Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

28 741

Jeugdcriminaliteit

24 587

Justitiële Inrichtingen

Nr. 87

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 juli 2022
In de Kamerbrief Ontwikkelingen Halt-afdoening van 17 september 2021
informeerde ik uw Kamer onder meer over de pilot Halt voor jongvolwassenen en gaf ik mijn reactie op het daarnaar verrichtte evaluatieonderzoek.1 Ik kondigde een expertsessie aan over het draagvlak voor en de
haalbaarheid van Halt voor jongvolwassenen. Daarnaast informeerde ik u
over het project Halt-feiten.
In deze brief ga ik in op de uitkomsten van de aangekondigde expertsessie
en bied ik u het resultaat aan van het project Halt-feiten: het Kader
Halt-feiten. Daarnaast doe ik u het WODC-onderzoek »Normering en
actualisering van het Halt-signaleringsinstrument (Halt SI) en beschrijving
van de actuele populatie Halt-deelnemers» toekomen. Verder doe ik in
deze brief de toezegging gestand die ik uw Kamer deed in het commissiedebat Justitiële jeugd van 17 maart jl. (Kamerstuk 24 587, nr. 830) om u te
informeren over de personele bezetting van de justitiële jeugdinrichtingen
(JJI’s). Tot slot reageer ik op de brief van de Commissie van Toezicht bij de
Rijks JJI Horsterveen van 1 juni 2022, die in afschrift aan uw Kamer is
gezonden.
Kader Halt-feiten
Visie op Halt
Het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) verplicht
Nederland als verdragsstaat om waar passend en wenselijk, jeugdstrafzaken buitenstrafrechtelijk af te doen, op voorwaarde dat de rechten van
de jeugdige en de wettelijke waarborgen worden gerespecteerd. Het
Kinderrechtencomité stimuleert in General Comment 24, een gezaghebbende interpretatie van het IVRK, de toepassing van buitenstrafrechtelijke
afdoeningen. Verdragsstaten worden opgeroepen het scala aan strafbare

1

kst-28741-87
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 28 741, nr. 82.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 741, nr. 87

1

feiten dat zich leent voor een buitenstrafrechtelijke afdoening uit te
breiden.
Vanuit het uitgangspunt licht waar het kan, zwaar waar het moet, acht ik
het van belang dat (relatief) lichte delicten buitenstrafrechtelijk kunnen
worden afgedaan. Hierdoor worden jeugdigen wel geconfronteerd met de
gevolgen van hun gedrag, terwijl tegelijkertijd een strafproces en
vermelding in de justitiële documentatie wordt voorkomen.
De Halt-afdoening is, net als de reprimande door de politie, een buitenstrafrechtelijke afdoening.2 Het betreft een kortdurende pedagogische
interventie voor jeugdigen die na het plegen van een delict met het
strafrecht in aanraking komen. Het is de meest geëigende afdoening bij
grensverkennend opgroeigedrag van betrekkelijk geringe ernst van
jeugdigen bij wie de kans klein wordt geacht dat zij een criminele carrière
zullen ontwikkelen. In het interventiepalet bevindt de Halt-afdoening zich
tussen de reprimande, en de (korte) werkstraf of boete. Ik hecht eraan dat
de interventiemogelijkheden goed op elkaar aansluiten zodat maatwerk
kan worden geboden. Tegelijkertijd vraagt dit om heldere kaders voor de
verschillende afdoeningen. Het Kader Halt-feiten geeft hiervoor de nodige
handvatten.
Kader Halt-feiten
In het Besluit aanwijzing Halt-feiten (verder: het Besluit) zijn de zaken
aangewezen die met een Halt-afdoening kunnen worden afgedaan. De
laatste aanpassing van het Besluit dateert van oktober 2010. Sindsdien is
jaarlijks een toename te zien van zaken die naar Halt worden verwezen
zonder dat het delict dat het betreft expliciet in het Besluit is opgenomen.3
De discretionaire bevoegdheid die hiervoor een wettelijke basis biedt
wordt in de praktijk ruim toegepast. Daarnaast blijkt dat de mate waarin
deze verwijzingen plaatsvinden sterk verschilt tussen arrondissementsparketten.4 Aanleiding hiervoor is het eerder genoemde uitgangspunt uit het
IVRK dat strafbare feiten gepleegd door jongeren zo mogelijk buitenstrafrechtelijk dienen te worden afgedaan. Dit geeft een risico op rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid en roept de vraag op welke zaken zich lenen
voor een Halt-afdoening. Om antwoord te geven op deze vraag is in 2021
het project Halt-feiten gestart. Internationale wet- en regelgeving, de visie
op buitenstrafrechtelijke afdoeningen en de inbreng die experts uit de
jeugdstrafrechtketen, advocatuur en wetenschappers van verschillende
disciplines hebben geleverd in dit project vormen de basis voor het kader
Halt-feiten dat ik u met deze Kamerbrief toestuur.
Het kader Halt-feiten geeft beleidsuitgangspunten voor een typering van
de delicten die zich lenen voor Halt, door middel van een beschrijving van
de algemene Halt-criteria en van de delicten die te licht (bagatelfeiten) of
te zwaar zijn voor een Halt-afdoening (zoals wapengebruik of mishandeling met meer dan gering letsel). Daarnaast schetst het kader het profiel
van de jongere (recidiverisico en zorgen) dat zich leent voor een
Halt-afdoening. Zo geeft het duidelijkheid over de doelgroep van Halt, en
richting aan beleidskeuzes over die doelgroep in de nabije toekomst.

