Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 642

Wijziging van onder meer de Wet op het
voortgezet onderwijs en de Wet voortgezet
onderwijs BES in verband met modernisering
van de bepalingen over voorzieningenplanning

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 29 september 2016 en het nader rapport d.d.
20 december 2016, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris
van Economische Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 30 juni 2016, no. 2016001160, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Economische
Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van onder
meer de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet voortgezet onderwijs
BES in verband met modernisering van de bepalingen over voorzieningenplanning, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe een aantal technische en licht beleidsmatige
verbeteringen aan te brengen in de regeling inzake de voorzieningenplanning in de Wet voortgezet onderwijs en deze regeling tevens
moderner, inzichtelijker en beter leesbaar te maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht een nadere motivering van het
voorstel aangewezen op het punt van de regionale samenwerking en de
wijzigingen van de BES-onderwijswetgeving. Tevens adviseert zij het
begrip «verlangde richting» in het wetsvoorstel nader af te bakenen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 juni 2016,
nr. 2016001160, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
1

kst-34642-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

1

Dit advies, gedateerd 29 september 2016, no. W05.16.0165/I, bied ik U
hierbij aan.
De Raad van State geeft u in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met zijn opmerkingen
rekening is gehouden. Op deze opmerkingen ga ik in het navolgende in.
1. Regionale samenwerking
Kern van de in 2008 ingevoerde regeling van de voorzieningenplanning is
dat besturen van scholen voor voortgezet onderwijs (vo-besturen)
regionaal samenwerken en een voorzieningenaanbod vormen dat aansluit
bij de vraag naar onderwijs. Daarbij ligt de verantwoordelijkheid voor de
afstemming tussen vraag en aanbod grotendeels bij de samenwerkende
schoolbesturen in de regio, in de vorm van een regionaal plan onderwijsvoorzieningen (RPO). Binnen die regio’s vindt ook het wettelijk voorgeschreven op overeenstemming gerichte overleg plaats met gemeenten en
provincies. Van belang is in dit verband dat de keuze van de te vormen
regio vrij is, zolang het een gebied betreft van één of meer gemeenten die
aan elkaar grenzen.2 Dit houdt in dat een regio tevens provinciegrensoverstijgend kan zijn.
De Afdeling merkt allereerst op dat het wetsvoorstel op dit punt geen
verandering aanbrengt in de reeds bestaande situatie. Uit de evaluatie
blijkt dat de regiovorming heeft geleid tot een variatie aan regio’s met
opmerkelijke verschillen in omvang. Verder laat de evaluatie zien dat een
aantal schoolbesturen – om uiteenlopende redenen – niet betrokken is bij
de totstandkoming van een RPO. Hetzelfde geldt voor gemeenten en
provincies. Naar aanleiding hiervan heeft de regering toegezegd overleg
te voeren met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de
Vereniging van scholen in het voortgezet onderwijs (VO-raad) om te
onderzoeken of er op dit punt aanpassingen nodig zijn of dat kan worden
volstaan met afspraken over de uitvoering.3 Daarbij zou ook aan de orde
komen of de provincie nog een rol zou moeten hebben.
Het valt de Afdeling op dat de toelichting hieraan geen aandacht schenkt.
Zij wijst er in dit verband op dat de recente decentralisaties in het sociaal
domein in veel gevallen hebben geleid tot de vorming van regio’s om de
overgedragen taken en verantwoordelijkheden adequaat te kunnen
uitoefenen. Daarbij wordt de samenhang met andere beleidsterreinen,
waaronder op onderdelen het onderwijs, nadrukkelijk nagestreefd om de
integrale aanpak van problemen te bevorderen.4 Gelet daarop ligt het in
de rede de regiovorming rond onderwijsvoorzieningen mede vanuit dit
perspectief te beschouwen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande nader in te
gaan.
1. Regionale samenwerking
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over het feit dat in de
toelichting geen aandacht wordt geschonken aan de rol van gemeenten
en provincies bij de totstandkoming van een RPO en het daarover
2

