Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 226

Initiatiefnota van het lid Straus: Krimp in het
voortgezet onderwijs – van kramp naar kans

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
Samenvatting
Goed onderwijs, voor álle kinderen. Dat is waar de VVD voor staat. Goed
onderwijs zorgt ervoor dat onze kinderen hun talenten kunnen ontwikkelen, leren voor een beroep dat bij hen past en verantwoordelijke
burgers van Nederland worden. Door goed onderwijs investeren we dus
in ons menselijk kapitaal en stellen we iedereen maximaal in staat nu en
in de toekomst succesvol te zijn. Om ieder kind die kansen te kunnen
bieden, moet ons onderwijs toekomstbestendig zijn. Juist ook in gebieden
waar kinderaantallen kleiner worden en het voortbestaan van een school
ter discussie komt te staan.
Waar kinderaantallen kleiner worden, heeft dat ingrijpende gevolgen voor
het onderwijs. Krimp bedreigt in veel gebieden direct het voortbestaan
van de laatste lokale of regionale school, ook in het voortgezet onderwijs
(vo). Voor de VVD is de doelstelling helder: elk kind heeft recht op goed
onderwijs op het type schoolsoort dat hem of haar past en optimaal
uitdaagt. Dat geldt voor elk kind in het praktijkonderwijs, elke vmbo’er,
havist of vwo’er.
Noodzakelijke samenwerking tussen scholen komt echter soms niet of te
laat tot stand. Dit betekent dat scholen of schoolsoorten geheel uit
sommige regio’s dreigen te verdwijnen en er voor leerlingen (te) grote
reisafstanden dreigen te ontstaan.
Enkel in de regio ’s-Gravenhage, «Groot-Amsterdam» en «Delft en
Westland» zal het aantal leerlingen de komende jaren nog toenemen. In
alle andere regio’s van Nederland lopen de leerlingen aantallen nog zeker
tot 2025 terug. Dit heeft grote gevolgen. In de regionale centrumgemeenten zal het dekkend aanbod van vo onder druk komen te staan.
Door het specifieke karakter van het vo komt een school met teruglopende
leerling aantallen relatief snel in de problemen. Het vo kent vele schoolsoorten op verschillende niveaus en met diverse profielen. Qua bekostiging «voelen» scholen het ook tamelijk snel als hun leerlingenaantallen
teruglopen.

kst-34226-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

1

Situaties waarin scholen of schoolbesturen in gezamenlijkheid een
oplossing vinden waarin meerdere denominaties1 en schoolsoorten
kunnen voortbestaan, zijn helaas nog zeldzaam.
Het gaat er de VVD niet zozeer om dat er voldoende gereformeerde,
katholieke of islamitische scholen zijn, maar vooral dat er überhaupt een
dekkend aanbod van onderwijs beschikbaar is. Dat er op redelijk
bereisbare afstand praktijkonderwijs én beroepsonderwijs én mavo én
havo én vwo kan worden gevolgd.
Het wegvallen van één of meerdere van deze schoolsoorten of profielen
kan ook voor de regionale economische ontwikkeling ongewenst zijn. Als
er bijvoorbeeld geen techniekopleidingen meer zijn in een bepaalde regio,
zullen bedrijven geen technisch personeel meer kunnen betrekken uit die
regio.
Toch biedt krimp ook kansen. Als een vo school door sterke krimp het
bestaande onderwijsaanbod niet ongewijzigd kan handhaven, kan dat
aanleiding zijn tot modernisering van het onderwijs. Zo zien we in het vo
hiervan mooie voorbeelden waarbij bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt
van digitale mogelijkheden in het onderwijs.
Discussies over krimp in het onderwijs in de Tweede Kamer hebben de
afgelopen periode al tot een aantal aanpassingen en flexibiliseringen van
regelgeving geleid. Zo wordt de regelgeving rondom de samenwerkingsschool versoepeld, wordt de 50% regel verruimd zodat leerlingen meer
dan 50% van hun lessen op een andere locatie dan de school waar zij
ingeschreven zijn kunnen volgen, worden er een aantal aanpassingen aan
de fusietoets gedaan en wordt het mogelijk om in gezamenlijkheid
profielen aan te bieden. Stuk voor stuk versoepelingen van regelgeving
die de steun van de VVD hebben, maar vooral tegemoet komen aan de
problemen in het primair onderwijs (po). Voor het vo echter bieden ze
onvoldoende soelaas en is het verder aanjagen van het debat noodzakelijk. Deze initiatiefnota doet daarom concrete voorstellen om het vo
beter in staat te stellen zélf de krimp in goede banen te leiden.
1. Inleiding
Waar de kinderaantallen kleiner worden, heeft dat ingrijpende gevolgen
voor het onderwijs. Krimp bedreigt in veel gebieden direct het voortbestaan van de laatste lokale of regionale school.
De afgelopen twee jaar hebben we in de Tweede Kamer regelmatig
gesproken over teruglopende leerlingen aantallen, of te wel Krimp in het
onderwijs. In het debat lag tot nu toe het accent terecht op het po:
discussies over de kleinescholentoeslag, de laatste school in het dorp en
samenwerkingsscholen. Dat de focus daarop lag is niet vreemd, omdat
het po immers acht jaar, één hele basisschool periode, eerder krimpt dan
het vo. Deze leerlingen groeien echter op en zullen ook het vo bereiken.
De effecten van krimp zijn in het vo anders, en soms ingrijpender, dan in
het po. Het verdwijnen of fuseren van scholen zal invloed hebben op
leerlingen en ouders. De schoolkeuze zal beperkter worden, de afstand tot
de school zal toenemen en een fusie heeft vaak veel voeten in de aarde
voor alle betrokkenen. In 72 procent van de gemeenten is er nu al geen of
maar één middelbare school. Omdat krimp een breed verschijnsel zal zijn
door heel Nederland bedreigt het dalende aantal leerlingen in veel

1

In Nederland kennen we op basis van art. 23 Grondwet zowel openbare als bijzondere scholen
op grond van diverse religies, de zgn «denominaties»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

2

gebieden direct het voortbestaan van de laatste lokale of regionale school.
Als die verdwijnt, betekent dat in de regel veel voor de vitaliteit van de
regio.
De uitdagingen dienen zich in hoog tempo aan en vereisen een proactieve
en slagvaardige reactie van schoolbesturen, ruimte en slimme oplossingen uit Den Haag en betrokkenheid van vele andere partijen. In de brief
«Uitwerking maatregelen leerlingendaling po en vo» van Staatssecretaris
Dekker2 krijgen de uitdagingen in het vo met recht steeds meer aandacht.
Ik neem waar dat noodzakelijke samenwerking tussen scholen soms niet
of te laat tot stand komt, dat scholen of schoolsoorten geheel uit sommige
regio’s dreigen te verdwijnen, het duale onderwijsstelsel in sommige
regio’s op het spel staat en er voor leerlingen (te) grote reisafstanden
dreigen te ontstaan. Dergelijke doemscenario’s zou ik graag voorkomen.
Daarbij maak ik dankbaar gebruik van, en bouw ik voort op, hetgeen al
ontwikkeld is door de Staatssecretaris en in de initiatiefnota van collega
Tweede Kamerlid Ypma (PvdA).
Ook in het vo is het een feit dat als schoolbesturen niet tijdig de samenwerking aangaan is de kans groot is dat scholen of schoolsoorten geheel
uit regio’s verdwijnen. Wat de VVD betreft is het «vijf voor twaalf» om ook
naar oplossingen te zoeken voor krimp in het vo.
Voor de VVD is de doelstelling helder: elk kind verdient recht op goed
onderwijs, op het type schoolsoort dat hem of haar past en optimaal
uitdaagt. Maar onderwijsinstellingen moeten ook een gezonde financiële
positie hebben. In deze combinatie van doelstellingen ligt een uitdaging.
In het licht van die uitdaging en de groeiende aandacht voor de gevolgen
van krimp in het vo beoog ik met deze initiatiefnota de discussie over
krimp in het vo een impuls te geven. Ik doe daarvoor in deze nota een
aantal concrete beleidsvoorstellen.
Allereerst zal ik in paragraaf 2 inzichtelijk maken dat krimp in het vo de
komende jaren tot uitdagingen leidt. Paragraaf 3 laat vervolgens zien hoe
krimp specifiek in het vo tot problemen leidt. Paragraaf 4 gaat daarna in
op, de kansen die krimp biedt om het onderwijs te moderniseren.
In paragraaf 5 vraag ik aandacht voor het gegeven dat, in die gemeenten
waar nog wel keuze is, onze rijke traditie van openbaar én bijzonder
onderwijs op veel plekken dreigt te sneuvelen in een op overleving van
huidige scholen gerichte concurrentiestrijd die niet alleen diversiteit in
denominatie, maar ook diversiteit in schoolsoorten in gevaar brengt. In
paragraaf 6 zal ik ingaan op de maatregelen die al in voorbereiding zijn en
in paragraaf 7 zal ik een tiental aanvullende voorstellen doen die het vo
beter in staat moet stellen zélf de krimp in goede banen te leiden.
2. Wat is krimp nu precies en welk effect heeft het op leerlingenaantallen?
Een dalende bevolkingsomvang, kortweg aangeduid als «krimp», is het
gevolg van een complex samenspel van onderliggende demografische
ontwikkelingen, zoals ontgroening en vergrijzing3. In het vo is
ontgroening aan de orde. De ontwikkeling van de omvang van generaties
wordt vooral door twee invloeden bepaald: het geboortecijfer en migratie.
Na jaren waarin de generatieomvang snel groeide, neemt deze vanaf de
jaren ’60 af. In de jaren ’70 zakte het aantal kinderen per vrouw zelfs onder
het vervangingsniveau van 2,1. Sindsdien heeft deze trend zich voort2
3

