verband met de verkeersveiligheid. 8 Zo kunnen jongeren bijvoorbeeld
minder goed inschatten hoe goed zij kunnen rijden waardoor zij bovenmatig worden blootgesteld aan riskante
condities. 9 Een verzekering zorgt dat derden bij een ongeval beter schadeloos gesteld kunnen worden. Een
kenteken draagt bij aan de herkenbaarheid van voertuigen op straat.

5
6
7

8

9

Deze eisen aan het LEV-kader staan ook in de schriftelijke versie van 13 juli 2021.
Zie https://swov.nl/sites/default/files/publicaties/rapport/r-2004-09.pdf voor theoretische onderbouwing
Zo stelt SWOV in 2020 bij een risico-inventarisatie van de BSO-bus dat indien het voertuig een groot massaverschil heeft
met andere verkeersdeelnemers een botsing grote impact heeft op het lichaam en indien het voertuig een grote massa
heeft fietsers/voetgangers onder het zware gewicht van het voertuig geraken. Hetzelfde argument gaat op wanneer de
massa van een LEV niet door wet- en regelgeving wordt begrensd.
Het verplichten van een verzekering kan naast financiële zekerheid bij een ongeval ook onbedoelde negatieve effecten
teweegbrengen. Zo kan het voorkomen dat mensen die verzekerd zijn risicoverhogend gedrag vertonen, omdat ze toch
verzekerd zijn voor eventuele schade. In de economische theorie wordt dit begrip ‘Moral Hazard’ genoemd.
Zie: https://swov.nl/nl/fact/jonge-automobilisten-waarom-hebben-jonge-automobilisten-een-hoger-ongevalsrisico

BELEIDSTHEORIE LEV

5

Expliciteren van de beleidsprestaties (outputs) en activiteiten
In de beleidstheorie is de naleving van de eisen voor gebruik op de weg opgenomen als beleidsprestatie (output).
Hierbij wordt gekeken of de gebruikers beschikken over een kenteken, de juiste soort verzekering en een rijbewijs,
en of ze ouder zijn dan de minimumleeftijd. 10 Het is belangrijk om te realiseren dat doelrealisatie verloopt via de
naleving van de eisen voor gebruik op de weg, maar dat de samenhang tussen deze naleving en het bereiken van
het doel niet eenduidig is. Zo wordt het doel alleen bereikt als de juiste eisen zijn opgenomen. In de omgekeerde
situatie hoeven de juiste eisen en volledige naleving er echter niet altijd voor te zorgen dat het doel bereikt wordt.
Voor de beleidsevaluatie is het daarom belangrijk om inzicht te krijgen in het aantal en het type overtredingen dat
gebruikers begaan.
Een tweede soort beleidsprestatie betreft het aantal soorten LEV dat al dan niet wordt toegelaten tot de weg. Om
te controleren of de mechanismen van toelating en toezicht werken, is het nodig om inzicht te krijgen in het aantal
af- en goedkeuringen door een onafhankelijke goedkeuringsinstantie (RDW) en het aantal voertuigen dat door de
inspectiedienst (ILT) in de handelsfase voldoet aan de Europese en nationale regelgeving.
Ten slotte dient het voor de LEV-gebruiker helder te zijn wat hun plaats op de weg is.
● Volgens het ministerie van IenW is het uitgangspunt daarbij het fietspad. Op dit moment (september 2022)
wordt onderzoek gedaan naar de mogelijkheden en noodzaak van maatwerk voor de plaats op de weg van
LEVs, vooral voor de (relatief) zware e-bakfiets.
● Uit de meest recente versie van het LEV-kader (juli 2021) blijkt dat gemeenten met maatwerk (venstertijden of
bebording) LEV-gebruikers naar de rijbaan kunnen verplaatsen. Hierbij dient te worden gekeken naar zowel de
helderheid voor de weggebruiker als naar de integratie met overig verkeer. De maximumconstructiesnelheid
van een LEV betreft 25 kilometer per uur – daarmee kunnen deze voertuigen in bijvoorbeeld een 30 of 50
kilometer per uur zone niet mee met de normale snelheid van het overige wegverkeer.
Het is van belang dat de plaats op de weg helder is; dat kan via een algemene stelregel of maatwerk per gemeente.
Op dit moment ontbreekt een duidelijke maatregel. Hierom gaan wij bij het opstellen van deze beleidstheorie uit
van de meest recente versie van het LEV-kader.

Expliciteren van de beleidsmiddelen en instrumenten (inputs)
Het LEV-kader bestaat uit drie sets van regels: voor de wijze van toelating en toezicht, voor de toelating tot de weg
en voor het gebruik op de weg. Iedere set van regels bestaat weer uit enkele onderdelen. Daarnaast gelden er
verschillende regels voor andere soorten voertuigen. Onderstaande figuur bevat het uitgewerkte LEVtoelatingskader zoals opgenomen in het LEV-kader (17 maart 2022). Naast de wet- en regelgeving zal het beleid
ook budgettaire gevolgen hebben. Zo kan het takenpakket van gemeenten, toezichthouders, inspectiedienst en
goedkeuringsinstantie toenemen. 11 Daar tegenover staan de lasten van het huidige beleid die komen te vervallen.

10

11

Minimumleeftijd en het beschikken van een rijbewijs overlappen deels: voor LEV-categorie 1A is geen minimumleeftijd
en rijbewijsplicht. Voor categorie 1B is er wel een minimumleeftijd (16) maar geen rijbewijsplicht. Voor de overige twee
categorieën (2A en 2B) bestaat er zowel een minimumleeftijd (18 jaar) als een rijbewijsplicht.
Op het moment van het schrijven van deze notitie is er nog geen informatie beschikbaar of deze verbreding van de
takenpakketten ook gepaard zal gaan met een toename van het beschikbare budget. Dit is van belang voor het bieden
van inzicht in de doelmatigheid van de activiteiten (zie ook Figuur 1).

BELEIDSTHEORIE LEV

Figuur 2

Bron:

6

Het uitgewerkt toelatingskader bevat verschillende regels voor verschillende categorieën LEVs

Kader Lichte Elektrische Voertuigen van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (17 maart 2022).

Visueel overzicht van de beleidstheorie
Onderstaande afbeelding brengt de ketens van de beleidstheorie van het nieuwe LEV-kader visueel in kaart (met
behulp van een pijlenschema). In bovenstaande tekst is uitgelegd waarom wordt verwacht dat het gehanteerde
beleid tot het gewenste effect (bijdragen aan de verkeersveiligheid door het verminderen van ongevallen met een
LEV) zal leiden. De groene activiteiten vertegenwoordigen daarbij cellen waar naar verwachting geld of menskracht
heen zal gaan. Theoretische negatieve effecten zijn met een minusteken (‘-‘) bij de pijl weergegeven.

