Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 944

Intrekking van de Wet verzelfstandiging
Informatiseringsbank en wijziging van diverse
wetten in verband met de oprichting van de
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 9 april 2009
en het nader rapport d.d. 6 mei 2009, aangeboden aan de Koningin door de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 17 maart 2009, no. 09.000736, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede
namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
intrekking van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank en wijziging van
diverse wetten in verband met de oprichting van de Dienst Uitvoering
Onderwijs (DUO), met memorie van toelichting.
Het voorstel voorziet in een samenvoeging van de Centrale Financiën
Instellingen (CFI) en de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) tot één uitvoerende dienst, de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Deze dienst krijgt de
status van een baten-lastendienst als bedoeld in artikel 10 van de Comptabiliteitswet 2001. Daarmee wordt de status van zelfstandig bestuursorgaan van de
IB-Groep ingetrokken.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
daarbij een opmerking over de motivering van deze samenvoeging.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 maart 2009, nr.
09.000736, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 9 april 2009, nr. W05.09.0072/I, bied ik U hierbij aan.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.
2
Het nemen van grote aantallen uitvoeringsbeschikkingen met weinig of geen
beleidsvrijheid.

KST130695
0809tkkst31944-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

1. De Informatiseringsbank is in 1988 ontstaan door de samenvoeging van drie
directies van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Door de
inwerkingtreding van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank op
1 januari 1994 heeft de IB-Groep de status van zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) verworven. Argumenten voor de verzelfstandiging waren destijds de
wenselijkheid van scheiding tussen de verantwoordelijkheid voor het beleid en
die voor de uitvoering, de noodzaak om af te wijken van de bepalingen in de
toenmalige Comptabiliteitswet en de aard van de taken van de IB-Groep.2
Volgens de toelichting hebben de redenen uit 1994 om aan de IB-Groep de
status van zbo te verlenen geleidelijk hun betekenis verloren. De toelichting
verwijst daarbij naar het kabinetsstandpunt uit 2005 over de positie van zbo’s.
Daarin wordt het uitgangspunt herbevestigd dat rijkstaken in beginsel onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 944, nr. 4

1

volledige ministeriële verantwoordelijkheid worden uitgevoerd. Voorts worden
voorlopig geen nieuwe zbo’s ingesteld op grond van het motief dat er sprake is
van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen.
Voor deze organisaties bestaat het alternatief van een baten-lastendienst. De
bestaande zbo’s zullen tegen die achtergrond worden doorgelicht.1
De Raad kan zich vinden in de gemaakte keuzes, maar heeft vragen over enkele
onderdelen van de toelichting.
a. De voornaamste redenen voor samenvoeging van CFI en de IB-Groep zijn
het vergroten van de doelmatigheid en het verminderen van de administratieve lasten. De Raad mist in de toelichting een paragraaf waarin de financiële
gevolgen voor het Rijk worden toegelicht en waarin onderscheid wordt
gemaakt tussen de programmakosten en de uitvoeringskosten.2 Een nadere
motivering van de beoogde grotere doelmatigheid is nodig, omdat uit
paragraaf 4 van de toelichting valt af te leiden dat DUO zowel in Groningen als
in Zoetermeer gevestigd is, en dat de fusie niet zal leiden tot afname van het
aantal arbeidsplaatsen.
De Raad adviseert in de toelichting een financiële paragraaf op te nemen.
b. De Raad kan zich vinden in de vormgeving van DUO als een batenlastendienst van het ministerie van OCW. Hij wijst erop dat bij de instelling van
de IB-Groep als zbo in 1994 ook het «onafhankelijkheidsmotief» een rol
speelde.
«Op grond van de hiërarchische ondergeschiktheid van de Informatiseringsbank aan de minister is de laatstgenoemde in beginsel bevoegd zich bezig te
houden met individuele beschikkingsverlening. Aangezien de bevoegdheid van
de minister om in individuele gevallen in te grijpen niet noodzakelijk is om een
rechtmatige uitvoering door de Informatiseringsbank te kunnen garanderen,
ligt het in de rede om deze bevoegdheid te laten vervallen.»3
Dit motief is ook van belang bij de omvorming van de IB-Groep tot een
baten-lastendienst. Ook een baten-lastendienst moet zijn taken kunnen
verrichten, zonder inmenging van de verantwoordelijke bewindspersoon in
individuele dossiers. In paragraaf 2 wordt verwezen naar de regeling bij de
Belastingdienst, waarbij de inspecteur op grond van artikel 11, eerste lid, van
de Algemene wet inzake rijksbelastingen de bevoegdheid heeft toegekend
gekregen de aanslag vast te stellen.
Het valt de Raad op dat DUO met feitelijke taken wordt belast via mandatering
op basis van het Organisatie- en Mandaatbesluit OCW 2008. De Raad gaat er
vanuit dat dit hier gebeurt uit een oogpunt van herbevestiging van de
ministeriële verantwoordelijkheid en deelt dit standpunt. Anders dan bij
attributie is bij mandaat evenwel de mogelijkheid tot ingrijpen door de
bewindspersoon in individuele dossiers groter, omdat de mandaatgever zijn
bevoegdheid niet verliest. Dit neemt niet weg dat de mandaatgever het
mandaat naar inhoud afstemt op de taak van de gemandateerde. De Raad acht
het van belang dat in de toelichting uiteen wordt gezet hoe bij de keuze voor
mandaat toch zal worden gewaarborgd dat niet wordt ingegrepen in de
behandeling van individuele dossiers.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
1.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar heeft
twee vragen over de motivering van de samenvoeging van de twee
uitvoeringsdiensten op het terrein van het onderwijs, Centrale Financiën
Instellingen (CFI) en de Informatie Beheer Groep (IB-Groep), tot één nieuwe
uitvoeringsdienst, de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
Daarnaast plaatst de Raad enkele redactionele kanttekeningen. De Raad geeft u
in overweging het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat aan het
vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

