Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 775 XII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII) voor
het jaar 2018

Nr. 5

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 oktober 2017
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 (hoofdstuk XII) van het Ministerie van Infrastructuur en
Milieu (IenM)(Kamerstuk 34 775 XII). De begroting omvat € 8,4 miljard aan
uitgaven, € 8,4 miljard aan verplichtingen en € 0,2 miljard aan
ontvangsten. We schenken hierbij ook aandacht aan de begrotingen van
het Infrastructuurfonds (A) en het Deltafonds (J).
Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons onderzoek,
die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te
weten:
• informatievoorziening aan het parlement;
• middelen voor nog niet uitgevoerd onderhoud;
• de opzet voor de evaluatie van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL);
• raming van niet-belastingontvangsten;
• zicht op belastingverlichtende regelingen;
• navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling.
We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek
van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de Opvolgmonitor
op het terrein van het Ministerie van IenM.
1. Informatievoorziening aan het parlement
In 2015 en 2016 hebben wij onderzoek gedaan naar de wijze waarop het
Ministerie van IenM het parlement informeert over de totstandkoming van
infrastructurele projecten in het Meerjarenprogramma Infrastructuur,
Ruimte en Transport (MIRT) en in de begroting. Ook de vaste commissie
voor Infrastructuur en Milieu van de Tweede Kamer heeft in overleg met
het ministerie gewerkt aan een betere informatievoorziening over
infrastructuurprojecten. In ons Rapport bij het jaarverslag Infrastructuur-

kst-34775-XII-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

1

fonds 2016 (Kamerstuk 34 725 A, nr. 2)hebben wij u geïnformeerd over de
verbeteringen die het ministerie heeft gerealiseerd. Wij gaven aan positief
te zijn over de gerealiseerde verbeteringen en over het verdere groeitraject. Verder merkten wij op dat we het belangrijk vinden dat dit proces
wordt voortgezet in overleg met de Tweede Kamer. Tot slot hebben wij
enkele suggesties gedaan voor verdere verbetering van de informatievoorziening.
In de toelichting bij de begroting van het Infrastructuurfonds en het
Deltafonds 2018 is een groeiparagraaf opgenomen, waarin de belangrijkste verbeteringen ten opzichte van het voorgaande jaar worden
beschreven die zijn aangebracht in de begroting en het MIRT-overzicht. Uit
deze paragraaf blijkt dat de Minister met de doorgevoerde verbeteringen
alle aanbevelingen van de Vaste Commissie voor Infrastructuur en Milieu
heeft verwerkt en dat de nadruk het komende jaar zal liggen op het
bevorderen van de kwaliteit van de doorgevoerde verbeteringen. De
verbeteringen zijn eveneens in lijn met de aanbevelingen die wij de
afgelopen jaren in ons verantwoordingsonderzoek hebben gedaan. Echter,
nog niet alle mogelijkheden tot verdere verbetering die we hebben
genoemd zijn doorgevoerd in de huidige begroting en het MIRT overzicht.
Deze verbeteringen zijn namelijk onderdeel van een meerjarig groeiproces
in de informatievoorziening. We vragen
nog aandacht voor de volgende punten:
• In 2011 heeft de Minister gesignaleerd dat er in de periode tot 2020 een
financieel tekort bestond op instandhouding van infrastructurele
netwerken. Een deel van dat tekort zou worden gedekt uit de reserveringen na 2020. De informatie die het ministerie aan de Tweede Kamer
heeft gegeven over de aanwending van deze reserveringen, is
fragmentarisch van aard. Hierdoor is niet duidelijk in hoeverre de
Minister er inmiddels in is geslaagd om het geld «naar voren» te halen
en zo het gesignaleerde tekort op instandhouding van infrastructurele
netwerken te dekken en wat daarvan de meerjarige consequenties zijn.
• De Minister van IenM maakt voor de infrastructurele netwerken
afspraken met Rijkswaterstaat over de gewenste prestaties en stelt
hiervoor de benodigde middelen beschikbaar. Rijkswaterstaat is
verantwoordelijk voor de daarbij horende onderhoudsstrategie en de
planning en wijze van vervanging en renovatie. Daar worden de
risico’s voor het ministerie in beeld gebracht en voor zover mogelijk
een raming van de daarbij horende kosten gemaakt. In onze onderzoeken naar de instandhouding van de infrastructurele netwerken stelden
wij vast dat Rijkswaterstaat nog niet alle risico’s als kostenpost in beeld
had gebracht. In ons rapport instandhouding hoofdvaarwegennet
constateerden wij bijvoorbeeld dat Rijkswaterstaat de kosten voor
onderhoud en vervanging van de besturingssystemen nog niet in de
ramingen heeft verwerkt. Deze besturingssystemen worden gebruikt
voor de geautomatiseerde bediening van zogenoemde kunstwerken,
als bruggen en sluizen. De kosten voor onderhoud en vervanging
bepalen mede of er op termijn in voldoende mate middelen beschikbaar zijn voor de instandhouding van de infrastructurele netwerken.
Wij vinden het daarom wenselijk dat deze risico’s in de toelichting bij
de begroting zoveel als mogelijk worden benoemd.
• In de toelichting bij de verantwoording 2016 zijn voor het eerst
bedragen genoemd voor uitgesteld en achterstallig onderhoud van de
netwerken die Rijkswaterstaat in beheer heeft. Deze bedragen zijn ook
genoemd in de instandhoudingsbijlage bij de ontwerpbegroting van
het Infrastructuurfonds en het Deltafonds 2018. We vinden dit een
goede eerste stap maar achten het noodzakelijk dat de bedragen
onderbouwd worden met een adequate administratie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

