Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3130

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 juni 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling EU-strategie vrijwillige terugkeer en herintegratie
Fiche: Mededeling «Samen zorgen voor Betere Regelgeving». Tevens in
reactie op het verzoek van de Vaste Kamercommissie EuZa (Kamerstuk
22 112, nr. 3131)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A.M. Kaag

kst-22112-3130
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

1

Fiche: Mededeling EU-strategie vrijwillige terugkeer en herintegratie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie over de EU-strategie inzake vrijwillige
terugkeer en herintegratie
b) Datum ontvangst Commissiedocument
27 april 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM(2021) 120
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52021DC0120&from=EN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
N.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid
2. Essentie voorstel
Op 27 april jl. publiceerde de Commissie de EU-strategie voor vrijwillige
terugkeer en herintegratie. Deze strategie richt zich op terugkeer van
personen die geen recht (meer) hebben op verblijf in de EU en beoogt
vrijwillige terugkeer en herintegratie te bevorderen. Dit als integraal
onderdeel van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer, een
kerndoelstelling in het kader van de migratie- en asielvoorstellen die
gepresenteerd zijn op 23 september 2020.1
De strategie rust op zeven pijlers. De eerste pijler is een meer effectief
juridisch en operationeel kader, hetgeen onder meer vorm dient te krijgen
middels de voorstellen van 23 september 2020 en de herziening van de
EU-Terugkeerrichtlijn2.
Ten tweede wil de Commissie een effectieve samenwerking en coördinatie
tussen alle betrokken partijen. Via onder andere de inzet van de Hoge
Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse zaken en Veiligheidsbeleid moeten de betrokken partijen beter bij elkaar worden gebracht. Dit
geldt ook voor de in de voorstellen van 23 september 2020 voorgestelde
EU-terugkeercoördinator. Hierdoor kan de onderlinge samenwerking
worden verbeterd. De bedoeling is dat de terugkeercoördinator zorgt voor
een integrale en samenhangende aanpak op het terrein van herintegratie.
De derde pijler ziet op de ondersteuning van vrijwillige terugkeer en
herintegratie van migranten uit en tussen derde landen. Niet alleen de
EU-lidstaten hebben uitdagingen bij terugkeer, dat geldt ook voor derde
landen waar vreemdelingen op hun doorreis zijn gestrand. De Commissie
wil ook in deze situaties ondersteuning aan deze derde landen bieden,
onder meer door mogelijke partnerschappen op regionaal en multilateraal
niveau.
In de vierde pijler richt de Commissie zich op een effectieve terugkeerbegeleiding, advisering en doorverwijzing. Door op te stellen EU-kaders voor
1

Over de Europese migratievoorstellen, waarin onder andere wordt ingegaan op terugkeer aan
de EU-buitengrens en terugkeersponsorschap zijn separate BNC-fiches opgesteld. Voor de
kabinetsinzet op die voorstellen wordt verwezen naar de betreffende BNC-fiches. Kamerstuk,
22 112, nrs. 2955, 2956, 2957, 2958, 2959, 2960, 2961, 2962, 2963 en 2964.
2
2008/115/EC

