Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

21 501-03

Begrotingsraad

Nr. 176

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 juli 2023
Op 7 juni jl. presenteerde de Europese Commissie (de Commissie) het
voorstel voor de Europese begroting 2024.1 De komende weken wordt het
voorstel behandeld in de voorportalen van de Raad van de Europese Unie
(de Raad). Via deze brief informeer ik uw Kamer over de inhoud van het
voorstel, de gevolgen voor raming van de Nederlandse afdrachten, de
kabinetsinzet, het proces en het krachtenveld. Hiermee vervangt deze
Kamerbrief, zoals gebruikelijk, het BNC-fiche over dit voorstel. Op 7 juni
presenteerde de Commissie tevens de jaarlijkse technische
aanpassing2van het Meerjarig Financieel Kader (MFK 2021–2027), conform
artikel 4 van de MFK-verordening3. In deze brief ga ik in op de inhoud van
deze mededeling en de gevolgen ervan voor de Nederlandse
EU-afdrachten.
Samenvatting Commissievoorstel Europese begroting 2024
Het voorstel voor de Europese begroting 2024 betreft de vierde jaarbegroting binnen het huidige MFK. De Commissie stelt een totaalomvang
(inclusief speciale instrumenten) voor van 189 miljard euro aan vastleggingen; dit zijn de wettelijke (of contractuele) verplichtingen die worden
aangegaan. De betalingen – de kasuitgaven, volgend uit vastleggingen –
bedragen 143 miljard euro. In het Commissievoorstel bedraagt de
vastleggingenmarge4 circa 0,4 miljard euro en de betalingenmarge5 circa
31 miljard euro. Ter vergelijking, bij het voorstel van de jaarbegroting van
2023 was deze betalingenmarge 4,4 mld. euro. Onder de toelichting van
1

https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/annual-eu-budget/all-annualbudgets/2024_en.
2
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=COM%3A2023%3A320%3AFIN&qid=1686055129320.
3
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02020R2093-20221221.
4
De ruimte tussen het MFK-vastleggingenplafond en het in de jaarbegroting vastgestelde
vastleggingenniveau.
5
De ruimte tussen het MFK-betalingenplafond en het in de jaarbegroting vastgestelde
betalingenniveau.

kst-21501-03-176
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

1

begrotingscategorie 2 vindt u een toelichting op deze relatief hoge
betalingenmarge.
Bovenstaande bedragen zijn exclusief de middelen die vanuit het
subsidiedeel van het Europees herstelinstrument (NextGenerationEU,
NGEU) via de Europese begroting 2024 worden uitgegeven. Voor 2024
betekent dit 112 miljard aan additionele betalingen.6 Deze uitgaven
worden gefinancierd door middel van leningen die de Commissie namens
de Unie aangaat en waarvoor het mandaat in het Eigenmiddelenbesluit7 is
verleend.
De Commissie presenteert doorgaans in oktober een wijzigingsvoorstel
(Amending Letter, AL) bij het voorstel voor de begroting. Daarin actualiseert de Commissie het huidige voorstel op basis van recente ontwikkelingen. Ik zal u daarover te zijner tijd informeren. De Commissie heeft in
het voorstel reeds aangegeven dat zij in de AL onder andere terug zullen
komen op kosten voor publieke administratie.
Tevens is op 20 juni een voorstel voor een tussentijdse herziening van het
MFK gepresenteerd. Uw Kamer is hierover op hoofdlijnen geïnformeerd in
de geannoteerde agenda voor de Europese Raad (Kamerstuk 21 501-20,
nr. 1969); een BNC-fiche met een nadere appreciatie ontvangt u eind
augustus van de Minister van Buitenlandse Zaken.Dit voorstel bevat
wijzigingen voor de overige jaren van het MFK (2024–2027). U wordt
hierover op de hoogte gehouden via geannoteerde agenda’s en verslagen
van de Europese Raad en de Raad. Eventuele wijzigingen voor de
begroting van 2024 worden na een akkoord over een wijziging van het
MFK verwerkt.
De onderstaande tabel geeft een overzicht van de voorgestelde vastleggingen, betalingen en marges in totaal en per begrotingscategorie en laat
de verschillen met de begroting van 2023 zien.8 In de volgende paragrafen
wordt het Commissievoorstel per begrotingscategorie (ook wel
«Heading») van het MFK toegelicht.

