Voorstel van wet tot wijziging
van de Wet arbeid
vreemdelingen

Wetsadvies

De

Adviescommissie

voor

Vreemdelingenzaken

(ACVZ)

is

een

onafhankelijk adviesorgaan dat is ingesteld bij wet. De commissie adviseert
de regering en het parlement over migratie. Zij onderzoekt beleid en
wetgeving en geeft aan waar verbeteringen mogelijk zijn. De ACVZ brengt
praktische adviezen uit die gericht zijn op het oplossen van bestaande en te
verwachten problemen.

Colofon
Wetsadvies over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid
vreemdelingen in verband met het toekomstbestendig maken van
arbeidsmigratie (Voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid
vreemdelingen)
Uitgave van de ACVZ, Den Haag, 3 maart 2020
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
Turfmarkt 147
2511 DP ’s-Gravenhage
acvz@acvz.org
www.acvz.org
Tel: 070 3704300

2

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020

1. Inleiding
Op 6 januari 2020 is het voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid
vreemdelingen (Wav) in verband met het toekomstbestendig maken van
arbeidsmigratie, alsmede het voorstel tot herziening van het Besluit
uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (BuWav) voorgelegd in een
internetconsultatie. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)
brengt hierbij ongevraagd advies uit over dit voorstel aan de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).

2. Inhoud wetsvoorstel en herziening besluit
De minister van SZW constateert dat steeds minder tewerkstellingsvergunningen (twv’s) worden afgegeven. Dat komt door de uitbreiding van
de Europese Unie (EU) en wijzigingen in het BuWav en de Regeling uitvoering
Wet arbeid vreemdelingen (RuWav), waarin een (steeds groter) aantal
uitzonderingen is opgenomen op de twv-plicht of arbeidsmarkttoets. De Wav
kent strikte afwijzingsgronden in artikel 8 waaraan bij de aanvraag van een
twv of een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (gvva) wordt
getoetst. De minister wil deze hoofdregel versoepelen, waardoor meer
vergunningen kunnen worden verleend op grond van de reguliere
aanvraagprocedure. Hij verwacht dat de hoofdregel als minder beperkend
wordt ervaren en vaker wordt toegepast als in de wet meer mogelijkheden
worden
opgenomen
om
onder
omstandigheden
een
soepelere
arbeidsmarkttoets toe te passen en de vergunning voor een langere periode
dan één jaar te verlenen. 1 De minister acht het noodzakelijk de positie van
reguliere
arbeidsmigranten
te
versterken
om
slechte
arbeidsomstandigheden, onderbetaling, illegaliteit en verdringing op de
arbeidsmarkt tegen te gaan. Daarom bevat deze wijziging van de Wav de
volgende twee maatregelen:
1. de werkgever moet het loon maandelijks, giraal betalen; en
2. er wordt een facultatieve afwijzingsgrond aan artikel 9 van de Wav
toegevoegd. Indien bij de werkgever geen economische activiteit heeft
plaatsgevonden kan een twv of een gecombineerde vergunning worden
geweigerd.
Het BuWav wordt herzien omdat een groot aantal wijzigingen en een
aanzienlijke uitbreiding van de uitzonderingen op de twv-plicht en de
arbeidsmarkttoets zijn opgenomen. Door de herstructurering van het besluit
wordt de leesbaarheid bevorderd. Gestreefd wordt naar een technische
vereenvoudiging van het besluit, zodat overzichtelijker is welk regime op
welke situatie van toepassing is.