Kamerstukken II, 31 293 nr. 203, 23 mei 2014
Kennisplatform Demografische Transitie, Kennisagenda Bevolkingsdaling (2012).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

3

gezet. In 2014 bedroeg het gemiddeld kindertal per vrouw in Nederland
1,71.4 De daling van het aantal leerlingen heeft daarmee een structureel
karakter. Pas na 2025 lijkt het aantal leerlingen weer te stabiliseren, maar
niet meer naar de «oude» aantallen.5
Ter illustratie:
• De prognoses van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) laten zien dat
het aantal vo- leerlingen (inclusief groen onderwijs) in 2015 naar
verwachting in totaal 991.185 bedraagt en in dertien jaar met 12,2% zal
afnemen naar 869.768 in 2028.
• Dit betekent een daling van omstreeks 121.000 vo-leerlingen, verdeeld
over 658 scholen, een gemiddeld verlies van 184 leerlingen per school.
• Enkel in de regio ’s-Gravenhage, «Groot-Amsterdam» en «Delft en
Westland» zal het aantal leerlingen nog toenemen.
• Voor de overige 37 regio’s6 geldt dat er krimp wordt verwacht. In
Utrecht bijvoorbeeld – 6,8%, op de Veluwe – 13,6%, in Twente – 18,2%,
in Zeeuws-Vlaanderen – 26,8%en in Delfzijl en omgeving zal de krimp,
met – 31,6%, het heftigst zijn.
• In regiosteden als bijvoorbeeld Heerenveen en Zutphen neemt het
aantal vo-leerlingen de komende jaren met 25% af. Voor het praktijkonderwijs en het beroepsonderwijs geldt zelfs een krimp van 35%. Dit
betekent dat in deze plaatsen, met een duidelijke regionale functie, in
2028 een kwart van de vo-leerlingen minder is, en zelfs een derde van
de leerlingen in het praktijkonderwijs. Dit heeft grote gevolgen. In de
regionale centrumgemeenten zal het dekkend aanbod van vo onder
druk komen te staan.
•

In de komende vijf jaar krijgt 85% van de schoolbesturen
in het voortgezet onderwijs met krimp te maken.

Ook in de Randstad-provincies is er krimp. In Gouda neemt het
aantal vo-leerlingen in de periode 2013–2028 met 16,2% af. In de
Zaanstreek gaat het om – 9%, in de Kop van Noord-Holland om
– 15%.

4

http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/indicatoren/nl2110-Gemiddeld-kindertal-pervrouw.html?i=15–12
http://www.verus.nl/sites/www.verus.nl/files/documenten/
provinciale_leerlingenontwikkeling_in_nederland_1990_-_2040.pdf
6
Regio-indeling naar Corop-regio’s
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

4

Leerlingendaling voortgezet onderwijs7
Alsof bovenstaande nog niet alarmerend genoeg is, zijn er nog twee
aspecten die in deze analyse een rol spelen.
• Niets wijst erop dat het geboortecijfer van gemiddeld 1,7 over de
laatste veertig jaar zal gaan stijgen. In tegendeel: op wereldniveau8
zien we in landen waar de krimp enkele decennia eerder is ingezet, dat
deze doorzet.
• Prognoses begroten eerder een te hoog aantal leerlingen dan een te
laag aantal. Om een technisch ingewikkeld verhaal kort samen te
vatten: de voorspelde omvang van de basisgeneraties per gemeente,
wordt in opwaartse zin beïnvloed door geplande woningbouw9.

7

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bevolkingskrimp/leerlingendaling
www.worldbank.org
9
De systematiek gaat er vanuit dat, als een gemeente een nieuwbouwwijk plant en uitvoert, deze
wijk ook met inwoners gevuld wordt met een leeftijdsverdeling conform de rest van de
gemeente. Dit in de veronderstelling dat er elders in de gemeente geen leegstand ontstaat.
Deze systematiek was in tijden van bevolkingsgroei en woningnood betrouwbaar. Nu zien we
dat het leegstandsrisico er wel is.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

5

Waarschijnlijk zal Nederland zich in het funderend onderwijs moet
opmaken voor een lange periode van aanzienlijke krimp van de leerlingenaantallen. In elk geval voor de komende twaalf jaar valt daar in het
voortgezet onderwijs niet aan te ontkomen.
3. Krimp in het vo: sneller exploitatieproblemen dan in het po
Een scholengemeenschap in het vo heeft veelal een grotere schaal dan
een basisschool. In feite is een scholengemeenschap een verzameling
scholen-in-één-school, bestaande uit schoolsoorten, jaarklassen,
afdelingen, sectoren, profielen en vakkenpakketten. De economische
effecten van krimp op de schoolexploitatie, of te wel simpelweg «hoe hou
ik mijn school kostendekkend?», zijn daardoor anders en ingrijpender dan
in het po, vanwege de volgende redenen:
Scholendichtheid
In de eerste plaats is de scholendichtheid in het vo aanmerkelijk kleiner
dan in het po, zeker als we die per schoolsoort bekijken. Nederland kent
6540 basisscholen. Het aantal scholen voor voortgezet onderwijs is 658.
Daarvan zijn 171 scholen en afdelingen voor praktijkonderwijs. Als een
leerling naar het praktijkonderwijs gaat, kan hij of zij dus slechts kiezen uit
171 scholen. Dit betekent dat scholen voor praktijkonderwijs in grote
meerderheid streekscholen zijn, met vaak aanzienlijke reisafstanden voor
de leerlingen.
Voor het beroepsonderwijs geldt een vergelijkbare constatering. Het
aantal vmbo scholen met kader- en basisberoepsgerichte leerwegen is
342. Praktisch gevolg is dat, indien een school door krimp niet langer kan
voortbestaan, in relatief dunbevolkte gebieden de laatste school van
beroeps- dan wel praktijkonderwijs in een gemeente, maar veelal in een
regio, haar deuren moet sluiten.
Praktijkonderwijs nu al vaak ver weg
In Groningen staat een school voor praktijkonderwijs die, met 116
leerlingen, al onder de stichtingsnorm zit.10 DUO prognosticeert dat
de school in 2019, 99 en in 2029, 74 leerlingen zal tellen. Dit is slechts
vier leerlingen meer dan de opheffingsnorm. De school dreigt uit de
regio te verdwijnen, waarmee de afstand tot de dichtstbijzijnde
school, over de weg gemeten, 24 km wordt.
Kleine scholentoeslag
In de tweede plaats kent het vo geen «kleinescholentoeslag». Waar een
krimpende school in het po extra middelen krijgt en daardoor zelfs een
zeer kleine school van slechts enkele tientallen leerlingen economisch kan
bestaan, kent het bekostigingsstelsel van het vo een dergelijk reddend
mechanisme niet. Krimp leidt telkens op korte termijn tot een proportionele daling van de inkomsten. Een middelbare school die relatief klein in
omvang is, komt daardoor snel in economische overlevingsproblemen.
Met deze opmerking bepleit ik niet het invoeren van een kleinescholentoeslag; ik maak er slechts mee duidelijk dat de inkomstendaling van een
krimpende middelbare school aanzienlijk kan zijn en snel kan gaan. De
kleinescholentoeslag beoogt ook meer te bereiken dan het overeind
houden van een «laatste» school in een regio, omdat het ook een toeslag
biedt voor scholen in gebieden waar de scholendichtheid naar schoolsoort niet in gevaar komt, maar de denominatie wel. Pleiten voor een
10

