Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

25 087

Internationaal fiscaal (verdrags)beleid

Nr. 32

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 juni 2012
Tijdens de behandeling van het Belastingplan 2012 heeft uw Kamer een
motie van de leden Braakhuis (GroenLinks) en Groot (PvdA) aangenomen1.
De tekst van de motie luidt:
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende, dat de huidige substance-eisen niet tegenhouden dat
13 000 doelvennootschappen via brievenbusmaatschappijen enorme
geldbedragen door Nederland sluizen;
overwegende, dat dit met name gebeurt vanwege de fiscale verdragen
van Nederland;
van mening, dat het niet wenselijk is dat ontwikkelingslanden hierdoor
inkomsten mislopen;
verzoekt de regering de substance-eisen en de naleving van de substanceeisen tegen het licht te houden en de Tweede Kamer hierover te informeren voor het AO Fiscale agenda, en gaat over tot de orde van de dag.
Ik heb tijdens de behandeling van die motie aangegeven dat er weinig
aanleiding was voor een onderzoek naar de Nederlandse substance-eisen,
maar dat ik bereid was om een dergelijk onderzoek toe te zeggen. Daarbij
zou bekeken moeten worden of het mogelijk is om dat onderzoek iets te
verbreden en naar de economische effecten te kijken. Bovendien heb ik
toen aangegeven dat het niet mogelijk was dat onderzoek voor het debat
over de Fiscale Agenda, dat toen eind januari gepland was, af te ronden.
Met deze brief en de bijlage geef ik uitvoering aan die motie.
In de brief zelf stel ik enkele beleidsmatige onderwerpen aan de orde en
geef ik een samenvatting van de bevindingen. In de bijlage ga ik nader in
op het begrip substance, worden de substance-eisen tegen het licht
gehouden en komen de belastingopbrengsten aan de orde.

1

Kamerstukken II 2011/12, 33 003 nr. 62.

kst-25087-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 087, nr. 32

1

Het begrip substance heeft geen zelfstandige wettelijke betekenis en het is
naar mijn mening als zodanig geen geschikt zelfstandig criterium om
verdragsmisbruik te bestrijden. Een dergelijk zelfstandige substance-eis
zou zich slecht verhouden met ons nationale recht waarin de erkenning
van het bestaan van een rechtspersoon ook niet afhankelijk is van
substance-eisen.
In de praktijk speelt het begrip bij de toepassing van verdragen indirect
toch een rol omdat feitelijke omstandigheden die in het spraakgebruik met
(de afwezigheid van) substance in verband worden gebracht relevant zijn
bij de toepassing van een aantal onderdelen van belastingverdragen. In
de eerste plaats bij de toets of een belastingplichtige inwoner is van één
van de verdragsstaten en daardoor verdragsgerechtigde is. In de tweede
plaats omdat verdragen eisen dat degene aan wie het dividend, de rente
of de royalty wordt uitbetaald ook de echte opbrengstgerechtigde
(beneficial owner) moet zijn om in aanmerking te komen voor de
verdragsvoordelen. Ten slotte spelen substance-eisen feitelijk een rol bij
twee specifieke anti-misbruikbepalingen, de bepalingen voor limitation on
benefits en de main purpose test.
Daarnaast speelt substance een rol bij het bepalen van verrekenprijzen.
Door de werking van het arm’s length beginsel, dat inhoudt dat
verbonden vennootschappen met elkaar worden geacht te handelen tegen
marktprijzen, kan aan een vennootschap slechts die winst worden
toegerekend die overeenkomt met de door deze vennootschap uitgeoefende functies, gelopen risico’s en gebruikte activa.
Met deze bestaande instrumenten in verdragen kunnen substance-eisen
voldoende betrokken worden in de bestrijding van verdragsmisbruik.
De motie suggereert dat onder de Nederlandse substance-eisen
ongewenst gebruik van verdragen mogelijk is en dat dit ten koste zou
gaan van de inkomsten van ontwikkelingslanden. In de bijlage besteed ik
daarom apart aandacht aan de verdragsrelatie met ontwikkelingslanden
en partnerlanden en aan de verdeling van de heffingsrechten. Daarnaast
geef ik inzicht in aard, herkomst en bestemming van de geldstromen die
over Nederland lopen met specifieke aandacht voor ontwikkelingslanden.
In mijn brief aan uw Kamer van 14 maart 20121 ben ik overigens ook al
ingegaan op de positie van ontwikkelingslanden in het Nederlandse
fiscale verdragsbeleid.
Nederland heeft niet met veel ontwikkelingslanden een belastingverdrag
gesloten. In verdragen met ontwikkelingslanden is Nederland bovendien,
eerder dan in verdragen met andere landen, bereid in te stemmen met
bronheffingen door de verdragspartner. Daarnaast kent Nederland een
eenzijdige maatregel die verrekening van bronbelasting op betalingen
afkomstig uit ontwikkelingslanden mogelijk maakt, ook wanneer geen
verdrag is afgesloten. Daarenboven is van belang dat de belastingverdragen het recht van ontwikkelingslanden om de eigen winstbelasting te
heffen niet beperkt.
Er is daarom naar mijn mening geen reden zorgen te hebben over het
uithollen van de belastinggrondslag van ontwikkelingslanden door
gebruik van het Nederlandse verdragennetwerk.

