Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

31 753

Rechtsbijstand

Nr. 17

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 18 februari 2010
De vaste commissie voor Justitie1, heeft enkele vragen en opmerkingen
over de brief van de staatssecretaris van Justitie over de uitvoering van
motie-Van Vroonhoven-Kok c.s. inzake de premiestelling van rechtsbijstandverzekeringen (kamerstuk 31 753, nr. 13) ter beantwoording aan de
regering voorgelegd. Deze vragen, alsmede de daarop op 17 februari 2010
gegeven antwoorden, zijn hieronder afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
De Pater-van der Meer
De griffier van de commissie,
Nava

1

Samenstelling:
Leden: Van der Staaij (SGP), De Wit (SP), Arib
(PvdA), Ondervoorzitter, De Pater-van der
Meer (CDA), Voorzitter, C
q örüz (CDA), Gerkens
(SP), Van Haersma Buma (CDA), Joldersma
(CDA), Van Velzen (SP), Van Vroonhoven-Kok
(CDA), De Krom (VVD), Azough (GL), Timmer
(PvdA), Griffith (VVD), Teeven (VVD), Verdonk
(Verdonk), Pechtold (D66), Heerts (PvdA),
Bouwmeester (PvdA), De Roon (PVV), Roemer
(SP), Thieme (PvdD), Van Toorenburg (CDA),
Anker (CU) en Laaper-ter Steege (PvdA).
Plv. leden: Van der Vlies (SGP), Langkamp
(SP), Besselink (PvdA), Aasted Madsen-van
Stiphout (CDA), Jager (CDA), Leijten (SP),
Sterk (CDA), Jonker (CDA), Ulenbelt (SP), De
Vries (CDA), Weekers (VVD), Van Gent (GL),
Dijsselbloem (PvdA), Dezentjé HammingBluemink (VVD), Van Miltenburg (VVD), Zijlstra
(VVD), Koşer Kaya (D66), Yücel (PvdA),
Bouchibti (PvdA), Fritsma (PVV), Karabulut
(SP), Ouwehand (PvdD), Smilde (CDA), Slob
(CU) en Spekman (PvdA).

KST141057
0910tkkst31753-17
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

1

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de CDA-fractie
De leden van de CDA-fractie constateren dat het voorstel om de competentiegrens voor advocaten te verhogen naar € 25 000, zodat vaker geprocedeerd kan worden zonder dat een advocaat nodig is, belangrijke
commerciële kansen biedt aan de particuliere verzekeraars. Immers, zij
kunnen dan vaker volstaan met een goedkopere juridisch adviseur.
Genoemde leden hebben geen principiële bezwaren tegen de juridische
dienstverlening door rechtsbijstandsverzekeraars. Niet alle geschillen
hoeven voor een rechter te worden uitgevochten, niet alle brieven hoeven
door de handen van een advocaat te gaan. Liever een goede jurist dan
een slechte advocaat.
Voorts wijzen deze leden nog op de achterliggende gedachte van onderhavige motie. De leden van de CDA-fractie verwachten van de particuliere
rechtsbijstandsverzekeraars dat zij hun maatschappelijke rol niet negeren.
De commerciële kansen die de particuliere rechtsbijstandsverzekeraars
geboden wordt, mogen niet leiden tot zakkenvullerij. Deze leden hebben
altijd gesteld dat zij scherp in de gaten zullen houden of (a) de mensen
voldoende waar voor hun geld geboden wordt en (b) de particuliere verzekeraars voldoende transparantie geven over de te verstrekken polissen.
De brief stelt deze leden dan ook teleur. Alhoewel zij aangeeft dat concurrentie volop aanwezig is en dat concurrentie vooral op prijs plaatsvindt,
concludeert zij dat niet op voorhand valt in te schatten wat de economische consequenties zijn van het kabinetsbesluit om de competentiegrens
te verhogen. Hoe verhoudt deze stellingname zich tot het onderzoek van
het SEO «Het proces als domein, over de effecten van het procesmonopolie in de advocatuur», dat juist stelt dat een scherpe concurrentie tussen
rechtsbijstandsverzekeraars zal leiden tot lagere premies en betere kwaliteit? Graag ontvangen deze leden een reactie.
Het baart genoemde leden zorgen dat de regering kennelijk geen moeite
heeft met haar conclusie dat de concurrentie op de schadeverzekeringsmarkt zich niet zozeer zal richten op kwaliteit, maar eerder op de prijs.
Deelt de regering de visie van deze leden dat de kansen die de gewijzigde
regelgeving de verzekeraars biedt, zich niet alleen in de prijs maar ook in
de kwaliteit zou moeten openbaren? Zo ja, hoe denkt zij dit te kunnen
stimuleren of bewerkstelligen? De regering concludeert tenslotte dat niet
te veel effect moeten worden verwacht van de verhoging van de competentiegrens. Met andere woorden, de rechtsbijstandverzekeraars zullen de
hun geboden commerciële voordelen niet vertalen in kwaliteitverbetering
van de geboden dienst of in prijsverlaging van de premie, maar vooral
voor zichzelf houden. Accepteert zij daarmee, zo vragen deze leden zich af,
dat de verzekeraars hun maatschappelijke rol niet hoeven te spelen? Zo
nee, welke maatregelen zal zij treffen om burgers alsnog te laten meeprofiteren van de commerciële kansen die de overheid de verzekeraars biedt?
Is de regering bereid om hierover in gesprek te treden met het Verbond
van Verzekeraars?
Vragen en opmerkingen van de PvdA-fractie
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de onderhavige brief. Deze leden onderschrijven de wenselijkheid die
uit de motie-Van Vroonhoven-Kok c.s. blijkt, namelijk dat de verhoging
van de competentiegrens van de kantonrechter zich zou moeten vertalen
in een daling van de premies van rechtsbijstandverzekeringen. Nu uit de
brief blijkt dat de staatssecretaris niet van die daling uitgaat, achten de
leden van de PvdA-fractie meerdere vragen op zijn plaats.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

2

De leden van de PvdA-fractie danken de regering voor haar analyse van
de markt van rechtsbijstandverzekeringen. Op deze markt is, zoals de
regering schrijft, in tegenstelling tot andere schadeverzekeringen, nog wel
sprake van een groei. Op een groeiende markt neemt bij een gelijkblijvend
aantal aanbieders doorgaans de onderlinge concurrentie af. Toch wijst de
regering erop dat vanwege het claimgedrag van verzekerden er geen
sprake zal zijn van een relatief groter rendement. Deze leden begrijpen
niet wat het verband is tussen een groeiende markt en het claimgedrag
van verzekerden. Zij wensen op dat punt een nadere uitleg.
Deze leden lezen dat, vanwege een slechts geringe prikkel om het claimgedrag te beperken, de regering vermoedt dat verzekerden waarschijnlijk
eerder geneigd zijn een procedure te starten of door te zetten. Verzekeraars trachten dit gedragseffect te ondervangen door een eigen risico
en/of no-claimregeling. Daarna verwijst de regering naar de literatuur
waar erop gewezen wordt dat het aantal claims per 100 polissen gelijk
bleef in de periode dat het aantal verzekeringspolissen aanzienlijk steeg.
Deze laatste constatering lijkt de leden van de PvdA-fractie tegenstrijdig te
zijn met de constatering daarvoor, waarin juist wel een verband lijkt te
worden tussen een groeiende markt en claimgedrag. Zou de regering op
dit punt opheldering kunnen verschaffen?
De regering stelt naar de mening van de leden van de PvdA-fractie terecht
dat de premiestelling afhankelijk is van meerdere factoren. Zij geeft een
heldere schetst van die factoren. Echter op één punt zouden de leden van
deze fractie nadere uitleg willen. De factoren die de prijs van een rechtsbijstandsverzekering bepalen, zijn reeds lang bekend. Het effect van de
verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter is daarentegen
een nieuwe factor die wel degelijk van invloed zou moeten zijn op de
markt. Deze leden nemen aan dat de verhoging van die competentiegrens
leidt tot een lager beroep op rechtsbijstand dan voorheen. Zo ja, hoe
groot wordt dit effect geschat? Kan een indicatie worden gegeven bij
hoeveel van de zaken die nu voor de kantonrechter komen rechtsbijstandverzekeraars kosten van hun verzekerden vergoeden?
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering er op meerdere
plaatsen in haar brief op wijst dat rechtsbijstandverzekeringen geen afzonderlijke markt vormen maar onderdeel vormen van de schadeverzekeringsmarkt. Deze leden onderschrijven de feitelijke juistheid van die stelling, maar begrijpen de portee van deze mededeling niet. Zou de regering
dit kunnen toelichten? Ziet zij binnen het kader van de schadeverzekeringsmarkt vormen van verzekering of een ander aanbod van rechtsbijstand die substituten vormen voor rechtsbijstandverzekeringen? Zo ja,
welke verzekeringen zijn dit?
In dit verband (blz. 4) wordt gesteld dat het speelveld waarop de rechtsbijstandverzekeringen moeten concurreren groter wordt ten gevolge van het
feit dat ook andere partijen rechtsbijstand bieden. Daarbij noemt de regering rechtsbijstandverzekeraars als een dergelijke andere partij. Dit
begrijpen de leden van de PvdA-fractie niet. Waarom zijn rechtsbijstandverzekeraars op de markt van rechtsbijstandverzekeringen een andere
partij? Wordt er hier op gedoeld dat er meer rechtsbijstandverzekeraars op
de markt actief zijn geworden?
De leden van de PvdA-fractie begrijpen wel dat vakbonden als een dergelijke andere partij kunnen worden gekenmerkt. Echter is het deze leden
niet bekend dat vakbonden op grotere schaal rechtsbijstand zijn of willen
gaan aanbieden. Kan de regering hier op ingaan? Op welke wijze heeft de
activiteit van vakbonden op het gebied van rechtsbijstand een groter
prijsdrukkend effect dan voorheen?
De regering stelt dat een verzekeraar van te voren niet weet hoeveel
rechtsbijstandpolissen hij zal verkopen. Maar, zo menen de leden van de
PvdA-fractie, men mag toch aannemen dat vanwege de verhoging van de
competentiegrens van de kantonrechter het voor consumenten minder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

