Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 400

Wijziging van de Woningwet in verband met
verlengde opschorting van de marktverkenning

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 21 juni 2023 en het nader rapport d.d. 14 juli 2023,
aangeboden aan de Koning door de Minister voor Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 april
2023, nr. 2023001055, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 21 juni
2023, nr. W04.23.00095/I, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn
reactie.
Bij Kabinetsmissive van 21 april 2023, no. 2023001055 heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Woningwet in verband met verlengde opschorting van de marktverkenning, met memorie van toelichting
Met dit wetsvoorstel wordt de inwerkingtreding van de in artikel 44c van
de Woningwet neergelegde goedkeuringsprocedure voor commerciële
activiteiten van woningcorporaties (ook: de «marktverkenning») tot 1 juli
2025 opgeschort.2 Tot die datum hoeven woningcorporaties geen
goedkeuring aan de Minister te vragen voor hun commerciële activiteiten
en hoeven zij niet aan te tonen dat zij marktpartijen in de gelegenheid
hebben gesteld hun interesse in hun voorgenomen commerciële
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Op grond van de vigerende bepaling van artikel 136 Woningwet zal de marktverkenning per
1 januari 2024 in werking treden.

kst-36400-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 400, nr. 4

1

investeringen kenbaar te maken. Hiermee wordt beoogd woningcorporaties meer ruimte te geven voor het realiseren van woningen in het
middenhuursegment.
De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt in het licht van de
huidige marktomstandigheden de keuze om de opschorting te verlengen.
Zij merkt echter op dat van belang is dat in de aangekondigde evaluatie in
algemene zin wordt onderzocht wat nodig is om de huidige problematiek
in de woningbouwmarkt op te lossen en welke rol de woningcorporaties
daarbij kunnen spelen. In dat verband is aanpassing van de toelichting
wenselijk.
1. Achtergronden
De woningcorporaties hebben als kerntaak het bouwen, verhuren en
beheren van gereguleerde woningen voor mensen met een laag inkomen
en andere specifieke doelgroepen (de zogenoemde. «diensten van
algemeen economisch belang», «DAEB»).3 Naast deze DAEB-activiteiten,
mogen woningcorporaties onder voorwaarden ook andere, commerciële,
werkzaamheden verrichten («niet-DAEB-activiteiten»). Zij dienen daarbij
marktconform te handelen en mogen deze activiteiten niet financieren
vanuit de DAEB-tak.4 In 2015 is bovendien een procedure in de
Woningwet opgenomen op grond waarvan woningcorporaties eerst
goedkeuring van de Minister moeten verkrijgen alvorens niet-DAEBactiviteiten te mogen verrichten. Hiermee werd beoogd de werkzaamheden van de woningcorporaties terug te brengen naar hun kernactiviteiten en voor wat betreft hun commerciële activiteiten een gelijk
speelveld met marktpartijen te creëren.5
In 2018 is met de Wet maatregelen middenhuur voorgesteld de goedkeuringsprocedure te vereenvoudigen om het voor woningcorporaties juist
laagdrempeliger te maken om vanuit hun niet-DAEB-vermogen te
investeren in het middenhuursegment. De goedkeuringsprocedure werd
als onnodig belemmerend ervaren. Daarom is de procedure verkort,
waardoor het woningcorporaties is toegestaan om reeds vanaf het begin
van de marktverkenning mee te dingen met private partijen. Vanwege de
grote bouwopgave en het grote tekort aan middenhuurwoningen is in
2020 de inwerkingtreding van de nieuwe goedkeuringsprocedure
opgeschort en is de bestaande goedkeuringsprocedure per 1 januari 2021
vervallen.6
De grote bouwopgave is onverminderd actueel. In de Nationale Prestatieafspraken (NPA) is afgesproken dat woningcorporaties in de periode tot
2030 50.000 woningen in het middenhuursegment zullen realiseren.7 Met
het oog daarop wordt met onderhavig voorstel de opschorting van de
marktverkenning verlengd tot het einde van de huidige kabinetsperiode.

