Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

21 501-02

Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen

Nr. 908

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 juni 2009
Zoals toegezegd tijdens het AO RAZEB van 23 april jl. (Kamerstuk
21501-02, nr. 902) informeer ik uw Kamer door middel van deze brief over
het beleid van de Nederlandse regering ten aanzien van Birma en over
mogelijkheden de effectiviteit van dit beleid te vergroten.

Samenvatting
Met de democratie en mensenrechten in Birma is het onveranderd slecht
gesteld. De Birmese junta is niet bereid om democratische hervormingen
door te voeren in het licht van de verkiezingen in 2010 en de mensenrechten worden nog steeds in ernstige mate geschonden. De strenge
straffen tegen opposanten van het regime, de recente ontwikkelingen
rond Daw Aung San Suu Kyi en de aanvallen van het Birmese leger op
een Karen vluchtelingenkamp bewijzen eens te meer dat de regering zich
niets gelegen laat liggen aan sancties en buitenlandse druk, of die nu
komt van westerse danwel Aziatische landen. Integendeel, de machthebbers graven zich juist dieper in in hun stellingname en isolement.
Eind april jl. is het Europese sanctieregime jegens Birma, met instemming
van Nederland, met twaalf maanden verlengd. Naar het oordeel van de
EU dient de druk op Birma gehandhaafd te blijven. Tegelijkertijd acht de
EU het noodzakelijk de dialoog met Aziatische landen over Birma voort te
zetten en hen aan te zetten tot een krachtiger stellingname tegen het
Birmese bewind.
Nederland is in overleg met andere landen binnen de EU over mogelijkheden om naast sancties en verdere diplomatieke druk, ook meer
aandacht te geven aan capaciteitsopbouw en ondersteuning van het
maatschappelijk middenveld. Dit vanuit de gedachte dat veranderingen in
Birma vooral van binnenuit zullen moeten komen en versterking van dat
maatschappelijk middenveld, door middel van educatie, informatie,
alsmede de verbetering van levensomstandigheden, dit proces kan ondersteunen.

KST132014
0809tkkst21501-02-908
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-02, nr. 908

1

Achtergrond
Sinds de onafhankelijkheid in 1948 heeft Birma slechts kort een democratisch bestuur gekend. In 1962 maakte een staatsgreep daaraan een eind en
begon een lange periode van militaire dictatuur. Uit groeiende onvrede
over het repressieve militaire bewind en de verslechterende economische
situatie gingen in 1987 studenten de straat op. In 1988 werd daartegen op
hardhandige wijze door het leger ingegrepen en hernam de junta de
controle over het land.
In 1989 werden door de machthebbers algemene verkiezingen in het
vooruitzicht gesteld, en werd de naam van het land gewijzigd in Myanmar,
een aanduiding die door de oppositie en de EU niet wordt erkend. De
«National League for Democracy» (NLD), de oppositiepartij die wordt
geleid door Aung San Suu Kyi (die op dat moment al onder huisarrest
was geplaatst), behaalde tijdens de verkiezingen van 1990 met 82% van de
stemmen een grote overwinning. De junta weigerde de verkiezingsuitslag
echter te accepteren en regeert sindsdien met straffe hand.

EU-sanctiebeleid
Gezien de wrede onderdrukking van de protesten en het niet respecteren
van de verkiezingsuitslag besloot de EU in 1990 een wapenembargo tegen
Birma af te kondigen. Omdat democratische hervormingen uitbleven en
vanwege de voortdurende mensenrechtenschendingen, werden in 1996
nieuwe EU-sancties tegen Birma ingesteld, vastgelegd in een Gemeenschappelijk Standpunt.
De sancties zijn in de loop der jaren bij gebreke van enigerlei vooruitgang
verder aangescherpt; de meest recente aanleiding voor nieuwe sanctiemaatregelen zijdens de EU vormde het brute optreden van de militaire
machthebbers tegen vreedzame monniken en demonstranten in
september 2007 (Saffron Revolution). Het sanctieregime omvat inmiddels
een wapenembargo, visabeperkingen en de bevriezing van financiële
middelen van leden van het regime en personen die daar nauw aan
verbonden zijn. Daarenboven is het voor Europese bedrijven niet langer
toegestaan zaken te doen met Birmese bedrijven die werkzaam zijn in de
hout- en edelmetalensector of zich bezighouden met de exploitatie van
mineralen. Verder zijn niet-humanitaire hulpprogramma’s en
ontwikkelingssteun, met uitzondering van belangrijke hulpterreinen zoals
gezondheid, onderwijs, milieu, armoedebestrijding en mensenrechten,
aan banden gelegd en brengen Europese hoogwaardigheidsbekleders
geen officiële bezoeken aan Birma.