2

2. Nog niet uitgevoerd onderhoud
De middelen op de balanspost van Rijkswaterstaat voor de nog uit te
voeren werkzaamheden voor beheer en onderhoud aan het hoofdwegennet en het hoofdvaarwegennet lijken onvoldoende te zijn om de
uitgestelde werkzaamheden uit te voeren. Dit maken wij op uit de door de
Minister gepresenteerde cijfers in de instandhoudingsbijlage bij de
begroting van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds.
De instandhoudingsbijlage bij de ontwerpbegroting van het Infrastructuurfonds en het Deltafonds gaat dit jaar voor het eerst in op zowel het
volume aan uitgesteld onderhoud bij de drie netwerken die Rijkswaterstaat beheert, als op de balanspost «nog uit te voeren werkzaamheden»
beheer en onderhoud op de balans van Rijkswaterstaat per ultimo 2016.
De Minister geeft in de instandhoudingsbijlage aan dat na afloop van de
huidige meerjarenperiode waarover het ministerie met Rijkswaterstaat
afspraken maakt over de uit te voeren beheer- en onderhoudswerkzaamheden, bekeken wordt in hoeverre de middelen op de balanspost nodig
zijn voor werkzaamheden die wel waren gepland binnen de meerjarenperiode maar die nog niet (volledig) zijn uitgevoerd of later zijn geprogrammeerd. Indien er meer middelen beschikbaar zijn voor beheer en
onderhoud dan nodig, kan het teveel aan middelen voor andere
doeleinden worden aangewend. Bij te weinig middelen op de balanspost
zal aanvulling plaats moeten vinden, aldus de Minister. De huidige
meerjarenperiode loopt tot en met 2017.
Hoewel de Minister aangeeft na afloop van de meerjarenperiode na te
zullen gaan of de balanspost toereikend is, maken wij uit de gepresenteerde cijfers in de instandhoudingsbijlage nu al op dat bij het hoofdwegennet en het hoofdvaarwegennet sprake is van een tekort op de
balanspost aan het eind van de meerjarenperiode. Het volume aan
uitgesteld onderhoud bedraagt volgens de cijfers die de Minister in de
instandhoudingsbijlage verstrekt respectievelijk € 226 miljoen (hoofdwegennet) en € 244 miljoen (hoofdvaarwegennet). Hier tegenover staat in de
balans van Rijkswaterstaat respectievelijk € 6 miljoen negatief (hoofdwegennet) en € 35 miljoen negatief (hoofdvaarwegennet). Dit lijkt erop te
wijzen dat Rijkswaterstaat meer heeft uitgegeven aan beheer en
onderhoud van het hoofdwegennet en het hoofdvaarwegennet dan hij
hiervoor van het ministerie aan middelen heeft ontvangen (negatief
bedrag op de balanspost), en tegelijkertijd minder onderhoud heeft
gepleegd dan aanvankelijk nodig werd geacht (volume uitgesteld
onderhoud). Dit sluit aan op onze bevindingen in de rapporten Instandhouding hoofdwegennet en Instandhouding hoofdvaarwegennet. In deze
rapporten hebben we aangegeven dat als gevolg van een snellere groei
van het areaal en niet-ontvangen prijsbijstellingen er meer middelen
nodig zijn voor beheer en onderhoud dan waarop gerekend is in de
huidige meerjarenafspraken. Dit beperkt de ruimte voor nieuwe
aanlegprojecten.
3. Opzet voor evaluatie Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL)
De Staatssecretaris van IenM heeft op 26-09-2017 de opzet en vraagstelling van de beleidsdoorlichting van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) aan de Tweede Kamer aangeboden.1 De
planning is om de beleidsdoorlichting in 2018 uit te voeren en vóór
Prinsjesdag 2019 aan de Tweede Kamer aan te bieden. Wij hebben drie
opmerkingen over de opzet van de beleidsdoorlichting.
1

