Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 971

Wijziging van de Wet publieke gezondheid in
verband met uitbreiding van de tijdelijke regels
om de inzet van coronatoegangsbewijzen te
verbreden naar personen die arbeid verrichten
en bezoekers (Tijdelijke wet verbreding inzet
coronatoegangsbewijzen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 18 november 2021 en het nader rapport d.d.
22 november 2021, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en Veiligheid
en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van
16 november 2021, no. 2021002263, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 18 november 2021, no. W13.21.0342/III,
bied ik U, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierbij aan.
Hieronder ga ik, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in op de door de Afdeling
gemaakte opmerkingen (die cursief zijn weergegeven).
Bij Kabinetsmissive van 16 november 2021, no. 2021002263, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet tot wijziging van de Wet publieke gezondheid in verband met
uitbreiding van de tijdelijke regels over de inzet van coronatoegangsbewijzen ten aanzien van personen die beroeps- of bedrijfsmatig werkzaam1

kst-35971-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

1

heden verrichten en bezoekers (Tijdelijke wet uitbreiding coronatoegangsbewijzen), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in een aanpassing van de Wet publieke
gezondheid (Wpg). De voorgestelde aanpassing maakt het mogelijk dat
het coronatoegangsbewijs (hierna: ctb) in sommige gevallen ook op de
werkvloer en bij het bezoeken van bepaalde locaties kan worden ingezet
als dat noodzakelijk is met het oog op de vermindering van de overdracht
van het coronavirus. Daartoe wordt in de Wpg een grondslag gecreëerd,
op basis waarvan nadere uitwerking in een ministeriële regeling kan
plaatsvinden.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de noodzaak
om de besmettingscijfers terug te dringen, in het bijzonder met het oog
op de belastbaarheid van de zorg. Het wetsvoorstel kan daaraan een
bijdrage leveren. Dat neemt niet weg dat de Afdeling opmerkingen maakt
over de opzet van het voorgestelde artikel 58ra, negende en tiende lid,
Wpg, gelet op de ingewikkeldheid daarvan en de mogelijk conflictopwekkende werking die daarvan kan uitgaan.
De Afdeling maakt daarnaast opmerkingen over de geboden differentiatiemogelijkheden, de personele reikwijdte van het voorgestelde artikel 58ra,
achtste lid, Wpg, het toepassen van het ctb voor bezoekers in de zorg en
het verhelderen van de verplichting als voorgesteld in artikel 58ra, achtste
lid, Wpg in de wettekst. In verband daarmee dient het voorstel nader te
worden overwogen.
1. Inhoud van het wetsvoorstel
De Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen (hierna: Twc) is op 1 juni 2021
in werking getreden als onderdeel van het tijdelijke hoofdstuk Va van de
Wpg. De wet maakt het mogelijk dat nadere regels worden gesteld over
coronatoegangsbewijzen bij deelname aan activiteiten of voorzieningen
op het terrein van cultuur, evenementen, georganiseerde jeugdactiviteiten, horeca en sport (zogenoemde ctb-plichtige sectoren).2 Die nadere
regels zijn gesteld in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm).3
Uit de Trm volgt tevens dat een geldig ctb op verschillende wijzen kan
worden verkregen, namelijk door middel van een negatieve testuitslag die
niet ouder is dan 24 uur, een voltooide vaccinatie of een herstelbewijs dat
maximaal 180 dagen oud is.4
Op dit moment is een wetsvoorstel in procedure dat voorziet in de
mogelijkheid om coronatoegangsbewijzen ook in te zetten in de
niet-essentiële detailhandel en niet-essentiële dienstverlening op publieke
plaatsen.5 Het voorliggende wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om het
ctb in sommige gevallen ook op de werkvloer en bij het bezoeken van
bepaalde locaties in te zetten.6 Het onderscheidt daarbij verschillende
situaties. In specifieke gevallen wordt een ctb voor werknemers verplicht,
in andere gevallen voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid van een

2

Artikel 58ra Wpg.
Paragraaf 6.11 Trm.
4
Artikel 58ra, tweede lid, Wpg en artikel 6.29 Trm. In de Stand van zakenbrief Covid-19 van
2 november 2021 kondigt de Minister van VWS aan de geldingsduur van een in Nederland
uitgegeven herstelbewijs te zullen verlengen naar 365 dagen. Kamerstukken II 2021/22, 25 295,
nr. 1468.
5
Kamerstukken II 2021/22, 35 961, nrs. 1, 2 en 3.
6
Dit impliceert dat werknemers, zelfstandigen of vrijwilligers, onder omstandigheden kunnen
worden verplicht een coronatoegangsbewijs te tonen. Hierna wordt kortheidshalve de term
«werknemers» gebruikt, tenzij juist op het onderscheid tussen de verschillende groepen wordt
ingegaan.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

