..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Organisatiekosten onderwijsondersteuning
..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

Rapportage

19819

rapport
29 juli 2020

I

Inhoudsopgave
1 Inleiding ............................................................................................................................................ 3
1.1 Achtergrond ............................................................................................................................... 3
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen ...................................................................................... 4
1.3 Onderzoeksmethode................................................................................................................... 4
1.4 Inhoud rapportage ...................................................................................................................... 6
2 Afbakening organisatiekosten ......................................................................................................... 7
2.1 Organisaties ............................................................................................................................... 7
2.2 Organiserende taken................................................................................................................... 7
2.3 Typen lasten en baten................................................................................................................. 8
2.4 Bekostiging .............................................................................................................................. 10
3 Organisatiekosten bij samenwerkingsverbanden ........................................................................ 11
3.1 Organisatievorm samenwerkingsverbanden ............................................................................ 11
3.2 Uitvraag ................................................................................................................................... 13
3.3 Totale organisatiekosten .......................................................................................................... 15
3.4 Organisatiekosten voor deeltaken ............................................................................................ 18
3.5 Slotbeschouwing samenwerkingsverbanden ............................................................................ 19
4 Organisatiekosten bij schoolbesturen ........................................................................................... 21
4.1 Organisatievorm schoolbesturen passend onderwijs................................................................ 21
4.2 Uitvraag ................................................................................................................................... 22
4.3 Totale organisatiekosten .......................................................................................................... 26
4.4 Slotbeschouwing schoolbesturen ............................................................................................. 28
Bijlagen ................................................................................................................................................ 29
A Aanvullende tabellen ...................................................................................................................... 31
B Onderzoeksverantwoording .......................................................................................................... 35
B.1.1 Bruikbare respons vragenlijst en one-question survey schoolbesturen ...................... 35
B.1.2 Bruikbare responsaantallen per deelonderwerp ......................................................... 36

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

2

1

Inleiding
Naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer1 heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) in het voorjaar van 2020 een onderzoek laten uitvoeren naar de kosten die de samenwerkingsverbanden passend onderwijs en de schoolbesturen maken voor de organisatie van onderwijsondersteuning. De resultaten van het onderzoek worden meegenomen in de brede evaluatie van passend onderwijs en de verbeteragenda die daar mogelijk op volgt.
Het ministerie van OCW heeft R&C Beleidsondersteuning de opdracht voor de uitvoering van dit onderzoek gegeven. Cebeon en Regioplan, de beide partners binnen de holding R&C Beleidsondersteuning hebben daarvoor hun financiële kennis en kennis van het onderwijsveld gebundeld en het onderzoek gezamenlijk uitgevoerd.

1.1

Achtergrond
In 2014 is passend onderwijs ingevoerd met als doel om leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte
een passende plek binnen het onderwijs te bieden; regulier waar kan, speciaal waar moet. Daartoe zijn
schoolbesturen verplicht deel te nemen in regionale samenwerkingsverbanden. De invoering van passend
onderwijs hield ook de overgang van leerlinggebonden financiering naar budgetfinanciering in: samenwerkingsverbanden krijgen voor hun regio een budget voor ondersteuning, dat zij zelf mogen verdelen.
Zowel op het gebied van de bestuurlijke inrichting, organisatie van de ondersteuning voor leerlingen als de
verdeling van de middelen binnen het samenwerkingsverband is de variatie groot. Zo richt een deel van de
samenwerkingsverbanden centraal veel voorzieningen in, terwijl andere samenwerkingsverbanden een
groot deel van de middelen direct doorbetalen aan schoolbesturen. Ook kunnen samenwerkingsverbanden
arrangementen op aanvraag inrichten. In de meeste gevallen gebruiken samenwerkingsverbanden een
mengvorm van deze drie ‘modellen’. Hoewel samenwerkingsverbanden zich in hun jaarverslag en jaarrekening moeten verantwoorden over de besteding van de middelen, maakt de grote variatie in aanpak het
lastig om de middeleninzet precies vast te stellen, samenwerkingsverbanden met elkaar te vergelijken en
de ontwikkeling van kosten van samenwerkingsverbanden in beeld te brengen. Dit geldt te meer waar het
organisatiekosten van de samenwerking betreft.
doel van de opdracht
Het doel van het onderzoek is om beter zicht te krijgen op de kosten die de samenwerkingsverbanden passend onderwijs en de schoolbesturen maken voor de organisatie van onderwijsondersteuning. Daarbij wordt
ook inzicht verkregen in de verschillen tussen samenwerkingsverbanden die daarbij een rol spelen. De resultaten dienen ter aanvulling op de monitoring en algehele evaluatie van passend onderwijs en moeten
bijdragen aan eventuele verbeterplannen voor de verdere ontwikkeling van het stelsel.

1

KST 31 497, Nr. 318. Motie Westerveld en Van Meenen d.d. 4 juli 2019.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

3

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen
De hoofdvraag die in dit onderzoek centraal staat luidt als volgt:

Wat zijn de kosten (als percentage van de baten) die samenwerkingsverbanden en schoolbesturen maken
voor de organisatie van onderwijsondersteuning?

Om de hoofdvraag te beantwoorden, zijn de volgende subvragen beantwoord:
1. Welke categorieën kosten zijn te onderscheiden bij samenwerkingsverbanden en schoolbesturen ten
aanzien van de organisatie van onderwijsondersteuning?
2. Hoeveel besteden samenwerkingsverbanden in totaal aan niet-directe ondersteuningskosten (in euro’s
en als percentage van de baten)?
3. Hoeveel middelen ontvangen schoolbesturen van samenwerkingsverbanden (in euro’s) en hoeveel van
deze middelen besteden zij aan taken met betrekking tot het organiseren van onderwijsondersteuning
(ook als percentage van de baten)?
4. Welke kosten hebben de meeste samenwerkingsverbanden voor specifieke met organisatietaken verband houdende posten, zoals bezoldiging van bestuur en toezicht, personeelslasten overig personeel,
TLV-commissies, huisvesting, bedrijfsvoering en eventuele andere posten? Welk percentage van de
baten is daar gemiddeld mee gemoeid?
5. Welke typen samenwerkingsverbanden zijn grofweg te onderscheiden (naar typen kosten, organisatieof verdelingsmodellen of eventuele andere kenmerken)? Wat voor kosten maken verschillende typen
samenwerkingsverbanden (in percentages van de baten)?

1.3

Onderzoeksmethode
Het onderzoek bestaat uit verschillende stappen. In de eerste fase van het onderzoek is een afbakening
gemaakt van de organisatiekosten voor de onderwijsondersteuning binnen passend onderwijs. Op basis van
de uitkomsten van de afbakening is een enquête opgesteld, die is uitgezet onder samenwerkingsverbanden
en schoolbesturen.
afbakening organisatiekosten
Het formuleren van een eenduidige definitie van de organisatiekosten voor onderwijsondersteuning vormt
de basis van het onderzoek en is essentieel voor de uitvraag onder samenwerkingsverbanden. Hiertoe is een
afbakening gemaakt van de taken, kosten en baten die onder ‘organisatiekosten’ worden gerekend. Om tot
een dergelijke afbakening te komen zijn de volgende onderzoekswerkzaamheden uitgevoerd:





2

deskresearch: van jaarstukken samenwerkingsverbanden, onderzoeks- en andere rapportages, gericht
op inzicht in gebruikte kostencategorieën en formatieoverzichten;
eerste analyse data DUO: randtotalen en typering samenwerkingsverbanden;
telefonische interviews sleutelinformanten: vertegenwoordigers van PO-Raad, sectorraad samenwerkingsverbanden VO, netwerk van speciaal onderwijs, financieel adviseur bedrijfsvoering2;
opstellen overzicht van taken, kostensoorten, baten ten behoeve van besluitvorming;

De Onderwijsinspectie heeft schriftelijk input geleverd voor het onderzoek.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

4



communicatie opdrachtgever/begeleidingscommissie over het overzicht en vaststellen van de relevante
organisatiekosten en baten.

enquête onder samenwerkingsverbanden en schoolbesturen
Om een totaal inzicht te krijgen in de organisatiekosten van de samenwerkingsverbanden en schoolbesturen
zijn er twee aparte enquêtes uitgezet onder alle samenwerkingsverbanden (152) en schoolbesturen (1.270).
De informatie dient als aanvulling (en verdieping) voor het financieel inzicht dat mogelijk is op basis van
beschikbare DUO-gegevens. De samenwerkingsverbanden zijn de belangrijkste vindplaats van de organisatiekosten. Schoolbesturen leveren daarnaast ook inspanningen in de organisatie van onderwijsondersteuning, aanvullend op de organisatie van samenwerkingsverbanden waarin ze participeren. De verwachting
was dat het voor schoolbesturen lastiger is om inzicht te verschaffen in de omvang van organisatiekosten
voor onderwijsondersteuning. Het primaire doel van samenwerkingsverbanden is immers om die organisatie vorm te geven. Voor schoolbesturen is dit niet het geval. Ook oormerken zij de organisatie van onderwijsondersteuning veelal niet in hun administraties.3
Om de bruikbaarheid van de respons te optimaliseren zijn samenwerkingsverbanden en schoolbesturen per
e-mail en telefonisch aanvullend bevraagd. Hoofdzakelijk is gevraagd naar een nadere toelichting van opvallende antwoorden (bijvoorbeeld proportionaliteit in de opgegeven bedragen zoals hoge personele inzet
ten opzichte van relatief laag budget) of ontbrekende antwoorden. Bij de meerderheid van de samenwerkingsverbanden was deze navraag vruchtbaar. Nagenoeg alle respons van samenwerkingsverbanden is opgenomen in de verdiepende analyses. Het tegengestelde geldt voor de bruikbaarheid van de respons van
schoolbesturen. De navraag heeft tot een minimale verhoging van de bruikbaarheid van de respons geleid.
Veel schoolbesturen konden geen antwoord geven op de vragen over de organisatiekosten. Zoals geanticipeerd, lag dit veelal aan het ontbreken van een duidelijke administratie van de kosten voor onderwijsondersteuning (waarin een onderscheid is gemaakt in uitvoerende en organiserende taken).
Om de tegenvallende (bruikbare) respons onder besturen op te vangen is gekozen om, in plaats van een
non-responsvraag (waarmee we in eerste instantie de selectiviteit van de responsgroep zouden toetsen), een
aanvullende one-question survey uit te zetten onder de non-respons groep. Daarin is een inschatting gevraagd van de totale fte-inzet voor organiserende taken voor onderwijsondersteuning. Dit heeft een nader
inzicht gegeven in de totale kosten van de organiserende taken voor onderwijsondersteuning.
De enquête onder samenwerkingsverbanden en schoolbesturen leverde respectievelijk het volgende resultaat:
resultaat enquête onder samenwerkingsverbanden





eerste beeld van organisatiekosten die door de samenwerkingsverbanden zelf zijn gemaakt;
verbijzondering van de organisatiekosten naar typen kosten (conform de vastgestelde afbakening);
typering van samenwerkingsverbanden naar organisatievorm;
overzicht van voornaamste niet eenduidig te interpreteren antwoorden en partiële non-respons (overgeslagen vragen).

resultaat enquête onder schoolbesturen
 eerste indicatie van organisatiekosten die door de schoolbesturen zijn gemaakt;
 overzicht omvang en selectiviteit respons versus non-respons;

3

Bepaalde onderdelen van de organisatiekosten zijn bij schoolbesturen niet uitgevraagd, omdat het niet mogelijk is om ondersteunende kosten
toe te rekenen aan onderdelen van onderwijsondersteuning.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

5

 overzicht van voornaamste niet eenduidig te interpreteren antwoorden en partiële non-respons (overgeslagen vragen).