BELEIDSTHEORIE LEV

7

Beleidstheorie Kader Licht Elektrische Voertuigen
Input

Activiteiten

Wet- en
regelgeving

Indien nodig verbeteren communicatie
over wet- en regelgeving
Decentrale overheid
overweegt noodzaak
om LEV van
fietspad naar
autobaan te sturen

Omgeving

Plaats op de weg

Outputs

Indien nodig:
Plaatsen
verkeersborden
(wegbeheerder)

LEV is al
toegelaten tot
de openbare
weg (indien
nodig met extra
maatregelen)

Toegespitst kader
LEV

Voertuig

Toelating en
toezicht
LEV is nog niet
toegelaten tot
de openbare
weg

(Fabrikant)

Goedkeuring
(RDW)

Gebruiker

gebruik op de weg

Budget
en/of
menskracht

Toezicht op
handelsfase

Zelfcertificering

Betreedt weg
met een LEV
(Gebruiker)

(ILT & verkoper)

Toezicht op
fabricagefase

Aantal geplaatste borden of
een algemene regel
(Duidelijkheid waar LEV
wel en niet mag rijden)

Type LEV voldoet aan
technische veiligheidseisen
voor toelating tot de weg

Handhaving
om regels te
waarborgen

Naleving
(afhankelijk van o.a. pakkans,
hoogte boete, enzovoorts)
Niet naleving
(LEV ‘onveilig’ of gebruiker
voldoet niet aan vereisten)

Exogene factoren

bevorderen integratie LEV
met ander wegverkeer

Type LEV voldoet in
handelsfase niet aan eisen
voor toelating tot de weg

Type LEV voldoet in
fabricagefase niet aan eisen
voor toelating tot de weg

(Handhaver)
Rijbewijs
Verzekering
Kenteken
Leeftijd

Impact
Exogene factoren

(ILT & fabrikant)

-

Outcome

Het LEV is een
technisch veilig voertuig

Gebruiker beschikt over de
benodigde basisvaardigheden,
kennis en verzekering

Maatschappelijk effect:
Bijdragen aan de
verkeersveiligheid
door het verminderen van
verkeersonveilige situaties
door het gebruik van LEVs

-

BELEIDSTHEORIE LEV

8

Interviews
Tijdens dit onderzoek is naast met de beleidsmedewerkers ook met zes externe deskundigen gesproken over het
nieuwe LEV-kader en de conceptbeleidstheorie. Het doel van deze gesprekken was om de deskundigen de
gelegenheid te geven om te reageren op de beleidstheorie en om vooruit te kijken naar het nog op te zetten
evaluatiekader. Ter voorbereiding ontvingen de deskundigen een week voorafgaand aan het gesprek een
interviewleidraad en de conceptbeleidstheorie. Na afloop van ieder gesprek stuurden wij een gespreksverslag.
Bijlage B bevat een lijst van de gesprekspartners en Bijlage C bevat de vaste interviewleidraad. Hieronder zijn de
hoofdbevindingen van de gesprekken per thema verder uitgewerkt.

Validatie van de beleidstheorie
Op hoofdlijnen herkennen de deskundigen zich in de beleidstheorie…
De deskundigen herkennen zich op hoofdlijnen in de opgestelde conceptbeleidstheorie en de hoofddoelstelling.
Daarbij maken zij wel enkele kanttekeningen. Zo benadrukt een gesprekspartner dat het doel ‘verkeersveiligheid’
een gradueel concept is en geen dichotome uitkomstmaat. Ook stellen de deskundigen vragen over hoe dit begrip
geoperationaliseerd dient te worden; wordt daarbij alleen naar objectieve indicatoren gekeken of is er ook een rol
weggelegd voor subjectieve indicatoren? Volgens hen is het van belang dat hier van tevoren goed over wordt
nagedacht. Aanvullend herkennen de meeste deskundigen zich ook in de doelenboom zoals weergegeven op
pagina 7 van deze notitie. De doelenboom geeft volgens hen de theoretische relatie tussen input en impact goed
weer en biedt houvast voor het identificeren van indicatoren.

… maar er moet wel oog blijven voor (on)gewenste bijeffecten,
Dat deskundigen zich op hoofdlijnen herkennen in de beleidstheorie betekent echter niet dat zij vinden dat de
beleidstheorie sluitend is. Zo geven de deskundigen aan dat er naast verkeersveiligheid ook nog (on)gewenste
bijeffecten van het LEV-kader kunnen zijn. Het risico van een te krappe beleidstheorie is dat alleen de
beleidseffecten op deze doelstelling in kaart worden gebracht. Als voorbeelden van andere bijeffecten noemen zij
de impact van het LEV-kader op het milieu, de gezondheid, keuzevrijheid, ander wegverkeer en de economie. Een
deskundige gaat verder en zegt dat dit ook doelstellingen van het beleid kunnen zijn en dat de toepassing van de
Tinbergenregel hier onjuist is. Volgens deze persoon kan het beleid prima meerdere beleidsrelevante impacts
hebben. SEO stelt voor om in de evaluatieaanpak voldoende aandacht voor deze effecten te hebben door deze in
de onderzoeksvraagstelling op te nemen.

… en kan verder worden aangescherpt door duidelijke definities
Deskundigen wijzen erop dat er meerdere definities van LEVs zijn. Voor een scherpe afbakening van het LEV-kader
is het van belang dat er een eenduidige definitie in de notitie wordt opgenomen. Navraag leert dat het met name
onduidelijk is of ook de speed pedelec onder het kader valt. SEO geeft aan dat het licht elektrische voertuigen
betreft met een maximumconstructiesnelheid van 25 kilometer per uur. De speed pedelec valt dus niet onder het
nieuwe kader. Voor een volledige afbakening verwijst SEO naar het LEV-kader zoals gepubliceerd op 13 juli 2021
door het ministerie van IenW. Aanvullend hierop geven de deskundigen ook aan dat de mix van
beleidsinstrumenten dient te worden opgenomen in de doelenboom. Zo is het voor hun niet duidelijk genoeg dat
het instrument hoofdzakelijk ‘wet- en regelgeving’ betreft en welke activiteiten naar verwachting geld gaan kosten.
Naar aanleiding van deze opmerkingen zijn de beleidstheorie en de doelenboom verder aangescherpt. De groene
velden zijn de activiteiten waarvan verwacht dat die de centrale en/of decentrale overheid geld gaan kosten.

BELEIDSTHEORIE LEV

9

Het evaluatiekader
Een evaluatie met zowel een kwantitatieve als kwalitatieve component heeft de voorkeur
Deskundigen geven aan dat er op dit moment weinig data beschikbaar zijn. Dit bemoeilijkt het uitvoeren van een
kwantitatieve evaluatie. Zo ontbreken op dit moment de data voor een nulmeting. 12 Ook benadrukken zij dat het
niet verstandig is om te wachten tot de data wel beschikbaar zijn: “ieder datapunt vertegenwoordigt een
verkeersongeval. Het is dus van belang dat je snel kan ingrijpen wanneer het fout gaat”. De deskundigen geven
daarom aan dat ook kwalitatieve methoden zoals een Delphi-studie of dieptestudies voordelen kunnen hebben. 13
Dit kan immers ook tussentijds worden uitgevoerd, dus voordat de data zijn verzameld. De deskundigen geven
daarom aan dat een evaluatie met zowel een kwantitatieve als kwalitatieve component de voorkeur heeft.