Teldatum 1 oktober 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

6

kleine scholentoeslag zoals in het po, zou dan ook niet in lijn zijn met mijn
in de inleiding geformuleerde doelstelling, namelijk dat het mij om een
regionaal dekkend aanbod van schoolsoorten gaat.
Complexiteit
Hoeveel leerlingen heeft een vo school nodig om kostendekkend te zijn?
Een objectieve en ook geschikte norm is de wettelijke stichtingsnorm.
Deze gaat bij vmbo, mavo, havo en vwo uit van minimaal 65 leerlingen
per afdelingsjaarlaag; bij een scholengemeenschap is 75% daarvan (48,75
leerlingen) de norm. Vanzelfsprekend gaat het om gemiddelden en kan
een goed gevulde afdeling een kleine afdeling in zekere mate compenseren.
Echter, in een bovenbouwklas havo of vwo heb je ook nog eens vier
profielen. Als je het aantal leerlingen dan verdeeld over deze vier profielen
wordt het allemaal wel erg klein of zelfs te klein om een goed gedifferentieerd vakkenaanbod te kunnen verzorgen11.
Een vo school wordt snel «te klein»: twee voorbeelden
In Gelderland staat een school die momenteel omstreeks 1100
leerlingen telt. De school heeft een vmbo (basis en kader)-, mavo-,
havo- en vwo-afdeling. In 2030 zal zij minder dan 900 leerlingen
tellen, een aantal waarmee een brede scholengemeenschap
normaliter niet meer te exploiteren is. De school heeft een streekfunctie en is de enige in de directe omgeving. Per afdelingsjaarlaag
heeft ze nu omstreeks 47 leerlingen en dat aantal zal in de komende
jaren sterk gaan dalen.
Dit betekent waarschijnlijk het opheffen van het te kleine vwo,
waarna de school voor brugklasleerlingen met een havo-vwocombinatieadvies niet langer aantrekkelijk is en als gevolg daarvan
verdwijnt daarna ook het havo en uiteindelijk ook het vmbo.
Een ander voorbeeld is een brede scholengemeenschap van 1400
leerlingen met negen afdelingen: vijf beroepsgerichte leerwegen,
mavo, havo, atheneum en gymnasium. Deze school heeft in 4 vwo
(atheneum plus gymnasium) 33 leerlingen. Die 33 leerlingen moeten
zich in 5 vwo gaan uitsplitsen in vier profielen met daarbinnen
pakketkeuze. De school lijkt groot, maar is per afdelingsjaarlaag (te)
klein om te exploiteren.
4. Kansen voor onderwijsvernieuwing
Krimp biedt ook kansen. Een school van voldoende en stabiele omvang,
met een gemiddelde waardering van de onderwijsinspectie, kent veelal
geen sterke externe prikkel om het onderwijs te vernieuwen en te
moderniseren. Als een school door sterke krimp het bestaande onderwijsaanbod niet ongewijzigd kan handhaven, kan dat aanleiding zijn tot
modernisering van het onderwijs. We zien in het vo bijvoorbeeld mooie
voorbeelden van vernieuwend, moderniserend onderwijs, waarbij veel
meer gebruik wordt gemaakt van digitale mogelijkheden voor het
onderwijs.

11

Op dergelijke scholen zijn verrijkende toevoegingen als muziek, tekenen of filosofie als
examenvak meestal niet mogelijk en wordt de keuzevrijheid van leerlingen vaak ingeperkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

7

Innovatie op «het Bouwens»
Het Bouwens van der Boije College, de enige school voor vo in de
gemeente Peel en Maas, is een school met 1813 leerlingen, verdeeld
over drie schoolgebouwen. Eén voor de brugklas, één voor de
bovenbouw havo en vwo en één voor vmbo bovenbouw, zowel basis
en kader, als de theoretisch leerweg. Volgens de prognoses van DUO
zal het aantal leerlingen in de komende jaren aanzienlijk dalen
«Het Bouwens», profileert zich als een school die midden in de
maatschappij staat en volop in beweging is. In het voorjaar van 2014
is in samenspraak met docenten, ouders en leerlingen nagedacht
over de inrichting van het onderwijsproces. Op welke manier kan
onderwijsinnovatie bijdragen aan het in stand houden en zelfs
verbeteren van de onderwijskwaliteit, ook wanneer de school gaat
krimpen?
Een belangrijke uitkomst hiervan was dat de school een afspiegeling
moet zijn van de samenleving, in brede zin. Daarom is ervoor
gekozen om ook in de toekomst alle onderwijssoorten aan te blijven
bieden in Peel en Maas. Er is voor gekozen om in de zomer van 2015
een nieuwe schoolgebouw te openen, waar de brugklassers en de
havo en vwo-bovenbouw in verenigd zullen worden.
Om tegelijk op de krimp te kunnen anticiperen zal het Bouwens van
der Boije College ingedeeld worden in zes domeinen, waarbinnen
over de onderwijssectoren heen zal worden samengewerkt. Deze
ontschotting maakt het mogelijk om gedifferentieerd onderwijs aan
te bieden en de leerlingen optimaal de kans te geven om door te
stromen van bijvoorbeeld het vmbo naar de havo. Bovendien levert
het mogelijkheden op om vakken te integreren en worden docenten
op deze manier breder ingezet. De school laat zien dat krimp ook
kansen biedt.
5. Doorgeschoten concurrentie bedreigt diversiteit
Vo scholen worden enkel bekostigd op aantal leerlingen. Bij terugloop van
het aantal leerlingen is dit meteen in de bekostiging voelbaar en de
natuurlijke reflex van scholen is dan vaak het versterken van de eigen
marktpositie en op zoek te gaan naar meer leerlingen. Voor een aanzienlijk
aantal scholen is die mogelijkheid er echter überhaupt niet. Zij zijn vaak de
enige school in de omgeving.
Het is een te begrijpen reflex om te overleven, als school of als denominatie. Situaties waarin scholen of schoolbesturen in gezamenlijkheid een
oplossing vinden waarin meerdere denominaties en schoolsoorten
kunnen voortbestaan, zijn helaas nog zeldzaam.
Het gevolg is dat, wanneer een school van denominatie A door concurrentie ten koste van een school met denominatie B overleeft, denominatie
B uit gemeente of regio als keuzemogelijkheid verdwijnt, terwijl het
samengaan in een samenwerkingsschool beide denominaties had
behouden. Wat de VVD betreft is het nog ernstiger dat op deze wijze ook
alle onderwijsaanbod van school B verdwijnt met bijvoorbeeld als gevolg
dat de regio voortaan verstoken is van praktijk- of beroepsonderwijs.
Evenzeer ernstig is dat de teloorgang van in dit voorbeeld school B vaak
niet zonder slag of stoot gaat. School A en school B houden dan de
concurrentiestrijd beide zo lang mogelijk vol, putten elkaars financiën uit
en doen concessies aan de kwaliteit van hun onderwijs tot ten slotte een
van beide scholen omvalt. Liever zou ik zien dat scholen bij het maken van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

8

keuzes gericht zijn op het publieke belang. Ik verwijs daarbij graag naar
het recente rapport van de Onderwijsraad en afspraken binnen de
vo-sector.12 en 13.
Vanzelfsprekend kan de rijksoverheid niet ingrijpen in de vrijheid van
onderwijs. Niettemin hebben regering en parlement op basis van artikel
23 van de Grondwet14 wel degelijk een rol te vervullen in het creëren van
omstandigheden waarbinnen er sprake is van:
• «voldoende openbaar algemeen vormend onderwijs gegeven in een
genoegzaam aantal openbare scholen» en
• «er sprake blijft van een dekkend, goed bereisbaar aanbod van alle
schoolsoorten».
Beide komen door de combinatie van krimp en genoemd concurrentie
zwaar onder druk te staan, in krimpgebieden zelfs in een hoog tempo.
Ten slotte merk ik op dat het begrip diversiteit, bijvoorbeeld in de
fusietoets, veelal exclusief wordt gerelateerd aan het duale onderwijsstelsel. Diversiteit krijgt daarbij telkens als definitie dat er keuze moet zijn
uit verschillende denominaties of tenminste uit twee aanbieders van
dezelfde onderwijssoort. Verderop in deze nota zal ik laten zien dat die
diversiteit in verreweg de meeste regio’s in Nederland nu al eigenlijk
onhaalbaar is.
Een nog belangrijkere vorm van diversiteit vind ik echter dat aan ouders
en leerlingen een divers palet aan onderwijssoorten wordt aangeboden.
Divers in de betekenis van een (zo) compleet (mogelijk) aanbod van
onderwijssoorten; met andere woorden dat op redelijk bereisbare afstand
praktijkonderwijs én beroepsonderwijs én mavo én havo én vwo kan
worden gevolgd. Zodat het voor elk kind mogelijk blijft om onderwijs op
zijn/haar niveau te volgen.
6. Maatregelen die reeds in voorbereiding zijn
Naar aanleiding van de brief «Uitwerking maatregelen leerlingendaling in
primair en voortgezet onderwijs» van Staatssecretaris Dekker d.d. 23 mei
2014 heeft de Commissie Onderwijs op 27 juni 2014 in een algemeen
overleg gereageerd. De reacties waren opvallend eensgezind. Opmerkelijk
is dat er commissie-breed werd gepleit voor meer regelruimte en een
regionale krimpaanpak. Partijen onderkenden de problematiek die zich
voordoet in zowel het po als vo en vonden dat de toenmalige fusietoetscriteria in krimpregio’s averechts werkten: deze hinderden schoolbesturen
te fuseren en waren onvoldoende berekend op krimp. Zij merkten op dat
krimp als zodanig een rechtvaardigingsgrond tot fuseren zou moeten zijn
in krimpregio’s, een grond die inmiddels is gerealiseerd. Ook kwam aan
de orde dat de 50%-regel15 een belemmering vormde bij samenwerking
tussen vo scholen in krimpregio’s.
Op grond van de gevoerde debatten van de Commissie Onderwijs in de
Tweede Kamer zijn enkele maatregelen in voorbereiding. Ik benoem de
belangrijkste:
(i)
Samenwerkingsschool
Collega Ypma (PvdA) stelt in haar Initiatiefnota Samenwerken voor
onderwijs, over het wegnemen van wettelijke belemmeringen bij
12