Dialoog
Het EU-beleid ten aanzien van Birma strekt echter verder dan sancties
alleen. De EU tracht ook een dialoog te zoeken met de Birmese machthebbers. Tijdens de recente ASEM-bijeenkomst van ministers van Buitenlandse Zaken in Hanoi (25–26 mei jl.) vond voor de eerste keer een
EU-Trojka met de Birmese afgevaardigde plaats. Voorts heeft de EU in
november 2007 een speciale gezant voor Birma benoemd, de Italiaan
Fassino, die regelmatig de buurlanden van Birma bezoekt om daar steun
te genereren voor een gezamenlijke boodschap in de richting van het
Birmese regime. Helaas is het hem door de Birmese regering vooralsnog
niet toegestaan Birma zelf te bezoeken.
Het is van groot belang dat ook de dialoog met de buurlanden van Birma
(China, India en de ASEAN-landen) verder wordt geïntensiveerd om deze
landen te bewegen actiever stelling te nemen tegenover Birma. Dat de
regering in Nay Pyi Daw (de nieuwe hoofdstad van Birma) gevoelig is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-02, nr. 908

2

voor kritiek uit de eigen regio bleek recent nog toen onder andere Thailand, de huidige voorzitter van de regionale organisatie ASEAN, de arrestatie van Aung San Suu Kyi in niet mis te verstane bewoordingen veroordeelde en de Birmese junta daar getergd op reageerde. Ook bilateraal
blijft Nederland de Aziatische (buur)landen aanmoedigen om zich kritischer tegenover Birma op te stellen.
De diplomatieke initiatieven en activiteiten van de EU, waaronder die van
de speciale gezant Fassino, vinden in nauwe afstemming plaats met de
inspanningen van de SGVN. De VN-Veiligheidsraad heeft zich overigens
tot op heden niet actief over de kwestie Birma gebogen. Belangrijkste
reden daarvoor is dat Rusland en China de problemen in dat land
beschouwen als een binnenlandse aangelegenheid, die zich derhalve niet
leent voor bespreking in de Veiligheidsraad.

Mensenrechten
De Algemene Vergadering van de VN neemt jaarlijks een resolutie aan
waarin de mensenrechtensituatie in Birma wordt bekritiseerd. De meest
recente is resolutie 63/245 van 23 januari 2009.
Sinds 1992 worden ook jaarlijks in de VN-Mensenrechtenraad kritische
resoluties over Birma aanvaard. Meest recentelijk resolutie L.28, aangenomen tijdens de tiende sessie van de VN-Mensenrechtenraad op
20 maart 2009. Nederland zal tijdens de elfde sessie van de
Mensenrechtenraad, van 2 tot en met 19 juni, een door het Verenigd
Koninkrijk ingediende resolutie, waarin de aanhoudende mensenrechtenschendingen scherp worden veroordeeld, actief steunen. Nederland zal
daarnaast ook zelf via een nationale verklaring expliciet aandacht vragen
voor de mensenrechtensituatie in Birma, inclusief de noodzaak tot vrijlating van de ca. 2000 politieke gevangenen.
Nederland draagt voorts 350 000 euro per jaar bij aan mensenrechtenprojecten ten behoeve van Birmese groepen in Thailand en Birma. Deze
projecten richten zich onder meer op de bestrijding van straffeloosheid,
het bieden van assistentie aan (voormalig) politiek gevangenen in Birma
en het documenteren van de mensenrechtensituatie in Birma.

Hulpverlening
Op 3 mei jl. was het precies één jaar geleden dat de cycloon Nargis de
Irrawaddy-delta in zuidelijk Birma trof en vele slachtoffers maakte. Na
aanvankelijke tegenwerking van de Birmese autoriteiten kwam een
omvangrijke internationale hulpactie op gang om verbetering te brengen
in de erbarmelijke omstandigheden waarin de Birmezen na de ramp
kwamen te verkeren. Het afgelopen jaar is door de internationale gemeenschap grootschalige humanitaire hulp aan de delta verleend, ter waarde
van USD 309 miljoen (65% van de vereiste 477 miljoen USD in het UN
Revised Appeal) Bron: VN update Myanmar van 25 februari 2009. Nederland behoorde tot de grotere donoren met een bijdrage van 10 miljoen
Euro. Nederland, dat geen ontwikkelingssamenwerkingsrelatie met Birma
onderhoudt, doneerde het afgelopen jaar tevens 2 miljoen Euro aan het
zogenaamde Three Diseases Fonds, ter bestrijding van TBC, Malaria en
Hiv/Aids in Birma.
Zowel in de door de cycloon Nargis getroffen delta, als in andere delen
van het land, blijven de levensomstandigheden voor de bevolking zorgwekkend. De donorgemeenschap is terughoudend met de verstrekking
van hulpgelden. Hier speelt onder meer het gebrek aan transparantie een
voorname rol. Toch blijkt uit de praktische ervaring van sommige donoren
dat het wel mogelijk is hulpprojecten te financieren, in samenwerking met
lokale ngo’s en/of lagere overheden. Hoewel de hoop was dat de
openingen die door de Birmese overheid sinds Nargis zijn geboden voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-02, nr. 908

3

hulp aan de zuidelijke regio, zich zouden uitbreiden naar de overige
gebieden in Birma, is dit slechts beperkt het geval geweest.

