Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 729

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juli 2022
Op 8 december 2021 bood mijn ambtsvoorganger u het rapport «De rol en
positie van het openbaar ministerie als justitiële autoriteit in Europees
strafrecht. Een verkennende studie naar een toekomstbestendige
vormgeving van de rol en de positie van het openbaar ministerie in de
EU-brede justitiële samenwerking in strafzaken» (bijlage bij Kamerstuk
29 279, nr. 693) aan. Dat rapport is geschreven door onderzoekers van de
Universiteit Leiden en de Radboud Universiteit Nijmegen. Deze studie is
ten behoeve van mijn departement in opdracht van het WODC uitgevoerd.
Met deze brief geef ik de kabinetsreactie op dat rapport. Het onderzoeksrapport heeft waardevolle inzichten opgeleverd.
De kern van het onderzoek
Het onderzoek betreft een verkennende studie naar een toekomstbestendige vormgeving van de rol en positie van het openbaar ministerie
(hierna: OM) in de EU-brede justitiële samenwerking in strafzaken. De
aanleiding voor het onderzoek was dat het Hof van Justitie van de
Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) in 2019 oordeelde dat nationale
openbare ministeries die kunnen worden aangestuurd door de uitvoerende macht, zoals een Minister van Justitie, niet vallen onder het begrip
«uitvaardigende rechterlijke autoriteit».1 Nederland had echter de officier
van justitie onder het Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel aangewezen als die autoriteit in overleveringsprocedures, ten
aanzien van het uitvaardigen van Europese aanhoudingsbevelen.
Knelpunt in Nederland was dat de Minister van Justitie en Veiligheid het
OM algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven (ex art. 127 Wet op
de rechterlijke organisatie, hierna: Wet RO) en dat daardoor het OM gezien
kan worden als niet onafhankelijk in de zin van de jurisprudentie van het
Hof van Justitie. Voor beslissingen van het OM inzake Europese aanhoudingsbevelen zou een aparte rechterlijke toets nodig worden, zo blijkt nu
1

kst-29279-729
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 mei 2019 in de gevoegde zaken
OG en PI, ECLI:EU:C:2019:456.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 279, nr. 729

1

uit het onderzoek, naast het waarborgen van de onafhankelijkheid van het
OM. Het Hof van Justitie hanteert namelijk als uitgangspunt dat waar
inbreuk gemaakt wordt op het recht op vrijheid alleen rechters daarover
mogen beslissen. De Overleveringswet (hierna: Olw) werd al in 2019
aangepast.2 Sindsdien is als oplossing de rechter-commissaris als
bevoegde uitvaardigende autoriteit aangewezen (zie art. 44 Olw).
Op 24 november 2020 kwam het Hof tot een vergelijkbaar oordeel, maar
nu ten aanzien van de positie van de officier van justitie als uitvoerende
rechterlijke autoriteit.3 In 2021 is er door middel van de Wet herimplementatie van het kaderbesluit EAB (wijziging van de Overleveringswet)4 voor
gekozen om een aantal prangende bevoegdheden te beleggen bij de
rechtbank in plaats van bij de officier van justitie, onder een gelijktijdig
verzoek aan het WODC om onderzoek te doen naar deze problematiek en
mogelijke structurele oplossingen.
Het WODC-onderzoeksrapport heeft nauwgezet de opties op een rij gezet
en beoordeeld met betrekking tot de uitvaardiging en uitvoering van
Europese aanhoudingsbevelen alsook tot andere strafrechtelijke samenwerkingsinstrumenten van de Europese Unie. Veel van die opties houden
grote en ingrijpende wijzigingen aan het bestel in, en zouden bovendien
onbedoelde, andere gevolgen kunnen hebben, zoals een andere staatsrechtelijke positionering van het OM. De onderzoekers stellen dat, om het
OM als «rechterlijke autoriteit» aan te kunnen merken het OM in
voldoende mate onafhankelijk moet zijn van de Minister van Justitie en
Veiligheid, én dat tegen die beslissingen die het recht op vrijheid raken
een rechtsmiddel dient open te staan. Het gaat het Hof van Justitie er
namelijk om dat beslissingen omtrent de vrijheid van individuen een
rechterlijke toetsing behoeven. Dit ter bescherming van de grondrechten
in het strafprocesrecht.
Het rapport behandelt, zoals opgemerkt, ook kort bevoegdheden tot het
uitvaardigen en uitvoeren van andere verzoeken tot strafrechtelijke
samenwerking in EU-verband dan het Europees aanhoudingsbevel, zoals
het Europees onderzoeksbevel en de overdracht en overname van
strafvonnissen. Dit komt hieronder nader aan de orde.
De volgende kernonderwerpen uit het onderzoek acht ik van belang om
hier uit te lichten:
1. De aanpassing van de Overleveringswet van 2019 en 2021 kan
behouden worden, waarbij alle rechters-commissarissen de bevoegde
autoriteit blijven voor het uitvaardigen van Europese aanhoudingsbevelen en de rechtbank Amsterdam (Internationale Rechtshulpkamer)
de bevoegde autoriteit is voor het nemen van een beslissing over
overlevering en voor het nemen van enkele andere beslissingen in de
overleveringsprocedure. Dit noemen de auteurs de meest duurzame
optie. Een belangrijke conclusie van de onderzoekers is ook dat alle
onderzochte varianten om het OM een onafhankelijke(r) positie te
geven onverlet laten dat er dan altijd nog een rechtsmiddel open moet
staan tegen beslissingen van het OM, indien die beslissingen het recht
op vrijheid raken. De onderzoekers benadrukken daarbij dat het
vooralsnog onduidelijk is hoe het rechtsmiddel dat open behoort te
staan eruit dient te zien.
2. Het OM kan volgens de onderzoekers als centrale autoriteit aangemerkt worden bij de uitvaardiging en uitvoering van Europese
2