6

Het herstelinstrument NGEU heeft een looptijd van drie jaar voor vastleggingen (tot en met
2023) en van zes jaar voor betalingen (uiterlijk 31 december 2026).
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32020D2053.
8
Deze getallen zijn exclusief de NGEU-middelen en exclusief bedragen voortkomend uit
decommiteringen
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

2

* Vastleggingen, wettelijke (of contractuele) verplichtingen die worden aangegaan.
** Betalingen, de kasuitgaven, volgend uit vastleggingen.

H1) Interne markt, innovatie en digitaal
Deze begrotingscategorie betreft met name investeringen op gebieden als
onderzoek en innovatie, interne markt en een digitale transformatie. Met
slimme investeringen uit deze begrotingscategorie wil de Commissie
bijdragen aan bijvoorbeeld de groene en digitale transitie. De Commissie
stelt voor deze categorie een budget voor van 21 miljard euro aan
vastleggingen en eveneens 21 miljard euro in betalingen. Dit is nagenoeg
gelijk aan de budgetten voor deze categorie in 2023. Vanuit het herstelinstrument Next Generation EU(NGEU) wordt in totaal ca. 3 miljoen euro
aan additionele betalingen toegevoegd aan deze begrotingscategorie.
Deze middelen worden ingezet voor budgetten voor onderzoek en
investeringen op de thema’s gezondheid, digitalisering en klimaat.
Het budget voor het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie neemt
ten opzichte van het vorige jaar enigszins toe tot 13 miljard euro. Het
kaderprogramma ondersteunt ook het nieuwe Union Secure Connectivity
Programme met een bedrag van 380 miljoen euro over de jaren
2023–2027. Dit programma heeft als doel te zorgen voor wereldwijde
toegang tot beveiligde satellietcommunicatiediensten. Daarnaast draagt
het Horizon Europe ook bij aan de recente European Chips Act met ca.
2 miljard euro tot en met 2027.
De Raad, het Europees Parlement (EP) en de Commissie hebben voor de
periode van het huidige MFK de politieke afspraak gemaakt dat in totaal
500 miljoen euro aan niet gebruikt budget voor vastleggingen (decomitteringen) opnieuw mag worden ingezet voor Horizon Europe. Voor 2024
wordt een bedrag van 95 miljoen toegevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

3

H2) Cohesie, veerkracht en waarden
Begrotingscategorie 2 is in omvang de grootste begrotingscategorie van
het MFK. In het voorstel van de Commissie wordt onderscheid gemaakt
tussen twee onderdelen; subcategorie 2a Economische, sociale en
territoriale cohesie en subcategorie 2b Veerkracht en waarden.
De begrotingscategorie heeft een voorgestelde omvang van
75 miljard euro in vastleggingen en 34 miljard euro in betalingen. Ten
opzichte van de Europese begroting van 2023 stijgen de vastleggingen
met 6%, terwijl de betalingen dalen met 41%.
2a Economische, sociale en territoriale cohesie
Het cohesiebeleid dat onder begrotingscategorie 2a valt wordt voornamelijk uitgevoerd door drie fondsen: het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds+ (ESF+), en het
Cohesiefonds (CF). Dit beleid heeft als doel om economische en sociale
verschillen tussen regio’s binnen de EU te verkleinen. Dit gebeurt op
verschillende terreinen; van het bijdragen aan groene huishoudens tot het
bieden van ondersteuning op de arbeidsmarkt.
In de jaarbegroting van 2024 treedt er voor dit begrotingsonderdeel ten
opzichte van 2023 een daling van het betalingen niveau van ruim 50% op.
In absolute bedragen is dit een daling van ca. 21 miljard euro. Dit zorgt
voor een ruime marge onder het betalingsplafond van het MFK voor 2024.
De Commissie geeft aan dat deze marge een onderdeel is van de
beleidscyclus van het cohesiebeleid waarbij de programma’s van MFF
2021–2027 uit de opstartfase komen maar nog niet volledig tot betaling
komen en programma’s uit vorig MFK afgerond worden. Betalingen voor
programma’s kunnen nog een aantal jaren na de bijbehorende vastleggingen worden gedaan, daardoor vinden in de huidige MFK-periode
bijvoorbeeld nog betalingen plaats die volgen uit vastleggingen uit het
vorige MFK. Op een later moment in het MFK zullen de betalingen alsnog
plaatsvinden.
2b Veerkracht en Waarden
Onder begrotingscategorie 2b vallen onder andere de programma’s die
zijn opgezet in reactie op de Covid-19-pandemie, zoals de Faciliteit voor
Herstel en Veerkracht (Recovery and Resilience Facility; RRF) en
REACT-EU. De rentebetalingen voor de leningen voor de financiering van
het Europees Herstelingstrument (NGEU) vallen ook onder deze
begrotingscategorie.
De snelle stijging van de kapitaalmarkrente heeft een significante invloed
gehad op de kosten van de leningen die zijn aangegaan onder NGEU. De
rentebetalingen die in 2024 moeten worden gedaan verdubbelen naar
verwachting ten opzichte van 2023 (van ca. 2 miljard euro naar
4 miljard euro). Deze bedragen liggen aanzienlijk hoger dan destijds bij de
vaststelling van het MFK voorzien. De Commissie stelt voor deze stijging
te financieren via de speciale instrumenten van de EU-begroting; het
Flexibiliteitsinstrument en het Single Margin Instrument. Met speciale
instrumenten kan de Commissie reageren op onvoorziene omstandigheden of in uitzonderlijke gevallen schuiven tussen begrotingscategorieën
of tussen begrotingsjaren.
Daarnaast bevat deze categorie een aantal programma’s en agentschappen ter versterking van de sociale cohesie en de waarden van de EU
zoals Erasmus+ maar ook het gezondheidsprogramma EU4Health en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

