Samenvatting

Wederzijdse belangen –
wederzijdse voordelen
Evaluatie van de schuldverlichtings­
overeenkomst van 2005 tussen de
Club van Parijs en Nigeria

Samenvatting

Wederzijdse belangen –
wederzijdse voordelen
Evaluatie van de schuldverlichtings­
overeenkomst van 2005 tussen de
Club van Parijs en Nigeria

Proloog

Proloog
Het voor u liggende rapport is de samenvatting van het hoofdrapport van de gemeenschappelijke evaluatie van de in 2005 tussen de Club van Parijs en Nigeria overeengekomen
schuldverlichting.
In 2009 startten de evaluatiediensten van de Belgische Federale Overheidsdienst
Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (Dienst
Bijzondere Evaluatie van de Internationale samenwerking, DBE) en van het Nederlandse
ministerie van Buitenlandse Zaken (Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie, IOB) de voorbereidingen voor de evaluatie. De uitnodiging aan andere
evaluatiediensten van het DAC Network on Development Evaluation eraan deel te nemen kon zich
in een warme belangstelling van potentiële deelnemers verheugen, maar leverde om
verschillende redenen geen actieve deelname op. Na een internationale aanbesteding
(begin 2010) werd de evaluatieopdracht gegund aan een consortium bestaande uit Ecorys
Nederland BV en Oxford Policy Management (OPM).
De schuldenregeling die de schuldeisers van Nigeria, verenigd in de Club van Parijs, en de
regering van de Federale Republiek van Nigeria in oktober 2005 sloten was op zijn minst
controversieel te noemen. Nigeria was zijn crediteuren ruim USD 30 miljard schuldig.
Hiervan betaalde Nigeria uit de hoge opbrengsten uit de olie-exploitatie USD 12 miljard
terwijl de crediteuren USD 18 miljard kwijtscholden. Dat was geen bagatel, 18.000 miljoen
dollar, in euro’s van die tijd omgerekend 12.000 miljoen euro.
De controverse over deze schuldverlichtingsovereenkomst hield de gemoederen flink
bezig, niet alleen in sommige crediteurlanden maar ook in Nigeria, met meer dan 150
miljoen inwoners het meest bevolkte land van het Afrikaanse continent. De discussie
werd aan beide zijden echter vaak gevoerd op basis van soms twijfelachtige argumenten,
eerder op politieke overtuiging dan op feiten berustend. In de crediteurlanden hingen
tegenstanders van de schuldenregeling een beeld op van Nigeria als een bijna failed state
waar corruptie hoogtij vierde, de grote massa van de bevolking niet deelde in de
­opbrengsten van de olierijkdom, en politiek, religieus en etnisch geweld telkens weer
tot uitbarsting kwamen en van de rechtsstaat en de democratie een schertsvertoning
maakten. Het was hoog tijd dat een onafhankelijke evaluatie meer helderheid zou
brengen in de voorgeschiedenis, aard, en gevolgen van deze op een na grootste
schuldkwijt­schelding ooit, na die van Irak in 2004.
De vier meest prangende vragen waren: Waarom deze schuldverlichting? Was het een juist
besluit om deze schuldverlichtingovereenkomst te sluiten? En moest dat zoveel kosten?
Tot slot, niet onbelangrijk, wat heeft het opgeleverd, wat waren de resultaten?

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

In deze evaluatie heeft een internationaal team van onafhankelijke evaluatoren deze
vragen allereerst uitgewerkt in bijna 30 subvragen en vervolgens op kundige wijze
beantwoord. De antwoorden liggen voor u. De werkelijkheid is altijd meer genuanceerd
dan one-liners, maar één zaak staat voorop: de schuldenregeling was in het voordeel van
beide partijen. Nigeria – in omvang de tweede economie van Sub-Sahara Afrika – zag
hiermee zijn buitenlandse schuld bijna geheel verdwijnen; de crediteurlanden kregen
meer terug dan ze verwacht hadden. Hoe dat in elkaar steekt maakt de evaluatie op
heldere wijze duidelijk.
Waren er dan geen verliezers? Volgens sommigen wel. In die landen waar deze schuldkwijtschelding gemeld werd als overheidshulp, Official Development Assistance, en niet bóvenop het
bestaande budget kwam, maar ten laste van de bestaande begroting voor ontwikkelingssamenwerking, moesten andere ontwikkelingsrelevante uitgaven wijken voor deze kwijtschelding van overwegend exportkredieten die, naar alle waarschijnlijkheid, bij het aangaan óók
wederzijds voordeel vertegenwoordigden.
De analyse door het evaluatieteam is sterk gebaseerd op de interventietheorie die aan het
fenomeen schuldverlichting ten grondslag ligt en de onderliggende mechanismen zijn vrij
technisch van aard. Daarom hebben wij ervoor gekozen om naast het Engelstalige hoofdrapport, dat overigens een uitstekende Verklarende Woordenlijst bevat, twee verschillende
samenvattingen aan te bieden. De voor u ligende samenvatting is van de hand van de
evaluatoren en gebruikt vakjargon dat vooral voor specialisten begrijpelijk is. Daarnaast is
een verkorte versie geschreven die voor een grotere groep van geïnteresseerden toegankelijk is, die niet de rijkdom aan technische analyses en details heeft, maar op een heldere
manier duidelijk in beeld brengt wat de hoofdbevindingen, conclusies en geleerde lessen
zijn van deze gezamenlijke evaluatie. De specialistische samenvatting is in drie talen
beschikbaar, Engels, Frans en Nederlands, de niet-specialistische verkorte versie in het Frans
en het Nederlands.
De geïnteresseerde lezer wordt aldus op verschillende wijzen bediend. Het hoofdrapport
bevat de volledige inhoudelijke tekst, inclusief Annexen en een Executive Summary.
Het hoofdrapport en de Engelse samenvatting gaan vergezeld van een CD-rom die naast
het volledige hoofdrapport ook een interessante nota over het land Nigeria bevat, speciaal
geschreven voor de niet met dit Westafrikaanse land bekend zijnde lezer. Deze achtergrondinformatie over Nigeria is opgesteld door Dr Bukola Adeyemi Oyeniyi van de Faculteit voor
Geschiedenis en Internationale Betrekkingen van de Joseph Ayo Babalola Universiteit te
Ikeji-Arakeji Nigeria.
Alle documenten zijn ook te vinden op http://diplomatie.belgium.be/nl ,
http://diplomatie.belgium.be/fr en http://www.minbuza.nl
De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de voor u liggende samenvatting van het
hoofdrapport berust bij de evaluatoren. De Dienst Bijzondere Evaluatie van de
Internationale Samenwerking (DBE) en de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie (IOB) staan volledig achter de kwaliteit van de evaluatie.

Proloog

Tot slot bedanken wij allen die als respondent hebben meegewerkt aan deze evaluatie.
De namen van de geïnterviewden staan in Annex 3 van het hoofdrapport. Wij bedanken ook
de leden van de Abuja Adviesgroep en de Europese Referentiegroep (zie Colofon) voor de
constructieve ideeën en de nuttige commentaren op de verschillende ontwerpteksten.
Aan u, de lezer, nu het woord. Evalueren heeft als doel ‘verantwoorden’ en ‘leren’.
Wij wensen u veel leesplezier.

Dominique de Crombrugghe de Looringhe
Bijzonder Evaluator van de Internationale Samenwerking
Dienst Bijzondere Evaluatie van de Internationale Samenwerking
FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
Prof. dr. Ruerd Ruben
Directeur, Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
Ministerie van Buitenlandse Zaken

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Voorwoord van de auteurs
Het hoofdrapport, waarvan dit een samenvatting is, is het resultaat van samenwerking,
zowel binnen het team als met anderen. De auteurs danken de teamleden Kenneth
Chukwuemeka en Adewumi Olajide Ogunsola voor hun inspirerende ideeën en voor
hun belangrijke bijdrage aan het verzamelen en verwerken van belangrijke rapporten en
andere gegevens zowel voor als tijdens het veldbezoek in Nigeria. We danken verder alle
geïnterviewden in Nigeria, Brussel, Den Haag en Washington DC voor de openhartige
gesprekken en de bereidheid belangrijke informatie met ons te willen delen. Ook willen wij
de Abuja Adviesgroep, de Europese Referentiegroep en de Stuur- en Management Groep van
deze joint evaluatie danken voor de constructieve ideeën en het nuttige commentaar op
onze presentaties en de verschillende ontwerpteksten. Wij hebben ook veel baat gehad bij
het commentaar van Ed Humphry van Oxford Policy Management (OPM) en Albert de Groot
van ECORYS tijdens de diverse fasen van het schrijven van dit rapport. Daniel Rogger gaf als
interne peer reviewer nuttig advies en waardevolle suggesties voor verbeteringen van het
rapport. In Nigeria zorgde Mariam Obia Chukwuemeka voor een uitstekende organisatie
van het veldbezoek. In Europa droegen student-assistenten Luuk de Blok, Bianca Huizer en
José Nederhand bij aan de totstandkoming van dit rapport. Wij danken allen uit de grond
van ons hart.
De auteurs zijn verantwoordelijk voor de inhoud van dit rapport.

Geske Dijkstra (Team leader)
Boladale Akanji
Christian Hiddink
Sanga Sangarabalan
François-Xavier de Mevius

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave
Proloog
Voorwoord van de auteurs

|6|

Kaart 1 Afrika – Nigeria
Kaart 2 De 36 deelstaten van de federale republiek Nigeria
Kaart 3 Afrika’s top-5: bevolking en economie

10
13
13

Tabellen

8

Grafieken

9

Geschiedenis Nigeria in het kort

11

Afkortingen

14

1		 Inleiding

16

1.1

Doelstelling van de evaluatie

17

2		

Evaluatiemethodologie, -aanpak en -organisatie

18

2.1
2.2
2.3

Methodologie
Aanpak
Organisatie

19
20
21

3		

Context en achtergrond

22

3.1
3.2
3.3
3.4

Inleiding
Oorsprong en aard van Nigeria’s schuld
Schuldenbeleid en -beheer
Houdbaarheid van de schuld

23
23
24
27

4		

Inputs

28

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Inleiding
De schuldverlichting
Belangrijkste actoren in Nigeria
Doelstellingen van Nigeria en ownership
Doelstellingen van de Club van Parijs
Nederlands en Belgisch beleid
Vergelijking met internationaal schuldverlichtingsbeleid

29
29
31
31
32
32
33

5		

Outputs

34

5.1
5.2

Inleiding
Counterfactual schuld en schuldbetalingen

35
35

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

5.3 Beleidshervorming vóór en na de schuldverlichtingsovereenkomst
5.3.1 Feitelijk uitgevoerde hervormingen
5.3.2 Effect van het schuldverlichtingsakkoord op de hervormingen
5.4 Overheidsfinanciën
5.4.1 Feitelijke ontwikkeling in de overheidsfinanciën
5.4.2 Effect van het schuldenakkoord op de overheidsfinanciën
5.5 Effect van het schuldenakkoord op de betalingsbalans
5.6 Schuldenbeheer
5.6.1 Feitelijke ontwikkelingen in het schuldenbeheer
5.6.2 Effect van het schuldverlichtingsakkoord op het schuldenbeheer
5.7 Uitgaven voor de millennium ontwikkelingsdoelen en het VAF
5.7.1 Feitelijke uitgaven voor de millenniumdoelen
5.7.2 Millenniumdoelen uitgaven en het schuldverlichtingsakkoord: het VAF
5.7.3 Additionaliteit

37
37
39
39
39
41
42
42
42
43
43
43
45
47

6		

Outcomes

48

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8

Inleiding
Houdbaarheid van de schuld
Verbetering van beleid
Rente en kredietwaardigheid
Instroom van particulier kapitaal en particuliere investeringen
Macro-economische stabiliteit
Goed bestuur
Toegang tot, en kwaliteit van overheidsdiensten

49
49
52
53
53
54
55
56

7		

Impact, duurzaamheid en lessen

60

7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6

Inleiding
Impact op economische groei
Effecten van economische groei op inkomensarmoede
Direct effect op inkomensarmoede en sociale indicatoren
Duurzaamheid
De lessen

61
61
63
64
64
65

|7|

Inhoudsopgave

Tabellen
Tabel 1		 Interventietheorie schuldverlichting
19
Tabel 2		De schuldverlichtingsovereenkomst van de Club van Parijs en Nigeria van
oktober 2005, in miljard dollar
30
Tabel 3		Aandeel van uitgaven voor geselecteerde millenium ontwikkelingsdoelen
gerelateerde sectoren in de totale federale uitgaven (lopende uitgaven plus
investeringen), in %, 2004-2008
44
Tabel 4		Aandeel van investeringsuitgaven voor geselecteerde millenium ontwikkelingsdoelen gerelateerde sectoren in de totale federale investeringsuitgaven, in %,
2004-2008
44
Tabel 5		 Transparency International – Corruptie Index voor Nigeria 2001-2009
55
Tabel 6		Geselecteerde indicatoren voor de toegang tot sociale voorzieningen, in %,
2003-2009
58
Tabel 7		Verbeteringen en verslechteringen van geselecteerde indicatoren voor de
toegang tot sociale voorzieningen, in %, 2006-2008
58
Tabel 8		 Groei van het BBP per sector, in %, 2004-2008
62
Tabel 9		 Ongelijkheid (Gini coëfficiënt, 1996-2004) en Armoede (2004-2007), per regio 63
|8|

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Grafieken
Grafiek 1	Uitbetaalde leningen onder verschillende politieke leiders, in miljard dollar,
1970-2002
24
Grafiek 2 Verhouding buitenlandse overheidsschuld / BBP, in %, 1977-2004
25
Grafiek 3	De schuld van Nigeria aan de crediteurlanden van de Club van Parijs,
in miljard dollar, 1985-2004
27
Grafiek 4	Werkelijke en counterfactual buitenlandse schuld, en schuldvoorraad output, in
miljard dollar
36
Grafiek 5	Geconsolideerde overheidsinkomsten en -uitgaven en de totale balans, in
miljard naira, 2000-2009
40
Grafiek 6	Gemiddelde jaarlijkse olieprijs (Bonnie light) per vat van 159 liter, in dollars,
2000-2009
41
Grafiek 7	Aandeel van begrote uitgaven voor de millenium ontwikkelingsdoelen
gezondheid en onderwijs in de totale uitgaven (investeringen en lopende
uitgaven), op federaal niveau, in %, 2005-2009
45
Grafiek 8	De toewijzing van het Virtuele Armoedefonds aan federale sectoren, in %,
2006-2010
46
Grafiek 9	Aandeel van VAF uitgaven in de totale investeringsuitgaven van de federale
overheid voor onderwijs en gezondheiszorg, in %, 2006-2008
47
Grafiek 10	Werkelijke en counterfactual NCW buitenlandse schuld/export en NCW buitenlandse schuld/overheidsinkomsten, in %, 2003-2009
50
Grafiek 11	Totale schuld als percentage van het BBP en de totale schuldendienst als
percentage van de overheidsinkomsten, 2002-2009
51
Grafiek 12	Binnenlandse schuld als percentage van het BBP en de binnenlandse
schuldendienst als percentage van de overheidsinkomsten, 2002-2009
52
Grafiek 13	Buitenlandse directe investeringen en buitenlandse beleggingen in aandelen
en obligaties, in miljard dollar, 2004-2009
54
Grafiek 14	Kaufmann indicatoren voor Goed Bestuur, Nigeria, 2000-2008
56
Grafiek 15	Groei van het BBP (olie en niet-olie gerelateerd, en totaal), in %, 2000-2009 62

|9|

Geschiedenis Nigeria in het kort

| 10 |

Kaart 1

Afrika - Nigeria

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Geschiedenis Nigeria in het kort
Voor de kolonisatie
500 v. Chr.

Eerste nederzettingen Nok, begin IJzertijd.

Vanaf ca. 11e eeuw

Koninkrijken en stadstaten ontstaan.

16e – 18e eeuw

Transatlantische slavenhandel.

Begin 19e eeuw

Islamitisch rijk Fulani.