Stb. 2019, nr. 259.
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 24 november 2020 in de zaak
C-510/19, ECLI:EU:C:2020:953.
4
Stb. 2021, nr. 125.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 279, nr. 729

2

3.

4.

5.

6.

7.

aanhoudingsbevelen en als zodanig enkel (onmisbare) administratieve
taken vervullen, zoals het leggen en onderhouden van contacten met
relevante autoriteiten in andere EU-lidstaten.
Een te grote rol voor het OM geldt mogelijk ook voor enkele huidige
bevoegdheden van het OM die in strijd lijken te zijn met het Kaderbesluit EAB, namelijk de bevoegdheid tot rauwelijkse weigering (art. 23,
eerste lid, OLW), de bevoegdheid om te beslissen over voorrang bij
concurrerende Europese aanhoudingsbevelen (art. 26, derde lid, Olw
in samenhang met art. 28, vierde lid, Olw), en de bevoegdheid om te
beslissen over uitstel van de feitelijke overlevering om humanitaire
redenen (art. 35, derde lid, Olw). Ook hebben de onderzoekers
opmerkingen bij de rol van de Minister bij de voorlopige terbeschikkingstelling (art. 36 Olw).
De rechter-commissaris lijkt de nieuwe taak van uitvaardiging van
Europese aanhoudingsbevelen goed aan te kunnen. Wel moet
(wettelijke) duidelijkheid geschapen worden over de precieze reikwijdte van de toetsing (met name de proportionaliteitstoets) door de
rechter-commissaris bij de beslissing tot uitvaarding van deze
aanhoudingsbevelen.
Ook moet meer duidelijkheid komen over de precieze rol die leden van
het OM nu mogen vervullen in het kader van de voorbereiding van een
door de rechter-commissaris uit te vaardigen Europees aanhoudingsbevel: mag de officier het concept schrijven?
Het OM kan als bevoegde autoriteit functioneren voor de uitvaardiging
en uitvoering van Europese onderzoeksbevelen (EOB). De huidige
toekenning van bevoegdheden voldoet volgens de auteurs aan de
vereisten van de Richtlijn EOB en de rechtspraak van het Hof van
Justitie.
Ten aanzien van andere strafrechtelijke samenwerkingsinstrumenten
heeft het Hof van Justitie zich nog niet uitgelaten. Toch zou er vanuit
het perspectief van effectieve rechtsbescherming in de zin van artikel 6
en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU,
aanleiding kunnen zijn om de vormgeving van sommige procedures
nader onder de loep te nemen, waaronder inkomende WETSverzoeken. Bij verzoeken voor overdracht en overname van de
tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen (geregeld in de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en
voorwaardelijke sancties, WETS) heeft de veroordeelde erg beperkte
ruimte om zijn belangen over het voetlicht te brengen en zijn rechten
getoetst te zien. De onderzoekers menen dat de rol van de Minister, die
geen justitiële autoriteit is, en de rechter in deze procedure serieus
heroverwogen moet worden.