3

Vgl. artikel 47 Woningwet.
Vgl. Artikel 64 e.v. van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015.
5
Kamerstukken II, 2013/14, 33 966, nr. 3, p. 11.
6
Toelichting bij de nota van wijziging bij de wijziging van de Woningwet naar aanleiding van de
evaluatie van de herziene Woningwet, Kamerstukken II, 2020–2021, nr. 12.
7
Nationale Prestatieafspraken, juni 2022, p. 15 en 18.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 400, nr. 4

2

2. Opschorting van de marktverkenning en evaluatie
a. Toegevoegde waarde marktverkenning
De Afdeling begrijpt de keuze van de regering om – gelet op de huidige
omstandigheden in de woningbouwmarkt – de marktverkenning voor
langere tijd opgeschort te houden. In normale (markt)omstandigheden
kan de marktverkenning een nuttig instrument zijn voor marktpartijen om
hun interesse voor een project kenbaar te maken. Het stelt hen in staat te
onderzoeken of een project financieel haalbaar is. Bij deze afweging zullen
zij niet alleen de verwachte kosten en mogelijk rendement betrekken,
maar ook de voorwaarden die gemeenten stellen aan een project. Hierbij
kan gedacht worden aan duurzaamheid, doelgroep en andere beleidsmatige wensen die gemeenten hebben. Als de totale business case (mede
gelet op de rest van hun portefeuille) interessant is, kunnen de marktpartijen dit oppakken. Als dat niet zo is, is er mogelijk een rol voor woningcorporaties (voor zover passend in hun wettelijke taakopdracht).
De huidige omstandigheden op de markt zijn echter anders. Onder meer
als gevolg van hoge grondprijzen, hoge bouwkosten, stijgende rentes en
(nieuwe) regulering van de huur in het middensegment, is het momenteel
zeer lastig om winstgevend bouwprojecten op te pakken. De ontwikkeling
van projecten wordt verder bemoeilijkt door het grote aantal eisen dat
gemeenten stellen aan zaken als kwaliteit, mobiliteit en duurzaamheid.
Ook duren de vergunningstrajecten lang.8 Dit alles heeft ertoe geleid dat
de interesse vanuit de markt beperkt is en veel woningbouwprojecten
momenteel stilliggen. In deze omstandigheden is de toegevoegde waarde
van de marktverkenning dan ook zeer beperkt.
De Afdeling begrijpt daarom de keuze van de regering om de opschorting
andermaal te verlengen. De toelichting kondigt aan dat de opschorting
wordt geëvalueerd, met het oog op de beslissing of de marktverkenning
algeheel moet worden afgeschaft. Een dergelijke evaluatie is nuttig, maar
moet in meer algemene zin zijn gericht op de vraag wat nodig is om de
huidige problematiek op te lossen en welke rol die woningcorporaties en
marktpartijen daarbij kunnen spelen. De Afdeling merkt daarover het
volgende op.
b. Evaluatie van de opschorting
De evaluatie richt zich volgens de toelichting in de eerste plaats op de
vraag of het realiseren van meer middenhuur door de woningcorporaties
bijdraagt aan de nationale woningbouwopgave. Hoe dat precies wordt
onderzocht, maakt de toelichting niet duidelijk. De effectiviteit van de
opschorting van de marktverkenning behoort niet in isolement te worden
beschouwd. Zoals hiervóór opgemerkt, hangt het realiseren van de
woningbouwopgave af van verschillende factoren, zoals de hoge
grondprijs en dito bouwkosten, de door gemeenten gestelde eisen en lang
lopende vergunningstrajecten. Daarnaast ligt het in de rede ook de
effecten van andere beleidsmaatregelen in de evaluatie te betrekken, zoals
de regulering van de markthuren en de afschaffing van de verhuurderheffing.9
In het licht van deze omstandigheden moet ook worden gekeken naar het
handelingsperspectief van de woningcorporaties. Zij moeten immers
marktconform handelen en kunnen niet zonder meer in verlieslatende
exploitaties stappen. Het is hen ingevolge de Europese staatssteunregels
8
9