3

aantrekkelijk zal worden op zich te verzekeren voor de kosten van rechtsbijstand dan wel om een dergelijke verzekering aan te houden? Zo ja, hoe
groot schat de regering dit effect in? Zo nee, waarom niet?
De leden van de PvdA-fractie erkennen dat er vele factoren op de markt
van rechtsbijstandverzekeringen en de premiestelling meespelen, maar
zijn ook van mening dat de factor van verhoging van de competentiegrens
voor die markt ceteris paribus zal betekenen dat die markt zal krimpen.
Deelt de regering die mening? Heeft zij het effect van deze verhoging op
deze markt laten doorrekenen? Zo ja, door wie en kan de Kamer de resultaten van die doorrekening ontvangen? Zo nee, zou de regering die doorrekening alsnog, bijvoorbeeld door het Centraal Planbureau, willen laten
doorrekenen?
Heeft de regering marktpartijen, anders dan het Verbond van Verzekeraars
en de Nederlandse Mededingingsautoriteit, bij haar analyse van de markt
voor rechtsbijstandverzekeringen betrokken? Zo ja, welke en wat waren de
meningen van die partijen? Zo nee, deelt de regering de mening van de
leden van de PvdA-fractie dat verzekeraars er weinig baat bij hebben om
verwachtingen te schetsen dat er sprake zal zijn van dalende premies?
Vragen en opmerkingen van de SP-fractie
De leden van de SP fractie hebben met verbazing kennisgenomen van
onderhavige brief. Zij hebben over deze brief de volgende opmerkingen
en vragen.
Volgens het Centrum voor Verzekeringsstatistiek (CVS) waren er in 2007
71 verzekeringsmaatschappijen die een rechtsbijstandpolis aanboden. Zijn
dit allemaal daadwerkelijk verzekeringsmaatschappijen of zijn hier ook de
«huismerken» rechtsbijstandverzekering, zoals bijvoorbeeld van de
HEMA, bijgeteld? Is het juist dat er slechts een beperkt aantal afhandelaars zijn die de zaken voor de verschillende aanbieders van rechtsbijstandverzekeringen behandelen? Zo ja, om hoeveel afhandelaars gaat
het?
Deelt de regering de mening dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen grote overeenkomsten vertoont met de markt voor autoverzekeringen? Wat is de reactie van de regering op de berichten dat na een
aantal jaren van prijzenslag op de markt van autoverzekeringen, de verzekeraars zich nu weer gaan richten op verhoging van de winsten waardoor
de prijzen inmiddels weer met meer dan tien procent gaan stijgen? Acht
de regering een dergelijke ontwikkeling voor de rechtsbijstandverzekeringen wenselijk?
Wat is het oordeel van de regering over de constatering dat rechtsbijstandverzekeringen bijdragen aan een verdere juridisering van de samenleving?
De leden van de SP-fractie stellen vast dat verzekeraars weliswaar
polissen willen verkopen, maar vervolgens het gebruik ervan willen terugdringen met hogere eigen risico’s of aangescherpte no-claim regelingen.
Naar hun mening wordt op deze wijze een opwaartse prijsspiraal tot stand
gebracht, die onwenselijk is. Wat is het oordeel van de regering over deze
manier van handelen van de verzekeraars?
Deze leden stellen vast dat in de praktijk bij rechtsbijstandverzekeringen
een vrije advocatenkeuze ontbreekt. De verzekeraar beslist en staat hoogstens een keus toe uit advocaten waar prijsafspraken mee gemaakt zijn.
Naar mening van deze leden wordt hiermee getornd aan een belangrijk
principe van de rechtsstaat ten kosten van het winstoogmerk van de
verzekeraars. Wat is de mening van de regering op dit punt?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

4

De leden van de SP-fractie handhaven hun in eerdere debatten geuite
bezwaren tegen de verhoging van de competentiegrens naar € 25 000. De
leden zien een aantal grote risico’s. Als bij ingewikkelde procedures de
grens komt te liggen bij € 25 000, treden al of niet goed bedoelende juridisch adviseurs naar de voorgrond over wie niemand controle heeft, maar
die denken in staat te zijn om een procedure voor een dergelijk gewichtig
belang te voeren. Daarnaast is er het risico van de zelfdoeners. Het risico
bestaat dat goedbedoelende zelfdoeners er een puinhoop van gaan
maken, met alle desastreuze gevolgen.
Verzekeraars hebben zich steeds beklaagd over de hoge oncontroleerbare
kosten van advocaten die zij verplicht in moesten schakelen bij zaken met
een belang van € 5 000 of hoger. Naar nu blijkt, is dit een niet op feiten
berustende overdreven voorstelling van zaken geweest. Nu blijkt immers
dat de kosten voor externe advocaten slechts een zeer beperkte invloed
hebben op de kosten en daarmee de prijsstelling. Pas op langere termijn
zal de verhoging van de competentiegrens zich vertalen in de prijs van de
rechtsbijstandverzekeringen. De leden van de SP-fractie stellen vast dat
die prijs niet zal dalen, maar op langere termijn wellicht in het gunstigste
geval iets minder snel stijgen. Zij constateren dat het verhogen van de
competentiegrens slechts bij zal dragen aan hogere winsten van verzekeraars.
Vragen en opmerkingen van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van de uitvoering van motie-Van Vroonhoven-Kok inzake de
premiestelling van rechtsbijstandverzekering (31 200 XI, nr. 54). Deze
leden zijn immers van mening dat de goede achtergrondgedachte, verlaging van de kosten voor de burger, er niet in mag resulteren dat verzekeraars meer winst zullen gaan maken, terwijl er voor de Staat hogere
kosten zullen zijn door meer rechtspraak en meer belasting van de rechter
door procedures met minder juridisch geschoolde deelnemers. Deze
gedachtegang is volgens de leden van de VVD-fractie niet voldoende door
de regering uitgesloten. Voorts hebben zij enige twijfel bij het voorspelde
effect van het verhogen van de competentiegrens.
De leden van de VVD-fractie zouden graag van de regering te horen
krijgen hoe een hogere competentiegrens ervoor kan zorgen dat er
minder bij rechtsbijstandverzekeringen geclaimd zou kunnen worden.
Zij zijn van mening dat ook mensen die geen rechtsbijstandverzekering
hebben meer zouden gaan procederen, waardoor mensen met een rechtsbijstandverzekering misschien wel sneller een beroep op deze verzekering
zouden moeten doen. Daar waar minder juridisch geschoolde mensen in
procedures meedoen, kunnen de procedures relatief langer worden wat
weer meer kosten met zich meebrengt. De leden van de VVD-fractie
zouden voorts graag te horen krijgen of de regering het vermoeden heeft
dat mensen met een rechtsbijstandverzekering minder snel een advocaat
in de hand zullen nemen na een verhoogde competentiegrens.
De regering is van mening dat een belangrijk deel van de zaken tot
€ 25 000 niet voor de rechter komt. Zou de regering kunnen melden hoe
groot dit gedeelte is?
Voorts zouden zij ter oordeelvorming graag te horen krijgen welk percentage van de zaken die nu voor de kantonrechter in aanmerking komen, op
alternatieve wijze wordt beslist en hoe hoog dit percentage is bij de zaken
die nu nog niet maar straks onder de kantonrechter gaan vallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

