Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

27 664

Toekomst milieuwetgeving

Nr. 81

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 11 mei 2012
Binnen de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu hebben enkele
fracties behoefte over het beleidsvoornemen om het systeem van handel
in emissierechten voor stikstofoxiden in te trekken (Kamerstuknummer
27 664, nr. 79) enkele vragen en opmerkingen voor te leggen.
De vragen en opmerkingen zijn op 5 april 2012 aan de staatssecretaris van
Infrastructuur en Milieu voorgelegd. Bij brief van 9 mei 2012 zijn deze
door hem beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Snijder-Hazelhoff
De adjunct-griffier van de commissie,
Van Eck

kst-27664-81
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

1

I. Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennis genomen van
het voornemen van de staatsecretaris om het systeem van handel in
NOx-emissierechten in te trekken. De leden van de VVD-fractie hebben
nog wel enkele opmerkingen en vragen bij de agenda.
De leden van de VVD-fractie kunnen zich vinden in het intrekken van dit
systeem, nu het ineffectief is gebleken. De leden van de VVD-fractie
hebben bij de invoer van dit systeem al aangegeven waarde te hechten
aan goede evaluatie en tijdige bijsturing. Deze leden beoordelen de
lastenverlichting van 6 miljoen per jaar als positief.
De leden van de VVD-fractie lezen dat er een overgangsregeling wordt
getroffen voor de bedrijven die nu aan hun emissie-eisen voldoen via dit
systeem. Wanneer verwacht de staatssecretaris deze regeling aan de
Kamer te kunnen zenden? Welke administratieve en bestuurlijke lasten zijn
er voor de betreffende bedrijven te verwachten?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de PvdA
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid hebben met instemming kennis genomen van het beleidsvoornemen om het systeem van
handel in emissierechten voor stikstofoxiden in te trekken
De leden zijn over het algemeen positief over het voorstel omdat zij het
standpunt van de staatsecretaris onderschrijven dat het systeem in de
huidige vorm overbodig is én het vervangend beleid zorgt voor een
gelijke of mogelijk betere milieubescherming, mits dat goed wordt in- en
uitgevoerd. Ook zijn de leden te spreken over de financiële voordelen voor
rijk en bedrijfsleven die opheffing met zich meebrengt.
De leden hebben wat betreft het huidige beleid om de uitstoot van
stikstofoxiden terug te dringen nog wel een vraag. Voor de aanpak van
stikstofuitstoot wachten de leden nog op de Programmatische Aanpak
Stikstof (PAS). Kan de staatsecretaris aangeven wanneer deze zal zijn
ingevoerd en wat de te verwachten reductie van stikstofemissie hiervan
zal zijn?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de CDA
De leden van de CDA-fractie kunnen zich vinden in het besluit van de
staatssecretaris om de NOx-emissiehandel stop te zetten. Het systeem
werkt niet, draagt niet substantieel bij aan het behalen van de doelstellingen uit de NEC-Richtlijn en zorgt voor onnodige administratieve lasten
bij overheid en bedrijfsleven.
De kern van het probleem zit naar het oordeel van de leden van de
CDA-fractie in de verschillende instrumenten die tegelijkertijd worden
gehanteerd voor het oplossen van hetzelfde probleem. Een emissiehandelssysteem kan pas goed functioneren als deze niet doorkruist wordt
door andere instrumenten zoals verplichte grenswaarden voor de uitstoot
van NOx of prijsmanipulatie van de emissierechten. In dit geval wordt het
NOx-emissiehandelssysteem doorkruist door de emissie-grenswaarden
die per individuele installatie vanuit de IPPC-Richtlijn worden gesteld. Hier
moet gekozen worden: óf een emissiehandelssysteem (cap-and-trade of
prestatienorm) óf eisen voor emissiegrenswaarden die aan installaties
worden gesteld. Het is niet mogelijk gebleken een goed functionerende
NOx-emissiemarkt te creëren en dus moet gekozen worden voor het
tweede instrument.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