1.4

Inhoud rapportage
In deze rapportage wordt verslag gedaan van de onderzoeksuitkomsten. Eerst gaan we in op de afbakening
van de organisatiekosten (hoofdstuk 2) langs een aantal aspecten (organisaties, taken en bekostiging). Vervolgens komen de uitkomsten van de organisatiekosten van onderwijsondersteuning bij samenwerkingsverbanden (hoofdstuk 3) aan bod. Tenslotte wordt ingegaan op de organisatie van onderwijsondersteuning
bij schoolbesturen (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 3 en 4 sluiten we af van met een slotbeschouwing met de
belangrijkste bevindingen voor respectievelijk samenwerkingsverbanden en schoolbesturen.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

6

2

Afbakening organisatiekosten
Voordat de geïnventariseerde organisatiekosten bij samenwerkingsverbanden en schoolbesturen worden
gepresenteerd, zal in dit hoofdstuk worden ingegaan op de afbakening van ‘organisatiekosten’ zoals dat in
dit onderzoek is gehanteerd. Deze afbakening vindt plaats bij de organisaties die deze kosten maken (paragraaf 2.1), de taken die hiertoe worden gerekend (paragraaf 2.2), categorieën lasten en baten (paragraaf 2.3)
en de bekostiging van de organisatiekosten (paragraaf 2.4). De bekostiging is daarbij relevant, omdat gevraagd is om de organisatiekosten uit te drukken als percentage van de baten.

2.1

Organisaties
In dit onderzoek zijn de organisatiekosten geïnventariseerd bij:
 samenwerkingsverbanden (SWV) waarin schoolbesturen op regionale schaal samenwerken ten behoeve van onderwijsondersteuning (passend onderwijs). Er zijn afzonderlijke samenwerkingsverbanden voor het PO als VO. In totaal zijn er 152 samenwerkingsverbanden;
 schoolbesturen. Zij kunnen zowel rechtstreeks middelen ontvangen van het ministerie als middelen
ontvangen van samenwerkingsverbanden die worden ingezet voor de organisatie van onderwijsondersteuning. Naast de inzet op het niveau van het schoolbestuur is ook de inzet op scholen geïnventariseerd
voor zover zij door het schoolbestuur worden bekostigd. Deskundigen die worden bekostigd door gemeenten, jeugdzorg, wijkteams of welzijnsorganisaties vallen hier dus buiten.

2.2

Organiserende taken
De organisatie van onderwijsondersteuning is in dit onderzoek enerzijds gedefinieerd als alle coördinerende
activiteiten van samenwerkingsverbanden en schoolbesturen om het primaire proces (ondersteuning van
leerlingen) mogelijk te maken. Anderzijds gaat het om de bedrijfsvoering van de samenwerkingsverbanden
zelf. Coördinerende activiteiten die plaatsvinden op het niveau van de scholen worden bij schoolbesturen
geïnventariseerd.
afbakening coördinerende taken
Onder coördinerende taken worden de volgende activiteiten verstaan:
 bestuur en toezicht
Dit zijn de kosten voor (bezoldiging) van het bestuur van het samenwerkingsverband en toezichthoudende taken4;
 indicatie en toeleiding
Onder indicatie en toeleiding verstaan we de inzet van en kosten binnen TLV- en PCL-commissies
evenals de inzet van (externe) deskundigen en personeel van scholen bij het beoordelen van aanvragen
tot het (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs. Andere vormen van indicatie bij het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) vallen hier ook onder;
 overige organiserende taken
Taken zoals de coördinatie van:
o deskundigheidsbevordering en professionalisering van schoolmedewerkers;

4

De bestuurlijke taken van de directeur(-bestuurder) vallen hier ook onder.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

7

o
o

het opstellen van handeling/-groepsplannen;
het ontwikkelen van ontwikkelingsperspectieven en leraren hierbij betrekken.

Daarnaast vallen hieronder ook overleg met externe professionals (wijkteams, huisartsen, hulpverleners, leerplicht), contacten over zorgleerlingen (bijvoorbeeld over de overdracht van gegevens bij terug- of overplaatsingen) en het opstellen van het schoolondersteuningsprofiel. Afhankelijk van de organisatie van de onderwijsondersteuning kunnen samenwerkingsverbanden en schoolbesturen nog andere organiserende taken verrichten5. Taken die hier niet onder vallen zijn de uitvoering van bovenschoolse taken en voorzieningen en inzet van de bedrijfsvoering (zoals personeelsmanagement, informatievoorziening en communicatie) die niet aan specifieke activiteiten zijn te relateren.
bedrijfsvoering
Bedrijfsvoeringstaken zijn de PIJOFACH-taken:
 personeelsmanagement zoals arbo, werving en selectie, salarisadministratie, e.d.;
 informatievoorziening/-management;
 juridische zaken;
 organisatie zoals facilitaire diensten, inkoop, abonnementen;
 financiën zoals administratie, accountant, begroten en verantwoording;
 automatisering zoals ICT-netwerk, apparatuur, algemene licenties/software (exclusief leermiddelen);
 communicatie zoals externe en interne communicatie, website, drukwerk;
 huisvesting zoals huur, afschrijvingen, verzekeringen, schoonmaak, vergaderkosten.
onderscheid coördinerende taken en bedrijfsvoering
Het onderscheid tussen coördinerende taken en de bedrijfsvoering is gemaakt op basis van de aard van de
activiteiten en niet naar de functie van het personeel. Het komt voor dat medewerkers zowel (onderdelen
binnen de) coördinerende taken als bedrijfsvoeringstaken verrichten. Een voorbeeld hiervan is een directeur-bestuurder die bestuurlijke taken verricht, maar ook coördinerende taken (zoals deelnemen aan overleg) en personeelsmanagement en communicatie. De kosten van dit personeel zijn ingedeeld bij deze taken
naar rato van de tijdsbesteding. Binnen samenwerkingsverbanden en schoolbesturen wordt de tijdsbesteding regelmatig niet geregistreerd naar verschillende (deel)taken waardoor dan inschattingen zijn gemaakt.
Van deze inschattingen zijn veel controles uitgevoerd aan de hand van de jaarrekening zodat is voorkomen
dat er dubbeltellingen zijn opgenomen.

2.3

Typen lasten en baten
De organisatiekosten zijn uitgesplitst naar personeelskosten en overige kosten. Bij de personeelskosten is
gevraagd naar de inzet in fte’s, omdat dit voor respondenten makkelijker is in te vullen dan personeelskosten in een bedrag. Dit speelt met name als personeelsleden zijn uitgesplitst naar verschillende onderdelen
van coördinerende taken of bedrijfsvoering. Bij samenwerkingsverbanden is hierbij nog gevraagd naar het
deel dat wordt ingehuurd van schoolbesturen.
Bij de overige (out-of-pocket) kosten gaat het om alle overige kosten. Het gaat hier om administratie en
beheerslasten (zoals huisvestingslasten, automatiseringslasten), afschrijvingen, kantoorkosten, e.d. De

5

Zoals melding en verwerking van klachten, organisatie van het bijhouden van dossiers van zorgleerlingen, organisatie van contacten over
zorgleerlingen en inzet bij dreigende conflicten en organisatie van inhoudelijke ondersteuning en expertiseteams.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

8

afbakening tussen personeelslasten en overige lasten is niet eenduidig, omdat bijvoorbeeld inhuur van personeel bij overige is opgegeven.
Voor dit onderzoek is ook gebruik gemaakt van de financiële verantwoordingsinformatie zoals samenwerkingsverbanden en schoolbesturen die aanleveren bij de Dienst Uitvoering Onderwijs. Bij samenwerkingsverbanden zijn hier met name de doorbetalingen aan schoolbesturen relevant. Dit is het deel van het vrij
besteedbare budget dat wordt doorbetaald aan schoolbesturen voor de inzet van onderwijsondersteuning.
Binnen het samenwerkingsverband is het een keuze om meer of minder middelen door te betalen afhankelijk van organisatiekeuzes. Onder het vrij besteedbare budget van samenwerkingsverbanden vallen niet de
verplichte afdrachten die schoolbesturen direct toegekend krijgen van het ministerie. Deze verplichte afdrachten voor (voortgezet) speciaal onderwijs, speciaal basisonderwijs (overschrijding van 2%), groeibekostiging, lwoo en praktijkonderwijs lopen wel via de administratie van het samenwerkingsverband, maar
hierover hebben ze verder geen bevoegdheden.
Daarnaast kunnen samenwerkingsverbanden soms nog beschikken over baten buiten de bekostiging vanuit
het ministerie. Het gaat dan om bijdragen van gemeenten of schoolbesturen en soms vanuit andere subsidiestromen. Tezamen met de doorbetalingen en de totale lasten geeft deze informatie een indicatie over het
aandeel van de doorbetalingen binnen het totale budget van samenwerkingsverbanden dat wordt doorbetaald.6 Dit aandeel is een belangrijke indicator voor de organisatievorm van het samenwerkingsverband,
en dan met name of het samenwerkingsverband meer centraal of decentraal is georganiseerd. Bij een meer
centrale organisatie van onderwijsondersteuning bekostigt het samenwerkingsverband zelf bovenschoolse
taken en voorzieningen terwijl dit bij een decentrale organisatie meer door schoolbesturen wordt bekostigd.
Bij een decentrale dienstverlening zal het aandeel van de doorbetalingen daarom groter zijn. In het onderzoek heeft een nadere controle plaatsgevonden van de doorbetalingen, omdat de afbakening met de verplichte afdrachten in de verantwoordingsinformatie van DUO niet altijd eenduidig is.7 Schoolbesturen kunnen ook middelen inzetten voor onderwijsondersteuning (passend onderwijs) vanuit de reguliere financiering (lumpsum).
kosten per fte
De fte-inzet voor organiserende taken zijn in hoofdstuk 3 en 4 vertaald in bedragen. Hiervoor is gebruik
gemaakt van normbedragen die worden gehanteerd voor de bekostiging voor PO8 en VO9. In het PO is voor
onderwijsondersteunend personeel (OOP) uitgegaan van de bekostiging in het speciaal onderwijs.10 In de
praktijk kunnen de feitelijke kosten afwijken van deze normbedragen.
Tabel 2.1:

6
7
8

9

10

Kosten per fte voor typen personeel in het PO en VO

Typen personeel

PO

VO

directie / schoolleiders

82.819

100.862

onderwijzend personeel (OP)

67.843

83.265

onderwijsondersteunend personeel (OOP)

40.715

48.495

Deze berekeningswijze houdt rekening met onder- of overbesteding (en de mogelijke inzet van reserves) in het onderzoeksjaar.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de afdrachten vanwege groeibekostiging.
Staatscourant 2018-53093, Tweede Regeling bekostiging personeel PO 2018–2019 en vaststelling bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2018–2019, art.2, 24-09-2018. In deze regeling zijn normbedragen opgenomen voor directie en OP.
Staatscourant 2018-52911, Regeling vaststelling bedragen landelijke gemiddelde personeelslast vo 2018 (schoolsoort 4), art.2, 21-09-2018.
Er is uitgegaan van schoolsoort 4, omdat het meeste scholen in deze categorie vallen. In deze regeling zijn normbedragen opgenomen voor
directie, OP en OOP.
Staatscourant 2018-56487, Normbekostiging Scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs 2017-2018, art 14, 24-09-2018.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