2

bevoegdheid voor werkgevers om onder bepaalde voorwaarden een ctb
te vragen.
Het voorstel betreft in de eerste plaats de ctb-plichtige sectoren. Bij
ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent de verplichte
inzet van het ctb voor werknemers in de sectoren waar klanten en
bezoekers op grond van de Twm reeds verplicht zijn een ctb te tonen om
toegang te krijgen.7
In de tweede plaats kunnen bij ministeriële regeling werkgevers op andere
terreinen in nader te specificeren gevallen de bevoegdheid krijgen om een
ctb verplicht te stellen voor hun werknemers of zelfstandigen of vrijwilligers.8 Een dergelijke verplichting kan alleen worden opgelegd als aan
twee voorwaarden is voldaan: er kan niet op andere wijze in een vergelijkbaar beschermingsniveau worden voorzien, en er is vooraf instemming
verkregen van de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging. Nadere voorwaarden kunnen in de ministeriële regeling worden
bepaald.
Anders dan in de ctb-plichtige sectoren kan dus niet rechtstreeks van
overheidswege de verplichting voor werknemers tot het tonen van een ctb
worden opgelegd. Het is in eerste instantie de werkgever die de mogelijkheid krijgt om een dergelijke verplichting in te stellen. Wanneer
werkgevers hiervan te weinig gebruik maken, terwijl de inzet van het
instrument naar het oordeel van de Minister – gelet op de ernst van de
bedreiging van de volksgezondheid – wel noodzakelijk is, dan kan alsnog
worden besloten om de inzet van het ctb bij ministeriële regeling verplicht
te stellen voor toegang tot de arbeidsplaats of gedeelten daarvan.9 De
toelichting spreekt in dit verband van een «gelaagd systeem».10
Ten slotte kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat beheerders
van locaties het tonen van een ctb verplicht stellen voor bezoekers.11 Dit
kan bijvoorbeeld voor zorglocaties en penitentiaire inrichtingen gelden.
Een aantal locaties is expliciet uitgezonderd, zoals stemlokalen of
gerechtsgebouwen. Op zorglocaties hoeft een beheerder aan bezoekers
geen ctb te vragen, al kan hij daartoe wel overgaan als dat noodzakelijk is
voor een veilige werkomgeving voor werknemers en het welzijn van
patiënten.12 Voorts vermeldt de toelichting dat via voorwaarden in de
ministeriële regeling zal worden geborgd dat het weigeren van de
toegang tot een locatie wegens het niet-beschikken over een geldig ctb,
niet onevenredig mag zijn.13
Wanneer geen ministeriële regels zijn gesteld over het tonen van
coronatoegangsbewijzen, is het verboden om zo’n bewijs te vragen in
verband met toegang tot activiteiten, voorzieningen of het verrichten van
arbeid. Ondernemers, beheerders en werkgevers mogen hier dus niet uit
zichzelf toe overgaan in situaties of sectoren die buiten de reikwijdte van
de krachtens dit wetsvoorstel te stellen regels vallen.14

7

Voorgesteld artikel 58ra, achtste lid.
Voorgesteld artikel 58ra, negende lid.
9
Voorgesteld artikel 58ra, tiende lid.
10
Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.1.
11
Voorgestelde leden 8, 9 en 11 van artikel 58ra Wpg.
12
Memorie van toelichting, paragraaf 2.
13
Bijvoorbeeld voor bezoekers in een zorglocatie van een ernstig ziek familielid of ingeval van
een penitentiaire inrichting het recht op toegang van een advocaat, memorie van toelichting,
paragraaf 2.
14
Voorgesteld artikel 58ra, twaalfde en dertiende lid, Wpg.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

