Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 567

Voorstel tot wijziging van het Reglement van
Orde, de Regeling financiële ondersteuning
fracties Tweede Kamer 2014 en de Regeling
vertrouwelijke stukken, met betrekking tot de
vorming van fracties en met betrekking tot
enkele bepalingen inzake de vaststelling van
maximumspreektijden

Nr. 4

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 16 november 2016
1. Algemeen
Het presidium dankt de leden van de fracties van VVD, PvdA, CDA, D66 en
SGP, alsmede van de groep Kuzu/Öztürk en het lid Klein voor hun
opmerkingen over het onderhavige voorstel tot wijziging van het
Reglement van Orde van de Tweede Kamer en zal trachten de vragen die
zij hebben gesteld naar tevredenheid te beantwoorden.
De leden van de VVD-fractie vragen het presidium hoe het aankijkt tegen
de taakinvulling van de werkgroep Fractievorming. Het presidium meent
dat de werkgroep terecht heeft geconcludeerd dat de voorstellen die van
de werkgroep werden verwacht betrekking zouden moeten hebben op de
regelingen die de Kamer zelf heeft vastgesteld, te weten, voor zover in dit
kader van belang, het Reglement van Orde en de Regeling Financiële
ondersteuning fracties; eventuele voorstellen tot wijziging daarvan
kunnen het (grond)wettelijk kader uiteraard niet te buiten gaan. Bij het
besluit tot instelling van de werkgroep stond het presidium dus zeker niet
voor ogen dat voorstellen tot wijziging van de Grondwet ontwikkeld
zouden moeten worden, al was het maar vanwege de lange weg die dan
afgelegd zou moeten worden, maar stonden wel voorstellen voor ogen
die met name tegemoet zouden komen aan wat de werkgroep zelf treffend
heeft omschreven als «onvrede» in de Kamer over de gevolgen van
afsplitsingen in de huidige situatie. Een onvrede die ook bij de behandeling van de Raming voor het jaar 2016 (in juni 2015) tot uitdrukking
kwam. De voorstellen van de werkgroep sluiten derhalve geheel aan bij de
verwachtingen die in het presidium leefden toen het de werkgroep
instelde.
De leden van de VVD-fractie en ook de leden van de PvdA-fractie vragen
waarom het presidium het voorstel van de werkgroep niet integraal heeft
overgenomen en heeft voorgesteld om een afgesplitst Kamerlid tóch een
ondersteuning toe te kennen in de persoon van één medewerker. Het
presidium constateerde dat ook in de werkgroep was bepleit en
overwogen om een dergelijke voorziening toe te kennen, omdat het