9

2.4

Bekostiging
Samenwerkingsverbanden en schoolbesturen worden bekostigd11 via verschillende stromen.
samenwerkingsverbanden
De middelen voor samenwerkingsverbanden bestaan uit lichte ondersteuning en zware ondersteuning:
 lichte ondersteuning is met name bedoeld voor speciaal basisonderwijs (sbo) in het PO en leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro) in het VO. Er worden bedragen per leerling
toegekend waarbij geldt dat:
o samenwerkingsverbanden in het PO meer middelen afdragen aan schoolbesturen als het aantal
sbo-leerlingen meer dan 2% bedraagt, als het aantal leerlingen gedurende het jaar toeneemt
(groeibekostiging) en als een leerling naar een sbo-school gaat uit een andere regio (grensverkeer). Hiervoor ontvangt het schoolbestuur dan geen extra middelen vanuit het Rijk;
o in het VO bekostiging wordt ontvangen voor het lwoo/pro op basis van het percentage leerlingen per 1-10-2012. Dat percentage wordt vermenigvuldigd met het aantal reguliere VOleerlingen en een bedrag per leerling. Samenwerkingsverbanden dienen scholen te bekostigen
op basis van het feitelijke aantal leerlingen.12
 zware ondersteuning is met name bedoeld voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Zowel in het PO als
in het VO ontvangen samenwerkingsverbanden een vast bedrag per (reguliere) leerling waaruit de bekostiging voor (V)SO-scholen dient te worden afgedragen (op basis van het aantal door het samenwerkingsverband afgegeven toelaatbaarheidsverklaringen (TLV) en de daaraan gekoppelde bekostigingscategorie). Daarnaast dragen samenwerkingsverbanden extra middelen af aan schoolbesturen als het
aantal TLV’s gedurende het jaar toeneemt (groeibekostiging).
schoolbesturen
Schoolbesturen ontvangen rechtstreeks van OCW middelen voor (V)SO en in het VO ook voor lwoo en
pro. Deze middelen worden toegekend aan schoolbesturen, maar verlopen boekhoudkundig via het samenwerkingsverband dat deze middelen afdraagt aan de schoolbesturen.13 Daarnaast ontvangen schoolbesturen
in het speciaal basisonderwijs extra middelen als het aantal sbo-leerlingen meer dan 2% bedraagt (alleen in
het PO) en als het aantal leerlingen gedurende het jaar toeneemt (groeibekostiging). Groeibekostiging is
ook van toepassing voor (V)SO-scholen.
Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 kunnen schoolbesturen daarnaast middelen ontvangen van samenwerkingsverbanden vanuit de doorbetalingen. Tenslotte kunnen schoolbesturen besluiten om middelen voor
onderwijsondersteuning in te zetten vanuit de reguliere bekostiging (lumpsum).
onderzoeksjaar
Het onderzoek richt zich op het jaar 2018. Dit was bij de start van het onderzoek het meest recente jaar
waarover verantwoording was afgelegd in een jaarrekening. De bekostiging vanuit het ministerie voor PO
(inclusief SO en VSO) is grotendeels gebaseerd op een schooljaar.14 De bekostigingsinformatie is naar rato
gebaseerd op de schooljaren 2017-2018 (7 maanden) en 2018-2019 (5 maanden). Hierbij wordt aangetekend dat de bekostiging is gebaseerd op het aantal leerlingen per 1 oktober van het jaar voorafgaand aan
het schooljaar.

11
12

13

14

In de bekostiging vanuit het ministerie zitten componenten voor personele en materiële bekostiging.
Samenwerkingsverbanden hebben wel de mogelijkheid (opting out) om af te wijken van de regels voor vaste indicatiecriteria voor lwoo-licenties.
Dit geldt niet voor enkele scholen die direct middelen ontvangen vanuit het ministerie zonder tussenkomst van het samenwerkingsverband.
Dit zijn de scholen uit cluster 1 en 2 voor leerlingen met audiovisuele beperkingen.
Met uitzondering van de materiële bekostiging in het PO. Voor VO geldt dat bekostiging op kalenderjaar is (basisbekostiging en lwoo/pro).

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

10

3

Organisatiekosten bij samenwerkingsverbanden
Samenwerkingsverbanden variëren onderling in de organisatie van onderwijsondersteuning. Dit heeft invloed op de omvang van de organisatiekosten van samenwerkingsverbanden. Hieronder zullen we eerst
ingaan op de organisatievorm van samenwerkingsverbanden (paragraaf 3.1). Vervolgens gaan we in op de
deelname aan de uitvraag (paragraaf 3.2). Op basis hiervan komen de uitkomsten van de organisatiekosten
aan bod op totaalniveau (paragraaf 3.3) en voor verschillende deeltaken (paragraaf 3.4). Het hoofdstuk
wordt afgesloten met een korte slotbeschouwing (paragraaf 3.5).

3.1

Organisatievorm samenwerkingsverbanden
Schoolbesturen zijn wettelijk verplicht samen te werken ten behoeve van passend onderwijs (onderwijsondersteuning) in samenwerkingsverbanden. De regio-indeling van samenwerkingsverbanden is wettelijk
vastgelegd en is onder andere gebaseerd op voorkeuren van schoolbesturen, leerlingaantallen en leerlingstromen.15 Verdeeld over PO en VO zijn er 152 samenwerkingsverbanden. Per regio zijn er grote verschillen in de organisatie van die samenwerkingsverbanden:
 de organisaties variëren sterk in het aantal aangesloten schoolbesturen16:
o in het PO loopt dit uiteen van 4 schoolbesturen tot 108 schoolbesturen.
Het samenwerkingsverband met 108 schoolbesturen is een landelijk opererend reformatorisch samenwerkingsverband. Het grootste regionaal opererend samenwerkingsverband bestaat uit 46 schoolbesturen;
o in het VO loopt dit uiteen van 2 schoolbesturen tot 25 schoolbesturen;17;
 naast een aantal wettelijke taken18 hebben samenwerkingsverbanden vrijheid in de organisatie van
bovenschoolse taken en voorzieningen, zoals orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc), ambulante begeleiding en het inrichten van een expertisecentrum;
 samenwerkingsverbanden met een meer eigenstandige organisatie en samenwerkingsverbanden
die meer zijn geworteld bij één of meerdere schoolbesturen. Daarbij spelen keuzes van schoolbesturen om eigen personeel in dienst te hebben of in te huren, maar ook om te beschikken over
eigen huisvesting of een ruimte te huren bij een schoolbestuur.
In eerder onderzoek zijn samenwerkingsverbanden ingeschaald op basis van de gekozen organisatievorm
en de mate waarin voorzieningen meer centraal (op het niveau van het samenwerkingsverband) of decentraal (op het niveau van schoolbesturen) worden georganiseerd. Elementen die hierin meewegen zijn middelenverdeling, dienstenaanbod en sturing. Uit de meeste recente meting bevindt het merendeel van de
samenwerkingsverbanden zich bij de inschaling decentraal-centraal rond het midden. Ongeveer een kwart
is meer centraal en minder dan 20% meer decentraal georganiseerd.19
Deze keuzes zijn van invloed op de organisatiekosten waarbij wordt verondersteld dat samenwerkingsverbanden met meer centrale dienstverlening ook hogere organisatiekosten kennen. Integrale gegevens per
samenwerkingsverband over de mate van (de)centrale organisatie zijn voor dit onderzoek niet beschikbaar
15
16

17

18

19

https://www.regioatlas.nl/indelingen/indelingen_indeling/t/passend_onderwijs_primair_onderwijs
Schoolbesturen kunnen bij verschillende samenwerkingsverbanden zijn aangesloten. Deze gegevens zijn ontleend aan de database van DUO
‘basisgegevens instellingen’ met basisgegevens over organisaties, relaties en overgangen.
Het enige samenwerkingsverband met 2 schoolbesturen fuseert overigens per augustus 2020. Er zijn daarnaast 4 samenwerkingsverbanden
met 3 aangesloten schoolbesturen.
Het opstellen van een ondersteuningsplan (eenmaal per 4 jaar), verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen voor de aangesloten
scholen, beoordelen van een aanvraag voor een toelaatbaarheidsverklaring voor het speciaal onderwijs en het afgeven daarvan en het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling, op verzoek van een bevoegd gezag van een school.
NRO/Oberon, Monitor samenwerkingsverbanden 2018, onderzoeksprogramma Evaluatie Passend Onderwijs (2014-2020).

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

11

en zijn tevens aan verandering onderhevig. De organisatievorm is daarom in dit onderzoek geoperationaliseerd in het aandeel van het vrij besteedbare budget dat wordt doorbetaald aan schoolbesturen. Bij het vrij
besteedbare budget gaat het om de middelen die samenwerkingsverbanden van het ministerie ontvangen,
exclusief de verplichte afdrachten.20
Tabel 3.1:

Samenwerkingsverbanden ingedeeld naar het aandeel doorbetalingen uit vrij besteedbare budget in 2018 (berekend op basis van verantwoordingsinformatie DUO)

Aandeel doorbetalingen

PO

VO

Minder dan 60%

21

40

Tussen 60% en 80%

20

15

Tussen 80% en 100%

35

21

Totaal

76

76

In bovenstaande tabel is het aandeel van de doorbetalingen berekend op basis van de financiële verantwoordingsinformatie zoals samenwerkingsverbanden die aanleveren bij de Dienst Uitvoering Onderwijs.21 Hieruit blijkt er in het PO meer samenwerkingsverbanden zijn die een relatief groter deel van het budget aan
schoolbesturen doorbetalen dan in het VO. In het PO is te zien dat samenwerkingsverbanden waarbij meer
schoolbesturen zijn aangesloten een groter deel van hun budget doorbetalen, in het VO is deze relatie er
niet.
Er is hierbij geen relatie waargenomen dat samenwerkingsverbanden de middelen op een andere wijze
verdelen naarmate het aandeel van doorbetalingen hoger is. Hierbij speelt dat samenwerkingsverbanden
vaak een combinatie van grondslagen hanteren bij de verdeling van de doorbetalingen onder de schoolbesturen, waarbij niet is uitgevraagd welk deel van de middelen met welke grondslag wordt verdeeld. Vrijwel
alle samenwerkingsverbanden hanteren het aantal leerlingen als grondslag. Daarnaast wordt als verdelingsgrondslag in het VO ook veel gebruik gemaakt van een vast bedrag per school en de aanwezigheid van
voorzieningen op scholen. Daarnaast wordt ook veel gebruik gemaakt van andersoortige grondslagen waarbij dit in het VO meer voorkomt als er relatief meer doorbetalingen plaatsvinden uit het vrij besteedbare
budget.

20
21

Verplichte afdrachten lopen weliswaar via de administratie van samenwerkingsverbanden, maar worden direct toegekend aan schoolbesturen.
Hierbij wordt rekening gehouden met overige bijdragen van overheden (zoals gemeenten) en overige bestedingen van samenwerkingsverbanden.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

12

Tabel 3.2:

Grondslagen van de doorbetaling van middelen aan schoolbesturen uitgesplitst naar het
aandeel doorbetalingen uit vrij besteedbaar budget
Percentage doorbetalingen

Grondslagen doorbetalingen*

Aantal leerlingen

Vast bedrag per school

Voorziening aanwezig op scholen

Overig

0-60%

60-80%

80%>

PO

VO

PO

VO

PO

VO

N

13

12

9

11

12

12

%

100%

80%

100%

92%

86%

92%

N

2

7

3

6

2

6

%

15%

47%

33%

50%

14%

46%

N

3

8

3

5

5

4

%

23%

53%

33%

42%

36%

31%

N

4

7

6

6

7

11

%

31%

47%

67%

50%

50%

85%

*Samenwerkingsverbanden konden meerdere grondslagen aankruisen.

In bijlage A (tabel ba.1) is een tabellenoverzicht opgenomen van de verschillende combinaties van de
grondslagen van de doorbetalingen.