Zie voor nadere randvoorwaarden van het te vormen samenwerkingsverband artikel 72, eerste
lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en het voorgestelde artikel 74, eerste lid,
WVO.
3
Kamerstukken II 2012/13, 33 630, nr. 2.
4
Zie in dit verband de brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van
20 juni 2014 over de Jeugdzorg (Kamerstukken II 2013/14, 31 839, nr. 392, blz. 1–2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

2

toegezegde overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de
Vereniging van scholen in het voortgezet onderwijs (VO-raad), is hierover
een passage opgenomen in het algemeen deel van de memorie van
toelichting onder het kopje Wetsevaluatie in 2013. Deze passage komt er
in het kort op neer dat uit dat overleg niet is gebleken dat de regelgeving
over de rol van gemeenten en provincies zou moeten worden aangepast.
Tevens is in dat overleg naar voren gekomen dat verwacht wordt dat de
rol van gemeenten – en de betrokkenheid daarbij van de VO-raad – groter
zal worden waar het de onderwijshuisvesting en de leerlingendaling
betreft. Vanwege dat laatste onderwerp blijkt nu al dat waar dat aan de
orde is ook de rol van de provincie groter wordt.
Uit de evaluatie zijn geen zodanige knelpunten gebleken op het punt van
de wijze waarop de regiovorming tot stand komt, dat dit tot wijziging van
de regelgeving daarover aanleiding geeft.
De door de Raad in zijn voetnoot 3 aangehaalde brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over de Jeugdzorg heeft
betrekking op de zorg voor individuele kinderen. Er wordt inderdaad
gestreefd naar een integrale aanpak van de problemen van deze kinderen,
waar ook de vertegenwoordigers van het onderwijs dat deze kinderen
volgen bij betrokken zijn. De aanpak van die problematiek vindt plaats
binnen het kader van het passend onderwijs, waar eveneens sprake is van
regio’s. Die regio’s zijn vastgesteld bij ministeriële regeling (Regeling
regio-indeling samenwerkingsverbanden passend onderwijs PO en VO).
Over die regiovorming is tevoren veel overleg gevoerd en dat heeft ertoe
geleid dat daarbij zo veel mogelijk is aangesloten bij de regio’s die worden
gekozen voor samenwerking op het terrein van jeugdzorg en «werken
naar vermogen».
In een RPO gaat het echter om de planning van onderwijsvoorzieningen
voor alle kinderen, voor groepen van leerlingen in de diverse schoolsoorten binnen het voortgezet onderwijs en dus niet voor individuele
leerlingen. Het betreft hier derhalve een geheel andere reikwijdte dan de
problematiek in de aangehaalde brief. Ik zie dan ook geen noodzaak om
de regiovorming rond onderwijsvoorzieningen in het algemeen mede
vanuit het perspectief van de integrale aanpak van problemen van
individuele kinderen te beschouwen.
2. Verlangde richting
In de voorgestelde regeling van de voorzieningenplanning in het
voortgezet onderwijs wordt het begrip «de verlangde richting» (de
godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag) van het betreffende
bijzonder onderwijs gehandhaafd.5 De Afdeling bestuursrechtspraak heeft
geoordeeld dat nieuwe scholen of scholengemeenschappen die uitgaan
van meerdere richtingen voor bekostiging in aanmerking komen en dat de
leerlingpotentiëlen van deze richtingen bij elkaar kunnen worden opgeteld
om aan de stichtingsnorm te voldoen.6 De consequentie van deze
jurisprudentie is, dat bijzondere scholen in het voortgezet onderwijs thans
voor bekostiging in aanmerking gebracht kunnen worden op grond van
prognoses die gebaseerd zijn op een niet gelimiteerd aantal aan in de
statuten opgesomde richtingen. Het wetsvoorstel laat bedoelde zinsnede
ongewijzigd, zodat die consequentie gehandhaafd blijft.

