Position paper van Gustaaf Biezeveld/voormalig milieuofficier van justitie en voormalig bijzonder hoogleraar
milieurecht voor rondetafelgesprek over granuliet in Maasplassen op 9 maart 2020 (vaste commissie I&W)
Dit stuk is gebaseerd op door de Zembla-redactie verstrekte informatie.
Kern van de zaak:
1. Het bedrijf Granuliet Import Benelux B.V. (GIB), onderdeel van het concern Bontrup B.V., maakt uit graniet
grondstoffen voor o.a. de wegen- en spoorwegbouw.
2. Bij de productie komt afval vrij: granulietafval. Dit wordt, in afwachting van definitieve verwijdering, opgeslagen
op het bedrijfsterrein aan de Amerikahaven te Amsterdam. In de milieuvergunning van het bedrijf zijn grenzen
gesteld aan de hoeveelheid granuliet die tijdelijk mag worden opgeslagen.
Bij overschrijding van die grenzen loopt het bedrijf verschillende risico’s:
(1) ingrijpen door de bevoegde handhavingsautoriteit, met mogelijk een forse dwangsom om het bedrijf te
dwingen de overtreding van de vergunning ongedaan te maken door afvoer van het teveel aan granuliet; zo’n
dwangsom kan hoog oplopen tot wel duizenden euro’s per dag; eventueel in combinatie met strafrechtelijk
optreden;
(2) al dan niet gedwongen door de overheid, moet de productie worden gestaakt omdat vrijkomend
granulietafval niet meer kan worden opgeslagen. Met mogelijk gevolgen voor de wegenbouw.
3. De (te) grote hoeveelheid granulietafval die op het terrein was opgeslagen, doet vermoeden dat het bedrijf het
afval niet kwijt kon – bijv. omdat niemand het wilde hebben – of terugdeinsde voor de kosten van reguliere
verwijdering, zoals afgeven aan een stortplaats. Uit de casus blijkt dat GIB maar één oplossing zag: het ministerie
van I&W zo ver te krijgen dat het toestemming gaf voor het storten van granulietafval in een verondiepingsplas.
In het belang van de continuïteit van de wegenbouw.
Is granulietafval grond?
4. Om van het granulietafval af te komen, deed het bedrijf in 2018 een melding bij RWS, directie Oost om toestemming te krijgen om dit als grond te mogen storten in een verondiepingsplas (niet: Over de Maas). Die toestemming kreeg het niet omdat granuliet volgens RWS niet voldoet aan de kenmerken van grond zoals die in het
Besluit bodemkwaliteit waren vastgelegd: “Grond: vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een
maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze
in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind
met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter.”
5. Toetsing van granuliet(afval) aan de definitie van grond wijst uit dat het niet voldoet aan de elementen ‘bestaat
uit (..) organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden
aangetroffen’. Met andere woorden: granuliet(afval) is voor de Nederlandse situatie bodemvreemd materiaal.
Uit informatie waarover Zembla beschikt, blijkt dat in de zomer van 2019 ook het Implementatieteam Besluit
bodemkwaliteit van oordeel was dat granuliet niet als grond kan worden beschouwd.
6. Het valt op dat de ministers in hun brief van 5 maart volledig voorbijgaan aan de definitie van grond in het Besluit
bodemkwaliteit en aan de vraag of granuliet(afval) hieraan voldoet. Zorgvuldige toetsing aan de regelgeving is
toch het eerste dat de betrokken ministers hadden behoren te laten doen. In onze rechtsstaat is het recht immers het primaire kader waarbinnen ministers en ambtenaren behoren te werken en af te wegen. Als de
ministers die zorgvuldige toetsing wel hadden laten doen, hadden zij volgens mij redelijkerwijs niet tot de
conclusie kunnen komen dat granuliet(afval) kan worden beschouwd als grond.
7. GIB beroept zich op een productcertificaat voor het product granuliet, dat is afgegeven door SGS INTRON
Certificatie op basis van Beoordelingsrichtlijn (BRL) 9321 voor Industriezand en (gebroken) grind.
In deze BRL staat dat het toepassingsgebied industriezand en/of gebroken industriegrind is bedoeld om te
worden toegepast als grond binnen het generieke kader van het Besluit bodemkwaliteit.
Maar: dit productcertificaat deugt niet, want BRL 9321 is niet van toepassing op “steenslag afkomstig van
gesteente’ (dit staat met zoveel woorden in § 1.2 van de BRL). Omdat granuliet steenslag afkomstig is van de
gesteenten graniet en kwartsiet, valt het buiten het toepassingsgebied van deze BRL. Dit heeft als consequentie
dat granuliet niet met een beroep op BRL 9321 en op het hierop gebaseerde productcertificaat als grond kan
worden aangemerkt. GIB wist dit ook.