4

Mechanisme voor Civiele bescherming (Union Civil Protection
Mechanism, UCPM) vallen hieronder.
H3) Landbouw en milieu
Het herziene Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is in 2023 van
start gegaan en ook voor 2024 een prioritair beleidsonderwerp. Vanwege
de Russische invasie van Oekraïne zijn de oorspronkelijke plannen
aangepast naar REPowerEU prioriteiten en crisisinstrumenten tegen
marktverstoringen. Door de bestaande onzekerheid door de invasie is het
onduidelijk hoe lang de aangepaste plannen zich voortzetten.
De GLB omvat twee fondsen, het Europees Landbouwgarantiefonds
(ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling
(ELFPO). Het ELGF is met name bedoeld om boeren onder voorwaarden
van inkomenssteun en marktgerelateerde steun te voorzien. Het budget
voor 2024 is met 41 miljard euro in vastleggingen grotendeels gelijk aan
het budget van 2023. Het ELFPO steunt structurele veranderingen in
plattelandsgebieden, onder meer om bij te dragen aan een duurzaam
beheer van natuurlijke hulpbronnen in het kader van de groene transitie.
Het budget voor 2024 is 13 miljard euro in vastleggingen (een stijging van
1,7% ten opzichte van 2023) en 12 miljard euro in betalingen (een daling
van 20,5% ten opzichte van 2023). De daling in betalingen komt voornamelijk door de uitvoering van programma’s van de ontwikkeling van
plattelandsgebieden. Betalingen voor programma’s kunnen nog een
aantal jaar na de bijbehorende vastleggingen worden gedaan, daardoor
vinden in de huidige MFK-periode nog betalingen plaats op basis van
vastleggingen uit het vorige MFK.
Omdat de programma’s uit het vorige MFK aflopen en de nieuwe
programma’s veelal nog in de opstartfase zitten blijven de betalingen
achter.
Begrotingscategorie drie richt zich ook op het halen van de klimaatdoelen.
De volgend prioritaire onderdelen voor 2024 moeten daaraan bijdragen:
het Programma voor het Milieu en Klimaatactie (LIFE) en het Rechtvaardige Transitie Mechanisme (waaronder het Just Transistion
Mechanism; JTM) het fonds voor Rechtvaardige Transitie (Just Transition
Fund, JTF) de publieke leenfaciliteit (PSLF) en het EU-mechanisme voor
een «CO2-grensheffing» (CBAM)).
In totaal heeft de begrotingscategorie een voorgestelde omvang van
57 miljard euro in vastleggingen en 54 miljard euro in betalingen.
Daarnaast draagt het Innovatiefonds van 5 miljard euro bij aan de
prioriteiten van begrotingscategorie 3, dit wordt echter gefinancierd
buiten de begroting om met EU-ETS inkomsten. Ten opzichte van de
Europese begroting van 2023 stijgen de vastleggingen met 0,2% en dalen
de betalingen met 5,6%, met name door de hierboven beschreven daling
van de betalingen voor landbouwprogramma’s.
H4) Migratie en grensmanagement
De begrotingscategorie migratie en grensmanagement bevat alle uitgaven
die gerelateerd zijn aan het beschermen van de buitengrenzen van de EU.
Hieronder vallen bijvoorbeeld het fonds voor Geïntegreerd Grensbeheer
(Integrated Border Management Fund; IBMF) en uitgaven ter ondersteuning van de lidstaten op het gebied van asiel en migratie via het fonds
voor Asiel, Migratie en Integratie (AMIF). Het overgrote deel van de
middelen onder deze begrotingscategorie valt onder gedeeld beheer. Ook
vallen het Europese grens- en kustwachtagentschap Frontex en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