Rond 1850

Britten vestigen zich rond Lagos.

Tweede helft 19e eeuw

Christelijke missionarissen actief in zuiden Nigeria.

Kolonisatie
Vanaf 1903

Groot-Brittannië heerst via lokale leiders over zuiden en
noorden Nigeria.
| 11 |

1914

Groot-Brittannië voegt noordelijke en zuidelijke regio samen.

1958

Shell begint met olieproductie in Nigerdelta.

Onafhankelijkheid
1960

Nigeria onafhankelijk van Groot-Brittannië.

1962-1963

Religieuze en etnische spanningen door volkstellingen.

Militair regime
1966

Militaire coup, gevolgd door tegencoup.

1967-1970 	Mislukte poging van drie zuidoostelijke staten om republiek Biafra
te vestigen. Burgeroorlog kost naar schatting een miljoen mensen
het leven.
Jaren zeventig

Olieproductie Nigeria groeit explosief.

1976

Generaal Olusegun Obasanjo wordt staatshoofd en belooft
democratische verkiezingen.

1979-1983 	Tijdelijke onderbreking militair bewind. Civiele regering onder
leiding van Shehu Shagari.
1983

Militaire coup, generaal Muhammad Buhari wordt staatshoofd.

Geschiedenis Nigeria in het kort

1985

Generaal Ibrahim Babangida neemt de macht over.

1993 	Babangida treedt gedwongen af nadat hij democratische verkiezingen
herroepen heeft. Ernest Shonekan aan het hoofd van een interim-regering.
Shonekan aan de kant geschoven door generaal Sani Abacha.
1995 	Executie Ken Saro-Wiwa en acht andere actievoerders tegen olieindustrie in
Ogoni-gebied. Sancties Europese Unie, Nigeria uit het Gemenebest gezet.
1998 	Abacha overlijdt. Generaal Abdulsalami Abubakar volgt hem op.
Nigeria treedt weer toe tot Gemenebest, einde sancties Europese Unie.
Burgerregeringen
1999
Olusegun Obasanjo president na democratische verkiezingen.
2000 	Sharia in noordelijke deelstaten. Honderden doden bij gewelddadigheden
tussen christenen en moslims.
2001

Duizenden ontheemden door etnische conflicten in deelstaat Benue.

2003

Obasanjo gekozen voor tweede termijn, na betwiste verkiezingen.

2004

Noodtoestand in deelstaat Plateau na geweld tussen christenen en moslims.

2005

Club van Parijs en Nigeria sluiten overeenkomst voor schuldverlichting.

2007

Umaru Yar’Adua in april gekozen tot president van Nigeria.

2008

Olieprijs stijgt, mede door geweld militante groeperingen in Nigerdelta.

| 12 |

	Minstens tweehonderd doden bij gewelddadigheden tussen christenen en
moslims in Jos, deelstaat Plateau, in november.
2009 	Islamistische beweging Boko Haram probeert in juli met geweld de sharia aan
het hele land op te leggen. Honderden doden in het noordoosten van Nigeria.
2010 	Minstens 269 doden bij geweld tussen christenen en moslims in Jos in januari
en maart.
	President Umaru Yar’Adua overlijdt in mei na lang ziekbed. Vice-president
Goodluck Jonathan volgt hem op. Verkiezingen worden gepland voor april 2011.
	In december dertig doden in deelstaat Plateau na bombardement op kerstavond.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Kaart 2

De 36 deelstaten van de federale republiek Nigeria

| 13 |

Kaart 3

Afrika’s top-5: bevolking en economie

Afkortingen

Afkortingen
BBP
CBN
CGS
CWIQ
DAC
DBE
DMO
DSA
EFCC
ESMG

| 14 |

BDI
GDF
HIPC
IBRD
ICPC
IDA
IFI
IMF
IOB
I-PRSP
M&E
N
NAPEP
NBS
NEEDS
NGO
NISER
NCW
OAGF
ODA
OPEN

Bruto Binnenlands Product
Centrale Bank van Nigeria
Conditional Grant Scheme, Voorwaardelijke Uitkeringssysteem
Core Welfare Indicators Questionnaire, Enquête naar essentiële welzijnsindicatoren
Development Assistance Committee, Commissie voor Ontwikkelingshulp
Dienst Bijzondere Evaluatie van de Internationale Samenwerking, Federale Overheidsdienst
Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (België)
Debt Management Office, Bureau voor Schuldbeheer
Debt Sustainability Analysis, schuldhoudbaarheidanalyse
Economic and Financial Crimes Commission, Commissie voor Economische en
Financiële Misdaden
Evaluation Steering and Management Group, Stuur- en managementgroep van
de evaluatie
Buitenlandse Directe Investeringen
Global Development Finance (Database van de Wereldbank)
Heavily Indebted Poor Countries, Zwaar verschuldigde arme landen
International Bank for Reconstruction and Development, Internationale Bank voor 		
Wederopbouw en Ontwikkeling, Wereldbank
Independent Corrupt Practices Commission, Onafhankelijke Commissie voor Corrupte 		
Activiteiten
International Development Association, Internationale Ontwikkelingsvereniging,
van de Wereldbank
Internationale Financiële Instelling
International Monetary Fund, Internationaal Monetair Fonds
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie,
Ministerie van Buitenlandse Zaken (Nederland)
Interim Poverty Reduction Strategy Paper, Interim PRSP
Monitoring en Evaluatie
Naira
National Poverty Eradication Programme, Nationaal Armoede Bestrijdings Programma
National Bureau of Statistics, Nationaal Bureau voor de Statistiek
National Economic Empowerment and Development Strategy, Nationale Strategie voor 		
Economische Versterking en Ontwikkeling
Non Governmental Organisation, Niet Gouvernementele Organisatie
Nigerian Institute of Social and Economic Research, Nigeriaans Instituut voor Sociaal en 		
Economisch Onderzoek
Netto Contante Waarde
Office of the Accountant General to the Federation, Rekenkamer van de Federatie
Official Development Assistance, officiële ontwikkelingshulp
Overview of Public Expenditure of NEEDS, Overzicht van de overheidsuitgaven voor 		
NEEDS

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

OSSAP
PRSP
PSI
SEEDS
TI
VAF

Office of the Senior Special Assistant to the President, Bureau van de speciale senior 		
assistent van de president
Poverty Reduction Strategy Paper, Armoede Bestrijdings Strategie
Policy Support Instrument, Beleid Ondersteunend Instrument
States Economic Empowerment and Development Strategy, Staats Strategie voor 		
Economische Versterking en Ontwikkeling
Transparency International
Virtueel Armoede Fonds

| 15 |

1
Inleiding

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

1.1 Doelstelling van de evaluatie
Het doel van de evaluatie is tweezijdig; ten eerste, het verantwoorden van 18 miljard dollar
aan ODA middelen (Officiële Ontwikkelingshulp) gebruikt voor schuldsanering aan Nigeria1
en de betaling van ongeveer 12 miljard dollar door Nigeria aan haar crediteuren.
Ten tweede, om te leren van de ervaringen met alle onderdelen van deze overeenkomst,
inclusief de voorwaarden die eraan verbonden waren. Hoewel deze evaluatie is uitgevoerd
in opdracht van de Nederlandse en Belgische evaluatie-afdelingen, wordt verwacht dat
de resultaten ook relevant zullen zijn voor de dertien andere betrokken crediteuren, voor
Nigeria alsook voor een breder publiek van academici en beleidsmakers. Aangezien het
onmogelijk is om de effecten van de schuldverlichting van België en Nederland te scheiden
van die van de overige dertien crediteuren, analyseren we de impact van de totale Club van
Parijs overeenkomst.
De evaluatie kent zes algemene evaluatievragen en 29 specifieke evaluatievragen
die betrekking hebben op de achtergrond, inputs, outputs, resultaten, impact,
duurzaamheid en lessen voor de toekomst. De zes algemene evaluatievragen zijn:
1. Welke politieke, economische en institutionele ontwikkelingen hebben geleid tot deze
schuldverlichtingsovereenkomst?
2. Heeft de schuldverlichtingsovereenkomst geleid tot een houdbare schuld?
3. Welke rol hebben de voorwaarden van de schuldverlichtingsovereenkomst gespeeld?
4. Hoe effectief was het Virtuele Armoedefonds (Virtual Poverty Fund)?
5. Hoe duurzaam zijn de resultaten?
6. Welke lessen kunnen getrokken worden met betrekking tot de juistheid en toepasbaarheid van de interventietheorie waarop schuldverlichting is gebaseerd, als middel om bij
te dragen aan economische groei en armoedevermindering?

1

Volgens DAC criteria (Development Assistance Committee – Commissie Ontwikkelingshulp) wordt het
kwijtschelden van exportkredietleningen geclassificeerd als ODA, en kwijtschelding van hulpleningen
niet omdat hulpleningen al meegeteld zijn als ODA bij het verstrekken ervan. Exportkredietleningen
vormden bijna 98% van de totale kwijtschelding, zie sectie 3.3.1 van het hoofdrapport.

| 17 |

2
Evaluatiemethodologie,
-aanpak en -organisatie

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

2.1 Methodologie
Voor deze evaluatie is een logical framework ontwikkeld. De theorie achter dit logical framework
is dat schuldvermindering een positief effect kan hebben op economische groei, dat kan
optreden via drie mogelijke kanalen:
• Het voorraadkanaal: Een vermindering van de hoeveelheid uitstaande schuld,
de ‘schuldvoorraad’, kan leiden tot een vermindering van de debt overhang. Dan wordt de
toekomst niet meer belast met hoge rente- en aflossingsverplichtingen en dit kan leiden
tot méér particuliere investeringen, tot hernieuwde toegang tot de internationale
kapitaalmarkt, en tot beter overheidsbeleid;
• Het stroomkanaal: Een lagere schuldendienst kan leiden tot meer beschikbare middelen
voor import (effect op de betalingsbalans) en creëert begrotingsruimte voor publieke
investeringen in fysieke en sociale infrastructuur (effect op de begroting) waardoor de
overheidsdienstverlening kan verbeteren;
• Het conditionaliteitskanaal: De beleidsvoorwaarden gekoppeld aan de schuldverlichtingsovereenkomst kunnen leiden tot beter beleid; als de juiste voorwaarden zijn gesteld
kunnen deze condities economische groei stimuleren en armoede verminderen door,
bijvoorbeeld, een toename in overheidsinvesteringen en sociale uitgaven.
De mogelijke effectketen van inputs via outputs en outcomes naar impact in de drie kanalen
wordt gevisualiseerd in Tabel 1.
Tabel 1 Interventietheorie schuldverlichting
Schuldvoorraad

Stroom schuldbetalingen

Conditionaliteit

Input

De betaling door Nigeria, de kwijtschelding en de
terugkoop

Voorwaarden voor beleid
en bestuur

Output

Afname schuldomvang

Lagere schuldendienst,
Veranderingen in beleid
toename overheidsuitgaven en bestuur
voor investeringen en
millenniumdoelen

Outcome

• Hogere instroom privaat
kapitaal
• Toename particuliere
investeringen
• Beter beleid

Hogere kwaliteit van, en
betere toegang tot publieke
diensten

Impact

Economische groei en vermindering van de armoede

• Verbetering
investeringsklimaat
leidend tot hogere
particuliere
investeringen
• Meer en betere
overheidsdiensten

| 19 |

2

Evaluatiemethodologie, -aanpak en -organisatie

2.2 Aanpak
De evaluatie omvatte een bureaustudie en een veldstudie. Tijdens de bureaustudie werden
interviews gehouden in Brussel, Den Haag en Washington. Het veldonderzoek bestond uit
twee bezoeken aan Nigeria. Tijdens het eerste bezoek aan Nigeria is het team twee weken in
Abuja geweest, de federale hoofdstad van Nigeria, van 2 tot 14 augustus 2010. Tijdens dit
bezoek heeft het team interviews gehouden bij overheidsinstanties, NGOs (niet-gouvernementele organisaties) en met vertegenwoordigers van ontwikkelingsorganisaties en de
particuliere sector. Tussen 15 en 20 augustus hebben drie teamleden een bezoek gebracht
aan twee deelstaten, te weten Kano en Cross River State, om de mogelijke effecten op
staatsniveau op overheidsuitgaven en armoede (in de context van het Virtual Poverty Fund),
beheer van overheidsfinanciën en schuldenbeheer te analyseren. De bezoeken aan de twee
deelstaten waren niet bedoeld om bevindingen op federaal niveau te staven, maar om te
illustreren hoe deze twee staten aankeken tegen de schuldverlichtingsovereenkomst en of
deze twee staten directe effecten van de schuldverlichtingsovereenkomst hebben
waargenomen.

| 20 |

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

2.3 Organisatie
Deze evaluatie is geïnitieerd en begeleid door de evaluatiediensten van de Belgische en
Nederlandse ministeries van Buitenlandse Zaken, respectievelijk door DBE, de Dienst
Bijzondere Evaluatie van de Internationale Samenwerking (België), en IOB, de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (Nederland). IOB leidde deze gezamenlijke
evaluatie. De ESMG (Evaluation Steering and Management Group, Stuur- en Managementgroep
van de evaluatie) heeft de Terms of Reference (opdracht omschrijving) opgesteld en en heeft
alle concept rapporten voorzien van commentaar.2
De externe kwaliteitscontrole van deze evaluatie werd gedaan door twee referentiegroepen,
één in Abuja (de Abuja Advisory Group) en één in Den Haag (de Europese Referentie Groep). De
referentiegroepen hadden ook tot doel om de betrokkenheid bij deze evaluatie te vergroten
van belangrijke beleidsmakers en –uitvoerders in Nigeria, België en Nederland. Het
tussenrapport van deze evaluatie is besproken in de Europese Referentie Groep in juni 2010
en in de Abuja Advisory Group in augustus 2010 tijdens de eerste dag van het veldonderzoek.
Aan het einde van het veldonderzoek heeft het evaluatieteam zijn eerste bevindingen
gepresenteerd aan, en besproken met, de Abuja Advisory Group.
Het eerste concept eindrapport werd besproken met de Abuja Advisory Group op 2 November
2010. Een herziene versie werd (per e-mail) aan de Abuja Advisory Group voorgelegd voor
commentaar. Deze tweede versie werd op 1 december ook besproken met de Europese
Referentie Groep. Een derde versie van het eindrapport werd eind december (per e-mail)
voorgelegd aan de Europese Referentie Groep. In alle vergaderingen en schriftelijke
commentaarrondes werd veel nuttig commentaar en waardevolle suggesties gegeven. De
definitieve tekst van het eindrapport werd in januari 2011 aan de Evaluatie Stuur- en
Management Groep aangeboden.

2

De ESMG heeft allereerst een evaluatie-aanpak ontwikkeld en deze vervolgens besproken met
belangrijke betrokkenen van overheidsinstanties en ambassades in Nigeria. Dit resulteerde in de
concept-Terms of Reference die opnieuw aan deze betrokkenen is voorgelegd voordat hij definitief werd
vastgesteld.

| 21 |

3
Context en achtergrond

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

3.1 Inleiding
De evaluatievragen gerelateerd aan context en achtergrond staan in onderstaand kader.

Evaluatievragen: context en achtergrond
1.	Wat was de oorsprong en aard van de schuldenproblematiek in Nigeria en was de
schuld onhoudbaar vóór de schuldverlichtingsoperatie?
2.	Waaruit bestond het Nigeriaanse schuldenbeleid en in het bijzonder het
schuldenbeheer?