5
6

Artikel 67, tweede en derde lid.
Aldus onder meer ABRvS 21 augustus 2013, nr. 201300581/1/A2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

3

Zolang in de Wet op het voortgezet onderwijs het richtingbegrip als
uitgangspunt wordt gehanteerd, is een voldoende duidelijke afbakening
van het begrip «verlangde richting» noodzakelijk. Met dit uitgangspunt is
niet verenigbaar de mogelijkheid van een ongelimiteerde samenvoeging
van alle denkbare richtingen, om aldus aan de door de in het kader van de
stichtingsnorm vereiste prognoses voor de verlangde schoolsoort te
voldoen. Daarmee wordt immers ten koste van andere scholen schoolstichting door middel van een louter strategisch gebruik van het richtingbegrip gefaciliteerd, en wordt het vereiste dat sprake moet zijn van een
richting in de zin van een «geestelijke stroming die zich in een binnen
Nederland waarneembare beweging openbaart en ook op andere
terreinen van het leven doorwerkt»7 uitgehold.
Gelet hierop adviseert de Afdeling de voorgestelde regeling van de
voorzieningenplanning in het voortgezet onderwijs, mede met het oog op
een evenwichtige spreiding van onderwijsvoorzieningen, aan te passen in
die zin dat het begrip «verlangde richting» nader wordt afgebakend.
2. Verlangde richting
Het advies van de Raad om de uitholling van het richtingenbegrip een halt
toe te roepen wordt in essentie overgenomen. De door de Raad geadviseerde afbakening van het richtingbegrip is met het oog op de constitutionele neutraliteit niet zonder meer mogelijk. Een rol voor de Minister bij
de definiëring van wat «richting» is voor de bekostiging roept ernstige en
principiële bezwaren op, zo betogen de hoogleraren onderwijsrecht in hun
rapport Vrijheid van stichting uit 2011.8 Het betreft een rol op een terrein
waarvoor vanouds de opvatting geldt dat de overheid het niet dan met
uiterste terughoudendheid doet. Vervolgens citeren de hoogleraren Dirk
Bos, de voorzitter van de Pacificatiecommissie, uit 1905:
«Niemand zal zoo onredelijk mogen zijn om door staatsambtenaren een
oordeel te laten vellen over de paedagogische strekking, het karakter, de
godsdienstige kleur eener bijzondere school. Op dat punt blijft en blijve de
overheid zich onbevoegd verklaren.»9
Om toch zo veel mogelijk tegemoet te kunnen komen aan de bezwaren
van de Afdeling advisering van de Raad van State tegen de formulering
«de verlangde richting» in combinatie met de invulling daarvan via de
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State, heb ik gezocht naar een alternatief dat recht doet aan de essentie
van het betoog van de Raad. Dit heeft geleid tot een uitbreiding van het
tweede lid van zowel het voorgestelde artikel 67 van de Wet op het
voortgezet onderwijs als het voorgestelde artikel 123 van de Wet
voortgezet onderwijs BES.
In de Wet op het primair onderwijs wordt hetzelfde begrip «richting»
gebruikt als in de Wet op het voortgezet onderwijs. Dat wordt daar al vele
jaren geïnterpreteerd als «een of meer richtingen». Dat heeft in 2013
geleid tot de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State, waarbij ook voor de Wet op het voortgezet onderwijs die
interpretatie is toegestaan. Nu naar aanleiding van het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State de Wet op het voortgezet
onderwijs en de Wet voortgezet onderwijs BES op dit punt worden
7

ABRvS 11 februari 1997, AB 1998, 28.
P.W.A. Huisman, M.T.A.B. Laemers, D.Mentink, P.J.J. Zoontjens, Vrijheid van stichting, Over de
mogelijkheden en consequenties van een moderne interpretatie van de vrijheid van richting bij
de stichting van bijzondere scholen, Rotterdam/Amsterdam/Schoonhoven/Tilburg, 14 juni 2011,
blz. 39/40.
9
D. Bos, De vrijmaking van het onderwijs, De Gids 1905, blz. 493.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

