Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 824

Evaluatie wet Versterking besturing

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 december 2013
Hierbij stuur ik u de uitkomsten van de evaluatie van de wet Versterking
besturing en mijn beleidsreactie hierop. Deze wet is in werking getreden
per 1 september 2010. Hiermee geef ik uitvoering aan de motie Jasper van
Dijk en Zijlstra1 met het verzoek uiterlijk na drie jaar de wet Versterking
besturing te evalueren vanwege de ingrijpende wijzigingen in de
medezeggenschap. Alhoewel de motie Jasper van Dijk en Zijlstra vraagt
om evaluatie vanwege de wijzigingen in de medezeggenschap is tijdens
de parlementaire behandeling toegezegd aan de evaluatieopdracht
bredere uitvoering te geven omdat de wet ook op diverse andere
belangrijke onderdelen de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) heeft gewijzigd. Dit past ook bij de ambities in het
regeerakkoord ten aanzien van de borging van het publieke belang in
(semi)publieke sectoren en de huidige dialoog met uw Kamer over de
versterking van de bestuurskracht in het onderwijs.
Inleiding
Met de wet Versterking besturing is de WHW in 2010 gewijzigd op een
aantal belangrijke onderdelen, met name de voorwaarden voor goed
bestuur en een goede rechtspositie van studenten, het bevorderen van de
onderwijskwaliteit en de internationale positie van het hoger onderwijs.
Deze wijzigingen zijn met name doorgevoerd om de universiteiten en
hogescholen beter in staat te stellen om de opdracht te vervullen die de
Nederlandse kennissamenleving hen oplegt, aldus de Memorie van
Toelichting.2 Hiermee werd uitvoering gegeven aan de ambities uit de
toenmalige Strategische Agenda hoger onderwijs-, onderzoek-, en
wetenschapsbeleid «Het Hoogste Goed».3

1

Kamerstuk 31 821, nr. 49
Kamerstuk 31 821, nr. 3, blz. 1
3
Kamerstuk 31 288, nr. 1
2

kst-33824-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

1

In de brief «Versterking bestuurskracht» aan uw Kamer van 19 april 20134
zijn de staatssecretaris en ik uitgebreid in gegaan op het besturingsmodel
van het Nederlandse onderwijs en de ontwikkelingen van de afgelopen
tien jaar. Daarbij hebben wij ook de agenda geschetst voor versterking
van de bestuurskracht in het onderwijs. Naar aanleiding van deze brief is
met uw Kamer afgelopen mei uitvoerig het debat gevoerd over de
vormgeving van governance in het onderwijs. De onderwerpen die in het
kader van de wet Versterking besturing zijn geëvalueerd komen voor een
deel overeen met de onderwerpen die in de brief Versterking governance
in de praktijk in januari aan de orde zullen komen. Om overlap in de
brieven zo veel mogelijk te voorkomen, zullen in de brief van januari a.s.
vanuit sectoroverschrijdend perspectief de thema’s medezeggenschap,
publieke verantwoording, governancecodes, bestuurscultuur en deskundigheid van bestuurders en toezichthouders aan de orde komen.
De brief die nu voor u ligt staat in het teken van de evaluatie van de wet
Versterking besturing. Ik zal ingaan op de volgende onderwerpen: het
functioneren van de raad van toezicht, medezeggenschap, de positie van
de examencommissie en de opleidingscommissie, het profileringsfonds,
de interne en externe rechtsgang van de student en het wettelijk kader
van de joint degree. Per onderwerp zal ik een korte schets geven van de
beoogde doelen van de wet, de opzet van de evaluatie en de uitkomsten
ervan, gevolgd door mijn beleidsreactie. Tot slot geef ik een opsomming
van mijn voornemens en vervolgacties.
Vanwege de uiteenlopende aard van de onderwerpen zijn bij deze
evaluatie diverse partijen betrokken geweest. De Inspectie van het
Onderwijs heeft onderzoek gedaan naar het functioneren van de raden
van toezicht. Ook de onderwerpen medezeggenschap en examencommissie komen in dat onderzoek kort aan de orde. De studentenbonden
hebben medezeggenschap, profileringsfonds en opleidingscommissies
onderzocht en hierover aanbevelingen gedaan. Onderzoeksbureau Panteia
heeft onderzoek gedaan naar de klachten- en geschillenregeling voor
studenten bij de instellingen (de interne rechtsgang). Het College van
Beroep voor het hoger onderwijs (CBHO) is gevraagd om de externe
rechtsgang te evalueren. De «Tussenrapportage project stimulering joint
degrees 2012» van de VSNU en gesprekken met ho-instellingen zijn benut
voor de stand van zaken ten aanzien van de joint degree. In de bijlage treft
u de relevante stukken aan.5

4
5

Kamerstuk 33 459, nr. 10
Inspectierapport «Intern toezicht op onderwijskwaliteit in het hoger onderwijs», 2013, Ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport ISO «Goede Medezeggenschap is Mensenwerk», 2013, Ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport LSVb, LOF, SOM «Faciliteiten vergeleken», 2013, Ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport LSVb, «Profileringsfondsen in het hoger onderwijs: een inventarisatie», 2011, Ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport LSVb, «Profileringsfondsen in het hoger onderwijs: advies over de bereikbaarheid en
kenbaarheid», 2012, Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport LSVb «Steekproef opleidingscommissies», 2013, Ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport Panteia «Het kastje en de muur voorbij», 2013, Ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport CBHO «Evaluatie externe rechtsbescherming», 2013, Ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt Tweede Kamer.
Rapport VSNU «Tussenrapportage project stimulering joint degrees 2012», 2013, Ter inzage
gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

2

Eerdere evaluaties
De onderwerpen medezeggenschap, opleidingscommissies en het
profileringsfonds uit de wet Versterking besturing zijn al eerder
onderwerp van evaluatie geweest. Aanleiding hiervoor waren een
toezegging tijdens de parlementaire behandeling van de wet Versterking
besturing en twee aangenomen moties van de leden Anker en Jan Jacob
van Dijk6 en van het lid Zijlstra.7 Over deze evaluaties is uw Kamer eerder
geïnformeerd.8
Ook een aantal andere belangrijke onderwerpen uit de wet Versterking
besturing is eerder onderzocht en hierover is uw Kamer eerder geïnformeerd, te weten examencommissies9 en erkenning van verworven
competenties (evc).10 De wijzigingen in de collegegeldsystematiek die met
de wet Versterking besturing in werking zijn getreden worden jaarlijks
gemonitord.11 De tweede Monitor beleidsmaatregelen met mijn beleidsreactie heeft u recent ontvangen. Het accreditatiestelsel is met de wet
Versterking besturing ook gewijzigd. Het accreditatiestelsel is onlangs
uitgebreid geëvalueerd door een vijftal organisaties. Over deze evaluatie
van het accreditatiestelsel heeft u mijn beleidsreactie ontvangen.12
Hierover hebben wij tijdens de parlementaire behandeling van het
wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs onlangs
het debat gevoerd. Voor een aantal onderdelen is geen evaluatieonderzoek uitgezet omdat het betreffende onderdeel bijvoorbeeld niet in
werking is getreden (nevenvestiging buitenland), het vooral een
technische wijziging of harmonisering van wetgeving betreft (NVAO onder
de Kaderwet ZBO) of omdat uw Kamer expliciet betrokken is bij het
gebruik van een specifieke bevoegdheid (experimenteerbepaling).
Scheiding bestuur en van toezicht
De invoering van de scheiding tussen bestuur en toezicht is een belangrijk
onderdeel van de wet Versterking besturing. Met de verplichte scheiding
tussen toezicht en bestuur is de maatschappelijke consensus op dit punt
tot uitdrukking gebracht. Grotendeels werd hiermee ook de toen
bestaande praktijk geformaliseerd. Bij de openbare universiteiten is al
sinds 1997 een raad van toezicht wettelijk voorgeschreven, veel andere
instellingen hadden al een raad van toezicht zonder dat de wet daartoe
een verplichting bevatte. De raad van toezicht houdt als «countervailing
power» toezicht op de uitvoering van werkzaamheden en de uitoefening
van bevoegdheden door het college van bestuur, waaronder toezicht op
de vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg. De raad van toezicht
heeft verschillende taken naast toezicht houden: het college van bestuur
met raad terzijde staan, benoemen en ontslaan van de leden van het
college van bestuur en het (al dan niet) goedkeuren van bepaalde
belangrijke documenten binnen de instelling, zoals de jaarstukken. Een
specifieke taak van de raad van toezicht is het toezien op de vormgeving