2

De leden van de CDA-fractie hebben een aantal vragen.
1. Een emissiehandelssysteem kan in twee vormen worden opgezet: op
basis van cap-and-trade (emissiehandel met een absoluut emissieplafond) en een prestatienorm (de emissies worden uitgedrukt in uitstoot
per eenheid product). De NOx-emissiehandel betreft de laatste vorm. In
hoeverre kan een NOx-emissiehandelssysteem op basis van cap-andtrade wel succesvol zijn?
2. In zijn brief schrijft de staatssecretaris dat hij werkt aan een overgangsregeling voor middelgrote stookinstallaties. Deze zullen met het
stopzetten van het NOx-emissiehandelssysteem aan de NOx-emissieeisen voor middelgrote stookinstallaties moeten gaan voldoen. Kan de
staatssecretaris aangeven binnen welke termijn deze installaties aan
de NOx-emissie-eisen moeten voldoen en welke consequenties dit
heeft voor middelgrote stookinstallaties? Kan dit betekenen dat
sommige installaties eerder uit bedrijf moeten worden genomen?
Welke ruimte laat de IPPC-Richtlijn op dit punt?
3. In de brief schrijft de staatssecretaris tevens dat het intrekken van dit
instrument geen versoepeling van milieudoelen betekent. Is de
staatssecretaris bereid dit te onderbouwen?
4. Wat zijn de financiële consequenties voor bedrijven als het gaat om
reeds gekochte emissierechten?
Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP
De leden van de SP-factie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het beleidsvoornemen om de handel in stikstofoxiden in te
trekken. Niemand zit te wachten op een niet werkend systeem van
handelsrechten. Aan de andere kant overschrijdt Nederland al jaren
achtereen de uitstootnormen en moet Nederland een beroep doen op
derogatie uit Brussel.
Een slecht functionerend systeem kan worden afgedankt. In sommige
gevallen zou het verbeteren van het systeem een betere optie zijn.
Waarom kiest de staatssecretaris er niet voor het handelssysteem te
verbeteren door bijvoorbeeld de prijs per ton geëmitteerde stikstofoxide
te verhogen? Dat is immers het idee achter een financieel instrument, dat
er een prikkel van uit gaat. Die prikkel lijkt nu te ontbreken. Was dan
eigenlijk het systeem niet op voorhand te slap opgezet en gedoemd te
mislukken?
Het is goed om te lezen dat de Nederlandse industrie de best beschikbare
technieken toepast. Genoemde leden verwachten niet anders dan dat van
het bedrijfsleven. Daar waar het bedrijfsleven de mond vol heeft van
duurzaam en maatschappelijk verantwoord ondernemen, is dat wel het
minste dat verwacht kan worden. Desondanks wordt door de uitstoot en
vermesting nog altijd een enorme druk uitgeoefend op het milieu en de
natuur. De leden van de SP-fractie horen dan ook graag van de staatssecretaris hoe naast die technische aanpassingen nog andere instrumenten
worden ingezet om de emissie van stikstof terug te dringen. Zeker nu met
dit voornemen het belangrijkste financiële instrument ook wordt in
getrokken.
Tot slot hebben de leden van de SP-fractie nog twee vragen over de inzet
van het bedrijfsleven. Is met het bedrijfsleven ook afgesproken dat zij die
zes miljoen, die zij jaarlijks met intrekken van de handel in stikstof
overhouden, inzetten voor verdere reductie van stikstof? Zo nee, waarom
niet? Dat zou volgens de genoemde leden een win-win opleveren. Welke
inspanning levert het bedrijfsleven bij het herstellen van de schade als
gevolg van hun stikstofemissie? Is ook daar niet een bijdrage uit die zes
miljoen voor in te zetten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