Zie o.a. ING, «Woningcorporaties en middenhuur», februari 2022.
Zie in deze ook de Kamerbrief van 9 december 2022, Kamerstukken II, 2022/23, 27 926, nr. 372.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 400, nr. 4

3

bovendien niet toegestaan eventuele verliezen uit de exploitatie van hun
commerciële vastgoed te dekken uit hun DAEB-vermogen. De mate
waarin woningcorporaties in de huidige omstandigheden kunnen
voorzien in de woningbouwopgave lijkt daarom beperkt. Bovendien
onderstrepen deze omstandigheden het belang van toezicht op naleving
van de regels om een gelijk speelveld voor marktpartijen te bewaken.
In de evaluatie moet ook worden betrokken dat de wetgever bij de
wijziging van de Woningwet, in 2015, de reikwijdte van de taken van
woningcorporaties heeft begrensd. Indien de wetgever deze reikwijdte wil
aanpassen, dient dat gemotiveerd en transparant te geschieden en te
passen binnen de kaders van de Europese staatssteunregels. De goedkeuringsprocedure is, in aanvulling op deze regels, als een nuttig instrument
gezien om het gelijke speelveld met marktpartijen te bewaken.10 Dat de
situatie op de woningmarkt sindsdien is veranderd, maakt dat niet
principieel anders. Voor zover het belang is gelegen in het wegnemen van
tijdrovende procedures, merkt de Afdeling op dat de vereenvoudigde
goedkeuringsprocedure, die met de Wet maatregelen middenhuur is
voorgesteld, daarin reeds beoogde te voorzien. Met die procedure is
logischerwijze nog geen ervaring opgedaan.
De Afdeling merkt tot slot op dat ook van belang is dat zeker wordt
gesteld dat de opschorting van de marktverkenning niet langer duurt dan
noodzakelijk. Waar in de huidige omstandigheden mogelijk reden kan zijn
om af te zien van een marktverkenning, hoeft dat niet noodzakelijkerwijze
zo te zijn indien de (markt)omstandigheden dusdanig zijn dat vanuit de
markt (voldoende) interesse bestaat voor woningbouwprojecten in dit
segment. Gelet daarop moet zijn gewaarborgd dat de marktverkenning
tijdig weer van kracht wordt.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de wijze
waarop de evaluatie van de opschorting van de marktverkenning wordt
vormgegeven en daarbij de hierboven genoemde gezichtspunten te
betrekken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Naar aanleiding van de adviezen van de Afdeling advisering is in
paragraaf 4 van de memorie van toelichting nader ingegaan op de wijze
waarop de evaluatie van de opschorting van de marktverkenning wordt
vormgegeven. Daarbij worden de volgende gezichtspunten betrokken:
• de effecten van relevante beleidsmaatregelen, zoals de afschaffing van
de verhuurderheffing en de regulering van de markthuren;
• de wettelijke en financiële grenzen waarbinnen corporaties en
marktpartijen opereren; en
• een beschouwing van de noodzaak van de opschorting, waarbij
specifiek wordt bezien of de (markt)omstandigheden dusdanig
gewijzigd zijn dat er vanuit de markt weer (voldoende) interesse
bestaat voor woningbouwprojecten in het middenhuursegment.

10

Kamerstukken II, 2013/14, 33 966, nr. 3, p. 11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 400, nr. 4

4

In de memorie van toelichting is benadrukt dat deze onderdelen bij de
evaluatie zullen worden betrokken en van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of corporaties met deze maatregel bijdragen aan
de opgave en of marktverstoring plaatsvindt.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 400, nr. 4

5