6

Kamerstuk 31 821, nr. 43 over het in kaart brengen van belemmeringen die studenten ervaren
om over te gaan tot het vervullen van een bestuurs- of medezeggenschapsfunctie
Kamerstuk 31 821, nr. 47 om de mogelijkheid tot rechtstreekse rechtsgang te onderzoeken,
instemmingsrecht op zaken die te maken hebben met de inhoud en kwaliteit van een opleiding,
opname van het functioneren van de opleidingscommissies in het accreditatiekader en het
recht de opleidingscommissie op te waarderen tot medezeggenschapsorgaan
8
Kamerstuk 31 821, nr. 81
9
Onderzoeksrapport ResearchNed «Externen in examencommissie hoger onderwijs», april 2012,
bijlage bij memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger
onderwijs, Kamerstuk 33 472, nr. 3
10
Kamerstuk 30 012, nr. 38
11
Kamerstuk 24 724, nr. 104
12
Kamerstuk 32 210, nr. 24
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

3

van het systeem van kwaliteitszorg. Voor deugdelijk en onafhankelijk
toezicht is voorgeschreven hoe de raad van toezicht moet zijn ingericht.
De afgelopen jaren is over dit thema veel gepubliceerd en zijn diverse
adviezen over governance (in de semi-publieke sector) verschenen.
Recent nog heeft het kabinet zijn beleidsreactie op het advies over
governancecodes van de Commissie Behoorlijk Bestuur aan u verzonden.
Om deze redenen is in dit deel van het onderzoek voor de evaluatie een
duidelijke focus aangebracht. Ik heb de inspectie gevraagd een onderzoek
uit te voeren en een beeld te schetsen van de huidige toezichtspraktijk,
toegespitst op het toezicht op de vormgeving van het systeem van
kwaliteitszorg. Deze focus is gekozen omdat met de invoering van de wet
Versterking besturing dit een nieuwe taak werd voor de raad van toezicht.
Bovendien is de laatste jaren meer het belang in beeld dat een toezichthoudend orgaan – naast aandacht voor financiële en doelmatigheidsvraagstukken – (meer) oog heeft voor de kerntaak van een organisatie,
juist ook gegeven het maatschappelijke belang hiervan. Bij een instelling
die het verzorgen van (kwalitatief hoogwaardig) onderwijs als kerntaak
heeft is dit evident.
Evaluatie
De inspectie heeft bij dit onderzoek gebruik gemaakt van reeds bestaand
onderzoek, waaronder de evaluatie van de governancecode goed bestuur
in het hbo. Ook is gebruik gemaakt van informatie van instellingen uit
jaarverslagen, websites en bestuurs- en beheersreglementen. Daarnaast
heeft de inspectie gesprekken gevoerd met zeven instellingen; ze heeft in
dit verband gesproken met vertegenwoordigers van de raad van toezicht,
het college van bestuur, de centrale medezeggenschap, examencommissie en met enkele ervaren voorzitters van visitatiepanels en het
middenmanagement. Op de bevindingen van de inspectie ten aanzien van
medezeggenschap en examencommissie kom ik terug in de afzonderlijke
paragrafen over deze onderwerpen.
Het onderzoek van de inspectie naar de raden van toezicht kent twee
onderdelen. Allereerst is geëvalueerd of het interne toezicht door de raden
van toezicht op de vormgeving van het systeem van kwaliteitsborging
plaatsvindt zoals vastgelegd in de WHW sinds de inwerkingtreding van de
wet Versterking besturing in 2010. Voor het tweede deel van het
onderzoek heeft de inspectie een zogenoemd ontwikkelperspectief
samengesteld, zijnde een door de inspectie gemaakte selectie van
wensen, uitgangspunten en verwachtingen die binnen en buiten de sector
leven ten aanzien van het functioneren van raden van toezicht. Dit
ontwikkelperspectief richt zich met name op de mogelijkheden om de
toezichtspraktijk op het gebied van onderwijskwaliteit te verbeteren en
bevat vier hoofdthema’s: namens wie houdt de raad toezicht en waarvoor
is hij verantwoordelijk; hoe is de scheiding tussen toezicht houden, raad
geven en besturen; waarop richt de raad zich inhoudelijk en hoe gaat hij te
werk; hoe, aan wie en waarover verantwoordt de raad zich?
Conclusies
De inspectie concludeert ten aanzien van de naleving van de wet dat de
instellingen de wet Versterking besturing naar behoren naleven. Het
toezicht op de vormgeving van het systeem van kwaliteitszorg voldoet
aan de formele eisen die de wet Versterking besturing daaraan stelt.
Daarnaast constateert de inspectie dat er de afgelopen jaren veel
veranderd is in positieve zin. Zo wordt door de inspectie en de sector zelf
waargenomen dat veel raden van toezicht serieus aan hun verdere
professionalisering werken, onder andere in de vorm van gerichte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

4

scholing. Ook is steeds meer sprake van gebruik van expliciete profielen
voor de werving van nieuwe leden van de raad van toezicht en vindt de
werving vaker op openbare wijze plaats. Op basis van de gesprekken met
de onderzochte instellingen ziet de inspectie het effect dat het wettelijke
voordrachtsrecht van het medezeggenschapsorgaan bijdraagt aan de
totstandkoming van raden van toezicht met een evenwichtige
samenstelling.
De inspectie ziet in de praktijk dat de sector zich serieus inspant om zich
verder te professionaliseren en om de stijgende lijn voort te zetten om aan
de toegenomen maatschappelijke verwachtingen te voldoen. Dit wordt
door de diverse gesprekspartners in het onderzoek bevestigd. Maar de
inspectie constateert ook dat de raden van toezicht zich «passief»
opstellen op het gebied van naleving van wet- en regelgeving en acht het
problematisch dat een aantal raden van toezicht het niet als hun taak
beschouwt het college van bestuur actief te bevragen op naleving van de
wet- en regelgeving op het gebied van onderwijskwaliteit.
Het onderzoek onderstreept volgens de inspectie dat verdere ontwikkeling
van het interne toezicht nodig en mogelijk is en dat diverse partijen
daaraan een bijdrage kunnen leveren. De inspectie meent op basis van het
ontwikkelperspectief dat het kritische gesprek tussen raad van toezicht en
college van bestuur aan kracht kan winnen als er meer gestructureerde en
expliciete aandacht besteed wordt aan het toezicht op het functioneren
van examencommissies of door het onderwerp niveaubewaking kritisch
en systematisch aan de orde te stellen.
Om aan de toegenomen maatschappelijke verwachtingen te voldoen doet
de inspectie verschillende aanbevelingen. De aanbevelingen aan de raden
van toezicht, de colleges van bestuur, de VSNU en de Vereniging
Hogescholen zijn kortweg: maak werk van het toezicht op onderwijskwaliteit, verbeter dit en geef invulling aan de eigen wens om de onderwijskwaliteit een meer prominente plaats in het toezicht te geven en verbeter
de externe verantwoording van de raad hierover. Doe een en ander
gestructureerd en deel je ervaringen met andere instellingen. De inspectie
adviseert mij om het toezicht op (het bestuurlijk handelen ten aanzien van)
de kwaliteit van onderwijs te expliciteren in de wet.
Beleidsreactie
In een goed governancemodel zijn heldere checks & balances noodzakelijk, met eigenstandige rollen voor het bestuur respectievelijk het
toezicht. Het maatschappelijke verwachtingsniveau ten aanzien van
bestuur en toezicht is terecht hoog; we stellen hoge eisen aan het
onderwijs en goede besteding van overheidsmiddelen en dus ook aan
goede governance. Voor verdere verbetering ervan kunnen het ontwikkelperspectief en aanbevelingen worden benut. Dit ontwikkelperspectief is
trouwens geen normerend instrument (leidraad of voorschrift) zoals de
Inspectie terecht benadrukt. Maar het is bedoeld als een hulpmiddel en
stimulans voor de verdere ontwikkeling van het intern toezicht.
Het toezicht houden op de kerntaken van de instellingen is een belangwekkend onderdeel van het toezicht. Uit het onderzoek van de inspectie
komt naar voren dat het veld serieus werk maakt van een helder toezicht.
Zo blijkt uit de evaluatie dat het veld duidelijke stappen tot professionalisering zet om aan de toegenomen verwachtingen te voldoen. Maar er zijn
ook verbeteringen wenselijk zoals een actieve opstelling van de raad van
toezicht op het gebied van naleving van wet- en regelgeving op het
gebied van onderwijskwaliteit. In onze visie op governance is, zoals in de
brief Versterking bestuurskracht onderwijs is aangegeven, een goede
bestuurscultuur van belang. Ik vind het belangrijk om daarin te investeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