3

2. Algemene beschouwing
Op dit moment kan het ctb slechts worden ingezet voor toegang tot of
deelname aan een aantal niet-essentiële voorzieningen en activiteiten. Het
onderhavige wetsvoorstel gaat een aanmerkelijke stap verder nu daarin
mogelijk wordt gemaakt het ctb ook op de werkvloer in te zetten. Het
verrichten van arbeid brengt rechten en verplichtingen met zich voor
werkgevers en werknemers (en anderen die arbeid verrichten) in een
juridische verhouding die aanmerkelijk verschilt van de situatie waarin
gebruik wordt gemaakt van een niet-essentiële voorziening. Het
wetsvoorstel is in die zin van een fundamenteel andere aard, nu het ziet
op een zo essentiële activiteit als werk.
De Afdeling is niettemin van oordeel dat in de huidige situatie voldoende
aanleiding kan worden gevonden om voor de inzet van het ctb op de
werkvloer nu een wettelijke grondslag te creëren. In zeer korte tijd zijn de
besmettingscijfers en de bezetting in ziekenhuizen, in het bijzonder op die
van de IC’s, sterk opgelopen. Aanvullende maatregelen blijken noodzakelijk om de epidemie te bestrijden en de beschikbaarheid van de zorg,
zowel voor covid-patiënten als voor patiënten van andere zorg, te blijven
waarborgen. Hoewel de effectiviteit van maatregelen in de gegeven
situatie, onvermijdelijk, onzeker blijft, is voldoende aannemelijk dat inzet
van ctb’s op de werkvloer aan de bestrijding van het virus kan bijdragen.
Uit het 128ste OMT-advies, waarnaar in de toelichting wordt verwezen,
blijkt dat het aantal besmettingen in werksituaties sinds de versoepelingen is toegenomen. In oktober 2021 vond 9% van de besmettingen
waarvan bekend was waar ze zijn opgelopen, op het werk plaats.15
Bij deze afweging acht de Afdeling verder van belang dat naarmate de
crisis langer duurt het steeds lastiger wordt om generieke maatregelen die
mensen in hun vrijheid beperken, in stand te houden. Andere maatregelen
dan de inzet van het ctb om het virus te bestrijden en de zorg te ontlasten,
zijn nog verstrekkender. De Afdeling onderschrijft dan ook de toelichting
waar gesteld wordt dat de inzet van het ctb, meer ingrijpende maatregelen (zoals een lockdown) kan voorkomen of – als zodanige maatregelen
toch noodzakelijk zijn gebleken – kan betekenen dat bij een verbetering
van de situatie eerder kan worden afgeschaald. In die zin kan een
verruimde inzet van het ctb bijdragen aan het voorkomen of verminderen
van de beperking van grond- en mensenrechten.16 Om die verruimde inzet
mogelijk te maken moet nu een wettelijke grondslag worden gecreëerd.
Vervolgens moet in een later stadium in het kader van de noodzakelijke
ministeriële regeling op grond van de omstandigheden van dat moment
worden bezien of daadwerkelijke inzet van dat middel noodzakelijk en
proportioneel is.
De Afdeling erkent dat de inzet van het ctb op de werkvloer individuele
rechten beperkt en in het bijzonder voor werknemers die niet gevaccineerd zijn, extra belastend is.17 Zij acht dat echter onder bepaalde
voorwaarden aanvaardbaar. Daarbij geldt dat de beslissing om zich niet te
laten vaccineren18 weliswaar gerespecteerd moet worden, maar tegelijkertijd niet geheel vrijblijvend is vanwege de gevolgen daarvan voor
anderen en in het bijzonder ook voor de zorg. In de beoordeling van de
proportionaliteit van het ctb mag dit element een rol spelen. Dat geldt te
15

Zie het 128ste OMT-advies, Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1468, p. 8; memorie
van toelichting, paragraaf 1.
16
Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.1.
17
Memorie van toelichting, paragraaf 4.
18
Voor sommigen is die beslissing bijvoorbeeld om medische redenen niet vrijwillig. In die zin is
de positie van niet-gevaccineerden niet in alle gevallen hetzelfde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

4

meer omdat, zoals hiervoor gesteld, andere maatregelen die als alternatief
voor het ctb kunnen worden overwogen, (ook) andere personen en
belangen direct treffen. Voorts geldt dat ook in de uitvoering van het
voorstel (zie ook hierna) de proportionaliteit een belangrijke rol speelt.
De regering heeft met waardering kennisgenomen van het advies van de
Afdeling. De Afdeling is van oordeel dat in de huidige situatie voldoende
aanleiding kan worden gevonden om voor de inzet van het ctb op de
werkvloer nu een wettelijke grondslag te creëren Ook wordt begrip
getoond voor de grondrechtelijke afwegingen die in het wetsvoorstel zijn
gemaakt. Niettemin uit de Afdeling kritiek op een belangrijk onderdeel van
het voorgelegde wetsvoorstel. De regering is gevoelig voor die kritiek en
volgt de Afdeling volledig, zoals hierna zal blijken onder punt 3. Ook aan
alle andere opmerkingen van de Afdeling is gevolg gegeven.
3. Het eisen van een ctb van de werknemer
Het nieuwe artikel 58ra, negende lid, Wpg geeft de mogelijkheid om bij
ministeriële regeling regels te stellen waarmee het voor groepen van
werkgevers onder voorwaarden mogelijk wordt gemaakt om van de
werknemer een ctb te verlangen. Het voorgestelde tiende lid maakt het
vervolgens mogelijk dat bij ministeriële regeling wordt bepaald dat indien
de toepassing van deze mogelijkheid, bedoeld in het negende lid,
achterblijft ten opzichte van wat gelet op de ernst van de bedreiging van
de volksgezondheid noodzakelijk is, deze werkgevers verplicht kunnen
worden van de werknemer een ctb te verlangen.
De Afdeling wijst erop dat de opzet van de regeling verschillende
complicaties meebrengt, waardoor de effectiviteit van de regeling moet
worden betwijfeld.
a. Mogelijkheid voor de werkgever
De werkgever is op grond van de Arbeidsomstandighedenwet verplicht
om te zorgen voor een gezonde en veilige werkomgeving. In het tijdelijke
artikel 3.2a van het Arbeidsomstandighedenbesluit zijn aan de werkgever
aanvullende eisen gesteld in verband met de bestrijding van de covid-19epidemie. Dit artikel bepaalt dat de werkgever, ter voorkoming of
beperking van de kans op besmetting van werknemers en derden op
arbeidsplaatsen met het virus, gelet op hoofdstuk Va van de Wet publieke
gezondheid alsmede de stand van de wetenschap en professionele
dienstverlening, tijdig de daarvoor noodzakelijke maatregelen en
voorzieningen treft.
De werkgever is in principe vrij in de aard van de te treffen maatregelen
om te zorgen voor een gezonde en veilige werkomgeving en, meer in het
bijzonder, ter voorkoming of beperking van de kans op besmetting van
werknemers en derden op arbeidsplaatsen met het virus. Daarbij is
uitgangspunt in de Arbeidsomstandighedenwet, zoals dit in artikel 3 van
die wet tot uitdrukking komt, dat de werkgever, behoudens specifieke
resultaatsverplichtingen, in het algemeen niet tot méér kan worden
gehouden dan wat – kort gezegd – redelijkerwijs kan worden gevergd.
Ook op grond van het Burgerlijk Wetboek heeft de werkgever ten opzichte
van zijn werknemers deze verplichting en kan hij bij gebrekkige nakoming
daarvan civielrechtelijk aansprakelijk worden gesteld.19 De keuze van de te
treffen maatregelen zal vaak afhangen van de aard van de werkzaamheden en omstandigheden waaronder deze worden verricht. Daarbij zal
19