5

Europees Ondersteuningsbureau voor Asielzaken (European Asylum
Support Office; EASO) onder deze begrotingscategorie.
De Commissie geeft in het voorstel aan dat in 2024 migratie en grensbeheer een uitdaging blijft, onder andere in verband met de opvang van
vluchtelingen als gevolg van de Oekraïnecrisis. De Commissie stelt voor
2024 een budget voor van circa 4 miljard euro in vastleggingen en
3 miljard euro in betalingen. Dit betekent een stijging van zowel de
vastleggingen (4,5%) als de betalingen (7,2%) ten opzichte van de
begroting in 2023. Zo zijn de nationale werkprogramma’s van de lidstaten
recent goedgekeurd hetgeen in 2024 tot verplichtingen leidt. Ook is in het
kader van de Oekraïnecrisis de implementatietermijn voor de middelen
onder AMIF met een jaar verlengd. Verder weerspiegelt de voorgestelde
budgetstijging voor het IBMF-BMVI de hogere voorgestelde enveloppe
met name om de buitengrens van de Unie en eventuele uitbreidingen van
het Schengengebied te vergemakkelijken. Tenslotte stelt de Commissie
een budgetverhoging voor Frontex voor om de aanzienlijke uitbreiding
van het aantal FTE te financieren. Dit past in het voorstel voor het
versterken van de EU-grenzen.
H5) Veiligheid en defensie
De begrotingscategorie veiligheid en defensie is gericht op het bewaken
van de veiligheid van burgers binnen de grenzen van de Unie via het
fonds voor Interne Veiligheid (Internal Security Fund; ISF) en samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van rechtshandhaving via het
agentschap Europol. Daarnaast richt deze begrotingscategorie zich op het
ontwikkelen van defensiecapaciteiten via het Europees Defensiefonds
(European Defence Fund; EDF) en het versterken van de Europese
infrastructuur ter bevordering van militaire mobiliteit.
De Commissie stelt voor 2024 een budget voor van circa 2 miljard euro in
vastleggingen en 2 miljard euro in betalingen. Dit betekent een stijging
van zowel de vastleggingen (9%) als de betalingen (68%) ten opzichte van
de begroting in 2023. Zo stijgen de uitgaven voor het ISF en voor de
ontmanteling van nucleaire installaties in o.a. Litouwen.
In de context van de oorlog in Oekraïne heeft de Commissie twee
voorstellen gepubliceerd ter versterking van de Europese defensieindustrie: de European Defence Industry Reinforcement through common
Procurement Act (EDIRPA) en de Act in Support of Ammunition
Production (ASAP)-verordening). Deze voorstellen leiden naar
verwachting in 2024 tot uitgaven. Verder is in het Union Secure Connectivity Programme in 2023 van start gegaan wat ook in 2024 tot uitgaven
leidt. Daarom wordt voor EDIRPA en ASAP het flexibiliteitsinstrument
voor 300 miljoen euro ingezet (deze middelen waren origineel voorzien
voor EDIRPA maar worden nu tevens ingezet voor ASAP).
H6) Extern beleid
De begrotingscategorie Extern beleid omvat verschillende financieringsinstrumenten: het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en
internationale samenwerking (NDICI), het instrument voor humanitaire
hulp (HUMA), pre-toetredingssteun (IPAIII) en voor landen en gebieden
overzee (OCT). De Commissie geeft in het voorstel aan dat het externe
beleid van de Unie in 2024 vooral gericht zal zijn op de gevolgen van de
oorlog in Oekraïne en de opvang van Syrische vluchtelingen in het land
zelf en in de regio.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