5

en ben het eens met de Onderwijsraad,13 de Commissie Behoorlijk
Bestuur14 en de door de inspectie onderzochte instellingen dat verbeteringen niet gezocht moeten worden in aanvullende wet- en regelgeving.
Een nadere explicitering van regels in de wet, zoals de inspectie aanbeveelt, ligt naar mijn oordeel dan ook niet voor de hand. Het gaat bovenal
om een goede bestuurscultuur, een door het veld zelf gevoelde verantwoordelijkheid voor goede governance, het voeren van het daarbij
horende «lastige gesprek» en – zoals de inspectie het noemt – een (meer)
actieve en doortastende opstelling van de interne toezichthouder omdat
onafhankelijkheid en zelfstandigheid cruciaal zijn voor het functioneren
van het interne toezicht. In de gesprekken die ik voer met de VSNU en de
Vereniging Hogescholen over diverse governancethema’s neem ik dit
mee. Ik kom hierop terug in mijn brief van januari a.s. Immers, dit is een
sectorbreed thema.
Daarbij wijs ik erop dat in de wet Versterking kwaliteitswaarborgen hoger
onderwijs, die onlangs door uw Kamer is aanvaard, voorschriften zijn
opgenomen met betrekking tot de invoering van een aanwijzingsbevoegdheid op basis waarvan de minister de raad van toezicht rechtstreeks
opdrachten kan geven indien zich ernstige problemen voordoen als
gevolg van wanbeleid, waaronder problemen rond de kwaliteit van het
onderwijs. In dat verband is met u ook uitgebreid gesproken over de
kwaliteitsborging in het kader van de accreditatie. Tot slot wil ik erop
wijzen dat ik – zoals aangekondigd – een wijziging van de verschillende
onderwijswetten voorbereid in verband met een aantal maatregelen die in
de brief Versterking bestuurskracht onderwijs zijn genoemd ten aanzien
van de raad van toezicht, de medezeggenschap en de aanwijzingsbevoegdheid. OCW is ook aangesloten bij interdepartementale ontwikkelingen op dit terrein.
Bevoegd gezag
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs heeft de heer Bisschop een motie ingediend
waarin de regering wordt verzocht spoedig een tweetal hoogleraren
onderwijsrecht te consulteren over de vraag wie in het mbo en ho het
bevoegd gezag vormt wanneer het bijzondere instellingen betreft.15 In
reactie daarop heb ik de verwachting uitgesproken dat het resultaat van
deze consultatie zou kunnen worden meegenomen in de voorliggende
evaluatie. Met het oog daarop is direct na aanvaarding van de genoemde
motie vanuit mijn departement contact opgenomen met het Centrum voor
Onderwijsrecht waarin de verschillende hoogleraren onderwijsrecht sinds
dit jaar samenwerken. Bij het overleg over de onderzoeksopdracht is
gebleken dat de onderzoeksvraag meer tijd in beslag neemt en het niet
mogelijk is om over de uitkomst van het onderzoek al in deze brief te
rapporteren. Het onderzoeksrapport wordt kort na het kerstreces
verwacht. Ik hoop u spoedig daarna het rapport en mijn reactie daarop te
kunnen doen toekomen.
Medezeggenschap
Het belang van een goed functionerende medezeggenschap in het hoger
onderwijs staat buiten kijf. Bij de wet Versterking besturing is de medezeggenschap op een veelheid van punten versterkt en zijn de medezeggenschapsbevoegdheden uitgebreid. Zowel bij hogescholen als bij universiteiten is er een keuzemodel: de medezeggenschap kan in een aparte of
13

Advies Onderwijsraad «Publieke belangen dienen», 16 april 2013
Advies Commissie Behoorlijk Bestuur «Een lastig gesprek» 11 september 2013
15
Kamerstuk 33 472, nr. 29
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

6

gezamenlijke raad voor studenten en personeel worden vormgegeven
(gedeelde of ongedeelde medezeggenschap). Er is een goede rechtsgang
geregeld, analoog aan de WOR (Wet op de ondernemingsraden): van een
uitspraak van de geschillencommissie staat beroep open bij de Ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam. De gezamenlijke vertegenwoordigers van de medezeggenschapsorganen hebben de bevoegdheid
een lid van de landelijke geschillencommissie voor te dragen. De
medezeggenschapsbevoegdheden zijn uitgebreid met bijvoorbeeld het
adviesrecht ten aanzien van het beleid op het instellingscollegegeld, het
adviesrecht op de vooraf openbaar gemaakte profielen van de raad van
toezicht en het recht gehoord te worden voorafgaand aan de benoeming
of ontslag van de leden van de raad van toezicht bij openbare universiteiten. De medezeggenschap heeft recht op tijdige informatie. Dit recht is
versterkt door het recht op informatie over de beloningsverhoudingen in
de organisatie en doordat dit recht ook onder de rechtsbeschermingsprocedure van de medezeggenschap is gebracht. Naar aanleiding van de
behandeling in de Eerste Kamer is aan de bevoegdheden van de
medezeggenschap ook het «versterkt initiatiefrecht» toegevoegd: het
medezeggenschapsorgaan kan ten minste twee maal per jaar het overleg
voeren met het college van bestuur over voorgenomen beleid aan de
hand van een door het medezeggenschapsorgaan opgestelde agenda.
Hierdoor kan de medezeggenschap in een vroeg stadium meedenken over
de richting en inhoud van het beleid.
Evaluatie
Zoals gezegd in de inleiding is het functioneren van de medezeggenschap,
de opleidingscommissies en het profileringsfonds in 2010 uitgebreid
onderzocht en geëvalueerd als gevolg van twee moties van uw Kamer.16
Aan deze evaluatie hebben de VSNU, (toenmalig) HBO-raad, LSVb, ISO,
de Landelijke Kamer van Verenigingen en de Inspectie van het Onderwijs
meegewerkt. Met hen is nagegaan welke mogelijke belemmeringen er
zouden zijn voor studenten om een bestuurs- of medezeggenschapsfunctie te vervullen en hoe deze opgelost konden worden. Een uitgebreide
brief hierover is op 3 september 2010 aan uw Kamer verstuurd17 en
afgerond met een conferentie op 16 maart 2011. De gezamenlijke
conclusie van alle partijen was toen dat het wettelijk kader, vastgelegd in
de wet Versterking besturing, de instellingen en de studenten in het
algemeen de benodigde instrumenten biedt om te komen tot een goed
functionerende medezeggenschap. Ook werd geconcludeerd dat de
cultuur binnen de instellingen verbetering behoeft, vooral op het gebied
van communicatie en voorlichting, met name in het hbo.
De studentenbonden ISO en LSVb hebben vanaf 2012 opnieuw onderzoek
gedaan bestaande uit twee onderzoeken naar medezeggenschap en
daarnaast een steekproef naar de bereikbaarheid van opleidingscommissies.18 Iets waarvoor ik mijn dank aan de studentenbonden wil
uitspreken. Ook zijn met hen gesprekken gevoerd evenals met de
Vereniging Medezeggenschap Hogescholen (VMH), platform voor alle
centrale medezeggenschapsraden, en het Landelijk Overleg Voorzitters
Universitaire Medezeggenschapsorganen (LOVUM). Verder heeft er een
«denktanksessie» plaatsgevonden met studenten op mijn ministerie. De
inspectie heeft het functioneren van de medezeggenschap ook aan de
orde gesteld in haar onderzoek naar de raden van toezicht. Al deze
informatie kan ik vergelijken met de eerdere conclusies uit 2010 en 2011.