1

Ruim een jaar vóór de opheffing van VROM is, vermoedelijk op verzoek van GIB, een poging ondernomen om
BRL 9321 zo aan te passen dat ook op granuliet als grond hieronder zou vallen. Dit is niet doorgegaan omdat
volgens de Toetsingscommissie Bodemkwaliteit de voorgestelde aanpassing niet in overeenstemming was met
het Besluit Bodemkwaliteit. Het is aannemelijk dat GIB hiervan op de hoogte werd gesteld. Derhalve mag
worden aangenomen dat GIB op z’n minst al vanaf ca. 2010 wist dat het bedrijf het op BRL 9321 gebaseerde
productcertificaat voor granuliet niet kon en mocht gebruiken, omdat deze BRL niet op granuliet van
toepassing was. Ook één of meer medewerkers van Water en Bodem, die voorheen werkten op de directie
Bodem van het voormalige Directoraat-Generaal Milieubeheer (VROM), zijn er hoogstwaarschijnlijk al geruime
tijd van op de hoogte dat de Toetsingscommissie Bodemkwaliteit granuliet niet als grond beschouwde en dat
het productcertificaat van GIB voor granuliet als grond niet geldig was.
8. In 2015 heeft SGS Intron op verzoek van GIB de (ontwerp) BRL 9344:”De milieuhygiënische kwaliteit van fractie
<500 μm vrijkomend bij de bewerking van primaire steenachtige materialen” ingediend bij het ministerie voor
opname in de Regeling bodemkwaliteit (Rbk). De bedoeling was dat op basis van deze BRL een erkende
kwaliteitsverklaring (productcertificaat) voor granuliet als grond zou worden afgegeven. Ook deze (ontwerp) BRL
stuitte om dezelfde reden op verzet van de Toetsingscommissie. Het valt op dat in de brief van de ministers
hierover niets staat.
9. Met de afwijzing van de (ontwerp) BRL 9344 werd GIB voor de tweede keer duidelijk gemaakt dat er geen
juridische basis was voor een productcertificaat voor granuliet als grond. Desondanks is het bedrijf het op BRL
9321 gebaseerde productcertificaat (afgegeven door SGS), dat van nul en generlei waarde was, blijven gebruiken
tegenover RWS en mogelijk ook andere instanties. Hiermee heeft GIB zich vermoedelijk schuldig gemaakt aan
opzettelijk gebruik maken van een vals document; dit is een ernstig misdrijf (art. 225, tweede lid, Wetboek van
Strafrecht). Niet alleen topambtenaren van het ministerie, maar ook Halbe Zijlstra zijn door de heer Bontrup
(directeur van GIB) misleid. De heer Zijlstra heeft namelijk tegenover Zembla verklaard dat hij van de heer
Bontrup had gehoord dat GIB beschikte over een productcertificaat. GIB heeft trouwens ook veel betrokkenen
op het verkeerde been gezet door over granuliet(afval) te spreken als ‘Noordse leem’.
10. De ministers wijzen, ter onderbouwing van hun standpunt dat granuliet grond is, er in hun brief op dat
granuliet al vele malen als grond in Nederland en elders is toegepast. In de bijgevoegde lijst van toepassingen
staan slechts twee gevallen van verondieping. Verreweg de meeste gevallen waarin granuliet is toegepast, lijkt
het te gaan om toepassing als bouwstof in een werk, niet om het storten van granulietafval.
Conclusie: granuliet(afval) is geen grond en dit wist GIB.
Wat is granuliet(afval) dan wel?
11. Nu granuliet(afval) geen grond is, blijven er twee mogelijkheden over: bouwstof of afval?
Na de eerste weigering van de gevraagde toestemming (door RWS/regio Oost) heeft RWS het bedrijf aangeraden
om mogelijkheden voor nuttige toepassing van granuliet(afval) als bouwstof te onderzoeken. Wist de betrokken
ambtenaar misschien dat het productcertificaat voor granuliet als grond niet geldig was? Of die raad is
opgevolgd en, zo ja, wat dat heeft opgeleverd, is niet bekend. In het najaar van 2019 was de situatie echter zo
dat er op het bedrijfsterrein veel te veel granuliet lag. Met andere woorden: het bedrijf kon geen afnemer voor
nuttige toepassing vinden, zodat het zich ervan moest en wilde ontdoen. Hiermee werd het een afvalstof.
Verwijdering ervan op legale wijze, bijvoorbeeld door het storten op een stortplaats of het per schip
terugbrengen naar een land waar het graniet/kwartsiet vandaan kwam (Noorwegen en Schotland), zou het
bedrijf veel geld kosten.
Conclusie: het granulietafval op het terrein van GIB moet als afvalstof worden beschouwd en behandeld.