4

aangepast, is de reikwijdte van het wetsvoorstel uitgebreid. De Wet op het
primair onderwijs en de Wet primair onderwijs BES worden op eenzelfde
manier aangepast als de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet
voortgezet onderwijs BES.
Met de voorgestelde wijzigingen wordt niet langer aangegeven dat het
moet gaan om «de verlangde richting», maar wordt duidelijk gemaakt dat
het ook kan gaan om een combinatie van richtingen. Daar wordt echter
aan toegevoegd dat alle richtingen binnen die combinatie moeten zijn
opgenomen in de statuten van de aanvrager (stichting of vereniging) en
dat ook in de statuten voorzieningen moeten worden opgenomen ter
waarborging van het incorporeren van de desbetreffende richtingen in het
onderwijs van de school.
Het moet daarnaast ook gaan om een combinatie van richtingen die een
zekere mate van geworteldheid kent in de samenleving. Daarvan is met
name sprake als in het primair onderwijs voor 1 augustus 2017 scholen
zijn gesticht met eenzelfde combinatie. In het primair onderwijs gaat het
dan om combinaties van richtingen binnen het christendom (zoals
protestants-christelijk met rooms-katholiek), binnen het hindoeïsme
(hindoe-algemeen met hindoe-janmavidisch en/of hindoe-karmavidisch)
of binnen de islam (liberaal islamitisch met orthodox islamitisch).
Mocht er een school met een ten opzichte van het primair onderwijs
nieuwe combinatie van richtingen worden aangevraagd, dan zal eerst
advies worden gevraagd aan de Onderwijsraad, net zoals dat nu al het
geval is bij een nieuwe (enkelvoudige) richting. De Onderwijsraad beziet
daarbij in de toekomst of er sprake is van een combinatie van richtingen
in de zin van een «geestelijke stroming die zich in een binnen Nederland
waarneembare beweging openbaart en ook op andere terreinen van het
leven doorwerkt».10
Tot slot wordt geregeld dat na de start van de school minimaal 5 jaar de
bepalingen met alle richtingen van de combinatie zoals vermeld bij de
aanvraag, ook in de statuten moeten blijven staan. Uitbreiden met meer
richtingen is in die periode wel toegestaan (zie ook de voorgestelde
artikelen 71, derde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs en 126,
derde lid, Wet voortgezet onderwijs BES), het schrappen van richtingen is
niet toegestaan.
Op deze wijze wordt beoogd de ongelimiteerde samenvoeging van alle
denkbare richtingen alleen om aan de in het kader van de stichtingsnorm
vereiste prognoses voor de verlangde schoolsoort(en) te voldoen, en
daarmee ook de door de Raad gesignaleerde uitholling van het begrip
«richting» als ook het risico op het bekostigen van een niet levensvatbare
school, te beperken.
Een en ander heeft eveneens geleid tot een extra passage in het algemeen
deel van de memorie van toelichting, daar waar wordt ingegaan op de
relatie met het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen. Dat
wetsvoorstel is opgesteld naar aanleiding van het advies van de Onderwijsraad «Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief».11 De
Onderwijsraad heeft daarin de maatschappelijke wens voor vergroting
van de diversiteit van het onderwijsaanbod en voor mogelijkheden tot
vernieuwing gesignaleerd. Het doel van dat wetsvoorstel is om meer recht
te doen aan de grondwettelijke vrijheid van onderwijs opdat er scholen
kunnen starten die aantoonbaar aansluiten bij de behoefte van ouders en
10
11

ABRvS 11 februari 1997, AB 1998, 28.
Onderwijsraad, Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief, Den Haag: 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