3

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de
Groenlinks
De leden van de fractie van GroenLinks hebben met bezorgdheid
kennisgenomen van het voornemen van de staatssecretaris om het
systeem van handel in emissierechten voor stikstofoxiden in te trekken.
De uitstoot van NOx heeft grote gevolgen voor volksgezondheid, natuur
en milieu. Het is daarom zaak de emissies tot een minimum te beperken.
De leden van de fractie van GroenLinks erkennen dat de milieueffecten
van de NOx-emissiehandel tegenvallen, maar zij vrezen dat het kind met
het badwater weggegooid wordt. Waarom heeft de staatssecretaris er niet
voor gekozen de NOx-emissiehandel te verbeteren in plaats van af te
schaffen? Bijvoorbeeld door het plafond te verlagen of door een
minimumprijs voor de emissierechten in te voeren? Wie een waardevol
schilderij gaat veilen, zal dat immers ook niet tegen een te lage prijs op de
markt zetten.
De leden van de fractie van GroenLinks juichen het toe dat er in de
afgelopen jaren vooruitgang is geboekt in de ontwikkeling en implementatie van de op de best beschikbare technologieën (BBT) gebaseerde
NOx-emissie-eisen. Deze leden hopen dat de vooruitgang in de toekomst
nog sneller zal gaan en dat Europa en Nederland in de toekomst nog meer
ambitie aan de dag leggen. Naast de emissie-eisen zal er echter ook een
systeem nodig zijn om de cumulatieve NOx-emissies van alle installaties
te beperken. Een goed werkende NOx-emissiehandel lijkt daarvoor
geschikt. Welke alternatieve maatregelen denkt de staatsecretaris hiervoor
te nemen als zij de NOx-emissiehandel inderdaad in zou trekken? Met het
huidige beleid is er een kans van 50% dat de emissies in 2012 niet onder
het nationaal emissie plafond blijven. Kan de staatsecretaris bevestigen
dat er op dit moment nog steeds een overschrijding plaatsvindt van het
2010-plafond? Is de staatssecretaris het met de leden van de fractie van
GroenLinks eens dat er op korte termijn aanvullende maatregelen nodig
zijn om de NOx-uitstoot te beperken?
De leden van de fractie van GroenLinks vragen waarom de staatssecretaris ervoor kiest om nu geen aanvullende maatregelen te nemen voor het
halen van de internationale en Europese doelen. Waarom wil de staatssecretaris daarmee wachten totdat de Europese Commissie de hernieuwde
NEC-richtlijn gepresenteerd heeft? Nederland kan de internationale en
Europese afspraken nu al niet nakomen. Als de staatssecretaris de
NOx-emissiehandel ook nog eens afschaft, is het noodzakelijk dat hij ook
met aanvullend beleid komt. Dat beleid kan altijd weer aangepast worden
nadat de Europese Commissie met haar voorstel is gekomen. Wachten op
de hernieuwde NEC-richtlijn levert onnodige vertraging op in het
verbeteren van de luchtkwaliteit. Kan de staatssecretaris een inschatting
geven van de economische, sociale (gezondheidsschade) en ecologische
kosten (stikstofdepositie in natuurgebieden) van die vertraging?
De staatssecretaris schrijft dat er onvoldoende steun in de EU is voor een
Europees systeem van NOx-emissiehandel. De leden van de fractie van
GroenLinks vragen of de staatssecretaris de moed niet te snel opgeeft.
Kan de staatssecretaris nader ingaan op zijn definitie van onvoldoende
steun? Hoe ziet het Europese krachtenveld eruit? Welke EU-landen zijn
voorstander van NOx-emissiehandel en welke landen zijn daartegen?
Denkt de staatssecretaris dat het krachtenveld tijdens de onderhandelingen over het Gothenburg Protocol zou kunnen veranderen? Is er een
kans dat er alsnog voldoende steun ontstaat voor een Europees systeem
voor NOx-emissiehandel?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