Effectiviteit beleid
Het sanctiebeleid van de EU, net als dat van de VS, heeft tot op heden
helaas niet geleid tot een wijziging in de opstelling van de Birmese regering. Tezelfdertijd werpt ook het meer op samenwerking en engagement
gerichte beleid van de Aziatische buurlanden van Birma weinig positieve
vruchten af, evenals de inspanningen van de SGVN en diens speciale
gezant Gambari. Het regime is onvermurwbaar en zit stevig in het zadel;
de binnenlandse oppositie is gemarginaliseerd en de voortekenen wijzen
er nu al op dat de verkiezingen in 2010 niet democratisch zullen verlopen.
De mogelijkheden voor effectieve beïnvloeding van het regime zullen
onder ongewijzigde omstandigheden ook in de toekomst beperkt zijn. De
machtsbasis van de generaals wordt gevormd door een omvangrijk militair apparaat en een goed ingevoerde inlichtingendienst. Ondanks de
economische crisis beschikt het regime bovendien over voldoende
fondsen om zich staande te houden en het leger te financieren; zo neemt
de handel met de buurlanden, in het bijzonder China, gestaag toe. Het
welzijn van de bevolking moet het derhalve afleggen tegen de wens tot
machtsbehoud bij de generaals, waarvan er velen overtuigd zijn dat
democratie zal leiden tot desintegratie van het land.
Het huidige sanctieregime biedt het Birmese regime helaas veel uitwijkmogelijkheden. Handelsstromen met het westen, toch al relatief gering in
omvang in vergelijking met die tussen Birma en de eigen regio,
verplaatsen zich eenvoudig naar de buurlanden, in het bijzonder Thailand
en China. Evenzo kunnen financiële tegoeden van de Birmese junta
eenvoudig worden overgeheveld naar andere dan Europese rekeningen.

Voorstellen voor engagement
Hoewel de sancties dus nog niet het optimale effect opleveren, is de regering van oordeel dat het sanctieregime bij gebreke van enigerlei verbetering van de situatie, gehandhaafd moet blijven. Versoepeling van deze
maatregelen zou, gezien de huidige situatie in Birma, een verkeerd signaal
afgeven. Wel valt te overwegen dit sanctiepakket aan te vullen met een
beleid gericht op versterking van de positie van het Birmese maatschappelijk middenveld dat zich thans internationaal geïsoleerd voelt. De
gedachte hierachter is dat de veranderingen in Birma uiteindelijk vooral
van binnenuit zullen moeten komen en het Birmese regime in dat kader
meer te duchten heeft van een opener en zich ontwikkelende samenleving
dan van enkel isolement en sancties.
Gezien de standvastigheid van het militaire regime en de afwezigheid van
een substantieel liberaal geluid binnen de rangen van het leger is de kans
op snelle overgang naar een democratie klein. Een geleidelijk proces,
waarbij het regime – onder internationale druk en via een assertievere
samenleving – langzaam aan macht inboet, lijkt waarschijnlijker. In dat
licht is versterking van de positie van het maatschappelijk middenveld in
Birma als hierboven geschetst, van belang.
In concreto valt daarbij in eerste instantie te denken aan ondersteuning
van verdere (EU-)hulpprogramma’s in de Irrawaddy-delta, in aansluiting
op de positieve resultaten die in de post-Nargis fase zijn geboekt. Dit kan
bijdragen aan een verdere versterking van lokale structuren en maatschappelijke organisaties. De laatste jaren zijn ook diverse lokale ngo’s

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-02, nr. 908

4

ontstaan die plaatselijk of regionaal activiteiten ontplooien, gericht op o.a.
onderwijs, milieubescherming, water en sanitatie.
Een aantal oppositiegroepen heeft aangegeven te willen participeren in de
komende landelijke verkiezingen, omdat men hoopt – ondanks de vele
tekortkomingen die deze verkiezingen zullen kenmerken – op lokaal niveau
invloed te winnen en die bij toekomstige verkiezingen verder uit te
breiden. Dergelijke initiatieven van Birmese burgers, die verandering van
binnenuit willen bewerkstelligen, verdienen steun. Dit is met name een
taak voor de EU, die daarvoor budget en capaciteit heeft. Nederland
ondersteunt op kleine schaal gelijksoortige initiatieven vanuit het
Mensenrechtenfonds.
Nederland beoogt de EU, die de grootste donor is in Birma, te bewegen
meer financiële ondersteuning te geven aan projecten die lange-termijn
veranderingen pogen te ondersteunen. Wat Nederland daarnaast kan
doen, is het ondersteunen van positieve trends zoals het faciliteren van
bijvoorbeeld Birmese studenten via beurzen of van etnische groepen die
buiten het eigen land ervaring willen opdoen.
Mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, en de Minister
voor Ontwikkelingssamenwerking,
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 21 501-02, nr. 908

5