3.2 Oorsprong en aard van Nigeria’s schuld
De oorsprong van Nigeria’s schuldenproblematiek ligt in het einde van de jaren ‘70 tijdens
het eerste presidentschap van (toenmalig) Luitenant-Generaal Obasanjo (1976-1979), zie
Grafiek 1. De staatsschuld begon sterk toe te nemen begin jaren ‘80 tijdens het presidentschap van Shehu Shagari die werd gekozen in 1979. Toen begin jaren ’80 de rente steeg en de
olieprijs daalde, bleven de productie- en consumptiepatronen die ontstaan waren tijdens de
olie ‘boom’ hetzelfde. De federale en staatsoverheden begonnen op grote schaal buitenlandse leningen af te sluiten op de internationale kapitaalmarkt. Het intensieve lenen werd
voortgezet onder het militaire regime van Generaal-Majoor Muhammed Buhari die
halverwege 1983 de macht overnam. De schuld werd midden jaren ‘80 onhoudbaar. De
leningen omvatten commerciële bankleningen, korte termijn verzekerde en onverzekerde
handelskredieten, en langere termijn officieel gesteunde exportkredieten. De overwaardering van de wisselkoers leidde niet alleen tot hoge importen, maar ook tot kapitaalvlucht
via het extra factureren voor importen en het onder-factureren van exporten. De leningen
werden vaak gebruikt voor investeringsprojecten met een laag rendement en er werden
kredietbrieven afgegeven voor de invoer van niet bestaande consumentengoederen. De
schuld liep verder op doordat Nigeria niet alle rente- en aflossingsverplichtingen betaalde.

| 23 |

3

Context en achtergrond

Grafiek 1

 itbetaalde leningen onder verschillende politieke leiders,
U
in miljard dollar, 1970-2002
Gowon

3,5

Obasanjo l

Shagari

Buhari

Babangida

1985

1990

Abacha

Abubakar Obasanjo ll

3,0

Miljard dollar

2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0

| 24 |

1970

1975

1980
Private

Multilateral

1995

2000

Bilateral

Bron: Data van Global Development Finance (GDF), Wereldbank; presidentsperiodes toegevoegd als in Moss et al.
(2004), pagina 30.

3.3 Schuldenbeleid en -beheer
De ontwikkeling van Nigeria’s schuldenopbouw kan tot 2005 worden verdeeld in vijf fasen.
In de eerste fase, die liep van de jaren 1970 tot en met 1982, was de schuldendienst geen
punt van zorg. De hoge buitenlandse leningen van eind jaren ‘70 en begin jaren ‘80 waren
geen probleem omdat in die tijd de olieprijzen hoog waren en daardoor waren de inkomsten hoog genoeg voor de betaling van de schuldendienst.
In de tweede fase, die liep van 1982 tot 1986, nam de schuldendienst toe, maar bleef Nigeria
toegang houden tot buitenlandse leningen. Maar toen de olieprijs daalde en de rente steeg,
werden de rente- en aflossingsbetalingen een belangrijke uitgavepost. In 1985 was de
schuldendienst gestegen tot 30 procent van de export. In 1986 was de buitenlandse schuld/
BBP (Bruto Binnenlands Product) quotiënt 89 procent, om in de jaren na 1986 op te lopen
tot 120 procent (zie Grafiek 2).
De derde periode begon in 1986 toen de toegang tot nieuwe kredietfaciliteiten werd
geweigerd en de overheid overwoog de bilaterale schuld te herstructureren. Generaal
Babangida, die de macht had overgenomen in 1985, begon te onderhandelen over een
herstructurering van de schuld met de Club van Parijs in 1986. De schuldeisende overheden
gingen akkoord met een herstructuring van meer dan 7 miljard dollar aan middellange en
lange termijn schulden, omvattende zowel achterstallige betalingen als betalingsverplich-

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

tingen in het komende jaar. Deze schuldenherstructurering was gekoppeld aan een IMF
aanpassingsprogramma, dat echter weinig steun had van de Nigeriaanse bevolking. De
depreciatie van de lokale munt, de Naira, die er het gevolg van was maakte de schuldbetalingen duurder in lokale valuta.
Omdat Nigeria tekort bleef schieten in het betalen van de schuldverplichtingen moest het
land opnieuw bij de Club van Parijs aankloppen. In 1989 werd een nieuwe herstructuering
van 6 miljard dollar, inclusief achterstalligheden, overeengekomen, en in 1991 een
aanvullende herstructuring van 3 miljard dollar. Bij alle akkoorden met de Club van Parijs
hoorde een IMF Standby programma, maar Nigeria voerde de overeengekomen beleidsveranderingen vaak niet uit. In feite heeft het land nooit daadwerkelijk IMF middelen gebruikt,
maar het had de IMF programma’s nodig omdat ze een voorwaarde zijn voor schuldherstructureringsafspraken met de Club van Parijs. In 1987 and 1989 heeft Nigeria ook
afspraken gemaakt over herstructurering van de commerciële schulden met de zogenaamde
‘Club van Londen’.
Grafiek 2

Verhouding buitenlandse overheidsschuld1 / BBP, in %, 1977-2004

140
| 25 |

120

Percentage

100
80
60
40
20

Overheidsschuld is publieke en publiek gewaarborgde schuld (PPG debt).
Bron: Eigen berekeningen gebaseerd op World Bank Indicators (Wereldbank), DMO rapporten en NBS.

1

03
20

01
20

19
99

97
19

19
95

19
93

19
91

89
19

19
87

85
19

83
19

81
19

79
19

19

77

0

3

Context en achtergrond

De vierde fase begon in 1992 en duurde tot 1999. In deze periode begon Nigeria verschil te
maken in de behandeling van de verschillende groepen crediteuren. In januari 1992 sloot
Nigeria een Brady overeenkomst met de commerciële crediteuren.Hierbij werd 5,6 miljard
dollar aan oude schulden omgezet in 2,1 miljard dollar aan nieuwe obligaties, een reductie
van 62 procent (Rieffel, 2005). Na deze schuldvermindering was Nigeria in staat om de
schuldverplichtingen aan particuliere crediteuren te betalen. Aangezien particuliere
crediteuren geen nieuwe leningen meer verstrekten, begon de commerciële schuld
geleidelijk aan te verminderen.
Nigeria had verwacht dat de Club van Parijs een zelfde schuldverlichtingsvoorstel voor de
bilaterale schulden zou maken als commerciële crediteuren hadden gedaan in de Brady
overeenkomst. Maar de Club van Parijs wilde geen kwijtschelding aanbieden. Eén van de
redenen hiervoor was dat het IMF programma uit 1991 off track was. Een andere was dat de
concessionele herstructurering (op Toronto voorwaarden, Londen voorwaarden en later op
basis van de Napels voorwaarden) alleen beschikbaar waren voor landen met de IDA only
status bij de Wereldbank. En Nigeria was in 1989 een ‘gemengd land’ geworden, inhoudend
dat het land in aanmerking kwam voor zowel – concessionele – IDA leningen, als voor
leningen van de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD).
| 26 |

In de verwachting dat een concessionele schuldverlichting zou volgen, begon Nigeria de
betalingen aan de crediteuren van de Club van Parijs te beperken tot maximaal 30 procent
van de olie-inkomsten (Budina et al., 2007). Dit leidde tot een enorme opeenstapeling van
achterstallige betalingen in de jaren ‘90, vooral toen in 1994 en 1995 de olieprijs laag was.
Vanaf 1992 begon Nigeria ook onderscheid te maken tússen de crediteuren van de Club van
Paris en betaalde Nigeria het ene land meer dan het andere. De toename in bilaterale schuld
na 1992 was ook gedeeltelijk het gevolg van nieuwe leningen van Club van Parijs crediteuren, waarvan 60% afkomstig was van Japan.
De vijfde fase was tussen 1999 en 2005 en kwam overeen met de eerste termijn en een een
deel van de tweede termijn van de gekozen president Olusegun Obasanjo. In deze periode
nam de overheid het besluit om naar een schuldkwijtscheldingsovereenkomst met de Club
van Parijs toe te werken (zie paragraaf 3.2 van het hoofdrapport). Nigeria ging in 2000 een
IMF Standby overeenkomst aan, gevolgd door een vierde herstructureringsovereenkomst
met de Club van Parijs. Hoewel sommige rente- en aflossingsverplichtingen werden
betaald, bleven de betalingsachterstanden oplopen en tegen het eind van 2004 was
Nigeria’s buitenlandse schuld opgelopen tot ongeveer 34 miljard dollar, waarbij de schuld
aan de Club van Parijs rond de 30 miljard dollar was (zie Grafiek 3).

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Grafiek 3

 e schuld van Nigeria aan de crediteurlanden van de Club van Parijs,
D
in miljard dollar, 1985-2004

35
30

Miljard dollar

25
20
15
10

19

19

0

85
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04

5

| 27 |
Bron: CBN Statistisch Bulletin 2003, 2004, 2005

Vóór 2000 was er een ernstig gebrek aan coördinatie bij het aangaan van leningen, en de
registratie van schulden en het schuldenbeheer waren zwak. Elke hoge ambtenaar op
federaal-, staat-, en lokaalniveau was bevoegd om te lenen en er was nagenoeg geen
toezicht op het gebruik van de leningen. De registratie van de leningen was verdeeld over de
verschillende instellingen, waardoor er geen nauwkeurig beeld bestond van de omvang van
de totale schuld.

3.4 Houdbaarheid van de schuld
Aan het eind van 2004 waren de meeste schuldhoudbaarheidquotiënten op een houdbaar
niveau, wat grotendeels te verklaren was door de stijgende olieprijs vanaf 2002. De enige
indicator die aangaf dat de schuld marginaal onhoudbaar was, was de verhouding tussen
Netto Contante Waarde (NCW) van de schuld en het BBP, die net boven de 40% lag. Het IMF
concludeerde in een schuldhoudbaarheidsanalyse van begin 2005 dat de buitenlandse
schuld houdbaar was, maar maakte de kanttekening dat die onhoudbaar zou kunnen
worden in een scenario waarin de olieprijs meer dan één standaarddeviatie zou dalen. In
Nigeria waren het parlement, vakbonden en de media van mening dat de schuld niet
afbetaald zou moeten worden. De reden hiervoor was onder andere dat het land de
oorspronkelijke leningen al had terugbetaald en dat het grootste deel van de schuld
bestond uit achterstalligheden opgebouwd onder dictators. Daarom kon de schuld in 2005
gezien worden als politiek onhoudbaar, ondanks het feit dat op basis van de meeste schuldhoudbaarheidquotiënten de schuld economisch houdbaar was.

4
Inputs

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

4.1 Inleiding
De evaluatievragen die betrekking hebben op de inputs staan in onderstaand kader.
Evaluatievragen: Inputs
3. Hoe zag de schuldverlichtingsovereenkomst eruit en wat waren de voorwaarden?
4. Wie waren de belangrijkste actoren in Nigeria en wat was hun rol?
5.	Welke doelstellingen had de overheid van Nigeria met het sluiten van de
schuldverlichtingsovereenkomst? In welke mate werden de voorwaarden voor de
overeenkomst gedragen (‘owned’) door de Nigeriaanse overheid?
6.	Welke doelstellingen hadden de landen van de Club van Parijs met het sluiten van
de schuldverlichtingsovereenkomst?
7.	Hoe paste de schuldverlichtingsovereenkomst met Nigeria binnen het Belgische
en Nederlandse internationale samenwerkings- en schuldverlichtingsbeleid?
8.	Hoe paste de Nigeriaande schuldverlichtingsovereenkomst binnen het inter­
nationale schuldverlichtingsbeleid van de landen van de Club van Parijs, en in het
bijzonder binnen het beleid van de Bretton Woods instellingen? Meer specifiek,
hoe verhield de Nigeriaanse schuldverlichtingsovereenkomst zich tot het
initiatief voor de zwaar verschuldigde arme landen (Heavily Indebted Poor
Countries, HIPC)?

4.2 De schuldverlichting
De crediteuren van de Club van Parijs maakten duidelijk dat schuldverlichting alleen
overwogen zou worden als Nigeria orde op zaken stelde. Dit hield onder andere in het op
orde brengen van de schuldenadministratie, het uitvoeren van een degelijk macro-economisch beleid, het verbeteren van het beheer van de overheidsfinanciën en het verminderen
van de corruptie. Aan deze voorwaarden moest voldaan zijn voor ingestemd zou kunnen
worden met schuldkwijtschelding.
De schuldverlichtingsovereenkomst van 2005 had betrekking op de gehele schuld aan de Club
van Parijs van 30,4 miljard dollar (zie Tabel 2). Nigeria moest ongeveer 12 miljard dollar betalen
en de crediteuren zouden 18 miljard dollar kwijtschelden, wat een kwijtschelding van ongeveer
60 procent betekende. In de eerste fase betaalde Nigeria alle achterstallige betalingen aan
Club van Parijs leden en de zogenaamde levelling up.3 Daarna scholden de crediteuren 33% van
de overgebleven schuld kwijt. In de tweede fase annuleerden de crediteuren 34% van die
overgebleven schuld, nadat Nigeria alle rente- en aflossingen had betaald van de post cut off date
schulden, en nadat Nigeria de dan nog resterende schuld had teruggekocht tegen een korting.
De korting op de terugkoop bedroeg ongeveer 35%.

3

Crediteuren die in het verleden minder aan schuldbetalingen hadden ontvangen dan anderen, zouden
worden gecompenseerd.

| 29 |

4

Inputs

Tabel 2	De schuldverlichtingsovereenkomst van de Club van Parijs en Nigeria van oktober
2005, in miljard dollar
Schuld
Totale schuld

Verlichting Betaling

30,4

Betalingen van achterstalligheden en ‘levelling up’
Overgebleven schuld

6,3
24,1

Eerste kwijtschelding van 33% (van de overgebleven schuld)

8,0

Betaling van ‘post cut off date’ schuld en terugkoop

6,1

Tweede kwijtschelding 34%

8,0

Korting op de terugkoop (ongeveer 35%)
Overgebleven schuld

| 30 |

2,0
0

De schuldverlichtingsovereenkomst benadrukte dat de Nigeriaanse overheid zou moeten
doorgaan met het volledig implementeren van het hervormingprogramma zoals overeen­
gekomen met het IMF en opgesteld in het Policy Support Instrument (PSI), en zich in het
bijzonder zou richten op versterken van de economie, verbetering van het beheer van
overheidsfinanciën en armoedebestrijding. Dit laatste hield in dat een systeem moest
worden opgezet om uitgaven voor de millennium ontwikkelingsdoelen te kunnen volgen
en dat een Virtueel Armoede Fonds (VAF) moest worden opgezet met de jaarlijkse
­besparingen op de schuldendienst.
Het hervormingsprogramma is opgesteld in de intentieverklaring (Letter of Intent)
van het PSI, en omvat (IMF, 2005c):
1. Kwantitatieve beoordelingscriteria en (voor latere perioden) indicatieve doelen;
2. Structurele beoordelingscriteria; en
3. Structurele benchmarks.
De kwantitatieve beoordelingscriteria zijn het niet-oliegerelateerde primaire saldo van de
federale overheid, de geldhoeveelheid, de voorraad netto buitenlandse activa, de niet
concessionele buitenlandse schuld (nul) en achterstallige betalingen aan het buitenland (nul).
De structurele beoordelingscriteria hebben betrekking op hervorming van de financiële sector
en het buitenlandse handelsbeleid, transparantie van de oliesector, en regulering van
nutsvoorzieningen. Binnen de structurele benchmarks lag de focus op het beheer van
overheidsfinanciën, privatisering en marktregulering, en hervormingen van de financiële
sector. Eén van de structurele benchmarks was ook de geleidelijke introductie van een systeem
om binnen een meerjarig begrotingskader de uitgaven voor zes aan de millenniumdoelen
gerelateerde sectoren te volgen: gezondheidszorg, onderwijs, water, landbouw, energie en
wegen. Dit zou worden toegepast in de begroting en in de jaarrekeningen.
De tweede fase van de schuldverlichtingsoperatie was afhankelijk van goedkeuring door het
IMF van de eerste periodieke evaluatie van het PSI. Het PSI was een tweejarig programma en
bevatte vier periodieke evaluaties.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

4.3		 Belangrijkste actoren in Nigeria
Voor president Obasanjo,die regeerde van 1999 t/m 2007, was schuldverlichting één van
de belangrijkste doelstellingen. Na zijn herkiezing in 2003 benoemde hij een nieuw
economisch managementteam en het bereiken van schuldvermindering was één van de
belangrijkste doelen voor dit team. De belangrijkste instanties betrokken bij de onderhandelingen waren het federale Ministerie van Financiën, met minister mevrouw Ngozi
Okonjo-Iweala die ook het economisch managementteam leidde, het Bureau voor
Schuldmanagement (Debt Management Office, DMO, met de heer Mansur Muhtar als algemeen
directeur) en de Centrale Bank van Nigeria, met Professor Charles Soludo als president.