6

De Commissie stelt voor deze begrotingscategorie in 2024 een budget
voor van 15,8 miljard euro in vastleggingen en 15,1 miljard euro in
betalingen voor. Dit betekent een daling van de vastleggingen (8%) en een
stijging van de betalingen (8%) ten opzichte van de begroting in 2023.
Zo stijgen de betalingen van NDICI door de voortzetting van de steun aan
Oekraïne, Moldavië en Georgië in 2024 dat via dit programma loopt. De
rentesubsidie voor de macro-financiële bijstand (MFB) aan Oekraïne9,
wordt ook via NDICI gefinancierd. Voor de rentesubsidie in het kader van
MFA+ steun aan Oekraïne10 wordt een klein bedrag begroot. Het resterende benodigde bedrag wordt gefinancierd door bilaterale bijdragen van
de lidstaten11.
Daarnaast wordt steun aan de Syrische bevolking in het land zelf en in de
regio voortgezet in 2024 via NDICI en via HUMA. Specifiek voor de opvang
van vluchtelingen in Turkije stelt de Commissie voor om de NDICI cushion
(buffer voor noodsituaties) en de marge onder deze begrotingscategorie
in te zetten. De Commissie stelt voor om de vastleggingen voor het
Gemeenschappelijk Voorzieningsfonds voor extern beleid te verlagen om
te compenseren voor de eerdere verhogingen in 2021 en 2022.
H7) Administratieve uitgaven
Onder de begrotingscategorie administratieve uitgaven vallen onder
andere de personeelskosten van de Europese instellingen, de pensioenen
en de Europese scholen. Het totale budget van deze begrotingscategorie
bedraagt in het voorstel 12 miljard euro in vastleggingen en betalingen.
Ten opzichte van het jaar 2023 is dit een stijging van 5,6%. Door aanhoudende hoge inflatie en energieprijzen staan de budgetten, net als vorig
jaar, volgens de Commissie onder druk. Om te voldoen aan wettelijke en
contractuele verplichtingen, bijvoorbeeld het betalen van energierekeningen heeft de Commissie een aantal bezuinigingen doorgevoerd. Deze
bezuinigingen dekken echter de behoefte van de Commissie onvoldoende,
daarom doet de Commissie voor 177 miljoen euro een beroep op een
speciaal instrument van de EU-begroting, namelijk het Single Margin
instrument. Dit instrument maakt het mogelijk om budget te verschuiven
tussen afzonderlijke begrotingscategorieën of tussen begrotingsjaren.
Hiervan is 131 miljoen euro nodig voor administratieve uitgaven en
31 miljoen euro voor pensioenen. Met dit voorstel blijft de Commissie
binnen de principes van stabiele personeelsbezetting en de maximale 2%
toename van niet-salarisgerelateerde uitgaven.
De Commissie geeft aan dat ze zoals gebruikelijk hun aannames voor
administratieve uitgaven, met name t.o.v. inflatie, koopkracht en pensioenen zullen updaten bij de Amending Letter in oktober.
Speciale thematische instrumenten
De speciale thematische instrumenten zijn bedoeld om adequaat te
kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden gedurende een
begrotingsjaar. Deze instrumenten worden ingezet buiten de
MFK-plafonds.

9

https://open.overheid.nl/documenten/ronl-b2d4c6162916cf4ced306a4cac94765890563b5f/pdf.
file:///H:/Downloads/Kabinetsappreciatie%20Commissievoorstel%20macrofinanci%C3%ABle%20bijstand%202023%20aan%20Oekra%C3%AFne%20(4).pdf.
11
file:///H:/Downloads/Kabinetsappreciatie%20Commissievoorstel%20macrofinanci%C3%ABle%20bijstand%202023%20aan%20Oekra%C3%AFne%20(4).pdf.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