3.2

Uitvraag
Alle 152 samenwerkingsverbanden hebben een vragenlijst toegestuurd gekregen om gegevens aan te leveren over de inzet voor de organisatie van onderwijsondersteuning. Gedurende ruim 3 weken in maart en
april heeft ruim de helft van de samenwerkingsverbanden de vragenlijst ingevuld. Door vrijwel alle samenwerkingsverbanden zijn voor vrijwel alle onderdelen van de vragenlijst gegevens aangeleverd. Er heeft
vervolgens een analyse plaatsgevonden van de aangeleverde gegevens (mede aan de hand van de jaarrekeningen 2018). Daarbij zijn aan een groot aantal samenwerkingsverbanden vervolgvragen gesteld over en
correcties doorgevoerd van:
 bedragen en fte’s die niet corresponderen met de gegevens uit de jaarrekening of niet plausibel
zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval als de som van de organiserende taken hoger is dan waarover in
de jaarrekening is gerapporteerd (overlap tussen afbakening van de taken) of als er typefouten zijn
gemaakt. Voor sommige samenwerkingsverbanden was het lastig om fte’s in te delen naar de onderscheiden organiserende taken. Met extra toelichtingen is alsnog gevraagd naar toedeling van
deeltaken;
 interpretatie van de afbakening van, met name, overige organiserende taken. Ondanks de uitgebreide toelichting bleek het voor een aantal samenwerkingsverbanden lastig om de knip te leggen
tussen de coördinatie bij het opstellen van ondersteuningsplannen, bovenschoolse taken en voorzieningen en inhoudelijke ondersteuning en expertiseteams en de feitelijke uitvoering daarvan.
Om deze knip alsnog eenduidig te kunnen leggen zijn aanvullende specificaties opgevraagd.
De bereidheid van samenwerkingsverbanden om de aanvullende vragen te beantwoorden was groot. Ook
de kwaliteit van deze informatie was voldoende om de gevraagde uitsplitsingen alsnog te kunnen maken.
Dit heeft ertoe geleid dat vrijwel alle respons uiteindelijk in de analyse is betrokken. In onderstaande tabel
is de bruikbare respons weergegeven.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

13

Tabel 3.3:

Bruikbare respons samenwerkingsverbanden (uitgedrukt in totaal aantal samenwerkingsverbanden)

Aandeel doorbetalingen

PO

VO

totaal

respons

in %

totaal

respons

in %

Minder dan 60%

21

13

62%

40

15

38%

Tussen 60% en 80%

20

9

45%

15

12

80%

Tussen 80% en 100%

35

14

40%

21

13

62%

Totaal

76

36

47%

76

40

53%

Uit bovenstaande tabel blijkt dat ongeveer de helft van de samenwerkingsverbanden bruikbare gegevens
heeft aangeleverd. De respons bij samenwerkingsverbanden in het VO is iets hoger is dan in het PO. In het
VO is de respons wat hoger bij samenwerkingsverbanden die relatief een groter deel van het budget doorbetalen aan schoolbesturen, terwijl dit in het PO juist andersom is. Zowel in het PO als in het VO is de
respons representatief en zijn goede uitspraken over de organisatiekosten te maken.
budget samenwerkingsverbanden
Bij de beoordeling van responderende samenwerkingsverbanden is ook gekeken naar het vrij besteedbare
budget dat samenwerkingsverbanden ontvangen. In 2018 is het gemiddelde bedrag dat samenwerkingsverbanden ontvangen circa 5,6 mln. euro. Dit budget is voor samenwerkingsverbanden in het PO iets hoger
dan in het VO. De variatie tussen samenwerkingsverbanden onderling loopt uiteen van circa 1 mln. euro22
tot meer dan 20 mln. euro. Deze variatie is mede afhankelijk van het aantal leerlingen per regio en de
omvang van speciaal (basis- en voortgezet) onderwijs.
Samenwerkingsverbanden die beschikken over een hoger vrij besteedbaar budget betalen een groter aandeel van dit budget door aan schoolbesturen. Uit de analyse blijkt dat het budget van responderende samenwerkingsverbanden in het PO goed aansluit bij het gemiddelde. In het VO hebben de responderende samenwerkingsverbanden, binnen de groep die minder dan 60% van hun budget doorbetalen, gemiddeld een
hoger budget. In zijn algemeenheid mag verondersteld worden dat naarmate het vrij besteedbare budget
toeneemt ook de organisatiekosten in absolute zin toenemen. Een hoger vrij besteedbaar budget wordt naast
aan de uitvoering van taken en voorzieningen ook gedeeltelijk uitgegeven aan de organisatie van die taken
en voorzieningen. De mate waarin de organisatiekosten toenemen bij een hoger vrij besteedbaar budget
brengt een bepaalde onzekerheid met zich mee. In het onderzoek zijn de organisatiekosten bij samenwerkingsverbanden uitgevraagd in absolute zin (aantallen fte’s en kosten). Indien er een discrepantie aanwezig
is van het vrij besteedbare budget van de responsgroep ten opzichte van het totaal (binnen de onderscheiden
klassen naar het aandeel doorbetalingen) dan leidt dit mogelijk tot een onder- of overschatting van de organisatiekosten. Dit is bij de extrapolatie van de uitkomsten meegewogen (zie paragraaf 3.3). In onderstaand figuur is het verschil tussen het gemiddelde budget van de respons en het totaal van samenwerkingsverbanden (per klasse) in beeld gebracht.

22

In het VO zijn er 4 samenwerkingsverbanden met een budget van minder dan 1 miljoen euro.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

14

Figuur 3.1: Gemiddeld vrij besteedbaar budget (in mln. euro’s) voor respons en totaal samenwerkingsverbanden in het PO en VO uitgesplitst naar aandeel doorbetalingen

Uit bovenstaand figuur blijkt dat het vrij besteedbare budget binnen het PO van de responsgroep net iets
lager is dan van het gemiddelde van alle samenwerkingsverbanden. Dit verschil is relatief beperkt (totaal
6%) en ook binnen de groepen naar het aandeel van de doorbetalingen wijkt dit slechts in beperkte mate af.
Bij het VO is dit verschil groter (15%) waarbij met name de respons van samenwerkingsverbanden die
minder dan 60% doorbetalen afwijkt van het gemiddelde van alle samenwerkingsverbanden. Responderende samenwerkingsverbanden met een laag aandeel doorbetalingen hebben gemiddeld een hoger vrij besteedbaar budget. De consequentie is dat er in het VO rekening moet worden gehouden met een ruimere
onzekerheidsmarge dan in het PO.

3.3

Totale organisatiekosten
respons
De uitkomsten uit de vragenlijsten zijn geanalyseerd en doorgerekend naar de gemiddelde totale organisatiekosten van de responderende samenwerkingsverbanden. Dit is dan de som van de kosten voor bestuurlijke en toezichthoudende taken, indicatie en toeleiding, overige organiserende taken en bedrijfsvoeringstaken.
Deze uitkomst bevestigt de veronderstelling dat samenwerkingsverbanden die een lager aandeel doorbetalen aan schoolbesturen gemiddeld hogere organisatiekosten hebben.
Tabel 3.4:

Gemiddelde organisatiekosten responderende samenwerkingsverbanden (bedragen in mln.
euro)

Aandeel doorbetalingen

PO

VO

Minder dan 60%

1,0

0,9

Tussen 60% en 80%

0,8

0,6

Tussen 80% en 100%

0,4

0,6

Totaal

0,7

0,7

Uit bovenstaande tabel blijkt daarnaast dat bij de responderende samenwerkingsverbanden de organisatiekosten niet veel afwijken tussen PO en VO. De verschillen tussen samenwerkingsverbanden die minder
dan 60% doorbetalen en samenwerkingsverbanden die meer dan 80% doorbetalen is wel groter in het PO
Organisatiekosten onderwijsondersteuning

15

dan in het VO. De betrokkenheid23 bij decentraal georganiseerde samenwerkingsverbanden is in het VO
daarmee hoger dan in het PO. Zo is de fte-inzet van de samenwerkingsverbanden die meer dan 80% doorbetalen aan schoolbesturen ongeveer 50% hoger in het VO. Bij decentraal georganiseerde samenwerkingsverbanden (hoger aandeel doorbetalingen) vinden ook organiserende taken plaats bij schoolbesturen. Als
er meer schoolbesturen in een samenwerkingsverband participeren is er wellicht een bredere variatie van
expertise beschikbaar. In het PO zijn er gemiddeld meer schoolbesturen aangesloten bij een samenwerkingsverband dan in het VO. Daarnaast vervullen VO-scholen vaker een bredere regionale functie.
bovenschoolse taken en voorzieningen
Samenwerkingsverbanden die centraal zijn georganiseerd (kleiner aandeel doorbetalingen) bekostigen
meer bovenschoolse taken en voorzieningen. Vooral in het PO is dit verschil groter en ook significant. In
het VO neemt het aantal centraal bekostigde voorzieningen pas af bij de meest decentraal georganiseerde
samenwerkingsverbanden, zoals blijkt uit onderstaande tabel.
Figuur 3.2: Gemiddeld aantal centraal bekostigde (bovenschoolse) taken en voorzieningen

In de vragenlijst is ook gevraagd naar de typen centraal bekostigde voorzieningen en taken. In tabel 3.4
zijn de uitkomsten op deze vraag samengevat. In het PO gaat het vooral om het aanbieden van ambulante
begeleiding (meer dan de helft van de samenwerkingsverbanden). In het VO zijn er ook veel samenwerkingsverbanden die een orthopedisch-didactisch centrum (opdc) bekostigen.
Tabel 3.5

Type centraal bekostigde taken en voorzieningen door samenwerkingsverbanden

Centraal bekostigde (bovenschoolse) taken en voorzieningen

PO

VO

N

%*

N

%*

Orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc)

3

8%

20

50%

Ambulante begeleiding

21

58%

25

63%

Expertisecentrum

13

36%

18

45%

Anders

29

81%

28

70%

* Percentage is berekend op het totaal aantal samenwerkingsverbanden (po, n=36; vo, n=40). De samenwerkingsverbanden konden
meerdere antwoorden aankruisen.

23

Met betrokkenheid wordt hier bedoeld dat samenwerkingsverbanden (in het VO) die veel middelen doorbetalen wel relatief veel organisatiekosten maken. Ze zijn betrokken bij de uitvoering en leggen de organisatie niet alleen bij schoolbesturen neer.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

16

Daarnaast worden er door samenwerkingsverbanden ook veel andere taken of voorzieningen genoemd zoals in onderstaande woordenwolken is opgenomen. Samenwerkingsverbanden noemen onder de ‘andere
voorzieningen’ diverse arrangementen (onderwijszorgarrangementen, maatwerkarrangementen, specifieke
zwaardere arrangementen voor onderwijsondersteuning etc.). Ook worden inhoudelijke steunpunten, deskundigenadvies of deskundigheidbevordering (van bijvoorbeeld gedragswetenschappers, onderwijsspecialisten, psychologen etc.) en ondersteunende trajectbegeleiding ofwel trajectvoorzieningen (voor bijvoorbeeld docenten en zorgcoördinatoren ten behoeve van de leerlingenzorg) genoemd. Sommige samenwerkingsverbanden bekostigen scholing en netwerkcoördinatie ook vanuit de centrale voorzieningen. Ook de
kosten voor onderzoek worden relatief vaak genoemd onder de andere centraal bekostigde voorzieningen
eveneens als voorzieningen die worden ingezet voor thuiszitters. Verder valt op dat samenwerkingsverbanden in het VO relatief vaak aangeven dat ze overheadkosten centraal bekostigen. In bijlage A (tabel ba.2
en ba.3) is een overzicht opgenomen met de antwoorden die de samenwerkingsverbanden hebben genoemd.
Figuur 3.3: Woordenwolk voorzieningen het PO (links) en VO (rechts)

extrapolatie
In onderstaande tabel zijn de totale organisatiekosten geëxtrapoleerd naar alle samenwerkingsverbanden in
het PO en VO. Daarbij is een bandbreedte aangehouden gebaseerd op de afwijking van het gemiddelde
budget van de responsgroep (zie figuur 3.1).
Tabel 3.6:

Extrapolatie totale organisatiekosten onderwijsondersteuning in 2018 (mln. euro’s)

Aandeel doorbetalingen

PO

VO

Minder dan 60%

21,0 - 22,4

20,2 - 34,4

Tussen 60% en 80%

13,8 - 15,0

7,9 - 8,9

Tussen 80% en 100%

13,7 - 14,8

12,7 - 14,2

Totaal

48,6 - 52,2

40,8 - 57,6

Op basis van deze exercitie kunnen de organisatiekosten in het PO worden ingeschat binnen een bandbreedte tussen 48,6 mln. en 52,5 mln. euro’s. De organisatiekosten bedragen hiermee circa 10% à 11% van
het vrij besteedbare budget van samenwerkingsverbanden (het budget minus de bekostiging direct op basis
van toelaatbaarheidsverklaringen). Voor de samenwerkingsverbanden die tot 60% doorbetalen aan schoolbesturen is dit hoger (20% à 21%) en voor samenwerkingsverbanden die meer dan 80% doorbetalen is dit
lager (6%).
De organisatiekosten in het VO worden ingeschat binnen een bandbreedte tussen 40,8 mln. en 57,6 mln.
euro’s. De organisatiekosten bedragen hiermee tussen circa 11% à 15% van het vrij besteedbare budget van
samenwerkingsverbanden (het budget minus de bekostiging direct op basis van toelaatbaarheidsverklaringen) en zijn daarmee hoger dan in het PO. Voor samenwerkingsverbanden die tot 60% doorbetalen aan
Organisatiekosten onderwijsondersteuning

17

schoolbesturen valt dit binnen de bandbreedte tussen 13% en 22%. In deze bandbreedte is meegewogen dat
responderende samenwerkingsverbanden gemiddeld een hoger vrij besteedbaar budget ontvangen en ook
een wat groter deel van dit budget doorbetalen aan schoolbesturen.24 Bij samenwerkingsverbanden die meer
dan 80% doorbetalen is het veel lager (9% à 10%).