Kamerstukken 30 175 en 32 861, nr. 257

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

3

Onze eerste opmerking heeft betrekking op de breedte van de beleidsdoorlichting. In het Verantwoordingsonderzoek over 2016 deden wij de
aanbeveling om bij de beleidsdoorlichting aandacht te besteden aan (1)
de ervaringen van lokale overheden, (2) de wisselwerking tussen
maatregelen van lokale overheden en van het Rijk, (3) de fiscale maatregelen en (4) de maatregelen in de industrie en landbouw. Tijdens het
wetgevingsoverleg op 29 juni 2017 (Kamerstuk 34 725 XII, nr. 18) heeft de
Staatssecretaris toegezegd onze aanbevelingen uit het Verantwoordingsonderzoek over 2016 (Kamerstuk 34 725 XII, nr. 2) uit te voeren. Uit haar
brief wordt echter niet duidelijk of zij dat volledig van plan is. Een
beleidsdoorlichting is namelijk een zogenoemd syntheseonderzoek,
gebaseerd op bestaande informatie en gerealiseerde evaluaties.
Aangezien een groot deel van de bestaande evaluaties betrekking heeft op
maatregelen in de verkeerssector, ontstaat het risico dat de doorlichting
vooral aan deze sector aandacht zal besteden. De ervaringen van lokale
overheden worden wel expliciet genoemd in de beleidsdoorlichting, en
lijken daarmee wel betrokken te worden in de evaluatie.
Ten tweede gaat de hoofdvraag van de doorlichting in op de mate waarin
het NSL heeft bijgedragen aan de verbetering van de luchtkwaliteit. Wij
willen u er in dat verband op wijzen dat de NSL-aanpak, waarbij wordt
toegewerkt naar het voldoen aan de norm, lokaal ook ruimte biedt voor
verslechtering van de luchtkwaliteit. Onder het NSL zijn luchtvervuilende
projecten namelijk bijvoorbeeld toelaatbaar wanneer er geen sprake is
van een feitelijke of dreigende overschrijding van een grenswaarde. Vóór
invoering van het NSL mocht de luchtkwaliteit in principe niet verslechteren door (ruimtelijke) projecten. Voor een volledig beeld zou de
hoofdvraag daarom zowel aandacht aan verbetering als aan verslechtering van de luchtkwaliteit moeten besteden.
Tot slot wijzen wij u op de planning van de beleidsdoorlichting. De
geplande opleverdatum is uiterlijk Prinsjesdag 2019. Met deze planning
zijn de lessen uit de doorlichting niet beschikbaar terwijl het ministerie al
stappen zet met het opstellen van nieuw luchtkwaliteitsbeleid. Daar
bovenop komt de uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 september
jongstleden, die de Staat der Nederlanden gebiedt om binnen twee weken
na de uitspraak te beginnen om alles te (laten) doen wat nodig is om een
(nieuw) luchtkwaliteitsplan vast te stellen. Dit plan dient zodanige
«passende maatregelen» te bevatten dat voorspelbaar en aantoonbaar
aan de grenswaarden voor NO2 (stikstofdioxide) en PM10 (fijn stof) zal
worden voldaan op de kortst mogelijke termijn. Bij brief van 22 september
2017 (Kamerstuk 30 175, nr. 256) heeft de Staatssecretaris van IenM de
Tweede Kamer laten weten begin november met een aanvullend
luchtkwaliteitsplan te komen. Bij dat nieuwe plan zal de Minister weinig
gebruik kunnen maken van de lessen uit het NSL, omdat er geen
tussenevaluaties zijn uitgevoerd. In ons Verantwoordingsonderzoek 2016
spraken wij ons ook al uit over het ontbreken van tussenevaluaties bij een
zo lang lopend programma als het NSL.
4. Raming van niet-belastingontvangsten
De begroting van Infrastructuur en Milieu bevat in totaal € 248 miljoen
aan niet-belastingontvangsten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om
opbrengsten uit grondverkopen door de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland.
In ons rapport «Niet-belastingontvangsten» van 14 september 2017
(Kamerstuk 34 550, nr. 45) hebben we ramingen en realisaties voor alle
niet-belastingontvangsten tijdens de regeerperiode van het kabinet
Rutte/Asscher in de jaren 2013 tot en met 2016 onderzocht. Op basis van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