2

Succesvolle afronding van de Halt-afdoening voorkomt een aantekening op de justitiële
documentatie.
3
27,8% van de Halt-verwijzingen in 2021.
4
van 69% van de Halt-verwijzing in Amsterdam tot 35% in Den Haag en Rotterdam. Bron: Intern
onderzoek openbaar ministerie, De Halt-afdoening op basis van de discretionaire bevoegdheid
van de officier van justitie, 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 741, nr. 87

2

Herziening van het Besluit aanwijzing Halt-feiten
Uit het project Halt-feiten blijkt dat de Halt-afdoening zich leent voor een
bredere doelgroep dan die nu is opgenomen in het Besluit. Zoals eerder
aangegeven worden er in de praktijk al veel zaken via de discretionaire
bevoegdheid naar Halt verwezen zonder dat het delict dat het betreft
expliciet in het Besluit is opgenomen. De uitkomsten van het project
geven aanleiding een deel van deze praktijk te codificeren teneinde voor
de jeugdige beter inzichtelijk te maken welke zaken zich lenen voor een
Halt-afdoening (rechtszekerheid) en de regionale verschillen terug te
dringen (rechtsgelijkheid). Het Besluit wordt daarom herzien in lijn met de
beleidsuitgangspunten uit het Kader Halt-feiten. Naar verwachting is het
herziene Besluit in het najaar van 2023 gereed en treedt zo spoedig
mogelijk daarna in werking. In de tussenliggende periode wordt bezien of
daarop vooruitlopend al enige uitvoering kan worden gegeven aan de
beleidsuitgangspunten uit het Kader Halt-feiten.
Proces- en effectevaluatie Halt-afdoening en onderzoek Halt-SI
Dit jaar start de proces- en effectevaluatie naar de Halt-afdoening. Ik
informeerde u hierover in de eerdergenoemde Kamerbrief ontwikkelingen
Halt-afdoening. Deze evaluatie start met een procesevaluatie die naar
verwachting is afgerond in 2024. Lopende de procesevaluatie start de
effectevaluatie. Het effect van de Halt-afdoening wordt onderzocht direct
na de afdoening en in de twee jaar erna. De verwachting is dat de
effectevaluatie eind 2026 is afgerond. Lopende beide evaluaties wordt de
mogelijke verandering van de doelgroep van Halt gemonitord. Indien de
uitkomsten van deze evaluaties daar aanleiding toe geven zal ik het
Besluit aanwijzing Halt-feiten opnieuw herzien.
Verder bied ik u hierbij het onderzoeksrapport »Normering en actualisering van het Halt-signaleringsinstrument (Halt-SI) en beschrijving van
de actuele populatie Halt-deelnemers» aan. Halt-SI is het instrument
waarmee Halt de dynamische risicofactoren ten aanzien van recidive en
signalen van achterliggende psychosociale problematiek, slachtofferschap
van huiselijk geweld en kindermishandeling in kaart brengt. De onderzoekers constateren dat de voorspelkracht van het Halt-SI zwak is en doen
voorstellen ter verbetering. Daarnaast geeft het onderzoek een actueel
beeld van de Halt-deelnemers en subgroepen daarbinnen. Het overgrote
deel van de Halt-deelnemers valt in de categorie «geen/weinig risicogroep» (91%), 8,5% in de «enige» risicogroep en slechts 0,5% in de «veel»
risicogroep met betrekking tot risicofactoren voor recidive. Bij 17% van de
Halt-deelnemers komen enige tot veel psychosociale problemen voor,
waarbij het relatief vaak gaat om stemmingsproblemen (11%). Tot slot
wordt 3% van de deelnemers doorverwezen naar hulpverlening en bij
0,7% wordt een melding bij Veilig Thuis gedaan. Het is op basis van de
resultaten van het huidige onderzoek niet te zeggen of de groep
Halt-deelnemers in de afgelopen jaren «zwaarder» is geworden. Ik ga in
overleg met stichting Halt om te bepalen op welke wijze het Halt-SI wordt
aangepast en wat de uitkomsten van het onderzoek betekenen voor de
Halt-afdoening.
Halt voor jongvolwassenen
Op 17 september 2021 heeft u het evaluatierapport Halt voor jongvolwassenen, ontvangen. In de reactie op dit rapport heeft mijn ambtsvoorganger benoemd dat de doelgroep 18- tot 23-jarigen die naar Halt is
verwezen in de pilot Halt voor jongvolwassenen, niet in de wetssystematiek past. De reden daarvoor is dat de wetsystematiek voor jongvolwassenen uitgaat van de toepassing van het volwassenenstrafrecht, tenzij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 741, nr. 87