3.4

Organisatiekosten voor deeltaken
In onderstaand figuur is de verhouding van de organisatiekosten voor samenwerkingsverbanden in het PO
en VO weergegeven naar deeltaken van de organisatie voor onderwijsondersteuning.
Figuur 3.4: Aandeel deeltaken organisatiekosten PO en VO

bestuur en toezichthoudende taken
Met bestuur en toezichthoudende taken is circa 11% (PO) en 14% (VO) van de totale organisatiekosten
gemoeid. Er is geen duidelijk verband tussen de kosten voor bestuur en toezichthoudende taken en het
aandeel van de doorbetalingen aan schoolbesturen. Wel zijn de kosten in het PO gemiddeld hoger voor
samenwerkingsverbanden waar meer schoolbesturen bij zijn aangesloten. In het VO zijn de kosten voor
bestuur en toezichthoudende taken juist kleiner bij samenwerkingsverbanden waarbij meer schoolbesturen
zijn aangesloten.

24

Daarbij veronderstelt de ondergrens van 13% een lineair verband tussen de organisatiekosten en de omvang van het budget.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

18

Figuur 3.5: Kosten bestuur en toezicht naar het aantal schoolbesturen

indicatie en toeleiding
Met indicatie en toeleiding is ruim 20% van de totale organisatiekosten gemoeid (zowel in PO als VO). De
kosten lijken nauwelijks verband te houden met de (de)centrale organisatie van het samenwerkingsverband.
Het gaat hier om de uitvoering van een wettelijke taak. Kostenverschillen hangen samen met de inzet van
deskundigen en de verhouding waarin kosten voor rekening van het samenwerkingsverband of schoolbesturen komen.
overige organiserende taken
Van de totale organisatiekosten heeft bijna 40% betrekking overige organiserende taken, zoals coördinatie
bij deskundigheidsbevordering en het opstellen van handelings-/groepsplannen, overleg met externe professionals en het opstellen van het schoolondersteuningsprofiel. In het PO hebben samenwerkingsverbanden die tot 60% van het budget doorbetalen aan schoolbesturen meer dan viermaal hogere kosten voor
overige organiserende taken dan samenwerkingsverbanden die meer 80% doorbetalen. In het VO is die
verhouding ongeveer anderhalf.
bedrijfsvoering
De bedrijfsvoering neemt circa 28% (PO) en 26% (VO) van de organisatiekosten voor de rekening. Ongeveer 40% van deze bedrijfsvoeringskosten hangen samen met lasten voor huisvesting en automatisering.
Dit komt neer op circa 5 mln. euro voor zowel het PO als VO. Andere bedrijfsvoeringskosten (zoals financiën, personeelsmanagement en communicatie) bedragen ongeveer 60% van de bedrijfsvoeringskosten. Samenwerkingsverbanden die tot 60% van het budget doorbetalen aan schoolbesturen hebben duidelijk hogere bedrijfsvoeringskosten dan samenwerkingsverbanden die meer dan 60% doorbetalen. Dit effect is sterker in het PO dan in het VO. De bedrijfsvoering volgt hiermee het beeld bij de overige organiserende taken.

3.5

Slotbeschouwing samenwerkingsverbanden
In dit onderzoek zijn de samenwerkingsverbanden passend onderwijs ingedeeld naar de mate van (de)centrale organisatie van taken en voorzieningen. Dit is geoperationaliseerd aan de hand van het aandeel van
het vrij besteedbare budget. Naarmate er meer voorzieningen op het niveau van scholen worden georganiseerd zullen samenwerkingsverbanden meer middelen doorbetalen aan schoolbesturen. Dit beeld komt ook
terug in de organisatiekosten; de meer centraal georganiseerde samenwerkingsverbanden kennen hogere
organisatiekosten. Voorzieningen die vaak op het niveau van het samenwerkingsverbanden worden georganiseerd zijn ambulante begeleiding, expertisecentra of een orthopedagogisch-didactisch centrum.
Organisatiekosten onderwijsondersteuning

19

In totaliteit worden de organisatiekosten in 2018 ingeschat tussen de 89 en 110 mln. euro. Dit is ongeveer
gelijkelijk verdeeld tussen PO en VO. Dit komt overeen met 11 à 13% van het vrij besteedbare budget (het
budget minus de bekostiging direct op basis van toelaatbaarheidsverklaringen). In het VO ligt dit percentage
iets hoger dan in het PO, omdat samenwerkingsverbanden daar gemiddeld meer centraal zijn georganiseerd.
Voor samenwerkingsverbanden die meer centraal zijn georganiseerd bedragen de organisatiekosten ongeveer één vijfde van het vrij besteedbare budget; voor decentrale samenwerkingsverbanden is dit 6%.
Bijna driekwart van de organisatiekosten hangt samen met de niet-directe ondersteuningskosten (bestuur
en toezichthoudende taken, indicatie en toeleiding en overig). De overige organiserende taken zoals coördinatie bij deskundigheidsbevordering en het opstellen van handelings-/groepsplannen, overleg met externe
professionals en het opstellen van het schoolondersteuningsprofiel is daarbij de grootste post.
De bedrijfsvoering (inclusief huisvesting en automatisering) bedraagt tenslotte bijna een kwart van de organisatiekosten.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

20

4

Organisatiekosten bij schoolbesturen
Alle schoolbesturen hebben een zorgplicht. Dit betekent dat ze verantwoordelijk zijn voor passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsvraag die op hun scholen staan ingeschreven. In de praktijk wordt de extra ondersteuning uitgevoerd door de scholen. Schoolbesturen hebben regie over de zorgplicht en leveren diverse inspanningen om onderwijsondersteuning te organiseren. Dit gaat zowel (aanvullend) via de organisatie van samenwerkingsverbanden waarin ze participeren alsmede via de organisatie op
de individuele scholen binnen hun schoolbestuur. Naast de middelen die ze direct doorbetaald krijgen van
de overheid en samenwerkingsverbanden voor onderwijsondersteuning, kunnen ze ook reguliere onderwijsmiddelen inzetten voor de bekostiging van extra onderwijsondersteuning. De manier waarop schoolbesturen onderwijsondersteuning organiseren (en daarvoor kosten maken) varieert sterk en is mede afhankelijk van hun onderwijsaanbod en de ondersteuningsplannen van de samenwerkingsverbanden waarin ze
participeren.
Hieronder zullen we eerst ingaan op de organisatievorm van schoolbesturen (paragraaf 4.1). Vervolgens
gaan we in op de deelname van de uitvraag en de stappen die zijn gezet om de bruikbaarheid van de respons
te verhogen (paragraaf 4.2). Op basis hiervan wordt een beeld gegeven van de uitkomsten van de organisatiekosten van onderwijsondersteuning voor de deelnemende schoolbesturen (paragraaf 4.3). Het hoofdstuk
wordt afgesloten met een korte slotbeschouwing (paragraaf 4.4).

4.1

Organisatievorm schoolbesturen passend onderwijs
middelen passend onderwijs
Schoolbesturen kunnen via twee routes middelen voor passend onderwijs ontvangen. Enerzijds krijgen ze
rechtstreeks middelen toebedeeld door OCW op basis van het aantal leerlingen dat is ingeschreven op speciale scholen (speciaal basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs, het leerwegondersteunende onderwijs, praktijkonderwijs). Dit worden de verplichte afdrachten genoemd. In het onderzoek worden daar ook
de middelen voor groeibekostiging toe gerekend evenals de extra middelen als meer dan 2% van de leerlingen naar het speciaal basisonderwijs gaat. Alleen schoolbesturen die zelf speciaal onderwijs aanbieden
ontvangen deze middelen (minder dan 40% van de schoolbesturen). Van de schoolbesturen die deze middelen ontvangen gaat het al snel om een belangrijke inkomstenbron. Zo ontvangt circa 20% van de schoolbesturen meer dan een miljoen euro en circa 5% zelfs meer dan 5 mln. euro. Dit zijn dan schoolbesturen
met relatief veel leerlingen in het speciaal onderwijs.
Anderzijds kunnen schoolbesturen middelen ontvangen van samenwerkingsverbanden. Zoals in het vorige
hoofdstuk is beschreven maken samenwerkingsverbanden hun eigen afwegingen bij het doorbetalen en
verdelen van deze middelen over schoolbesturen. Vrijwel alle schoolbesturen ontvangen middelen van samenwerkingsverbanden uit deze doorbetalingen, maar op macroniveau gaat het om minder middelen dan
de verplichte afdrachten.
De som van de verplichte afdrachten en doorbetalingen zijn voor schoolbesturen de beschikbare middelen
voor onderwijsondersteuning. Deze middelen zijn gewogen naast andere inkomstenstromen, met name de
basisbekostiging van schoolbesturen. De veronderstelling daarbij is dat schoolbesturen met een groter aandeel van de middelen voor onderwijsondersteuning, ook meer aandacht hebben voor de ondersteuning van
leerlingen en de inrichting van voorzieningen voor het passend onderwijs en dat daarmee dan ook hogere

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

21

organisatiekosten zijn gemoeid. Schoolbesturen met relatief weinig middelen voor onderwijsondersteuning
zullen deze ondersteuning en voorzieningen minder aanbieden.
Tabel 4.1:

Schoolbesturen ingedeeld naar het aandeel middelen voor passend onderwijs in 2018 (berekend
op basis van verantwoordingsinformatie DUO)

Aandeel middelen onderwijsondersteuning

PO

VO

Totaal

Minder dan 5%

572

130

702

Tussen 5% en 10%

267

114

381

Meer dan 10%

125

62

187

Totaal

964

306

1.270

Uit bovenstaande tabel blijkt ongeveer 15% van de schoolbesturen in 2018 over relatief veel middelen voor
onderwijsondersteuning heeft kunnen beschikken (meer dan 10% van de totale middelen).25 Bij meer dan
de helft van de schoolbesturen bestaat minder dan 5% van de totale middelen uit middelen voor onderwijsondersteuning. In het VO is het belang van de middelen voor onderwijsondersteuning wat groter dan in het
PO. Dit komt tot uiting in relatief meer schoolbesturen met meer dan 10% middelen voor onderwijsondersteuning (in het VO 20% en in het PO 13%), maar ook de gemiddelde bekostiging voor onderwijsondersteuning ligt hoger (in het VO gemiddeld 2,4 mln. euro en in het PO gemiddeld 1,2 mln. euro).
Het aandeel van de middelen voor onderwijsondersteuning op de totale middelen is een belangrijk onderscheidend criterium tussen schoolbesturen in de organisatie voor het passend onderwijs. Een substantieel
deel van de middelen wordt immers verdeeld op basis van het aantal leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte. De analyse van de organisatiekosten voor schoolbesturen heeft dan ook plaatsgevonden
langs deze lijn.