Onderwijsraad, rapport Publieke belangen dienen, 16 april 2013
Ook het met de VO-Raad gesloten sectorakkoord bevat er onder ambitie vier passages over:
«VO-besturen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de instandhouding van een gevarieerd
en thuisnabij onderwijsaanbod in de regio. Hiertoe maken ze met elkaar en met andere
relevante ketenpartners afspraken» en «De sector laat het leerling- en sectorbelang daarbij
prevaleren boven het instellingsbelang».
14
«Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering»
15
Zie ook paragraaf 7 (ii)
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

9

(ii)

het starten en onderhouden van samenwerkingsscholen16 voor om
het starten van c.q. fuseren tot een samenwerkingsschool te
versoepelen.
Belangwekkend in het debat nadien, is dat er binnen de Kamer een
ruime meerderheid te vinden was voor het versoepelen van de
totstandkoming van samenwerkingsscholen, op voorwaarde dat (1)
de overheid dit wel mogelijk maakt, maar niet aan scholen oplegt en
(2) de versoepeling er toe leidt dat het vormen van een samenwerkingsschool in uitzonderingssituaties mogelijk wordt.
De Staatssecretaris heeft daar in zijn brief17 een breed gedragen
vertaling aan gegeven: «Ik kies voor het voortgezet onderwijs voor
de stichtingsnorm in plaats van de (lagere) opheffingsnorm omdat
een school in het voortgezet onderwijs al vóór de opheffingsnorm is
bereikt, in veel gevallen wordt gesloten.» en «Bij de vorming van
een samenwerkingsschool hoeft er geen advies aan de CFTO18 te
worden gevraagd.» Op deze citaten kom ik later, in paragraaf 7 bij
de voorstellen, terug.
Verruiming 50%-regel in het voortgezet onderwijs
In dezelfde brief schrijft de Staatssecretaris onder meer: «Schoolbesturen in het voortgezet onderwijs hebben meer flexibiliteit nodig
om leerlingen gedurende hun opleiding te kunnen uitwisselen. [...]
Om deze flexibiliteit te bieden, wil ik het mogelijk maken dat
leerlingen, in plaats van de helft van het schooljaar, de helft van de
leergang (vmbo, havo, vwo) volgen op een andere locatie.»
Ik heb met instemming kennis genomen dat de Staatssecretaris
heeft besloten om de verruiming van de 50%-regel structureel te
maken. Daarmee geeft hij een impuls om via samenwerking tussen
vo scholen een oplossing voor teruglopende leerlingenaantallen
mogelijk te maken.
Verruiming van de 50%-regel
In Noordoost-Friesland is afgesproken dat alle vmbo-leerlingen
(kader- en basisberoepsgerichte leerwegen) in de eerste en tweede
klas les krijgen op hun eigen school. In klas 3 en 4 zorgen de
schoolbesturen er samen voor dat alle leerlingen uit de regio voor de
beroepsgerichte vakken worden samengevoegd om zo een efficiënte
inzet van mensen en middelen te organiseren, met behoud of zelfs
verbetering van de onderwijskwaliteit. In de oude situatie mocht dit
niet.
Vanzelfsprekend wordt bovenstaande alleen mogelijk, als de Kamer
de verruiming van de 50%-regel goedkeurt.19

Het belang van bovenstaand voorbeeld kan niet onderschat worden. Deze
afspraak maakt het immers mogelijk dat:
• Meerdere denominaties blijven bestaan, in plaats van dat één
denominatie de andere wegdrukt,
• Leerlingen in hun jonge vo-jaren thuisnabij naar school kunnen blijven
gaan.

16

Kamerstukken II, 33 893 nr. 2, 11 maart 2014
Kamerstukken II, 31 293 nr. 203, 23 mei 2014
18
Commissie Fusie Toets Onderwijs
19
De 50%-regel verplicht nu nog alle scholen om in elk leerjaar elke leerling minimaal 50% van
de lestijd in de eigen school en van eigen leraren te volgen. De Staatssecretaris wil deze regel
verruimen naar «50% van de hele schoolloopbaan», wat het mogelijk maakt de onderbouw
volledig in de eigen school, te volgen en van de bovenbouw samenwerkingsklassen met
andere scholen te maken. Aanvankelijk was de gedachte deze verruiming te beperken tot
maximaal 5 jaar, in de aanloop naar een fusie. In het nieuwste voorstel van de Staatssecretaris
is deze beperking vervallen.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

10

(iii)

(iv)

Aanpassingen aan de fusietoets
Op basis van eerder discussies over krimp in de Tweede Kamer zijn
er reeds een aantal aanpassingen aan de fusietoets gedaan:
• Vrijstelling besturen en scholen die te maken hebben met meer
dan 15% krimp in vijf jaar.
• De positie van de medezeggenschapsraad (MR) is verder
versterkt. NB: de MR heeft volgens de Wet Medezeggenschap
ook nu al instemmingsrecht bij fusies. Op eerder voorstel van de
VVD wordt mogelijk gemaakt dat een MR bij de commissie
fusietoets een advies kan vragen, ook als de fusie niet toetsplichtig is.
• Het praktijkonderwijs valt nu buiten de Wet Fusietoets: In de
meeste regio’s is maar één school voor praktijkonderwijs. Deze
schoolsoort onder de wet fusietoets te laten vallen was niet
langer opportuun.
• Er komt een fusiefaciliteiten regeling waarbij fuserende scholen
een deel van de minderopbrengsten die door de fusie ontstaan
toch tijdelijk mogen behouden.
Gezamenlijke profielen
Als leerlingenaantallen dalen, kan het voor scholen steeds moeilijker worden om het volledige aanbod aan te bieden. Eerder in
paragraaf 3 heb ik hier reeds een aantal voorbeelden van laten zien.
Eén van de aangekondigde maatregelen is dat scholen de ruimte
moeten krijgen gezamenlijk de verantwoordelijkheid te nemen de
vier profielen in havo en vwo en de sectoren in vmbo-tl aan te
bieden. OCW start daartoe een pilot.

7. Voorstellen
Zoals uit het bovenstaande mag blijken is de afgelopen jaren de roep uit
het onderwijsveld én de Tweede Kamer om ruimte te geven aan scholen
in krimpgebieden om te kunnen zoeken naar oplossingen, groot. Op een
aantal terreinen is, zoals aangegeven in de vorige paragraaf, is al een
begin gemaakt met deze verruiming. In deze paragraaf zal ik hiervoor een
tiental aanvullende voorstellen doen.
A. Experimenteerruimte voor scholen in krimpsituaties
Het is belangrijk in te zien dat krimp in elke situatie weer anders kan
uitwerken. Krimp in een stedelijk gebied heeft andere effecten dan op het
platteland; de effecten voor een grote school zijn anders dan die voor een
kleine; samenwerkende vmbo-scholen hebben andere regelruimte nodig
dan samenwerkende havo-vwo-scholen. Daarom is de behoefte aan
maatwerk groot.
Het is dus belangrijk om voldoende ruimte in de regelgeving voor het
onderwijs te brengen, zodat scholen die met krimp geconfronteerd
worden ook met «out of the box» oplossingen aan de slag kunnen.
Namens de VVD wil ik graag scholen in krimpgebieden meer regelruimte
geven en het recht op die regelruimte deels koppelen aan de mate waarin
deze scholen hun onderwijs vernieuwen en moderniseren. De kwaliteit
van het onderwijs moet daar vanzelfsprekend, wat ons betreft het
uitgangspunt bij zijn.
Momenteel kennen we in de onderwijswetten twee manier om regelgeving in het onderwijs (tijdelijk) buiten werking te zetten: experimenten
op grond van de sectorwetten en de onderwijs Experimentenwet.
• Voor experimenten op grond van de sectorwetten worden strikte
voorwaarden gehanteerd. Het gaat om (bij AMvB) geregelde arrange-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

11

•

menten waarbij op bepaalde punten van bestaande wetgeving wordt
afgeweken. Het initiatief ligt hier bij de overheid. 20
Anders dan bij de experimenteerbepalingen in de sectorwetten vinden
experimenten op basis van de Experimentenwet Onderwijs plaats op
basis van een aanvraag door het bestuur van een onderwijsinstelling.
Een voorwaarde om een beroep te doen op de Experimentenwet is dat
het gaat om het verzorgen van onderwijs buiten de kaders van de
onderwijswetten. Het accorderen van het experiment door de Minister
is nodig om in aanmerking te komen voor bekostiging.