kst-34567-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 567, nr. 4

1

geheel ontbreken van ondersteuning tot knelsituaties in het alledaagse
leven van een Kamerlid zou kunnen leiden, maar dat de meerderheid van
de werkgroep dit uiteindelijk niet heeft gesteund. In het presidium bleek
vervolgens zóveel waarde gehecht te worden aan een zo groot mogelijk
draagvlak binnen de Kamer voor de voorliggende voorstellen, dat alsnog
de balans naar de andere zijde is doorgeslagen.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de «peildatum» voor de
vaststelling van de fracties zoals bedoeld in artikel 11 van het Reglement
van Orde. Het komt het presidium als het meest logisch voor om die te
stellen op de dag dat de nieuw gekozen Kamer voor het eerst in zitting
bijeenkomt en begint met de vaststelling dat de nieuw gekozen leden
terecht benoemd zijn verklaard tot lid van de Tweede Kamer. Tot dat
moment is er immers nog geen sprake van een nieuwe Kamer. De nieuwe
regeling treedt overigens krachtens artikel IV van het voorstel in werking
met invang van de dag dat de nieuw gekozen Kamer bijeen is gekomen.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom de werkgroep of het
presidium niet heeft voorgesteld om het commissielidmaatschap van
afgesplitste Kamerleden te beperken. Dit is overigens in de werkgroep wel
aan de orde geweest, maar dit is geen aanleiding geweest tot een voorstel
hierover. Een van de redenen om daarvan af te zien is dat het Reglement
van Orde feitelijk niets bepaalt omtrent de samenstelling van een
commissie. De Voorzitter (al dan niet gecorrigeerd door de Kamer) bepaalt
de omvang van een commissie en benoemt de leden (artikel 25, eerste en
tweede lid, van het Reglement van Orde). In de praktijk zijn het de
fractiesecretarissen die, na het aantreden van een nieuwe Kamer, namens
hun fracties onderhandelen over en akkoord gaan met een formule op
basis waarvan het aantal commissieleden dat elke fractie mag leveren
wordt bepaald. Het is zeer lastig om die formule reglementair vast te
leggen, wat ook door niemand wordt bepleit. Het zou vreemd zijn om in
het Reglement dan wél een bepaling op te nemen die de «toegang» tot
commissies van afgesplitste leden beperkt, vooropgesteld dat niemand
bepleit om de toegang tot álle commissies onmogelijk te maken. Dat
laatste zou ook als een inperking van rechten kunnen worden beschouwd
omdat daarmee de facto de deelname aan beraadslagingen in commissieverband zou worden verhinderd. Juist omdat dat laatste onwenselijk is
geldt de regel dat elk lid aan een commissievergadering mag deelnemen
(let wel: niet mee beslissen) ook als hij géén lid is van de commissie, tenzij
de commissie daar in een voorkomend geval bezwaar tegen zou maken.
Een ingewikkelde formele inperking van commissielidmaatschappen zou
in de praktijk dan ook weinig gevolgen hebben. Om die reden maken
kleine fracties ook geen bezwaar tegen het in het geheel niet vertegenwoordigd zijn in bepaalde commissies.
De leden van de PvdA-fractie, maar ook die van de fractie van de SGP en
het lid Klein, vragen waarom de aanduiding «groep» ook gebruikt zou
moeten worden als het gaat om een lid die na afsplitsing als eenling
verder gaat als Kamerlid. De term «groep» doet inderdaad wat vreemd
aan. Toch handhaaft het presidium het voorstel om slechts twee
begrippen te hanteren, te weten fracties en groepen. Dit is overigens ook
jaren de praktijk geweest. De leden van de SGP bepleiten om in het RvO
vast te leggen dat een groep ook uit één lid kan bestaan, zoals ook in
artikel 11 is vastgelegd dat een fractie uit één lid kan bestaan. Die
suggestie neemt het presidium over (zie de nota van wijziging).
De leden van de SGP-fractie vragen of overname van de voorliggende
voorstellen betekent dat voortaan alleen nog fracties en groepen deel
kunnen uitmaken van de Kamer, en geen individuele leden. Dat is naar het
oordeel van het presidium een te ver gaande conclusie. Het Reglement