Deskundigen: wees transparant over welke indicatoren en signaalwaarden je selecteert
Deskundigen hebben vragen over het operationaliseren van het LEV-kader. Zo kunnen effecten van het beleid op
meerdere manieren en niveaus van onderbouwing gemeten worden (zie ook Bijlage D). Het moet daarom vooraf
duidelijk zijn welke indicatoren en signaalwaarden gebruikt worden. Daarnaast moet duidelijk zijn welke
afwegingen bij het selecteren van deze indicatoren zijn gemaakt en hoe deze worden gewogen. Sommige
deskundigen hebben ook zelf ideeën voor kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. De bevindingen van de
deskundigen zijn hieronder uitgewerkt. In de handreiking hoe ex-post te evalueren (zie de laatste paragraaf) vullen
we dit aan op basis van onze eigen analyse.
Kwantitatieve indicatoren 14
Waar sommige deskundigen aangeven dat het van belang is om op het niveau van het maatschappelijke effect
(bijdragen aan de verkeersveiligheid) te monitoren, geven anderen juist aan dat zij denken dat indicatoren op het
outcome-niveau het hoogst haalbare zijn. Zij denken dit omdat er op dit moment geen data beschikbaar zijn over
bijvoorbeeld het aantal ongevallen en de oorzaak van deze ongevallen of het aantal afgelegde reizigerskilometers. 15
Gevraagd naar welke outcome-indicatoren zij adviseren vallen de deskundigen vaak terug op observatiegegevens.
Hierbij kan gedacht worden aan het aantal uitgeschreven bekeuringen 16, waargenomen snelheidsverschillen of data
die zijn verzameld door een LEV voorzien van meetinstrumenten.
Ook kwantitatieve indicatoren op het activiteitenniveau zijn denkbaar. Zo kan je bijvoorbeeld kijken naar de omvang
van de vloot LEVs. Daarbij zou verandering gemeten kunnen worden door aan te sluiten bij cijfers zoals
12

13

14

15

16

Met een nulmeting bedoelen wij een meting vooraf. Dit maakt het identificeren van trends achteraf eenvoudiger. Het
kan gaan om het aantal afgelegde reizigerskilometers of het huidig aantal ongelukken waarbij een LEV betrokken is.
Een Delphi-studie is een onderzoeksmethode waarbij de meningen van een groot aantal experts wordt gevraagd ten
aanzien van een onderwerp waar geen consensus over bestaat. Door de antwoorden van de andere experts terug te
koppelen wordt in een aantal rondes geprobeerd tot consensus te komen.
Diverse deskundigen geven in de gesprekken aan dat mogelijk ook verzekeringsdata ingezet kunnen worden. Wij
hebben hierom contact opgenomen met het Verbond van Verzekeraars. Het Verbond geeft aan dat zij op dit moment
deze statistieken voor LEVs niet integraal bijhoudt; wel houden verzekeraars afzonderlijk van elkaar data bij.
Zij geven aan dat omdat op dit moment weinig LEVs rondrijden de categorie ook niet in ODIN of BRON is opgenomen.
Verwachting is dat deze statistieken ook bij beperkt weggebruik niet zullen worden opgenomen (dat was ook het geval
bij de bakfiets). Aanvullend is het volgens hen niet eenvoudig om de juiste benchmarkgroep te selecteren. Zo zou
volgens deze methode het vliegtuig de veiligste methode zijn. Deze vervoersmodaliteit behoort echter niet tot de
opties voor korte afstanden. Mogelijk dat de fiets of auto’s die binnen de bebouwde kom rijden als vergelijkingsgroep
kunnen worden gebruikt. Ten slotte zijn er op dit moment meerdere bronnen: zo komt volgens een deskundige
informatie over het aantal verkeersdoden binnen via de politie maar informatie over het aantal verkeersongevallen via
andere bronnen.
Een deskundige geeft aan dat de politie op dit moment deze statistieken voor LEVs niet bijhoudt.

BELEIDSTHEORIE LEV

10

gepubliceerd door de Antea Group (december, 2021). 17 Deze studie bevat o.a. informatie over het aantal
verschillende typen LEVs en de aantallen LEVs op de weg. Andere indicatoren zijn bijvoorbeeld het aantal LEVs dat
door de RDW jaarlijks wordt afgewezen of de mate waarin de LEVs aan de veiligheidseisen voldoen.
Kwalitatieve indicatoren
Aanvullend worden ook zachtere indicatoren genoemd. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld de mate waarin de
LEV-gebruiker bekend is met de wet- en regelgeving en de ervaren verkeersveiligheid van de LEV-gebruiker.
Andere deskundigen wijzen erop dat er niet noodzakelijk samenhang is tussen subjectieve en objectieve
verkeersveiligheid. Zo is het aannemelijk dat mensen hun gedrag aanpassen naarmate zij de verkeerssituatie als
onveilig ervaren (Vlakveld et al., 2008 onderschrijven dat er hooguit een zwak positief verband is tussen objectieve
en subjectieve verkeersveiligheid).

Monitoren over een langere periode is noodzakelijk vanwege adoptie-effecten
Ongeacht welke indicatoren worden geselecteerd is het volgens de deskundigen van belang dat er over een
langere periode gemonitord wordt. Dit komt omdat zij verwachten dat er adoptie-effecten zijn. Zo is het aannemelijk
dat mensen zullen moeten wennen aan voertuigen en dat er gedragseffecten van ‘early adopters’ zijn. Hiermee
bedoelen zij dat de groep ‘early adopters’ mogelijk niet representatief is voor de (latere) meerderheid van
gebruikers.

Niet alle effecten zijn toe te schrijven aan het LEV-kader
Sommige ontwikkelingen zijn al in gang gezet en hangen zodoende niet samen met het LEV-kader. Vraag is dan
hoe je deze ontwikkelingen meeweegt wanneer je de doeltreffendheid van het beleid onderzoekt. Als voorbeeld
wordt aangegeven dat sommige LEVs op dit moment al op de weg mogen rijden. Voor deze voertuigen gaat het
LEV-kader waarschijnlijk geen impact hebben.

Algemene opmerkingen
Er is waardering dat er vooraf wordt nagedacht over het monitoren
Volgens deskundigen is het van belang dat er vooraf goed wordt nagedacht over het beleid en over welke
gebeurtenissen data verzameld moet worden. Zo is het volgens hen van belang dat in het geval van een ernstig
ongeval met een LEV er cijfers zijn die een objectief beeld van de situatie kunnen schetsen. Daarnaast kan het
bijhouden van data ook bijdragen aan een verbetering van de verkeersveiligheid. Zo kan er bijvoorbeeld onderzoek
gedaan worden naar samenhang tussen eigenschappen van voertuigen en de kans op een verkeersongeval.
Mogelijk leidt dat tot verbetering van de technische eisen aan LEVs.

Er is geen consensus over de bruikbaarheid van studies uit het buitenland
Twee deskundigen geven aan dat studies uit het buitenland niet altijd bruikbaar zijn voor Nederland. Dat komt
omdat Nederland een andere verkeerscultuur heeft. Zo hebben we in Nederland bijvoorbeeld fietspaden van een
relatief hoge kwaliteit en maken we ook meer gebruik van de fiets. Mogelijk liggen de effecten van het gebruik van
een LEV daarom in Nederland anders dan in andere landen. Daartegenover staat dat andere deskundigen juist
wijzen op effecten uit het buitenland. Een voorbeeld betreft de risico’s van de elektrische stepjes. Volgens hen toont
onderzoek uit het buitenland aan dat we nu al weten dat het gevaarlijker gaat worden.

17

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/04/15/bijlage-5-notitie-impactanalyse-nationaaltoelatingskader-lichte-elektrische-voertuigen

BELEIDSTHEORIE LEV

11

Waarom wordt er niet gekozen voor een tijdelijke typegoedkeuring?
Er bestaat onduidelijkheid over de impact van het LEV-kader. Zo geven deskundigen aan dat het niet duidelijk is
welke gevolgen typegoedkeuring door de RDW op de verkeersveiligheid heeft en of er eventuele (on)gewenste
bijeffecten zullen optreden. Zij vragen zich af of een tijdelijke typegoedkeuring niet wenselijk zou zijn. Een tijdelijke
typegoedkeuring zou er volgens de deskundigen voor zorgen dat er minder risico is. Aanvullend maken enkele
deskundigen zich zorgen over het toelaten van bepaalde typen LEVs. Zo geven zij bijvoorbeeld aan dat we bij
voorbaat al weten dat het toelaten van een elektrische step, vanwege de lange remweg, onveilig gaat zijn.