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

2

terugkeerbegeleiding moeten lidstaten worden gestimuleerd om snel en
actief vertrekplichtige vreemdelingen te benaderen voor terugkeer en
herintegratie. Het reeds bestaande European Return and Reintegration
Network (ERRIN) zal onder meer terugkeerbegeleiders in lidstaten trainen.
In de vijfde pijler zet de Commissie in op de kwaliteit van de de terugkeerondersteuning. Via een integrale benadering, waarin onder andere de
relatie met ontwikkelingssamenwerking van belang is wil de Commissie
zorgen voor de kwaliteit van ondersteuning.
Het bevorderen van de duurzaamheid van de herintegratieondersteuning
en het eigenaarschap en eigen inbreng van partnerlanden is opgenomen
in de zesde pijler van de strategie. De Commissie wil middels deze pijler
de terugkeer en herintegratie zoveel mogelijk integreren in en stroomlijnen met activiteiten inzake de ontwikkelingsprogrammering op
nationaal en lokaal niveau in de partnerlanden.
De laatste pijler richt zich op de financiering van de verschillende
onderdelen van de strategie. Hierbij wordt ingezet op het financieel
steunen van vrijwillige terugkeer en herintegratie via de verschillende
financiële instrumenten van de Unie, waaronder het Europese fonds voor
Asiel, Migratie en Integratie (AMIF), het Europese Instrument voor
Nabuurschap, Ontwikkeling en Internationale Samenwerking (NDICI) en
het Instrument voor Pre-Toetredingssteun (IPA) III.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Terugkeer van vreemdelingen die geen recht op verblijf (meer) hebben in
Nederland is een grote uitdaging binnen het Nederlandse migratiebeleid.
De samenwerking met landen van herkomst op gedwongen terugkeer is
van belang om ook vrijwillige terugkeer te laten plaatsvinden, zo is
gebleken. Om de terugkeer te stimuleren heeft Nederland al sinds 1991
een samenwerking met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)
in het kader van vrijwillige terugkeer. Sinds «project Terugkeer» uit 2004 is
ook herintegratieondersteuning structureel onderdeel van het Nederlandse zelfstandige terugkeerbeleid, waar naast IOM ook verschillende
non-gouvernementele organisaties in kunnen voorzien. Sinds 1 juli 2017
bestaat de ondersteuning bij terugkeer en herintegratie voor een
belangrijk deel uit ondersteuning in natura en is het meegeven van geld
sterk verminderd3. Essentie van het terugkeerbeleid blijft dat iemand die
hier niet meer mag zijn Nederland (zelfstandig) verlaat. De geboden
terugkeer- en herintegratieondersteuning is bedoeld om praktische
belemmeringen weg te nemen en bij terugkeer in het land van herkomst
een klein steuntje in de rug te bieden. Uitgangspunt is dat de persoon
onder de verantwoordelijkheid valt van de autoriteiten van zijn of haar
land van herkomst. Om de samenwerking op het terrein van vrijwillige
terugkeer binnen de EU te vergroten is Nederland samen met België een
samenwerkingsverband gestart, nu ERRIN. Een groot aantal Europese
lidstaten en Schengen-geassocieerde landen maken inmiddels deel uit
van dit netwerk, evenals Frontex en de Commissie. Ook zijn onder het
Nederlandse co-voorzitterschap van de Return Expert Group (REG) – van
het Europees Migratie Netwerk (EMN) – niet-bindende richtlijnen
ontwikkeld voor de te bieden ondersteuning bij vrijwillige terugkeer en
herintegratie. Dit om de samenhang in het terugkeerbeleid binnen de EU
te vergroten. In het huidige Nederlandse stelsel voor de ondersteuning bij
vrijwillige terugkeer en herintegratie is rekening gehouden met deze
richtlijnen.

3

Kamerstuk 19 637, nr. 134

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

3

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet is positief over de ambities van de Commissie op het gebied
van vrijwillige terugkeer en herintegratie en de extra aandacht die dit
behelst. Vrijwillige terugkeer (naar herkomstlanden) biedt de vreemdeling
vaak meer perspectief en leidt in de regel tot minder kosten dan het
proces van gedwongen terugkeer.
Het kabinet is ook positief over de voorstellen voor meer
EU-samenwerking en coördinatie. Hierdoor kan terugkeer vanuit de
landen van eerste aankomst worden bevorderd en daarmee secundaire
migratie worden voorkomen.
Het kabinet staat eveneens positief tegenover de onderdelen in de
strategie die gaan over de verbetering van de samenwerking met derde
landen. Hierbij is wel van belang dat ook in Europees verband op
gedwongen terugkeer ingezet wordt. De mogelijkheid van gedwongen
terugkeer kan werken als een stok achter deur om vrijwillige terugkeer te
bevorderen. Het kabinet verwacht dat de doelstelling van het bewerkstelligen van meer vertrek (voor Nederland) voornamelijk bereikt zal worden
als er meer Europese Terug- en Overnameovereenkomsten worden
afgesloten.
Ook het voorstel inzake kwaliteitsverbetering en creëren van samenhang
van de terugkeerprocessen van de verschillende lidstaten beoordeelt het
kabinet positief. Momenteel zijn er grote verschillen tussen lidstaten in de
organisatie van terugkeer en de mate aan ondersteuning die daarbij wordt
geboden. Sommige lidstaten bieden (vrijwel) geen ondersteuning, andere
juist heel veel. Een aandachtspunt voor het kabinet is dat dit niet moet
leiden tot meer bureaucratie en extra administratieve lasten.
Het kabinet staat voorts positief tegenover de inzet op de duurzaamheid
van de herintegratieondersteuning. De strategie kijkt hier in brede zin
naar, waarbij niet alleen aandacht is voor de individuele ondersteuning,
maar ook het bredere doel om de capaciteit van ontvangende partnerlanden te versterken en hun eigenaarschap van de terugkeer en herintegratie van eigen onderdanen te stimuleren. Het kabinet vindt het daarbij
positief dat het beleid streeft naar het vermijden van parallelle systemen,
bijvoorbeeld projecten voor herintegratie naast ontwikkelingshulp. Ook
het streven naar (meer) coherentie tussen migratiemanagementstructuren, inclusief de structuren voor herintegratiesteun, en ontwikkelingsprogramma’s beoordeelt het kabinet positief. Dit kan de impact van de
herintegratiesteun vergroten. Ook vergroot het de kostenefficiëntie.
Het kabinet is voorts van mening dat uitwisseling van gegevens nodig is
om te voorkomen dat vreemdelingen, al dan niet onder valse personalia,
in verschillende lidstaten ten onrechte ondersteuning ontvangen voor
dezelfde terugkeer. Op het gebied van vrijwillige terugkeer en herintegratie vindt deze informatie-uitwisseling momenteel nauwelijks plaats.
Volgens het kabinet zou toegewerkt moeten worden naar een voor alle
lidstaten te raadplegen registratiesysteem, uiteraard met inachtneming
van de geldende AVG-regelgeving. Idealiter wordt daarbij aangesloten bij
bestaande databases. Het kabinet staat dan ook positief tegenover de
aandacht die in deze EU-strategie hier voor is.
Dat de Commissie financiële middelen onder het nieuwe meerjarig
financieel kader (MFK) voor 2021 tot 2027 wil inzetten voor het bevorderen
van vrijwillige terugkeer en herintegratie is positief. Via het Europese
Fonds voor Asiel, Migratie en Integratie (AMIF) is het reeds mogelijk om
middelen voor terugkeer in te zetten en Nederland maakt hier ook gebruik
van. De gelegde relatie met het Europese Instrument voor Nabuurschap,
Ontwikkeling en Internationale Samenwerking (NDICI) en het Instrument
voor Pre- Toetredingssteun (IPA) III ziet het kabinet ook als positief omdat
dit past in de integrale benadering van terugkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