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 567, nr. 4

2

van Orde blijft op tal van punten spreken van een «lid». Ook de Grondwet
en andere wetten blijven uiteraard op onderdelen spreken van «leden van
de Tweede Kamer». Slechts daar waar thans in het Reglement sprake is
van een fractie, wordt vanaf de wijziging voortaan onderscheid gemaakt
tussen een fractie en een groep.
Hierbij aansluitend merkt het presidium, in reactie op de opmerkingen van
de leden van de groep Kuzu/Öztürk, op dat er geen sprake is van het
inperken van «rechten» van Kamerleden of van minderheden in de Kamer.
De rechten van individuele Kamerleden blijven ongemoeid. De voorstellen
hebben betrekking op voorzieningen en regelingen ten behoeve van
fracties (en groepen), te weten wat betreft ondersteuning en spreektijden
(daaronder begrepen de mogelijkheid om aanvullende vragen te stellen
tijdens het mondelinge vragenuur). Het ontvangen van financiële
ondersteuning door Kamerleden in andere vorm dan schadeloosstelling
en individuele vergoedingen, is niet wettelijk vastgelegd. Van aantasting
van individuele rechten is dus ook geen sprake. Aan de orde is een
financiële ondersteuning van fracties en groepen. Minderheden kunnen
uit zowel fracties als groepen bestaan. De voorstellen zijn daarom niet,
zoals deze leden betogen, aan te merken als bedoeld om rechten van
minderheden in te perken.
Gedifferentieerde spreektijdtoedeling en -beperking zijn vooral praktische
middelen om vergaderingen beheersbaar te houden en tegelijkertijd recht
te doen aan de electorale verhoudingen. Daar deze middelen fractiegewijs
worden toegepast, ligt het voor de hand om ook hier een onderscheid te
maken tussen fracties en groepen.
Het lid Klein, wiens vraag inzake het gebruik van de term «groep» reeds is
beantwoord, vraagt hoe het voorstel zich verhoudt tot artikel 1 van de Wet
schadeloosstelling leden Tweede Kamer, waarin een Kamerlid wordt
gedefinieerd als «lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal». Het
presidium merkt hierover op dat het voorstel geen gevolg heeft voor die
definitie. Het lid Klein vraagt voorts waarom gesplitste fracties van gelijke
omvang voortaan wél beide als fracties zullen worden beschouwd en bij
fracties van ongelijke omvang sprake zal zijn van een fractie en een groep.
Deze vraag berust vermoedelijk op een misverstand bij het lid Klein over
de strekking van het voorgestelde artikel 11 vijfde lid, van het Reglement
van Orde. De daar bedoelde eventuele onduidelijkheid over de vraag
welke deel van een fractie na een afsplitsing als het afgesplitste deel moet
worden beschouwd kan niet voortvloeien uit het enkele feit dat de beide
delen even groot zijn. Er zijn andere factoren die een dergelijke onduidelijkheid kunnen veroorzaken, hetgeen het presidium zal uiteenzetten bij de
beantwoording van de vraag daarover van de leden van de CDA-fractie
(zie de artikelsgewijze opmerkingen).
2. Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel C
De leden van de CDA-fractie vragen op basis van welke criteria het
presidium vaststelt welk deel van een fractie na een afsplitsing kan
worden beschouwd als voorzetting van de oorspronkelijke fractie.
Het presidium heeft slechts een taak te vervullen indien na een afsplitsing
(waarvan door de oorspronkelijke fractie, lees: haar voorzitter, mededeling
is gedaan aan de Voorzitter, conform artikel 11 tweede lid, van het
Reglement van Orde) beide delen het standpunt innemen dat zij als
voorzetting moeten worden beschouwd. Dit zal naar verwachting een
zeldzame omstandigheid zijn. Op dat moment zal het presidium een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 567, nr. 4