4

II. Reactie van de staatssecretaris
Reactie op de vragen van de leden van de fractie van de VVD
De leden van de VVD fractie stellen de vraag wanneer de overgangsregeling zal worden aangeboden aan de Tweede Kamer. De planning is om
deze in de herfst van 2012 aan te bieden, tegelijkertijd met het
wetsvoorstel houdende de intrekking van NOx-emissiehandel.
Voorts vragen de leden zich af welke administratieve en bestuurlijke lasten
worden voorzien voor de bedrijven, die doordat ze onder de
NOx-emissiehandel vallen, op dit moment een vrijstelling hebben voor de
emissie-eisen voor middelgrote stookinstallaties. Deze additionele
administratieve en bestuurlijke lasten zullen vrijwel nul zijn. Vergunningplichtige bedrijven zullen vergunningplichtig blijven, meldingsplichtige
bedrijven meldingsplichtig. Deze bedrijven zullen door het vervallen van
NOx-emissiehandel niet naar een categorie met zwaardere administratieve
lasten verschuiven. Er vervallen juist administratieve lasten, namelijk die
lasten die gepaard gingen met NOx-emissiehandel.
Reactie op de vraag van de leden van de fractie van de PvdA
De PvdA stelt een vraag over de stand van zaken rond de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Mijn collega, de Staatssecretaris van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zal u een brief over de stand
van zaken toezenden.
Reactie op de vragen van de leden van de fractie van het CDA
Het CDA stelt een reeks vragen:
1. Het CDA vraagt zich af of een cap & trade systeem beter had kunnen
werken. Een cap-and-trade systeem geeft zekerheid dat wordt voldaan
aan het doel voor totale emissies. Ook een cap-and-trade systeem zou
echter worden doorkruist door verplichtingen uit de IPPC-Richtlijn en
Richtlijn industriële emissies, die op zich waarschijnlijk al voldoende
zijn om de emissiedoelen te halen. Daarnaast is ook de prijsvorming
onder een mogelijk Nederlands cap-and-trade systeem erg gevoelig
voor de prijsfluctuaties ten gevolge van een variërende export van
electriciteit, die op een relatief kleine markt als de Nederlandse een
belangrijke omvang hebben.
2. De CDA fractie stelt de vraag welke ruimte de IPPC-Richtlijn biedt. De
IPPC-Richtlijn en de Richtlijn industriële emissies verplichten het
toepassen van de Beste Beschikbare Technieken. Deze verplichting
geldt ongeacht of NOx-emissiehandel wordt voortgezet of niet. Wat
betreft de vraag over de gevolgen van de overgangsregeling: Ik
studeer nog op de overgangsregeling voor middelgrote stookinstallaties. De regeling zal u, gelijktijdig met het wetsvoorstel houdende de
intrekking van NOx-emissiehandel worden aangeboden. Bij die
aanbieding zal ik ingaan op de gevolgen. Bij het waarderen van de
gevolgen is relevant dat de bedrijven, die vanwege hun kleinere
omvang niet onder de NOx-emissiehandel vielen, wel reeds moeten
voldoen aan de NOx-emissie-eisen uit het Besluit emissie-eisen
middelgrote stookinstallaties (BEMS).
3. Wat betreft de milieudoelen kan ik u verzekeren dat het kabinet zich
houdt aan internationale verplichtingen ten aanzien van de luchtkwaliteit en de grensoverschrijdende luchtvervuiling. Mijn voornemen om
dit instrument in te trekken verandert niets aan deze doelen.
4. De CDA fractie vraagt een inschatting van de gevolgen voor reeds
gekochte emissierechten. In de Wet milieubeheer is geregeld, dat
sparen, lenen en overdragen alleen mogelijk is voor kalenderjaren die
binnen een tijdvak liggen waarvoor prestatienormen zijn vastgesteld.
Het in het Besluit handel in emissierechten opgenomen tijdvak gaat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