Hoe de ambtelijke top van het ministerie omging met de regelgeving
12. Het is aannemelijk dat, om GIB hoge kosten voor legale verwijdering van het granietafval te besparen, de
directeur van het bedrijf, de heer Bontrup, een bestuurder van Volker Wessels, oud-Kamerlid en -minister Halbe
Zijlstra, benaderde met het verzoek om zich, via zijn contacten bij de top van het ministerie van I&W, ervoor in
te spannen dat granuliet toch als grond werd aangemerkt, opdat het in een verondiepingsplas kon worden
gestort. Het belang van de wegenbouw voerde de heer Bontrup waarschijnlijk als reden aan. De heer Zijlstra en
2

Bontrup hebben vervolgens met de ambtelijke top van het ministerie gesproken. Met als resultaat dat de twee
verantwoordelijke directeuren-generaal, mw. Blom (DgRWS) en dhr. Heij (dgWater en Milieu) met elkaar in
gesprek gingen over het probleem van Bontrup/Graniet Import Benelux.
13. Dit leidde ertoe dat, buiten medeweten van de verantwoordelijke staatssecretaris, Stientje van Veldhoven, beide
directeuren-generaal (dg’s) afspraken dat granuliet voortaan als grond wordt aangemerkt. Hiermee gingen zij
niet alleen in tegen de opvattingen van de Toetsingscommissie Bodemkwaliteit en de bodemdeskundigen binnen
het ministerie en die van de regionale directies Oost en Zuid van RWS; die waren belast met de uitvoering van
het Besluit bodemkwaliteit, waaronder toestemmingverlening voor het storten van grond in verondiepingsplassen. Met deze afspraak stelden beide dg’s de facto de definitie van grond in het Besluit bodemkwaliteit
buiten werking. Het gaat hierbij om een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet
bodembescherming. Een (definitie in een) algemene maatregel van bestuur kan in Nederland alleen worden
gewijzigd door de regering, na advies te hebben gevraagd van de Raad van State. Dus niet zo maar even door de
verantwoordelijke bewindsvrouw of twee hoge ambtenaren van het ministerie.
14. Deze gang van zaken doet vermoeden dat beide dg’s niet voldoende op de hoogte waren van de kennis en
opvattingen van de in bodemvraagstukken gespecialiseerde medewerkers binnen de beleidsdirecties en
regiodirecties van het ministerie en in die van externe bodemdeskundigen. Anders zouden zij vermoedelijk niet,
tegen het advies van eigen ambtenaren in, zo gemakkelijk zijn meegegaan in de beweringen van de heren
Bontrup en Zijlstra dat granuliet grond was, hierbij o.a. wijzend op het productcertificaat. Integendeel. Dan
zouden zij erachter zijn gekomen dat interne deskundigen en de Toetsingscommissie Bouwkwaliteit granuliet
niet kwalificeerden als grond én dat het productcertificaat geen deugdelijke basis had. Met als gevolg dat in dit
geval niet het Besluit bodemkwaliteit, maar de Waterwet van toepassing was. Volgens artikel 6.2., eerste lid, van
deze wet is het verboden afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in een Rijkswater te brengen, i.c.
Over de Maas, zonder een vergunning van de Minister van I&W.
15. Derhalve had GIB voor het storten van zijn granulietafval een aanvraag voor een Waterwetvergunning moeten
indienen. Er is geen reden om aan te nemen dat GIB, dat beschikt over goede adviseurs, dit niet wist, dan wel dit
niet had moeten weten.
Nu GIB niet beschikt niet over een vergunning ex artikel 6.2., eerste lid, Waterwet handelt het bedrijf met het
storten van granulietafval meermalen opzettelijk in strijd met dit artikel. Dit is volgens de Wet op de
economische delicten een strafbaar feit. Er zijn goede redenen voor het vermoeden dat beide dg’s behulpzaam
zijn geweest bij het begaan van dit milieudelict. Bovendien heeft GIB zich vermoedelijk veel kosten bespaard
door zich niet op een wettelijke voorgeschreven wijze te ontdoen van zijn granulietafval. In dat geval is sprake
van een wederrechtelijk verkregen economisch voordeel.
16. Doordat die vergunningaanvraag niet is ingediend, is grondig onderzoek uitgebleven naar de samenstelling van
het granulietafval en de gezondheids- en milieurisico’s van het storten van granulietafval in grote hoeveelheid
in Over de Maas. Bovendien is rechtsbescherming onthouden aan de gemeente West Maas en Waal die de
beoogde eigenaar van de plas is, aan Natuurmonumenten die de beoogde beheerder van de plas is en aan
belanghebbende burgers.
Conclusie: Door het optreden van GIB, hierbij geholpen door Halbe Zijlstra, en dat van de dg’s van Water en Bodem
en RWS is de wetgeving ter bescherming van de kwaliteit van water en bodem verkeerd toegepast. Het heeft er alle
schijn van dat beide dg’s het private belang van GIB/Bontrup om op een relatief goedkope en gemakkelijke manier
van een groot afvalprobleem af te komen zwaarder hebben laten wegen dan het algemeen belang; namelijk dat de
wetgeving ter bescherming van de gezondheid van de mens en de kwaliteit van milieu en natuur zorgvuldig wordt
toegepast en nageleefd. Zodoende is het vertrouwen in de ministers van Milieu en Wonen en van Infrastructuur en
Waterstaat en het departement aangetast.
Mr. G.A. Biezeveld/7 maart 2020

3