5

De regering is van mening dat de kosten besparingen zich pas op langere
termijn om zullen zetten in stabilisering van de premie en aftopping van
de premiestijging. De leden van de VVD-fractie vragen of de verhoogde
kosten voor de Staat door de verhoging van de competentiegrens (er zal
sprake zijn van meer instroom van zaken en minder expertise vanwege
minder juridisch geschoolde rechtshulp) ertoe zullen kunnen leiden dat
verzekeraars op korte termijn meer winst maken en de burger er in die
periode weinig van zal merken.
II Reactie van de Staatssecretaris van Justitie
De brief van 15 mei 2009 over de uitvoering van motie-Van VroonhovenKok c.s. betreffende de premiestelling van rechtsbijstandverzekeringen
(TK 2008–2009, 31 753, nr. 13) heeft geleid tot een aantal vragen bij de
Vaste Kamercommissie, die ik in het hiernavolgende graag beantwoord.
De leden van de CDA-fractie merken op dat in de brief is gesteld dat niet
op voorhand is in te schatten wat de economische consequenties zijn van
het kabinetsbesluit om de competentiegrens te verhogen. Dit leidt tot de
vraag hoe deze stellingname zich verhoudt tot het onderzoek van het SEO
«Het proces als domein, over de effecten van het procesmonopolie in de
advocatuur». In dit laatste onderzoek wordt juist gesteld dat een scherpe
concurrentie leidt tot lagere premies en betere kwaliteit, aldus de leden
van de CDA-fractie.
In het door de leden van de CDA-fractie aangehaalde SEO-rapport wordt
gemeld dat de mate waarin de kosten voor de verzekeraars zullen dalen
sterkt afhangt met wat men nu «te veel betaalt». Verzekeraars besteden
thans zaken zowel uit aan netwerkadvocaten (preferred suppliers)
waarmee afspraken zijn gemaakt over de overdracht van zaken en de
kosten daarvan, als aan overige advocaten. In het SEO-onderzoek is een
steekproef genomen uit de populatie van rechtsbijstandverzekeraars en
op basis daarvan een indicatie van de prijsverschillen afgeleid.
Prijsverschillen procespraktijk voor rechtsbijstandverzekeraars (naar soort
dienstverlener).

1

Interne jurist
netwerkadvocaat
Overige advocaten
Percentage uitbesteden van het
totale aantal zaken

Gemiddelde

Minimum

Maximum

100%
215%
400%

–
117%
200%

–
320%
1 018%

9%

3%

20%

Bron: Het proces als domein – over de effecten van het procesmonopolie van de advocatuur
(SEO-rapport 846, 2005).
1
Waaronder ook een advocaat in loondienst van de rechtsbijstandverzekeraar.

1
B. Baarsma en F. Felsö – Een economische
blik op het procesmonopolie van de
advocatuur, ESB, 10 maart 2006.

Zoals blijkt uit bovenstaande tabel bestaan er ruime bandbreedtes tussen
de opgegeven gemiddelden wat erop wijst dat er grote verschillen
bestaan tussen verzekeraars onderling, maar ook tussen de verschillende
soorten zaken die verzekeraars uitbesteden. Gemiddeld lijkt het uitbesteden aan een netwerkadvocaat op uurbasis tweemaal zo duur als een
jurist of advocaat in loondienst en het uitbesteden aan een andere advocaat viermaal zo duur. Volgens het SEO verschillen rechtsbijstandverzekeraars ook in sterke mate van elkaar wat betreft de uitbesteding. Er zijn
verzekeraars die enkele procenten uitbesteden in verband met de
verplichte procesvertegenwoordiging, maar er zijn ook – voornamelijk
kleinere – verzekeraars die wel 20 procent van de zaken uitbesteden.1
Overigens vloeit de uitbesteding van zaken niet alleen maar voort uit de
verplichte procesvertegenwoordiging, maar kan deze ook gelegen zijn aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

6

gebrek aan bepaalde expertise of capaciteitsproblemen bij de verzekeraar.
In de door het SEO onderzochte periode (2003) werden door de verzekeraars bijna 20 000 zaken uitbesteed aan de advocatuur. Dit aantal bedroeg
slechts een klein deel (6.7%) van het totale aantal zaken (bijna 298 000) dat
in dat jaar door de verzekeraars werd behandeld. Het SEO meent dat door
openstelling van het procesmonopolie de premies kunnen dalen. De door
de Orde van Advocaten opgestelde toelatingseisen in combinatie met het
procesmonopolie zouden een meer gediversifieerd aanbod van procesvertegenwoordiging in de weg staan, waardoor concurrentie op de markt
voor juridische bijstand geen drukkend effect heeft op de prijsstelling van
advocaten. Het SEO stelt verder dat het grootste voordeel voor de verzekeraars valt te verwachten van een combinatie van aanpassing (sterke
vereenvoudiging) van het procesrecht en de afschaffing van de verplichte
procesvertegenwoordiging. Deze maatregelen leiden volgens het SEO tot
een efficiëntere, eenvoudigere en goedkopere rechtsspraak. Gelet op de
bevindingen van het SEO is het op zichzelf voorstelbaar dat de kostprijs
van de rechtsbijstandverzekeraars enigzins zal dalen, omdat door de
competentieverhoging de verzekeraar minder een beroep hoeft te doen
op vrije gevestigde advocaten. Hierbij moet wel worden aangetekend dat
met de te eenzijdige focus op dit aspect mogelijke andere factoren van de
competentieverhoging onvoldoende op hun waarde worden geschat. In
dit verband is in de brief bijvoorbeeld genoemd dat uitbesteding niet
alleen samenhangt met de verplichte procesvertegenwoordiging, maar
ook met het specialisme dat advocaten in huis hebben. In de praktijk
bieden rechtsbijstandverzekeraars in alle gevallen eerstelijnsrechtshulp.
Wanneer een zaak niet onder de dekking van de verzekering valt (bijvoorbeeld echtscheidingen en strafzaken), wordt doorverwezen naar andere
juridische dienstverleners. Valt een zaak wel onder de dekking, dan
verleent de verzekeraar zelf tweedelijnsrechtshulp. Veel zaken (zoals
verkeer- en letselzaken) worden geregeld zonder dat er een gerechtelijke
procedure nodig is. In andere zaken (zoals bestuurszaken) is in de regel
wel een procedure nodig. Op het geheel van de zaken die bij rechtsbijstandverzekeraars binnenkomen, vereist 3 tot 5% verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat. Volgens gegevens van het Verbond
van Verzekeraars hebben rechtsbijstandverzekeraars in 2008 in totaal
33 108 opdrachten verstrekt aan advocaten. De advocaatkosten hiervoor
bedroegen in 2008 naar schatting € 96 mln. Onder externe advocaatkosten wordt verstaan: de kosten die een advocaat doorgaans declareert,
zoals het honorarium, kantoorkosten, verschotten (bijvoorbeeld de betaling van het aan een gerechtelijke instantie ten behoeve van een gerechtelijke procedure verschuldigde griffiegeld, gerechtsdeurwaarderkosten) en
BTW. Uit een grove schatting van het Verbond van verzekeraars blijkt dat
ongeveer 2 000 aan advocaten uitbestede zaken een belang vertegenwoordigden tussen de € 5 000 en € 25 000. Dit betekent dat ongeveer
0,3% van het totale aantal zaken van rechtsbijstandverzekeraars bij verhoging van de competentiegrens niet per se door een advocaat behandeld
hoeft te worden voor zover wordt aangenomen dat wordt uitbesteed
vanwege de verplichte procesvertegenwoordiging. De praktijk leert – zoals
hier voor reeds is aangegeven – dat er ook nog andere redenen zijn.
Dit alles leidt tot de verwachting dat de verhoging van de competentiegrens waarschijnlijk slechts een beperkt prijsdrukkend effect zal hebben.
Voorts stellen de leden van de CDA-fractie enkele andere vragen over de
werking van de markt van rechtsbijstandverzekeringen als onderdeel van
de schadeverzekeringsmarkt. Deze leden wijzen er allereerst op dat de
regering kennelijk geen moeite heeft met haar conclusie dat de concurrentie op de schadeverzekeringsmarkt zich niet zozeer zal richten op kwaliteit, maar eerder op prijs. Op basis hiervan vragen deze leden of de regering de visie van deze leden deelt dat de kansen die de gewijzigde
regelgeving biedt, zich niet alleen in prijs maar ook in de kwaliteit zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