4

In de uitvoering van het Nederlandse vrijwillige terugkeerbeleid zijn er
geen juridische beperkingen. Iedereen die vrijwillig wil terugkeren uit
Nederland kan dat in beginsel ook. Ook de autoriteiten van de landen van
herkomst werken hieraan in de regel mee. De inzet van het kabinet zal zijn
dat het te ontwikkelen kader geen (onbedoelde) juridische of operationele
belemmeringen introduceert voor een goede en adequate uitvoering van
vrijwillige terugkeer en herintegratie. Iemand die niet (meer) rechtmatig in
Nederland is, dient aan die onrechtmatige situatie een einde te maken
door Nederland/de EU te verlaten. Bovendien rust op de landen van
herkomst de internationaal erkende verplichting om eigen onderdanen
terug te nemen. Het beoogde juridisch kader kan mogelijk zorgen dat
migranten recht krijgen op een zekere mate van ondersteuning bij
vrijwillig vertrek. Het huidige Nederlandse beleid gaat niet uit van rechten,
maar van het wegnemen van (praktische) belemmeringen voor terugkeer
door het aanbieden van terugkeer- en herintegratieondersteuning aan
specifieke doelgroepen. Van belang is verder dat Nederland zelfstandig
keuzes kan blijven maken over aan welke groepen wel of geen ondersteuning wordt geboden. Met betrekking tot het operationele kader is het
van belang dat Europese (kwaliteits)normen ten aanzien van vertrek- en
herintegratieondersteuning niet leiden tot meer bureaucratie bij het
(extra) afleggen van verantwoording over de wijze waarop het beleid
wordt uitgevoerd en de behaalde resultaten.
Het kabinet kijkt ook kritisch naar de voorstellen met betrekking tot het
vergroten van de duurzaamheid van herintegratieondersteuning. Uit
meerdere onderzoeken is naar voren gekomen dat de ondersteuning die
bij terugkeer wordt geboden maar in zeer beperkte mate bijdraagt aan het
besluit van een vreemdeling om wel of niet terug te keren4. In ieder geval
moet worden voorkomen dat de situatie ontstaat, waarbij terugkeerders
en de landen van herkomst (verplicht) gecompenseerd moeten worden
voor terugkeersamenwerking. Ook vindt het kabinet het van belang dat er
een goede afweging wordt gemaakt tussen terugkeer- en herintegratieondersteuning en het eventuele risico op aanzuigende werking als ook het
maatschappelijke en politieke draagvlak. Bovendien moet er voor lidstaten
voldoende flexibiliteit mogelijk blijven om maatwerk te kunnen bieden.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Terugkeer is voor meerdere EU-lidstaten een grote uitdaging en de
eerdergenoemde recente voorstellen van de Commissie om terugkeer te
verbeteren werden dan ook breed verwelkomd. De strategie is onlangs
besproken in de Raadswerkgroep Integratie, Migratie en Verwijdering
(IMEX). De strategie is over het algemeen positief ontvangen. Veel
lidstaten benadrukten dat meer samenhang op het gebied van vrijwillige
terugkeer nodig is. Diverse lidstaten benadrukten de verantwoordelijkheden van de landen van herkomst en stelden dat er ook aandacht moest
blijven voor gedwongen terugkeer. Andere lidstaten benadrukten het
nodige maatwerk ten behoeve van partnerschappen. Met betrekking tot
de overname van ERRIN door Frontex werd gewezen op de noodzaak om
het huidige niveau van dienstverlening te behouden. En ook was er
aandacht voor de gevolgen van de strategie voor de grensprocedure.
Het Europees Parlement heeft ten aanzien van de strategie nog geen
positie bepaald, maar in algemene zin is het parlement voorstander van
vrijwillige terugkeer en kan het de bevordering daarvan op EU-niveau
ondersteunen. Volgens het EP is voor een goedwerkend
EU-migratiebeleid ook een beter terugkeersysteem nodig. Wel moeten de
mensenrechten en het internationaal recht bij terugkeer worden gerespec-