Om zoveel mogelijk maatwerk mogelijk te maken, zou ik willen voorstellen
om de Experimentenwet Onderwijs open te stellen voor scholen in
krimpgebieden die voor de oplossing van hun problematiek buiten de
kaders van de onderwijswetten willen treden.
Voorstel 1:
De Experimentenwet Onderwijs wordt toegankelijk voor krimpende
scholen.
Toelating tot de experimentenwet kan alleen onder een aantal
voorwaarden, een school moet:
• een omvang hebben die lager is dan de stichtingsnorm, vergelijkbaar
met het wetsontwerp samenwerkingsschool.
• beschikken over minimaal een basisarrangement van de onderwijsinspectie.
• beschikken over een valide projectplan voor onderwijsvernieuwing en
-modernisering.
• In het projectplan is een analyse van mogelijkheden tot samenwerking
in de regio met andere scholen beschreven met, indien relevant, een
argumentatie waarom niet voor samenwerking is gekozen.
• het projectplan binnen drie jaar realiseren, bij gebreke waaraan de
experimenteer status wordt ingetrokken.
• waarbij de Minister de toetsende instantie is voor toekenning van de
experimenteer status.
Met de eerste voorwaarde sluit ik aan bij de uitzonderingsbepaling die ook
bij het toestaan van een samenwerkingsschool wordt gebruikt. Bovendien
geeft dit voorstel op deze manier een vehikel aan de door de Onderwijsraad bepleite stimulans aan scholen om het eigen onderwijs te
vernieuwen en te ontwikkelen21.
Ik realiseer me terdege dat het bieden van de experimenten status aan
scholen in krimpgebieden voor- en nadelen heeft. Aan de nadeelkant staat
de constatering dat het scholen de gelegenheid geeft noodzakelijke
samenwerking uit te stellen of er zelfs van af te zien. Daarom moet daar in
het projectplan uitdrukkelijk oog voor zijn. Een tweede nadeel is dat de
experimenten status vooralsnog slechts tijdelijk is, waar scholen in
krimpgebieden gebaat zijn bij definitieve manoeuvreerruimte.
Aan de voordeelkant staat dat het, ook al is de regeling vooralsnog
tijdelijk, meer tijd geeft om in te spelen op krimp en meer tijd voor het
ontwikkelen van een noodzakelijke samenwerking met een andere school
of schoolbestuur. Cruciaal voordeel is ook dat, indien een concurrerende
school niet tot samenwerking bereid is en als gevolg daarvan een
onmisbare schoolsoort dreigt te verdwijnen, de experimenten status deze
schoolsoort in staat stelt een poging te doen om de schoolsoort in de
regio te behouden.
20
21

Onderwijsraad, Een onderwijsstelsel met veerkracht, 2014
Zie de aanbevelingen uit «Een eigentijds curriculum», Onderwijsraad, 19 mei 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

12

Voor- en nadelen afwegende wil ik scholen de mogelijkheid van de
experimenten status bij krimp graag bieden. Het behoort tot de toetsende
rol van de Minister bij dit voorstel, om een goede afweging ten aanzien
van wenselijkheid en noodzaak te maken op basis van het ingediende
projectplan.
Binnen de doelstelling van de Experimentenwet Onderwijs is het ook
mogelijk om nieuw beleid vooraf te laten gaan door kleinschalige en
tijdelijke experimenten. Indien de projecten succesvol zijn, kunnen ze
tevens de basis vormen voor verdere discussies over structurele
veranderingen van regelgeving.
B. Nadere aanpassingen aan de fusietoets
In de Nederlandse onderwijs zijn tal van wetten die ons duale onderwijsstelsel moeten beschermen. De wet op de samenwerkingsscholen22 en de
fusietoets23 zijn daar de meest recente voorbeelden van.
Directe aanleiding voor de Wet Fusietoets is het advies van de Onderwijsraad Variëteit in schaal (2005) geweest. Om keuzevrijheid van de
consument (lees: leerling en ouders) in het onderwijs te waarborgen,
betoogt de raad in haar rapport dat de Minister een nadrukkelijke rol
aanneemt in het toetsen van fusies. In 2008 verschijnt opnieuw een
rapport van de raad «De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse
onderwijs» waarin zij dieper ingaat op de fusietoets en aandringt op een
fusie-effectrapportage. Op 2 september 2009 wordt vervolgens het
wetsvoorstel Fusietoets ingediend in de Tweede Kamer die op 26 januari
2010 door de Tweede Kamer met algemene stemmen aangenomen.
Het primaire doel van dit wetsvoorstel is het bevorderen van de «menselijke maat» in onderwijsinstellingen. Onder het begrip menselijke maat
wordt verstaan: «een onderwijsinstelling (moet) overzichtelijk zijn zodat
betrokkenen en belanghebbende zeggenschap en keuzevrijheid hebben en
zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en dat de
lijnen van besluitvorming kort zijn». Kort gezegd houdt dit in dat scholengemeenschappen kleinschalig en overzichtelijk moeten zijn en de
keuzevrijheid van de ouders en leerlingen dienen te waarborgen.
In dit wetsvoorstel staan verder twee zaken centraal, te weten: legitimatie
en keuzevrijheid. Deze zijn nauw verbonden aan de grootte van bestuurlijke eenheden, instellingen en scholen.
• Legitimatie houdt in dat bestuur en management voor hun besluiten
draagvlak hebben onder de bij de onderwijsinstelling betrokkenen of
belanghebbenden. Die betrokkenen zijn (primair) leerlingen, hun
ouders, studenten en onderwijspersoneel. Draagvlak betekent verder
dat deze betrokkenen of belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen
op de dagelijkse praktijk en het beleid.
• Keuzevrijheid betekent dat leerlingen, hun ouders en studenten
kunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs en hun capaciteiten en
ambities. Daarvoor is een divers onderwijsaanbod noodzakelijk.
Zoals boven geschetst, zijn de belangrijkste doelen van de wet fusietoets:
• het bevorderen dat leerlingen uit meerdere scholen kunnen kiezen,
• er meerdere schoolbesturen zijn en
• het onderwijs kleinschalig blijft.

22
23

Ingegaan op 1 september 2011
Ingegaan op 1 oktober 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

13

Ik kan echter niet om de conclusie heen dat de wet ontworpen lijkt te zijn
met dichtbevolkte gebieden in gedachten. In meer dan de helft van de
gemeenten met een vo school is maar één school. Vaak zijn dit stedelijke
centrumgemeenten met een regionale verzorgingsfunctie. Voor dunbevolkte gebieden is de keuze daarmee een geheel andere: er is nog één
school (van een bepaalde soort) of er is géén school meer.
Het is ook niet zo dat grote schoolbesturen automatisch ook voor
grootschalig onderwijs kiezen. Door de manier waarop zij georganiseerd
zijn, lijken zij er toch ook in te slagen om kleinschaligheid op locatieniveau
goed vorm te geven. Bijgaande tabel van de tien grootste vo schoolbesturen van Nederland laat zien dat hun gemiddeld aantal leerlingen per
locatie niet groter is dan het gemiddelde aantal leerlingen op een vo
school in Nederland24.
De VVD is zeker geen voorstander van grote leerfabrieken. Ook voor ons is
de menselijke maat in het funderend onderwijs belangrijk. Wij zouden
echter niet zo zeer van kleinschaligheid willen spreken, maar veel meer
van «kleinscholigheid».
Bestuur

Ons Middelbaar Onderwijs
Stichting Carmelcollege
Stichting LVO
Vereniging C.V.O. te R’dam eo
Stichting Lucas Onderwijs
Stichting Achterhoek VO
Stichting Quadraam
Stg. Dunamare Onderwijsgroep
Stg. Vgz. Onderw. Haaglanden
ZAAM
Totaal