7

Het Europees Globaliseringsfonds (EGF) financiert eenmalige assistentie
in de vorm van opleiding en begeleiding naar nieuw en/of vervangend
werk voor personeel dat door grote herstructureringen als gevolg van
globalisering werkloos raakt. In 2021 is de reikwijdte van het fonds
uitgebreid, zodat ook consequenties van digitalisering, de klimaattransitie
of economische crises zoals na COVID-19 onder het fonds kunnen vallen.
Voor 2024 is 210 miljoen euro aan vastleggingen en 20 miljoen euro aan
betalingen voorzien.
De Solidariteits- en Noodhulp Reserve (SEAR) is gericht op het bieden van
hulp na grote natuurrampen en volksgezondheidscrises die vallen binnen
het EU-solidariteitsfonds (EUSF). Voor dit fonds is in 2024 1,4 miljard euro
beschikbaar in vastleggingen en betalingen, in lijn met in 2021 gemaakte
afspraken.
De Brexit Adjustment Reserve (BAR) is gericht op het verminderen van
nadelige gevolgen van Brexit in de zwaarst getroffen lidstaten en
sectoren. In 2024 is voor de BAR 2,1 miljard euro voorzien.
Flexibiliteitsinstrument
Het flexibiliteitsinstrument kan ingezet worden voor de financiering van
onvoorziene omstandigheden, zowel voor vastleggingen als betalingen,
indien er onvoldoende ruimte is onder een deelplafond voor een bepaalde
MFK-begrotingscategorie. Het beschikbare bedrag binnen dit instrument
is in 2024 circa 1 miljard euro. De commissie stelt voor om 300 mln. van
dit bedrag in te zetten voor financiering van de begrotingscategorie
veiligheid en defensie. De commissie stelt tevens voor om alle overige
middelen uit het Flexibiliteitsinstrument in te zetten voor de betaling van
rentekosten voor NGEU.
Technische aanpassing MFK
In de jaarlijkse technische aanpassing van het MFK past de Commissie,
zoals afgesproken in artikel 4 van de MFK-verordening, de plafonds van
het MFK aan op een aantal punten. Zo worden de MFK-plafonds door de
Commissie geactualiseerd met de standaard afgesproken MFK-deflator
van 2%. Dit is in de raming van de Nederlandse afdrachten reeds
verwerkt. De actualisatie van de speciale instrumenten, de boeteopbrengsten en de inzet van het enkelvoudige marge-instrument (Single
Margin Instrument; SMI) hebben gevolgen voor het
MFK-betalingenplafond. Aangezien de raming van de Nederlandse
EU-afdrachten gebaseerd is op het MFK-betalingenplafond plus de
maximale omvang van de speciale instrumenten, wijzigt dientengevolge
ook de raming van de Nederlandse EU-afdrachten.
Enkelvoudig marge-instrument (SMI)
Met het enkelvoudige marge-instrument (Single Margin Instrument; SMI)
kunnen ongebruikte vastleggingen en betalingen onder het MFK-plafond
uit het vorige begrotingsjaar worden toegevoegd aan de plafonds voor de
resterende MFK-jaren (2024–2027).
In 2022 resteerde 4 miljard euro aan betalingen onder het MFK-plafond,
wat in dit jaar een neerwaarts effect had op de uiteindelijke afdrachten
aan de EU. In de technische aanpassing van dit jaar wordt dit bedrag in
drie gelijke delen toegevoegd aan de betalingenplafonds voor de jaren
2025, 2026 en 2027, verhoogd met de in het MFK afgesproken standaarddeflator van 2%. In de onderstaande tabel is dit weergegeven. Over de
gehele MFK-periode (2021–2027) betekent dit dat de hoogte van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

8

MFK-betalingenplafond onveranderd blijft (in prijzen 2018). In de
onderstaande tabel is dit weergegeven. Deze verhoging van de
MFK-plafonds in de jaren 2025, 2026, 2027 heeft een hogere raming van
de Nederlandse bni-afdracht tot gevolg in die jaren van respectievelijk
84 miljoen euro, 85 miljoen euro en 87 miljoen euro.
Tabel 2: Inzet Single Margin Instrument (in miljoenen euro, lopende prijzen)