BELEIDSTHEORIE LEV

12

Data-inventarisatie VeiligheidNL
Aanvullend is door SEO aan de organisatie VeiligheidNL gevraagd om te inventariseren welke gegevens vanuit het
Letsel Informatie Systeem (LIS) beschikbaar zijn over ongevallen met LEVs. Hierover heeft VeiligheidNL een korte
notitie geschreven met schattingen voor verschillende typen LEVs. Het gaat hier om de elektrische bakfiets, de
elektrische step, het elektrisch skateboard, elektrische skates en het hoverboard. Andere LEVs zoals een elektrische
fiets en Segway zijn buiten beschouwing gelaten, omdat deze al zijn toegestaan op de openbare weg of er al eerder
over is gepubliceerd. Dit maakt het voor SEO aannemelijk dat de inwerkingtreding van het nieuwe LEV-kader van
beperkte invloed zal zijn op deze typen LEVs.
De cijfers uit het LIS geven een eerste indicatie van het aantal slachtoffers dat in 2021 op de spoedeisende hulp
moest worden behandeld voor een letsel (zie Tabel 2). De tabel laat zien dat er in 2021 tussen de 200 en 800
slachtoffers op de spoedeisende hulp zijn behandeld voor een letsel dat zij hebben opgelopen door een elektrische
step. 18 VeiligheidNL geeft hierbij aan dat het erop lijkt dat het aantal ongevallen met elektrische steps in de periode
2017 tot en met 2021 is gestegen. Belangrijke kanttekening daarbij is dat de nog lage aantallen in het LIS het
bemoeilijken om hier een betrouwbare uitspraak over te doen. Voor de volledige notitie verwijzen wij de
geïnteresseerde lezer naar Bijlage F.
Tabel 2

In 2021 zijn tussen de 200 en 800 slachtoffers op de spoedeisende hulp behandeld voor een letsel
dat zij hebben opgelopen door een elektrische step
Ondergrens

Bovengrens

Dalende/ stijgende trend afgelopen 5 jaar

Elektrische bakfiets

10

200

Geen waarneembare verandering

Elektrische step

200

800

Stijging

Elektrisch skateboard

20

100

Daling

Elektrische skates

0

0

Geen waarnemingen tussen 2017 en 2021

Hoverboard

50

600

Daling

Bron:

18

Notitie ‘Aantallen LEVs in LIS’ zoals gerapporteerd door VeiligheidNL op 23 augustus 2022

Er is een onder- en bovengrens omdat het een schatting betreft. Vanwege de lage aantallen heeft VeiligheidNL er
daarom voor gekozen om een 95%-betrouwbaarheidsinterval weer te geven.

BELEIDSTHEORIE LEV

13

Handreiking: hoe ex-post te evalueren?
In deze paragraaf doen wij op basis van de verzamelde informatie en de door SEO uitgevoerde analyse enkele
aanbevelingen over hoe het beleid tussentijds en achteraf geëvalueerd kan worden. Deze analysefase bestond uit
meerdere stappen. Allereerst is door SEO een lijst opgesteld met opties om de doeltreffendheid van het beleid
achteraf te evalueren (zie Bijlage E). Vervolgens is voor al deze methoden de hardheid van de evaluatiemethode
vastgesteld met behulp van de SEO-effectladder (zie Bijlage D). Vervolgens zijn enkele kansrijke evaluatiemethoden
aan een paar van de deskundigen voorgelegd. Ten slotte is geprobeerd om zowel indicatoren te selecteren die zich
richten op de doeltreffendheid van de maatschappelijke effecten (impacts) als indicatoren die zich richten op het
meten van de directe effecten (outcomes). Aanvullend dienen eventuele (on)gewenste bijeffecten en de kosten van
het beleid in kaart te worden gebracht. Hieronder werken we al deze onderdelen afzonderlijk uit.

Het in kaart brengen van de impact van het beleid
Geen mogelijkheden om causale effecten of veranderingen over tijd zuiver te identificeren
Op het moment van het schrijven van deze notitie zien wij geen mogelijkheden om de effecten van het beleid
causaal (conform het advies van de Commissie Theeuwes) in kaart te brengen. 19 Aanvullend hierop zijn ook de
mogelijkheden voor een kwantitatieve voor- en nameting beperkt. Dit komt ten eerste omdat er op dit moment te
weinig data beschikbaar zijn om de situatie voor de inwerkingtreding van het LEV-kader in kaart te brengen.
Daarnaast zijn niet alle effecten aan het LEV-kader toe te schrijven. Dit komt omdat er op dit moment ook al enkele
typen LEVs op de weg zijn toegelaten. Zodoende is er geen sprake van een zuivere voormeting. Resultaat hiervan
is dat het moeilijk is om veranderingen over de tijd in kaart te brengen.

Wel behoort benchmarking tot de kwantitatieve evaluatiemogelijkheden
Wel zijn er andere kwantitatieve indicatoren denkbaar die informatie kunnen geven over de doeltreffendheid van
het beleid op de maatschappelijke effecten (impact). Wij adviseren het ministerie om een centraal
ongevalsregistratiesysteem voor LEVs te introduceren. Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen de
verschillende categorieën LEVs en de soorten ongevallen (eenzijdig/meerzijdig, licht/ernstig en de oorzaak). 20
Hierbij kan worden aangesloten bij het databestand BRON dat deze informatie op dit moment al voor andere
vervoersmodaliteiten bijhoudt of bij het LIS dat wordt bijgehouden door VeiligheidNL. 21 Aanvullend dient er
informatie te worden bijgehouden over het aantal afgelegde reizigerskilometers op LEVs. Hierbij kan worden
aangesloten bij het databestand ODiN dat deze informatie op dit moment voor andere vervoersmodaliteiten
bijhoudt. 22 Door deze twee cijfers te delen kan de relatieve verkeersveiligheid van LEVs worden vergeleken met de
verkeersveiligheid van fietsers of automobilisten. 23 Daarbij is het van belang dat er voorafgaand aan de evaluatie
ook een signaalwaarde wordt vastgesteld. Alleen dan is het mogelijk om achteraf te bepalen of het LEV-kader

19
20

21
22
23

Zie het eindrapport van de expertwerkgroep effectmeting, Durf te Meten uit 2021.
Indien het niet mogelijk is om deze informatie te verzamelen kan ook achteraf informatie worden ingewonnen.
Bijvoorbeeld middels een online vragenlijstonderzoek onder verkeersslachtoffers. Zie: Fietsongevallen en snor/bromfietsongevallen in Nederland (veiligheid.nl) waar een vergelijkbare onderzoeksmethodiek is ingezet.
BRON staat voor Bestand geRegistreerde Ongevallen Nederland en LIS staat voor Letsel Informatie Systeem.
ODiN staat voor Onderzoek Onderweg in Nederland.
Een voorbeeld: uit cijfers van het CBS blijkt dat er in 2020 en 2021 respectievelijk 229 en 207 verkeersdoden op de fiets
waren. In dezelfde jaren werden er in Nederland 15,5 en 16,1 miljard reizigerskilometers afgelegd. Door deze twee te
delen ontstaat er een indicator die inzicht geeft over de ‘verkeersveiligheid’ van de verkeersmodaliteit ‘fiets’.

BELEIDSTHEORIE LEV

14

voldoende heeft bijdragen aan de verkeersveiligheid. De Delphi-studie die kort na de inwerkingtreding van het
kader kan worden uitgevoerd kan ook worden ingezet om deze signaalwaarde vast te stellen (zie kopje hieronder).