7

moeten openbaren. Hierop aansluitend vragen deze leden hoe de regering
dit denkt te kunnen stimuleren of bewerkstellingen.
De vooral technische constatering dat rechtsbijstandverzekering geen
afzonderlijke markt is, maar deel uitmaakt van de schadeverzekeringsmarkt is mede ontleend aan de Monitor Financiële sector 2003 en 2004
van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Dat geldt ook voor de
constatering dat concurrentie in die markt zich niet zozeer richt op kwaliteit, maar eerder op prijs. Ter verdere toelichting kan dienen dat de kwaliteit van de dienstverlening van een rechtsbijstandverzekering door particulieren veelal lastig te beoordelen is. Vaak is sprake van een discrepantie
tussen het kennisniveau van de verzekerde en dat van de verzekeraar.
Kenmerkend voor de verlening van rechtsbijstand is bovendien dat het
geen «confectiepak» is, maar maatwerk dat aan de vraagstelling van de
individuele verzekerde moet worden aangepast. Bijvoorbeeld omdat de
tegenpartij en de rechter onzekere factoren zijn, waarvan de invloed op
voorhand moeilijk is in te schatten. Rechtsbijstandverzekeraars beschikken
over juridische kennis waarover de verzekerde niet beschikt. Het gebrek
aan juridische kennis is immers veelal juist de reden dat men een rechtsbijstandverzekering afsluit. De verschillen in kennis leiden ertoe dat de
consument vaak moeilijk kan toetsen of de geboden kwaliteit goed is en of
de prijs-kwaliteitverhouding van de polis in balans is. Omgekeerd gelden
voor verzekeraars de corrigerende effecten van het reputatiemechanisme.
Een gedurende vele jaren opgebouwde reputatie van een rechtsbijstandverzekeraar is een belangrijke prikkel om goede dienstverlening tegen
redelijke kosten te blijven bieden en af te zien van uitsluitend korte winst.
Verzekerden die niet tevreden zijn kunnen hun zaak voorleggen aan het
Klachteninstituut financiële dienstverlening (Kifid). Verder krijgen consumenten door de groei van de informatie- en communicatietechnologie
steeds meer toegang tot kennis die voorheen tot de exclusieve expertise
van rechtsbijstandverleners behoorde. Via vergelijkingsites op internet en
periodieke onderzoeken van de Consumentenbond kunnen consumenten
eenvoudig een globaal beeld krijgen van de prijs-kwaliteitverhouding en
de consumentenwaardering. Informatie ter beschikking gesteld door
belangenorganisaties zoals de Consumentenbond en consumententelevisieprogramma’s (In je recht, De Rijdende rechter, Radar e.d.) leiden er
verder toe dat er sprake is van toenemend inzicht in de juridische dienstverlening. Ook deze ontwikkeling dwingt verzekeraars bij de les te blijven
en te investeren in de kwaliteit van de dienstverlening.
Naar aanleiding van de constatering dat geen grote effecten moeten
worden verwacht van de verhoging van de competentiegrens in termen
van kwaliteitsverbetering en prijsverlaging van de premie, vragen de
leden van de CDA-fractie of de regering accepteert dat de verzekeraars
hun maatschappelijke rol niet hoeven te spelen. En zo nee, welke maatregelen de regering zal treffen om burgers alsnog te laten meeprofiteren
van de commerciële kansen die de overheid de verzekeraars biedt. Voorts
vragen deze leden ook of de regering bereid is om hierover in gesprek te
treden met het Verbond van Verzekeraars.
Mij zijn geen signalen bekend dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen onvoldoende werkt. Dat beeld komt evenmin naar voren uit onderzoeken van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Daarbij zij opgemerkt
dat niet gedeeld wordt de suggestie in de vraagstelling dat verzekeraars
de markt misbruiken, door een prijsvoordeel niet ten gunste te laten
komen van de consument. Vastgesteld moet worden dat er in zijn algemeenheid geen morele verplichting bestaat voor de verzekeraar een eventueel te behalen financiële voordeel te vertalen in kwaliteitsverbetering
van de geboden dienst of in prijsverlaging van de premie. Een dergelijke
verplichting ligt feitelijk wel opgesloten in de werking van de markt. Verzekeraars moeten zich in deze concurrerende markt namelijk onderscheiden
op prijs en kwaliteit om hun marktaandeel te behouden. Het mechanisme

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

8

leidt ertoe dat eventuele prijsvoordelen al snel worden doorvertaald in
een lagere prijs of een betere kwaliteit. Een verzekeraar die een substantieel hogere premie vraagt dan andere maatschappijen of structureel
slechte diensten levert, wordt al snel door de markt afgestraft.
Als het gaat om de maatschappelijke rol die verzekeraars hebben, dan kan
worden onderkend dat zij een grote hoeveelheid mensen en bedrijven
gemakkelijke toegang tot het recht verschaffen. Deze rechtsbijstand kent
een vaste prijs. Wanneer men verzekerd is en men heeft een geschil dan
kan men een beroep doen op rechtsbijstand zonder dat bovenop de
premie nog extra kosten moeten worden gemaakt. Uit onderzoek blijkt dat
particulieren die niet voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking
komen, belemmeringen ervaren bij het vinden van een geschikte advocaat.1 Ook klagen zij over de prijs en onduidelijkheid van declaraties.
Illustratief is bovendien dat rechtsbijstandverzekeraars verzekerden
werven juist op de negatieve aspecten die verbonden zijn aan de publieke
beeldvorming van de advocaat: hoge en onvoorspelbare kosten. Gelet op
de toename van het aantal verkochte polissen wegen de nadelen van die
kosten kennelijk zwaarder dan de beperkingen die inherent zijn aan een
rechtsbijstandverzekering. Tegen deze achtergrond hebben rechtsbijstandverzekeraars een maatschappelijke functie in die zin dat zij de drempel
voor de toegang tot een rechtsbijstandverlener verlagen. Uit onderzoek
van het Centrum voor verzekeringsstatistiek komt naar voren dat verandering in de persoonlijke levenssituatie – de gezinssituatie of de aankoop
van een huis – de meest genoemde aanleiding is om een rechtsbijstandverzekering af te sluiten.2 Het bieden van zekerheid op goede en goedkope juridische hulp, is de belangrijkste reden. Eenmaal in het bezit van
een polis zegt negentig procent van de verzekerden het (zeer) waarschijnlijk te vinden de verzekering te verlengen. Ook raadt een meerderheid een
rechtsbijstandverzekering aan bij familie of vrienden. Consumenten
schatten de deskundigheid van juristen van rechtsbijstandverzekeraars
even hoog in als die van andere juridische dienstverleners en noemen
vooral de lagere kosten als onderscheidend kenmerk.
De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de wenselijkheid die uit de
motie-Van Vroonhoven-Kok c.s. blijkt, namelijk dat de verhoging van de
competentiegrens van de kantonrechter zich zou moeten vertalen in een
daling van de premies van rechtsbijstandverzekeringen. In dit verband
zetten deze leden vraagtekens bij de opmerking van het kabinet dat
vanwege het claimgedrag van verzekerden er geen sprake zal zijn van een
relatief groter rendement. Deze leden vragen daarom nadere uitleg over
het verband tussen een groeiende markt en het claimgedrag van verzekerden.
De markt van rechtsbijstandverzekeringen groeit nog steeds, zij het
minder snel dan een aantal jaren geleden. Een direct verband tussen het
claimgedrag van verzekerden en groei van de markt ligt genuanceerder
dan wel verondersteld. Uit onderzoek blijkt dat over een langere termijn
beschouwd de claimfrequentie (het percentage verzekerden dat jaarlijks
een beroep doet op zijn rechtsbijstandverzekering) redelijk stabiel is.
Jaar

Claimfrequentie gezinspolis

2005
2006
2007
2008

13%
12%
12%
12%

1

Het rapport «Toegang tot advocaten. Een
kwalitatief onderzoek naar belemmeringen in
de toegang tot advocaten voor betalende
particulieren en MKB-bedrijven.» Rijksuniversiteit Groningen, oktober 2009.
2
Centrum voor verzekeringsstatistiek, 2008.