5

niet verder dan 2013. Voor 2014 geldt aldus geen prestatienorm. Dit
brengt met zich, dat het lenen van NOx-emissierechten van 2014 en het
ten behoeve van 2014 overdragen of sparen voor NOx-emissierechten,
op de grond van de Wet milieubeheer niet mogelijk is. 2013 is daarom
het laatste jaar waarvan kan worden geleend, waarvoor kan worden
gespaard en ten behoeve waarvan kan worden gekocht.
Aangezien het kabinet op 12 maart 2012 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2011/12, 27 664, nr. 79) en kort daarna aan de betrokken
deelnemers per brief de mededeling heeft uitgedaan, dat het NOx-emissiesysteem wordt ingetrokken, kan er van uitgegaan worden dat dit voor
de betrokken bedrijven voorzienbaar was.
Gezien de voorzienbaarheid van de beëindiging van het NOx-emissiehandelsysteem, wordt er van uitgegaan, dat met het volledig vervallen
van het NOx-emissiehandelssysteem «de voorraad» NOx-emissierechten
van de bedrijven die onder het handelssysteem vallen, nul is. Het
bovenstaande betekent dat er geen sprake zal zijn van individuele of
buitensporige consequenties voor inrichtinghouders wegens een
overschot aan NOx-emissierechten in verband met gespaarde, geleende
of gekochte NOx-emissierechten.
Reactie op de vragen van de fractie van de SP
De leden van de SP fractie vragen zich af waarom ik de prijs van NOxemissierechten niet verhoog. Een emissiehandelssysteem is bedoeld om
een bepaald doel te halen tegen zo laag mogelijke kosten. Het verhogen
van de prijs ligt dus niet voor de hand. Het daadwerkelijke alternatief,
namelijk het aanscherpen van het doel, zou een aanscherping betekenen
ten opzichte van internationale afspraken, die voor Nederland als
dichtbevolkt land al voldoende uitdagend zijn. Zelfs in het hypothetische
geval dat daar wel voor wordt gekozen, speelt bij dit specifieke financiële
instrument het risico dat een significante aanscherping een zeer hoge en
fluctuerende prijs tot gevolg zou kunnen hebben.
De leden van de SP fractie vragen zich af of het systeem niet «te slap» was
opgezet om te lukken. Dat is niet zo. De allocatienorm onder NOx-emissiehandel is gedaald van 68g/GJ in 2005 naar 38g/GJ nu. Het is dus niet
zozeer de te «slappe opzet», maar de interactie met de emissie-eisen die
volgen uit de IPPC-Richtlijn en binnenkort de Richtlijn industriële emissies,
die heeft geleid tot het beperkte effect.
De leden van de fractie van de SP merken terecht op dat er nog steeds
sprake is van een aanzienlijke milieudruk door stikstofdepositie. De
emissie van stikstofoxiden door Nederland is tussen 1990 en 2010 met
51% gedaald, de emissie van ammoniak zelfs met 66%. Ook voor de
nabije toekomst verwacht het RIVM nog een verdere daling, met name
van de emissie van stikstofoxiden. Dit komt door een breed palet aan
maatregelen, zowel bij de industrie als bij andere bronnen. Voorbeelden
hiervan zijn de implementatie van de Richtlijn industriële emissies, de
voortschrijdende werking van het BEMS en de introductie van de
Euro-6/VI emissie-eisen voor voertuigen. Ook in het kader van de
Programmatische Aanpak Stikstof zullen maatregelen worden uitgevoerd1. Overigens is het niet mogelijk om een lijn te trekken tussen
maatregelen gericht op technische aanpassingen en financiële instrumenten, omdat in de regel financiële instrumenten als doel hebben om
bepaalde technische aanpassingen rendabeler te maken.
De leden van de fractie van de SP willen weten of het bedrijfsleven niet de
«winst» uit de administratieve lasten vermindering moet inzetten voor
NOx-reductie.
1