1

Kamerstukken II 2011/12, 25 087, nr. 31.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2

In de bijlage beschrijf ik welke onderdelen van de Nederlandse wet- en
regelgeving aangemerkt kunnen worden als substance-eisen en welke
gevolgen het voor belastingplichtige heeft als hij niet aan die eisen
voldoet.2 Ik ga daarbij ook in op de wijze waarop de belastingdienst op de
naleving van deze eisen toeziet. Daarbij plaats ik een en ander in het kader
van de relaties die in het tweede deel zijn gelegd tussen substance-eisen
en verdragstoepassing. Ik beschrijf ook kort hoe een aantal andere
relevante landen met substance-eisen omgaat. Het beeld dat hieruit naar
voren komt is dat Nederland met zijn regelgeving niet uit de pas loopt bij
wat internationaal gebruikelijk is en bij wat op grond van een verdragstoe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 087, nr. 32

2

passing te goeder trouw van Nederland verwacht mag worden.
Ten slotte komen in de bijlage kwantitatieve aspecten aan bod. De
belastingopbrengst van de relevante groep belastingplichtigen wordt in
beeld gebracht en ik leg een verband met andere gegevens die bij de
belastingdienst zijn verzameld.
Ik merk hierbij op dat ten tijde van het voorbereiden van deze brief
Holland Financial Centre plannen heeft ontwikkeld voor een onderzoek
naar het belang van de non-bank financial sector voor de Nederlandse
economie. Dit onderzoek zou uitgevoerd moeten worden door een
onafhankelijke organisatie. Het Ministerie van Financiën heeft belangstelling getoond om samen met DNB en een zeer brede afspiegeling van
belangstellende organisaties, deel uit te maken van de begeleidingscommissie. Het onderzoek stelt zich ten doel de sector te beschrijven en het
aantal betrokken instellingen, de omvang van de geldstromen, het aantal
FTE’s en de directe belastingopbrengsten te meten. Daarnaast wil het de
risico’s van de sector in beeld brengen. Ten slotte is het de bedoeling om
aan de hand van casestudies de betekenis voor de Nederlandse economie
te schetsen. Daarbij kan gedacht worden aan werkgelegenheid voor de
dienstensector en aan gevallen waarin een onderneming als financieringsof houdstervennootschap begint en uitgroeit tot een volwaardig hoofdkantoor.
De uitkomsten van dit onderzoek kunnen een nuttige aanvulling vormen
op het kwantitatieve deel in de bijlage.
Ik kan mij voorstellen dat uw Kamer van oordeel is dat de uitvoering van
de motie in de bijlage heeft geleid tot een erg fiscaal-technisch verhaal.
Dat is onvermijdelijk omdat de motie complexe juridische vragen oproept.
Dat neemt niet weg dat er ook een beleidsmatige discussie mee samenhangt. Daarom maak ik daarover hier een paar opmerkingen. Deze zijn
voor een deel een herhaling van hetgeen ik rond de behandeling van de
notitie fiscaal verdragsbeleid heb gezegd en geschreven.
De Nederlandse regering zoekt bij het maken van fiscaal beleid naar een
balans tussen enerzijds de wil een fiscaal aantrekkelijk vestigingsklimaat
te behouden en anderzijds het belang van een fiscaal onkreukbaar imago.
De instrumenten die de regering bij het versterken van het vestigingsklimaat ter beschikking staan zijn niet alleen de belastingverdragen, maar
ook het nationale recht. In dat kader zijn de deelnemingsvrijstelling, de
afwezigheid van bronbelasting op uitgaande rente en royalty en de
benaderbaarheid van de belastingdienst aantrekkelijke kanten van ons
land. Daarnaast staat Nederland bekend als aantrekkelijk land om
bedrijven te vestigen vanwege de beschikbaarheid van hoog opgeleide
werknemers, de bereikbaarheid, de afwezigheid van sociale onrust en veel
andere niet-fiscale aspecten.
De meeste bedrijven die er voor kiezen zich in Nederland te vestigen
zullen dat doen vanwege een combinatie van fiscale en, vooral,
niet-fiscale afwegingen. Dat in het kielzog daarvan ook een aantal
belastingplichtigen zich in Nederland vestigt uitsluitend op grond van
fiscale overwegingen is onvermijdelijk maar op zich zelf niet zorgwekkend.
Dat wordt het wel wanneer daarmee in strijd met het Nederlandse fiscale
recht of in strijd met de door Nederland gesloten verdragen wordt
gehandeld.
De vraag wanneer in strijd met ons nationale fiscale recht wordt
gehandeld valt buiten het bestek van de motie.
Of de vestiging van een vennootschap in Nederland en het gebruik van de
voordelen van een belastingverdrag in strijd is met dat verdrag is niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 087, nr. 32