MFK-betalingenplafond
Inzet SMI
Nieuw betalingenplafond

2025

2026

2027

172.230
1.424
173.654

175.674
1.452
177.126

179.187
1.481
180.668

Boete-opbrengsten
In artikel 5 van de MFK-verordening is vastgelegd dat in de periode
2022–2027 jaarlijks een bedrag gelijk aan de opbrengsten uit mededingingsboetes van het jaar twee jaar geleden (voor 2024 dus de boeteopbrengsten uit 2022) toe te voegen aan de Europese begroting en de
MFK-uitgavenplafonds, voor een totaalbedrag van maximaal
11 miljard euro (in prijzen 2018 over de gehele periode). Deze
opbrengsten worden volgens een verdeelsleutel over bepaalde
MFK-programma’s verdeeld, zoals vastgelegd in Annex II van de
MFK-verordening. Voor 2022–2026 geldt hierbij een minimum van
1,5 miljard euro (prijzen 2018) en een maximum van 2 miljard euro
(prijzen 2018) per jaar. Deze afspraak is in 2021 meerjarig verwerkt in de
raming van de Nederlandse EU-afdrachten.12
De Commissie actualiseert in de technische aanpassing nu het cijfer voor
2024. Omdat de boete-opbrengsten 0,4 miljard euro in 2022 onder de
drempelwaarde lagen, wordt het MFK-plafond voor 2024 opgehoogd met
de drempelwaarde van 1,5 miljard euro in prijzen 2018. In lopende prijzen
is dit 1,7 miljard euro. In de raming van de Nederlandse EU-afdrachten
werd rekening gehouden met het maximale bedrag van 2 miljard euro.
Het gevolg hiervan is dat de raming van de bni-afdracht met
27 miljoen euro neerwaarts bijgesteld wordt.
Aanpassing van speciale instrumenten
De speciale instrumenten buiten het MFK zijn bedoeld om te reageren op
onvoorziene omstandigheden en beiden additionele flexibiliteit. In de
technische aanpassing worden de uitgavenplafonds van de speciale
instrumenten door de Commissie geactualiseerd met de standaard
afgesproken MFK-deflator van 2%. Dit is in de raming van de Nederlandse
afdrachten reeds verwerkt. Daarnaast worden eventuele onbenutte
middelen overgeheveld naar latere jaren. Uit het flexibiliteitsinstrument
wordt 830 miljoen euro aan niet ingezette middelen overgeheveld van
2022 naar 2023. Het effect op de raming van de Nederlandse bni-afdracht
hiervan is een opwaartse bijstelling van circa 49 miljoen euro. Die
onbenutte middelen zorgden eerder voor een lager dan verwachten
Nederlandse afdracht aan de EU in 2023.
Budgettaire gevolgen technische aanpassing en ontwerpbegroting 2024
De tabel hieronder geeft een overzicht van de budgettaire gevolgen van
de technische aanpassing (zoals hierboven toegelicht) en van het voorstel
voor de Europese jaarbegroting 2024. In het voorstel voor de jaarbe12

Kamerstuk 21 501-03, nr. 159.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

9

groting 2024 actualiseert de Commissie de verwachte bijdrage van het
Verenigd Koninkrijk uit hoofde van het Terugtrekkingsakkoord. Deze
bijdrage valt voor 2024 lager uit dan waar in de raming van de Nederlandse EU-afdrachten rekening mee werd gehouden. Dit heeft als gevolg
dat de raming van de Nederlandse bni-afdracht naar boven wordt
bijgesteld met 75 miljoen euro.
Korting
Ieder jaar worden de kortingen die Nederland en enkele andere lidstaten
krijgen op de bni-afdracht geactualiseerd op basis van de meest recente
deflator voor het bbp die beschikbaar is wanneer de ontwerpbegroting
wordt opgesteld, zoals vastgelegd in het Eigenmiddelenbesluit.13
Vanwege de hoge inflatie leidt dit voor Nederland net als vorig jaar tot een
hoger dan verwachte brutokorting op de bni-afdracht. Dit leidt tot een
lagere raming van de bni-afdracht van 77 miljoen euro in 2024 oplopend
tot 81 miljoen euro in 2027.
Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten
Als gevolg van de technische aanpassing, zoals hierboven toegelicht,
wijzigt de raming van de Nederlandse EU-afdrachten als volgt:
Tabel 3: Gevolgen voor de raming van de NL-afdrachten (in miljoenen euro)
2023
Technische aanpassing
Single margin instrument
Speciale instrumenten
Actualisatie boete-opbrengsten
EU-jaarbegroting 2024
Actualisatie VK-bijdrage
Actualisatie kortingcijfers
Totaal (bni-afdracht)

2024

2025

2026

2027

2028

84

85

87

75
– 77

– 78

– 80

– 81

– 84

– 29

6

5

6

– 84

49
– 27

49

De verwerking van deze mutaties vindt plaats bij de Ontwerpbegroting
2024 en de centrale ISB-ronde op Prinsjesdag 2023 van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken.
Zoals hierboven beschreven ligt het betalingenniveau in het voorstel voor
de Europese jaarbegroting 2024 aanzienlijk (ca. 30 miljard euro) onder het
maximale jaarlijkse betalingenplafond, zoals vastgelegd in het MFK. De
raming van de Nederlandse afdrachten wordt gebaseerd op dit betalingenplafond plus de maximale inzet van speciale instrumenten die boven
dit plafond worden gefinancierd. Het is nog te vroeg om te bepalen of de
huidige raming aangepast moet worden om een realistisch beeld te geven
van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting. In het najaar wordt
de Amending Letter bij het begrotingsvoorstel voor 2024 verwacht. Dit
voorstel kan nog grote impact hebben op het betalingenniveau. Daarnaast
is recent een voorstel voor de herziening van het Meerjarig Financieel
Kader14 gepubliceerd. Afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen daarover in de Raad en Europees Parlement kan dit ook nog
gevolgen hebben voor zowel het betalingenplafond als niveau in 2024.