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020

3

3. Inhoudelijke reactie
Met de voorgestelde wetswijziging wordt een deel van de wetswijzigingen uit
2014 teruggedraaid. De ACVZ staat hier positief tegenover omdat hierdoor
de afgifte van twv’s en gvva’s wordt bevorderd hetgeen recht doet aan de
ontstane krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt. De herstructurering van
het besluit bevordert de leesbaarheid ervan.
De ACVZ plaatst hierna enkele kanttekeningen bij de voorstelde
wetswijziging en herstructurering van het besluit. Daarbij geeft de ACVZ
enkele suggesties voor technische aanpassingen die in het licht van het
Europese recht ook gemaakt zouden moeten worden om te kunnen spreken
van wetgeving die arbeidsmigratie toekomstbestendig maakt.
De inhoudelijke reactie van de ACVZ betreft de volgende vier thema’s:
- Definities;
- Toetsing aanwezigheid van prioriteit genietend aanbod;
- Geldigheidsduur van gvva’s en twv’s;
- Toegang tot arbeid voor asielzoekers.
Over de voorziene wijziging in de artikelen 4, 10, 11a Wav en wijziging van
de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) heeft de ACVZ geen opmerkingen.
4. Definities
4.1 Definitie van een gecombineerde vergunning voor verblijf en
arbeid
De definitie van een gvva opgenomen in artikel 1, sub h, van de Wav j°
artikel 1 Vw 2000 sluit niet aan bij de definitie van een gecombineerde
vergunning in Richtlijn 2011/98/EU en moet daarom worden aangepast. In
artikel 1, sub h, van de Wav is bepaald dat een gecombineerde vergunning
een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is als bedoeld in artikel
14 van de Vw 2000, verleend onder de beperking ‘arbeid in loondienst’,
‘lerend werken’ of ‘seizoenarbeid’, tevens zijnde een vergunning voor het
verrichten van werkzaamheden bij een specifieke werkgever, met het
aanvullend document. In het aanvullend document kan informatie worden
opgenomen over de arbeidsrelatie van de onderdaan van een derde land
(zoals naam en adres van de werkgever, de plaats van de tewerkstelling, de
aard van het werk, de werkuren, loon). 2 De definitie van een gecombineerde
vergunning in Richtlijn 2011/98/EU is een door de autoriteiten van een
lidstaat aan een onderdaan van een derde land verstrekte verblijfsvergunning om legaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat te
verblijven met het oog op werk. 1

1

4

Artikel 2, onder c, Richtlijn 2011/98/EU.

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020

De ACVZ stelt een wetstechnische wijziging voor ter correctie van de
implementatie van de richtlijn, die goed zou passen binnen het voorliggende
voorstel. Uit jurisprudentie blijkt dat in de praktijk al wél uitgegaan wordt
van een bredere – en richtlijnconforme – definitie van de gvva. 3
Gezien het feit dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
(de Afdeling) en de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid al geruime tijd
uitgaan van een ruimer bereik van Richtlijn 2011/98/EU dan in de nationale
regelgeving staat, is met het oog op de leesbaarheid en transparantie een
technische wijziging van de definitie van de gvva in beide wetten alsmede in
het BuWav op zijn plaats.
Aanbeveling
Sluit voor de definitie van een gvva in de definitiebepalingen in de Wav en de
Vw 2000 aan bij de definitie van een ‘Single permit’ in Richtlijn 2011/98/EU,
zodat die definitie komt te luiden: “gecombineerde vergunning voor verblijf
en arbeid”: een door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan een
onderdaan van een derde land verstrekte verblijfsvergunning om legaal op
Nederlands grondgebied te verblijven met het oog op werk”.

4.2 Definitiebepaling voor het begrip ‘traject’ in het BuWav
In de Wav is geregeld dat het een werkgever verboden is om een
vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder twv of zonder
dat een vreemdeling in het bezit is van een gvva voor werkzaamheden bij
die werkgever. 4 In het ontwerpbesluit BuWav zijn uitzonderingen op dit
verbod opgenomen. In artikel 5.2 is een uitzondering opgenomen voor
internationaal handelsverkeer. In het eerste lid is bepaald dat het verbod
niet van toepassing is op de vreemdeling die werkzaamheden verricht binnen
een traject in het kader van het internationale handelsverkeer. In het
ontwerpbesluit is het begrip ‘traject’ echter niet gedefinieerd.

Aanbeveling
Neem in het BuWav een definitiebepaling op van het begrip ‘traject’.