Bron: Verzekerd van Cijfers 2009, Bond van Verzekeraars

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

9

De vraag naar rechtsbijstand beweegt echter wel mee met maatschappelijke ontwikkelingen zoals de kredietcrisis. Uit onderstaande tabel blijkt dat
het aantal arbeidszaken momenteel een sterke stijging vertoont.
Beroep op rechtsbijstandpolis (percentage van het totale aantal meldingen)
Jaar

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*

Arbeidszaken

Letselzaken

Overige
zaken

Verkeerszaken

14%
16%
19%
22%
23%
22%
20%
18%
19%
25%

7%
7%
7%
8%
7%
7%
8%
8%
7%
7%

33%
35%
34%
35%
36%
38%
41%
42%
44%
42%

45%
42%
41%
36%
33%
32%
32%
33%
29%
27%

Bron: Verbond van Verzekeraars
* Eerste halfjaar 2009.

Door het Verbond van Verzekeraars wordt gemeld dat zij sinds de kredietcrisis een sterke toename registeren in telefonische verzoeken om advies
en informatie. Het gaat daarbij vooral om zaken die direct te maken
hebben met de effecten van de crisis (Icesave en DSB, hypotheken, faillissementen, sociale plannen e.d.). Het Verbond van Verzekeraars schat dat
het om circa 400 000 telefonische adviesverzoeken gaat.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het kabinet verwijst naar
literatuur die erop wijst dat het aantal claims per 100 polissen gelijk bleef
in de periode dat het aantal verzekeringspolissen aanzienlijk steeg. Deze
laatste constatering lijkt de leden van de PvdA-fractie tegenstrijdig te zijn
met de constatering daarvoor, waarin juist wel een verband lijkt te worden
gelegd tussen een groeiende markt en claimgedrag.
In de literatuur worden beide redeneringen gevolgd. Rechtsbijstand wordt
door veel schrijvers vaak gezien als een instrument dat bijdraagt aan
ordening van de samenleving. Daarbij geldt dat rechtsbijstand (toegang
tot rechter) dikwijls een middel is om toegang tot andere schaarse voorzieningen te verkrijgen. Van het kunnen beschikken over rechtsbijstand
gaat bovendien een zekere preventie uit. Als men weet dat de wederpartij
niet vanwege de kosten hoeft af te zien van een procedure zal men eerder
afzien van contractbreuk of het onrechtmatig berokkenen van schade. En
als onheil toch geschiedt, zal dezelfde wetenschap partijen eerder tot een
minnelijke schikking bewegen. In die zin is rechtsbijstand een instrument
om zich tegen potentiële risico’s – schade en de omvang van eventuele
schade – te wapenen. Een rechtsbijstandverzekering verlaagt de financiële
toegangsdrempel tot rechtsbijstand.
Om die reden zal zijn kosten-batenafweging eerder positief uitvallen.
Zoals onderstaande tabel laat zien, blijven mensen (met een probleem)
met een gezinspolis inderdaad minder vaak passief en doen ze vaker een
beroep op rechtshulp.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

10

Bezit gezinspolis rechtsbijstandverzekering, reactiepatroon in %
In bezit gezinspolis

Passieven

Doe-hetzelvers

Rechtshulpgebruikers

Aantal
Problemen

6,0
7,5
4,8

42,0
47,4+
37,7-

52,0
45,157,5+

2 234
1 000
1 234

Totaal
Nee
Ja

+/- Het desbetreffende percentage is significant hoger dan wel lager dan het gemiddelde van de
kolom.
Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.

Mensen die verwachten een zeker risico op schade te lopen zullen veelal
proberen hun positie te versterken ten opzichte van degenen die schade
kunnen toebrengen. In deze lijn valt te verwachten dat zij vaker een rechtsbijstandverzekering zullen afsluiten. In de Geschilbeslechtingsdelta 2009 is
nagegaan of verzekerden en onverzekerden in dezelfde mate met (potentieel) juridische problemen te maken krijgen. Zoals blijkt uit onderstaande
tabel krijgen verzekerden meer problemen dan onverzekerden. Dit wijst er
op dat mensen die zich ervan bewust zijn dat ze een groter risico lopen op
het ontstaan van problemen, zich eerder verzekeren en dat polishouders
een probleemgeladen situatie eerder tot een probleem laten escaleren,
omdat ze zich verzekerd weten van rechtsbijstand.
Frequentie van problemen, een vergelijking van respondenten met en zonder
gezinspolis
Laag inkomen

Midden
inkomen

Verzekerd

Ja

Nee

Ja

Probleemfrequentie

2,24

2,04

1,91

Hoog inkomen

Totaal

Nee

Ja

Nee

Ja

Nee

1,74

2,13

1,83

1,97

1,78

Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.

1

B. Niemeijer en P. van Wijck – Met recht
risico’s reduceren, in B en M, 2007. nr. 34.
66% van de verzekerden noemt «uit
voorzorg/voor alle zekerheid» als belangrijkste
reden voor het afsluiten van een rechtsbijstandverzekering. Bron: Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2008, pagina 38.

2

Omgekeerd hebben ook potentiële veroorzakers van schade een prikkel
zich te wapenen tegen mensen die schade op hen willen verhalen. Ook
voor hen neemt het belang van een rechtsbijstandverzekering toe. Bovendien krijgen zij een prikkel om (meer) maatregelen te nemen ter verkleining van de kans op het toebrengen van schade (nadeel) aan derden, of
afzien van handelingen die derden kunnen benadelen. Verder lijkt het
aannemelijk dat men meer zal trachten zich «juridisch in te dekken». Door
Niemeijer en Van Wijck is onderzocht hoe de determinanten van risicoacceptatie zich ontwikkelen.1 Op basis daarvan constateren zij dat sprake is
van een afnemende acceptatie van risico’s. Zowel op civielals bestuursrechtelijk gebied signaleren zij gedragspatronen die duiden op een afnemende acceptatie van risico’s.
Wanneer mensen in afnemende mate accepteren dat ze risico’s lopen,
leidt dat naar verwachting tot een toename van het aantal rechtsbijstandverzekeringen. In de praktijk blijkt dit aantal inderdaad te groeien. Volgens
cijfers van het Verbond van Verzekeraars is het aantal gezinspolissen
gestegen van 1,3 miljoen in 2002 naar 2,2 miljoen in 2008, een stijging
met 67%. Het aantal verkeerspolissen is in diezelfde periode met 12%
afgenomen van 1,6 miljoen naar 1,4 miljoen. Deze groei hoeft overigens
niet alleen voort te vloeien uit de afnemende acceptatie van risico’s. Ook
de marketinginspanningen van de verzekeraars kunnen een rol spelen.2
De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de stelling van het kabinet
dat de premiestelling afhankelijk is van meerdere factoren en vinden de
schets van deze factoren helder. Op één punt wensen zij nog nadere
uitleg. En dat betreft de vraag of de verhoging van de competentiegrens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