1

Kamerstukken II 2004/05, 25 268,
nr. 20, blz. 8.
2
Zie onder meer aanwijzing 215 van de
Aanwijzingen voor de regelgeving.
3
Kamerstukken II 1992/93, 23 073, nr. 3,
blz. 5.

In het navolgende wordt puntsgewijs ingegaan op de opmerkingen van de
Raad.
1a.
De paragraaf over de financiële gevolgen van het wetsvoorstel is uitgebreid
naar aanleiding van de ter zake door de Raad van State gemaakte opmerking,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 944, nr. 4

2

met name wat betreft de verwachte grotere doelmatigheid na de fusie van de
uitvoering.
1b.
In de toelichting is een passage opgenomen over de positie van de Minister
ten aanzien van de beschikkingen van de DUO, nu de DUO in mandaat namens
de Minister gaat handelen, en over de borging tegen (willekeurig) ingrijpen in
die beschikkingenpraktijk. In dit verband wordt gewezen op de werking van het
motiveringsbeginsel.

2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
2. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt.
3. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om ambtshalve enige
technische en redactionele verbeteringen door te voeren in het wetsvoorstel.
Naast kleiner herstel van technische aard gaat het daarbij om het volgende:
– In het wetsvoorstel is verduidelijkt dat de taken en bevoegdheden van de
IB-Groep, na de opheffing daarvan, worden belegd bij «de Minister» in de
betekenis die in onderwijswetgeving gebruikelijk aan die term wordt
gegeven, namelijk, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dan
wel, voor zover het betreft het onderwijs of onderzoek op het gebied van de
landbouw en de natuurlijke omgeving, de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit.
– Toegevoegd is een nieuw artikel XXIV, ter regeling van de samenloop van
het onderhavige wetsvoorstel met de Wet College voor examens.
– In artikel XXVII is het voorgestelde artikel 24j van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) geharmoniseerd met het voorgestelde artikel 24g van de
WOT (dit betreft autorisatie voor en toezicht op respectievelijk het
meldingsregister relatief verzuim en het basisregister onderwijs).
– De toelichting is verduidelijkt op het punt van de gevolgen voor het
personeel en de gevolgen voor de administratieve lasten van de fusie van
CFI en de IB-Groep.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht
zal zijn geschonken.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R. H. A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 944, nr. 4

3

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W05.09.0072/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
–
–
–
–
–

In artikel I, onderdeel A, onder 3, «onderdeel y (nieuw)» vervangen door
onderdeel z (nieuw)
In hetzelfde onderdeel, onder 4, de nummering van het nieuwe onderdeel
bb herzien, in verband met andere wijzigingen in de Wet educatie en
beroepsonderwijs.
In artikel I, onderdeel F, in artikel 2.5.5a, tevens in onderdeel 7, «Informatie
Beheer Groep» vervangen door: Onze Minister.
In artikel VII, onderdeel A, onder 2, «Onze Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap» vervangen door: Onze Minister
In artikel VIII, onderdeel D, in artikel 8.2, derde lid, tevens de passage «,
gevestigd te Groningen» laten vervallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 944, nr. 4

4