3

beslissing moeten nemen als bedoeld in het nieuwe vijfde lid. Het ligt in
de rede dat het presidium in zijn afwegingen de argumenten zal betrekken
die beide delen van de oorspronkelijke fractie in de onderbouwing van
hun standpunt hebben aangevoerd, waarbij het met name om de
argumenten gaat die betrekking hebben op de vraag welk deel als
resterend deel moet worden beschouwd van de lijst bedoeld in het eerste
lid, anders gezegd: welk deel de politieke beweging vertegenwoordigt
achter die lijst. Als op dát punt geen duidelijke conclusies zouden zijn te
trekken, wat moeilijk voorstelbaar is en in ieder geval zelden zal
voorkomen, dán kan het presidium beslissen dat twee nieuwe fracties zijn
ontstaan.
De getalsmatige verhoudingen van beide delen zijn hierbij in ieder geval
niet van doorslaggevende betekenis.
Een verduidelijking in de definitie van een «groep», waar de leden van de
SGP-fractie om vragen, is opgenomen in de nota van wijziging, zoals
eerder al opgemerkt.
Deze leden vragen ook welke situatie ontstaat als een of meer leden al
vóór de eerste zittingsdag van de nieuwe Kamer aangeven dat zij niet tot
de fractie willen behoren die voort zal vloeien uit artikel 11 eerste lid, van
het Reglement van Orde.
Pas nadat over de toelating van de nieuwe leden is beslist op de eerste
zittingsdag, is er sprake van een nieuwe Kamer. Op dat moment zijn
reglementair ook de fracties ontstaan als bedoeld in het eerste lid. Daarin
wordt immers «automatisch» de verbinding gelegd met de lijsten die bij
de verkiezingen zijn gehanteerd. Als er leden zijn die weliswaar
voorkomen op een lijst maar niet tot de fractie wensen te behoren, zal dat
door die fractie direct moeten worden gemeld, conform het tweede lid.
Die leden vormen daarmee een groep, conform het zesde lid. Eerdere,
nog vóór hun toelating door deze leden afgelegde verklaringen zijn in dit
kader dus niet van betekenis.
Onderdeel D
De leden van de SGP-fractie vragen of het handhaven van artikel 12 van
het Reglement van Orde, en in het bijzonder het derde lid, daarvan tot
gevolg heeft dat er alleen een mogelijkheid van een tijdelijke regeling
voor verplichtingen ten opzichte van de medewerkers is voor fracties die
gesplitst worden zonder dat duidelijk is welke fractie de voortzetting van
de oude fractie vormt, en dus niet voor gesplitste fracties waarvan wel
duidelijk is wat de voorzetting van de oorspronkelijke fractie is. Het
presidium heeft mede naar aanleiding van de deze opmerking in de nota
van wijziging een onderdeel opgenomen dat ziet op artikel 12. Bij deze
wijziging is een verduidelijking van het eerste lid van artikel 12
opgenomen, dat slechts op fractiesplitsingen als bedoeld in artikel 11,
vijfde lid, ziet) en een nieuw lid in het artikel ingevoegd om te verduidelijken dat de gevolgen van een groepsafscheiding worden geregeld in de
Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer 2014. Voorts
wordt het derde lid mede gericht op de gevolgen van groepsafsplitsingen
om bij eventuele onvoorziene omstandigheden een tijdelijke regeling te
kunnen bieden.
Onderdelen F en H
De leden van de Groep Kuzu/Öztürk menen dat door de voorliggende
voorstellen de deelname van «groepen» aan debatten en het mondelinge
vragenuur zodanig beperkt wordt dat dit als een verzwakking van de
democratie moet worden beschouwd. Het moge duidelijk zijn dat het
presidium dit oordeel niet deelt. Zowel de werkgroep als het presidium
willen nu juist tegemoetkomen aan het gevoelen van velen dat juist leden
die zich afsplitsen van hun fractiegenoten, lees lijstgenoten, en hun zetel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 567, nr. 4