Te ondernemen stappen: Voor het in kaart brengen van de impact dienen data verzameld worden over
het jaarlijks aantal afgelegde reizigerskilometers op LEVs en over het aantal verkeersongevallen. Vooraf
dient aanvullend te worden vastgesteld bij welke waarde per gereden kilometer er sprake is van een
‘onveilige’ verkeersmodaliteit.

Advies: organiseer kort na de inwerkingtreding een bijeenkomst met deskundigen
Uit zowel de deskresearch als de gesprekken met deskundigen blijkt dat er op dit moment geen nauwkeurige data
beschikbaar zijn. Het opbouwen van een dataset om beter zicht te krijgen op de mate waarin LEVs verkeersveilig
zijn kost tijd, en het laten verstrijken van deze tijd is niet wenselijk – ieder datapunt vertegenwoordigt een
verkeersongeval. Daarom adviseren wij het ministerie van IenW om kort na inwerkingtreding van het LEV-kader een
Delphi-studie uit te voeren. Centrale vraag in deze studie moet zijn in hoeverre er sterke signalen uit de praktijk
(bijvoorbeeld mediaberichten of signalen dat het aantal verkeersslachtoffers sterk toeneemt) zijn dat LEVs
verkeersonveilig zijn, of er sterke (on)gewenste bijeffecten zijn en of het noodzakelijk is dat de overheid vroegtijdig
ingrijpt.

Aan te raden stap: Organiseer kort na de inwerkingtreding van het nieuwe LEV-kader een bijeenkomst met
deskundigen. Het doel van deze bijeenkomst is om ook op de korte termijn ‘vinger aan de pols’ te houden
en eventueel vroegtijdig te kunnen ingrijpen.

Het in kaart brengen van de outcomes van het beleid
De overheid kan kiezen om zich in de evaluatie aanvullend te richten op de directe effecten
De impactindicator “aantal verkeersongevallen per gereden kilometer voor de LEV-categorieën” geeft een beeld
over de relatieve verkeersveiligheid van LEVs ten opzichte van andere verkeersmodaliteiten – het is dan in een
evaluatie achteraf niet direct bekend waarom de waarde relatief laag of hoog is. Om hier beter zicht op te krijgen
kan het ministerie overwegen om zich aanvullend te richten op de doeltreffendheid van de directe effecten
(outcomes) van het beleid. Om deze effecten goed in kaart te brengen adviseren wij om een evaluatiemix in te
zetten die zowel bestaat uit een kwantitatieve als een kwalitatieve component. Om het concreter te maken:
● met de kwantitatieve component verwijzen wij naar het bestuderen van observatiegegevens die in het veld
worden verzameld. Het gaat dan voor de uitkomstmaat ‘integratie met ander wegverkeer’ om bijvoorbeeld
waargenomen snelheidsverschillen tussen de LEV-gebruikers en de overige weggebruikers, en voor de
uitkomstmaten ‘technische veiligheid van de LEV’ en ‘de vaardigheden van de gebruiker’ om bijvoorbeeld
nalevingscijfers van de bestaande regelgeving. Hiervoor kan gekeken worden naar de mate waarin voertuigen
die op de openbare weg rijden nog steeds aan de wettelijke veiligheidseisen voldoen of een overtreding
begaan. Alternatief is om een aantal LEVs te voorzien van meetinstrumenten waardoor de observatiegegevens
op deze wijze kunnen worden verzameld. Net als bij de impactindicator is het ook voor de uitkomstindicator
van belang om signaalwaarden vooraf vast te stellen. Bijvoorbeeld: bij welk waargenomen snelheidsverschil
spreken we van een onsuccesvolle integratie? Dat kan vervolgens middels veldwerk gemeten worden;
● Met de kwalitatieve component verwijzen wij naar het houden van interviews met experts en stakeholders. In
de gesprekken dient bij de uitkomstmaat ‘technische veiligheid van de LEV’ o.a. te worden stilgestaan bij vragen
zoals in hoeverre de technische eisen aan de voertuigen bijdragen aan de verkeersveiligheid en of deze eisen

BELEIDSTHEORIE LEV

15

aansluiten bij het huidige verkeersbeeld. Voor de andere twee uitkomstmaten kan vergelijkbaar gevraagd
worden naar de opvattingen van de deskundigen over diverse onderwerpen; zoals bijvoorbeeld het ontbreken
van een helmplicht voor LEVs.

Aan te raden stappen: breng aanvullende uitkomstmaten in kaart middels een evaluatiemix van
kwantitatieve en kwalitatieve componenten. Indien gekozen wordt voor het observeren van LEV-gebruikers
hoeven er op dit moment geen voorbereidende stappen te worden gezet. Indien gekozen wordt voor het
verzamelen van data via LEVs die voorzien zijn van meetinstrumenten dienen wel vooraf stappen te worden
gezet.

Het in kaart brengen van bijeffecten
Conform het advies van de deskundigen dient er bij een evaluatie voldoende aandacht te zijn voor het in kaart
brengen van eventuele (on)gewenste bijeffecten van het beleid. Als voorbeelden van andere bijeffecten noemden
de deskundigen de impact van het LEV-kader op het milieu, de gezondheid, keuzevrijheid, ander wegverkeer en
de economie. Op dit moment bestaat er al beperkt zicht op een deel van deze bijeffecten. Zo bevat bijvoorbeeld
een studie van het KiM uit 2021 genaamd ‘Op weg met LEV’ informatie over de duurzaamheidsaspecten van diverse
soorten LEVs (gemeten in CO2-uitstoot). Aanvullend is het vanzelfsprekend met het toelaten van nieuwe soorten
LEVs de keuzevrijheid van de consument wordt vergroot. Er is dus sprake van een positief effect op de keuzevrijheid
van consumenten. Op de andere bijeffecten bestaat minder goed zicht. Hierom adviseren wij om deze
uitkomstmaten expliciet mee te nemen in de onderzoeksuitvraag van de toekomstige evaluatie van het LEV-kader.
Wij zien vooralsnog geen noodzaak om hiervoor alvast data voor te gaan verzamelen.

Te ondernemen stap: zorg ervoor dat in de offerte-uitvraag voor het uitvoeren van de evaluatie expliciet
wordt gevraagd naar het in kaart brengen van eventuele (on)gewenste bijeffecten. Dat kan bijvoorbeeld via
een literatuurstudie en/of interviews met deskundigen door de evaluerende partij worden ingevuld. Op dit
moment hoeft er dus nog geen voorbereidende stap te worden gezet.

Het in kaart brengen van de kosten van het beleid
Om het doelmatigheidsvraagstuk in een evaluatie te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk dat er zicht is op de
ingezette inspanningen in termen van budget en menskracht. Hoewel de eerste verwachting vanuit SEO is dat deze
qua omvang beperkt zullen zijn, is het aan te raden om ieder jaar geldstromen te monitoren. Hierbij valt te denken
aan bijvoorbeeld de jaarlijkse kosten die de goedkeuringsinstantie (RDW) en de inspectiedienst (ILT) zullen maken.
Ook andere grotere inspanningen in termen van budget en menskracht dienen in kaart te worden gebracht. Hierbij
kan worden aangesloten bij de groene velden zoals weergegeven in de beleidstheorie.

Te ondernemen stap: breng de jaarlijkse kosten die gepaard gaan met het uitvoeren van het beleid in kaart.