16

Kamerstuk 31 821, nr. 43 en Kamerstuk 31 821, nr. 47 (zie voetnoot 6 en 7)
Kamerstuk 31 821, nr. 81
18
Zie voetnoot 5
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

7

Conclusies
De rapporten en gesprekken bevestigen dat het wettelijk kader voor een
goed functionerende medezeggenschap in het hoger onderwijs op orde is.
De inspectie geeft aan dat uit de gesprekken die met de raden van
toezicht, colleges van bestuur en centrale medezeggenschapsraden zijn
gevoerd blijkt dat men positief is over de nieuwe wettelijke voorschriften
voor het overleg tussen raad en medezeggenschap dat tweemaal per jaar
moet plaatsvinden, de voordracht voor één van de leden van de raad van
toezicht en de inspraak in de profielen t.b.v. benoeming van leden van de
raad van toezicht. Gevraagd naar eventuele tekortkomingen in de
wettelijke voorschriften of de regelingen en procedures werden geen
noemenswaardige punten aangedragen. Ook het ISO constateert in zijn
representatief onderzoek dat «de formele kant van de medezeggenschap
goed vastligt in de wet» en geeft daar ook voorbeelden van. Zo concludeert het ISO dat de bevoegdheden uit de wet Versterking besturing het
mogelijk maken om het contact met de raden van toezicht te verbeteren,
het informatierecht bijdraagt aan het tijdig verkrijgen van stukken en het
ongevraagd adviesrecht een «machtig middel kan zijn om nieuwe punten
aan te kaarten bij het college van bestuur». Dat neemt niet weg dat er ook
kritiek geleverd is in de rapporten en gesprekken, maar die richt zich met
name op de medezeggenschapscultuur.
De medezeggenschap werkt vooral als er een positieve medezeggenschapscultuur bestaat binnen de instelling. In het rapport van het ISO
staan veel suggesties hoe de tegenspraak door de medezeggenschapsraden op gang gebracht kan worden en hoe bestuurders de
medezeggenschap kan helpen hen «in hun kracht» te zetten. Zo is het
belangrijk om tegenspraak te durven bieden en goed geïnformeerd te zijn
over de rechten en plichten waardoor zij serieus genomen worden.
Bijvoorbeeld door een gesprek met de raad van toezicht aan te vragen
zonder dat het college van bestuur aanschuift en niet terug te deinzen om
een geschil aan te gaan als dat nodig is. Goede benutting van de
wettelijke mogelijkheden leidt dan niet tot een verstoorde relatie maar tot
wederzijds respect voor ieders positie. Door concrete resultaten ontstaat
bovendien een positiever beeld over de medezeggenschapsraden en
wordt het gemakkelijker om studenten of personeelsleden te enthousiasmeren om zich kandidaat te stellen.
Uit de interviews van het ISO en het gesprek met LOVUM komt naar voren
dat tamelijk eenvoudige zaken al goed werken voor de vertrouwensband.
Een voorbeeld dat zij noemen is het tijdig versturen van stukken, echter
schort het daar helaas nog weleens aan. De medezeggenschapsraden
geven aan dat informelere sessies bijdragen aan het wederzijds
vertrouwen omdat men zonder agenda kan sparren over de thema’s die
spelen op de instelling.
In de door de inspectie gevoerde gesprekken over medezeggenschap is
verschillende keren opgemerkt dat het functioneren erg afhankelijk is van
de bereidheid en welwillendheid van de betrokken personen om er iets
van te maken en dat de kwaliteit van de medezeggenschap nauw
samenhangt met de kwaliteiten van de betrokken studenten en docenten
in de medezeggenschapsraden. Dit punt is ook door de VMH naar voren
gebracht. In dat verband is tevens relevant dat de LSVb in haar rapport
aangeeft dat de beschikbare faciliteiten voor medezeggenschapsraden
niet altijd voldoende zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

8

Beleidsreactie
Uit alle informatie, vervolgacties en signalen die na inwerkingtreding van
de wet Versterking besturing zijn verzameld over medezeggenschap
concludeer ik dat de sleutel tot versterking van de medezeggenschap ligt
in de verbetering van de medezeggenschapscultuur. Het functioneren van
de medezeggenschap is een onderdeel van de horizontale verantwoording binnen een instelling. Zoals de Onderwijsraad in het eerdergenoemd advies terecht opmerkt ligt bij horizontale verantwoording het
accent op het debat waarbij interactie plaatsvindt met hoor en wederhoor,
vraag en antwoord, rechtvaardiging, verdediging en tegenwerping. Ik vind
het van groot belang dat deze in- en tegenspraakfunctie binnen de
instelling goed functioneert. Hiervoor zijn zowel de medezeggenschapsraden als bestuurders verantwoordelijk. Medezeggenschapsraden
kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van het initiatiefrecht om in een
vroeg stadium van besluitvorming voorstellen te doen en/of standpunten
kenbaar te maken. Bestuurders moeten de medezeggenschap de in alle
redelijkheid benodigde faciliteiten bieden.
Ook het college van bestuur kan een rol spelen om, eventueel haperende,
medezeggenschap een impuls te gegeven. Dat medezeggenschapsraden
tijdig geïnformeerd en betrokken moeten worden is uiteraard vanzelfsprekend. Ik ga ervan uit dat instellingen dit signaal dan ook ter harte
nemen. Een goed functionerende medezeggenschapsraad vereist
geïnformeerde en bekwame leden. Een goede benutting van het
scholingsrecht kan hieraan bijdragen. Hierbij is het van belang dat de
medezeggenschapsraad aangeeft wat hij nodig heeft. Uit het onderzoek
naar facilitering van medezeggenschapsraden komt naar voren dat niet
iedere medezeggenschapsraad het college van bestuur aanspreekt op de
wettelijke verplichting om voorzieningen beschikbaar te stellen die de
raad voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig heeft.
Zoals eerder aangegeven ben ik met de koepels in gesprek over governancethema’s. Een van de elementen betreft de versterking van de medezeggenschapscultuur en de stappen die zij voornemens zijn te zetten. De
aanbevelingen van de studentenvakbonden neem ik hierin mee. De
aanbeveling om een medezeggenschapsmonitor te ontwikkelen spreekt
mij aan. Ik zal de studentenbonden vragen om in overleg met de koepels
en de landelijke verenigingen voor personeelsgeledingen van medezeggenschapsraden LOVUM en VMH voor de komende drie jaar samen met
de VSNU en Vereniging Hogescholen een medezeggenschapsmonitor te
ontwikkelen en jaarlijks een «Dag van de Medezeggenschap» te organiseren. De VSNU en Vereniging Hogescholen hebben aangegeven hier
positief tegenover te staan en hieraan mee te willen werken. Instellingen
en medezeggenschapsraden kunnen elkaar spiegelen, feedback geven en
best practices uitwisselen over het functioneren van de medezeggenschap. De uitkomsten van een medezeggenschapsmonitor kunnen hierbij
als benchmark fungeren.
Opleidingscommissie
De opleidingscommissie heeft tot taak om adviezen te geven over de
kwaliteit en inrichting van de eigen opleiding, en in het bijzonder de
onderwijs- en examenregeling (OER). Zij bestaat uit studenten en
docenten. Omdat zij onderdeel uitmaken van de opleiding kunnen zij
vanuit hun eigen ervaring en rol adviezen geven. Opleidingscommissies
hebben in het bekostigd onderwijs en – indien aanwezig – ook in het
niet-bekostigd onderwijs, een rol in het accreditatieproces. In het accreditatiekader is opgenomen dat het visitatiepanel tijdens het locatiebezoek
in elk geval met de opleidingscommissie spreekt. Ook bij de instellingstoets kwaliteitszorg wordt bij de beoordeling van de «organisatie- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