4

de begrotingsregels hebben wij deze ingedeeld in twee categorieën: een
categorie waarbij de vakminister beperkt budgettair verantwoordelijk is en
een categorie waarbij de Minister volledig budgettair verantwoordelijk is.
In het onderzoek concluderen we dat veel Ministers de inkomsten
waarvoor zij budgettair verantwoordelijk voor zijn, jaar op jaar, lager
ramen dan de werkelijke opbrengst. We constateren ook dat deze
inkomsten pas laat in het jaar zichtbaar worden voor het parlement.
Hierdoor kan de Tweede Kamer een deel van de reëel te verwachten
ontvangsten niet betrekken bij de belangrijkste besluitvormingsmomenten.
In ons onderzoek blijkt dat ook de niet-belastingontvangsten waarvoor de
Minister van IenM budgettair verantwoordelijk is lager worden geraamd
dan de werkelijke opbrengst. Onderstaande figuur laat zien dat er per
saldo, jaar in jaar uit, bij het jaarverslag meer ontvangen blijkt te zijn dan
vermeld bij de Voorjaarsnota.
Ieder jaar komen meer ontvangsten binnen waarvoor de Minister
budgettair verantwoordelijk is dan gemeld bij de Voorjaarsnota

Figuur 1: Meeropbrengsten in jaarverslag ten opzichte van Voorjaarsnota (2013–2016,
€ miljoen)

Uit ons onderzoek blijkt verder dat er geen voorschriften bestaan, in
bijvoorbeeld begrotingsregels of Rijksbegrotingsvoorschriften, die
beschrijven of er behoedzaam of realistisch moet worden geraamd. Dit
betekent dan ook dat vakministers hier vrij in zijn. Daarom hebben wij de
Tweede Kamer aanbevolen om:
• Uit te spreken, of en in welke mate een raming behoedzaam moet of
mag zijn en wat daarvan zichtbaar moet zijn in de begrotingen;
• Vooral bij de behandeling van de begroting en de Voorjaarsnota, alert
te zijn op de ramingen van niet-belastingontvangsten en de onderbouwing daarvan aangezien de mogelijkheden om de begroting te
amenderen op die momenten het grootst zijn.
5. Zicht op belastingverlichtende regelingen van IenM
De Minister van IenM is beleidsmatig verantwoordelijk voor een aantal
zogenoemde belastinguitgaven zoals de verlaagde bijtelling voor zuinige
auto’s en nulemissieauto’s van € 367 miljoen respectievelijk € 127
miljoen. Dat geldt ook voor de regelingen voor de zeevaart zoals de
tonnageregeling winst uit de zeescheepvaart en de afdrachtvermindering
zeevaart van € 120 miljoen respectievelijk € 111 miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

5

In de inleiding van bijlage 6 bij de Miljoenennota 2018 (Kamerstuk 34 775,
nr. 2) is opgenomen dat vanaf dit jaar, uit het oogpunt van budgettaire en
beleidsmatige relevantie, regelingen die verplicht zijn op basis van
Europese wet- en regelgeving of een budgettair belang van minder dan
€ 5 miljoen hebben, niet meer in het budgettaire overzicht worden
opgenomen. Daardoor ontbreekt met ingang van 2018 het inzicht in het
budgettair belang van verschillende regelingen. Wij maken u erop attent
dat voor het Ministerie van IenM geldt dat bijvoorbeeld de vrijstelling van
de accijnzen communautaire wateren en luchtvaartuigen niet meer in de
bijlage 6 van de Miljoenennota zijn opgenomen. In de Miljoenennota 2017
(Kamerstuk 34 550, nr. 2) waren deze regelingen nog wel opgenomen en
hadden voor 2017 een begroot budgettair belang van € 1.293 miljoen
respectievelijk € 2.145 miljoen.
6. Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële
meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de
kabinetswisseling van 2012 (Rutte/Asscher). Uit ons onderzoek blijkt dat
onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers in de
startnota zijn gebaseerd. Ook is de aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de
wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher
lastig te maken. Om beter gebruik te kunnen maken van hun budgetrecht
adviseren wij de Tweede Kamer om met de nieuwe Minister van Financiën
duidelijke afspraken te maken over onder andere het type informatie dat
in de startnota wordt opgenomen. Specifieke aandacht vragen we voor de
informatie over de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en
een verwijzing naar de artikelnummers van de begrotingen bij voorgenomen maatregelen. Meer informatie over de uitkomsten van ons
onderzoek is opgenomen in de bijlage.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2017 op 16 mei
2018 verwachten we op het terrein van het Ministerie van IenM een
(internationaal) onderzoek naar luchtkwaliteit te publiceren.
Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hier is terug te vinden hoe
de Minister van IenM opvolging heeft gegeven aan onze aanbevelingen
die voortkomen uit onze onderzoeken over de afgelopen vijf jaren. U vindt
de resultaten gerangschikt per ministerie en per onderzoek op: http://
www.rekenkamer.nl/opvolging-aanbevelingen
We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de
ontwerpbegroting 2018.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf
waarnemend secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