Artikel 7:658 Burgerlijk Wetboek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

5

de werkgever echter ook verschillende andere relevante aspecten in
ogenschouw moeten nemen, zoals de samenstelling van het werknemersen het klantenbestand.
Een werkgever zal op grond van het voorstel alleen een verplichting als
bedoeld in het negende lid kunnen invoeren indien hij alle overige
mogelijkheden redelijkerwijs heeft benut én aangetoond kan worden dat
alleen met de invoering van het vereiste van een ctb een beter beschermingsniveau zal kunnen worden bereikt. Daarmee is een aanzienlijke
drempel opgeworpen voor de werkgever om van deze mogelijkheid
gebruik te maken. Uit de toelichting wordt bovendien niet duidelijk hoe de
werkgever deze afweging dient te maken en op welke wijze de werkgever
aantoont dat aan de voorwaarden is voldaan. Daarbij is ook van belang
dat duidelijk is welke overwegingen de werkgever daarbij wel en niet in de
afweging mag of moet betrekken.
De Afdeling wijst in dit verband op de mogelijke discrepantie tussen de
algemene doelstellingen van het volksgezondheidsbeleid en de verantwoordelijkheid van de werkgever voor een veilige werksituatie. In de
Arbeidsomstandighedenwet wordt de objectiviteit van het beleid van de
werkgever bevorderd door verplichte inventarisatie en evaluatie van
risico’s en de bijstand van deskundige werknemers.20 Voorts is de
werkgever verplicht met het medezeggenschapsorgaan te overleggen
over het arbeidsomstandighedenbeleid en de uitvoering daarvan.
Deze opzet leidt in de praktijk tot diversiteit in de wijze waarop aan de uit
de Arbeidsomstandighedenwet voortvloeiende verplichtingen uitvoering
wordt gegeven. Het voorstel leidt naar verwachting tot een sterke
toename van de diversiteit. Immers, op de voet van artikel 58e Wpg is
vérgaande differentiatie mogelijk21 bij de instelling van een ctb-vereiste
voor werknemers. De werkgever zal vervolgens moeten besluiten om
gebruik te maken van de mogelijkheid om een ctb van werknemers te
eisen. Die mogelijkheid heeft hij echter alleen indien aan de daarvoor
geldende voorwaarden is voldaan. Niet alleen zal hij moeten aantonen dat
hij alle overige mogelijkheden redelijkerwijs heeft benut én dat alleen met
de invoering van het vereiste van een ctb een beter beschermingsniveau
zal kunnen worden bereikt.
Het gevolg is dat wat betreft het ctb-vereiste op de werkvloer grote
variëteit tussen ondernemingen zal ontstaan en een zeer onoverzichtelijke
lappendeken zal resulteren. In de praktijk kan dat tot complicaties leiden.22
De grote diversiteit zal ook het toezicht en de handhaving, die toch al
problematisch is, ingewikkelder maken.23
Verder merkt de Afdeling op dat ook het vereiste dat de werkgever
voorafgaande instemming heeft van de ondernemingsraad dan wel de
personeelsvertegenwoordiging voordat hij kan besluiten tot invoering van
het ctb-vereiste, complicaties meebrengt. Terwijl in het kader van de
Arbowet reeds overleg met de ondernemingsraad is voorgeschreven over
het arbeidsomstandighedenbeleid, past het minder goed in het systeem
om invoering van een maatregel die noodzakelijk is ter bevordering van
de veiligheid en gezondheid afhankelijk te maken van de instemming van

20

Artikel 5 Arbeidsomstandighedenwet.
Zie ook de voorgestelde verruiming om te differentiëren op grond van artikel 58e Wpg in
onderdeel B van het voorstel.
22
Werknemers zijn niet alleen op de arbeidsplaats van de eigen werkgever actief, maar ook op
de arbeidsplaatsen van andere werkgevers.
23
Zie onder andere het 129ste OMT-advies, Bijlage bi Kamerstukken II 2021/22, 25 295, nr. 1519,
p. 6.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