9

beslissingsstructuur» de taak en positie van opleidingscommissies
betrokken. De motie Duisenberg en Mohandis19 heeft op het belang
hiervan gewezen. De positie van de opleidingscommissie is met de wet
Versterking besturing verstevigd: de leden van de opleidingscommissies
moeten de gelegenheid hebben om de scholing en faciliteiten te
ontvangen die zij voor de vervulling van hun taak nodig hebben. Ook is er
een geschillenprocedure (via de medezeggenschapsraad) geregeld.
Evaluatie
Het functioneren van de opleidingscommissie is zoals in de inleiding
aangegeven op verzoek van de Kamer kort na de inwerkingtreding van de
wet Versterking besturing geëvalueerd door ResearchNed in opdracht van
de inspectie van het onderwijs. Deze evaluatie gaf geen aanleiding tot
wijzigingen. Wel heeft de inspectie de aanbeveling gedaan om in de
formulering van de wettelijke taak van opleidingscommissies expliciet tot
uitdrukking te brengen dat adviseren over de kwaliteit van de opleiding de
belangrijkste taak is. Mijn ambtsvoorganger heeft naar aanleiding van
deze aanbeveling toegezegd zijn opvolger te vragen deze maatregel te
verkennen en voor te bereiden.20
Recent hebben Landelijk Overleg Fracties (LOF), Studenten Overleg
Medezeggenschap (SOM) en LSVb een steekproef gehouden naar de
bereikbaarheid van opleidingscommissies en van de 30 benaderde
opleidingscommissies er tien geïnterviewd. Uit de interviews kwam naar
voren dat de opleidingscommissies naar behoren functioneren. Zo is de
bezetting en vergaderfrequentie voldoende en worden adviezen over de
onderwijs- en examenregeling serieus genomen door het opleidingsbestuur. Verder wordt doorgaans de opleidingscommissie betrokken bij de
«vakevaluaties» en wordt ongevraagd advies over beleid van het
opleidingsbestuur regelmatig overgenomen. Op het punt van bekendheid
en bereikbaarheid binnen de instelling en voorlichting aan de leden van
de opleidingscommissie over het recht op scholing en facilitering is de
LSVb echter ontevreden en doet daarvoor aanbevelingen.
Beleidsreactie
De opleidingscommissies binnen instellingen hebben een duidelijke rol bij
het verbeteren van het onderwijs. Ik wil de aanbeveling van de inspectie
daarom overnemen om in de wet tot uitdrukking te brengen dat adviseren
over de kwaliteit van de opleiding de belangrijkste taak is. Ik zal dit
meenemen in het wetsvoorstel Versterking bestuurskracht onderwijs dat
aan uw Kamer is toegezegd in mijn brief van 3 oktober jl.21 voor wat
betreft het hoger onderwijs. De opleidingscommissie heeft recht op de
faciliteiten die ze voor haar taakuitoefening redelijkerwijs nodig heeft. De
bereikbaarheid van de opleidingscommissies en het contact met
medezeggenschapsorganen zijn voor de positie en het functioneren van
de opleidingscommissie van belang. In de gesprekken die ik met de
koepels voer zal ik de aanbevelingen van de LSVb onder de aandacht
brengen. Ook zal ik in overleg met de NVAO bezien hoe de opleidingscommissies explicieter een plaats kunnen krijgen in zowel de instellingstoets
als in het kader voor de opleidingsaccreditatie waarmee ik uitvoering geef
aan de motie Duisenberg en Mohandis.

19

Kamerstuk 33 472, nr. 22
Kamerstuk 31 821, nr. 81
21
Kamerstuk 33 495, nr. 33
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

10

Profileringsfonds
Met de wet Versterking besturing zijn het voormalig afstudeerfonds en het
studiefonds samengevoegd tot het profileringsfonds. Instellingen
verstrekken studenten financiële tegemoetkomingen bij onder andere
bestuurswerk, medezeggenschap, en chronische ziekte/handicap. Dit
fonds komt voor een groot deel overeen met het voormalige afstudeerfonds en studiefonds maar instellingen kunnen meer eigen accenten
aanbrengen, zoals speciale regelingen voor (top)sporters en financiële
tegemoetkoming voor onvermogende getalenteerde niet-EER studenten,
waarmee de instelling het fonds kan inzetten als een vorm van profilering.
Evaluatie
De LSVb heeft een inventarisatie gemaakt met een daaraan verbonden
advies22 waaruit naar voren komt dat er grote verschillen zijn in de manier
waarop door onderwijsinstellingen wordt omgegaan met het profileringsfonds. Ook wordt aangegeven dat het fonds onvoldoende bekend is bij
studenten. Ook uit cijfers van de studentenmonitor 201323 blijkt dat het
fonds onvoldoende zichtbaar is voor studenten.
Uit de inventarisatie van de LSVb bleek tevens dat in de jaarrekening niet
expliciet vermeld werd hoeveel geld er uit het profileringsfonds werd
vergoed. Dit was voorheen wettelijk niet vereist. Om de transparantie te
vergroten, is begin 2012 geregeld dat instellingen de verstrekte
vergoeding uit het profileringsfonds, uitgesplitst naar EER-studenten en
niet-EER-studenten, in hun jaarverslag moeten opnemen. Uw Kamer is in
april jl. geïnformeerd over de verstrekte vergoedingen in 2011.24
De LSVb pleit in haar advies ook voor uniformiteit van het profileringsfonds. In de wet is geregeld in welke gevallen een student een beroep op
het profileringsfonds kan doen en is expliciet ruimte voor maatwerk door
de instelling geboden. Ook in het eerder genoemde onderzoek van de
inspectie is het profileringsfonds aan de orde geweest. Hieruit kwam naar
voren dat de instellingen niet veel gebruik maken van de mogelijkheid tot
maatwerk anders dan regelingen voor sporters en niet-EER studenten.
Beleidsreactie
Met de LSVb vind ik het belangrijk dat instellingen de bekendheid onder
studenten van het profileringsfonds vergroten. In het bestuurlijk overleg
met de koepels hebben de instellingen aangegeven hiervan werk te zullen
maken. Ze zullen de informatievoorziening over het profileringsfonds op
hun website verbeteren en de medezeggenschapsraad hier actiever bij
betrekken. De profilering in de vorm van een tegemoetkoming voor
specifieke groepen, zoals sporters en getalenteerde niet-EER studenten,
richt zich met name op de groepen die bij de invoering van het profileringsfonds in beeld waren. Het is aan de instellingen gebruik te maken
van de mogelijkheid om zich hierop al dan niet nader te profileren. Ik zal
de profileringsmogelijkheden daarom niet uniformeren.
Ik zal wel het wetsartikel met betrekking tot het profileringsfonds
herformuleren om de inzichtelijkheid voor instellingen en studenten te
vergroten inzake de wettelijke verplichtingen en mogelijkheden van het
profileringsfonds. Dit zal ik meenemen in een wetsvoorstel gericht op
technische verbeteringen in de WHW dat ik binnenkort bij uw Kamer wil