3

er aanleiding is om het jeugdstrafrecht toe te passen. De «tenzij»
veronderstelt een selectie die in de pilot niet is gemaakt. Omdat Halt voor
jongvolwassenen volgens de evaluatie kan voldoen aan de behoefte van
professionals aan maatwerk, is besloten een expertsessie te organiseren
om het draagvlak voor en de haalbaarheid van de Halt-afdoening voor de
initiële doelgroep van de pilot (met selectie op basis van ontwikkelingsleeftijd) te toetsen. Uit de expertsessie blijkt dat selectie van de
oorspronkelijk beoogde doelgroep jongvolwassenen in de praktijk niet
haalbaar is. De informatie die nodig is om die selectie te maken is niet
beschikbaar wanneer de keuze wordt gemaakt om een zaak te verwijzen
naar Halt, omdat op dat moment alleen het proces verbaal van verhoor
van de politie voorhanden is.
Een groot deel van de experts uit de jeugdstrafrechtketen, advocatuur en
wetenschappers gaven in de expertsessie aan voorstander te zijn van de
openstelling van Halt voor alle jongvolwassenen die aan de algemene
Halt-criteria voldoen, zonder aanvullende selectie. Reden hiervoor is dat
de gemiddelde 18 tot 23-jarige nog niet is uitontwikkeld. Een pedagogische afdoening zou volgens hen daarom passend zijn voor alle
jongvolwassenen. Er zijn evenwel ook partijen die van oordeel zijn dat er
voor jongvolwassenen voldoende afdoeningen voorhanden zijn die
beantwoorden aan de behoefte aan maatwerk.
De verschillende perspectieven dwingen tot een keuze. De doelgroep die
mogelijk baat zou kunnen hebben bij de pedagogische Halt-afdoening kan
niet worden geselecteerd op basis van de informatie die ten tijde van de
Halt-verwijzing beschikbaar is. Tegelijkertijd past de doelgroep waarvoor
onder een deel van de experts draagvlak is (alle jongvolwassenen van
18 tot 23 jaar) niet in de wetssystematiek.
De behoefte aan maatwerk is gerelateerd aan het bieden van een
pedagogische interventie, het voorkomen van justitiële documentatie en
aandacht voor herstel van de schade van en excuses aan het slachtoffer.
Deze aspecten vragen evenwel niet noodzakelijkerwijs om de openstelling
van de Halt-afdoening voor jongvolwassenen. Ik ga daar puntsgewijs op
in. Daarbij stel ik voorop dat jongvolwassenen in het algemeen meer
verantwoordelijk kunnen en mogen worden gehouden voor hun daden
dan minderjarigen.
Pedagogische interventie
De Halt-afdoening is een pedagogische afdoening, waarbij ouders een
belangrijke rol spelen. Bij de doelgroep jongvolwassenen is de pedagogische meerwaarde van de Halt-afdoening beperkt omdat hun leefwereld
en de rol en betrokkenheid van ouders anders is dan bij minderjarigen. De
inzet van een meer pedagogische afdoening dan een boete of lichte
taakstraf heeft daarnaast voor first offenders van lichte delicten in de
leeftijd van 18 tot 23 jaar weinig toegevoegde waarde voor recidivevermindering. De zogenaamde age-crimecurve laat immers zien dat
delinquent gedrag in de meeste gevallen een piek bereikt in de adolescentie (tussen de 15–19 jaar), en afneemt vanaf 20 jaar.5 Wanneer een
jongvolwassenen pas op of net na de piek van de crimecurve voor het
eerst met justitie in aanraking komt terzake van een licht delict is het
recidiverisico over het algemeen erg laag.