Bij de behandeling van deze kernpunten heb ik, naast het noemen van de
nog openstaande vragen en aandachtspunten van de onderzoekers, enkel
de opties beschreven die de auteurs als reëel en uitvoerbaar beschouwen
en de overige, door de auteurs verworpen of terzijde gelegde opties
buiten beschouwing gelaten, behoudens een paar punten die hieronder
aan de orde komen.
Appreciatie
In zijn algemeenheid concludeer ik uit het rapport dat de vereisten die het
Hof van Justitie stelt aan nationale wettelijke regelingen en uitvoering
vaak nog niet duidelijk zijn en dat deze vermoedelijk door toekomstige
jurisprudentie verder ingevuld zullen worden. Voorts concludeer ik dat er
bij een aantal van de zeven hierboven genoemde hoofdpunten om deze
reden nog geen definitieve positie kan worden ingenomen. Dat licht ik
hieronder bij punt 6 en 7 nader toe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 279, nr. 729

3

Het kabinet wil aan dit onderzoek uitsluitend consequenties verbinden die
direct betrekking hebben op het onderzoeksrapport. Aan dit onderzoek wil
het kabinet dan ook niet de gevolgtrekking verbinden dat de bevoegdheid
van de Minister van Justitie en Veiligheid om aanwijzingen te geven aan
het OM met betrekking tot alleen het Europees strafrecht of nog breder
moet worden geschrapt. Dat zou immers zeer ingrijpend zijn voor de
ministeriële verantwoordelijkheid en de parlementaire controle daarop.
Het gaat naar de mening van het kabinet erg ver om de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid te schrappen naar aanleiding van rechtspraak
die in een heel specifieke context is gewezen. De regering onderschrijft
daarom de conclusie van de onderzoekers dat een dergelijke forse
staatsrechtelijke ingreep als oplossing voor de geschetste EAB problematiek te vergaand is en geen oplossing biedt voor het gesignaleerde
probleem, zoals beschreven bij punt 1 hierboven. Ik wil hier graag
benadrukken dat de aanwijzingsbevoegheid alleen in hoogst uitzonderlijke
situaties wordt toegepast, waar tevens een zware procedure aan
verbonden is.
Het vorenstaande laat onverlet dat de behandeling van het
initiatiefwetsvoorstel-Sneller5, dat zich vooral richt op de positie van het
OM in het Nederlandse strafrecht en een andere strekking heeft dan het
onderhavige onderzoeksrapport, nog moet beginnen.
In reactie op zeven bovengenoemde punten, merkt het kabinet het
volgende op:
1. Wie neem beslissingen inzake EAB’s?
Het kabinet is het eens met de conclusie van de onderzoekers dat
rechters-commissarissen en rechtbank Amsterdam (Internationale
Rechtshulpkamer) hier de bevoegde autoriteiten moeten blijven. Ik
handhaaf dit derhalve als een structurele oplossing.
2. OM alleen centrale autoriteit
Dit zou een herziening vergen van het takenpakket van het OM, nu het
OM op dit moment een rol vervult die verder gaat dan enkel het
verlenen van administratieve ondersteuning. Van belang is om in dit
verband op te merken dat ik voornemens ben om door middel van een
wetswijziging bij meerdere taken van de officier van justitie op grond
van de Overleveringswet rechterlijke betrokkenheid te verzekeren (zie
punt 3).
3. Andere rollen van het OM
Ik merk hierbij op dat ik voornemens ben om door middel van een
wetswijziging de bevoegdheid om te beslissen over voorrang bij
concurrerende Europese aanhoudingsbevelen over te brengen naar de
rechter. Dit wetsvoorstel gaat binnenkort in consultatie. Ook ben ik
voornemens om daarin voor te stellen om de Internationale Rechtshulpkamer een grotere rol toe te bedelen in het kader van het
rauwelijks weigeren van een Europees aanhoudingsbevel en bij het
uitstellen van de feitelijke overlevering in verband met een situatie van
overmacht en wegens ernstige humanitaire redenen. Overigens
wijzigt, zoals ook het onderzoek aanbeveelt, in het wetsvoorstel de rol
van de Minister bij de voorlopige terbeschikkingstelling en wordt dit
belegd bij de Internationale Rechtshulpkamer als uitvoerende
rechterlijke autoriteit.

5

Kamerstuk 36 125, nrs. 2 en 3. Dit wetsvoorstel behelst het laten vervallen van de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid, maar laat de algemene aanwijzingsbevoegdheid in stand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 279, nr. 729