6

de ondernemingsraad. Daarnaast moet het belang worden onderkend om
snel te kunnen handelen indien dit noodzakelijk is, gelet op de ernst van
de bedreiging van de volksgezondheid. Dat zal op grond van het voorstel
in veel gevallen vermoedelijk niet zijn gewaarborgd.
De Afdeling merkt voorts op dat de werkgever, als gevolg van de
voorgestelde constructie waarin de verantwoordelijkheid in beginsel
geheel bij de werkgever wordt gelegd, tussen (groepen) gevaccineerde
werknemers en (groepen) niet-gevaccineerde werknemers kan komen te
staan. Doordat niet de wetgever zelf beslist, komt de werkgever dan snel
in een positie waarin hij partij zal moeten kiezen. Daarbij moet de krappe
arbeidsmarkt van dit moment in ogenschouw worden genomen: veel
werkgevers hebben nijpende personeelstekorten en kunnen zich dergelijke conflicten met en tussen (groepen) werknemers vaak niet permitteren. Vooral voor kleine werkgevers kan dit problematisch zijn.
De omstandigheid dat de werkgever ingevolge artikel 58ra, negende lid,
onder b, Wpg instemming van de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging behoeft, doet aan deze conflicten niet af en kan ze
zelfs versterken. Ook de veiligheidsregio’s wijzen op deze problematiek en
uiten zorgen over de mogelijke verstoring van de verhoudingen tussen de
werkgever en werknemers, onder meer in verband met de continuïteit van
de bedrijfsvoering.24 Tegen deze achtergrond had het volgens de Afdeling
temeer voor de hand gelegen dat het voorstel ook ter consultatie aan
sociale partners zou zijn voorgelegd. Om de voorgestelde (vrijwillige)
regeling te kunnen laten functioneren is draagvlak bij werkgevers en
werknemers noodzakelijk.25
Tot slot merkt de Afdeling op dat de toelichting vermeldt dat de werkgever
in dit verband de gelegenheid wordt geboden een balans te vinden tussen
botsende belangen.26 Dit lijkt te impliceren dat de werkgever afwegingen
zal kunnen maken, waarbij ook niet-epidemiologische overwegingen een
rol kunnen spelen. Gelet op de mogelijke spanning tussen het belang van
de volksgezondheid in de gegeven situatie en de bestaande verplichtingen
van de werkgever die volgen uit de arbeidsomstandighedenwetgeving,
komt de werkgever in een moeilijke positie. De Afdeling acht dat
ongewenst.
De Afdeling concludeert dat de voorgestelde constructie die in beginsel
uitgaat van alleen een bevoegdheid voor de werkgever, veel complicaties
kent, conflictopwekkende gevolgen kan hebben, werkgevers in een lastige
positie kan brengen en zelfs in de weg kan staan aan de handhaving van
de veiligheid op de werkplaats. Dit roept vragen op over de te verwachten
effectiviteit van de regeling.
b. Verplichting voor de werkgever
Het voorgestelde artikel 58ra, tiende lid, Wpg maakt het mogelijk dat bij
ministeriële regeling wordt bepaald dat indien de toepassing van de
mogelijkheid, bedoeld in het negende lid, achterblijft ten opzichte van wat
gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid noodzakelijk
is, de werkgevers verplicht kunnen worden van de werknemer een ctb te
verlangen.

24

Memorie van toelichting, paragraaf 8.7.
Betwijfeld moet worden of dat draagvlak er is. Zie bijvoorbeeld FD 16 november 2021, Hugo
de Jonge maakt haast met nieuwe coronawetten (fd.nl).
26
Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.1., onderdeel «Mogelijkheid van de werkgever».
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