6

Bijlage: Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling
In de factsheet Begroten en verantwoorden van onze publicatie Rijk in
uitvoering 2 gingen we in op de wijze waarop het regeerakkoord wordt
verwerkt in de reguliere begrotingscyclus en hoe dat zich verhoudt tot het
budgetrecht van de Tweede Kamer. Hierbij gaven we aan dat bij het
uitoefenen van het budgetrecht Kamerleden zich moeten kunnen baseren
op financiële informatie die navolgbaar is. Onder navolgbaarheid verstaan
we dat duidelijk is waarop financiële meerjarencijfers zijn gebaseerd (de
onderbouwing) en hoe ze worden verwerkt in de reguliere begrotingsstukken (de aansluiting).
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële
meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de
kabinetswisseling van 2012 waaruit we vervolgens een aantal lessen
trekken voor de aanstaande kabinetswisseling.3
Meerjarencijfers nauwelijks onderbouwd
Er bestaan geen formele afspraken over de informatie die opgenomen
wordt in de financiële bijlage bij het regeerakkoord en de daaropvolgende
startnota. Uit ons onderzoek komt naar voren dat het vaak onduidelijk is
op welke gegevens de financiële meerjarencijfers van de maatregelen in
het regeerakkoord Rutte/Asscher en de verwerking daarvan in de startnota
zijn gebaseerd. De mutaties in de financiële bijlage van het regeerakkoord
en de startnota zijn niet of nauwelijks onderbouwd.
Ook bij de verwerking van de mutaties in de nota’s van wijziging en de 1e
suppletoire begroting van 2013 ontbreekt een duidelijke onderbouwing.
Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften zou er, voor zover mogelijk,
informatie over de prijs (P) en de hoeveelheid (Q)4 in begrotingsstukken
moeten worden opgenomen. Deze voorschriften zijn in eerste instantie
echter opgesteld voor (ontwerp)begrotingen en gelden in mindere mate
voor notas van wijziging of suppletoire begrotingen.
Voorbeeld 1: ontbreken van onderbouwing kostprijs asielzoekersplaats in bijdrage Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) wordt bekostigd op basis
van het aantal verwachte op te vangen asielzoekers (gemiddelde bezetting
in de opvang) in een jaar vermenigvuldigd met de integrale kostprijs. In
het regeerakkoord, de startnota én de begroting 2014 van het Ministerie
van Veiligheid en Justitie (VenJ) was de kostprijs van een asielzoekersplaats niet onderbouwd. Sinds 2015 is de onderbouwing en toelichting in
de begrotingsstukken verbeterd.
De onderbouwing van meerjarencijfers uit het regeerakkoord Rutte/
Asscher was ook niet af te leiden uit het zogenoemde informatiedossier,
een overzicht van relevante stukken uit het informatieproces.5 Over de
2

Algemene Rekenkamer, Rijk in uitvoering. Kamerstuk 31 865, nr. 94.
De navolgbaarheid van meerjarencijfers tijdens de kabinetswisseling in 2012 hebben we
onderzocht bij zeven casussen: bijdrage aan het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA),
eigen risico in de zorg, huurtoeslag, rentekosten van de staatsschuld, regeling Stimulering
Duurzame Energieproductie (SDE+), studiefinanciering en werkloosheid.
4
Rijksbegrotingsvoorschriften 2013, pagina 126: «Cijfers over P (prijs) maal Q (hoeveelheid)
geven een onderbouwing van de financiële raming en de hoeveelheid «productie» die er
tegenover staat.»
5
Dit informatiedossier (Kamerstuk 33 410, nr. 23) is tot stand gekomen naar aanleiding van de
motie van het lid Pechtold (Kamerstuk 33 410, nr. 4) waarin de wens werd geuit om meer
openbaarheid over het dossier van een kabinets(in)formatie en nadrukkelijk werd verzocht om
dit voor aanvang van de informatie te regelen.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