4.4 Doelstellingen van Nigeria en ownership
De Nigeriaanse overheid wilde een schuldenovereenkomst bereiken met de Club van Parijs
omdat zij de schuld zowel economisch als politiek als niet houdbaar beschouwde.
Daarnaast wilde de overheid middelen vrijmaken op de begroting om meer te kunnen
uitgeven voor de millenniumdoelen. Er was een sterke beweging voor het niet erkennen
van de buitenlandse schuld onder maatschappelijke organisaties, het parlement en de
bevolking in het algemeen. Maar voor de Nigeriaanse overheid was dit geen optie omdat zij
de relaties met de westerse wereld wilde behouden en verbeteren. De overheid prefereerde
daarom een ordelijke afwikkeling van de schuld in overleg met de crediteuren, maar deze
overeenkomst moest dan wel een significante schuldvermindering omvatten. Sinds 2003
had de overheid substantiële hervormingen uitgevoerd, waaronder ook de op de olieprijs
gebaseerde begrotingsregel (oil price based fiscal rule, zie ook hierna) die tot een aanzienlijk
positief saldo op de ‘olie overschot rekening’ heeft geleid. Dit saldo, gecombineerd met een
nog altijd stijgende olieprijs in 2005, maakte het voor de Nigeriaanse overheid mogelijk om
een schuldterugkoop als onderdeel van de schuldverlichtingsovereenkomst te accepteren.
De voorwaarden van het PSI waren geheel gebaseerd op de Nationale Strategie voor
Economische Versterking en Ontwikkeling (National Economic Empowerment and Development
Strategy, NEEDS), het eigen hervormingsprogramma van de overheid. In feite zette NEEDS de
hervormingen uiteen die het nieuwe managementteam sinds 2003 bezig was te initiëren en
implementeren. NEEDS kan ook gezien worden als een vervolg op de Interim-Armoede
Verminderings Strategie (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP). NEEDS richtte zich op vier
gebieden (Okonjo-Iweala and Osafo-Kwaako 2007):
1. Verbetering van de macro-economische omgeving;
2. Structurele hervormingen;
3. Versterking van het beheer van de overheidsfinanciën;
4. Uitvoering van institutionele en ‘goed bestuur’ hervormingen.
De ontwikkeling van NEEDS op federaal niveau werd aangevuld met ontwikkelingsprogramma’s
op het niveau van de deelstaten (de State Economic Empowerment and Development Strategies (SEEDS)).

| 31 |

4

Inputs

Kortom, de hervormingen in het PSI werden in hoge mate gedragen (owned) door de
Nigeriaanse overheid. De toegevoegde waarde van het PSI van het IMF boven het eigen
NEEDS was dat het PSI meer specifieke kwantitatieve doelen en meer nauwkeurige
implementatieschema’s omvatte voor de hervormingen die de regering zich al had
voorgenomen.

4.5 Doelstellingen van de Club van Parijs

| 32 |

De belangrijkste redenen voor de crediteuren om de schuldenovereenkomst aan te gaan
zijn:
• Strategische belangen: Nigeria is een groot en belangrijk West Afrikaans land dat een rol
speelt in de stabilisatie van de regio en in de strijd tegen terrorisme. Deze motivatie geldt
in het bijzonder voor de VS;
• Het veiligstellen van de olie: een gunstige schuldenbehandeling zou de levering van olie
naar de VS en andere Westerse landen verzekeren.
• Financiële belangen: crediteuren ontvingen een directe betaling van 40 procent van de
uitstaande schuld wat mogelijk méér was dan wat ze in de nabije toekomst zonder
schuldverlichtingsovereenkomst zouden hebben ontvangen;
• Lange termijn economische belangen: door deze allesomvattende exit strategie toe te
staan zou Nigeria weer kredietwaardig worden, waardoor uitbreiding van de handel met,
en investeringen in het land weer mogelijk zijn;
• Humanitaire belangen: de overeenkomst zou Nigeria helpen armoede te verminderen en
de millenniumontwikkelingsdoelen te bereiken;
• “Reputatie” belangen: de overeenkomst verhoogt de ODA cijfers zonder daadwerkelijke
nieuwe hulpuitgaven te doen; dit gold in het bijzonder voor donoren zonder een vast
ODA budget, zoals het Verenigd Koninkrijk en Duitsland.

4.6 Nederlands en Belgisch beleid
De Nigeriaanse schuld aan Nederland bedroeg ongeveer € 1,3 miljard dollar en aan België
ongeveer € 470 miljoen. Nederland was de zesde belangrijkste crediteur van Nigeria. Zowel
België als Nederland waren aanvankelijk geen voorstander van kwijtschelding van de
Nigeriaanse schuld, omdat de relevante beleidsmakers deze als houdbaar beschouwden. Ze
voelden zich echter onder druk staan om in te stemmen met het G8 besluit van begin juni
2005 om over te gaan tot schuldvermindering; ze moesten wel instemmen, omdat de Club
van Parijs op basis van consensus werkt en de Club wordt gezien als een belangrijk instituut
voor het treffen van regelingen bij internationale schulden.
Nederland was in de Club van Parijs méér actief dan België in het aandragen van tegenargumenten. Daarnaast probeerde Nederland de voorwaarden van de overeenkomst te beïnvloeden. Net zoals bij eerdere Nederlandse inzet ter beïnvloeding van het HIPC initiatief,
benadrukte Nederland nu ook het belang van het PSI en van garanties dat de door kwijtschelding vrijgemaakte middelen gebruikt zouden worden voor armoedebestrijding.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Financiële belangen waren tot op zekere hoogte belangrijk voor beide landen en werden
ook gebruikt om de overeenkomst te verdedigen in het Nederlandse parlement. De andere
motivatie voor de Nederlandse overheid was humanitair; verwacht werd dat de overeenkomst zou leiden tot hogere sociale uitgaven via het op te richten Virtual Poverty Fund met het
geld van de vrijgevallen schuldbetalingen. Voor België speelde het reputatiebelang een rol
aangezien kwijtschelding en terugkoop geregistreerd werden als ODA en dit leidde tot een
toename van de officiële hulpcijfers.
Na de Club van Parijs bijeenkomst in 2005 annuleerde België in totaal € 270 miljoen van de
€ 470 miljoen aan vorderingen op Nigeria, en dit werd in z’n geheel geregistreerd als ODA.
Nederland annuleerde in totaal € 731 miljoen van de € 1,3 miljard dollar, waarvan ongeveer
€ 622 miljoen werd geregistreerd als ODA. Nederland telde de korting op de terugkoop
(ongeveer € 110 miljoen) niet mee als officiële hulp. Voor Nederland, met een vast
­hulpbudget als percentage van het BBP, beperkte deze overeenkomst de hulp naar andere
ontwikkelingslanden in de jaren 2005-2007. Maar de gevolgen voor bestaande programma’s
waren beperkt omdat de groei van het BBP in deze periode hoger was dan verwacht en
omdat de korting op de terugkoop niet als ODA werd geregistreerd.

4.7	Vergelijking met internationaal
schuldverlichtingsbeleid
De schuldverlichtingsovereenkomst van de Club van Parijs elimineerde de volledige schuld
aan de Club. Een ander bijzonder kenmerk van de overeenkomst was de schuld terugkoop.
Daarnaast was de rol van het IMF anders dan bij andere overeenkomsten. Het IMF hoefde
niet de betalingscapaciteit van Nigeria te beoordelen om daarmee te beslissen over de
verhouding tussen schuldherstructurering en kwijtschelding. Bovendien was Nigeria het
eerste land waarvoor een Club van Parijs overeenkomst het PSI gebruikte.
Een verschil met het HIPC initiatief is dat de geëvalueerde overeenkomst alleen de bilaterale
schuld met de Club van Parijs betrof, terwijl HIPC de schuld aan alle crediteuren omvat.
Daarnaast was de schuldreductie niet gebaseerd op Nigeria’s betalingscapaciteit, zoals bij
HIPC, en was de schuldreductie minder dan die voor de meeste HIPC landen. Bovendien
moest Nigeria een groot bedrag zelf betalen, maar het land verkreeg een nog grotere
kwijtschelding op de schuld aan de Club van Parijs.
Tenslotte waren de voorwaarden van dit akkoord anders dan bij het HIPC initiatief.
Er waren uitgebreide ‘informele’ voorwaarden voordat de kwijtschelding überhaupt werd
­overwogen, maar er was geen eis om een PRSP op te stellen en uit te voeren. De eis dat er
een IMF programma moet zijn dat minstens gedurende zes maanden wordt gevolgd, is
ongeveer gelijk aan één van de voorwaarden om het eindpunt (completion point) van het HIPC
initiatief te bereiken.

| 33 |

5
Outputs

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

5.1 Inleiding
De evaluatievragen die betrekking hebben op de outputs staan in onderstaand kader.
Evaluatievragen: Outputs
9. Wat is de ‘counterfactual’ met andere woorden wat zou er gebeurd zijn met
schuldvoorraad en schuldbetalingen zonder schuldverlichtingsakkoord? Zouden
rente- en aflossingsbetalingen hebben plaatsgevonden? Zou de hulp van de
15 crediteuren hoger zijn geweest zonder schuldverlichtingsoperatie?
10. Wat was het effect van de schuldverlichtingsovereenkomst op de schuldvoorraad en op de rente- en aflossingsbetalingen, zowel op federaal als op
deelstaatniveau?
11. Wat was het effect van de schuldverlichtingsoperatie op de betalingsbalans (in
het bijzonder invoer, uitvoer, reserves)?
12. Wat was het effect van de schuldverlichtingsoperatie op de overheidsfinanciën,
zowel op federaal als op deelstaatniveau (tekort, inkomsten en uitgaven,
samenstelling van de uitgaven (investeringen en lopende uitgaven, uitgaven per
sector), en de financiering van eventuele tekorten)?
13. Wat was het effect op de overheidsuitgaven voor de millenniumdoelen in de zes
sectoren (gezondheidszorg, onderwijs, water, elektriciteit, wegen en landbouw),
zowel binnen als buiten het VAF, en zowel op federaal als op deelstaatniveau)?
14. Welke veranderingen in macro-economisch beleid, hervorming van de publieke
sector, schuldenbeheer, anti-corruptie maatregelen en maatregelen m.b.t.
armoedebestrijding hebben plaatsgevonden in het vooruitzicht van een
mogelijke schuldenovereenkomst?
15. Zijn de voorwaarden in het PSI met betrekking tot macro-economisch beleid,
hervorming van de publieke sector, anti-corruptie maatregelen en maatregelen
ter bestrijding van de armoede uitgevoerd?
16. Is het schuldenbeheer verbeterd, zowel op federaal niveau (Debt Management
Office, DMO) als op deelstaatniveau? Hebben andere instituties een rol gespeeld
bij het verbeteren van het schuldenbeheer?

5.2 Counterfactual schuld en schuldbetalingen
Als er geen schuldverlichtingsovereenkomst zou zijn geweest in 2005, zou Nigeria gedeel­
telijk aan haar betalingsverplichtingen aan de crediteuren van de Club van Parijs hebben
voldaan. De meest waarschijnlijke counterfactual zou een betaling van ongeveer 1 miljard
dollar per jaar zijn geweest, in lijn met wat Nigeria betaalde in 2003-2004. De betaling van
1 miljard dollar was ongeveer één derde van de werkelijke schuldendienst aan de Club van
Parijs in 2003 en 2004, waardoor verdere betalingsachterstanden zijn ontstaan en de schuld
aan de Club van Parijs tussen 2002 en 2004 bleef stijgen.

| 35 |

5

Outputs

Ervan uitgaande dat de rente- en aflossingsverplichtingen gedurende de periode 2005-2009
op een niveau van 3 miljard dollar zouden blijven, zou de betalingsachterstand in hetzelfde
tempo4 zijn toegenomen als in de periode 2003-2004, en dus ook de totale schuld aan de
Club van Parijs.
In dit scenario zou de buitenlandse schuld van Nigeria zijn gestegen van 36 miljard dollar in
2004 naar 54 miljard dollar in 2009 (zie Grafiek 4). Tegen de achtergrond van een werkelijke
buitenlandse schuld van 4 miljard dollar in 2009, levert dit een voorraadeffect op van 50 miljard
dollar aan het eind van 2009. Omdat het waarschijnlijk is dat de rente- en aflossingsverplichtingen zouden zijn toegenomen als gevolg van de opeenstapeling van betalingsachterstanden,
kan dit effect op de schuldvoorraad gezien worden als een conservatieve schatting.
Grafiek 4

Werkelijke en counterfactual buitenlandse schuld, en schuldvoorraad output, in miljard dollar

60

| 36 |

Miljard dollar

50
40
30
20
10
0

2001

2002

2003

2004

Counterfactual schuld

2005

2006

2007

2008

2009

Werkelijke schuld

Verschil = schuldvoorraad output
Bron: Tabel 4.3 van hoofdrapport

Onder de aanname van ongeveer 1 miljard dollar per jaar aan counterfactual schuldbetalingen,
en gezien het feit dat Nigeria in werkelijkheid ongeveer 12 miljard dollar moest betalen als
onderdeel van de schuldverlichtingovereenkomst, wordt het effect van de schuldovereenkomst op de stroom schuldbetalingen pas positief ná 2019. De ontvangen ontwikkelingshulp is niet verlaagd als gevolg van de schuldverlichtingsovereenkomst, dus de beschikbare
middelen (stroom output) zijn daardoor niet nog lager geworden.