Aantal
leerlingen

Aantal
vestigingen

Leerlingen per
vestiging

62.366
37.095
28.657
20.343
16.589
13.871
13.333
12.876
12.442
11.703
229.275

74
51
31
40
25
22
18
23
17
22
323

843
727
924
509
664
631
741
560
732
532
710

Vanzelfsprekend ben ik me er van bewust dat september jl. enkele
aanpassingen van de fusietoets, die ik eerder in deze nota heb aangehaald, zijn ingegaan. Dit voorjaar zal daarnaast de evaluatiecommissie
fusietoets verslag zal uitbrengen van haar bevindingen. Om die reden zal
ik niet een zo verreikend voorstel doen, als het afschaffen van de
fusietoets. Wel ben ik van mening dat in krimpgebieden, ook met de
aanpassingen van afgelopen jaar25, nog steeds onvoldoende proactief en
slagvaardig gehandeld kan worden en dat in sommige situaties de
fusietoets onnodig complicerend werkt.
• De noodzaak tot handelen in deze gebieden groot is. De omvang van
de krimp maakt samenwerking en (besturen)fusie evident onvermijdelijk en vaak urgent.
• In de huidige krimpgebieden komen nauwelijks gemeenten voor
waarin de doelen van de fusietoets kunnen worden gerealiseerd. Er
zijn nu al vaak niet meerdere scholen of schoolbesturen om uit te
kiezen.
Vandaar mijn volgende voorstel:

24
25

Duo-IB groep open onderwijsdata
Feit is bij voorbeeld dat zelfs in de Achterhoek, waar momenteel de krimp het sterkst is, de
15% krimp in vijf jaar, die nodig is voor de vrijstelling, niet gehaald wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

14

Voorstel 2
In regio’s met een formele status als krimpregio26 vervalt in het funderend
onderwijs de fusietoets.
Ter toelichting merk ik op dat deze status slechts is toegekend aan die
regio’s, waarin de bevolkingsomvang tot 2040 met 16% daalt.
Verder wil ik terugkomen op het in paragraaf 6 gestelde, onder samenwerkingsscholen, en met name op het eerder geciteerde voorstel van de
Staatssecretaris: «Ik kies voor het voortgezet onderwijs voor de stichtingsnorm in plaats van de (lagere) opheffingsnorm omdat een school in
het voortgezet onderwijs al vóór de opheffingsnorm is bereikt, in veel
gevallen wordt gesloten.» en «Bij de vorming van een samenwerkingsschool hoeft er geen advies aan de CFTO te worden gevraagd.»
Dit impliceert dat een openbare en een bijzondere school mogen fuseren
tot een samenwerkingsschool, indien een van beide scholen onder de
stichtingsnorm komt, en daarbij niet fusietoets-plichtig is. Waarom zouden
een openbare en een bijzondere school onder die condities toetsvrij
mogen fuseren, en twee bijzondere scholen, bijvoorbeeld een roomskatholieke en een protestants-christelijke school, niet?
Ruimte voor samenwerkingsscholen
Nu de samenwerkingsschool wettelijk mogelijk wordt gemaakt
indien een school onder de stichtingsnorm geraakt, kan de openbare
school die onder de norm komt, fuseren met de rooms-katholieke
school. De fusietoets is niet van toepassing, omdat de noodzaak
door het onder de stichtingsnorm komen ondubbelzinnig is
aangetoond. De keuze van de stichtingsnorm maakt de vorming van
een samenwerkingsschool tot een uitzondering.
Was nu ook de tweede school openbaar geweest, of de eerste school
protestants-christelijk, dan zou het onder de stichtingsnorm komen
even uitzonderlijk zijn geweest en daarmee de noodzaak tot fusie
even evident als in het voorbeeld van de openbaar-rooms-katholieke
combinatie het geval was.
Deze ongelijkheid vindt de VVD ongewenst. Vandaar dat ik op dit punt een
drietal voorstellen wil doen. Met de volgende voorstellen worden fusies
tot een samenwerkingsschool (openbaar en bijzonder) en andere fusies
tussen twee denominaties of binnen denominaties, dus gelijk behandeld.
Voorstel 3a
Indien een school volgens de prognose van DUO binnen een termijn van
zeven jaar onder de stichtingsnorm komt, is een fusie met een andere
school niet toetsplichtig.
Voorstel 3b
Indien een school volgens de prognose van DUO binnen een termijn van
zeven jaar onder de stichtingsnorm komt, is een bestuursoverdracht aan
een ander schoolbestuur niet toetsplichtig.
26

Dit betreft momenteel limitatief de regio’s Eemsdelta, Oost Groningen, De Marne, Parkstad
Limburg, Maastricht-Mergelland, Westelijke Mijnstreek, Zeeuws-Vlaanderen en de Achterhoek.
Zie voor een compleet overzicht van de krimp- en anticipeerregio’s en de daarin betrokken
gemeenten: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/publicaties/2014/12/22/
krimp-en-anticipeerregio-s.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

15

Voorstel 3c
Indien een school fuseert met een school die volgens de prognose van
DUO binnen een termijn van zeven jaar onder de stichtingsnorm komt, is
de daarmee gepaard gaande bestuursoverdracht aan een ander schoolbestuur niet toetsplichtig.
Het invoeren van deze voorstellen maakt sneller handelen mogelijk maken
en we herstellen de consistentie met de samenwerkingsschool. Ik kies in
deze voorstellen voor een termijn van zeven jaar, omdat voormalig
Minister van Bijsterveldt27 op basis van onderzoek daar al toe concludeerde.
Overigens ben ik van mening dat bij een fusie het draagvlak bij de
medezeggenschapsraad (MR) en een gedegen Fusie Effecten Rapportage
de belangrijkste waarborgen zijn en niet zozeer de fusietoets. Ik beperk me
echter tot voorstellen die betrekking hebben tot de reikwijdte van deze
initiatiefnota, maar sta in het debat over de fusietoets open voor een
versterking van het belang van het lokale draagvlak ten opzichte van een
alles bepalende centrale fusietoets.
Diversiteit
Het begrip «diversiteit» of «keuzevrijheid» zoals dit nu in de fusietoets
centraal staat zou ik graag anders willen definiëren. Natuurlijk heeft het
ook onze voorkeur dat, waar mogelijk, ouders en leerlingen «iets te
kiezen» hebben.
Echter, ik zou willen voorkomen dat het behouden van bijvoorbeeld de
denominatieve diversiteit tot gevolg heeft dat de keuzevrijheid voor
ouders en leerlingen in termen van «een compleet onderwijsaanbod»,
bedreigd wordt. Ofwel: dat op redelijk bereisbare afstand praktijkonderwijs én beroepsonderwijs én mavo én havo én vwo kan blijven worden
gevolgd.
Voorstel 4
In het toetsingskader voor de CFTO wordt expliciet opgenomen dat,
indien een fusie voorkomt dat een schoolsoort uit de regio (bv straal van
15 km) verdwijnt, deze dient te worden toegestaan.
Door dit voorstel brengen we grotere alertheid in wet- en regelgeving tot
stand waar het gaat om verlies aan de compleetheid van onderwijsaanbod in een regio.
Graag wil ik in deze paragraaf nogmaals opmerken dat voor een fusie,
ongeacht of deze aan de commissie Fusietoets moet worden voorgelegd,
áltijd de instemming van de (gemeenschappelijke) MR noodzakelijk is28.
Indien een schoolbestuur een locatie wil sluiten of anderszins keuzes wil

27

In haar begrotingstoelichting voor 2011 stelde Minister van Bijsterveldt al ten aanzien van
scholen in een krimpregio: «Schoolbesturen met een zwakkere financiële functie hebben een
transitie periode van zo’n vijf tot zeven jaar nodig om het uitgavenniveau aan te passen.»
28
Artikel 10 in de WMS regelt het instemmingsrecht van MR’en. Artikel 10h daarbinnen luidt: «h.
overdracht van de school [=besturenfusie] of van een onderdeel daarvan, respectievelijk fusie
van de school met een andere school, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake,
waaronder begrepen de fusie-effectrapportage, bedoeld in artikel 64b van de Wet op het
primair onderwijs, artikel 66b van de Wet op de expertisecentra en artikel 53f van de Wet op
het voortgezet onderwijs;»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

16

maken die effect hebben op het onderwijsaanbod in de regio29, heeft de
MR echter enkel adviesrecht. Om de positie van de MR ook op dit punt
verder te versterken, wil ik het volgende voorstellen:
Voorstel 5
Bij voorstellen onder artikel 11 WMS, moet het bestuur, op verzoek, aan
de MR een Fusie Effect Rapportage moet overleggen ten behoeve van de
besluitvorming over het advies.
Met bovenstaande voorstellen hebben we echter nog geen ruimte
gegeven aan scholenfusies die stuklopen op de vrees dat een publieke
onzekerheid over het doorgaan ervan teveel schade toebrengt.
Publieke onzekerheid, een voorbeeld:
•

•

•

•

•

School A is de enige brede scholengemeenschap en kan zonder
fusie niet overleven, waarmee het beroepsonderwijs uit
gemeente en regio dreigt te verdwijnen.
School B en C hebben geen fusie nodig en zouden het «omvallen» van school A kunnen afwachten. Dat zou zelfs hun marktpositie in het mavo-havo-vwo-segment versterken.
School B is wel bereid als fusiepartner te dienen, maar is er
huiverig voor. Een fusie van twee scholen brengt immers
marktonzekerheid, onrust, kinderziekten en mogelijk ook
leerlingenverlies met zich mee.
School B wil niettemin het proces wel aangaan, maar schrikt er
voor terug. Wat moet men immers tegen ouders en leerlingen
zeggen? Men moet in een relatief openbaar proces het fusieproces doorlopen, en kan niet garanderen dat de fusie tot stand mag
komen omdat de uitkomst van de fusietoets niet vaststaat.
School B ziet van fusie af.