22

Zie voetnoot 5.
www.studentenmonitor.nl
24
Kamerstuk 33 259, nr. 10 respectievelijk C
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

11

indienen. Daarnaast wordt jaarlijks in de studentenmonitor gevraagd naar
de bekendheid met en het gebruik van het profileringsfonds.
Examencommissie
Met de wet Versterking besturing zijn belangrijke stappen gezet om de
onafhankelijkheid en deskundigheid van de examencommissie te
versterken. Zo dient er een onafhankelijke én deskundige examencommissie te zijn die garant kan staan voor het eindniveau van de
afgestudeerden. De onderzoeken van de inspectie en de NVAO naar
alternatieve afstudeertrajecten hebben kenmerken blootgelegd in de
samenstelling van examencommissies die aanleiding hebben gegeven
voor nadere aanpassingen in het wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs. Dit wetsvoorstel stelt onder andere verplicht dat
elke examencommissie een externe deskundige als lid heeft en het maakt
het onmogelijk dat leden van het instellingsbestuur of personen die
anderszins financiële verantwoordelijkheid dragen binnen de instelling
zitting hebben in de examencommissie.
Evaluatie
De inspectie heeft in haar onderzoek naar het functioneren van de raden
van toezicht een verkennend onderzoek gedaan bij zeven bekostigde
instellingen naar steeds een tweetal examencommissies en heeft met
diverse partijen in de betreffende instellingen gesprekken gevoerd over
het functioneren van de examencommissie. De inspectie geeft aan dat bij
deze instellingen «het accent soms nog sterk ligt op de traditionelere
taken van de examencommissies, zoals het verlenen van vrijstellingen en
het optreden in geval van fraude». De inspectie is van mening dat het
jaarverslag als verantwoordingsinstrument aan het college van bestuur
beter benut kan worden bij de reflectie op de kwaliteit en kwaliteitsbewaking en de eigen taakontwikkeling. Het gaat hier om een verkennend
onderzoek. In 2014 zal de inspectie – in navolging van eerdere onderzoeken25 – een uitgebreid onderzoek doen naar het functioneren van
examencommissies, en dan zowel bij bekostigde als bij niet-bekostigde
instellingen.
Beleidsreactie
Ik vind het nog niet opportuun om op basis van deze globale verkenning
bij zeven instellingen algemene conclusies te trekken. Ik zal de inspectie
vragen om in het onderzoek in 2014 met aanbevelingen te komen om de
administratieve lasten voor de examencommissie zo beperkt mogelijk te
houden. Over de uitkomsten van dit onderzoek en mijn beleidsreactie
hierop zal ik uw Kamer informeren.
Rechtsbescherming
De wet Versterking besturing heeft bij bekostigde instellingen zowel de
interne als de externe procedure bij klachten en geschillen gewijzigd met
als doel de rechtsbescherming van studenten te verbeteren. De rechtsbescherming voordien was ondoorzichtig en weinig «klantvriendelijk».
Beoogd was een optimaal toegankelijke en goed functionerende interne
en externe rechtsgang te creëren. Voor de interne rechtsgang is elke
instelling verplicht om een faciliteit (één loket) te hebben waar de student
25

Kamerstuk 31 288, nr. 71 «Boekhouder of wakend oog? Verslag van een onderzoek bij
examencommissies in het hoger onderwijs over de garantie van het niveau» (2009) en
Kamerstuk 28 600 VIII, nr. 142 «Onderzoek naar het functioneren Van examencommissies in
het Hoger onderwijs: rapportage van de belangrijkste resultaten» (2002)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

12

alle soorten kwesties kan voorleggen. De instelling is verantwoordelijk
voor de juiste afhandeling inclusief een bemiddelingspoging. De
werkwijze moet zijn vastgelegd in een regeling als onderdeel van het
bestuurs- en beheersreglement. Het medezeggenschapsorgaan heeft
hierbij instemmingsrecht. Er wordt jaarlijks verslag uitgebracht over de
verrichte werkzaamheden door het college van bestuur in het jaarverslag
van de instelling. Naast de interne éénloketfunctie is de externe
rechtsgang eenduidig geregeld door het CBHO (College van Beroep voor
het hoger onderwijs) de bevoegdheid te geven uitspraak te doen in alle
geschillen die voortkomen uit de WHW en daarop gebaseerde regelingen.
De wet Versterking besturing heeft geregeld dat de rechtsbescherming
ook betrekking heeft op extranei, aspirant-studenten en oud-studenten.
Evaluatie
Bij de evaluatie van de rechtsbescherming is onderscheid gemaakt tussen
de interne en externe rechtsgang. Onderzoeksbureau Panteia heeft de
interne rechtsgang geëvalueerd door een studententevredenheidsonderzoek te houden en door te onderzoeken of de instellingen de interne
procedure hebben vormgegeven en of zij hierover verslag doen in hun
jaarverslag. Onder studenten is een enquête uitgevoerd naar de tevredenheid over de interne rechtsgang gebaseerd op criteria zoals geformuleerd in de memorie van toelichting: toegankelijkheid, eenduidigheid,
transparantie, snelheid, praktische toepasbaarheid, onafhankelijkheid en
zorgvuldigheid. Om een goed beeld te krijgen zijn drie groepen studenten
geënquêteerd: zij die ervaring hebben met de interne procedure,
studenten die via medezeggenschap of studentenvakbond betrokken zijn
(geweest) bij het beleid van de instelling en een groep studenten die
uiteindelijk hebben afgezien van een procedure. Omdat het aantal
respondenten achterbleef is een aanvullend panel ingezet om gegevens te
verzamelen. Om de mate waarin de instellingen de nieuwe wettelijke
voorschriften hebben doorgevoerd te onderzoeken zijn alle beschikbare
websites en jaarverslagen van 2011 en 2012 geanalyseerd.
Interne rechtsgang
Uit de enquête van Panteia komt naar voren dat volgens de meerderheid
van de geënquêteerde studenten de interne rechtsgang naar tevredenheid
functioneert op de hierboven genoemde zeven criteria. Ook blijkt dat bijna
alle bekostigde instellingen een faciliteit zoals bedoeld in de WHW tot
stand hebben gebracht. Er zijn drie instellingen die dit nog niet hebben
gedaan. Bijna alle instellingen komen ook hun verplichting na om hier
aandacht aan te besteden in het jaarverslag. In 91% van de jaarverslagen
worden klachten genoemd en in 96% geschillen. Uit het onderzoek komen
ook verbeterpunten voor de praktijk naar voren. Bij de onderzochte groep
studenten die uiteindelijk geen klacht of geschil heeft ingediend was
meestal de reden dat zij een gebrek aan onafhankelijkheid vermoedden.
De meest genoemde kritiek heeft betrekking op de vindbaarheid en
informatievoorziening. Dat blijkt ook uit de verbetersuggesties van
studenten, zoals het meesturen van een tijdpad en/of stappenplan. Een
ander punt is dat bij een meerderheid van instellingen de studenten zelf
moeten aangeven of het een klacht of geschil is. Kortom, de informatievoorziening blijkt voor studenten niet altijd inzichtelijk te zijn.
Externe rechtsgang
In het kader van de evaluatie van de rechtsbescherming is ook gekeken
naar het functioneren van de externe rechtsgang, met name naar
laagdrempeligheid en snelheid. Het CBHO is er – na een lichte stijging van
de gemiddelde doorlooptijd in 2011 als gevolg van de invoering van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