7

inhoud van het informatiedossier van de lopende kabinetsformatie zijn
overigens vooraf geen formele afspraken gemaakt tussen de Tweede
Kamer en de (in)formateur(s).
Meerjarencijfers lastig op elkaar aan te sluiten
De aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende
financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/
Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher is lastig te maken. De financiële
bijlage bij het regeerakkoord en de startnota bevatten bij de presentatie
van de maatregelen uit het regeerakkoord geen verwijzing naar de
begrotingsartikelen. De beperkte toelichting op de maatregelen maakt
evenmin duidelijk wat een bepaalde maatregel precies omvat en op
welk(e) artikel(en) de maatregel betrekking kan hebben.
Voorbeeld 2: ontbreken van verwijzing naar artikel in begroting
en onderbouwing van maatregel Huishouduitkeringstoets in
regeerakkoord
In de financiële bijlage bij het regeerakkoord Rutte/Asscher is in de
paragraaf F Sociale Zekerheid de maatregel F76 Huishouduitkeringstoets
opgenomen. Deze maatregel moest vanaf 2015 jaarlijks € 80 miljoen aan
besparingen opleveren. De toelichting bij de maatregel luidt: «Een
huishouduitkeringstoets wordt ingevoerd per 2015. Het normbedrag voor
de WBB (Wet Werk en Bijstand) wordt verlaagd naarmate in een
huishouden meer inwonende volwassenen aanwezig zijn.» De toelichting
vermeldt niet op welk artikel in de begroting van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid of op welk fonds deze maatregel
betrekking heeft. Ook zijn de besparingen niet onderbouwd: op hoeveel
huishoudens de maatregel betrekking zal hebben en hoeveel de gemiddelde verlaging van de uitkering zal zijn.
Bij de kabinetswisseling in 2012 zijn de meeste mutaties als gevolg van
het regeerakkoord meerjarig verwerkt in de nota’s van wijziging op de
begroting van 2013 of de 1e suppletoire begroting van 2013. In deze
begrotingsstukken zijn doorgaans alleen mutaties gegeven en geen
standen. Hierdoor was het lastig om een goed beeld van de (destijds)
actuele situatie te krijgen.
Ook een zogenoemde herverkaveling van verantwoordelijkheden over
Ministers kan de navolgbaarheid van meerjarencijfers bemoeilijken. Dit
bleek bijvoorbeeld uit de casus huurtoeslag.
Voorbeeld 3: mutaties huurtoeslag in regeerakkoord niet
zichtbaar bij herverkaveling
Met de benoeming van een Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) in
het kabinet-Rutte/Asscher werden onder andere de uitgaven aan
huurtoeslag (€ 2.773 miljoen) afgesplitst binnen het begrotingshoofdstuk
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
De uitgaven werden uiteindelijk ondergebracht bij de begroting van
WenR. Bij de overgang van de huurtoeslag van BZK naar WenR zijn de
mutaties uit het regeerakkoord gelijktijdig met de overheveling in de nota
van wijziging verwerkt. Hierdoor waren ze niet meer afzonderlijk zichtbaar.
Adviezen voor verbetering navolgbaarheid financiële meerjarencijfers
Om de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers bij de
aanstaande kabinetswisseling te verbeteren, adviseren we de Tweede
Kamer duidelijke afspraken te maken met de Minister van Financiën van
het nieuwe kabinet over:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

8

•

•

het type informatie dat wordt opgenomen in de startnota. Speciale
aandacht kan daarbij worden geschonken aan de onderbouwing van
de financiële meerjarencijfers en de verwijzing naar artikelnummers
van de begrotingen bij de voorgenomen maatregelen;
verbetering van de navolgbaarheid van de verwerking van de
financiële meerjarencijfers uit de startnota in de begrotingsstukken
2018. Als notas van wijziging tot omvangrijke wijzigingen in de
ontwerpbegroting hebben geleid, is het een optie om in de vastgestelde begrotingsstaten de standen op artikelniveau op te nemen. Dit
zou de Kamer beter in staat stellen een volledig beeld te verkrijgen van
de bijgestelde begroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XII, nr. 5

9