Kamerstuk 30 654, nr. 99.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

6

Ik vind dat de overheid moet zorgen voor slimmere en efficiëntere
regelgeving, zonder burgers of bedrijven daarvoor betaling te vragen.
Desondanks zullen de betrokken bedrijven wel degelijk een inspanning
moeten leveren om hun stikstofemissie te blijven reduceren, door te
voldoen aan de eisen uit de Richtlijn industriële emissies of BEMS.
Reactie op de vragen van de fractie van GroenLinks
De leden van de fractie van GroenLinks willen weten of het systeem niet
te verbeteren valt. Ik verwijs hierbij naar mijn antwoord op de vraag van
de fractie van de SP over een hogere prijs en de vraag van de fractie van
het CDA over cap-and-trade. Er is, gezien de bestaande Europese
regelgeving over luchtverontreiniging door de industrie, geen ruimte voor
een additioneel Nederlands systeem dat goed functioneert.
GroenLinks maakt zich zorgen over het halen van het huidige NEC plafond
voor NOx. In 2010 bedroeg de emissie van stikstofoxiden volgens de
laatste opgave van het RIVM 276 kiloton, een overschrijding van 6% van
het emissieplafond van 260 kton. Een raming van de emissie in 2011 is
nog niet beschikbaar. Zoals ik uw Kamer in juni 2011 heb gemeld1, is het
overschrijden van het plafond te verklaren door het niet goed functioneren van Europese maatregelen. Dit probleem dient dan ook met
Europese regelgeving te worden opgelost en niet nationaal tot dure
aanvullende maatregelen te moeten leiden. Deze boodschap hebben
vorige kabinetten en heeft ook dit kabinet aan de Commissie overgebracht.
Het is mij duidelijk dat GroenLinks het betreurt dat de Europese
Commissie niet eerder met een voorstel voor een nieuwe NEC Richtlijn is
gekomen. De Commissie is nu bezig een voorstel te maken voor de
herziening van het volledige luchtkwaliteitsbeleid. Pas als het herziene
beleid bekend is, kan ik bepalen wat de beleidsopgave is voor Nederland,
en hoe deze moet worden verdeeld tussen verschillende sectoren. Omdat
de nieuwe beleidsdoelstellingen niet bekend zijn, kan ik nog geen
inschatting geven van de economische kosten en ecologische baten van
het nieuwe beleid.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen zich af of ik niet te snel
opgeef in het Europese krachtenveld, om de NOx-emissiehandel te
verdedigen. Er is geen sprake van snel opgeven: Nederland heeft zich
jarenlang consistent ingezet om ruimte te maken voor het Nederlandse
NOx-emissiehandelssysteem, binnen de IPPC-Richtlijn en de Richtlijn
industriële emissies. Nederland stond daarin echter alleen.
De Europese Commissie heeft een studie laten doen naar een mogelijk
Europees Emissiehandelsysteem. De ruime meerderheid van de lidstaten,
waaronder landen als Duitsland en Frankrijk, waren kritisch, hoewel de
studie kostenbesparend potentieel liet zien. Met name het feit dat er zo
kort na het akkoord over de Richtlijn industriële emissies werd nagedacht
over een nieuwe systeemwijziging stuitte op verzet.
De Commissie heeft klaarblijkelijk geconcludeerd dat het geen zin heeft
om op korte termijn verder te gaan met dit onderwerp. Ook ik zie in de
nabije toekomst geen mogelijkheden. Het Europese krachtenveld zal zich
eerst richten op een goede implementatie van de Richtlijn industriële
emissies.
Daar wil ik een bijdrage aan leveren door te pleiten voor betere
BBT-Referentiedocumenten. Dat helpt zowel het milieu als het level
playing field.
1

Kamerstukken 28 240, nr. 112.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 27 664, nr. 81

7