13

wetgeving – in geslaagd de forse aanwas adequaat te verwerken zodat de
gemiddelde doorlooptijd van maximaal vier maanden kon worden
gehandhaafd. Dat is aanzienlijk korter dan een beroep bij de rechtbank.
Een onderwerp dat in het verslag van het CBHO en in een aanbeveling in
het rapport van Panteia aan de orde komt is de vraag wie namens de
instelling als partij optreedt bij het CBHO bij een geschil over een examen.
Als er een geschil bestaat over een tentamen of examen bestaat de
interne rechtsgang eruit dat het (interne) college van beroep voor de
examens een uitspraak doet waarna de examinator of examencommissie
opnieuw beslist met inachtneming van de uitspraak van het college.
Hierna is beroep mogelijk bij het CBHO. In de memorie van toelichting bij
de wet is opgenomen dat dan de examencommissie respectievelijk
examinator de gedaagde partij is, maar gezien de wettelijke bepaling is bij
het CBHO het college van beroep voor de examens de gedaagde partij. In
de praktijk nodigt het CBHO dan zowel het college van beroep voor
examens als de examencommissie/examinator voor de zitting uit.
Beleidsreactie
De mogelijkheid voor de student om een klacht in te dienen of geschil met
de instelling aan te gaan is een belangrijk goed voor de student om in de
relatie met de instelling als gelijkwaardige partij te kunnen optreden. Ik zal
in gesprek gaan met de VH, de VSNU en de studentenvakbonden om de
geconstateerde verbeterpunten en suggesties te bespreken, met name op
het terrein van voorlichting over de faciliteit en de te volgen procedure. Bij
motie van het lid Mohandis26 is hier door uw Kamer ook om gevraagd.
De procedure bij het CBHO over een geschil inzake tentamens of examens
vergt mijn inziens wel aanscherping. De procedure leidt ertoe dat de
uitspraak van het college van beroep voor de examens het onderwerp is
van het beroep en niet het besluit van de examencommissie/examinator
(als besluitvormend orgaan). Bovendien kan het leiden tot een impasse
indien de examencommissie de uitspraak van het college van beroep voor
de examens niet opvolgt. Dit was onderwerp van een zaak bij de voorzieningenrechter (C/09/450997/KG ZA 13-1075). Ik zal met voorstellen
komen om deze problematiek het hoofd te bieden door de examencommissie/examinator de gedaagde partij te laten zijn in dit soort zaken.
Joint Degree
Met de wet Versterking besturing hebben de hogeronderwijsinstellingen
wettelijk de mogelijkheid gekregen gezamenlijke opleidingen te
verzorgen, meestal aangeduid als een joint degree-opleiding of kortweg
»joint degrees».27 Het gaat daarbij om een opleiding die een instelling
verzorgt, samen met een of meer instellingen in binnen- of buitenland en
waarbij een gezamenlijke graad wordt afgegeven. Bij een joint degree
behoeft niet per se sprake te zijn van een joint degree tussen Nederlandse
en buitenlandse instellingen, maar het kan ook gaan om twee of meer
Nederlandse instellingen vanwege kwalitatieve, financiële of onderwijskundige redenen.
De ontwikkeling van joint degrees past binnen het Bolognaproces. Het
Bolognaproces versterkt de mobiliteit van studenten en samenwerking
binnen de Europese hogeronderwijsruimte vanuit de overtuiging dat
26
27

Kamerstuk 33 750 VIII, nr. 24
Ten aanzien van collegegeld bevat de wet (artikel 7.3c lid 4 van de WHW) de mogelijkheid bij
joint degrees om het instellingscollegegeld op een lager bedrag vast te stellen of helemaal
geen. Deze uitzondering geldt niet voor wettelijk collegegeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

14

nieuwe vormen van grensoverschrijdende samenwerking de kwaliteit van
het onderwijs bevorderen, zoals joint degrees dat ook ten doel hebben.
Door de mogelijkheid van joint degrees wordt aan instellingen de ruimte
gegeven voor profilering en partnerships binnen en over de nationale
grenzen heen. Door deze verwachte positieve effecten ontwikkelen steeds
meer (buitenlandse) instellingen zogenaamde joint programmes.
Bij de vormgeving van joint degrees is het uitgangspunt geweest dat
zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de reguliere wettelijke bepalingen.
In de toelichting wordt daarbij onder meer gewezen op het voldoen aan
de accreditatieverplichtingen en wordt tevens het volgende opgemerkt:
«Naarmate het Europese overleg vordert over hoe buitenlandse accreditaties worden geaccepteerd, zal het eenvoudiger worden om joint degrees
te vormen. Zolang dat echter niet het geval is, zullen – met behoud van de
kwaliteitswaarborgen – belemmeringen voor de joint degrees zo veel
mogelijk worden opgeheven.» In de toelichting op de wet zijn op
verschillende relevante onderwerpen, zoals accreditatie, macrodoelmatigheid en collegegeld, specifieke maatregelen getroffen.
Evaluatie
Voor de evaluatie is gebruik gemaakt van verschillende rapporten,
onderzoeken en gesprekken: het Bologna Process Implementation Report
2012, de Tussenrapportage project stimulering joint degrees 2012 van de
VSNU en gesprekken met ho-instellingen en de koepels. In dat verband is
niet alleen de (wettelijke) joint degree in beeld geweest die door de
betrokken instellingen gezamenlijk wordt afgegeven na een joint
programme (een joint degree-opleiding). Maar ook de double/multiple
degree die verbonden kan zijn aan een joint programme waarbij elke
betrokken instelling zelf een graad afgeeft. De eerstgenoemde is de in de
WHW opgenomen joint degree-opleiding.
Uit de evaluatie komt naar voren dat in de meeste Europese landen
inmiddels meer dan de helft van de instellingen een aanbod van joint
degrees en double/mutiple degrees heeft, waarbij het merendeel een
double/multiple degree-programma betreft. Hoewel in ruim driekwart van
de Europese landen het uitreiken van een joint degree is toegestaan, blijft
het percentage instellingen dat met een buitenlandse partner daadwerkelijk een joint degree uitgeeft zeer beperkt.
Volgens de NVAO zijn er in Nederland 25 joint degree-opleidingen op
grond van de wet. Daarvan zijn er 11 binnen Nederland en 14 opleidingen
met een of meerdere buitenlandse instellingen. Ook in Nederland geven
veruit de meeste instellingen geen joint degree af, maar een double
degree/multiple degree. Deze staan niet apart geregistreerd in het
Centraal register opleidingen hoger onderwijs (Croho), maar dit komt naar
voren uit de tussenrapportage van de VSNU en uit gesprekken met de
Vereniging Hogescholen.
De rapportages en onderzoeken laten zien dat het geringe aantal joint
degree-opleidingen komt doordat er nog steeds sprake is van diverse
wettelijke en administratieve obstakels. Dit betreft in Nederland met name
het verschuldigde collegegeld en het proces om te komen tot een joint
degree-opleiding, zowel met een Nederlandse als met een buitenlandse
partner (toets macrodoelmatigheid, toets nieuwe opleiding en
accreditatie).
Procedure start joint degree
De instellingen geven aan dat het komen tot een joint degree-opleiding
administratief complex, omslachtig en tijdrovend is. Daarbij wordt onder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