4

De jaarlijkse stijging in achterstallige betalingen bestaat niet alleen uit de 2 miljard dollar die niet
betaald wordt, maar ook uit rente en strafrente over de huidige en eerdere niet betaalde
schuldendienst. Dit resulteert in een jaarlijkse stijging van de achterstallige betalingen.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

5.3	Beleidshervorming vóór en na de
schuldverlichtingsovereenkomst
5.3.1 Feitelijk uitgevoerde hervormingen
De beleidshervormingen in Nigeria kunnen worden onderverdeeld in vier verschillende
perioden:
• De periode 1999-2003: het begin van de hervormingsagenda
• De periode 2003-2005: het uitbreiden van de hervormingsagenda
• De periode 2005-2007: continuering van de hervormingen
• De periode 2007 tot heden: consolidatie en stagnatie van de hervormingen
In 1999, met de start van de democratisch gekozen Obasanjo regering, begon een tijdperk
van hervormingen. In zijn eerste termijn richtte deze regering zich op het verstevigen van de
democratie, maar Obasanjo nam ook het initiatief tot anti-corruptiemaatregelen, zoals het
oprichten van de Onafhankelijke Commissie voor Corruptie Activiteiten (Independent
Corruption Practices Commission, ICPC). Obasanjo’s regering begon ook bestaande wetgeving
waar eerder niets mee gedaan was te implementeren. De regering heropende het gesprek
met de Internationale Financiële Instellingen (IFIs) en in januari 1999 begon het IMF een
door de staf gemonitord programma, dat resulteerde in een Standby programma in augustus
2000. Maar de afgesproken uitgavenplafonds werden al snel overschreden waardoor het
programma van de rails (off track) raakte. In 2002 presenteerde de regering een interim PRSP
(I-PRSP). In 2003 stemde de regering in met de wet die de Economische en Financiële
Misdaad Commissie (Economic and Financial Crimes Commission, EFCC) instelde.
In 2003 benoemde President Obasanjo een nieuw hervormingsgezind economisch team.
Dit economisch managementteam zette NEEDS op. De hervormingen in NEEDS richtten
zich vooral op macro-economische stabiliteit. Belangrijke hervormingen die zijn gestart in
de periode 2003-2005 waren onder andere:
• Begrotingsbeleid, met name de invoering van de op de olieprijs gebaseerde begrotings­
regel, zie ook paragraaf 5.4
• Hervormingen in het beheer van de overheidsfinanciën, zoals het transparanter maken
van overmakingen naar de staten, verbetering van het liquiditeitsmanagement, de
introductie van een meerjaren uitgaven kader, het uitrollen van een aanbestedingsbeleid
met de juiste procedures naar alle ministeries en overheidsbedrijven.
• Een strikt monetair beleid.
• Structurele hervormingen met een focus op privatisering, de ambtelijke dienst, de
bankensector en op maatregelen ter bevordering van goed bestuur (tegengaan van
corruptie, via bij voorbeeld de EFCC en het Initiatief voor de Transparantie van de
Mijnbouwsector).
De meeste hervormingen uitgevoerd in de periode 2005-2007 stonden in het PSI, omdat de
regering van Nigeria het PSI gebruikte om de hervormingen specifiek te maken en te
voorzien van een concrete planning. Het PSI had een sterk accent op hervormingen van het

| 37 |

5

Outputs

beheer van de overheidsfinanciën, met 8 structurele beoordelingscriteria en 9 structurele
benchmarks op dit terrein. Hervormingen richtten zich op:
• Het verbeteren van de transparantie en verantwoording van de overheidsuitgaven (het
publiceren van de overdrachten aan alle drie de overheidslagen, het zichtbaar maken van
de uitgaven voor de millennium ontwikkelingsdoelen in de budgetclassificatie, uitgavenrapportages per kwartaal van het VAF, het door accountants laten controleren van
achterstallige betalingen en van de olie- en gassector);
• Verbetering van het schuldenbeheer, bijvoorbeeld het opstellen van een systeem met
voorkeurshandelaren in overheidsschuld (primary dealer structure);
• Beter beheer van de uitgaven, via de introductie van een geïntegreerd personeels- en
salarisadministratie informatiesysteem, de instelling van een database van gepensioneerden, en het gestructureerd afwikkelen van achterstallige betalingen aan
aannemers;
• Verbetering van de belastinginning via automatisering, het opzetten van een belastingbeleidsafdeling, en een hervorming van de douane.

| 38 |

Bovendien ging de regering door met het privatiseringsprogramma en met een herstructurering van de ministeries. De hervormingen in de bankensector richtten zich in deze
periode op het verbeteren van het toezicht op de banken. Het parlement stemde in 2006 in
met de nieuwe aanbestedingswet. Maar op het niveau van de staten moesten veel hervormingen nog ingevoerd worden (Okonjo-Iweala & Osafo-Kwaako, 2007; Gillies, 2007). In
2009 concludeerde ook het IMF dat sommige economische hervormingen nog ingevoerd
moesten worden op zowel deelstaat als lokaal niveau, met name hervormingen op het
gebied van het beheer van de overheidsfinanciën.
De belangrijkste respondenten waren van mening dat het hervormingsproces vetraagde na
2007. Dit kan deels worden verklaard door het feit dat de hervormingen die na 2007 op
stapel stonden meer gericht waren op de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving.
Bovendien moesten sommige wetten nu op deelstaatniveau aanvaard worden (zoals de
aanbestedingswet en de wet beheer overheidsfinanciën). De invoering van wetten op
deelstaatniveau is een traag proces, aangezien elke staat de wetten moet aanpassen aan de
eigen omstandigheden en de staatsparlementen de wetten ook moeten bespreken en
goedkeuren. Verder kwam er in 2007 een nieuwe regering aan de macht die de
­hervormingen minder doortastend aanpakte. Hoewel de nieuwe regering formeel wel
achter de hervormingen stond, waren er minder nieuwe initiatieven zichtbaar en was de
implementatie van bestaande hervormingen minder strikt.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

5.3.2 Effect van het schuldverlichtingsakkoord op de hervormingen
De verwachting dat er mogelijk schuldkwijtschelding zou komen had een matig tot sterk
effect op de hervormingen vóór 2005 en zeker op de hervormingen die in de periode
2003-2005 zijn uitgevoerd. Na het aantreden van de nieuwe regering in 1999 zouden
sommige hervormingen sowieso uitgevoerd zijn. Echter, het vooruitzicht van een mogelijke
schuldvermindering gaf politiek draagvlak voor de meer controversiële hervormingen, zoals
een strikt macro-economisch beleid (de toepassing van de op de olieprijs gebaseerde
begrotingsregel), herstructurering van het ambtelijk apparaat, privatisering, het initatief
voor transparantie in de mijnbouwsector, en anti-corruptiemaatregelen. Het vooruitzicht
van een mogelijk schuldverlichtingsakkoord zorgde ook voor meer uitgaven voor het
bereiken van de millenniumdoelen en voor meer aandacht voor armoedebeleid (sociale
sectoren, sociaal vangnet). Als er geen schuldvermindering in het vooruitzicht was gesteld,
zou er ook veel minder saldo zijn opgebouwd op de oliereserverekening.
In de periode 2005-2007 heeft het PSI bijgedragen aan het handhaven van een strikt
macro-economisch beleid door het formuleren van specifieke en tijdgebonden kwantitatieve doelstellingen voor de buitenlandse reserves en voor de overheidsuitgaven. Echter,
tegen het einde van de periode 2005-2007, en in het bijzonder in de aanloop naar de
verkiezingen van 2007, werd de uitvoering van de hervormingen zwakker. Hoewel het saldo
op de oliereserverekening bleef toenemen, werd de op de olieprijs gebaseerde begrotings­
regel minder strikt uitgevoerd dan voorheen. Na 2007 werden sommige hervormingen
doorgezet, maar op andere terreinen was een terugval merkbaar.

5.4 Overheidsfinanciën
5.4.1 Feitelijke ontwikkeling in de overheidsfinanciën
Grafiek 5 toont de totale overheidsinkomsten, olie- en gasinkomsten, de niet-olie en gas
inkomsten, de totale uitgaven, en het tekort voor de periode 2000-2009. In deze periode
stegen de nominale geconsolideerde inkomsten met een factor zes. In de periode 20022005 was de inkomstenstijging al groot, voornamelijk door hogere olie- en gasinkomsten.
De niet-olie inkomsten kenden ook een substantiële groei, met name in de periode
2005-2009.
De overheidsuitgaven zijn ook aanzienlijk toegenomen. In 2004 voerde Nigeria de op de
olieprijs gebaseerde begrotingsregel in. Het doel van deze regel was om de overheidsinkomsten en uitgaven los te koppelen door een conservatieve (voorzichtige) schatting van de
olieprijs als basis voor de begroting te gebruiken. Aanvankelijk zorgde deze regel ervoor dat
het overheidstekort onder controle bleef. In 2009 werden de gevolgen van de wereldwijde
economische crisis zichtbaar in de begroting van Nigeria. Als gevolg van de dalende olieprijs
liep het tekort uit naar 995 miljard Naira, oftwel 6% van het niet-olie gerelateerde BBP.
In 2010 wordt een klein tekort verwacht.

| 39 |

5

Outputs

Grafiek 5

 econsolideerde overheidinkomsten en -uitgaven en de totale balans, in miljard naira,
G
2000-2009

8000
7000
6000

Miljard Naira

5000
4000
3000
2000
1000
0
-1000
-2000

| 40 |

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Totale balans

Olie en gas inkomsten

Totale uitgaven

Niet-olie en gas inkomsten

Totale geconsolideerde inkomsten overheid
Bron: CBN Annual reports 2009 (p. 233), 2007, 2004 (p. 128-134)

De stijging van de overheidsuitgaven in de periode 2000-2009 is zowel op federaal als op
staat en lokaal niveau merkbaar. Tot 2008 werden de uitgaven op staat en lokaal niveau
steeds belangrijker ten opzichte van de federale overheidsuitgaven. In 2000 waren de
statelijke en lokale overheden verantwoordelijk voor 35% van de totale overheidsuitgaven,
terwijl dat opliep tot 50% in 2008. Na 2008 liepen de uitgaven van deze overheden terug tot
ongeveer 40% van de totale uitgaven.
De ontwikkeling van de olieprijs is van cruciaal belang voor de overheidsfinanciën van
Nigeria. Tijdens de periode 2002-2008 is de olieprijs meer dan verdrievoudigd. Na 2008
begon de olieprijs echter te dalen (zie Grafiek 6).

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Grafiek 6

 emiddelde jaarlijkse olieprijs (Bonnie light) per vat van 159 liter,
G
in dollars, 2000-2009

120
100

Dollar per vat

80
60
40
20
0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Bron: CBN.

5.4.2 Effect van het schuldenakkoord op de overheidsfinanciën
De 12 miljard dollar die in 2005 en 2006 door Nigeria aan haar crediteuren werd betaald,
werd betaald van de olie reserverekening. Op deze rekening werden de olieinkomsten
gestort als die hoger waren dan de conservatieve jaarlijkse raming volgens de op de olieprijs
gebaseerde begrotingsregel. Sleutelrespondenten en ook het IMF (2009) hebben verklaard
dat de introductie van deze regel in 2004 waarschijnlijk een van de meest belangrijke
macro-economische hervormingen is geweest, en de meeste respondenten benadrukten
dat het vooruitzicht op een schuldverlichtingsovereenkomst de politieke steun voor deze
regel mogelijk maakte. De schuldverlichtingsovereenkomst zelf, via het PSI, droeg bij aan
het doorgaan met deze begrotingsregel na 2005.
Deze regel zorgde ervoor dat de uitgavengroei beheerst was ten tijde van economische
hoogconjunctuur en hield hierdoor het begrotingstekort beperkt. Bovendien werden als
gevolg van de ruim boven de conservatieve schatting stijgende olieprijzen aanzienlijke
reserves van in totaal 18,5 miljard dollar opgebouwd in de jaren 2004 en 2005. Zonder een
schuldverlichtingsovereenkomst zou de opgebouwde reserve op de oliereserve rekening
veel lager zijn geweest. Dankzij deze reserves had de betaling van de 12 miljard dollar geen
nadelig effect op de overheidsuitgaven. Enkele respondenten waren van mening dat als
Nigeria de 12 miljard dollar binnen een korte periode (2003-2005) op andere wijze had
uitgegeven, de positieve effecten hiervan beperkt zouden zijn geweest, of misschien zelfs
nihil of negatief: uit oogpunt van macroeconomische stabiliteit was het beter om dit geld te
sparen dan om het op korte termijn uit te geven. Ofschoon er strikt genomen sprake is van
een negatief effect op de overheidsuitgaven, is er geen negatief effect op de economie

| 41 |

5

Outputs

geweest. In Nigeria wordt de betaling van de 12 miljard dollar gezien als een sunk cost of als
een investering, die ervoor zorgde dat de schuld verdween en dat er een besparing kwam
van 1 miljard dollar per jaar aan niet te betalen rente- en aflossingen. Maar in 2007 en 2008
was het effect van die besparing niet merkbaar als gevolg van de aanhoudend sterke stijging
van de olieprijs. Dit veranderde in 2009, toen de overheidsinkomsten lager waren en het
positieve effect van de 1 miljard dollar besparing wel merkbaar werd.
Voor de deelstaten kan een andere conclusie worden getrokken. Het aandeel van de staten
in de schuld aan de Club van Parijs was ongeveer 25 procent, dus moesten de staten 25
procent van de 12 miljard dollar betalen uit hun aandeel in de oliereserverekening.5 Staten
die een hoger aandeel hadden in de schuld aan de Club van Parijs dan in de oliereservere­
kening, moesten de staten met een lagere schuld naar evenredigheid compenseren. Dit
betekent dat deze staten een negatief effect op beschikbare middelen ervoeren, een effect
dat vaak gespreid werd over meerdere jaren.

5.5 Effect van het schuldenakkoord op de betalingsbalans
| 42 |

De betaling van de 12 miljard dollar door Nigeria aan haar schuldeisers viel samen met een
stijgende olieprijs, en een daarmee samenhangende stijging van exportinkomsten. De hoge
exportinkomsten hebben geleid tot een toename van de reserves op de oliereserverekening,
die onderdeel zijn van de officiële bruto buitenlandse reserves. Deze reserves stonden al op
17 miljard dollar in 2004, gelijk aan zes maanden import,6 en bleven in de daarop volgende
jaren verder stijgen als gevolg van de stijgende olieprijs. De betaling aan de Club van Parijs
heeft daarom de invoer niet beperkt. In 2007 en 2008 bleef de olieprijs stijgen wat leidde tot
een verdere stijging van de exportinkomsten. In deze jaren waren de exportinkomsten zo
hoog dat de 1 miljard dollar aan besparingen op de schuldendienst geen merkbaar effect
hadden op de import. Dit veranderde in 2009, toen de export daalde van 84 miljard dollar
naar 46 miljard dollar, en de betalingsbalans als geheel negatief werd.7
In 2009 is daarom het positieve effect van de schuldverlichtingsovereenkomst op de
betalingsbalans wel merkbaar geweest.

5.6 Schuldenbeheer
5.6.1 Feitelijke ontwikkelingen in het schuldenbeheer
Vóór 1999 was de schuldenadministratie slecht geregeld, waren de cijfers vaak niet accuraat
en waren de taken en bevoegdheden op het gebied van schuldenbeheer verspreid over
verschillende instanties. In 1999 leidde dit tot het oprichten van het Bureau voor
Schuldmanagement, het Debt Management Office (DMO). In de period 1999-2005 is het
schuldenbeheer aanzienlijk verbeterd en ook na de schuldenovereenkomst bleef de

5
6
7

De oliereserverekening is van alle drie de overheidslagen: federaal, staat en lokaal niveau.
IMF data.
Centrale Bank van Nigeria, voor 2009 voorlopig cijfer.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

overheid zich inzetten voor verdere verbeteringen. DMO heeft een aantal belangrijke
schuldenbeheerstaken verbeterd:
• Ten eerste, DMO heeft de registratie van alle leningen samengebracht in één instantie en
daarmee de coördinatie verbeterd;
• Ten tweede, schuldgegevens zijn geverifieerd en gevalideerd, waardoor gedetailleerde,
accurate en up-to-date informatie nu beschikbaar is. Vertragingen in het verkrijgen van
informatie zijn aanzienlijk verkleind en de nauwkeurigheid van de informatie is verbeterd
door het aantrekken van competente werknemers en door een omvangrijk trainings­
programma, met name gericht op de invoering van het schuldenadministratie en
management systeem van het Commonwealth secretariaat;
• Ten derde, onderhandelingsvaardigheden voor het aangaan van buitenlandse leningen
zijn verbeterd en de analysecapaciteit om verschillende leningsopties af te wegen zijn
versterkt;
• Ten vierde, DMO voert nu ook schuldhoudbaarheidsanalyses uit;
• Ten vijfde, er is ook vooruitgang geboekt met de ontwikkeling van een wettelijk kader
voor het aangaan van leningen.

5.6.2 Effect van het schuldverlichtingsakkoord op het schuldenbeheer
Hoewel het schuldenbeheer ook zonder (het vooruitzicht op) een schuldverlichtings­
akkoord enigszins verbeterd zou zijn, was het vooruitzicht op een mogelijke schuldvermindering wel aanleiding om de hervormingen op federaal niveau sneller en grondiger in te
voeren. Het schuldverlichtingsakkoord zelf zorgde ervoor dat er aandacht kwam voor het
verbeteren van het schuldenbeheer op het niveau van de deelstaten, maar het schulden­
beheer van de staten varieert sterk en is vaak nog zwak.