11

leidt tot een lager beroep op rechtsbijstand dan voorheen. Deze leden
vragen hoe groot dit effect wordt geschat. Voorts vragen de leden van de
PvdA-fractie of een indicatie kan worden gegeven bij hoeveel van de
zaken die nu voor de kantonrechter komen rechtsbijstandverzekeraars de
kosten van hun verzekerden vergoeden.
Het Verbond van Verzekeraars heeft mij gemeld dat rechtsbijstandverzekeraars thans jaarlijks ongeveer 380 000 verzoeken om rechtsbijstand behandelen. De verzekeraars schatten globaal in (er zijn geen exacte cijfers
voorhanden) dat circa 5 tot 10% van deze verzoeken voor de kantonrechter komen. Een belangrijk deel hiervan betreft arbeidszaken.
De leden van de PvdA-fractie verzoeken om toelichting op de portee van
de stelling van het kabinet dat rechtsbijstandverzekeringen geen afzonderlijke markt vormen maar onderdeel vormen van de schadeverzekeringsmarkt. Daarnaast vragen zij het kabinet of zij binnen het kader van de
schadeverzekeringsmarkt vormen van verzekering ziet of een ander
aanbod van rechtsbijstand waarneemt die substituten vormen voor
rechtsbijstandverzekeringen. Zo ja, dan willen deze leden graag weten
welke verzekeringen dit zijn. De verzekeringsmarkt voor consumenten
bestaat ruwweg uit drie afzonderlijke deelmarkten: schade-, pensioen- en
levensverzekeringen (het onderscheid tussen de leven- en de pensioenmarkt is niet altijd even duidelijk).
Zoals in de brief van 15 mei 2009 aangegeven maken rechtsbijstandverzekeringen deel uit van de brede schadeverzekeringsmarkt. Deze markt
bestaat onder andere uit verzekeringen voor motorrijtuigen, aansprakelijkheid, hulpverlening en diverse geldelijke verliezen. De markt voor schadeverzekeringen is sterk concurrerend. Er zijn veel aanbieders, de toetredingsdrempels tot deze markt zijn relatief laag en het is voor verzekerden
eenvoudig van verzekeraar te wijzigen.
Gevraagd naar andere verzekeringen die componenten van rechtsbijstand
bevatten, kunnen worden genoemd: de Wettelijke aansprakelijkheidsverzekeringen van motorrijtuigen (verkeersaansprakelijkheid),
aansprakelijkheids- en beroepsaansprakelijkheidsverzekeringen, ziekteverzuimverzekeringen. Daarnaast zijn er verzekeringen die bij schade uitkeren
en vervolgens de uitgekeerde schade civielrechtelijke proberen te
verhalen op de veroorzaker(s) van de schade.
Kenmerkend voor de rechtsbijstandverzekering is dat de schadebehandeling vrijwel altijd in natura gebeurt (het behandelen van juridisch geschil).
Op het vlak van het volume en de kennisintensiteit van het juridische
apparaat, onderscheidt de rechtsbijstandverzekeraar zich duidelijk ten
opzichte van andere schadeverzekeraars. Dit verklaart wellicht dat rechtsbijstandverzekeraars zich meer als een juridische dienstverlener associëren dan als verzekeraar.
De leden van de PvdA-fractie wijzen op een passage in de brief waarin
wordt gesteld dat het speelveld waarop de rechtsbijstandverzekeringen
moeten concurreren groter wordt ten gevolge van het feit dat ook andere
partijen rechtsbijstand bieden. Deze leden vragen dit toe te lichten.
Terecht wijzen de leden van de PvdA-fractie op een passage die wellicht
verkeerd begrepen kan worden. Bedoeld is de rechtsbijstand die onder
andere door vakbonden en consumentenorganisatie aan leden wordt
geboden. In het lidmaatschap van FNV en CNV is een voorziening voor
rechtsbijstand inbegrepen. Van belang is dat de contributiebetalingen ten
behoeve van de vakbond voor een deel financieel door de werkgever
fiscaalvriendelijk kunnen worden gecompenseerd. Waardoor per saldo
netto de kosten van het lidmaatschap relatief laag zijn. Voor de vakbonden
geldt bovendien – evenals voor veel andere ledenorganisaties – dat er
doorgaans een zekere parallelliteit van belangen is. Zij hebben vooral
belang bij een goede oplossing voor het juridische probleem van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

12

individuele lid. Gelet op deze aspecten kunnen deze ledenorganisaties als
een concurrent van de rechtsbijstandverzekeraars worden gezien.
De leden van de PvdA-fractie begrijpen wel dat vakbonden als een dergelijke andere partij kunnen worden gekenmerkt. Het is deze leden niet
bekend dat vakbonden op grotere schaal rechtsbijstand zijn of willen gaan
aanbieden. Daarom verzoeken deze leden het kabinet hierop in te gaan en
tevens aan te geven op welke wijze de activiteit van vakbonden op het
gebied van rechtsbijstand een groter prijsdrukkend effect heeft dan voorheen.
Het is juist dat ook vakbonden rechtsbijstand bieden. Mij zijn geen exacte
cijfers bekend over het marktaandeel van vakbonden in de markt van
rechtsbijstandverzekeringen. Wel blijkt uit onderstaande tabel dat
vakbonden frequent door mensen met een juridisch probleem worden
geraadpleegd.
Deskundige personen/organisaties die zijn benaderd voor advies of hulp (N=1 161)
Benaderd als

1 Sociaal raadsman/vrouw
2 Maatschappelijk werk
3 Bureau voor Rechtshulp
4 Het Juridisch Loket
5 Wets- of rechtswinkel
6 Vakbond, beroepsvereniging
7 Vereniging Eigen Huis
8 Consumentenvereniging
9 Televisieprogramma (bijv. Kassa, Radar)
10 Telefonische helpdesk Consuwijzer
11 Rechtskundig adviseur/adviesbureau
12 Rechtsbijstandverzekering
13 Andere verzekering
14 Branche-organisatie (bijv. ANVR)
15 Schuldhulpverleningsorganisatie
16 Advocaat
17 Notaris
18 Ombudsman (Nationale, lokale, anders)
19 Politie
20 Kerkelijke organisatie
21 Politicus, politieke partij
22 Andere deskundige
Totaal benaderd

Totaal

1e

2e

3e

4e e.v.

Aantal

%

36
43
39
43
34
133
50
28
22
5
32
132
21
11
5
75
27
9
88
10
19
299

20
36
36
28
26
31
18
12
15
1
26
59
15
8
4
81
19
7
30
1
9
96

13
18
19
19
17
24
11
5
7
5
15
38
4
3
7
52
15
6
14
4
10
57

11
17
16
15
17
25
8
9
4
10
18
42
6
9
9
73
12
6
28
6
7
34

80
114
110
105
94
213
87
54
48
21
91
271
46
31
25
281
73
28
160
21
45
486

3,2
4,6
4,4
4,2
3,8
8,6
3,5
2,2
1,9
0,8
3,7
10,9
1,9
1,2
1,0
11,3
2,9
1,1
6,4
0,8
1,8
19,6

1 161

578

363

382

2 484

100,0

Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.

Uit de Geschilbeslechtingsdelta 2009 blijkt ook dat vakbondsleden
frequenter een beroep op rechtsbijstand doen bij probleem arbeidskwestie, dan niet-leden.
Lidmaatschap vakbond, reactiepatroon in %
Lidmaatschap vakbond

Passieven

Doe-hetzelvers

Rechtshulpgebruikers

Aantal
problemen

Totaal

6,0

42,0

52,0

2 234

Probleem op/met werk, lid
Probleem op/met werk, geen
lid
Ander type probleem, lid
Ander type probleem, geen lid

7,0

18,9-

74,1+

185

8,0
3,5
6,1

40,6
41,5
46,3+

51,4
55,0
47,6-

401
453
1 195

Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

13

Bovenstaande tabel laat zien dat het effect van het vakbondslidmaatschap
niet geheel beperkt is tot arbeidskwesties. Ook bij andersoortige
problemen zijn vakbondsleden vaker geneigd om in actie te komen en
rechtshulp in te schakelen dan niet-leden. Blijkbaar zijn de mensen die
vakbondslid worden actiever en assertiever dan anderen wanneer hun
belangen op het spel staan. Overigens geldt voor de meeste arbeidskwesties geen verplichte procesvertegenwoordiging. Om die reden wordt het
prijsdrukkende effect op activiteiten van vakbonden als beperkt geschat.
De leden van de PvdA-fractie menen te mogen aannemen dat het
vanwege de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter
voor consumenten minder aantrekkelijk zal worden zich te verzekeren
voor de kosten van rechtsbijstand. Deze leden willen graag een inschatting van het kabinet hoe groot dit effect is. In dat verband vragen deze
leden of het kabinet de mening deelt dat de factor van verhoging van de
competentiegrens voor die markt ceteris paribus zal betekenen dat die
markt zal krimpen.
Theoretisch beschouwd zou de verhoging van de competentiegrens
kunnen leiden tot een geringere behoefte aan rechtsbijstandverzekeringen, omdat in minder zaken sprake is van verplichte bijstand door een
advocaat. Anderzijds kent – ondanks het streven naar deformalisering –
het civiele procesrecht nog veel voetangels en klemmen. Kennis en ervaring op het gebied van termijnen en bewijsvoering zijn dikwijls noodzakelijk om goed toegerust als procespartij te kunnen optreden. Daarbij is
vaak ook kennis van het materiële recht nodig. Een partij zonder deskundige bijstand is – zekere in complexe zaken – in het nadeel, indien de
andere partij zich (wel) door een deskundige laat bijstaan. Mede hierom
schat het Verbond van Verzekeraars in dat de consument ook in die zaken
relatief vaak gebruik zal willen maken van deskundige hulp. Daarbij komt
dat het verhoudingsgewijs gaat om een klein percentage van zaken. De
verhoging van de competentiegrens zal daarom volgens het Verbond
geen duidelijk merkbaar effect hebben op de verkoop van rechtsbijstandverzekeringen.
Verder geldt dat er nu al een groot aantal juridische geschillen zijn die
onder de competentiegrens vallen of waarvoor geen advocaat nodig is.
Desondanks bestaat ook in die zaken vaak behoefte aan juridische ondersteuning. Dit heeft deels te maken met de perceptie van de rechtzoekende.
Veel rechtzoekende beschouwen de term «juridisch» als synoniem voor
moeilijk en ingewikkeld. Door het verhogen van de competentiegrens
wordt men voor het oplossen van het conflict minder vaak gedwongen tot
het inschakelen van een advocaat. Maar zoals aangegeven moet effect
daarvan niet worden overschat.
Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie of het kabinet het effect van
deze verhoging op de markt voor rechtsbijstandverzekeringen heeft laten
doorrekenen. Een doorrekening specifiek gericht op de effecten voor de
markt voor rechtsbijstandverzekeringen heeft niet plaatsgevonden. Wel
kan ik melden dat onderzoek wordt geïnitieerd naar effecten van de
competentieverruiming op de rechtspraak, rechtzoekenden en rechtsbijstandverleners zoals de advocatuur, gerechtsdeurwaarders, incasso- en
juridische adviesbureau en rechtsbijstandverzekeraars.
De leden van de PvdA-fractie vragen verder of de regering marktpartijen,
anders dan het Verbond van Verzekeraars en de Nederlandse Mededingingsautoriteit, bij haar analyse van de markt voor rechtsbijstandverzekeringen betrokken, en of zij de mening deelt dat verzekeraars er weinig baat
bij hebben de verwachting te schetsen dat er sprake zal zijn van dalende
premies.
In het kader van de onderhavige motie is overleg gevoerd met het
Verbond van Verzekeraars, de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