15

meer gewezen op de problemen die voortvloeien uit het feit dat de
meeste buitenlandse masteropleidingen een langere studieduur kennen.
In het kader van Erasmus Mundus-programma’s levert dit voor de
Nederlandse instellingen problemen op. Verder wordt gewezen op
dubbele accreditatielasten met deels verschillende inhoudelijke en
procedurele eisen waaraan voldaan moet worden. In dit verband worden
voor binnenlandse joint degree-opleidingen ook de eisen in het kader van
de macrodoelmatigheidstoets genoemd.
Collegegeld
De WHW bepaalt dat elke student collegegeld is verschuldigd bij
inschrijving bij een opleiding verzorgd door een Nederlandse universiteit
of hogeschool. Dit is ook het geval wanneer een student tegelijkertijd een
opleiding in het buitenland volgt, zowel bij joint als double degrees.
Voor zowel de joint degree als de double/multiple degree werkt het met
name belemmerend dat het wettelijk niet is toegestaan met «gesloten
beurzen» te werken. Dit is internationaal heel gebruikelijk en de hogeronderwijsinstellingen pleiten hier sterk voor: studenten betalen dan alleen
het collegegeld aan de eigen instelling (home-institution) omdat daar
veelal het grootste deel van de opleiding wordt gevolgd. Ze betalen geen
collegegeld aan de partnerinstelling in het buitenland (host-institution) en
blijven gedurende de hele opleiding ook aan hun eigen instelling
ingeschreven staan. Hiermee blijven ze toegang houden tot alle onderwijsvoorzieningen aan beide instellingen. Bij het werken met gesloten
beurzen geldt als uitgangspunt reciprociteit.
Beleidsreactie
Joint degree- en double-multiple degree-opleidingen hebben een
duidelijke meerwaarde in ons onderwijs(bestel). Uit de rapportages en
onderzoeken blijkt dat er een aantal obstakels is, met name op het terrein
van accreditatie en registratieprocedure en de collegegeldheffing.
Voorkomen dient te worden dat de student die deelneemt aan een joint
programme het Nederlands wettelijk collegegeld èn het collegegeld in het
buitenland betaalt. Dat zet een onbedoelde rem op de ontwikkeling van
deze onderwijsvorm.
Ik wil het in principe mogelijk maken om te werken met gesloten beurzen
in geval van een joint degree of double/multiple degree. Ik zal onderzoeken hoe dit het beste vormgegeven kan worden, rekening houdend
met de criteria van rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en het voorkomen van
mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik. Ik zal de Kamer binnenkort
informeren over de uitkomsten van dat onderzoek en de daaruit voortvloeiende wetswijziging.
Daarnaast zal ik – om tegemoet te komen aan de klachten van de
instellingen inzake het mogen gaan verzorgen van een joint degree –
nagaan of die procedure eenvoudiger kan. Binnen het Bolognaproces is er
onlangs een voorstel gedaan voor een Europese aanpak van de accreditatie van joint degrees. Maar verdere vormgeving ervan en implementatie
zal echter de nodige tijd in beslag nemen. Ook initiatieven als Multilateral
Agreement on the Mutual Recognition of Accreditation Results regarding
Joint Programmes (MULTRA) zijn een belangrijke stap in de richting van
vereenvoudiging van de accreditatie van een joint programmes. Met
Duitsland loopt er in dit kader een pilot. Wederzijds vertrouwen in elkaars
accreditatiesysteem is hierbij cruciaal. De NVAO is bij deze Bolognainitiatieven en MULTRA actief betrokken. In verband met de vereenvoudiging van de accreditatieprocedure voor joint degrees is verder mijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

16

toezegging aan uw Kamer relevant om de administratieve last van
accreditatie sterk te verminderen.
In dit verband wil ik de procedure om te komen van een single degree
naar een joint degree-opleiding met buitenlandse instellingen verkorten.
Dit vergt veelal om verlenging van de studieduur van de éénjarige
masteropleiding, omdat de meeste buitenlandse instellingen een langere
masterduur kennen. Ik zal hiertoe de beleidsregel macrodoelmatigheid
aanpassen en in deze gevallen de macrodoelmatigheidstoets laten
vervallen en in overleg met de NVAO een lichtere toets nieuwe opleiding
door de NVAO mogelijk maken. Dit geldt niet voor de accreditatie van een
geheel nieuwe joint degree.
Verder zal ik onderzoeken of een en ander nog andere wettelijke consequenties moet hebben voor regels omtrent double/multiple degree
programma’s. Deze zijn niet in de wet geregeld omdat de wet uitgaat van
zogenoemde «single degrees» en er geen specifieke rechtsgevolgen
verbonden zijn aan double degree-programma’s. Zo zal ik nagaan of de
kenbaarheid van de double degreeprogramma’s en graden specifiek
aandacht behoeft.
Tot slot
De wet Versterking besturing heeft op diverse terreinen van het hoger
onderwijs een aantal breed onderschreven verbeteringen willen
doorvoeren. Samengevat leid ik uit de uitkomsten van deze evaluatie af
dat de wet Versterking besturing in grote lijnen tot de beoogde doelen
heeft geleid. Deze evaluatie na drie jaar laat zien dat de wet doeltreffend is
geweest en niet tot substantiële knelpunten heeft geleid. De implementatie van de wettelijke bepalingen is over het algemeen gerealiseerd. Dat
neemt niet weg dat er ook verbeterpunten zijn gevonden. Hieronder volgt
een overzicht van de acties die ik heb aangekondigd ten aanzien van
verbeterpunten die in deze evaluatie naar voren zijn gekomen.
Voornemens en acties
–

–

–

–

–

–
–

28

Ik zal in gesprek gaan met de Vereniging Hogescholen en de VSNU
over de verdere ontwikkeling van de medezeggenschap en de
governancecode in het kader van goed bestuur.
Ik zal ter uitvoering van de motie Bisschop28 begin volgend jaar uw
Kamer informeren over de uitkomst van de consultatie van hoogleraren over de vraag wie in het mbo en ho het bevoegd gezag vormt
wanneer het bijzondere instellingen betreft.
Ik zal de studentenbonden vragen om – samen met de instellingen –
een medezeggenschapsmonitor te ontwikkelen waarmee instellingen
elkaar kunnen spiegelen, elkaar feedback kunnen geven en best
practices kunnen uitwisselen.
Ik zal een voorstel voor een wetswijziging voorbereiden om de
adviestaak van de opleidingscommissie ten aanzien van de kwaliteit
van de opleiding tot haar belangrijkste taak te maken.
Ik zal in overleg met de NVAO bezien hoe de opleidingscommissies
explicieter een plaats kunnen krijgen in zowel de instellingstoets als in
het kader voor de opleidingsaccreditatie waarmee ik uitvoering geef
aan de motie Duisenberg en Mohandis.
In 2014 zal ik de inspectie vragen een representatief onderzoek te doen
naar het functioneren van de examencommissies.
Ik ben in gesprek met de koepels over verbetering van de voorlichting
en waar nodig de uitvoering van de interne klachten- en geschillenregeling.
Kamerstukken II 2013–2014, 33 472, nr. 29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

17

–

–

–

Ik zal aanpassingen voorstellen met betrekking tot de positie van de
examencommissie en het college van beroep voor de examens bij een
beroepszaak.
De inspectie zal in 2014 handhavend optreden ten aanzien van het niet
nakomen van de regelgeving, waarbij in 2014 de prioriteit zal liggen op
het gebied van inspraak en rechtsbescherming.
Ik wil het in principe mogelijk maken om te werken met gesloten
beurzen in het geval van een joint en double/multiple degree.
Bovendien wil ik het proces om te komen van een single naar een joint
degree, zowel met een Nederlandse als met een buitenlandse
instelling, vereenvoudigen.

Mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken,
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 824, nr. 1

18