4

Reaching out to the unknown, Wijk J. van, IOM, 2008, Cahier 2014–3, Afgewezen en uit
Nederland vertrokken?, Leerkes A.S. et al, WODC, 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

5

teerd. Naar verwachting zal het parlement ook kritisch kijken naar de
grotere rol van Frontex bij terugkeer.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
bevoegdheid. De mededeling ziet op het terrein van de ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht. Op dit terrein is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, sub j,
VWEU). De Commissie is zodoende bevoegd deze mededeling uit te
vaardigen.
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
subsidiariteit. Het doel van de strategie is het vergroten van de vrijwillige
terugkeer van vreemdelingen die geen recht (meer) hebben op verblijf in
de EU. Ter realisatie van deze doelstelling is optreden op EU-niveau
gerechtvaardigd. Het realiseren van terugkeer is volgens het kabinet
immers gebaat bij het verbeteren en vergroten van de samenwerking op
EU-niveau. Hierdoor kan richting derde landen beter gezamenlijk worden
opgetreden waardoor de afspraken met derde landen over terugkeer,
zowel vrijwillig als gedwongen, en herintegratie kunnen worden
verbeterd. Ook kan optreden op EU-niveau zorgen voor een betere
uitwisseling van kennis en gegevens binnen de Europese Unie, wat kan
bijdragen aan het vergroten van het vertrek van vreemdelingen die geen
recht (meer) hebben op verblijf in de Unie.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
proportionaliteit. De voorgestelde acties zijn geschikt en gaan niet verder
dan noodzakelijk om hun doel te bereiken, met name wat betreft de
voorstellen op het terrein van verbeterde samenwerking, betere dataverzameling en data-uitwisseling en het kunnen optreden als één EU. De
strategie bevat geen vergaande maatregelen maar brengt veelal focus aan
op reeds bestaande initiatieven. Het kabinet staat ook positief tegenover
het bieden van (herintegratie) ondersteuning aan (irreguliere) vreemdelingen. Ook al is uit onderzoek gebleken dat dit maar beperkt bijdraagt aan
succesvollere terugkeer is er wel een positieve samenhang. Het versterken
van deze samenhang zou daarom geschikt kunnen zijn om bij te dragen
aan het vergroten van de terugkeer. Het kabinet is kritisch op de
voorstellen die in het kader van het versterken van de herintegratiesteun
worden gedaan. Uit de voorstellen kan niet worden opgemaakt in
hoeverre er een goede balans zit tussen de omvang van de ondersteuning
en de aanzuigende werking en draagvlak bij de bevolking voor het bieden
van de ondersteuning.
d) Financiële gevolgen
Het voorstel kent voor zover dat nu te beoordelen is geen financiële
gevolgen voor de lidstaten. De beschreven doelen in deze strategie
worden meegenomen in de programmering onder AMIF, NDICI en IPA III,
conform de daarvoor gestelde kaders en in lijn met de gemaakte
afspraken voor het MFK 2021–2027. Nederland is van mening dat de
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

6

Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. (Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de
begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Op basis van de EU-strategie is nog onvoldoende duidelijk of en zo ja
welke gevolgen te verwachten zijn op regeldruk en administratieve lasten.
Naar verwachting kan er met een EU-strategie wel sterker gezamenlijk
worden opgetreden richting derde landen om de samenwerking op
(vrijwillige en gedwongen) terugkeer te bevorderen. Dit kan een positief
effect hebben op de regeldruk en administratieve lasten omdat hierdoor
het terugkeerproces effectiever en efficiënter kan worden uitgevoerd.
Qua geopolitieke aspecten kan een gezamenlijk optreden van de EU
zorgen voor een sterker machtsblok naar landen van herkomst en transit
en het belang van medewerking aan terugkeer en herintegratie
versterken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 22 112, nr. 3130

7