7

De tekst van het voorgestelde tiende lid leidt ertoe dat niet alleen de
epidemiologische omstandigheden bepalend zijn voor het opleggen van
de verplichting, maar ook dat moet worden beargumenteerd dat de
toepassing van de vrijwillige regeling is achtergebleven ten opzichte van
wat gelet op de ernst van de bedreiging van de volksgezondheid
noodzakelijk is. Dit kan, mede in het licht van de hiervoor genoemde
complicaties bij de toepassing van de vrijwillige regeling, leiden tot
complicaties bij de toepassing van deze regeling, hetgeen de snelheid niet
ten goede komt. Dit kan worden vermeden door de toepassing van het
tiende lid uitsluitend afhankelijk te maken van de ernst van de bedreiging
van de volksgezondheid, en daarbij niet (een oordeel over) de toepassing
van het negende lid te betrekken.
c. Alternatief
Hiervoor heeft de Afdeling uiteengezet dat de voorgestelde regeling
conflictopwekkende gevolgen kan hebben en werkgevers met het bieden
van de mogelijkheid ctb op het werk in te voeren, in een lastige positie
brengt. Bij het ontbreken van overeenstemming tussen werkgevers en
werknemers zal, alleen al gegeven het instemmingsvereiste van de
medezeggenschap, niet snel worden besloten om gebruik te maken van
de geboden mogelijkheid. Dat kan afbreuk doen aan de effectiviteit van de
maatregel.
Gelet hierop acht de Afdeling het aangewezen dat de wetgever zelf keuzes
maakt. Dat betekent dat uitgangspunt van een regeling zou moeten zijn
dat wanneer voldoende vast komt te staan dat gegeven de ernst van de
bedreiging van de volksgezondheid de invoering van een verplicht ctb
voor werknemers en belangrijke bijdrage kan leveren27, deze verplichting
van overheidswege kan worden ingevoerd.
De Afdeling realiseert zich dat met een eventueel door de overheid
opgelegde verplichting in de arbeidsverhouding wordt ingegrepen, maar
merkt op dat het volksgezondheidsbelang dit – mits de noodzaak en
proportionaliteit van zo’n ingreep aannemelijk zijn – onder omstandigheden kan vergen. Omdat tegelijkertijd onderkend moet worden dat er
veel situaties zijn waarin een werkgever op andere wijze een vergelijkbaar
beschermingsniveau kan bereiken, ligt het daarbij wel in de rede dat de
werkgever die mogelijkheid dan ook wordt geboden.28 Het is daarbij dan
gewenst voor de toepassing daarvan duidelijke criteria te formuleren. Het
uitgangspunt is dan echter wel invoering van een ctb. De dialoog tussen
werkgever en werknemers komt daarmee in een rustiger vaarwater. Ook
het toezicht en de handhaving zullen dan eenvoudiger zijn.
Daarbij zal bij de toepassing van de mogelijkheden van differentiatie29
voorts een balans moeten worden gevonden tussen het belang dat een
ctb-verplichting op het werk alleen zal gelden wanneer zulks noodzakelijk
en proportioneel is, en het belang van duidelijkheid en uitvoerbaarheid. In
die afweging is van belang te onderkennen dat proportionaliteit in
belangrijke mate wordt gediend met de mogelijkheid van de werkgever
om op andere wijze tot een vergelijkbaar beschermingsniveau te komen.

27

Uit de memorie van toelichting, paragraaf 2, blijkt zulks vooralsnog onvoldoende. Er wordt
immers slechts opgemerkt dat tegen invoering geen bezwaar bestaat.
28
Een vergelijkbare systematiek is gehanteerd bij het wetsvoorstel Tijdelijke wet differentiatie
coronatoegangsbewijzen (W13.21.0343/III), waarover de Afdeling vandaag eveneens advies
uitbrengt. In dat wetsvoorstel worden ondernemers van aangewezen hoogrisico-omgevingen
verplicht tot 2G-ctb, tenzij zij dusdanige maatregelen (kunnen) treffen waarmee een vergelijkbaar beschermingsniveau kan worden bereikt met 3G-ctb.
29
Artikel 58e Wpg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

8

In deze opzet wordt afgezien van het «gelaagde» stelsel. Daarmee wordt
een vereenvoudiging bereikt.
Ook moet daarbij worden meegewogen dat het dertiende lid (nieuw)
meebrengt, dat werkgevers die niet onder de verplichting vallen, er dan
ook niet voor kunnen kiezen een ctb-vereiste te hanteren. In deze
benadering past ook dat beperkt gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden tot differentiatie en dat proportionaliteit met name wordt bereikt
door de alternatieven voor werkgevers om een vergelijkbaar beschermingsniveau op andere wijze te bewerkstelligen.
d. Conclusie
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de opzet van het voorgestelde artikel 58ra, negende en tiende lid, Wpg nader te bezien met
inachtneming van het voorgaande en zo nodig het voorstel aan te passen.
De bezwaren die de Afdeling schetst hebben de regering ervan overtuigd
om het wetsvoorstel aldus aan te passen dat de mogelijkheid tot
facultatieve inzet van het ctb is komen te vervallen. Indien vanuit
epidemiologisch oogpunt inzet van het ctb op een bepaald terrein
noodzakelijk is, zal – conform het aangepaste wetsvoorstel – daartoe
steeds van overheidswege bij ministeriële regeling een verplichting
worden ingevoerd. Dit geldt dan dus ook voor terreinen buiten de
ctb-plichtige sectoren. Verder gevolg gevend aan het advies van de
Afdeling is geregeld dat als het ctb wordt ingezet op terreinen buiten de
ctb-plichtige sectoren, in de ministeriële regeling zal worden bepaald dat
het beschikken over een ctb niet verplicht wordt gesteld in de gevallen
waarin de werkgever of degene die bevoegd is tot het toelaten van
personen tot de betreffende plaats op een andere, in de ministeriële
regeling bepaalde wijze zorgdraagt voor een beschermingsniveau dat
vergelijkbaar is met het beschikken over een ctb. Hierbij is de bedoeling
om op deze manier te voorzien in meer uniformiteit in de toepassing van
de regeling en daarmee ook meer rechtszekerheid voor de praktijk. Ook
ontstaat hiermee meer balans in de toepassing en de effecten van de
maatregelen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting (met name
paragraaf 1) zijn op dit punt aangepast.
4. Personele reikwijdte
Het voorgestelde artikel 58ra, achtste lid, Wpg introduceert de verplichte
inzet van het ctb voor werknemers, zelfstandigen en vrijwilligers in de
sectoren waar klanten en bezoekers op grond van de Twm reeds verplicht
zijn een ctb te tonen om toegang te krijgen.30 De voorgestelde verplichting
knoopt primair aan bij de verhouding tussen een werkgever (of opdrachtgever) en de werknemers (met inbegrip van vrijwilligers en zelfstandigen).31 Blijkens de artikelsgewijze toelichting is de eigenlijke bedoeling
van de verplichting om tot een bredere benadering te komen, waarbij alle
werkenden die op de desbetreffende arbeidsplaats actief zijn, onder de
verplichting kunnen worden gebracht.
De voorgestelde opzet leidt evenwel tot onduidelijkheden, nu het
werkgeverschap en de arbeidsrelatie bepalend zijn. Zo is niet duidelijk of
de verplichting ook zal gelden voor de werkgever (of opdrachtgever) zelf.
Dit is eveneens onduidelijk voor bijvoorbeeld een stagiair. Ook is niet
duidelijk wat de bedoeling is bij partijen die niet in een rechtstreekse
arbeids- of opdrachtrelatie staan tot de werkgever of opdrachtgever. Te
30
31