14

Raad voor rechtsbijstand. Het overleg met de Raad voor rechtsbijstand
had betrekking op de toevoeging van een paragraaf aan de periodieke
Monitor gesubsidieerde rechtsbijstand waarin de ontwikkeling van de
premiestelling zal worden gevolgd. Een dergelijke paragraaf is inmiddels
opgenomen in de eind 2009 gepubliceerde Monitor gesubsidieerde
rechtsbijstand 2008. Verder is de rol van rechtsbijstandverzekeraars
uitvoerig aan de orde geweest in het Programma Duurzame en Toegankelijke rechtsbijstand ter uitvoering van de Coalitieakkoord opgenomen
taakstelling voor de gesubsidieerde rechtsbijstand. Binnen dit programma
is onder andere gekeken naar de mogelijkheden een rechtsbijstandverzekering een plaats te geven binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Eén en ander heeft geleid tot het voorstel de hogere inkomens
binnen de Wet op de rechtsbijstand uit te sluiten in civiele en bestuursrechtelijke zaken die door een rechtsbijstandverzekering kunnen worden
gedekt. Dit voorstel is niet con amore ontvangen. Ik moge hier verwijzen
naar het verslag van het Algemeen overleg met uw Kamer van
17 december 2008.1 In de opmaat hiertoe hebben praktisch alle relevante
actoren (advocatuur, rechtspraak, Raad voor rechtsbijstand, consumentenorganisaties en personen uit de wetenschap) mij hun opvattingen over de
positie van de rechtsbijstandverzekeraars indringend kenbaar gemaakt.
Daarbij ging het niet alleen over de vraag of een rechtsbijstandverzekering
een alternatief voor het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand kan zijn,
maar ook over premiestelling en kwaliteit van dienstverlening. Duidelijk is
niet alleen dat over deze vragen de opvattingen sterk uiteenlopen, maar
ook dat veel partijen er belang bij hebben de effecten van beleidsvoorstellen zwaar aan te zetten, dan wel te bagatelliseren. Dergelijk strategisch
gedrag zal ook het Verbond van Verzekeraars niet vreemd zijn. Overigens
kunnen verzekeraars er vanuit marketingoptiek en versterking van de
concurrentiepositie er wel degelijk belang bij hebben premieverlagingen
aan te kondigen.
De leden van de SP-fractie verwijzen naar gegevens van het Centrum voor
Verzekeringsstatistiek (CVS). Volgens het CVS waren er in 2007 71 verzekeringsmaatschappijen die een rechtsbijstandpolis aanboden. Deze leden
vragen of dit allemaal daadwerkelijk verzekeringsmaatschappijen zijn óf
zijn hier ook de «huismerken» rechtsbijstandverzekering, zoals die van de
HEMA, meegeteld. Voorts vragen zij of het juist is dat er slechts een
beperkt aantal afhandelaars zijn die de zaken voor de verschillende
aanbieders van rechtsbijstandverzekeringen behandelen. En zo ja, dan
willen deze leden graag weten om hoeveel afhandelaars het gaat.
Het Verbond van verzekeraars heeft mij gemeld dat er in 2007 en 2008
respectievelijk 71 en 69 verzekeringsmaatschappijen waren die een rechtsbijstandverzekering aanboden. Deze maatschappijen waren alle daadwerkelijk verzekeringsmaatschappijen die een vergunning hebben voor de
branche rechtsbijstand. Bij deze telling zijn huismerken zoals van de
HEMA (uitgevoerd door DAS) meegeteld.
Wat betreft het aantal behandelaars (juristen in dienst van rechtsbijstandverzekeraars) zijn geen recente exacte cijfers bekend. Een indicatie van het
aantal juristen werkzaam in deze branche is te vinden in de «Stand van de
advocatuur».
Verzekeraar/Stichting Rechtsbijstand
DAS Rechtsbijstand
SKR Rechtsbijstand
ARAG Rechtshulp
Achmea Rechtshulp
Univé Rechtshulp
CNV Rechtshulp

Aantal Juristen
340
279
260
233
151
25

Bron: KSU uitgeverij, Amsterdam 2009, de Stand van de advocatuur
1

Tweede Kamer 2008–2009, 31 753, nr. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

15

De leden van de SP-fractie vragen verder of het kabinet hun mening deelt
dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen grote overeenkomsten
vertoont met de markt voor autoverzekeringen. Vanuit dat perspectief
bezien vragen deze leden ten eerste wat de reactie van kabinet is op de
berichten dat na een aantal jaren van prijzenslag op de markt van autoverzekeringen, de verzekeraars zich nu richten op verhoging van de winsten
waardoor de premies met meer dan tien procent gaan stijgen. Deze leden
willen weten of het kabinet een dergelijke ontwikkeling voor de rechtsbijstandverzekeringen wenselijk acht.
De markt van rechtsbijstandverzekeringen is niet te vergelijken met die
voor autoverzekeringen. In de markt van autoverzekeringen is het in het
verleden diverse malen gebeurd dat een periode van scherpe prijsconcurrentie en verlaging van premies werd gevolgd door verhoging van de
premies. Bij rechtsbijstandverzekeringen is dat nog nooit in deze vorm
gebeurd. Het Verbond van Verzekeraars heeft mij gemeld een dergelijke
ontwikkeling ook in de nabije toekomst niet voor de hand liggend te
achten. Het Verbond wijst erop dat het premievolume van rechtsbijstandverzekeringen veel geringer is dan dat van de autoverzekeringen en daarnaast vertoont de markt van rechtsbijstandverzekeringen nog steeds een
autonome groei. Anders dan motorrijtuigenverzekeraars, die zich in een
verzadigde markt bevinden, zijn rechtsbijstandverzekeraars niet
gedwongen hun groei alleen te zoeken in het afpakken van een marktaandeel van een concurrent, maar kunnen zij nog steeds autonoom groeien.
Voorts vragen de leden van de SP-fractie wat het oordeel van het kabinet
is over de constatering dat rechtsbijstandverzekeringen bijdragen aan een
verdere juridisering van de samenleving. Het in 2002 verschenen rapport
«De toekomst van de nationale rechtsstaat» van de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)1 bevat een analyse van de invloed
van een aantal maatschappelijke ontwikkelingen op het rechtsbestel. Het
rapport noemt in het bijzonder toenemende individualisering en meer
regelgeving als oorzaak van juridisering. Veel burgers zijn mondiger
geworden en voorzien zichzelf van informatie. Zij maken zelf keuzes die ze
vroeger aan professionals overlieten. Dat uit zich in een groter beroep op
recht en rechters. Daarbij fungeert het rechtssysteem meer als laatste
middel dat een heterogeen samengestelde bevolking aan elkaar en met
elkaar verbindt. De behoefte in de samenleving voor elke situatie een
passende oplossing te bieden leidt tot meer regelgeving. De groeiende
complexiteit van de ontwikkelde en open samenleving, de doorwerking
van het Europees gemeenschapsrecht (uniformering, bevordering mededinging) en de opkomst van nieuwe maatschappelijke probleemgebieden,
zoals het milieu en technologische ontwikkelingen, leiden tot meer rechtsregels. Ook daardoor neemt juridisering toe. Kortom, de juridisering van
de samenleving wordt gevoed uit veel bronnen.