5

Loeber, R., & Farrington, D. P. (Eds.). (2012). From juvenile delinquency to adult crime:
Criminal careers, justice policy, and prevention. Oxford: Oxford University Press.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 741, nr. 87

4

Justitiële documentatie
In de maatschappij bestaat veelal het beeld dat jongeren met justitiële
documentatie grote moeite hebben om een verklaring omtrent gedrag
(VOG) te krijgen en daardoor moeilijk aan een baan komen. Dit beeld is
niet correct omdat slechts 0,12% van de VOG-aanvragen onder jongeren
tot 23 jaar wordt geweigerd.6 De weigeringen hadden betrekking op
(meerdere) delicten, denk hierbij aan geweldsdelicten of vermogensdelicten. Er wordt door de dienst Justis veel geïnvesteerd in voorlichting en
informatievoorziening over de VOG. Desondanks blijkt de beeldvorming
over de VOG hardnekkig. Daarom wordt de communicatie over de VOG
dit jaar (2022) geëvalueerd door een extern bureau.
Aandacht voor slachtoffer
In iedere strafzaak is het van belang dat er aandacht is voor het slachtoffer. De mate waarin, zou niet afhankelijk mogen zijn van het soort
afdoening of de leeftijd van de dader. De behoefte aan maatwerk op dit
punt vat ik op als een belangrijk signaal. Samen met de ketenpartners zal
ik daarom nagegaan of aandacht voor het slachtoffer in de bestaande
afdoeningen uit het jeugdstrafrecht versteviging behoeft.
Alternatieve afdoeningen
De reprimande voor volwassenen biedt de mogelijkheid maatwerk te
bieden als gelet op persoonlijke omstandigheden justitiële interventie niet
passend is. Is het delict daarvoor te zwaar dan past een boete of lichte
taakstraf.
Bovenstaande in acht genomen heb ik besloten de Halt-afdoening op dit
moment niet open te stellen voor jongvolwassenen.
Voortgang JJI’s
Werving extra personeel
In het commissiedebat Justitiële jeugd van 17 maart jl. (Kamerstuk 24 587,
nr. 830) vroeg het lid Van Nispen uw Kamer voor de zomer te informeren
over de resultaten van de inspanning van DJI ten aanzien van de werving
van extra personeel voor de justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s).
Deze werving is voortvarend opgepakt en is een continu proces. In de
eerste week van juni is een nieuwe landelijke wervingscampagne gestart
met daarbij een website over werken bij DJI (www.werkenbijdji.nl). Op dit
moment zijn 28 nieuwe medewerkers aangenomen en 123 kandidaten in
procedure na briefselectie. Inmiddels draaien diverse groepen, inclusief
landelijke bestemmingen, in de JJI’s met een derde lijn (derde groepsleider) op de groep, maar dit is zeker nog geen stabiel beeld.
Ondanks dit resultaat hebben de inspanningen voor de werving tot zover
nog niet opgeleverd wat ik had gehoopt. De werving levert boven
verwachting veel reacties op maar het merendeel van de kandidaten valt
af. Dit heeft diverse redenen. Zo trekken kandidaten zich terug of worden
tijdens de sollicitatieprocedure niet geschikt bevonden. De kwaliteitseisen
blijven namelijk een voorwaarde voor dit belangrijke werk. Naast de
tegenvallende werving van nieuw personeel, ziet DJI dat voor het normale
verloop van medewerkers de vervanging en werving complex is. Om deze
reden wordt er nog steeds veel ingezet op inhuur. Daarbij blijft de werving
een continue en lerend proces. Op basis van eerdere ervaringen en
6