Voorgesteld artikel 58ra, achtste lid.
Voorgesteld artikel 58a, eerste lid, Wpg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

9

denken valt aan leveranciers, pakketbezorgers en dergelijke. Tegen deze
achtergrond ligt het wellicht meer voor de hand om de verplichting in het
kader van het achtste lid te laten gelden voor een ieder die in het kader
van beroep of bedrijf, dan wel als vrijwilliger op de desbetreffende plaats
aanwezig is.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan en zo nodig het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
In lijn met de opmerking van de Afdeling is de personele reikwijdte van
het voorgestelde achtste (en negende) lid verbreed. Hoewel de
medewerkend ondernemer en stagiair al onder de oorspronkelijke
omschrijving van het begrip «zelfstandige» onderscheidenlijk «werknemer» vielen, is nu geëxpliciteerd dat iedereen die beroeps- of bedrijfsmatig of als vrijwilliger op de arbeidsplaats aanwezig is onder de
reikwijdte van het achtste en negende lid valt. Dat kan dus inderdaad ook
de leverancier zijn die toegang tot de arbeidsplaats wenst. Dit heeft tevens
geleid tot toevoeging van een wettelijke uitzonderingsgrond voor de
opsporingsambtenaar, brandweermedewerker, ambulancemedewerker,
toezichthouder, advocaat, rechterlijk ambtenaar of persoon die werkzaam
is bij de krijgsmacht, doch uitsluitend voor zover toegang tot een plaats
(niet zijnde de normale arbeidsplaats) voor hem noodzakelijk is bij de
uitoefening van zijn functie of vervulling van zijn taak. Eenzelfde uitzondering geldt voor een persoon bij het bieden van eerste hulp bij een het
leven of de gezondheid bedreigende situatie.
Een andere explicitering die is doorgevoerd, betreft het volgende. Als het
ctb wordt ingezet op de arbeidsplaats, kan door de aanpassing van artikel
58rd, tweede lid, Wpg in de ministeriële regeling worden bepaald dat de
werkgever degene is die het ctb controleert en bij gebreke van een ctb de
toegang tot de arbeidsplaats ontzegt.
5. Ctb in de zorg
a. Proportionaliteitsafweging
Blijkens de toelichting ziet de regering geen reden om de zorg als aparte
categorie uit te zonderen van het voorstel.32 De toelichting bij het voorstel
gaat wel in op de gevolgen van het gebruiken van het ctb in de zorg. Zo
blijft artikel 58o Wpg onverkort gelden. Dit betekent onder meer dat de
Minister bij ministeriële regeling voorwaarden kan stellen aan de toegang
tot de zorglocatie, als de maatregelen van de zorgaanbieder onvoldoende
zijn. Daarbij geldt een proportionaliteitsafweging dat geen beperkingen
worden opgelegd als het belang van de volksgezondheid niet opweegt
tegen de belangen van de cliënten en patiënten bij die toegang.33
De Afdeling wijst er op dat de proportionaliteitsafweging van de Minister
noch in voorliggend voorstel, noch in de toelichting is geëxpliciteerd. Als
de zorg wordt aangewezen als sector, ligt het in de rede dat deze afweging
wel wordt gemaakt door de Minister, dan wel de zorginstelling.34 Daarbij
32