4

niet opgeven, bijdragen aan verzwakking van de democratie. Maar daarbij
heeft zowel de werkgroep als het presidium een grens getrokken en het
deelnemen door afgesplitste Kamerleden ofwel «groepen» aan de
werkzaamheden van de Kamer(commissies) niet onmogelijk willen
maken, maar wel met minder spreektijd dan fracties van dezelfde
omvang. Hieruit is ook af te leiden dat niet zozeer «efficiency»overwegingen ten grondslag hebben gelegen aan de voorstellen, hoewel
uiteraard niet valt te ontkennen dat afsplitsingen leiden tot méér woordvoerders tijdens debatten. De cijfermatige gegevens waar deze leden om
vragen, zoals het aantal VAO’s per jaar en het aantal Vragenuren, zijn
daarom in het kader van deze voorstellen niet erg relevant. Zij zijn
overigens terug te vinden in de Staat van de Kamer die het presidium
jaarlijks presenteert als bijlage bij de Raming. Dat geldt ook voor de
kijkcijfers waar deze leden om vragen. «Prestatiegegevens» per Kamerlid
(en bij gegevens per afsplitsing komt het daar doorgaans op neer) zijn
bewust niet in de Staat opgenomen. De factoren die van invloed zijn op de
mate waarin een individueel Kamerlid gebruik maakt van een bepaald
parlementair instrument of deelneemt aan een bepaalde parlementaire
activiteit, zijn talrijk. Die gegevens zijn uiteraard wel beschikbaar voor de
belangstellende, door specifieke bevraging van de parlementaire
informatiesystemen. In interne beleidsstukken e.d. worden zij slechts op
geaggregeerd niveau verwerkt.
Artikel II
Onderdeel B
De leden van de Groep Kuzu/Öztürk zijn van mening dat ook het voorstel
om de ondersteuning van een afgesplitst Kamerlid te doen bestaan uit
één medewerker op het niveau van schaal 6 BBRA het «volwaardig»
functioneren van die leden onmogelijk maakt. Het presidium deelt die
mening uiteraard niet. Het presidium wil de ondersteuning van een groep
afslanken ten opzichte van die van een fractie. De conclusie dat daarmee
een volwaardig functioneren verhinderd wordt is voor rekening van deze
leden.
Onderdelen D en E
De leden van de SGP-fractie vragen hoe artikel 7, tweede lid, en het
voorgestelde artikel 7a, tweede lid, van de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer 2014 zich tot elkaar verhouden.
Artikel 7, tweede lid, schrijft voor dat in de statuten van de stichting wordt
bepaald hoe de egalisatiereserve en de materiële vaste activa worden
verdeeld bij splitsing van de fractie, waarmee na deze wijziging een
splitsing in twee of meer nieuwe fracties als bedoeld in het voorgestelde
artikel 11, vijfde lid, van het Reglement van Orde wordt bedoeld. Het in
artikel 7, tweede lid, opgenomen voorschrift richt zich dus niet op
groepsafsplitsingen. Daarvoor wordt een regeling opgenomen in het
voorgestelde artikel 7a, tweede lid, van de Regeling, die behelst dat bij
een groepsafsplitsing de materiële vaste activa en de egalisatiereserve bij
de stichting van de fractie blijven. De beide artikelleden (7, tweede lid en
7a, tweede lid) zien dus op verschillende situaties.
De leden van de SGP-fractie vragen tevens wat er gebeurt met de
materiële activa en de egalisatiereserve als er in de statuten van de
stichting, bedoeld in artikel 7 van de Regeling, iets is geregeld dat niet in
overeenstemming is met de voorgestelde regeling in artikel 7a, tweede
lid, van de Regeling. Het presidium merkt gelet op het vorenstaande op
dat de regelingen van artikel 7 en artikel 7a op verschillende situaties zien.
De modelstatuten, bedoeld in artikel 1, derde lid van de Regeling,
behoeven op dit onderdeel geen aanpassing aan de gewijzigde inhoud

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 567, nr. 4

5

van de Regeling In artikel 7 tweede lid van de Regeling is bepaald dat in
de statuten wordt vastgelegd hoe de egalisatiereserve en de materiële
vaste activa worden verdeeld bij splitsing van de fractie. Dat is de eigen
keuze van de stichting.
De leden van de Groep Kuzu/Özturk vragen of een afsplitsing geen
financieel voordeel voor de fractie en de groep gezamenlijk kan opleveren,
en of dat dan niet betekent dat het financiële nadeel voor een groep
(minder ondersteuning) wordt gecompenseerd door een financieel
voordeel voor de fractie (relatief meer ondersteuning per zetel). Het
presidium merkt hierover op dat er geen financieel voordeel voor de
fractie en de groep gezamenlijk is, aangezien het totaalbedrag van de
betrokken bijdragen gelijk blijft. Verder is er bij een afsplitsing geen
financieel voordeel, maar een nadeel voor de fractie waaruit de groep
ontstaat, aangezien de bijdrage voor de groep in mindering wordt
gebracht op die voor de fractie.
Artikel IV
De leden van de Groep Kuzu/Öztürk vragen het presidium of het niet beter
is een nieuwe Kamer te laten beslissen over de voorstellen, vanuit de
overweging dat de huidige Kamer te zeer zou zijn gemotiveerd vanuit
mogelijke frustraties naar aanleiding van de afsplitsingen in de huidige
zittingsperiode. Het presidium beschouwt het als een goed gebruik om
wijzigingen in bestaande regelingen, die ook materieel directe gevolgen
hebben, en zeker als die deels nadelig zijn, pas te laten ingaan bij aanvang
van een nieuwe periode, zodat iedereen er rekening mee kan houden.
Het presidium

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 567, nr. 4

6