1

De toekomst van de nationale rechtsstaat,
een uitgave van de WRR, Sdu Uitgevers,
Den Haag, 2002.

De leden van de SP-fractie stellen vast dat verzekeraars weliswaar
polissen willen verkopen, maar vervolgens het gebruik ervan willen terugdringen met hogere eigen risico’s of aangescherpte no-claim regelingen.
Naar de mening van deze leden wordt op deze wijze een opwaartse prijsspiraal tot stand gebracht, die onwenselijk is. En vragen zij naar wat het
oordeel van kabinet is over deze manier van handelen van de verzekeraars.
De wijze waarop verzekeraars het gebruik van rechtsbijstand willen beïnvloeden is niet eenduidig. Er zijn rechtsbijstandverzekeraars die eigen
risico’s en no-claim regelingen gebruiken, maar er zijn ook verzekeraars
die dat juist niet doen. Ook op dit punt is er dus sprake van concurrentie
tussen verzekeraars. Voor zover verzekeraars dit soort maatregelen
toepassen, zijn deze te beschouwen als instrumenten om premieontvangsten en kosten in balans met elkaar te brengen. Het basisprincipe van
verzekeren is het afdekken van het risico van onzekere gebeurtenissen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

16

Vanwege het laagdrempelige karakter van rechtsbijstandverzekeringen
kan dat ertoe leiden dat verzekerden rechtsbijstand verlangen in zaken
met een betrekkelijk gering belang en/of weinig kans van slagen. Door
hiervoor een drempel op te werpen kan de verzekeraar premieverhogingen voorkomen. Het opwerpen van een dergelijke drempel is niet
uniek voor rechtsbijstandverzekeraars. Ook de Wet op de rechtsbijstand
kent drempels ter voorkoming van het toevoegen van een advocaat voor
bagatelzaken.
De leden van de SP-fractie stellen vast dat in de praktijk bij rechtsbijstandverzekeringen een vrije advocatenkeuze ontbreekt. De verzekeraar beslist
en staat hoogstens een keus toe uit advocaten waar prijsafspraken mee
gemaakt zijn, aldus deze leden. Naar de mening van deze leden wordt
hiermee getornd aan een belangrijk principe van de rechtsstaat.
Voorop staat dat het karakter van een verzekering automatisch beperkingen met zich mee brengt. De kosten moeten immers allemaal uit de
premie worden opgebracht en een onbeperkte keuze maakt een verzekering onbetaalbaar. Vooral met het oog op kostenbeheersing is de rechtsbijstandverzekering primair een natura verzekering. Rechtsbijstand aan
verzekerden wordt in beginsel verstrekt door juristen en advocaten in
dienst van de verzekeraar. In het laatste geval zijn verzekerden in beginsel
vrij in de keuze van een advocaat. Heeft de verzekerde geen voorkeursadvocaat, dan wordt de zaak in de regel behandeld door een advocaat in
dienst van de rechtsbijstandverzekeraars, dan wel een netwerkadvocaat.
Overigens kunnen naast de voorkeur van een verzekerde, er andere
redenen zijn waarom een rechtsbijstandverzekeraar een zaak aan een
advocaat uitbesteedt. Bijvoorbeeld bij een collectieve actie van een groot
aantal belanghebbenden of wanneer beide partijen bij dezelfde maatschappij zijn verzekerd.
Ik zie niet in dat verzekeraars aan een belangrijk principe van rechtsstaat
tornen als zij trachten verzekerden te bewegen een advocaat in dienst van
de verzekeraar in te schakelen of een advocaat van een kantoor waarmee
een prijsafspraak is gemaakt. In het kader van de Wet op de rechtsbijstand
worden komen in beginsel ook alleen advocaten voor toevoeging in
aanmerking die bij de Raad voor rechtsbijstand staan ingeschreven (art.
16 Wet op de rechtsbijstand).
De leden van de VVD-fractie zouden graag van het kabinet te horen krijgen
hoe een hogere competentiegrens ervoor kan zorgen dat er minder bij
rechtsbijstandverzekeringen geclaimd zou kunnen worden of het kabinet
het vermoeden heeft dat mensen met een rechtsbijstandverzekering
minder snel een advocaat in de hand zullen nemen. In antwoord op de
vraag van deze leden kan ik melden dat de verhoging van de competentiegrens niet tot doel heeft dat er meer wordt geclaimd, maar er wordt dan
ook niet vanuit gegaan dat de maatregel tot minder claims bij rechtsbijstandverzekeraars zal leiden.
De leden van de VVD-fractie merken op dat het kabinet van mening is dat
een belangrijk deel van de zaken tot € 25 000 niet voor de rechter zal
komen. Hoe groot is dit gedeelte is, willen deze leden graag weten.
Hoewel er geen exacte gegevens bekend zijn, blijkt uit het onderzoek
«Geschilbeslechtingsdelta» dat (potentieel) juridische problemen alom in
het dagelijks leven aanwezig zijn. Ongeveer tweederde van de Nederlandse burgers heeft de afgelopen vijf jaar te maken gehad met één of
meerdere (potentieel) civiel- of bestuursrechtelijke problemen.
Een burger met een probleem kan vele verschillende trajecten voor het
oplossen van geschillen bewandelen. In de meeste gevallen komen
mensen die een probleem hebben in actie om een oplossing te zoeken.
Ongeveer 44% van hen roept hierbij advies of hulp in van een deskundige
persoon of organisatie. Deze burgers zijn aangeduid als rechtshulpgebrui-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

17

kers. Een vrijwel even grote groep (46%) neemt het probleem zelf ter hand
en zoekt geen hulp. De resterende 10% blijft passief, zoekt geen contact
met de wederpartij en schakelt ook geen hulp in. De belangrijkste overwegingen om niets te ondernemen zijn:
– het probleem heeft zichzelf opgelost;
– heb genoeg van de hele zaak/het is niet de moeite waard door te gaan;
– er kan niets meer aan worden gedaan/weet niet wat ik nog kan doen.
Gelet op deze bevindingen is het aannemelijk dat een belangrijk deel van
de zaken tot € 25 000 niet aan de rechter worden voorgelegd. Dit kan
overigens ook zijn omdat partijen via een alternatieve routes (geschillencommissie, mediation e.d.) hun geschil oplossen.
Voorts zouden de leden van de VVD-fractie graag vernemen welk percentage van de zaken die nu voor de kantonrechter in aanmerking komen, op
alternatieve wijze wordt beslist en verder hoe hoog dit percentage is bij de
zaken die nu nog niet maar straks onder de kantonrechter gaan vallen.
Bij het Verbond van Verzekeraars zijn geen exacte cijfers bekend van alternatieve wijzen van geschillenbeslechting. Wel kan in aanvulling hierop
worden opgemerkt dat de behandeling door geschillencommissies
evenals de toepassing van mediation geleidelijk toeneemt. Ondanks dat
een aantal verzekeraars wel al een dekking voor mediation bieden, is het
aantal mediationzaken in Nederland nog relatief beperkt. Het aanpassen
van de competentiegrens leidt niet tot wijziging van de dienstverlening op
dit vlak.
De leden van de VVD-fractie refereren aan de mening van het kabinet dat
de kostenbesparingen pas op langere termijn zullen leiden tot stabilisering van de premie en aftopping van de premiestijging. De leden van de
VVD-fractie vragen of de verhoogde kosten voor de Staat door de verhoging van de competentiegrens (er zal sprake zijn van meer instroom van
zaken en minder expertise vanwege minder juridisch geschoolde rechtshulp) ertoe zullen kunnen leiden dat verzekeraars op korte termijn meer
winst maken en de burger er in die periode weinig van zal merken.
Uit informatie van het Verbond van Verzekeraars blijkt dat van het totale
aantal binnenkomende zaken de rechtsbijstandverzekeraars, na verhoging
van de competentiegrens, naar schatting 1% minder aan advocaten uitbesteden en dus meer in eigen huis gaan behandelen. Interne behandeling
kost gemiddeld minder dan externe behandeling door advocaten. Vandaar
dat de verhoging van de competentiegrens in beginsel kan leiden tot iets
lagere kosten voor de rechtsbijstandverzekeraars.
De kosten worden echter beïnvloed door een groot aantal factoren en een
deel daarvan kunnen juist leiden tot een verhoging van de premie.
Bijvoorbeeld: sterke toename van het beroep op de polis of stijging van de
gemiddelde advocaatkosten per zaak. Ook bij verhoging van de competentiegrens worden verzekeraars geconfronteerd met aanvullende kosten
zoals griffierecht, proceskosten en kosten voor externe deskundigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 753, nr. 17

18