Memorie van toelichting, paragraaf 2. Het OMT had geadviseerd om het ctb niet in te voeren
in de zorg, omdat het niet duidelijk is of het ctb meerwaarde heeft voor de gezondheid van
kwetsbare patiënten; besmetting voorkomen kan worden door het dragen van een mondkapje
en het houden van 1,5 meter afstand; en bovendien toepassing van het ctb bij ongevaccineerde medewerkers tot demotivatie en mogelijk vertrek uit de zorg zou kunnen leiden, terwijl
continuïteit van de zorg van groot belang is (128ste OMT-advies, Bijlage bij Kamerstukken II
2021/22, 25 295, nr. 1468, p. 9.)
33
Voorgesteld artikel 58o, vierde lid, Wpg.
34
Ook kan de zorginstelling eisen stellen aan bezoekers op grond van voorgesteld artikel 58r,
elfde lid, Wpg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

10

neemt de Afdeling in overweging dat werkzaamheden in de zorg wezenlijk
anders zijn dan bijvoorbeeld werkzaamheden in de industrie. Het ctb voor
bezoekers in de zorg is daarmee niet slechts een vereiste voor toegang tot
een werkomgeving, maar wordt feitelijk een vereiste voor toegang tot de
huiselijke sfeer van de patiënt of cliënt. Dit klemt temeer bij zorglocaties
waar mensen langdurig verblijven. Contact met naasten is immers van
groot belang.35
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan, en zo nodig het
voorstel aan te vullen.
Aan deze opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven door de specifieke toelichting op de eventuele inzet van het ctb bij zorglocaties in
paragraaf 2 van de memorie van toelichting aan te vullen. Als na
inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel aanleiding wordt
gezien voor het stellen van regels over de inzet van het ctb voor het
verkrijgen van toegang tot een zorglocatie, dient de door de Afdeling
genoemde proportionaliteitsafweging eveneens te worden gemaakt. Dit is
verduidelijkt in de memorie van toelichting.
b. Uitzonderingen op beperkingen
Daarnaast geldt op grond van artikel 58o een aantal uitzonderingen op de
beperkingen voor bewoners van zorginstellingen en hun bezoekers. Deze
gelden voor toegang van ten minste één familielid of naaste; toegang tot
een bewoner die op korte termijn zal overlijden; toegang in verband met
het horen van een cliënt of betrokkene; en toegang van advocaten,
cliënten- en patiëntenvertrouwenspersonen.36 Volgens de toelichting
zullen soortgelijke uitzonderingen ook gelden bij het eventueel vaststellen
van de ministeriële regeling voor het mogelijk maken van het ctb in de
zorg.37
De Afdeling overweegt dat de in artikel 58o genoemde uitzonderingen van
groot belang zijn. Bezoek van ten minste één familielid of naaste draagt bij
aan de kwaliteit van leven van mensen. Bezoek van familie en naasten als
de bewoner naar verwachting snel zal overlijden is bovendien van grote
waarde om tijd met elkaar te kunnen doorbrengen en afscheid te kunnen
nemen.38 Daarnaast wordt met deze uitzonderingen zeker gesteld dat
cliënten en betrokkenen altijd toegang hebben tot hun advocaten,
cliënten- of patiëntenvertrouwenspersonen.
Het ligt daarom in de rede dezelfde uitzonderingen op het niveau van de
wet te regelen, mocht de zorg als sector worden aangewezen waarbinnen
inzet van het ctb mogelijk wordt gemaakt voor werkgevers.
De Afdeling adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.
Ook aan deze opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven. Het
voorgestelde elfde lid is aldus aangepast dat de uitzonderingen, genoemd
in artikel 58o, vijfde lid, Wpg, hierin nu zijn opgenomen. Hiermee is
wettelijk geborgd dat in die gevallen inzet van het ctb niet mogelijk is.

35

Vergelijk hier Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3 (MvT), artikelsgewijze toelichting, artikel
58o, derde lid, Wpg.
36
Artikel 58o, vijfde lid, Wpg.
37
Memorie van toelichting, paragraaf 2.
38
Zie hier Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3 (MvT), artikelsgewijze toelichting, artikel 58o,
vierde lid, Wpg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

11

6. Verheldering verplichting artikel 58ra, achtste lid
In het voorgestelde artikel 58ra, achtste lid, Wpg wordt de formulering
gehanteerd dat regels kunnen worden gesteld «met betrekking tot het
beschikken over een daarbij te bepalen resultaat».39 De Afdeling
onderkent dat deze formulering ook in andere bepalingen over de inzet
van het ctb wordt gehanteerd. Desalniettemin is met deze formulering niet
zonneklaar dat sprake is van een verplichting.
De Afdeling acht het, mede gelet op het grote belang van het onderhavige
voorstel, noodzakelijk dat die duidelijkheid in de wettekst zélf wordt
geboden.
Conform deze opmerking van de Afdeling is zowel in de tekst van het
voorgestelde achtste lid als in die van het eerste en voorgestelde negende
lid, verduidelijkt dat het hier om een verplichting gaat.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Naar het oordeel van de regering volgt uit het voorgaande dat alle door
de Afdeling gegeven overwegingen zijn opgevolgd, dat haar alternatieve
voorstel is overgenomen en dat aldus de door haar geuite bezwaren bij
het voorstel zijn weggenomen. Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister van Justitie en
Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

39

Voorgesteld artikel 58ra, achtste lid, Wpg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 971, nr. 4

12