4.2

Uitvraag
Om een verdiepend inzicht te krijgen in de organisatiekosten van onderwijsondersteuning bij schoolbesturen, is (net zoals bij samenwerkingsverbanden) een vragenlijst uitgezet onder alle schoolbesturen (1.270).
Deze vragenlijst heeft gedurende de maanden maart en april uitgestaan. Vooraf was de verwachting dat het
voor besturen lastiger is om inzicht te verschaffen in de omvang van organisatiekosten voor onderwijsondersteuning dan voor samenwerkingsverbanden. Immers voor schoolbesturen is het veelal een beperkt deel
van hun taken waardoor het complexer is om het relevante deel van de inzet en kosten te specificeren en te
onderscheiden. Daarnaast wordt een deel van de inzet en kosten gemaakt op het niveau van de scholen,
bijvoorbeeld ten aanzien van de coördinatie van zorgleerlingen. Schoolbesturen hebben niet altijd een gedetailleerd inzicht in de inzet op scholen met betrekking tot onderwijsondersteuning.
De uitkomsten van de vragenlijst onder schoolbesturen dienen daarom (nog meer dan bij samenwerkingsverbanden) geïnterpreteerd te worden als inschattingen van de organisatiekosten. Daarnaast is in de vragenlijst op onderdelen beknopter uitgevraagd.26 Tenslotte dient opgemerkt te worden dat de vragenlijst
tijdens het uitbreken van de coronacrisis heeft uitgestaan. Dit is mogelijk van invloed geweest op de respons
op de vragenlijst.

25

26

In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op schoolbesturen met speciaal onderwijs in deze indeling naar het aandeel middelen voor
onderwijsondersteuning.
Dit geldt met name voor het onderdeel bedrijfsvoering (huisvesting, automatisering en overige bedrijfsvoeringskosten), omdat deze indirecte
kosten niet nader over afzonderlijke taken kunnen worden gespecificeerd.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

22

bruikbaarheid respons
Hoewel de bereidheid om deel te nemen onder schoolbesturen groot was vonden schoolbesturen het lastig
om een inschatting te geven van de organisatiekosten van taken die in de vragenlijst zijn voorgelegd. Hoewel er nadrukkelijk is gevraagd om een inschatting te geven van de organisatiekosten als inzicht op detailniveau ontbrak, kon een groot deel van de schoolbesturen deze inzichten niet verschaffen.
De aanvullende (mail- en telefonische) bevragingen naar aanleiding van enquêteantwoorden vond plaats in
de periode waarin de corona-maatregelen waren ingegaan en heeft daardoor een langere periode in beslag
genomen. De schoolbesturen die bereid waren onze vragen te beantwoorden, bevestigden dat ze in hun
administratie de organiserende taken (indicatie en toeleiding en overige organiserende taken) niet als zodanig geoormerkt registreren. Tevens gaf een aantal schoolbesturen aan dat een dergelijk onderscheid in de
verantwoordingsinformatie aan de samenwerkingsverbanden niet wordt gevraagd. Voor sommigen was het
lastig om organiserende en uitvoerende taken van elkaar te scheiden omdat dit té verweven zou zitten in
het algehele proces van de onderwijsondersteuning. Tenslotte merkten schoolbesturen op dat ze niet specifiek een budget reserveren voor onderwijsondersteuning. De middelen die worden ingezet voor leerlingen
met een extra ondersteuningsvraag worden bekostigd vanuit het totale budget. Het zou voor hen lastig zijn
om in de administratie te achterhalen welk deel van dit totale budget is ingezet voor onderwijsondersteuning.
Zodoende heeft de aanvullende bevraging niet geleid tot een significante verbetering van de bruikbaarheid
van de respons27. De vragen waren er hoofdzakelijk op gericht meer toelichting (en correctie informatie) te
krijgen bij hoge fte-opgaven en hoge kostenopgaven voor indicatie en toeleiding en overige organiserend
taken. Er is specifiek gevraagd of in de hoge opgaven ook de uitvoerende taken zijn meegeteld. Dit bleek
in vrijwel alle navragen het geval te zijn. De meeste schoolbesturen konden geen verdere specificering
maken naar organiserende en uitvoerende taken. Voor slechts drie schoolbesturen konden we een correctie
naar beneden toepassen. Het ging dan om een gemiddelde vermindering van circa 20%.
De opgegeven antwoorden in de vragenlijst zijn vervolgens per (responderend) schoolbestuur beoordeeld
op betrouwbaarheid voor het totaal en voor de onderdelen waaruit de organisatiekosten zijn opgebouwd.
Deze beoordeling heeft onder andere plaatsgevonden naar de volledigheid van de inzet en gemaakte kosten,
maar ook de interne consistentie zoals bij de inzet van verschillende typen medewerkers. Tenslotte heeft
een beoordeling plaatsgevonden naar de juiste interpretatie van de taken, vooral in het onderscheid tussen
organisatie en uitvoering. Voor een deel van de schoolbesturen is de vragenlijst beoordeeld als volledig
bruikbaar. De respons van deze schoolbesturen is volledig opgenomen in de analyses. Dit betrof 78 (34%)
schoolbesturen. Daarnaast is van 66 (28%) schoolbesturen de opgave van het aantal fte’s en kosten voor
één of twee deelonderwerpen ingevuld. De bruikbare respons van deze schoolbesturen is op het niveau van
het betreffende deelonderwerp meegenomen. Verder hebben 88 (38%) schoolbesturen geen van de vragen
over de organisatiekosten ingevuld. De opgave van deze schoolbesturen zijn als niet bruikbaar beoordeeld
en blijven buiten beschouwing.
one-question survey
Om het inzicht in de organisatiekosten bij schoolbesturen te vergroten is er ten slotte een one-question
survey uitgezet onder de niet-responderende schoolbesturen, waarmee zij met één klik in een e-mailbericht
antwoord konden geven op een essentiële vraag in het onderzoek. Er is voor deze methode gekozen, omdat
de bruikbare respons uit de vragenlijst onder schoolbesturen te beperkt was en er tevens een brede variatie
is in de caseload en bekostiging van onderwijsondersteuning.

27

In totaal hebben we twintig schoolbesturen kunnen benaderen. Een groot deel van de schoolbesturen had niet toegezegd open te staan voor
een aanvullende bevraging. Een deel van de schoolbesturen die dat wel had gedaan, konden we na enkele pogingen niet bereiken. Mogelijke
speelt de drukte die is ontstaan door het organiseren van thuisonderwijs (n.a.v. de coronamaatregelen) een rol in de beperkte bereikbaarheid
van de schoolbesturen.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

23

Aan de schoolbesturen is gevraagd een inschatting te geven van de totale fte-inzet voor de organisatie van
onderwijsondersteuning die op de begroting van het schoolbestuur drukt. In totaal 248 schoolbesturen hebben de one-question survey ingevuld en deze vraag beantwoord.
De antwoorden zijn naar rato bijgevoegd in de bruikbare respons voor de enquêtevragen over de fte-inzet.
In de onderzoeksverantwoording (bijlage B, pg.35) is terug te lezen hoe deze respons is doorberekend in
het geheel.
In onderstaande tabel is de bruikbare respons per onderwijstype weergegeven. De verschillen in de totalen
per deelonderwerp worden veroorzaakt door de bruikbaarheid van de respons per onderdeel en aan de aanvullende bevragingen van de one-question survey. Die laatste heeft alleen de bruikbare respons voor de
vragen inzake de fte-inzet verhoogd.
Tabel 4.2:

Bruikbare respons per onderdeel van de organisatiekosten

Onderdelen taken organisatiekosten

PO

VO

Totaal

97

26

123

Fte-inzet indicatie en toeleiding**

272

89

361

Overige kosten indicatie en toeleiding*

91

27

118

Fte-inzet overige organiserende taken**

255

86

341

Kosten overige organiserende taken*

71

23

94

299

93

392

Bestuur en toezichthoudende taken
Kosten bestuurlijke en toezichthoudende taken*
Indicatie en toeleiding

Overige organiserende taken

Totaal

* informatie over kosten uit bruikbare respons vragenlijsten
** informatie over fte-inzet uit bruikbare respons vragenlijsten en one-question survey

Uit bovenstaande tabel blijkt er via de enquête en de one-question survey in totaal van 392 schoolbesturen
(bruikbare) gegevens zijn ontvangen ten behoeve van de bepaling van de organisatiekosten voor onderwijsondersteuning. Dit is ruim 30% van alle schoolbesturen. De bruikbare respons is ongeveer gelijkelijk verdeeld tussen PO en VO.
kanttekeningen respons
De verschillende inspanningen en aanvullingen om de bruikbaarheid van de respons te verhogen laten zien
dat het verkrijgen van een eenduidig inzicht in de organisatiekosten van schoolbesturen een complexe opgave is. De aanvullende bevraging onder schoolbesturen, waarin we hoofdzakelijk een toelichting hebben
gevraagd voor hoge opgaven (in aantal fte’s of kosten), leidde vrijwel altijd tot een correctie naar beneden
(of tot een besluit om de respons niet te gebruiken omdat er geen onderscheid kon worden gemaakt tussen
de verschillende deeltaken of tussen de kosten voor organiserende en uitvoerende taken). Daarnaast hangen
er ook onzekerheden samen met het gebruik van partieel bruikbare respons28 op niet alle onderdelen van de
organisatietaken en de aanvullend verkregen respons op de one-question survey. 29

28

29

Zo kan niet volledig worden uitgesloten dat schoolbesturen inzet en/of kosten hebben samengevoegd en hebben opgegeven op één onderdeel
van de organisatiekosten. Bij de beoordeling van (partiële) bruikbare respons heeft een zorgvuldige beoordeling plaatsgevonden.
Het middel van snelle beantwoording van een enkele meerkeuzevraag in een mailbericht brengt als risico met zich mee dat er een minder
uitgebreide inventarisatie aan ten grondslag ligt. Ook heeft beantwoording plaatsgevonden binnen bandbreedtes.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

24

Op basis van deze ervaringen en bevindingen moet benadrukt worden dat de organisatiekosten van schoolbesturen die in dit hoofdstuk worden gepresenteerd hoofdzakelijk gebaseerd zijn op met onzekerheden omgeven inschattingen van de schoolbesturen. Daaropvolgende interpretaties en conclusies worden gewogen
met deze kennis.
aandeel middelen voor onderwijsondersteuning
In tabel 4.3 is de totale respons (geheel en gedeeltelijk bruikbaar samen) afgezet ten opzichte van de totale
populatieaantallen. Er is gekozen om de aantallen te presenteren ingedeeld naar het percentage verplichte
afdrachten en doorbetalingen (uitgedrukt t.o.v. de totale baten). In de bijlage is een overzicht opgenomen
van de bruikbare respons per deelonderwerp uitgesplitst naar het aandeel middelen voor onderwijsondersteuning (tabel bb.4 t/m bb.6).
Tabel 4.3:

Responsaantallen afgezet naar populatieaantallen en uitgesplitst naar het percentage beschikbare middelen voor onderwijsondersteuning binnen het totale budget

Aandeel middelen onderwijsondersteuning

PO
totaal

in %

VO
respons

in %

totaal

in %

respons

in %

Minder dan 5%

572

59%

171

57%

130

42%

36

38%

Tussen de 5 en 10%

267

28%

86

29%

114

37%

36

39%

Meer dan 10%

125

13%

42

14%

62

20%

21

23%

Totaal

964

100%

299

100%

306

100%

94

100%

Ongeveer een derde (31%) van de schoolbesturen heeft gereageerd op de enquête. Dit geldt voor zowel PO
als VO. Uit de bovenstaande tabel blijkt dat de respons van schoolbesturen (uitgesplitst naar het aandeel
middelen voor onderwijsondersteuning) nauw aansluit op de werkelijke populatieverdeling. Dit betekent
dat de schoolbesturen die hebben gerespondeerd op de enquête een goede afspiegeling zijn van de populatie.
schoolbestuur met speciaal onderwijs
Er is nagegaan of de afwijking van het gemiddeld budget voor onderwijsondersteuning tussen de responsgroep en het totaal van schoolbesturen samenhangt met de aanwezigheid van (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs.30 Immers ontvangen schoolbesturen met speciaal onderwijs meer middelen voor extra onderwijsondersteuning uit de verplichte afdrachten. De indeling naar het aandeel van het budget hangt mede
af van de combinatie met regulier onderwijs en het gemiddelde budget hangt samen met de omvang van de
schoolbesturen.
Voor deze nadere verkenning zijn alle schoolbesturen ingedeeld in ofwel basisonderwijs (BO), voortgezet
onderwijs (VO) of speciaal onderwijs (SO). Onder het SO zijn alle schoolbesturen met een component
speciaal onderwijs ingedeeld. Dit wil zeggen schoolbesturen met sbo, so, vso of pro onderwijs of een combinatie van deze onderwijssoorten met het regulier onderwijs.31 In het BO en VO zijn dan alleen schoolbesturen opgenomen zonder vorm van (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs.