Bron: Dienst Justis, jaarcijfers 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 741, nr. 87

5

resultaten wordt de werving doorontwikkeld en wordt bijvoorbeeld naast
de bovengenoemde landelijke campagne, ingezet op werving in de regio.
De inspecties worden door DJI actief geïnformeerd over de personele
ontwikkelingen, ook met oog op de naderende zomervakantie met minder
personeel, en de gevolgen ervan voor de groepen. Er wordt nagedacht
over een alternatieve invulling van een deel van het dagprogramma op de
kamer, passend in het pedagogisch leefklimaat. Veiligheid van personeel,
jongeren en bezoekers staan daarbij altijd voorop.
Brief CvT Rijks JJI Horsterveen
Tot slot ga ik nog in op de brief van de Commissie van Toezicht (CvT) bij
de Rijks JJI Horsterveen van 1 juni 2022. Deze is in afschrift onder meer
aan uw Kamer gezonden. Het doel van de brief was te informeren over de
risico’s die volgens de CvT zijn genomen door het openen van een Rijks
JJI terwijl niet aan de randvoorwaarden was voldaan. De CvT vindt dat bij
de opening het onderwijs nog niet op orde was, er nog geen of onvoldoende sport- en recreatievoorzieningen beschikbaar waren voor
jongeren en dat er onvoldoende deskundig en gemotiveerd personeel
beschikbaar was.
Ik herken de geschetste opstartproblemen. Tegelijkertijd zijn enige
opstartproblemen bij het openen van een nieuwe inrichting, zeker met een
bijzonder krappe arbeidsmarkt, niet helemaal te voorkomen.
Zoals eerder aangegeven is voor gefaseerde ingebruikname van Rijks JJI
Horsterveen gekozen omdat het opstarten van een dergelijke voorziening
en bijbehorende werving tijd vergt. Pas als het lukte om een team te
werven, werd een nieuwe leefgroep geopend. De vierde leefgroep is in
juni 2022 geopend, waardoor 32 van in totaal 40 beoogde plekken nu
operationeel zijn. Verder waren er opstartproblemen bij de sport- en
recreatieactiviteiten. Op de binnenplaats bleek de ondergrond aanvankelijk niet geschikt te zijn voor sporten. Deze ondergrond is inmiddels
aangepast, waardoor er op de binnenplaats gesport kan worden. Ook is er
binnen de locatie een fitnesszaal ingericht waar de jongeren kunnen
trainen zodat er zowel binnen als buiten voldoende mogelijkheden zijn.
Het onderwijs kende een langere aanlooptijd dan gewenst, omdat het
vinden van voldoende onderwijspersoneel langer duurde dan gehoopt.
Als alternatief voerde de stichting Young in Prison een educatief
programma uit. Inmiddels wordt er regulier onderwijs verzorgd. Als
laatste uit de CvT zorgen over de personele bezetting. Zoals hierboven
beschreven blijft het werven en behouden van personeel hoog op de
agenda staan.
Ik ben blij dat de CvT in de brief benoemt dat de afgelopen periode
verbeteringen zijn geboekt. Dat herken ik ook. Met een ervaren managementteam en een combinatie van ervaren en nieuwe medewerkers is heel
hard gewerkt. Ondanks de opstartproblemen worden de positieve effecten
van de opening van Rijks JJI Horsterveen zichtbaar. DJI heeft geconstateerd dat de uitbreiding van de capaciteit een gunstig effect heeft gehad
op de bezetting van de JJI’s. Het gemiddelde bezettingspercentage is
gedaald en het gebruik van overbedden verminderd. Er wordt ook veel
minder plaatsingsdruk ervaren.
Dit geeft mij het vertrouwen dat we op de goede weg zijn en dat het van
belang is de ingezette weg te vervolgen. Werving en behoud van
personeel blijft daarbij de hoogste prioriteit.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 741, nr. 87

6