5. Toetsing aanwezigheid van prioriteit genietend aanbod
Artikel 8, eerste lid, sub a van de Wav blijft ongewijzigd. Dat betekent dat
het een dwingende grond blijft om in geval van aanwezigheid van prioriteit
genietend aanbod de vergunning te weigeren. Op dit punt wordt dus niet

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020

5

teruggekeerd naar de situatie van voor de wetswijziging uit 2014, dus naar
het toetsen aan de beschikbaarheid van prioriteit genietend aanbod. Het
arbeidsmigratiebeleid zou flexibeler worden als ook deze aanscherping uit
2014 wordt teruggedraaid. Het zou de mogelijkheid om arbeidsmigranten in
te zetten in tekortberoepen ten goede kunnen komen. De voorgestelde
wijziging brengt met zich mee dat het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) net als voor de wetswijziging uit 2014 weer de
bewijslast krijgt om aan te tonen dat er geen prioriteit genietend aanbod
beschikbaar is.
Aanbeveling
Vervang in artikel 8, eerste lid onder a het woord ‘aanwezig’ voor
‘beschikbaar’.

De overige verschuivingen van artikel 8 naar 9 met het oog op de
beoordeling van de aanwezigheid van prioriteit genietend aanbod, komen de
ACVZ voor als zinnige aanpassingen. De ACVZ verwacht dat de facultatieve
weigeringsgronden met betrekking tot wervingsinspanningen tot een
vermindering zullen leiden van aan werkgevers opgelegde onnodige
administratieve lasten bij tekortberoepen. Het voorkomt langdurige en
kostbare wervingsprocedures terwijl bij voorbaat bekend is dat dat
nauwelijks resultaat zal hebben.
Wel vindt de ACVZ het, met het oog op de beoordeling van de aanwezigheid
van prioriteit genietend aanbod en tekortberoepen waarvoor arbeidsmigratie
een oplossing kan bieden, een gemiste kans dat hiertoe geen brede
adviescommissie wordt ingesteld. De ACVZ heeft hier eerder over
geadviseerd. 5
Aanbeveling
Wijzig artikel 8, derde lid, onder d, van de Wav zodat een uitzondering op
de dwingende weigeringsgronden in het eerste lid onder a en b geldt indien
de (nog in te stellen) Arbeidsmigratiecommissie heeft vastgesteld dat er
voor de desbetreffende arbeidsplaats geen prioriteit genietend aanbod op
de arbeidsmarkt beschikbaar is.

6. Geldigheidsduur gvva’s en twv’s
Het voorstel tot wijziging van artikel 11, eerste lid, van de Wav verlengt de
mogelijke geldigheidsduur van een gvva of twv van één naar maximaal drie
jaar. De ACVZ juicht deze wijziging toe met het oog op het beperken van
administratieve lasten en daarmee toekomstbestendig maken van de
procedures rond arbeidsmigratie.

6

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020

Het is de ACVZ onvoldoende duidelijk welk doel gediend wordt met de
bepaling die is opgenomen in het derde lid van artikel 11 van de Wav. Hierin
is de bevoegdheid gecreëerd om in sommige gevallen de geldigheidsduur te
beperken. Van die bevoegdheid is vervolgens gebruik gemaakt door de
geldigheidsduur voor gvva’s of twv’s waarvoor de aanwezigheid van prioriteit
genietend aanbod is getoetst te beperken tot twee jaar. 6 De ACVZ is positief
over de poging om werkgevers de gelegenheid te bieden vacatures te
vervullen door arbeidsmigratie. Dat is echter slechts één kant van de te
maken belangenafweging. 7 Vanuit het perspectief van de vreemdeling – die
zich inzet voor de Nederlandse economie – is drie jaar gunstiger omdat hij
of zij langer verblijfszekerheid heeft en slechts één keer een nieuwe
aanvraag hoeft in te dienen om te voldoen aan de criteria voor vrije toegang
(na 5 jaar) tot de arbeidsmarkt en desgewenst verblijf voor onbepaalde tijd
kan aanvragen. Vanuit het perspectief van de Nederlandse samenleving is
zicht op verblijf voor onbepaalde tijd van arbeidsmigranten ook gunstig. De
voorgestelde beperking tot twee jaar belemmert mogelijk de integratie van
arbeidsmigranten, omdat zij vanwege de tijdelijkheid, niet geneigd zouden
kunnen zijn meer te investeren in deelname aan de Nederlandse samenleving, onder meer door het leren van de taal.