30
31

Schoolbesturen met een component speciaal onderwijs (sbo, so, vso, pro of een combinatie met regulier po-vo onderwijs).
Schoolbesturen met een lwoo-afdeling hebben we buiten de selectie van besturen met een so-component gehouden (tenzij er onder dit bestuur
ook vso of praktijkscholen vallen). Bij schoolbesturen met vestigingen waarop een lwoo-afdeling is gevestigd gaat het om een relatief klein
deel van het aantal leerlingen (relatief veel leerlingen worden dan onterecht bij het so ingedeeld). Daarnaast is dit onder besturen ook niet
echt een onderscheidend criterium (40% van de vo-scholen hebben lwoo-leerlingen terwijl deze leerlingen circa 4% uitmaken van totaal aantal
leerlingen). Tenslotte is lwoo meer een vorm van tijdelijke ondersteuning voor leerlingen in tegenstelling tot bijvoorbeeld praktijkscholen en
vso.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

25

In het onderzoek zijn de organisatiekosten bij schoolbesturen uitgevraagd in absolute zin (aantallen fte’s en
kosten). Indien er een discrepantie is tussen het budget voor onderwijsondersteuning van de responsgroep
ten opzichte van het totaal (binnen de onderscheiden klassen naar het aandeel budget onderwijsondersteuning) dan leidt dit mogelijk tot een onder- of overschatting van de organisatiekosten. In onderstaand figuur
is het verschil tussen het gemiddelde budget van de responsgroep en het totaal van schoolbesturen in beeld
gebracht (linkerdeel van de tabel). In het rechterdeel van de tabel is zichtbaar gemaakt of deze verschillen
samenhangen met de aanwezigheid van scholen voor speciaal onderwijs die vanwege de verplichte afdrachten over meer middelen kunnen beschikken.
Tabel 4.3:

Gemiddelde afwijking gemiddeld budget onderwijsondersteuning indeling zonder en met onderscheid component speciaal onderwijs

Aandeel budget onderwijsondersteuning

zonder onderscheid component speciaal onderwijs

met onderscheid component speciaal onderwijs

PO

VO

BO

VO

SO

Minder dan 5%

15%

58%

20%

62%

5%

Tussen de 5 en 10%

23%

-15%

5%

-15%

-4%

Meer dan 10%

-13%

24%

20%

17%

-8%

Totaal

2%

13%

14%

9%

-5%

Uit bovenstaande tabel is enerzijds het verschil ten opzichte van het gemiddelde budget opgenomen zonder
nader onderscheid met een component voor speciaal onderwijs (PO en VO) en anderzijds met een dergelijke
component (BO, VO en SO). Hieruit blijkt dat responderende schoolbesturen met een component voor
speciaal onderwijs een wat lager gemiddeld budget hebben dan de schoolbesturen als totaal. Voor het BO
en VO (zonder component voor speciaal onderwijs) worden de gemiddelde afwijkingen niet kleiner als we
besturen met een SO component apart onderscheiden. Integendeel, voor het PO en VO leidt dit zelfs tot een
minder representatief beeld. Concluderend kan gesteld worden dat de aanwezigheid van SO in de respons
het verschil van het gemiddeld budget tussen de responsgroep en het totaal niet bepaalt. De berekeningen
van de organisatiekosten zijn om deze reden alleen opgesplitst naar PO en VO.

4.3

Totale organisatiekosten
respons
De schattingen van de schoolbesturen uit de vragenlijsten zijn geanalyseerd en doorgerekend naar de gemiddelde totale organisatiekosten van de responderende schoolbesturen. Het gaat om de som van de kosten
voor bestuurlijke en toezichthoudende taken, indicatie en toeleiding en overige organiserende taken.
Tabel 4.4:

Gemiddelde organisatiekosten per responderend schoolbestuur (bedragen in mln. euro)

Aandeel budget onderwijsondersteuning

PO

VO

Minder dan 5%

0,3

0,4

Tussen de 5 en 10%

0,3

0,6

Meer dan 10%

0,4

0,7

Totaal

0,3

0,5

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

26

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de organisatiekosten voor onderwijsondersteuning, volgens de opgaven
van de schoolbesturen gemiddeld circa 0,3 mln. euro voor PO en circa 0,5 mln. euro VO bedragen. Verder
komt het beeld naar voren dat schoolbesturen waarvan een groter deel van het budget bestaat uit middelen
voor onderwijsondersteuning (verplichte afdrachten en doorbetalingen van samenwerkingsverbanden) gemiddeld hogere organisatiekosten hebben. Overigens lijkt de relatie tussen de organisatiekosten per schoolbestuur met het aandeel van het budget voor onderwijsondersteuning minder sterk als de relatie met het
gemiddelde budget. Zo zijn in het VO de opgegeven organisatiekosten gemiddeld met een factor 1,7 hoger
voor schoolbesturen met een aandeel van meer dan 10% ten opzichte van die van minder dan 5%. Het
gemiddelde budget is echter een factor van bijna 6 keer zo hoog. Blijkbaar is er een soort van basis benodigd
voor de organisatie en wordt een hoger budget vooral besteed aan de uitvoering van onderwijsondersteuning.
Schoolbesturen in het VO geven gemiddeld hogere organisatiekosten op dan in het PO naarmate een groter
deel van het budget bestaat uit middelen voor onderwijsondersteuning. Een verklaring hiervoor is dat het
gemiddelde budget voor onderwijsondersteuning in het VO hoger is dan in het PO. Zo wordt de gemiddelde
fte-inzet voor de organisatie van extra onderwijsondersteuning in het VO ruim 30% hoger opgegeven dan
in het PO. Dit speelt tegen de achtergrond dat samenwerkingsverbanden in het VO juist gemiddeld centraler
zijn georganiseerd dan in het PO; in het VO worden relatief minder middelen voor onderwijsondersteuning
aan schoolbesturen doorbetaald (zie tabel 3.1). Wel zijn er in het VO gemiddeld minder schoolbesturen per
samenwerkingsverband aangesloten.
Het beeld dat is geschetst van de gemiddelde organisatiekosten per schoolbestuur is een inschatting en kent
een aantal onzekerheden:
 het ontbreken van een eenduidige registratie bij schoolbesturen van de kosten die worden bekostigd met de middelen voor onderwijsondersteuning;
 verschillen in definities die schoolbesturen hanteren van enerzijds de organisatie van onderwijsondersteuning en anderzijds de feitelijke uitvoering van taken en voorzieningen;
 onvolledig inzicht in de inzet en kosten die op het niveau van scholen plaatsvinden;
 de invloed van de verschillen tussen het gemiddelde budget voor onderwijsondersteuning van
responderende schoolbesturen en niet-responderende schoolbesturen;
 onzekerheden die samenhangen met het gebruik maken van enerzijds partiële respons voor delen
van organisatiekosten en anderzijds de aanvullend verkregen opgaven op de one-question survey.
Vanwege deze onzekerheden is niet overgegaan tot het extrapoleren van de uitkomsten van de organisatiekosten van schoolbesturen naar een landelijk beeld. Om tot een sluitend beeld te komen is nader onderzoek
nodig met gedetailleerde analyses aan de hand van financiële administratie, formatie-overzichten en toelichtende gesprekken voor een aantal cases.
toereikende middelen
Aan schoolbesturen is tevens gevraagd of de middelen bestaande uit de som van verplichte afdrachten en
doorbetalingen toereikend zijn voor de kosten die gemoeid gaan met het uitvoeren en organiseren van de
extra onderwijsondersteuning. Bijna driekwart (72%) van de responderende schoolbesturen (n=145) zegt
dat er ook andere middelen worden ingezet. Overigens kan dit mogelijk verband houden met het onderscheid tussen basisondersteuning en extra ondersteuning dat door elkaar loopt.
Schoolbesturen waarvan de afdrachten en doorbetalingen minder dan 5% van hun budget beslaan zeggen
dit relatief vaker (79%) dan schoolbesturen met een aandeel tussen de 5 en 10% en meer dan 10% (resp.
69% en 48%). Echter, als we de antwoorden opsplitsen naar onderwijssector dan zien we dat dit verband
alleen geldt voor het PO.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

27

Figuur 4.2: Aandeel schoolbesturen dat zegt dat de middelen voor onderwijsondersteuning toereikend zijn,
opgesplitst naar aandeel middelen onderwijsondersteuning

Aan de schoolbesturen die hebben aangegeven dat de ook andere middelen voor de extra onderwijsondersteuning worden ingezet, is vervolgens gevraagd welk deel van de basisbekostiging of andere middelen is
ingezet om de extra onderwijsondersteuning te bekostigen. Ongeveer de helft van deze besturen (49%) zegt
dat ze tussen de 5 à 15% van de reguliere middelen inzetten om de extra onderwijsondersteuning te bekostigen. Schoolbesturen met een kleiner aandeel middelen voor onderwijsondersteuning (<5%) zetten relatief
vaker meer dan 25% van de basisbekostiging in voor onderwijsondersteuning.
Daarmee worden de totale kosten voor onderwijsondersteuning wel gedekt met de beschikbare bekostigingsstromen. Dit sluit ook aan op recent onderzoek waarin wordt gesteld dat het huidige uitgavenniveau
toereikend is voor scholen om aan de basiskwaliteitseisen te voldoen.32 In het onderhavige onderzoek is
niet gekeken of er (grote) verschillen bestaan tussen schoolbesturen in het kwaliteitsniveau van onderwijsondersteuning.

4.4

Slotbeschouwing schoolbesturen
In het onderzoek bij schoolbesturen is gebleken dat inzicht in de organisatiekosten van onderwijsondersteuning beperkt is. Vanwege het ontbreken van registraties en inzicht in het onderscheid tussen uitvoering
en organisatie hebben de uitkomsten een zeer globaal karakter. Daarnaast nemen schoolbesturen deel in
verschillende typen samenwerkingsverbanden en verschilt de mate van ondersteuning in de aangesloten
scholen onderling.
De organisatiekosten voor onderwijsondersteuning bij schoolbesturen, bestaande uit bestuur en toezichthoudende taken, indicatie en toeleiding en overige organiserende taken, worden bij de onderzochte schoolbesturen ingeschat op circa 0,3 mln. in het PO en circa 0,5 mln. in het VO. Scholen die beschikken over
relatief meer middelen voor onderwijsondersteuning kennen ook hogere organisatiekosten. Dit verschil is
echter kleiner dan het verschil in budget, bestaande uit doorbetalingen van samenwerkingsverbanden en
verplichte afdrachten.