BELEIDSTHEORIE LEV

16

Aanbevelingen ten behoeve van de toekomstige evaluatie
●

●

●

Doelstelling van het LEV-kader is het leveren van een bijdrage aan het verminderen van verkeersonveilige
situaties door het gebruik van LEVs. Dit doel is in geen van de beleidsdocumenten of gesprekken met
beleidsmakers geoperationaliseerd. Indien men de doeltreffendheid en doelmatigheid op het hoogste niveau
(impact) wil doorrekenen is het nodig om deze doelstelling te operationaliseren. De hierboven beschreven
impactindicator (“aantal verkeersongevallen per gereden kilometer voor de LEV-categorieën”) biedt hier een
handreiking.
Introduceer een centraal ongevalsregistratiesysteem voor LEVs. Maak daarbij onderscheid tussen de
verschillende categorieën LEVs en de soorten ongevallen (eenzijdig/meerzijdig, licht/ernstig en oorzaak). Dit
maakt het mogelijk om een beter beeld te krijgen van in hoeverre de LEVs bijdragen aan de verkeersveiligheid.
Breng het aantal afgelegde reizigerskilometers van de verschillende categorieën LEVs in kaart. Dit maakt het
mogelijk om de relatieve veiligheid van LEVs te vergelijken met het gemiddelde van andere soorten voertuigen
of theoretisch vergelijkbare voertuigen. Daarnaast kan dit gebruikt worden om eventuele substitutie-effecten
in kaart te brengen; dit geeft een beeld van het type vervoersmodaliteit dat de LEV-gebruiker gebruikte voordat
hij of zij met een LEV de weg op ging.

BELEIDSTHEORIE LEV

17

Bijlage A Huidig juridisch kader
Deze bijlage schetst een beeld van de Europese en nationale regelgeving die van
invloed is op LEVs. Wat stelt deze regelgeving op hoofdlijnen?

Bijlage A.1

Verordening (EU) nr. 168/2013

Sinds wanneer en waar geldt deze verordening? 24
● Deze verordening is op 15 januari 2013 in werking getreden en is rechtstreeks toepasselijk in elke EU-lidstaat.
Wat zijn de gevolgen van deze Europese verordening voor LEVs?
● Op Europees niveau is vastgesteld aan welke administratieve bepalingen en technische voorschriften een type
voertuig moet voldoen voordat het wordt toegelaten tot de openbare weg (zie EU-verordening nr. 168/2013,
Artikel 1, Lid 1). Het gaat hier om voertuigen van categorie L (zie EU-verordening nr. 168/2013, Artikel 4, Lid 1).
Onder deze categorie vallen onder andere gemotoriseerde rijwielen, bromfietsen op twee en drie wielen,
motorfietsen op twee en drie wielen, motorfietsen met zijspan, lichte en zwarte quads voor gebruik op de weg,
en lichte en zware quadri-mobiles. Op grond van deze artikelen zouden sommige typen LEVs onder het
toepassingsgebied van de Europese verordening vallen.
● Sommige typen voertuigen zijn uitgesloten van deze verordening (zie EU-verordening nr. 168/2013, Artikel 2,
Lid 2). Hierbij kan onder andere gedacht worden aan voertuigen voor de strijdkrachten, burgerbescherming,
brandweer, bepaalde soorten elektrische fietsen, voertuigen voor gehandicapten, zelf balancerende
voertuigen, voertuigen die uitsluitend bestemd zijn voor gebruik in wedstrijden, voertuigen die niet met ten
minste één zitplaats zijn uitgerust enzovoorts. Op basis van dit artikel vallen diverse soorten LEVs (zoals de
elektrische fiets, Segway en het hoverboard) niet onder het toepassingsgebied van de Europese verordening.
Conclusie: Het toepassingsgebied van de Verordening (EU) nr. 168/2013 wordt begrensd door Artikel 2. Gevolg
hiervan is dat voor diverse soorten LEVs (zoals de elektrische fiets, Segway en het hoverboard) geen Europese
typegoedkeuring vereist is. Dit leidt ertoe dat lidstaten afzonderlijk kunnen bepalen of zij deze voertuigen al dan
niet toelaten tot de openbare weg.

Bijlage A.2

Beleidsregel aanwijzing bijzondere bromfietsen

Sinds wanneer en waar geldt deze beleidsregel? 25
● Deze beleidsregel is op 1 januari 2015 in werking getreden en op 2 mei 2019 en 2 juli 2021 aangepast en geldt
in Nederland.
Wat zijn de gevolgen van deze Nederlandse beleidsregel voor LEVs?
● Wat is een bijzondere bromfiets? Kort gezegd is een bijzondere bromfiets een licht en motorisch
aangedreven voertuig dat door zijn specifieke kenmerken niet onder de categorie bromfietsen valt (SWOV,

24
25

Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0168&from=HU
Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0035848/2021-07-02

BELEIDSTHEORIE LEV

●

●

●

18

2021). Door specifieke eigenschappen van deze voertuigen valt dit type voertuig niet onder het
toepassingsgebied van bovenstaande Europese verordening.
Wanneer is een voertuig een bijzondere bromfiets? In Nederland besluit de minister van IenW wanneer een
voertuig een 'bijzondere bromfiets' is (zie artikel 8). De minister maakt bij de totstandkoming van dit besluit
gebruik van informatie verzameld door de RDW (zie artikel 5). Bij besluit wordt mededeling gedaan in de
Staatscourant.
Aan welke eisen moet een bijzondere bromfiets voldoen? In de beleidsregel is een lijst opgenomen met
algemene (artikel 10 tot en met 12) en technische (artikel 13 tot en met 44) toetsingscriteria. De Rijksoverheid
vat deze eisen als volgt samen: een bijzondere bromfiets is een voertuig a) dat niet harder dan 25 kilometer per
uur gaat; b) dat een verbrandingsmotor heeft met een cilinderinhoud van maximaal 50 cm3 of een elektromotor
met een maximumvermogen van 4 kW; en c) dat niet onder een Europese verordening valt.
Wat is het doel van de beleidsregel? Toelating van de bijzondere bromfiets stemt overeen met de volgende
doeleinden van de beleidsregel: a) het verzekeren van de veiligheid op de weg; b) het beschermen van
weggebruikers en passagiers; c) het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder
of schade, almede de gevolgen voor het milieu; d) het voorkomen of beperken van door het verkeer
veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden; en e) het bevorderen van
een doelmatig of zuinig energiegebruik (zie artikel 11).

Conclusie: de minister van IenW kan via de 'Beleidsregel aanwijzing bijzondere bromfietsen' besluiten om een LEV
toe te laten om gebruik te maken van de Nederlandse openbare weg. Daarbij dient het voertuig aan een lijst met
toetsingscriteria te voldoen. De beleidsregel heeft vijf doeleinden: a) het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b) het beschermen van weggebruikers en passagiers; c) het voorkomen of beperken van door het verkeer
veroorzaakte overlast, hinder of schade, almede de gevolgen voor het milieu; d) het voorkomen of beperken van
door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden; en e) het
bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

BELEIDSTHEORIE LEV

Bijlage B Gesprekspartners
Dit onderzoek is begeleid door:
● De heer Hulshof (IenW – Directoraat-Generaal Mobiliteit);
● Mevrouw de Jager (IenW – Directoraat-Generaal Mobiliteit);
● De heer Reijne (IenW – Directoraat-Generaal Mobiliteit);
● De heer Taal (IenW – Directoraat-Generaal Mobiliteit)
● Mevrouw Timmermans (IenW – Directoraat-Generaal Mobiliteit);
● Mevrouw Verhaaren-Olman (IenW – Directoraat-Generaal Mobiliteit).
Tijdens het onderzoek is met de volgende personen gesproken:
● Mevrouw Asscheman (VeiligheidNL);
● De heer Eenink (SWOV);
● Mevrouw De Goede (SWOV);
● Mevrouw Knoope (KiM);
● De heer Schepers (RWS)
● Mevrouw Vanhaverbeke (VUB);
● De heer Van Wee (TU Delft).