Om aan scholen die door dit type onzekerheid weerhouden worden van
verder samenwerking met collega scholen, tegemoet te komen stel ik het
volgende voor:
Voorstel 6
Indien scholen toch toetsplichtig zijn krijgen fuserende scholen, schoolbesturen of MR’en de gelegenheid bij de CFTO een vertrouwelijke pre-toets
op hun fusie aan te vragen.
In de uitwerking daarvan zie ik voor me, dat de CFTO een complete
fusie-effectrapportage krijgt aangeboden. Daarbij gesteld de vraag:
«Indien wij deze rapportage, voorzien van de vereiste instemmingen bij u
indienen, ligt het dan in de rede dat de CFTO positief zal adviseren?»
Scholen kunnen dan in vertrouwen gaan bouwen aan verder gaande
samenwerking, inclusief de gezamenlijke doelstelling dat, mocht dat uit
deze samenwerking komen, de route om uiteindelijk te fuseren kansrijk is.
Dit laatste is een variant op de «rits-fusie» die eerder ook door de VVD is
bepleit30.

29

Artikel 11 WMS regelt adviesrecht MR bij de mogelijkheid van schoolbesturen om vestigingen
te sluiten. «c. beëindiging, belangrijke inkrimping, niet zijnde een verzelfstandiging als
bedoeld in artikel 84a, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs, of uitbreiding van de
werkzaamheden van de school of van een belangrijk onderdeel daarvan, dan wel vaststelling
of wijziging van het beleid ter zake;»
30
Algemeen Overleg «Krimp in het onderwijs», 27 juni 2013, Algemeen Overleg «Fusietoets»,
5 februari 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

17

C. LOOT- en DAMU-scholen en krimp
Sinds 1991 zijn er in het vo zogenaamde LOOT31-scholen, waar het voor
jonge sporttalenten door een aangepast lesprogramma makkelijker wordt
om het volgen van onderwijs met topsport te combineren. Het project is
een samenwerkingsverband tussen het Ministerie van OCW, het Nederlands Olympisch Comité en een aantal scholen voor voortgezet onderwijs.
De officiële LOOT status van leerlingen wordt bepaald door de sportbond
in overleg met NOC*NSF.
De DAMU-licentie32 maakt het mogelijk dat talentvolle scholieren het vo
kunnen combineren met een op de beroepspraktijk gerichte vooropleiding
voor dans en muziek. De vooropleidingen zijn onderdeel van de
hogescholen voor de kunsten: de conservatoria en de balletopleidingen
en zijn gelieerd aan de professionele dans- en muziekgezelschappen.
Samenwerking in Weert voor LOOT en DAMU
De stichting LVO heeft in Weert de scholengemeenschappen
vanwege de krimp gereorganiseerd. In plaats van de oude situatie
van meerdere schoolsoorten per school, waarbij de schoolsoorten
door krimp te klein in omvang dreigden te worden, is gekozen voor
een toekomstbestendige reorganisatie tot categorale scholen: één
per schoolsoort.
De school met de LOOT-status omvat daardoor niet meer alle
schoolsoorten, maar uitsluitend nog vwo. Daardoor hebben de
leerlingen van mavo en havo geen toegang meer tot de LOOT-status,
omdat deze licentie enkel is toegekend aan één specifieke school
(brin-nummer33).
Stichting LOOT heeft in samenspraak met de scholen het voorstel
gedaan om aan één LOOT-erkenning meerdere scholen (brinnummers) te mogen koppelen, zodat de LOOT-faciliteiten niet tot één
of slechts enkele schoolsoorten beperkt blijven. Tot nu toe is het niet
mogelijk gebleken dit te realiseren.
De LOOT- en DAMU-scholen passen maatwerk toe voor een belangrijke
groep talentvolle scholieren. Ze krijgen onder andere een flexibel
lesrooster, meer persoonlijke begeleiding en mogen toetsen op afwijkende momenten maken. Dat geldt zelfs voor flexibiliteit in het maken van
centrale eindexamens.
Terecht is er een restrictief beleid in het toekennen van de LOOT- of
DAMU-status. Niet alleen zijn (zeer) zwakke scholen van de regeling
uitgesloten, het is om tal van redenen verstandig om de status te
concentreren bij één schoolsoort per voedingsgebied. Maar zoals in het
voorbeeld in Weert geschetst wordt, leidt de toekenning via het
brin-nummer tot onnodige bureaucratische problemen waar de leerlingen
de dupe van worden.

31

LOOT staat voor: Landelijk Overleg Onderwijs en Topsport. Er zijn momenteel 29
LOOT-scholen.
32
DAMU staat voor Dans en Muziek. Er zijn momenteel 9 DAMU-scholen.
33
Basis Registratie Instellingen-nummer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

18

Voorstel 7
Een school(bestuur) krijgt de mogelijkheid om de LOOT- of DAMU-status
in samenwerking met andere scholen vorm te geven, zodat meerdere
schoolsoorten van de regeling gebruik kunnen maken.
D. Regionale afstemming
Gemeenten en provincies spelen bij (dreigende) krimp in het vo geen
formele rol. Als liberaal vind ik dat terecht. Scholen hebben in Nederland
onder de vrijheid van onderwijs een grote mate van autonomie. Maar ook
al hebben gemeenten (behoudens openbaar onderwijs) en provincies
geen zeggenschap over stichting, opheffing of samenvoeging van
scholen, zij hebben wel een groot maatschappelijk belang en hebben vaak
overzicht over de regionale gevolgen. Een wethouder onderwijs kan met
recht bezorgd zijn dat scholen niet tot afspraken komen, waardoor
beroeps- of praktijkonderwijs uit de gemeente dreigt te verdwijnen.
Provincies kunnen constateren dat de spreiding van onderwijsvoorzieningen over regio’s en provincie in gevaar komt. En ook al hebben
gemeenten en provincies geen directe rol, praten, bemiddelen, het
gesprek arrangeren, kan wel.
In de regeling Regionale Procesbegeleiders34 is een voorwaarde
opgenomen dat er minimaal twee gemeenten moeten participeren. De
regeling subsidieert in (aankomende) krimpgebieden het aantrekken van
een procesbegeleider annex regisseur, die schoolbesturen in samenspraak met gemeenten bij elkaar brengt en voor het hele gebied werkt,
dus niet alleen voor de scholen die de aanvraag ondertekend hebben.
Daarnaast hebben de samenwerkingsverbanden Passend Onderwijs de
plicht tot een dekkend aanbod van onderwijsvoorzieningen te komen, een
verantwoordelijkheid die ze bij stevige krimp mogelijk niet meer kunnen
waarmaken.
Onderwijs Autoriteit Zeeland
In Zeeland was er enkele jaren geleden in mbo en hbo een riskante
situatie aan het ontstaan. Als mbo en hbo in een dunbevolkt en
geografisch uitgebreid gebied, werd het steeds lastiger en riskanter
een breed onderwijsaanbod in stand te houden met alle financiële
risico’s van dien.
De provincie zette haar zorg over het voortbestaan van mbo en hbo
om in actie en bemiddelde bij OCW, als gevolg waarvan een
Taskforce werd ingericht. Uit de adviezen van de Taskforce ontsproot
de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) en kreeg het Zeeuwse
onderwijsveld op problematiek en regio toegesneden regelmogelijkheden.
Hoewel de OAZ geen formele bevoegdheden richting schoolbesturen had en daarmee geen doorzettingsmacht, zorgde het bestaan
van deze onafhankelijke initiatiefnemer en regisseur voor voldoende
vertrouwen om partijen tot gesprek en actie uit te nodigen. Mede
door het bestaan van de OAZ, kwamen de ROC’s tot samenwerking
en zelfs tot fusie en zijn vmbo’s en mbo de krachten aan het
bundelen tot behoud van het beroepsonderwijs in de provincie.