32

McKinsey & Company, Een verstevigd fundament voor iedereen, april 2020.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

28

Bijlagen

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

29

A

Aanvullende tabellen
Tabel ba.1: Op welke grondslagen zijn middelen doorbetaald aan schoolbesturen in po en vo?
Grondslagen doorbetalingen

PO

VO

N

%*

N

%*

Alleen aantal leerlingen

15

42%

4

10%

Aantal leerlingen + Vast bedrag per school

1

3%

4

10%

Aantal leerlingen + Voorzieningen aanwezig op school

2

6%

3

8%

Aantal leerlingen + Overig

7

19%

7

18%

Aantal leerlingen + Vast bedrag per school+ Voorzieningen

1

3%

4

10%

Aantal leerlingen + Voorzieningen + Overig

3

8%

3

8%

Aantal leerlingen + Vast bedrag per school + Overig

1

3%

5

13%

Aantal leerlingen + Vast bedrag per school + Voorzieningen + Overig

4

11%

5

13%

Vast bedrag per school + Voorzieningen + Overig

0

0%

1

3%

Voorzieningen + Overig

1

3%

0

0%

Alleen voorzieningen aanwezig op school

0

0%

1

3%

Alleen overig

1

3%

3

8%

Tabel ba.2: Andere centraal bekostigde taken en voorzieningen door samenwerkingsverbanden
in het PO
Andere centraal bekostigde taken en voorzieningen
1 leerling onderwijsarrangement buiten SWV
Arrangementen
Cedin / paramedici
Commissie 10-14
Coördinatoren passend onderwijs
CTO en OTG
Deskundigenadvies
Deskundigheidsbevordering
Educatieve ondersteuning KDC
Expertise speciaal onderwijs
Expertise vanuit het so (begeleiders passend onderwijs)
Gedragswetenschapper per school, totaal 3,5 FTE
Inhoudelijke steunpunten
Kosten psychologen/orthopedagogen die ingezet worden in de ondersteuningsteams van de basisscholen;
Kosten voor onderzoek
Management/secretariaat/organisatie (12% v.h. Budget)
Onderwijsondersteuning
Onderwijszorg arrangementen op leerling en groepsniveau

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

31

Andere centraal bekostigde taken en voorzieningen
Onderwijszorg groepen
Onderwijszorgarrangementen
Opvang kleuters in SO/SBO
Preventieve begeleiding van leerlingen, leerkrachten en ibers, ouderfunctionarissen, logopedisten, leesbehandelaren etc.
Steunpunten
Taalklas anderstalige kinderen
Toeleiding
Trajectbegeleiding
Voorzieningen
Advisering deskundigen aan swv i.v.m. Tlv-aanvragen.
Arrangementen/expertise bekostiging SBO en SO
Deskundigenadvies
Innovatie lezingen en themasessies
Instapklas
Inzet trajectbegeleiders die betrokken zijn bij de 2e deskundigenverklaring en de plaatsingsroute van leerlingen
Onderwijs toevoegen aan zorg
Onderwijsspecialisten
Overhead bureau SWV.
Samen naar school klassen
Schoolmaatschappelijk werk
Specifieke deskundigen
Steunpunt HB
Steunpunt HB, innovatiemiddelen
Structuurgroepen
Trajectbegeleiding
40.000 terugplaatsingsarrangementen, indiv. 40.000 aanvullende ondersteuning.
BOSK, zware arrangementen, voorzieningen Jonge kind
Consulenten passend onderwijs en extra ondersteuning op reguliere scholen - gezamenlijk budget scholengroep van een
Inrichten dekkend netwerk
Onderwijs en zorg arrangementen
Onderwijszorggroepen
Pilots en projecten
Scholing en netwerk coördinatie
Schoolmaatschappelijk werk
Taal- en rekengroepen
Time outgroep Trampoline

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

32

Tabel ba.3: Andere centraal bekostigde taken en voorzieningen door samenwerkingsverbanden in het VO
Andere centraal bekostigde taken en voorzieningen
Administratiekosten, accountantskosten, bestuurssecretariaat, directeur sw-delen van commissie van toewijzing
Begeleiding zieke leerlingen
Bijdrage aan OPDC uit 'buur-SWV'
Bovenschoolse voorziening
Bovenschoolse voorziening vmbo+ en opus
Bsv
Commissie toewijzing TLV
Commissie van advies en opr
Flex-voorzieningen
Individuele trajecten VSO
Inzet coaches
Koersconsulenten die zorgcoordinatoren ondersteunen tbv leerlingenzorg
Maatwerkarrangemente
Nascholingsaanbod
Netwerken, professionalisering
Ondersteuningspunten
Overgang PO/VO
Overheadkosten
Pilots samenwerking VO-VSO
Rebound
Secretariaat en managementen administratie
Structuurklassen
Thuiszitters
Uitsluitend Ambulante Begeleiding voor LZ en LB
Verschillende commissies
Arrangement plusvoorziening, arrangement extratoegang, arrangement Ambulante ondersteuning, arrangement autismesteunCommissie toewijzing
Docentenondersteuning
Expertisecentrum arbeid
Innovatieve projecten
Kwaliteitszorg
Onderwijs-zorgarrangementen
Onderzoeken, diagnostiek
Onderzoekskosten IQ, advisering orthopedagogen en gz-psycholoog
Po-vo en vo-mbo overstap
Talentklassen
Thuiszittersaanpak-VSV en overstappen po-vo, vo-vo, vso-vo, vo-mbo

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

33

Andere centraal bekostigde taken en voorzieningen
Trajectklas voor Thuiszitters
Arangement preportaal, arrangement Vmbo-special, arrangement Syntheseklas, arrangement intgratieklas, arrangement
Bovenschools zorgplatform / casuïstiekoverleg
Experts in dienst van het swv die op/voor scholen werken
Hoogbegaafdheid
Knelpunten
Knelpuntenpot leerlingen
Lwoo + voorziening
Specifieke zwaardere ondersteuningsarrangementen
Trajectvoorzieningen in het regulier

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

34

B

Onderzoeksverantwoording

B.1.1

Bruikbare respons vragenlijst en one-question survey schoolbesturen
Ten behoeve van een verdiepend inzicht in de organisatiekosten van onderwijsondersteuning bij schoolbesturen, is er een online enquête uitgezet onder alle schoolbesturen in het PO en VO (1.270). Aanvullend is
er een one-question survey uitgezet onder schoolbesturen die niet hebben gerespondeerd op de eerste enquête (1.037). Hieronder volgt een overzicht van de responsaantallen per deelonderwerp. Om te beginnen
wordt uiteengelegd hoe de antwoorden van de one-question survey zijn geïntegreerd in de enquête-uitkomsten. Vervolgens worden de uiteindelijke (bruikbare) responsaantallen gepresenteerd.
imputeren uitkomsten one-question survey
Om het inzicht in de organisatiekosten bij schoolbesturen te vergroten is er een one-question survey uitgezet
onder de niet-responderende schoolbesturen (1.037). Een one-question survey is een zeer laagdrempelige
wijze van bevragen waarbij respondenten met één klik in een e-mailbericht antwoord kunnen geven op een
essentiële vraag in het onderzoek. Er is voor deze methode gekozen, omdat de bruikbare respons uit de
vragenlijst onder schoolbesturen beperkt was en er tevens een brede variatie is in de caseload en bekostiging
van onderwijsondersteuning.
Aan de schoolbesturen is gevraagd een inschatting te maken van de fte-inzet van de organisatie van onderwijsondersteuning die op de begroting van het schoolbestuur drukt. In de toelichting is beknopt uiteengelegd welke taken er worden verstaan onder de organisatie van onderwijsondersteuning (bestuurlijke en toezichthoudende taken voor het samenwerkingsverband, indicatie en toeleiding extra ondersteuning, coördinatie van handelingsplannen e.d., overige organiserende taken). De schoolbesturen hebben geantwoord
door te klikken op één van de vier antwoordopties in de mail (a. Minder dan 1 fte, b. Tussen de 1 en 3 fte,
c. Tussen de 3 en 7 fte; d. Meer dan 7 fte). De vooraf gedefinieerde antwoordopties zijn gebaseerd op het
inzicht over de gemiddelde fte-inzet dat is verkregen van de eerste enquête bevraging onder schoolbesturen.
Ongeveer een kwart (n=248; 24%) van de schoolbesturen heeft de one-question survey ingevuld. De uitkomsten zijn bijgevoegd in de analyses om de totale organisatiekosten van schoolbesturen in te schatten.
Dit is gedaan door de vier antwoordcategorieën om te rekenen naar een gemiddeld fte-inzet voor indicatie
en toeleiding en overige organiserende taken per functiecategorie33. De referentie voor deze verdeling betrof de gemiddelde (procentuele) verdeling van de fte-inzet van de deeltaken die op basis van de eerste
enquête is verkregen. Aan de vier antwoordcategorieën in de one-question survey zijn fte-aantallen toegekend (tabel bb.1). Vervolgens zijn deze aantallen verdeeld over de deeltaken en functiecategorieën naar
gelang de procentuele verdeling die op basis van de eerste enquête is verkregen. Deze aantallen zijn vervolgens toegekend aan de schoolbesturen die de one-question survey hebben ingevuld (corresponderend
met de betreffende antwoordcategorie die ze hebben aangeklikt) en opgenomen in de analyses.

33

In de one-question survey is alleen de totale fte-inzet voor de organisatie van onderwijsondersteuning uitgevraagd, zonder een uitsplitsing
naar indicatie en toeleiding en overige organiserende taken.

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

35

Tabel bb.1: Toegekende fte-aantallen aan de antwoordcategorieën van de one-question survey
Antwoordcategorie

B.1.2

Fte- indeling

Minder dan 1 fte

0,5

Tussen de 1 en 3 fte

2

Tussen de 3 en 7 fte

5

Meer dan 7 fte

10

Bruikbare responsaantallen per deelonderwerp
In de onderstaande tabellen is de bruikbare respons (verkregen van de enquête en one-question survey) per
deelonderwerp uitgesplist naar het aandeel beschikbare middelen voor onderwijsondersteuning weergegeven.
Tabel bb.2:

Responsaantallen enquête en one-question survey voor deelonderwerp bestuurlijke en toezichthoudende taken, opgesplitst naar aandeel middelen onderwijsondersteuning

Aandeel middelen voor
onderwijsondersteuning

Bestuurlijke en toezichthoudende taken
Populatie

Responsgroep

Respons

Respons %

Populatie %

Minder dan 5%

702

207

70

34%

10%

Tussen de 5 en 10%

381

122

32

26%

8%

Meer dan 10%

187

63

21

33%

11%

Totaal

1.270

392

123

31%

10%

Tabel bb.3:

Responsaantallen enquête en one-question survey voor deelonderwerp indicatie en toeleiding,
opgesplitst naar aandeel middelen onderwijsondersteuning

Aandeel middelen
voor onderwijsondersteuning

Indicatie en toeleiding
Fte-inzet

Kosten

Populatie

Responsgroep

N

Respons %

Populatie %

N

Respons %

Populatie %

Minder dan 5%

702

207

188

91%

27%

68

33%

10%

Tussen de 5 en 10%

381

122

117

96%

31%

32

26%

8%

Meer dan 10%

187

63

56

89%

30%

18

29%

10%

Totaal

1.270

392

361

92%

28%

118

30%

9%

Tabel bb.4:

Responsaantallen enquête en one-question survey voor deelonderwerp overige organiserende
taken, opgesplitst naar aandeel middelen onderwijsondersteuning

Aandeel middelen
voor onderwijsondersteuning

Overige organiserende taken
Fte-inzet

Kosten

Populatie

Responsgroep

N

Respons %

Populatie %

N

Respons %

Populatie %

Minder dan 5%

702

207

178

86%

25%

57

28%

8%

Tussen de 5 en 10%

381

122

109

89%

29%

22

18%

6%

Meer dan 10%

187

63

54

86%

29%

15

24%

8%

Totaal

1.270

392

341

87%

27%

94

24%

7%

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

36

Organisatiekosten onderwijsondersteuning

37