4

4. Rol rechter-commissaris bij Europese aanhoudingsbevelen
De onderzoekers stellen dat er meer duidelijkheid moet komen,
desnoods door een wettelijke regeling, over de toetsing van de
evenredigheid van een uit te vaardigen aanhoudingsbevel. Mijns
inziens voorziet het Handboek voor het uitvaardigen van een Europees
aanhoudingsbevel van de Europese Commissie6, hoewel niet juridisch
bindend, hierin. Daarin staat dat een aanhoudingsbevel altijd evenredig moet zijn aan het doel ervan, en geeft het aan met welke factoren
een uitvaardigende rechterlijke autoriteit in het bijzonder rekening kan
houden bij de beoordeling of het gerechtvaardigd is om in een
specifieke situatie een aanhoudingsbevel uit te vaardigen. Ook
beschrijft het dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit moet
overwegen of andere maatregelen van justitiële samenwerking kunnen
worden gebruikt, in plaats van een Europees aanhoudingsbevel.
Desalniettemin acht ik het van belang om de Europese ontwikkelingen
op dit gebied nauwgezet te blijven volgen.
5. Rol OM bij voorbereiding Europees aanhoudingsbevel
Allereerst is het goed te constateren dat de onderzoekers stellen (p. 91)
dat de huidige procedure voor de uitvaardiging van Europese
aanhoudingsbevelen met rollen voor zowel de rechter-commissaris als
de officier van justitie voldoet aan de eisen van het Hof van Justitie.
Het kabinet stelt zich dan ook op de positie dat het OM binnen het
normatief kader dat het Hof van Justitie voorschrijft een rol moet
hebben die zo dicht mogelijk bij de huidige blijft.
6. Rol OM bij Europees onderzoeksbevel
Hoewel de conclusies van de onderzoekers niet tot nadere actie nopen
moet inmiddels uit recente jurisprudentie7 afgeleid worden dat er een
doeltreffende voorziening in rechte moet zijn indien het onderzoeksbevel doorzoeking, inbeslagname of het videoverhoren van getuigen
betreft. Ik beraad mij op de gevolgen hiervan.
7. Rol Minister en rechter in WETS-procedures
De onderzoekers concluderen dat het Hof van Justitie van de EU hoge
eisen stelt aan de mate van onafhankelijkheid van de bevoegde
autoriteit indien er sprake is van een aantasting van vrijheid. Ten eerste
merk ik op dat, anders dan bij het EAB-Kaderbesluit in het hier
geldende kaderbesluit geen sprake is van een rechterlijke autoriteit
maar van een bevoegde autoriteit.8 De onderdelen van de procedure
die kunnen raken aan de vrijheid van een veroordeelde, zijn onderworpen aan een beoordeling door de rechter. Ten aanzien van de
onderdelen die de vrijheid kunnen beperken, is de strafoplegging van
de rechter in de uitvaardigende lidstaat bepalend. Er is geen sprake
van politieke invloed op de duur van de vrijheidsbeneming. De
aanpassing van de hoogte van de straf geschiedt enkel voor zover de
buitenlandse straf de maximale Nederlandse straf overtreft. In die
gevallen wordt de straf ten voordele van de veroordeelde verlaagd
naar het lagere Nederlandse strafmaximum. Het Gerechtshof
Arnhem-Leeuwarden beoordeelt in zijn advies of hier sprake van is en
tot welke duur de sanctie moet worden verlaagd. De Minister voor
Rechtsbescherming dient het advies van het Gerechtshof te volgen en
heeft geen beleidsvrijheid om hiervan af te wijken (art. 2:12, eerste lid,
van de WETS).

6

C (2017) 6389 final, par 2.4.
Arrest van het Hof van Justitie van 11 november 2021 in de zaak Gavanozov II,
ECLI:EU:C:2021:902.
8
Kaderbesluit 2008/909/JBZ.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 279, nr. 729

5

Ten slotte stellen de onderzoekers dat de veroordeelde er een groot
belang bij kan hebben zijn zienswijze en voor hem relevante omstandigheden over te brengen aan de autoriteit die over overname beslist. De
Hoge Raad heeft op 10 juni jongstleden arrest gewezen in een zaak over
het recht op hoor en wederhoor, dat ik nauwgezet zal bestuderen.
Besluit
Het Europees strafrecht is sterk in beweging en bevat veel open normen.
Het Hof van Justitie is de hoogste instantie die deze mag interpreteren. Zo
kon het zijn dat de uitleg van wat een uitvoerende rechterlijke autoriteit is
in de loop der jaren en onder invloed van telkens nieuwe jurisprudentie
steeds is geëvolueerd. Wetgeving ter implementatie van kaderbesluiten of
richtlijnen kon dat tevoren niet voorzien zoals ook nu niet te voorzien is
welke aanpassingen er in de toekomst nodig kunnen zijn. Het
WODC-onderzoek leert ons nu dat het schrappen van de bevoegdheid van
de Minister om aanwijzingen aan het OM te geven geen oplossing biedt
om het OM de bevoegdheid te laten om onder andere Europese aanhoudingsbevelen uit te vaardigen. Met het wetsvoorstel dat ik voorbereid zal
de Nederlandse wetgeving op deze punten weer aan de Europese
vereisten voldoen. Ik zal u dit wetsvoorstel, na consultatie en vervolgens
advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State, zo spoedig
mogelijk toezenden.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 29 279, nr. 729

6