5.7	Uitgaven voor de millennium ontwikkelingsdoelen en
het VAF
5.7.1 Feitelijke uitgaven voor de millenniumdoelen
Tabel 3 toont dat het aandeel van de uitgaven voor sectoren die van belang zijn voor de
millenniumdoelen in de totale uitgaven sterk fluctueerde, zonder dat er een duidelijke
trend is. Het aandeel van uitgaven voor onderwijs nam in 2006 af, terwijl het aandeel voor
gezondheidszorg juist toenam. In 2005 is de federale regering begonnen met een specifieke
doeluitkering aan staten voor ‘basisonderwijs voor iedereen’. In de loop van de jaren is het
aandeel van deze uitkering in de totale uitgaven licht afgenomen.

| 43 |

5

Outputs

Tabel 3	Aandeel van uitgaven voor geselecteerde millennium ontwikkelingsdoelen
gerelateerde sectoren in de totale federale uitgaven (lopende uitgaven plus
investeringen), in %, 2004-20081
2004

2005

2006

2007

2008

Landbouw

1,2

1,2

1,1

2,4

4,9

Water2

2,5

5,4

4,7

3,9

Energie en staal

4,8

0,7

4,4

2,5

1,1

Onderwijs

9,4

17,6

8,1

8,2

7,0

Basisonderwijs voor iedereen

0,0

2,4

1,8

2,0

1,6

Gezondheidszorg

4,2

1,4

5,2

5,7

4,3

NAPEP

0,2

0,1

0,2

0,1

0,1

Vrouwenzaken

1,4

0,1

0,2

0,1

0,1

Totaal

100

100

100

100

100

De som van alle aandelen is niet 100% aangezien niet alle sectoren vertegenwoordigd zijn.
In 2008 zijn de uitgaven voor water inbegrepen bij die voor landbouw.
Bron: Eigen berekeningen op basis van data van de OAGF.
1

2

| 44 |

Het aandeel van onderwijs binnen de investeringsuitgaven is na 2004 sterk toegenomen. De
investeringsuitgaven voor gezondheidszorg zijn met name tussen 2005 en 2006 toegenomen, tegelijk met het opzetten van het VAF (zie Tabel 4). Dit lijkt de additionaliteit van de
VAF uitgaven te bevestigen (zie hieronder).
Tabel 4	Aandeel van investeringsuitgaven voor geselecteerde millennium
ontwikkelingsdoelen gerelateerde sectoren in de totale federale
investeringsuitgaven, in %, 2004-20081
2004

2005

2006

2007

2008

Landbouw

1,1

0,7

0,8

4,4

11,1

Water2

9,4

18,7

14,6

8,4

Energie en staal

18,8

1,8

14,4

6,5

2,7

Onderwijs

2,2

0,5

1,7

3,6

5,0

Basisonderwijs voor iedereen

0,0

8,8

6,1

5,5

4,3

Gezondheidszorg

0,1

1,9

4,1

6,4

4,1

NAPEP

0,1

0,0

0,3

0,0

0,0

Vrouwenzaken

0,0

0,1

0,3

0,2

0,0

Totaal

100

100

100

100

100

De som van alle aandelen is niet 100% aangezien niet alle sectoren vertegenwoordigd zijn.
In 2008 zijn de uitgaven voor water inbegrepen bij die voor landbouw.
Bron: Eigen berekeningen op basis van data van de OAGF.
1

2

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Het aandeel van de uitgaven voor de millenniumdoelen (investeringsuitgaven en lopende
uitgaven) binnen de totale begrote uitgaven varieerde tussen 19 en 23 procent (2005-2009)
en is dus nagenoeg constant gebleven (zie Grafiek 7).8 Het aandeel van uitgaven voor de
millenniumdoelen binnen de totale uitgaven voor de gezondheidssector daalde tussen
2006 en 2008, en begon na 2008 weer te stijgen. Het aandeel van uitgaven voor de millenniumdoelen in de onderwijssector is sinds 2006 blijven dalen.
Grafiek 7

A andeel van begrote uitgaven voor de millennium ontwikkelingsdoelen gezondheid en
onderwijs in de totale uitgaven (investeringen en lopende uitgaven), op federaal niveau, in %,
2005-2009

60
50

Percentage

40
30
| 45 |

20
10
0

2005
Onderwijs

2006

2007
Gezondheid

2008

2009

Totaal

Bron: Gebaseerd op informatie van OSSAP/MDG 2010.

5.7.2 Millenniumdoelenuitgaven en het schuldverlichtingsakkoord: het VAF
De instelling van een Virtueel Armoede Fonds (VAF) was één van de voorwaarden van de
schuldverlichtingsovereenkomst en het VAF zou zonder deze overeenkomst niet tot stand
gekomen zijn. Daarom kan het VAF volledig worden toegeschreven aan de schuldverlichtingsovereenkomst. In feite waren er twee voorwaarden op het gebied van armoedebestrijding: ten eerste, het bijhouden en traceren van uitgaven voor de millenniumdoelen binnen
de investeringsbegroting van de verschillende ministeries en departementen op federaal
niveau. Dit werd in de begroting aangegeven als millenniumdoelenuitgaven. Ten tweede,
de instelling van een VAF voor de 1 miljard dollar jaarlijks uitgespaarde schuldbetalingen.
8

Dit is gebaseerd op een studie die uitgaven voor de millenniumdoelen per begrotingspost binnen de
sectoren heeft getraceerd, waardoor een accurater beeld kan worden gegeven van uitgaven voor de
millenniumdoelen dan in de analyse op sector niveau zoals gepresenteerd in tabel 3 en 4. Helaas is deze
informatie alleen beschikbaar voor de geplande begroting en niet voor werkelijke uitgaven.

5

Outputs

Via het VAF zouden deze besparingen gebruikt worden voor extra uitgaven voor het bereiken
van de millenniumdoelen.
De uitgaven voor de millenniumdoelen werden vanaf 2006 in de federale begroting
bijgehouden en een VAF werd ingesteld ter grootte van ongeveer 750 miljoen dollar, gelijk
aan het federale aandeel in de uitgespaarde schuldbetalingen. Er is geen VAF op staatniveau,
maar sinds 2007 wordt een deel van het federale VAF overgeheveld naar de staten voor
millenniumdoelen-gerelateerde projecten via het Voorwaardelijke Uitkeringssysteem
(Conditional Grant Scheme, CGS), waarbij de staten co-financiering moeten inbrengen.
Ongeveer driekwart van de begrote VAF uitgaven zijn ook werkelijk uitgegeven. Het meeste
geld is besteed aan het verbeteren van basisgezondheidszorg, basisonderwijs en het
verbeteren van toegang tot water en sanitaire voorzieningen (Grafiek 8). Kleinere bedragen
werden besteed aan sociale vangnetprojecten, waaronder een nog klein voorwaardelijk
uitkeringsprogramma (conditional cash transfer), en aan het verbeteren van de infrastructuur
op het platteland.
Grafiek 8

De toewijzing van het Virtuele Armoedefonds aan federale sectoren, in %, 2006-2010
Gezondheid 27%

| 46 |

Onderwijs 22%
Water en sanitair 19%
Infrastructuur
(elektriciteit en wegen) 7%
Milieu en huisvesting 7%
Landbouw 5%
Sociale zekerheid 5%
Jongeren en vrouwen 3%
Overig 5%

Bron: OSSAP/MDG.

Het VAF heeft vernieuwingen tot stand gebracht in de manier van programmeren en
budgetteren van projecten en ook in de praktijk op het gebied van monitoring en evaluatie
(M&E). VAF projecten worden niet alleen getraceerd in de begroting, maar hun uitkomsten
en resultaten worden ook gemonitord via een gedecentraliseerd M&E systeem (OPEN,
Overview of Public Expenditure of NEEDS, overzicht van de overheidsuitgaven voor NEEDS) waarbij

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

de particuliere sector en het maatschappelijk middenveld betrokken zijn. VAF projecten
worden uitgevoerd door federale ministeries, departementen en instanties en ook door de
staten (sinds 2007) en lokale overheden (vanaf 2010 of 2011). Daarom is het de bedoeling dat
de ingevoerde vernieuwingen op alle niveau’s worden toegepast, en dat ze niet beperkt
blijven tot de uitvoering van de VAF projecten.

5.7.3 Additionaliteit
De totale overheidsuitgaven in de periode 2005-2009 zijn in reële termen toegenomen,
evenals de investeringen. Het aandeel van uitgaven voor de millenniumdoelen in de
begroting van de federale overheid bleef in deze periode stabiel rond ongeveer 23%. Dit
betekent dat in absolute termen de uitgaven voor millenniumdoelen gestegen zijn. De
werkelijke VAF uitgaven fluctueerden in de periode 2006-2009 zonder duidelijke richting
tussen 490 en 725 miljoen dollar per jaar. In de periode 2006-2008 nam het aandeel van de
VAF uitgaven in de totale investeringsuitgaven af van 14% naar 8%. In 2006 was het VAF
aandeel voor gezondheidszorg en onderwijs in de totale investeringsuitgaven hoog (voor
gezondheidszorg 57% en voor onderwijs 36%, zie Grafiek 9). Het VAF aandeel voor onderwijs
daalde echter in de jaren daarna. Volgens de belangrijkste respondenten is het merendeel
van de VAF-uitgaven aanvullend geweest op andere uitgaven voor de millenniumdoelen;
deze additionaliteit is hoger voor de staten en voor kleinere federale instanties dan voor
grotere federale ministeries en departmenten.
Grafiek 9

A andeel van VAF uitgaven in de totale investeringsuitgaven van de federale overheid voor
onderwijs en gezondheidszorg, in %, 2006-2008

60
50

Percentage

40
30
20
10
0

Onderwijs

Gezondheid
2006

2007

Bron: Eigen berekeningen gebaseerd op data van OSSAP-MDG en OAGF.

Totaal
2008

| 47 |

Hoofdstuk 6
Outcomes

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

6.1 Inleiding
De evaluatievragen die betrekking hebben op de outcomes staan in onderstaand kader.
Evaluatievragen: Outcomes
17.	Hebben de schuldverlichtingsoperatie en mogelijk verbeterd schuldenbeheer,
zowel op federaal niveau als op het niveau van de staten, geresulteerd in een
meer houdbare buitenlandse en totale overheidsschuld? Waarom wel of
waarom niet? Wat was de rol van DMO en andere instituties?
18.	Heeft de vermindering van de schuldvoorraad geleid tot incentives om beter
beleid te maken en te implementeren, zowel op federaal als op staatniveau?
19.	Heeft de vermindering van de schuldvoorraad geleid tot lagere binnenlandse
rentetarieven en een verbeterde kredietwaardigheid?
20.	Voor zover de rente is verlaagd en de kredietwaardigheid is verbeterd, hebben
deze ontwikkelingen geleid tot een toename in particuliere investeringen en in
de instroom van particulier kapitaal uit het buitenland?
21.	Voor zover (federale en staats) overheidsuitgaven voor de aan de millenniumdoelen gerelateerde sectoren zijn toegenomen, binnen of buiten het VAF, wat
voor effect had dat op de verbeterde toegang van de armen tot sociale
dienstverlening, water, energie, landbouwdienstverlening en wegen? Wat was
het effect op de landbouwproductie? Zijn er verschillen tussen de staten en/of
regio’s? Wat was de rol van het VAF?
22.	Is er sprake van crowding in als gevolg van door de schuldverlichting verhoogde
overheidsinvesteringen (vraag nr. 12) op particuliere investeringen? Heeft de
hervorming van de publieke sector geleid tot groei van de particuliere sector?
23.	Wat waren de gevolgen van een eventueel verbeterd macro-economisch (financieel
en monetair) beleid op intermediaire variabelen zoals macro-economische stabiliteit, export en investeringen? Werd de export beïnvloed door een eventueel door
de schuldverlichtingsoperatie veroorzaakt effect op de wisselkoers?
24.	Hebben de hervormingen van de publieke sector en een beter anticorruptie
beleid geleid tot verbeteringen in het bestuur en in de verantwoording, zowel op
federaal als staatsniveau, en tot lagere corruptie? Waarom wel of waarom niet?

6.2 Houdbaarheid van de schuld
Volgens schuldhoudbaarheidsanalyses (DSAs, Debt Sustainability Analyses), uitgevoerd door het
IMF in 2007, 2009 en 2010, is de houdbaarheid van de buitenlandse schuld van Nigeria verzekerd
op de lange termijn. Alle schuldhoudbaarheidquotiënten laten zien dat de buitenlandse schuld
na de schuldverlichting zeer houdbaar is geworden, terwijl de schuld marginaal houdbaar zou
zijn geweest zonder de schuldverlichtingovereenkomst. Grafiek 10 toont de trend in twee
solvabiliteitsquotiënten, te weten 1) de NCW (Netto Contante Waarde) van de buitenlandse
schuld als percentage van de export en, 2) de NCW van de buitenlandse schuld als percentage van
de overheidsinkomsten. Voor beide quotiënten is zowel het feitelijke verloop gepresenteerd als

| 49 |

6

Outcomes

ook het verloop in de counterfactual, oftewel zonder de schuldverlichtingsovereenkomst. Hoewel
de quotiënten in het counterfactual scenario veel hoger zijn dan de werkelijke quotiënten, zijn
beide ver onder de HIPC-drempelwaarden van 150% voor de verhouding NCW schuld/export en
onder de 250% voor de verhouding NCW schuld/overheidsinkomsten. In de counterfactual zijn de
indicatoren voor de liquiditeit van de schuldpositie zoals de verhouding schuldendienst/export
en schuldendienst/overheidsinkomsten op een houdbaar niveau.
Grafiek 10 W
 erkelijke en counterfactual NCW buitenlandse schuld1 / export en NCW buitenlandse schuld /
overheidsinkomsten, in %, 2003-2009
180
160
140

Percentage

120
100
80
60

| 50 |

40
20
0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Counterfactual buitenlandse schuld/overheidsinkomsten
Counterfactual NCW buitenlandse schuld/export
Werkelijke buitenlandse schuld/overheidsinkomsten
Werkelijke NCW buitenlandse schuld/export
	NCW berekend als 95% van de werkelijke of counterfactual buitenlandse schuld, zoals uitgelegd in 5.2.1 van het
hoofdrapport.

1

Bron: Eigen berekeningen op basis van DMO rapporten, IMF Artikel 4 rapporten (2005, 2008, 2009), CBN Rapporten.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Grafiek 11 presenteert de totale schuld als percentage van het BBP, wat een indicator is voor
de last van de schuld, en de totale schuldendienst als percentage van de overheidsinkomsten, wat de liquiditeitspositie en het effect van de schuld op de overheidsinkomsten meet.
De verhouding werkelijke totale schuld/BBP is sterk gedaald tussen 2002 en 2005 en is sinds
2006 licht gestegen als gevolg van een toename van de binnenlandse schuld. Maar de
stijging van de binnenlandse schuld leidt niet tot een onhoudbare overheidsschuld, omdat
de totale schuld als percentage van het BBP nog steeds veel lager is dan de potentiële
drempelwaarden van 60 procent en 40 procent.9
Grafiek 11

T otale schuld als percentage van het BBP en de totale schuldendienst als percentage van de
overheidsinkomsten, in %, 2002-2009

80
70

Percentage

60
50
40
| 51 |
30
20
10
0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Totale schuld/BBP (reëel)
Totale schuldendienst/begrotingsinkomsten (reëel)
Bron: DMO rapporten, CBN jaarverslagen, NBS.

9

De drempelwaarde voor de verhouding totale schuld tot BBP van 60% is gebaseerd op de normen van
het Euro gebied; maar in lage- en middeninkomenslanden moet de schuld/BBP verhouding binnen de
40% blijven, en DMO Nigeria accepteert dit.

6

Outcomes

Het relatief positieve counterfactual scenario, zoals hierboven beschreven, wordt veroorzaakt
door de hoge economische groeicijfers en de hoge olieprijs in de jaren na de schuldverlichtingsovereenkomst. Na de schuldverlichting zijn de schuldhoudbaarheidquotiënten
aanzienlijk gedaald en dit heeft Nigeria in een zeer comfortabele positie gebracht. De
vooruitzichten zijn goed. Maar de recent snel stijgende binnenlandse schuld, hoewel nog
steeds op een laag niveau, is reden tot bezorgdheid (zie Grafiek 12). Het feit dat het
schuldenbeheer op federaal niveau sterk is verbeterd, is een geruststellende factor voor het
behouden van een houdbare schuldenpositie in de toekomst.
Grafiek 12 B innenlandse schuld als percentage van het BBP en de binnenlandse schuldendienst als
percentage van de overheidsinkomsten, 2002-2009
18
16
14

| 52 |

Percentage

12
10
8
6
4
2
0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Binnenlandse schuld/BBP
Binnenlandse schuldendienst/begrotingsinkomsten
Bron: DMO jaarverslagen, DMO Debt Sustainability Analysis rapport 2010.