34

Gepubliceerd op 13 februari 2015: kenmerk PO/690340 https://
zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2015-4380.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

19

Bovenstaand voorbeeld is wat mij betreft geen blauwdruk die op alle
regio’s in Nederland toepasbaar is. Het maatschappelijk belang om een
goed dekkend onderwijsaanbod in elke regio te hebben is dat echter wel.
Het is dan ook belangrijk om te onderzoeken of en hoe een dergelijke
regierol in een regio zou kunnen werken, maar daarbij wel voldoende
maatwerk in de geboden oplossing te betrachten.
Voorstel 8
De Staatssecretaris zorgt er voor dat de regionale procesbegeleiders hun
ervaringen met elkaar, het onderwijs en de regionale overheden delen
over de wijze waarop op regionaal niveau regie kan worden gevoerd en
hoe deze regie kan worden gefaciliteerd om een doelmatige spreiding van
onderwijsvoorzieningen zo veel mogelijk te garanderen.
E. Krimp en bekostiging
In de bekostiging van het vo wijzigt het nodige: zo kent bijvoorbeeld de
financiering van Passend Onderwijs positieve en negatieve regionale
verevening. Daarnaast werkt de Staatssecretaris een aan vereenvoudiging
van het bekostigingsstelsel voor het hele vo, dat naar alle waarschijnlijkheid niet zonder herverdeeleffecten kan worden ingevoerd. Als in een
school of zelfs in een gehele regio deze invloeden allen een negatief effect
op de bekostiging gaan krijgen, kan dit gemakkelijk leiden tot een voor
een school fatale cocktail van maatregelen.35
Dat is vooral zorgelijk, indien het dunbevolkte krimpgebieden betreft met
het verdwijnen van de laatste school (van een schoolsoort) als gevolg. De
maatschappelijke effecten daarvan gaan veel verder dan de belangen van
die verdwijnende school(soort). Het verdwijnen van onderwijssoorten kan
ook ongewenste effecten hebben voor de regionale economie en de
eventuele aantrekkelijkheid voor de regio. Als er bijvoorbeeld geen
techniekopleidingen meer zijn in een bepaalde regio, zullen bedrijven
geen technisch personeel meer kunnen betrekken uit de regio.
Voorstel 9
De Staatssecretaris laat onderzoek doen naar hoe de stapeling van de
(herverdeel)effecten van Passend Onderwijs en de eventuele verandering
van het bekostigingsstelsel vo zich verhoudt tot bekostigingsdaling door
demografische krimp, en richt dit onderzoek met name op die vo-scholen
die de enige vo-school (van die schoolsoort) in hun gemeente zijn.
F. Het toezicht kader van de onderwijsinspectie zit soms oplossingen in de
weg
Indien scholen tot (gewenste) samenwerking overgaan, kan dit negatieve
effecten hebben voor het doorstroomrendement36 van scholen zoals dit
door de Inspectie wordt beoordeeld. Krimp kan het bijvoorbeeld wenselijk
maken scholen in dorpen te beperken tot een onderbouwschool, waarna
de leerlingen in de bovenbouw op een andere school onderwijs krijgen.
Niets problematisch aan, zo lijkt het.

35

Zie ook de aangehouden motie Rog van 3 juli 2014, Kamerstukken II, 31 497 nr. 134, waarvan
de Staatssecretaris in zijn brief «Actualiteiten Passend Onderwijs» van 14 oktober 2014
melding maakt.
36
De parameter waarmee de inspectie toetst of kinderen die de school zijn binnengekomen
voldoende vlot en op niveau doorstromen en hun diploma halen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

20

Het probleem is echter dat het toezicht van de Onderwijsinspectie
gekoppeld is aan een brin-nummer. Een van de indicatoren in het toezicht
is het rendement van de bovenbouw. Bij het rendement bovenbouw gaat
het om de onvertraagde doorstroom van leerjaar drie naar het diploma.
Als een school in verband met dalende leerlingen aantallen ervoor kiest
om leerlingen de bovenbouw te laten volgen op een school met een ander
brin-nummer, lijkt dit op een forse uitstroom van leerlingen. Het lijkt dan
of er veel minder leerlingen doorstromen naar de bovenbouw terwijl ze
natuurlijk wel doorstromen, maar alleen naar een school met een ander
brin-nummer.
Een vergelijkbare situatie ontstaat bij het geven van een oordeel over de
kwaliteit van het onderwijs door de Onderwijsinspectie. Ook hierbij is het
brin-nummer leidend. Scholen die dus met elkaar samenwerken en
bijvoorbeeld deels het onderwijs al in samenwerking met elkaar
verzorgen, kunnen met deze werkwijze niet uit de voeten. De leerlingen
van deze scholen verplaatsen zich over de diverse locaties (brin-nummers)
en de inspectie is met de huidige werkwijze niet goed in staat de
resultaten van deze leerlingen te volgen.
Een dergelijke spagaat zal voortdurend terugkomen zolang het toezichtkader van de inspectie en de bekostiging direct aan elkaar gekoppeld zijn
via de brin-structuur. Zeker in overgangssituaties vormt de huidige weten regelgeving dan een knelpunt.
Voorstel 10
De Staatssecretaris geeft de Inspectie van het onderwijs opdracht om hun
toezichtkader dusdanig aan te passen dat zij mee kunnen bewegen met
samenwerkingsvormen tussen scholen in het beoordelen van de
onderwijskwaliteit.
G. En hoe nu verder met krimp
Krimp is een fenomeen dat vaak niet gelijk tot positieve connotaties leidt.
Krimp is echter niet iets om je voor te schamen. Het is een feit en het is
daarmee een enorme uitdaging voor bestuurders en onderwijsprofessionals om daar goed vorm aan te geven. Daar hebben zij onze hulp bij
nodig.
Krimp creëert ook «sense of urgency»; scholen moeten gaan nadenken
over hun voortbestaan en komen er dan vaak achter dat bestaande
oplossingen niet meer toereikend zijn. Daardoor biedt krimp vele kansen
aan een vernieuwingsimpuls in het onderwijs iets dat in samenhang met
een snel veranderende wereld juist als iets positiefs gezien mag worden.
De aanpak van de Staatssecretaris, de suggesties van collegae en de
aanvullende voorstellen die ik in deze nota voorstel doe ten spijt, zullen de
gevolgen van krimp ook de komende jaren nadrukkelijke aandacht vragen
en verdienen.
De toekomst laat zich echter niet makkelijk voorspellen, maar de uitdagingen dienen zich in een rap tempo aan en vereisen slimme oplossingen
van proactieve schoolbesturen. Vanuit Den Haag zullen we daarbij de
vinger aan de pols moeten houden en telkens weer opnieuw met elkaar
moeten bekijken welke oplossingen wij nader willen ondersteunen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

21

VMBO op Walcheren
In Zeeland, de regio Walcheren zet de afname van het aantal
leerlingen de komende jaren hevig door. Om voor het
VMBO-onderwijs een breed aanbod van met name de beroepsgerichte leerwegen te kunnen blijven aanbieden, hebben twee
VMBO-scholen op Walcheren, de protestant-christelijke scholengemeenschap CSW en de openbare scholengemeenschap Mondia,
elkaar opgezocht en de samenwerking gezocht. Het betreft een
niet-vrijblijvende samenwerking, ongewijzigd beleid zou mogelijk het
faillissement voor beide scholen betekenen.
Het feit dat deze samenwerking tot stand komt is een mijlpaal. Bij de
uitwerking van deze samenwerking in een concreet aanbod voor de
leerlingen in het VMBO-onderwijs lopen de beide scholen echter
tegen nogal wat zaken aan, die de samenwerking sterk belemmeren
en bemoeilijken. De scholen willen de samenwerking formaliseren
via een stichting. De financiering van de stichting verloopt dan via de
beide scholen, waar de leerlingen formeel zijn ingeschreven. De
stichting organiseert vervolgens het onderwijs en de uitvoering
daarvan voor gemene rekening. Helaas blijkt dat dit niet kan zonder
in aanraking te komen met fiscale beperkingen. Dit betekent dat de
samenwerking bij voorbaat al op de proef gesteld wordt.
9. Financiële paragraaf
De voorstellen zoals ze door mij in deze initiatiefnota zijn gedaan hebben
in eerste instantie geen grote financiële consequenties. Wel heeft de
Staatssecretaris aangegeven dat hij «krimp» als aspect wil meenemen in
de nadere uitwerking van een nieuw bekostigingssysteem voor het vo (zie
ook voorstel 9). De financiële consequenties zullen in dat kader echter
meer herverdelend zijn dan dat er extra ruimte op de onderwijsbegroting
gevraagd wordt.
Straus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 226, nr. 2

22