19

BELEIDSTHEORIE LEV

20

Bijlage C Interviewleidraad
Voor de interviews is een uniforme opzet gebruikt. Hierbij zijn per gesprek aanvullend specifieke vragen
geformuleerd, naar aanleiding van de expertise van de gesprekspartners en de tijdens dit onderzoek
geïdentificeerde witte vlekken. Onderstaande box bevat een overzicht van de generieke interviewleidraad.
Box C.1

Het generieke doel van ieder interview was om te horen wat gesprekspartners vonden van de door
SEO opgestelde beleidstheorie en na te denken over het evaluatiekader

Start gesprek
A.
B.
C.

Voorstelronde
Verdere toelichting onderzoek (stand van zaken, verdere onderzoeksstappen, verwachte data
afronding)
Enkele formaliteiten (status gesprek, achteraf voorleggen gespreksverslag, naamsvermelding etc.)

Validatie beleidstheorie
D.
E.
F.
G.

Korte presentatie vanuit SEO over conceptbeleidstheorie
Bespreken afzonderlijke blokken (input, activiteiten, output, outcome, impact) beleidstheorie
Bespreken of er onderdelen zijn die ontbreken in de beleidstheorie
Bespreken of de gesprekspartner zich op hoofdlijnen kan vinden in de beleidstheorie

Brainstorm over het evaluatiekader
H.
I.
●
●
●
J.
●
●
●
●
●
●
K.
L.

Korte presentatie vanuit SEO over de evaluatievragen (doeltreffendheid, doelmatigheid)
Bespreken waar volgens de gesprekspartner het zwaartepunt van de evaluatie dient te liggen
Wat is need-to-know?
Wat is nice-to-know?
Wat weten we op dit moment al?
Bespreken hoe het beleid achteraf geëvalueerd kan worden:
Wat zijn gangbare evaluatiemethoden op dit terrein?
Wat zijn volgens u belangrijke indicatoren? En horen daar ook signaalwaarden bij?
Weet u of er in andere landen al evaluaties hebben plaatsgevonden?
Welke data hebben we volgens u nodig om achteraf te kunnen evalueren? Worden deze data al
verzameld?
Wanneer zou er volgens u sprake van succesvol beleid zijn?
Wanneer zou er volgens u sprake van onsuccesvol beleid zijn?
Bespreken of gesprekspartner verwacht dat de uitvoering van het beleid gepaard zal gaan met hoge
kosten.
Voorleggen enkele methoden van evalueren bedacht door SEO

Afsluiting gesprek
M.

Bron:

Wat verder ter tafel komt.

SEO Economisch Onderzoek (2022)

BELEIDSTHEORIE LEV

21

Bijlage D De effectladder
Effectladder: een instrument dat de bewijskracht van evaluaties vaststelt
Het is van belang dat de bewijskracht van een evaluatie zo groot mogelijk is en dat duidelijk is hoe ‘hard’ conclusies
zijn. De effectladder is een instrument om dit vast te stellen (zie Tabel D.1). De effectladder onderscheidt vijf
verschillende niveaus van bewijskracht. Bovendien maakt de effectladder zichtbaar welke soorten onderzoek tot
welk niveau leiden. Het doel van de evaluatie van het LEV-kader is om, gegeven eventuele (budget)restricties, zo
hoog mogelijk op de effectladder te komen.
Tabel D.1

De SEO-effectladder stelt de bewijskracht van beleidsevaluaties vast

Niveau

Naam

Soorten onderzoek

5

Causaal

Experimenten (gouden standaard) en natuurlijke experimenten i.c.m. econometrie

4

Plausibel causaal

Combinatie van descriptief, veelbelovend en indicatief

3

Indicatief

Meta-analyses, andere econometrische analyses aantonen doelrealisatie, trends of gedragsverandering

2

Veelbelovend

Expert judgement, beleidstheorie, theoretische modellen, theoretische analyses, uitspraken over
effectiviteit in enquêtes en interviews

1

Descriptief

Beschrijving van het doel, de doelgroep, de voorwaarden en de interventiemethode

Bron:

SEO Economisch Onderzoek (2019)

BELEIDSTHEORIE LEV

22

Bijlage E Opties evaluatie doeltreffendheid
Long list - hoe kan worden geëvalueerd of het beleid doeltreffend is?
Let op: dit deel van de notitie bevat een eerste aanzet vanuit SEO om na te denken over hoe de
doeltreffendheid van het beleid achteraf geëvalueerd kan worden. Het doel van dit stuk was om
voorafgaand aan de gesprekken met experts en stakeholders kritisch na te denken hoe de effecten achteraf
in kaart gebracht kunnen worden en welke stappen er al dan niet vooraf gezet moeten worden. Alle opties
zijn alleen op hoofdlijnen omschreven. In sommige gesprekken met deskundigen zijn enkele opties
besproken. Na afloop van de gesprekken is een keuze gemaakt en is een en ander verder uitgewerkt in de
hoofdtekst van deze notitie.
Er zijn verschillende manieren om de doeltreffendheid van het beleid in kaart te brengen. Zo kunnen er bijvoorbeeld
indicatoren gezocht worden bij de drie uitkomstmaten: A) integratie met ander wegverkeer, B) technische veiligheid
van het voertuig en C) de vaardigheden en veiligheidsvoorzieningen van de gebruiker, óf kan er gezocht worden
naar één overkoepelende impactindicator die een beeld schetst van D) de (relatieve) verkeersveiligheid van LEVs.
Daarnaast kunnen er verschillende onderzoeksmethodes worden ingezet om de eventuele effecten in kaart te
brengen. Een belangrijk onderscheid daarbij is of er meer kwalitatief of kwantitatief onderzoek verricht wordt.
Hieronder zijn een aantal opties samengevat. Het is hierbij van belang dat de opties elkaar kunnen aanvullen. Het is
dus niet ‘of’ maar ‘en/of’. Daarnaast is het van belang om te realiseren dat onderstaande lijst niet uitputtend is. Dit
betekent dat er ook andere manieren zijn om de doeltreffendheid van het beleid in kaart te brengen.

A. Goede integratie LEVs met ander wegverkeer
●

Optie 1: breng eventuele snelheidsverschillen tussen LEV-bestuurders en overige weggebruikers in kaart.
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief (statistisch onderzoek op gemeten rijsnelheden van een steekproef)
● Onderzoeksopzet:
Voer op een aantal locaties/wegcategorieën een snelheidsmeting uit. Zorg daarbij
dat je het type voertuig kan herkennen. Onderzoek met behulp van een statistische
toets (zoals bijvoorbeeld een t-toets of een ANOVA indien meer dan twee groepen
worden vergeleken) of er significant verschil is tussen de gemiddelden van de
verschillende groepen in de populatie.
● Voorbereiding:
Stel met behulp van experts vooraf vast wanneer er sprake is van een goede
integratie met ander wegverkeer; bijvoorbeeld het gemiddelde snelheidsverschil
mag niet groter zijn dan vijf kilometer per uur.
● Score effectladder:
Niveau 3