3

eenvoudig in algemene zin te zeggen. Daarvoor zijn de verhoudingen
tussen Nederland en zijn verschillende verdragspartners en de rechtssystemen in die verschillende staten te divers.
In welke gevallen er sprake is van misbruik van of handelen in strijd met
verdragen dient daarom bij voorkeur bepaald te worden in bilaterale
verdragen. Datzelfde geldt voor maatregelen die dat misbruik bestrijden.
Die maatregelen moeten bovendien gericht en proportioneel zijn. Zoals ik
in de notitie fiscaal verdragsbeleid heb geschreven is Nederland daar
altijd toe bereid. Dat voorkomt dat met algemeen geldende bepalingen
ondernemers in Nederland onnodig worden belemmerd.
Bij die beoordeling van die gevallen is het van belang te beseffen dat het
recht om belasting te heffen over de winst van een onderneming altijd
blijft bij het land waarin die onderneming is gevestigd. Door de werking
van het internationaal aanvaarde arm’s length beginsel op binnen een
concern gehanteerde verrekenprijzen (transfer pricing) wordt bovendien
gewaarborgd dat die winst niet kunstmatig in een ander land, of in het
geheel niet, wordt verantwoord.
Wanneer vervolgens de (na belasting netto) winst als dividend aan de
aandeelhouders moet worden uitgekeerd kunnen betrokkenen zoeken
naar een structuur waarin de heffing van bronbelasting op die uitgekeerde
dividenden wordt voorkomen. Datzelfde kan een rol spelen wanneer rente
of royalty’s worden uitbetaald. Door het Nederlandse belastingsysteem en
door het Nederlandse verdragennetwerk kan het aantrekkelijk zijn daarbij
gebruik te maken van een in Nederland gevestigde vennootschap. Dat er
dan door het concern en de investeerders in totaal minder belasting wordt
betaald dan bij gebruik van een andere structuur (zonder Nederlandse
vennootschap) wil nog niet zeggen dat zo’n structuur in strijd komt met de
bedoeling van het verdrag of dat sprake is van misbruik. Mede met de
bedoeling het vestigingsklimaat in Nederland aantrekkelijker te maken zijn
immers die verdragen afgesloten en aangenomen mag worden dat ook
onze verdragspartners baat hebben bij een verdrag met Nederland waarin
een verlaagd tarief voor zijn bronbelasting is opgenomen.
De verantwoordelijkheid voor de toets of een Nederlandse ontvanger van
buitenlandse geldstromen recht heeft op toepassing van het verdrag, en
dus ook op de toepassing van die verlaagde tarieven, ligt in eerste
instantie bij het bronland. Nederland is altijd bereid de daarvoor relevante
informatie te verstrekken. Het ligt echter naar mijn mening niet voor de
hand dat Nederland gehouden is op dat vlak eenzijdig andere maatregelen te nemen. In die zin zijn de substance-eisen die nu in de Nederlandse fiscale regelgeving worden gesteld een onverplichte dienst aan de
bronlanden in het kader van een verdragstoepassing te goeder trouw.
Andere landen stellen in het algemeen niet zulke substance-eisen in hun
nationale wetgeving.
Het bovenstaande heeft mij gesterkt in mijn oordeel dat Nederland
internationaal niet uit de pas loopt met de wijze waarop de substance van
bedrijven bij de toepassing van verdragen wordt betrokken.
Ik vertrouw erop hiermee de motie naar tevredenheid van uw kamer te
hebben uitgevoerd en zie uit naar een vruchtbare gedachtewisseling over
de uitkomsten.
De staatssecretaris van Financiën,
F. H. H. Weekers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 087, nr. 32

4