Aanbeveling
Verleng de vergunning voor arbeidsmigratie na een volledige toets tot drie
jaar door in het ontwerpbesluit BuWav artikel 9.1 te schrappen,
dan wel
motiveer waarom in het kader van de toekomstbestendigheid van het
arbeidsmigratiebeleid het zo zal zijn dat werkgevers de regeling vaker gaan
gebruiken. Het is niet duidelijk waar deze aanname op is gebaseerd.
Monitor in hoeverre werkgevers vaker gebruik maken van de wet en laat dit
na drie jaar extern evalueren.

7. Toegang tot arbeid voor asielzoekers
De ACVZ geeft in overweging om artikel 6.2, eerste lid, sub c, BuWav te
schrappen. Daarin wordt de arbeidsduur van asielzoekers beperkt tot 24
weken in een tijdsbestek van 52 weken. Deze beperking van de arbeidsduur
is niet in overeenstemming met artikel 15 van de Opvangrichtlijn. 8 In die
richtlijn is bepaald dat een asielzoeker ten laatste negen maanden na de
datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend,
toegang moet hebben tot de arbeidsmarkt. De richtlijn biedt geen ruimte

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020

7

voor de lidstaten om de toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt in tijd
te beperken. Met het handhaven van deze tijdsbeperking schendt Nederland
de verplichting om het Unierecht correct te implementeren. Bovendien is
deze beperking nadelig voor de integratiekansen van statushouders. Zolang
zij in procedure zijn en nog geen status hebben zijn zij immers niet
aantrekkelijk voor werkgevers. Het is voor een werkgever niet lucratief om
te investeren in een vreemdeling waarvan de beschikbaarheid voor de
arbeidsmarkt in tijd beperkt is.

Aanbeveling
Maak de beperking van de beschikbaarheid voor asielzoekers voor de
arbeidsmarkt ongedaan door artikel 6.2, eerste lid, sub c, BuWav te
schrappen.

Memorie van toelichting wijziging Wav, p. 2.
Zie artikel 1 Vw 2000 j° artikel 6, eerste lid, tweede alinea van Richtlijn 2011/98/EU.
3
Zie bijvoorbeeld: -Rb. Den Haag, 27 oktober 2016, AWB 16/16918,
ECLI:NL:RBDHA:2016:13006, waarin de Staatssecretaris overwoog dat ‘een legesheffing van
€ 881,00 [voor een kennismigrant] niet in strijd [was] met artikel 10 van de Richtlijn.’ Als de
Richtlijn 2011/98 niet van toepassing was geweest op kennismigranten, dan had de
Staatssecretaris anders betoogd;
-Rb. Den Haag 26 januari 2017, nr. AWB 16/10014, ECLI:NL:RBDHA:2017:930, waarin de
rechtbank de aanvraag voor een kennismigrantenvergunning expliciet benoemd als een
aanvraag voor een gvva, een punt dat in hoger beroep bij de Afdeling niet wordt aangevallen,
Zie ABRvS 19 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3764, JV 2019/20 m.nt. T. de Lange;
-Zie verder ABRvS 20 januari 2020, waarin de vergunning onder de beperking “zoekjaar”
eveneens wordt aangemerkt als gvva.
4
Artikel 2, eerste lid, van de Wav.
5
Tijdelijke arbeidsmigratie, 2015-2035 (2009),
https://www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.nl/publicaties/publicaties/2009/2/10/ti
jdelijke-arbeidsmigratie;
Verkenning: legale kanalen arbeidsmigranten (2019),
https://www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.nl/publicaties/publicaties/2019/06/13/
legale-kanalen-arbeidsmigranten.
6
Ontwerpbesluit artikel 9.1 BuWav.
7
Zie: Verkenning Legale kanalen arbeidsmigratie, voetnoot 6.
8
Richtlijn EU 2013/33/EU.
1
2

8

Advies over voorstel van wet van de Wet arbeid vreemdelingen

ACVZ – maart 2020