5

leerlingen, mits ze van goede kwaliteit zijn. In dat wetsvoorstel is het niet
meer alleen mogelijk een school op grond van een bepaalde geloofs- of
levensovertuiging voor bekostiging in aanmerking te brengen, maar ook
een school op grond van een bepaalde pedagogische of andersoortige
grondslag.
Het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen houdt een nieuwe
systematiek van voorzieningenplanning voor zowel het primair onderwijs
als het voortgezet onderwijs in.
Dit wetsvoorstel beoogt de werking van de huidige systematiek van
voorzieningenplanning – waarbij het richtingbegrip nog uitgangspunt is –
te verbeteren.
3. Wijziging met betrekking tot Caribisch Nederland
De wijzigingen die het wetsvoorstel aanbrengt in de Wet voortgezet
onderwijs BES komen grotendeels overeen met de voorgestelde
wijzigingen in de Wet op het voortgezet onderwijs. In de toelichting wordt
gewezen op het uitgangspunt dat wijzigingen in de Europees-Nederlandse
onderwijswetten ook in Caribisch Nederland worden voorgesteld, tenzij
de specifieke situatie op de eilanden zich tegen een voorgenomen
wijziging verzet. Vervolgens wordt gesteld dat er in dit geval geen
aanleiding is voor afwijking van dit uitgangspunt.12
De Afdeling wijst erop dat in dezelfde paragraaf van de toelichting een
aantal – met de schaal van Caribisch Nederland samenhangende –
verschillen wordt genoemd met betrekking tot de voorzieningenplanning.
Dit heeft in 2011 ook geleid tot een deels andere, vereenvoudigde
systematiek, gelet op het feit dat er in Caribisch Nederland maar één
school voor voortgezet onderwijs is per openbaar lichaam.13
Gelet hierop is de noodzaak om de BES-wetgeving op dit punt aan te
passen niet overtuigend aangetoond.14 Daarbij merkt de Afdeling op dat
het voor de BES van belang is dat onderwijsinstellingen voldoende
omvang hebben om qua voorzieningen goed op peil te zijn. Versnippering
in het voortgezet onderwijs kan het benodigde voorzieningenniveau
aantasten.
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de noodzaak van de
voorgestelde wijzigingen van de BES-onderwijswetgeving alsnog dragend
te motiveren. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij het wetsvoorstel op
dit punt aan te passen.
3. Wijziging met betrekking tot Caribisch Nederland
De regelgeving voor Caribisch Nederland wordt in de onderwijswetten
BES waar mogelijk geharmoniseerd met de regelgeving voor Europees
Nederland en waar nodig wordt afgeweken. Dat is ook het geval bij de
regelgeving over de voorzieningenplanning in het voortgezet onderwijs.

12

Paragraaf 4 van de toelichting.
Gewezen wordt op andere stichtingsnormen, het ontbreken van onderscheid tussen tijdelijke
en permanente nevenvestigingen en het verschil in beleid ten aanzien van de nevenvestigingen.
14
Ook de summiere opmerkingen in de artikelsgewijze toelichting op dit punt zijn niet toereikend
om de doorvoering van Nederlandse regels in Caribisch Nederland te kunnen rechtvaardigen.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

6

In 2011 is een regeling tot stand gekomen voor Caribisch Nederland die
grotendeels identiek is en slechts op een aantal punten anders is dan de
sinds 1 augustus 2008 voor Europees Nederland geldende regeling. Die
afwijkingen hebben vooral te maken met de andere schaal. Zo zijn er
bijvoorbeeld geen bepalingen over de regionale samenwerking, er is
immers maar 1 school per openbaar lichaam. Ook zijn er andere
stichtings- en opheffingsnormen, die voor Caribisch Nederland overigens
niet in de WVO BES, maar in de Regeling voorzieningenplanning VO BES
zijn opgenomen.
Nu voor Europees Nederland alle regels in de WVO over de voorzieningenplanning volledig worden herschreven en opnieuw ingedeeld, gebeurt
dat ook voor Caribisch Nederland. Er is geen reden de wetteksten nu
volledig uit elkaar te laten lopen. Het uitgangspunt is nog altijd: harmonisatie waar mogelijk en afwijking waar nodig. Dat heeft geleid tot de
wijzigingen van de WVO BES zoals opgenomen in het wetsvoorstel,
waarbij net als in 2011 onder meer rekening is gehouden met de
kleinschaligheid en met het belang dat de instellingen voldoende omvang
hebben om qua voorzieningen goed op peil te blijven, terwijl het
anderzijds niet volledig onmogelijk moet worden gemaakt een nieuwe
school te stichten.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over de voorgestelde
wijziging van de WVO BES is paragraaf 4 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting aangevuld.
4. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
4. Redactionele bijlage
De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend vice-president van de Raad van State,
J.G.C. Wiebenga
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Economische Zaken,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

7

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W05.16.0165/I
− De wijzigingsopdracht van artikel I, onderdeel D en onderdeel E onder
2 aanpassen nu artikel 10b, tiende lid, onderdeel b geen verwijzing
naar artikel 72 kent.
− De wijzigingsopdracht van artikel I, onderdeel N, onder 2 aanpassen nu
artikel 77, derde lid, geen verwijzing naar artikel 73 kent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 642, nr. 4

8