13

De bbp-deflator betreft een indexcijfer. In 2024 is de bruto korting 17% hoger dan de in het
MFK-akkoord van 2020 vastgestelde brutokorting. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/
TXT/?uri=CELEX%3A32020D2053.
14
https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027/
documents_en.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

10

Nederlandse inzet bij de onderhandelingen over de Europese
begroting 2024
Het kabinet zet in op een prudente, realistische en moderne Europese
begroting, waarin de afspraken uit het MFK-akkoord gerespecteerd
worden. Nederland erkent de rol van de Europese begroting bij het
opvangen van de gevolgen van de Oekraïne crisis en bij het toewerken
naar een groene digitale transitie. De prioriteiten uit het Commissievoorstel komen grotendeels overeen met de inhoudelijke beleidsdoelstellingen van het kabinet.
Bij onderhandelingen over de jaarbegroting in de Raad zette Nederland in
het verleden doorgaans in op voldoende marges om te kunnen reageren
op onvoorziene omstandigheden gedurende het jaar. Nederland pleitte
daarom vaak voor een lagere begroting dan de Commissie voorstelde,
zodat de ruimte om te reageren op onvoorziene omstandigheden groter
zou zijn. Bij het onlangs gepresenteerde voorstel voor een wijziging van
het MFK zet het kabinet in op flexibilisering en herprioritering en optimaal
gebruik van alle beschikbare middelen binnen het bestaande MFK, om
een aantal uitdagingen waar de EU mee wordt geconfronteerd te kunnen
adresseren. Met die inzet dienen eventuele extra uitgaven in principe
onder het plafond en met de bestaande speciale instrumenten te worden
gedekt, daarmee ook gebruikmakend van de aanwezige marges. Daardoor
ligt het inzetten op grotere marges in de jaarbegroting 2024 minder voor
de hand. Dat betekent dat kabinet zich kan vinden in de omvang en
samenstelling van de begroting zoals voorgesteld door de Europese
Commissie en open staat voor een verhoging van het betalingenniveau.
Het kabinet is wel kritisch op de inzet van speciale instrumenten voor het
dekken van de rentekosten voor NGEU en de administratieve uitgaven,
omdat deze instrumenten alleen ingezet moeten worden als er geen
andere mogelijkheden zijn. Het kabinet zal daar bij de bespreking in de
Raad aandacht voor vragen.
Proces en krachtenveld
Conform artikel 314 het werkingsverdrag van de Europese Unie, onderhandelt de Raad eerst over een Raadspositie over de Europese begroting
2024. Naar verwachting zal de Raad halverwege juli een Raadspositie
bereiken. Het is nog onbekend wanneer het Europees Parlement (EP) een
positie zal innemen. Vervolgens dient de Raad overeenstemming te
bereiken met het EP. Hiertoe dient de jaarlijkse conciliatieperiode, die
eindigt met een Ecofin-begrotingsraad in november 2023. Daarvoor
publiceert de Europese Commissie in oktober naar verwachting nog een
wijzigingsvoorstel. Voorafgaand aan de Begrotingsraad wordt uw Kamer
geïnformeerd over dit wijzigingsvoorstel, de Nederlandse inzet voor de
Begrotingsraad en na afloop over het resultaat. De Raad stemt met
gekwalificeerde meerderheid over de EU-begroting 2024 en het EP met
gewone meerderheid.
Het krachtenveld in de Raad is doorgaans verdeeld in twee groepen
lidstaten. De netto-betalende lidstaten, waaronder Nederland, zetten in op
een prudente begroting met voldoende marges onder de MFK-plafonds.
Deze groep pleit ook voor een moderne begroting. Zoals hierboven
aangegeven zal het kabinet dit jaar minder nadruk leggen op het belang
van voldoende marges. De andere groep lidstaten pleit over het algemeen
voor een grotere begroting (met name wat betreft de betalingen) die de
plafonds van het MFK benadert. Het Europees Parlement zet normaliter in
op een begroting die volledig aansluit bij de plafonds uit het MFK, en dus
niet of zeer beperkt voorziet in marges voor onvoorziene gebeurtenissen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

11

Voor wat betreft de technische aanpassing is er geen vervolgproces. De
Commissie heeft conform artikel 4 van de MFK-verordening de Raad en
het EP geïnformeerd; zij hebben hierbij geen beslissingsbevoegdheid.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 21 501-03, nr. 176

12