●

Optie 2: breng de samenhang tussen de beleving van weggebruikers en de gemeten LEV-intensiteit in kaart.
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief (statistisch onderzoek op gemeten aantallen en enquêtedata)
● Onderzoeksopzet:
Bereken op een aantal locaties/wegcategorieën de LEV-intensiteit (aantal LEVs dat
in een bepaalde tijdsperiode passeert) en voer een veldenquête uit met daarin
stellingen over de ervaren verkeersveiligheid (bijvoorbeeld: ‘ik heb zojuist hinder
ondervonden van een LEV’). Breng vervolgens eventuele samenhang in kaart.
● Voorbereiding:
Stel met behulp van experts vooraf vast wanneer er sprake is van een goede
integratie met ander wegverkeer; bijvoorbeeld hoe herkennen we uit de data
wanneer de subjectieve ervaring van de overige weggebruikers positief/negatief is?
● Score effectladder:
Niveau 3

BELEIDSTHEORIE LEV

23

●

Optie 3: Breng de beleving van weggebruikers in kaart
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief (enquête onder representatieve groep Nederlanders)
● Onderzoeksopzet:
Stel een bondige vragenlijst op waarin je inventariseert hoe LEV-gebruikers hun
eigen positie op de weg waarderen in termen van veiligheid. Breng daarnaast in
kaart hoe de overige weggebruikers de positie van de LEV waarderen. Zet deze
enquête uit onder een representatieve groep van Nederlanders.
● Voorbereiding:
Stel met behulp van experts vooraf vast wanneer er sprake is van een goede
integratie met ander wegverkeer; bijvoorbeeld hoe herkennen we uit de data
wanneer de subjectieve ervaring van de overige weggebruikers positief/negatief is?
● Score effectladder:
Niveau 2

●

Optie 4: gebruik ongevalsdata om de aard van ongelukken te onderzoeken
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief (descriptieve beschrijving van data)
● Onderzoeksopzet:
Gebruik ongevalsdata om inzicht te krijgen in ongelukken. Zo kan er bijvoorbeeld
gekeken worden hoeveel en wat voor partijen er betrokken waren bij een ongeval.
Indien er veelal sprake is van enkelvoudige ongevallen doet dit geen afbreuk aan
de goede integratie met ander wegverkeer. Indien er veelal sprake is van
meervoudige ongevallen kan dit gezien worden als een signaal dat LEVs minder
goed geïntegreerd zijn met het overige wegverkeer
● Voorbereiding:
Introduceer een centraal ongevalsregistratiesysteem voor LEVs.
● Score effectladder:
Niveau 3

B. Het LEV is een technisch veilig vervoersmiddel
Het is niet eenvoudig om te onderzoeken in welke mate de technische productveiligheidseisen zoals gespecificeerd
in het nieuwe LEV-kader van positieve invloed zijn op de verkeersveiligheid. Intuïtief is er echter sprake van een
logisch verband. Zo zal bijvoorbeeld het begrenzen van de maximumconstructsnelheid of het verplichten van een
betrouwbare reminrichting een positief effect hebben op de verkeersveiligheid. Het lijkt ons daarom interessanter
om te onderzoeken in welke mate de LEVs die op de openbare weg rijden aan deze veiligheidseisen voldoen.
Hierbij denken wij aan twee onderzoeksopties:
●

Optie 1: Onderzoek welk gedeelte van de LEVs op de openbare weg aan de nieuwe veiligheidseisen voldoet
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief (descriptieve data veldwerk, gemeten aantallen)
● Onderzoeksopzet:
Middels veldwerk kan gecontroleerd worden welk aandeel van de LEVs voor en na
inwerkingtreding van het nieuwe kader aan de technische veiligheidseisen voldoet.
● Voorbereiding:
Een optie is om een nulmeting uit te voeren. Dit maakt het mogelijk om de huidige
verkeersveiligheid te vergelijken met de verkeersveiligheid onder het LEV-kader.
● Score effectladder:
3

●

Optie 2: Onderzoek de mate waarin de LEVs op de openbare weg nog steeds aan de veiligheidseisen voldoen
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief (descriptieve data veldwerk, gemeten aantallen)
● Onderzoeksopzet:
Onderzoek de mate waarin voertuigen die op de openbare weg rijden nog steeds
aan de veiligheidseisen voldoen. Dit kan bijvoorbeeld door de maximale snelheid
van een LEV te vergelijken met de maximumconstructsnelheid of door te
controleren of de fabrieksafmetingen van het voertuig niet zijn gewijzigd. Volgens
de begeleidingscommissie van dit onderzoek kan dat alleen gedaan worden door

BELEIDSTHEORIE LEV

●
●

Voorbereiding:
Score effectladder:

24

de politie. Dit geeft een beeld van de functionele veiligheidseisen. Daarnaast kan
er gekeken worden of er onderzoek naar opvoeren is uitgevoerd.
3

C. Gebruikers beschikken over de benodigde basisvaardigheden, kennis en verzekering
●

●

Optie 1: onderzoek het aantal niet-verzekerde voertuigen
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief
● Onderzoeksopzet:
Voertuigen uit LEV-categorie 1b, 2a en 2b hebben zowel een kentekenplicht als een
verzekeringsplicht. Door data van de RDW (over de niet-geschorste kentekens) te
vergelijken met het aantal voertuigen met een WAM ontstaat een beeld van het deel
van de LEVs dat niet over de juiste veiligheidsvoorzieningen beschikt. Voor
categorie 1a is dit helaas niet mogelijk.
● Voorbereiding:
Zorg dat LEVs worden toegevoegd aan het CRWAM (Centraal Register Wet
Aansprakelijkheidsverzekering Motorrijtuigen) en stel de uitkomsten (aantal
bekeuringen) beschikbaar voor onderzoeksdoeleinden. Dit maakt tevens deel uit
van de toezichtstaak van RDW.
● Score effectladder:
5
PM – aanvullen a.d.h.v. gesprekken met stakeholders en experts

D. Overkoepelend beeld van de verkeersveiligheid
●

26
27

Optie 1: breng de relatieve verkeersveiligheid van LEVs in kaart.
● Onderzoeksvorm:
Kwantitatief
● Onderzoeksopzet:
Onderzoek ieder jaar de relatieve verkeersveiligheid van LEVs. Dit is mogelijk indien
er een centraal ongevalsregistratiesysteem voor LEVs wordt bijgehouden en er
inzicht bestaat in hoeveel reizigerskilometers er dat jaar op LEVs zijn afgelegd.
Omdat het CBS jaarlijks data over het aantal afgelegde reizigerskilometers 26 en
dodelijke verkeersslachtoffers voor andere vervoersmodaliteiten 27 verzamelt, kan
een deel van de relatieve verkeersveiligheid in beeld worden gebracht. Dit kan door
het ratio aantal dodelijke slachtoffers/ aan afgelegde reizigerskilometers voor
verschillende modaliteiten met elkaar te vergelijken. De intuïtie is als volgt: als het
ratio voor de LEV relatief hoog is dan is de verkeersveiligheid mogelijk verslechterd.
Als het relatief laag is dan is het aannemelijk dat de verkeersveiligheid is verbeterd.
● Voorbereiding:
Introduceer een centraal ongevalsregistersysteem voor LEVs en houd het aantal
afgelegde reizigerskilometers voor LEVs jaarlijks bij.
● Score effectladder:
3

https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/rapportages/2021/onderweg-in-nederland--odin---2020-plausibiliteitsrapportage
https://www.rijkswaterstaat.nl/wegen/wegbeheer/onderzoek/verkeersveiligheid-en-ongevallencijfers

BELEIDSTHEORIE LEV

Bijlage F Notitie VeiligheidNL

25

BELEIDSTHEORIE LEV

26

BELEIDSTHEORIE LEV

27