6.3 Verbetering van beleid
De vermindering van de schuld heeft ertoe geleid dat de debt overhang is verdwenen, wat
door anderen (Budina e.a., 2007) als oorzaak wordt gezien van de grote schommelingen in
het volume van de overheidsuitgaven in Nigeria vanaf 1984. Deze wisselvalligheid in de
overheidsuitgaven was één van de oorzaken van de lage economische groei. Het wegnemen
van de debt overhang draagt daarom bij aan een beter overheidsbeleid. Dit is niet zozeer een
gevolg van vergrote stimulansen (incentives) voor beter beleid als gevolg van het verdwijnen
van de debt overhang, zoals de theorie zegt, maar meer het gevolg van het wegvallen van een
echte beperking.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

6.4 Rente en kredietwaardigheid
Na 2005 is de nominale rente gedaald, vooral de rente op 3-maands schatkistpapier. Deze
trend kan echter niet worden toegeschreven aan het schuldverlichtingsakkoord. De
kredietwaardigheid van Nigeria is duidelijk verbeterd, zoals blijkt uit de eerste risicobeoordeling ooit gegeven aan Nigeria net na de schuldverlichtingovereenkomst. In januari 2006
verkreeg Nigeria een oordeel van BB- door Fitch en het land verkreeg dezelfde classificatie
van Standard & Poor in februari 2006. Dit was deels het gevolg van de weggenomen debt
overhang, maar ook van de vele beleidshervormingen die uitgevoerd waren en die voor een
groot deel veroorzaakt zijn door het vooruitzicht op schuldverlichting. De schuldverlichtingsovereenkomst zelf was ook een signaal dat beleid was verbeterd.

6.5	Instroom van particulier kapitaal en particuliere
investeringen
De overheidsinvesteringen zijn toegenomen, maar niet als gevolg van de besparingen op de
schuldendienst. Dit betekent dat er geen crowding in effect op de particuliere investeringen
kan zijn geweest. Echter, de combinatie van beleidshervormingen en de afwezigheid van
een debt overhang heeft wel tot een verbeterde kredietwaardigheid geleid, en de schuldovereenkomst zelf was een duidelijk signaal dat beleid was verbeterd en dat heeft ook weer
invloed gehad op het vertrouwen van investeerders in Nigeria. Dit leidde tot een toename
van de buitenlandse directe investeringen en buitenlandse beleggingen in aandelen en
obligaties, in ieder geval tot de start van de wereldwijde economische crisis in 2008/2009
(Grafiek 13). Op basis van de theorie kan verwacht worden dat dezelfde combinatie van
factoren leidt tot een toename van particuliere investeringen. Echter, de informatie over
particuliere investeringen is niet betrouwbaar genoeg om dit effect te kunnen bevestigen.
Volgens Nigeriaanse gegevens zijn de totale investeringen (publiek plus privaat) sinds 1995
gemiddeld stabiel gebleven tussen de 6 en 8 procent van het BBP. In 2003 zijn ze gestegen
tot 10%, maar ze daalden vervolgens tot 5,5% in 2005. In de jaren daarna schommelde ze
rond de 8 of 9%.
Het is duidelijk dat de (investerings-)reactie van de particuliere sector ook afhangt van vele
andere factoren. Het investeringsklimaat van Nigeria laat nog veel te wensen over, vooral op
het gebied van de frequente stroomonderbrekingen, maar ook het aanhoudende geweld en
de corruptie. Gezien de vele andere factoren die van invloed zijn op particuliere investeringen is het moeilijk om een trend in deze investeringen toe te schrijven aan de
schuldverlichtingsovereenkomst.

| 53 |

6

Outcomes

Grafiek 13 B uitenlandse directe investeringen en buitenlandse beleggingen in aandelen en obligaties, in
miljard dollar, 2004-2009
10
8

Miljard dollar

6
4
2
0
-2
-4
-6

| 54 |

2004
BDI NIPC

2005

2006

2007
BDI CBN

2008

2009

Buitenlandse beleggingen

Bron: Nigeria Investment Promotion Commission voor de FDI, buitenlandse directe investeringen (zoals
aangegeven), en Centrale Bank van Nigeria, jaarverslagen voor de FDI/BDI (zoals aangegeven) en voor
beleggingen.

6.6 Macro-economische stabiliteit
Het vooruitzicht op schuldvermindering heeft meegewerkt aan de totstandkoming van de op
de olieprijs gebaseerde begrotingsregel en de daarmee samenhangende opbouw van
middelen op de oliereserverekening. Het PSI heeft geholpen om deze begrotingsregel vast te
houden en droeg bij aan het handhaven van uitgavenplafonds en het op peil houden van de
buitenlandse reserves door het stellen van specifieke doelstellingen en een duidelijk tijdpad.
Hierdoor was het saldo op de oliereserverekening hoger dan het geval zou zijn geweest
zonder (vooruitzicht van) een schuldovereenkomst. De uitgavenplafonds die werden
gehandhaafd hebben mogelijk ook een positieve invloed gehad op het beheersen van de
inflatie. Bovendien maakten de opgebouwde besparingen op de oliereserverekening een
stimulerend beleid mogelijk in 2009, toen Nigeria geconfronteerd werd met lagere
belastinginkomsten als gevolg van de wereldwijde economische crisis. Het saldo op de
oliereserverekening daalde van 20,3 miljard dollar in 2008 naar 6,5 miljard dollar in 2009 en
naar 3,3 miljard dollar medio-2010. In de counterfactual, dus zonder opgebouwde reserves,
zou de crisis dus ofwel hebben geleid tot meer leningen met risico’s voor de toekomstige
houdbaarheid van de schuld en mogelijk ook voor economische groei, ofwel zouden er
geen extra uitgaven zijn gedaan en was de economische groei direct lager geweest.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Een aantal geïnterviewden twijfelt echter of het stimulerende begrotingsbeleid in 2009 ook
daadwerkelijk de economische ontwikkeling heeft beïnvloed. En er is algemene twijfel over
de economische logica voor het stimuleringsbeleid in 2010. De eerste kwartaalcijfers voor
2010 tonen positieve economische resultaten, met een groei van 7,4% in het eerste kwartaal
en 7,7% in het tweede kwartaal als gevolg van de stijgende olieprijs en de verdere groei van
de niet-oliesectoren.10 De veel minder strikte uitvoering van de op de olieprijs gebaseerde
begrotingsregel in 2010 maakt dat de stabiliteit van de overheidsbegroting (en dus de
macro-economische stabiliteit) onder druk dreigen te komen.

6.7 Goed bestuur
De anticorruptie maatregelen die ingevoerd zijn sinds 2000, en vooral na 2003 (de instelling
van ICPC en EFCC, de nieuwe aanbestedingsregels en de deelname aan het Initiatief voor de
Transparantie van de Mijnbouwsector) hebben enige invloed op de indicatoren voor goed
bestuur en corruptie gehad, zoals de corruptie-index van Transparency International (Tabel 5)
en de World Governance Indicators (Kaufmann et al. 2009), zie Grafiek 14.
Tabel 5

Transparency International - Corruptie Index voor Nigeria, 2001-2009

Jaar

Index

Rang

2001

1

90/91 (0,99)

2002

1,6

101/102 (0,99)

2003

1,4

132/133 (0,99)

2004

1,6

144/145 (0,99)

2005

1,9

152/158 (0,96)

2006

2,2

142/163 (0,87)

2007

2,2

147/179 (0,82)

2008

2,7

121/180 (0,67)

2009

2,5

130/180 (0,72)

Bron: Transparency International (diverse rapporten).

Deze indicatoren zijn over het algemeen verbeterd tussen 2002/2004 en 2007/2008. Dit kan
deels worden toegeschreven aan de (en het vooruitzicht op een) schuldverlichtingsovereenkomst, wat leidde tot een actiever anticorruptie beleid tussen, ruwweg, 2003 en 2007 (zie
paragraaf 5.2). Na 2007/2008 zijn de meeste indicatoren iets verslechterd.

10

CBN (2010), Economic Report second quarter 2010.

| 55 |

6

Outcomes

Grafiek 14 Kaufmann indicatoren voor Goed Bestuur, Nigeria, 2000-2008
0,0

-0,5

Index

-1,0

-1,5

-2,0

-2,5

| 56 |

2000

2001

2002

2003

2004

Control of Corruption
Regulatory Quality
Political stability & absence of violence/terrorism

2005

2006

2007

2008

Rule of Law
Government Effectiveness
Voice and accountability indicator

Bron: Kaufmann et al. (2009).
Opmerking: Voor 2001 werden er geen indicatoren geconstrueerd. In deze grafiek hebben we de gemiddelde waarde
van de jaren 2000 en 2002 genomen ter illustratie.

6.8 Toegang tot, en kwaliteit van overheidsdiensten
Het Virtuele Armoede Fonds, het gevolg van de schuldverlichtingsovereenkomst, heeft al
tot enkele intermediaire resultaten geleid. Een aantal van de kwantitatief belangrijkere
outputs van het VAF, inclusief het Conditional Grant Scheme (CGS), zijn:
• 22.000 huishouden hebben geprofiteerd van de Conditional Cash Transfer Program Care of the People
• 900 elektrificatie projecten op het platteland zijn voltooid
• 5.200 microkrediet coöperaties zijn gefinancierd
• 300.000 leraren zijn opgeleid
• 74.000 nieuwe leraren zijn geworven en opgeleid;
• 1.453 klaslokalen zijn gebouwd
• 126 miljoen vaccinaties zijn aangekocht
• Meer dan 3.000 basisgezondheidszorgcentra zijn gebouwd
• 6.673 gezondheidswerkers zijn opgeleid
• 2,5 miljoen klamboes zijn verspreid
• 2.500 verloskundigen zijn ingehuurd en ingezet
• Meer dan 36.000 watervoorzieningen zijn gebouwd
• 1.423 toiletten zijn gebouwd

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Op basis van deze outputs en ook van de allocatie van de VAF middelen in de begroting (zie
5.7.2) is het duidelijk dat er een sterke focus is op verbetering van basisgezondheidszorg en
basisonderwijs, evenals op het vergroten van de toegang tot water en sanitaire voorzieningen. De VAF projecten en programma’s leggen het accent op sectoren die cruciaal zijn voor
het bereiken van de millenniumdoelen. De monitoring en evaluatie rapportages signaleren
nogal wat uitvoeringsproblemen, maar de belangrijkste problemen zijn aangepakt en de
uitvoering is in de loop van de tijd verbeterd.
Tabellen 6 en 7 presenteren enkele beschikbare indicatoren voor de toegang tot voorzieningen, voor die gebieden waarop het VAF actief is. Het vergroten van de toegang tot publieke
diensten kan worden gezien als een eerste effect (of intermediaire outcome) van een mogelijke
uitbreiding en verbetering in de dienstverlening.11
De meeste indicatoren laten een verbetering zien. De deelname aan basisonderwijs steeg
tussen 2004 en 2008, en het percentage meisjes in het basisonderwijs is ook gestegen. Dit is
waarschijnlijk voor het overgrote deel te verklaren door het introduceren van ‘basisonderwijs voor iedereen’ aan het begin van het decennium en de bijbehorende uitkeringen van
de federale overheid aan de staten, maar de VAF projecten hebben waarschijnlijk ook een
positieve bijdrage geleverd.
| 57 |

Het deel van de bevolking dat een gezondheidspost heeft bezocht is sterk toegenomen
tussen 2006 en 2008. Het percentage kinderen dat is ingeënt is ook gestegen (zie beide
tabellen hieronder), net als het percentage kinderen dat onder geprepareerde klamboes
slaapt hoewel het percentage nog steeds laag is. Echter, de toegang tot prenatale zorg
daalde tussen 2006 en 2008 en er is nog geen duidelijke verbetering zichtbaar in het aantal
geboorten dat begeleid wordt door deskundig medisch personeel. Het lijkt erop dat het
effect van de door het VAF extra opgeleide verloskundigen nog niet zichtbaar is in de
relevante indicator in 2008. Op het gebied van toegang tot drinkwater en sanitaire voorzieningen zijn de resultaten niet onverdeeld positief. Toegang tot drinkwater steeg tussen 2006
en 2008, maar de toegang tot moderne sanitaire voorzieningen lijkt te zijn afgenomen. De
toegang tot elektriciteit is ook afgenomen.

11

De uiteindelijke outcome indicatoren worden besproken in paragraaf 7.4 van deze samenvatting.

6

Outcomes

Tabel 6

Geselecteerde indicatoren voor de toegang tot sociale voorzieningen, in %, 2003-2009
2003

Deelname aan basisonderwijs (als
percentage van de totale bevolking in
de leeftijdscategorie relevant voor
primair onderwijs)

2004

2005

2006

2007

2008

81

85

88

90

1

89

74

741

721

Percentage leerlingen die beginnen in
klas 1 en klas 5 bereiken

84

74

74

Kinderen onder de 1 volledig ingeënt
tegen mazelen

31

50

60

Geboortes begeleid door deskundig
personeel

36

35

44

Kinderen onder de 5 die slapen onder
geprepareerde klamboes

2

41
44

44

20091

1

74

39
6

11

Voorlopige cijfers.
Bron: Regering van de Federale Republiek van Nigeria (2010), Nigeria MDG Rapport 2010.

1

Tabel 7	Verbeteringen en verslechteringen van geselecteerde indicatoren voor de toegang
tot sociale voorzieningen, in %, 2006-2008

| 58 |

CWIQ Indicatoren

2006

20081

Commentaar

Toegang tot drinkwater

51

54

Verbetering

Gebruik van moderne toilet voorziening

58

40

Verslechtering

Toegang tot electriciteit

55

46

Verslechtering

Prenatale zorg

72

43

Verslechtering

Kind vaccinatie

24

42

Verbetering

Bezocht gezondheidspost binnen 2 weken

55

80

Verbetering

Voorlopige cijfers.
Bron: NBS, Core Welfare Indicators Questionnaire (CWIQ), Enquete naar centrale welzijnsindicatoren, 2006 en
2008/2009.

1

De activiteiten gefinancierd door het VAF, in combinatie met de toegenomen inspanningen
voor het bereiken van de millenniumdoelen vanaf het begin van het decennium, hebben
onder andere bijgedragen aan een verhoogde deelname aan basisonderwijs, een hogere
vaccinatiegraad, toegenomen gebruik van basisgezondheidszorg en toegenomen toegang
tot drinkwater.
De structurele en institutionele effecten van het VAF op armoedebestrijding zijn misschien
nog wel belangrijker. Het M&E systeem van het VAF wordt algemeen beschouwd als good
practice maar de federale instanties en de staten passen het M&E kader van het VAF (nog) niet
toe voor hun andere (niet VAF) uitgaven. Toch lijkt de VAF aanpak voor het formuleren en
plannen van projecten de praktijk binnen de federale instanties en staten wel positief te

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

beïnvloeden. De VAF aanpak voor het bepalen van de kosten om millenniumdoelen te
bereiken is nu algemeen aanvaard en is geïntegreerd in de middellange termijn strategieën
voor de sectoren. Deze veranderingen zullen waarschijnlijk leiden tot effectievere overheidsuitgaven en daarmee ook tot een betere dienstverlening in de toekomst.

| 59 |

Hoofdstuk 7
Impact, duurzaamheid en lessen

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

7.1 Inleiding
De evaluatievragen die betrekking hebben op de impact, duurzaamheid van de resultaten en
de geleerde lessen staan in onderstaand kader.

Evaluatievragen: Impact, duurzaamheid, en te trekken lessen
25.	Wat is de impact van de schuldverlichtingsoperatie op economische groei via
mogelijke outcomes zoals betere schuldhoudbaarheid en schuldenbeheer,
meer publieke en particuliere investeringen, hogere instroom van particulier
kapitaal, méér export en verbeterde macro-economische stabiliteit?
26.	Heeft economische groei geleid tot vermindering van de inkomensarmoede?
27.	Wat zijn de effecten van een (mogelijk) verbeterd armoedebestrijdingbeleid en
van meer toegang van de armen tot sociale en andere voorzieningen op
inkomensarmoede en sociale indicatoren?
28.	In hoeverre zijn de (mogelijke) resultaten in termen van outcomes (schuldhoudbaarheid, verbeterd macro-economisch beleidskader en beter beheer van
de overheidsfinanciën, verminderde corruptie) en impact (economische groei,
armoedevermindering - zowel inkomensarmoede als verbetering in sociale
indicatoren) duurzaam?
29.	Welke lessen kunnen worden getrokken ten aanzien van de geldigheid en
geschiktheid van de interventietheorie die ten grondslag ligt aan de schuldverlichtingsoperatie als een middel om bij te dragen aan economische groei en
armoedebestrijding?

7.2 Impact op economische groei
De periode 2004-2009 kende een jaarlijkse economische groei van 6 à 7 procent. De niet-olie
gerelateerde economische groei was hoger; 8 à 9 procent (zie Grafiek 15). De groei was vooral
hoog in de landbouw- en dienstensector (zie Tabel 8).

| 61 |

7

Impact, duurzaamheid en lessen

Grafiek 15 Groei van het BBP (olie en niet-olie gerelateerd, en totaal), in %, 2000-2009
25
20

Percentage

15
10
5
0
-5
-10

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

BBP (reëel)

BBP niet-olie
BBP olie

| 62 |

Bron: Jaarlijkse rapporten van CBN.

Tabel 8

Groei van het BBP per sector, in %, 2004-2008
2004

2005

2006

2007

2008

Landbouw

6,5

7,1

7,4

7,2

6,5

Industrie

4,2

1,7

-2,5

-2,2

-2,2

Diensten

8,8

8

9,2

9,9

10,5

Bron: CBN.

Volgens de evaluatiemethodologie kan een deel van de economische groei worden
toegeschreven aan de schuldverlichting indien er via het voorraadkanaal, via het stroomkanaal of via de conditionaliteit positieve outcomes zijn vastgesteld. We hebben hierboven
laten zien dat het voorraadkanaal en de conditionaliteit tot positieve uitkomsten hebben
geleid. Deze uitkomsten waren onder andere een houdbare schuld, een groter vertrouwen
in de economie en een hogere kredietwaardigheid, wat heeft geleid tot een toename in de
instroom van buitenlands kapitaal, verbeterde macro-economische stabiliteit, mede
leidend tot de mogelijkheid om de gevolgen van de wereldwijde economische crisis in 2009
te kunnen verzachten. Bovendien zal het investeringsklimaat ook geprofiteerd hebben van
het verbeterde overheidsbeleid in het algemeen. Sommige producten (outputs) van het VAF,
zoals betere infrastructuur op het platteland en het sociale vangnet hebben naar verwachting
ook bijgedragen aan de economische groei en zullen dat ook blijven doen.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

7.3	Effecten van economische groei op inkomensarmoede
De inkomensongelijkheid in Nigeria is groot, maar is recent wel verminderd. In de
Armoedestudie van 2007 (Nigeria Poverty Assessment) schat de Wereldbank dat de ongelijkheidcoëfficiënt (Gini coëfficiënt) is afgenomen van 53 in 1996 tot 49 in 2004 en tot 44,3 in 2007.
Op basis van deze dalende trend kan worden aangenomen dat de economische groei
pro-poor is geweest en heeft geleid tot een daling van de armoede
Gezien de conclusie dat de schuldverlichting enige invloed op de economische groei heeft
gehad, kan de schuldverlichting ook een (indirect) effect hebben gehad op de vermindering
van de armoede via dit economische groei effect. De hoge groei in de landbouwsector
maakt aannemelijk dat er sprake is geweest van enige vermindering van inkomensarmoede,
aangezien armoede sterk samenhangt met werken in de landbouw (World Bank, 2007). Maar
er zijn ook aanwijzingen dat economische groei in het recente verleden (1999-2008) niet
gepaard is gegaan met een toename van de formele werkgelegenheid.
Uit regionale armoedecijfers blijkt dat tussen 2004 en 2007 de armoede is gedaald in de
regio Noord en in de regio Zuidwest, maar niet in de regio Zuid-zuid en in Zuidoost (tabel
9). De recente daling van het geweld in het zuiden als gevolg van het amnestie akkoord van
begin 2009 zou ertoe kunnen leiden dat economische groei nu wel gepaard gaat met enige
vermindering van de armoede.
Al met al, en voortbouwend op de conclusie dat de economische groei enigszins werd
versterkt door de schuldverlichting, kan worden gezegd dat de schuldverlichting ook een
bescheiden bijdrage heeft geleverd aan vermindering van de inkomensarmoede in Nigeria.
Tabel 9

Ongelijkheid (Gini coëfficiënt, 1996-2004) en Armoede (2004-2007), per regio

Regio’s

Gini Coëfficiënt
1996*

Gini Coëfficiënt
2004**

Armoede
percentage
2004**

Armoede
percentage
2007***

Noordoost

0,47

0,46

72,2

67,3

Noordwest

0,30

0,37

71,2

63,9

Noord-midden

0,53

0,39

66,9

63,3

Zuidoost

0,55

0,45

26,7

34,2

Zuidwest

0,57

0,55

43,0

20,9 (Oyo state)

Zuid-zuid

0,60

0,51

35,1

59,3

Nationaal

0,53

0,49

54,4

54,7

Man

0,52

-

-

-

Vrouw

0,55

-

-

-

Landelijk gebied

-

0,51

63,3

63,8

Stedelijk gebied

-

0,54

43,2

43,1

Bron: * berekend op basis van Aigbokhan (2000), Poverty, Growth and Inequity in Nigeria – A Case Study. AERC.
Research Paper 102. **Akande et al (2009), Impacts of price change on poverty: The Nigerian Experience, NISER.
***World Bank (2007), Nigeria Poverty Assessment, gebaseerd op de armoede enquête van 2004.

| 63 |

7

Impact, duurzaamheid en lessen

7.4	Direct effect op inkomensarmoede en sociale
indicatoren
Verschillende niet-inkomensgerelateerde armoede-indicatoren zijn verbeterd in de periode
2003 - 2008, zoals de alfabetiseringsgraad, de kindersterfte en de moedersterfte. Deze
verbeteringen kunnen worden toegeschreven aan verbeterd armoedebeleid sinds het begin
van het decennium. Dit verbeterde beleid is deels een gevolg van het vooruitzicht op
schuldvermindering, en enigszins deel ook van het VAF, dat in 2006 werd ingesteld als
onderdeel van de schuldverlichtingovereenkomst.
Inkomensgerelateerde armoede indicatoren voor de periode na de schuldverlichtingsovereenkomst zijn nog niet beschikbaar, zodat geen definitieve conclusies kunnen worden
getrokken over het directe effect van de schuldverlichting op armoede. We kunnen echter
wel concluderen dat de producten van het VAF (met inbegrip van de institutionele veranderingen die het VAF op gang heeft gebracht) de komende jaren waarschijnlijk een effect
zullen hebben op indicatoren voor zowel inkomensarmoede als voor andere sociale
indicatoren.

| 64 |

7.5 Duurzaamheid
De schuldverlichtingsovereenkomst heeft tot een houdbaar schuldenniveau geleid en heeft
de debt overhang weggenomen die de grote conjunctuurschokken van de Nigeriaanse
economie versterkte wat een negatief effect had op economische groei. Deze positieve
effecten zullen zeker merkbaar blijven in de komende drie tot vijf jaar.
De meeste respondenten waren van mening dat de hervormingsagenda vertraagde na 2007
(zie paragraaf 5.3). Geconcludeerd kan worden dat de effecten van de conditionaliteit op het
terrein van macro-economisch beleid en op andere beleidsterreinen geleidelijk zijn
afgenomen, hoewel sommige hervormingen blijvend zijn. Een voorbeeld van een hervorming die nog bestaat is de op de olieprijs gebaseerde begrotingsregel, hoewel deze in de
afgelopen jaren veel minder strikt is geïmplementeerd.
Het VAF heeft zijn veerkracht ook bewezen. Dit fonds zal naar alle waarschijnlijkheid worden
voortgezet in de komende jaren, omdat het ervoor gezorgd heeft dat veel verschillende
personen en instanties daar belang bij hebben gekregen: de staten en de lokale overheden,
de leden van het parlement, en het maatschappelijke middenveld. De institutionele veranderingen die het VAF heeft bevorderd bij federale overheidsinstanties, bij de staten en bij lokale
overheden zullen de komende jaren meer zichtbaar worden en kunnen leiden tot betere
resultaten in het behalen van de millennium ontwikkelingsdoelen.
Over het algemeen hangt de duurzaamheid van de positieve uitkomsten af van de mate
waarin het land politiek en economische stabiel zal blijven.

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

7.6 De lessen
Deze studie bevestigt de geldigheid en de geschiktheid van de theorie achter schuldverlichting,
zelfs meer dan andere vergelijkbare evaluatiestudies van schuldverlichting. De wat meer
positieve resultaten voor Nigeria kunnen worden verklaard door het feit dat in deze operatie
de schuld volledig werd weggenomen. Het stellen van beleidsvoorwaarden was ook
effectiever dan in andere studies is vastgesteld. Het vooruitzicht op mogelijke schuldvermindering heeft de hervormingen politiek mogelijk gemaakt, en heeft ertoe geleid dat een
economisch managementteam is benoemd dat de hervormingen helemaal als ‘eigen’
beschouwde.
De invloed van de voorwaarden van de schuldverlichtingsovereenkomst zelf was minder
dan die van het vooruitzicht op schuldvermindering. Maar de conditionaliteit van het
akkoord zelf heeft wel een positieve invloed gehad op de stiptheid van de uitgevoerde
maatregelen. Bovendien is het VAF ingesteld, dat een blijvend effect zal hebben op
armoedevermindering in het land.
Ten slotte moet de vraag worden gesteld of deze positieve effecten het gebruik van 18 miljard
dollar aan hulpgelden en de 12 miljard dollar betaald door Nigeria rechtvaardigen. De
onderzoekers denken van wel. De investering was aanzienlijk, maar de potentiële effecten
zijn ook substantieel: Nigeria heeft een grote bevolking en méér dan de helft ervan leefde
in 2004 onder de armoedegrens. De schuldverlichtingsovereenkomst heeft niet alleen de
totale schuld weg genomen, maar heeft ook geleid tot verbeterd beleid, met inbegrip van
armoedebeleid. Zelfs als niet al deze beleidsveranderingen duurzaam zijn, zijn er al
positieve effecten op het welzijn van ongeveer 150 miljoen mensen in Afrika ten zuiden van
de Sahara.
Nigeria kan de betaling van de 12 miljard dollar zien als een investering die een nieuwe start
mogelijk maakte in de betrekkingen met de bilaterale crediteuren en met particuliere
investeerders, zowel binnenlandse als buitenlandse. De overeenkomst waarvan de betaling
van de 12 miljard dollar een onderdeel was maakte ook een einde aan de opeenstapeling
van betalingsachterstanden en aan de jaarlijkse betaling van 1 miljard dollar aan schuldbetalingen, die anders de beschikbare middelen voor armoedebestrijding zou hebben
beperkt, vooral in jaren met lagere olie-inkomsten. Bovendien zijn er positieve effecten op
het schuldenbeheer, op de houdbaarheid van de schuld, en op het armoedebeleid, vooral
via het VAF - zowel de projecten zelf als de institutionele veranderingen in andere overheidsinstanties die het VAF heeft bevorderd.

| 65 |

Colofon

Colofon
Evaluatie Stuur- en Management Groep
Dominique de Crombrugghe de Looringhe (DBE)
Andrée François (DBE)
Fred van der Kraaij (IOB)
Ruerd Ruben (IOB)

Abuja Adviesgroep
Nigeriaanse overheid
Centrale Bank van Nigeria (CBN)
Ministerie van Financiën (FMF)
Bureau Schuldenbeheer (DMO)
Nationale Plan Commissie (NPC)
Bureau van de speciale adviseur van de President voor de
Millenium Ontwikkelingsdoelen (OSSAP-MDGs)

| 66 |

Donoren
Ambassade van België
Ambassade van Duitsland
Ambassade van Frankrijk
Ambassade van Nederland
DFID
Wereldbank
Onafhankelijke deskundigen
David U. Enweremadu (Universiteit van Ibadan, Nigeria)
Mercy Ezehi (Instituut voor Democratie en Ontwikkeling – CDD)
Jibril Ibrahim (Instituut voor Democratie en Ontwikkeling – CDD)

Referentiegroep in Europa
Ministeries
Federale Overheidsdienst (FOD) Buitenlandse Zaken,
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (België)
Federale Overheidsdienst (FOD) Financiën (België)
Ministerie van Buitenlandse Zaken (Nederland)
Ministerie van Financiën (Nederland)
Onafhankelijke deskundigen
Akinyinka Akinyoade (Afrika Studie Centrum, Leiden, Nederland)
Bernard Berendsen (freelance)
Stefaan Marysse (Universiteit van Antwerpen)

Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen

Evaluatieteam
Geske Dijkstra (teamleidster)
Boladale Akanji
Kenneth Chukwuemeka
Christian Hiddink
François-Xavier de Mevius
Adewumi Olajide Ogunsola
Daniel Rogger (referent)
Sanga Sangarabalan

| 67 |

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag
www.minbuza.nl
www.rijksoverheid.nl
http://diplomatie.belgium.be
Opmaak: vijfkeerblauw, Rijswijk
Druk: OBT bv, Den Haag
Kaarten : UvA-Kaartenmakers
ISBN: 978-90-5328-397-4
Wettelijk depotnummer : 0218/2011/12
© Ministerie van Buitenlandse Zaken, Koninkrijk der Nederlanden, maart 2011

| 68 |

Deze joint evaluatie is georganiseerd en gefinancierd door de Dienst Bijzondere Evaluatie van de
Internationale Samenwerking (DBE), Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking (Brussel, België) en de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking
en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken (’s-Gravenhage, Nederland). De
verantwoordelijkheid voor de inhoud van deze samenvatting van het evaluatierapport berust bij de
evaluatoren. De samenwerkende evaluatiediensten staan garant voor de kwaliteit van de evaluatie.
Dit rapport zal als volgt worden geciteerd:
‘Dienst Bijzondere Evaluatie van de Internationale Samenwerking (DBE), FOD Buitenlandse Zaken,
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Brussel, en de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB), ministerie van Buitenlandse Zaken, ’s-Gravenhage, Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen. Evaluatie van de schuldverlichtingsovereenkomst van 2005 tussen
de Club van Parijs en Nigeria. Samenvatting. (2011)’; of (verkort): ‘DBE en IOB, Wederzijdse belangen – wederzijdse voordelen.
Evaluatie van de schuldverlichtingsovereenkomst van 2005 tussen de Club van Parijs en Nigeria. Samenvatting. (2011)’.

De schuldenregeling die 15 schuldeisende landen,
verenigd in de Club van Parijs, en Nigeria in 2005
overeenkwamen was de op één na grootste ooit.
IMF en Wereldbank speelden hierbij een
belangrijke rol. Nigeria betaalde USD 12 miljard
en introduceerde economische hervormingen in
ruil voor USD 18 miljard die werd kwijtgescholden.
In deze gezamenlijke evaluatie van België en
Nederland wordt allereerst verklaard hoe de

schuldenregeling tot stand kwam (2000 – 2005)
en wordt vervolgens uit de doeken gedaan wat
de gevolgen waren voor de Nigeriaanse economie
en de vermindering van de armoede in dit
Westafrikaanse land – met ruim 150 miljoen
mensen Afrika’s grootste land (2005 - 2010).
Deze samenvatting van het hoofdrapport is
gericht op de deskundige lezer.

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag
www.minbuza.nl | http://diplomatie.belgium.be
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | maart 2011
11BUZ282653|N

Dit project kwam tot stand door een samenwerking tussen: