Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 624

EU-trendrapport 2011

Nr. 2

RAPPORT
Inhoud
blz.

kst-32624-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Leeswijzer EU trendrapport 2011

5

Samenvatting

8

DEEL 1: EU-INSTELLINGEN

13

1

Inleiding deel 1

15

2
2.1
2.2
2.3

EU-breed: kerncijfers
Bijdragen lidstaten aan EU-begroting
Uitgaven door de EU in 2009
Saldo EU-begroting

16
16
17
18

3
3.1
3.1.1
3.1.2
3.2
3.3
3.4

Beleidsontwikkelingen rond financieel management EU
Financieel reglement
Nationale verantwoordingen (managementverklaringen)
Aanvaardbaar foutenrisico
Meerjarig financieel kader EU
Lidstaatverklaringen en «annual summaries»
Actieplan structuurfondsen Europese Commissie

19
19
19
20
21
22
23

4
4.1

24

4.2
4.2.1
4.2.2
4.3

Systemen voor financieel management in de EU
Controleactiviteiten van de Europese Commissie in de
lidstaten
Verantwoording
Activiteitenverslagen
Syntheseverslag
Samenvattend beeld systemen financieel management

5
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3

Rechtmatigheid besteding EU-gelden
Rechtmatigheidinformatie Europese Commissie
Voorbehouden per dictoraat-generaal
Onregelmatigheden en financiële correcties
Fraude

27
27
27
28
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

24
24
24
25
25

1

5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.3

Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en
regelmatigheid
Algemeen oordeel
Oordeel per begrotingsonderdeel
Speciale verslagen Europese Rekenkamer
Samenvattend beeld rechtmatigheid

31
31
32
33
33

6
6.1
6.2
6.3

Inzicht in doeltreffendheid EU-beleid
Activiteitenverslagen Europese Commissie
Evaluaties Europese Commissie
Speciale verslagen Europese Rekenkamer

35
35
35
36

7

Trends deel 1

37

DEEL 2: EU-LIDSTATEN

39

8

Inleiding deel 2

40

9
9.1
9.2
9.2.1
9.3

EU-lidstaten: kerngegevens in beeld
Afdrachten aan EU, per lidstaat
Ontvangsten lidstaten vanuit de EU in 2009
Ontvangsten per onderdeel van de begroting
Nettopositie 2009, per lidstaat

41
41
41
41
43

10
10.1
10.2
10.3
10.4

Beleidsontwikkelingen in de lidstaten
Lidstaatverklaring Nederland
Lidstaatverklaring Denemarken
Lidstaatverklaring Verenigd Koninkrijk
Lidstaatverklaring Zweden

46
46
47
47
48

11
11.1
11.1.1
11.1.2
11.1.3
11.1.4
11.2
11.3

Rechtmatigheid besteding EU-gelden in de lidstaten
Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie
Activiteitenverslagen
«Annual summaries» 2009
Gegevens lidstaten in jaarverslag OLAF
Terugvordering van ten onrechte uitbetaalde subsidies
Rechtmatigheidsinformatie Europese Rekenkamer
Samenvattend beeld rechtmatigheidsinformatie
EU-lidstaten
Werkzaamheden nationale rekenkamers
EU-auditactiviteiten nationale rekenkamers
Werkgroepen Contactcomité

50
50
50
50
51
52
52

56

12.2
12.3

Doeltreffendheid EU-beleid in de lidstaten
Informatie over doeltreffendheid lidstaten in jaarlijkse
activiteitenverslagen
Informatie nationale rekenkamers
Samenvattend beeld doeltreffendheid

56
56
56

13

Trends deel 2

58

11.4
11.4.1
11.4.2
12
12.1

53
54
55
55

DEEL 3: NEDERLAND

61

14

Inleiding deel 3

62

15
15.1
15.2
15.3

Nederland: kerncijfers
Afdrachten van Nederland aan de EU
Ontvangsten van Nederland uit de EU
Nettopositie lidstaat Nederland

64
64
65
66

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

2

16
16.1
16.2
16.3
16.4

Nederland: kerncijfers
Landbouwfondsen
Structuurfondsen 2007–2013
Migratiefondsen
Conclusies

17

17.2
17.2.1
17.2.2
17.2.3
17.2.4
17.3
17.3.1
17.3.2
17.4

Kosten en baten van controles bij structuurfondsen in
Nederland
Aanleiding voor het onderzoek van de werkgroep
Structuurfondsen
Onderzoeksaanpak
Onderzochte actoren
Gehanteerde rekenmodellen voor kosten van controles
Beoordeling betrouwbaarheid gegevens
Inventarisatie van baten van controles
Belangrijkste bevindingen
Kosten van controle
Baten van controle
Conclusies

70
70
70
71
72
73
73
73
77
78

18
18.1
18.2
18.3
18.3.1
18.3.2
18.3.3
18.4
18.4.1
18.4.2
18.5
18.6

Eindbegunstigden van EU-gelden in Nederland
Betalingsoverzicht 2009 Europese Commissie
Overzicht eindbegunstigden EU-gelden in Nederland
Eindbegunstigden van structuurfondsgelden
EFRO
ESF
Publieke informatievoorziening ESF en EFRO
Eindbegunstigden van onderwijsfondsgelden
Het Leven Lang Leren-programma
Transparantie informatievoorziening
Eindbegunstigden van migratiefondsgelden
Conclusies

79
79
80
81
81
83
85
85
85
86
86
87

19

Voortgang Interreg IV-B Noordwest-Europa in Nederland
Financieel belang en organisatie
Monitoring en evaluatie van het NWE-programma in
Nederland
Voorbeelden van NWE-projecten in Nederland
Financiële en inhoudelijke voortgang van de projecten
Knelpunten in de projectuitvoering
Conclusies

89
89
90
91
92

Zicht op heffing, inning en afdracht traditionele eigen
middelen
Procedures rond de traditionele eigen middelen
Controles traditionele eigen middelen 2009
Landbouwrechten
Douanerechten
Controle auditdienst van het Ministerie van BuZa
Conclusies

94
94
95
96
96
97
97

17.1

19.1
19.2
19.3
19.3.1
19.3.2
19.4
20
20.1
20.2
20.2.1
20.2.2
20.2.3
20.3
21
21.1
21.1.1
21.2
21.2.1
21.3

Rechtmatigheid besteding EU-gelden in Nederland
Landbouwfondsen
Onregelmatigheden
Structuurfondsen
Onregelmatigheden
Afronding programma’s periode 2000–2006 en 2005–
2007

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

67
67
68
69
69

70

88
88

99
99
99
100
100
101

3

21.3.1
21.3.2
21.3.3
21.3.4
21.4

Inleiding
ESF-3
EFRO
EVF-II
Conclusies

101
102
104
107
109

DEEL 4: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE
REACTIES

113

22
22.1
22.2
22.3

Conclusies en aanbevelingen
Hoofdconclusies
Scores op hoofdindicatoren
Aanbevelingen

114
114
115
117

23

Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer

119

Bijlage 1 Overzicht van belangrijkste conclusies,
aanbevelingen en toezeggingen

122

Bijlage 2 Gebruikte afkortingen en verklarende
woordenlijst

125

Literatuur

130

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

4

LEESWIJZER EU-TRENDRAPPORT 2011
Met de jaarlijkse publicatie van het EU-trendrapport beoogt de Algemene
Rekenkamer inzicht te verschaffen in het financieel management van
EU-gelden in de Europese Unie (EU) als geheel, de EU-lidstaten en
Nederland.
Opbouw van dit rapport
Net als de voorgaande edities van het EU-trendrapport is het
EU-trendrapport 2011 opgebouwd uit de volgende delen:
• Deel 1: ontwikkelingen in het EU-brede financieel management en in
de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid (zowel het
totale beleid als het beleid gerelateerd aan de afzonderlijke begrotingshoofdstukken).
• Deel 2: een landenvergelijking op het punt van rechtmatigheid en
doeltreffendheid van besteding van EU-gelden in de 27 EU-lidstaten.
• Deel 3: een overzicht van de ontwikkelingen in het financieel management, de controle van EU-gelden en de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid in Nederland.
• Deel 4: conclusies en aanbevelingen, bestuurlijke reacties en het
nawoord van de Algemene Rekenkamer.
In de delen 1 en 2 maken we voor onze analyses en beschrijvingen
gebruik van bestaande openbare bronnen in de Europese Unie. In deel 3
behandelen we een aantal aspecten van het financieel management in
Nederland, waar we zelf nader onderzoek naar hebben gedaan.
Hoofdindicatoren
In de delen 1 tot en met 3 van dit rapport geven we een beoordeling van
de actuele stand van zaken op de vijf hoofdindicatoren die de Algemene
Rekenkamer cruciaal acht voor inzicht in de ontwikkeling van het
financieel management van de EU:
• Hoofdindicator 1: Kwaliteit van de EU-systemen voor financieel
management. We analyseren hier in hoeverre de beheer-, controle- en
toezichtsystemen van de EU de rechtmatigheid en waar mogelijk
doeltreffendheid waarborgen van de totale EU-begroting en van de
afzonderlijke hoofdstukken van de begroting. De stand van zaken op
deze hoofdindicator komt aan de orde in deel 1.
• Hoofdindicator 2: Inzicht in de rechtmatigheid en de doeltreffendheid
van de besteding van EU-gelden op EU-niveau en in de EU-lidstaten.
De beschikbaarheid van rechtmatigheids- en doeltreffendheidsinformatie staat hier centraal. De stand van zaken op deze hoofdindicator
komt aan de orde in de delen 1 en 2.
• Hoofdindicator 3: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van de
besteding van EU-gelden op EU-niveau en in de EU-lidstaten. Hier
kijken we naar de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen zélf. De stand van zaken rond deze hoofdindicator komt eveneens
aan de orde in de delen 1 en 2.
• Hoofdindicator 4: Inzicht in rechtmatigheid en de doeltreffendheid van
de besteding van EU-gelden in Nederland. Het gaat hier om de mate
waarin de betrokken Nederlandse ministeries zicht hebben op de
rechtmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen van de
EU-gelden waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De stand van zaken op
dit punt komt aan bod in deel 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

5

•

Hoofdindicator 5: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van de
besteding van EU-gelden in Nederland. Hier kijken we naar de
rechtmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen zélf, in dit
geval in Nederland. We beoordelen ook dit aspect in deel 3.

In het rapport wordt informatie over verschillende jaren gebruikt. De
daarbij gehanteerde vuistregel is dat het jaar 2009 centraal staat als het
gaat om de rechtmatige besteding van EU-gelden en het functioneren van
de systemen voor het financieel management. Waar mogelijk vindt een
vergelijking plaats met eerdere jaren. Bij de beschrijving van beleidsontwikkelingen wordt ook informatie uit 2010 opgenomen.
Overeenkomsten en verschillen met vorige edities
Vergeleken met vorige edities van het EU-trendrapport zijn de hoofdindicatoren en de onderwerpen die in de delen 1 tot en met 4 aan de orde
komen gelijk gebleven. Ook wordt voor de delen 1 en 2 nog altijd alleen
openbare informatie gebruikt. Bij voorkeur hebben we daarbij gebruikgemaakt van (voor zover beschikbaar) extern gecontroleerde informatie,
zoals rapporten van nationale rekenkamers en de Europese Rekenkamer.
Daarnaast hebben we gebruikgemaakt van openbare stukken van de
Europese Commissie. Voor deel 3 hebben we gebruikgemaakt van
informatie uit onderzoek dat wij hebben verricht op basis van onze
onderzoeksbevoegdheden in Nederland.

1
De «traditionele eigen middelen» van de EU
bestaan uit de door de lidstaten geïnde
EU-heffingen (heffingen op de invoer van
suiker van buiten de EU, landbouwrechten en
douanerechten). Van deze geïnde gelden
moeten de lidstaten 75% afdragen aan de EU.
De overige 25% wordt beschouwd als een
vergoeding aan de lidstaten van de kosten die
zijn gemoeid met de heffing en invordering
(«perceptiekostenvergoeding»).

Het EU-trendrapport 2011 heeft dezelfde opzet als de voorgaande vijf
EU-trendrapporten. Dat betekent dat we ons concentreren op de
EU-geldstromen, de voorwaarden voor een goed financieel management,
inclusief het beleid dat daarvoor wordt ontwikkeld, en de rechtmatige en
doeltreffende besteding van de Europese gelden in Nederland. In
vergelijking met voorgaande edities is gestreefd naar een compactere
weergave van de bevindingen en ligt de nadruk nog meer op eigen
bevindingen over de situatie in Nederland dan eerder het geval was, en
minder op de situatie in de EU als geheel en andere lidstaten. In deel 3
wordt gerapporteerd over de uitkomsten van een aantal deelonderzoeken
waarvoor we gebruik hebben gemaakt van onze onderzoeksbevoegdheden in Nederland:
• Kosten en baten van controles bij structuurfondsen in Nederland. Dit
onderzoek hebben we uitgevoerd als lid van de werkgroep Structuurfondsen van nationale rekenkamers. Het landenvergelijkende rapport
van de werkgroep wordt naar verwachting medio 2011 gepubliceerd.
Wij doen in dit EU-trendrapport verslag van de bevindingen in
Nederland.
• Transparantie van gegevens over de eindbegunstigden van EU-gelden
in Nederland zoals voorgeschreven door de EU.
• Voortgang van projecten die in Nederland worden uitgevoerd binnen
het transnationale EU-programma in Noordwest-Europa (Interreg IV-B
NWE).
• Inzicht in de rechtmatigheid van de heffing, inning en afdracht van de
zogenoemde traditionele eigen middelen1 in Nederland.
• Rechtmatigheid en behaalde resultaten van de structuurfondsen
periode 2000–2006 en het Europees Vluchtelingenfonds 2005–2007.
Deze onderwerpen hebben we gekozen vanwege de financiële betekenis
die de verschillende fondsen hebben voor Nederland dan wel vanwege
het mogelijke risico of belang van deze fondsen op het punt van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

6

financieel beheer, de rechtmatigheid en/of de doelmatigheid van de
bestedingen.
De hoofdstukken in deel 3 waarin we de deelonderzoeken bespreken
worden ieder afgesloten met een conclusie. Hierdoor wordt deel 3, in
tegenstelling tot de delen 1 en 2, niet afgesloten door een concluderend
hoofdstuk.
In dit rapport wordt net als in de vorige EU-trendrapporten zowel het
Nederlandse begrip «rechtmatigheid» als het Europese ondeelbare begrip
«wettigheid en regelmatigheid» gebruikt. Het Nederlandse begrip en het
Europese begrip betekenen in de praktijk hetzelfde. Om verwarring te
vermijden wordt in de tekst steeds de terminologie gehanteerd die de
door ons aangehaalde bron hanteert.
Daarnaast gebruiken we op verschillende plaatsen het Europese begrip
«onregelmatigheid». Dit verwijst specifiek naar inbreuken op het
Gemeenschapsrecht waardoor de algemene begroting van de Gemeenschap zou kunnen worden benadeeld.
In het EU-trendrapport 2011 formuleren we net als in voorgaande jaren
voor elke hoofdindicator een conclusie. Deze conclusie is gebaseerd op
onze bevindingen op diverse kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren,
We geven in dit rapport vooral onze hoofdbevindingen weer. Veel
onderbouwende bevindingen en achtergrondtabellen zijn opgenomen in
het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011. Dit document is te
raadplegen op onze website: www.rekenkamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

7

SAMENVATTING
Conclusies
Uiteenlopende ontwikkeling rechtmatigheid EU-gelden
De rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de EU als geheel
laat een gevarieerd beeld zien. De directoraten-generaal (DG’s) van de
Europese Commissie hebben in hun jaarlijkse verantwoordingen over het
financieel beheer in het jaar 2009 meer voorbehouden gemaakt dan de
afgelopen jaren. Tegelijkertijd is het financieel belang van de voorbehouden kleiner dan vorig jaar.
Uit het jaarverslag van de Europese Rekenkamer over 2009 blijkt verder
dat in vergelijking met 2008 minder Europese geldstromen beneden het
toegestane foutenpercentage van 2% blijven. Voor de begroting als geheel
is volgens de Europese Rekenkamer het geschatte foutenpercentage de
afgelopen jaren wel gedaald. Deze verbetering is met name te danken aan
de daling van het foutenpercentage bij de structuurfondsen. Niettemin ligt
dit nog steeds boven de 5%.
Kosten van controles bij structuurfondsen mogelijk lager dan gedacht
Ons onderzoek naar de kosten en baten van controles bij drie structuurfondsprogramma’s in Nederland (2007–2009) heeft laten zien dat er
aanzienlijke verschillen in de geschatte kosten optreden, al naar gelang
het berekeningsmodel dat wordt gebruikt. De inschatting van de controlekosten op basis van het fijnmazige standaardkostenmodel komt een stuk
lager uit dan de inschatting op basis van het door de Europese Commissie
gehanteerde kostencentrummodel, dat grofmaziger is.
De veronderstelde hoge kosten van controles op sommige beleidsterreinen worden door de Europese Commissie als een argument gebruikt
om te pleiten voor het toelaten van een gedifferentieerd (en hoger)
aanvaardbaar foutenrisico voor de beleidsterreinen in kwestie. Wij denken
dat de Europese Commissie, alvorens deze vergaande conclusie te
trekken, samen met betrokken actoren de gehanteerde rekenmethoden in
beide modellen zou kunnen bezien, om zo een beter inzicht te krijgen in de
kosten van controles.
Complicaties door lange programmaperiode structuurfondsen
De looptijd van het huidige structuurfondsprogramma bedraagt, net als
die van het vorige programma, zeven jaar. Aan de lange programmaperiode kleeft volgens ons een aantal nadelen. Allereerst bemoeilijkt de
lange looptijd een effectieve parlementaire controle op de uitgaven en
resultaten. Ten tweede kunnen ingrijpende wijzigingen van systemen en
regelgeving tussen oude en nieuwe programmaperioden leiden tot
onduidelijkheden onder programma-uitvoerders en controleurs/auditors
en tot vertragingen in de toekenning en opstart van projecten in de
nieuwe programmaperiode. Ten derde bestaat er al ruim drie jaar
onzekerheid over de vraag of lidstaat Nederland een deel van de gelden
die het in de periode 2000–2006 ontving uit het Europees Fonds voor
Regionale Ontwikkeling (EFRO), aan de Europese Commissie moet
terugbetalen.
Geen sluitende controleketen voor traditionele eigen middelen EU
De controle in Nederland op de heffing en inning van landbouw- en
douanerechten en de afdracht van deze traditionele eigen middelen aan
de EU, kent geen sluitende controleketen. Het Ministerie van Buitenlandse
Zaken (BuZa) is eindverantwoordelijk voor de afdracht van traditionele
eigen middelen aan de EU maar het is onduidelijk hoe ver de verantwoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

8

delijkheden van het ministerie voor de heffing en inning daarvan precies
reiken. Een gevolg hiervan is dat de tekortkomingen in de systemen voor
de heffing van landbouw- en douanerechten onvermeld blijven bij de
controles van de auditdienst van het Ministerie van BuZa en dus ook niet
verschijnen in het jaarverslag van dit ministerie.
We concluderen verder dat de kosten van de inning van landbouw- en
douanerechten niet apart worden geregistreerd. Hierdoor is niet vast te
stellen in hoeverre de vergoeding die Nederland van de EU krijgt voor de
gemaakte inningskosten van de traditionele eigen middelen (25% van de
totaal geïnde bedragen),2 de feitelijke uitvoeringskosten dekt.
Belangrijkste aanbevelingen
Hieronder staan de aanbevelingen vermeld die wij het kabinet c.q.
specifieke bewindspersonen doen om de verantwoording en transparantie
EU-breed en in de lidstaten te verbeteren.
• Wij bevelen de minister van Financiën aan zich in Europees verband te
blijven inspannen voor openbaarmaking van verantwoordingsdocumenten op een tijdstip waarop parlementaire en overige toezichthouders deze documenten kunnen betrekken bij hun reguliere controlerende taken.
• Wij roepen de ministers van Financiën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I),
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Immigratie en
Asiel op bij de Europese Commissie aan te blijven dringen op het
belang van vereenvoudigde regelgeving rond Europese fondsen die
lidstaten samen met de Europese Commissie beheren. Tevens zouden
deze ministers de Commissie moeten aansporen om de effecten van
vereenvoudigde regelgeving voor kosten van beheer en controle en de
gerapporteerde foutenpercentages in kaart te brengen.
• Wij bevelen de ministers van Financiën, EL&I en SZW aan om de
Europese Commissie erop te wijzen dat richtsnoeren rond (systemen
van) financieel management ruim voor de aanvang van een nieuwe
programmaperiode (bij voorkeur twee jaar van tevoren), beschikbaar
moeten zijn om vertragingen bij de start van een nieuwe programmaperiode te voorkomen.
• Wij bevelen de minister van Financiën aan om samen met de Europese
Commissie te onderzoeken of kortere programmaperiodes haalbaar
zijn om zodoende mogelijke tekortkomingen eerder af te kunnen
handelen en geleerde lessen tijdig door te kunnen voeren.

2
Dit is de zogeheten perceptiekostenvergoeding; zie ook noot 1 in de leeswijzer van dit
rapport.

Wij doen het kabinet c.q. specifieke bewindspersonen ook enkele
aanbevelingen ter verbetering van de verantwoording over de besteding
van Europese gelden in Nederland.
• Wij raden de ministers van EL&I, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), van SZW, van BZK, en van Immigratie en Asiel aan om
informatie op projectniveau te verstrekken van uitvoeringsorganen die
als eindbegunstigde van Europese fondsen verschillende projecten
uitvoeren.
• Wij bevelen de Nederlandse managementautoriteiten van EFROprogramma’s aan om, voor zover dit nog niet is gebeurd, een
tijdsregistratie in te voeren, teneinde beter inzicht te krijgen in de eigen
kosten van beheer en controle van subsidies.
• Wij verzoeken de minister van Financiën om de resultaten van ons
onderzoek naar kosten en baten van controles bij structuurfondsen te
betrekken bij de nu lopende onderhandelingen over het nieuwe
financieel reglement van de EU, en daarbij de vraag aan de orde te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

9

•

stellen of er gegeven deze bevindingen wel moet worden ingezet op
de introductie van een gedifferentieerd aanvaardbaar foutenrisico.
Wij bevelen de ministers van Financiën en van BuZa aan om zo
spoedig mogelijk duidelijkheid te verschaffen over de onderlinge
verdeling van verantwoordelijkheden rond de afdracht van de
traditionele eigen middelen aan de EU en de samenwerking tussen de
Rijksauditdienst en de departementale auditdienst bij de controle op
de landbouw- en douanerechten te optimaliseren.

Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer
Op 4 februari 2011 heeft de minister van Financiën mede namens de
staatssecretaris voor Europese Zaken en de overige leden van het kabinet
een reactie gestuurd op de conceptversie van het EU-trendrapport 2011. In
de brief richt de minister zich vooral op onze vier hoofdconclusies. In een
bijlage gaat hij daarnaast in op onze aanbevelingen over verantwoording
en transparantie van EU-gelden in Nederland. Wij geven hieronder alle
inhoudelijke punten uit de kabinetsreactie op onze hoofdconclusies zo
volledig mogelijk weer. De kabinetsreactie op onze aanbevelingen geven
wij samengevat weer. Op sommige onderdelen hebben wij de kabinetsreactie voorzien van een nawoord. De integrale tekst van de kabinetsreactie
is te raadplegen op onze website: www.rekenkamer.nl.
Uiteenlopende ontwikkeling rechtmatigheid EU-gelden
De minister van Financiën schrijft dat het kabinet al jaren wil dat te hoge
foutenpercentages worden teruggedrongen door middel van betere
verantwoording en meer transparantie over de besteding van Europese
gelden in EU-lidstaten. Het kabinet is verheugd dat de inspanningen van
de Commissie op het beleidsterrein «cohesie» hebben geleid tot een lager
foutenpercentage dan in voorgaande jaren. Maar van een trend is nog
geen sprake. Nederland zal daarom ook het komende jaar zowel de
Europese Commissie als de overige EU-lidstaten blijven oproepen haar
verantwoordelijkheid in het verbeteren van het financieel beheer van
EU-gelden te nemen, aldus de minister.
Concreet betekent dit dat het kabinet zich inspant voor vereenvoudigde en
duidelijke EU-regelgeving rond de uitvoering en handhaving van
EU-beleid dat Nederland samen met de Europese Commissie uitvoert.
Ook zet het kabinet in op een stabiel financieelbeheersysteem, waardoor
het risico op fouten bij programma-uitvoerders kleiner wordt. Daarbij zal
Nederland net als vorig jaar het verantwoordingsdocument over de
besteding van EU-gelden – de «annual summary» – openbaar maken en er
bij andere lidstaten op aandringen dit ook te doen. De minister benadrukt
echter dat de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden alleen kan
verbeteren als ook andere lidstaten bereid zijn om zich hiervoor in te
spannen.
In het kader van goede samenwerking tussen lidstaten wil het kabinet
graag onze bevindingen met betrekking tot het programma NoordwestEuropa onderstrepen. Het programma, waarvan Frankrijk het financieel
beheer verzorgt, versterkt volgens de minister de cohesie tussen lidstaten
door gezamenlijk uitdagingen en kansen op te pakken zoals verdediging
tegen hoog water in de rivieren, bereikbaarheid van steden en het
benutten van gebiedsgebonden sterke punten zoals cultuur historisch
erfgoed.
Kosten van controles bij structuurfondsen mogelijk lager dan gedacht
De minister merkt op dat onze bevindingen over de controlekosten bij
structuurfondsen waardevol zijn voor de discussie over het differentiëren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

10

en verhogen van de tolerantiegrenzen. Immers, in de dialoog over
aanvaardbare risiconiveaus streeft de Europese Commissie naar een
evenwicht tussen kosten en directe opbrengsten van (extra) controles.
Het kabinet vraagt zich af of er wellicht ook in andere lidstaten sprake is
van over- of onderschatting van kosten van controles. Mocht dat het geval
zijn, dan is het van belang dat de Europese Rekenkamer de conclusies van
de Algemene Rekenkamer – en mogelijk van nationale rekenkamers van
andere lidstaten – overneemt, schrijft de minister.
Op dit moment is het kabinet nog niet zo ver dat het de door de Europese
Commissie voorgestelde kosten- en batenmethodiek wil volgen. Net als
de Algemene Rekenkamer en de Europese Rekenkamer vindt het kabinet
dat de Europese Commissie zou moeten inzetten op efficiëntere controlemethodes en de toepassing van vereenvoudigde, eenduidige en geharmoniseerde regelgeving. Daarmee zou de Commissie de foutenpercentages
bij fondsen in gedeeld beheer kunnen terugdringen en tegelijkertijd
controlekosten kunnen drukken. Ook zou de Commissie bij programma’s
met zeer hoge controlekosten de opzet of de inzet van gelden kunnen
heroverwegen. In het kader van de discussie over de herziening van het
financieel reglement zal het kabinet zich hiervoor inzetten.
Complicaties door lange programmaperiode structuurfondsen
De minister gaat in de kabinetsreactie ook in op de door ons benoemde
nadelen van de lange looptijd van het huidige structuurfondsprogramma.
Deze looptijd bedraagt zeven jaar en uitgaven mogen gedeclareerd
worden tot twee jaar na afronding van de periode.
Het kabinet is met ons van mening dat een effectieve parlementaire
controle op de programma-uitgaven van wezenlijk belang is. Onze
conclusie dat dit bemoeilijkt wordt door de lange duur van de programmaperiode deelt het kabinet echter niet. Uit de uitvoeringspraktijk blijkt
dat de huidige programmaperiode van zeven jaar goed aansluit op de
gangbare doorlooptijd van projecten. Bij een verkorting van de programmaperiode zullen de werkzaamheden die verbonden zijn met het
opstellen, vaststellen en afsluiten van programma’s alleen maar
toenemen.
Dit zijn voor het kabinet belangrijke overwegingen om vast te houden aan
de huidige programmaduur. Onze constatering dat er al ruim drie jaar
onzekerheid bestaat over de vraag of Nederland een deel van de
EFRO-gelden die het ontving in de periode 2000–2006 moet terugbetalen,
heeft volgens het kabinet geen directe relatie met de duur van de
programmaperiode.
Geen sluitende controleketen voor traditionele eigen middelen EU
De minister gaat ook in op onze kritische conclusie over de controle op de
door Nederland aan de EU afgedragen traditionele eigen middelen.
Volgens het kabinet is er wel degelijk sprake van een sluitend systeem van
controleverantwoordelijkheden. De minister licht de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van
Buitenlandse Zaken toe aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van
artikel 3 (versterkte Europese samenwerking), paragraaf 3.1 (Nederlandse
afdrachten aan de EU) van de BuZa-begroting. Dit artikel is in het leven
geroepen omdat de Kamer geen duidelijk inzicht had in het totaal van de
verschillende afdrachten aan de EU en hun samenhang. Om de inzichtelijkheid te vergroten besloot de minister van Financiën met ingang van
2002 de netto-afdrachten te groeperen onder één begrotingsartikel.
Tegelijkertijd heeft de minister, om een sluitend verband binnen de
Rijksbegroting te handhaven, besloten de invoerrechten en het
btw-aandeel EU bij de begroting van Financiën binnen onder te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

11

Kort gezegd beperkt de begrotingsverantwoordelijkheid van de minister
van Buitenlandse Zaken zich tot het juist en tijdig afdragen van de door de
Belastingdienst op begrotingshoofdstuk IXB (Financiën) verantwoorde
bedragen, en de verantwoording hierover op begrotingshoofdstuk V
(Buitenlandse Zaken). De minister van Financiën was en bleef daarmee
eindverantwoordelijk voor de heffing en inning van de invoerrechten en
de btw en verantwoordt zich hierover op de begroting van Financiën. De
accountantscontroles van de Rijksauditdienst en de departementale
auditdienst van Buitenlandse Zaken sluiten hierop aan.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij verwelkomen de blijvende inspanningen van het kabinet voor tijdige
openbaarmaking van verantwoordingsdocumenten en voor vereenvoudigde regelgeving rond Europese fondsen in gedeeld beheer. De
resultaten van deze inspanningen zullen we met belangstelling volgen.
Ook zijn wij positief over het voornemen om voor de onderwijsprogramma’s de informatie over verstrekte fondsen te uniformeren en de
toegankelijkheid ervan te vergroten. We verwachten dat ook voor de
overige programma’s, die in gedeeld beheer worden uitgevoerd,
maximale transparantie wordt nagestreefd.
Wij hopen met het kabinet dat, indien projecten tot afronding zijn
gekomen, het programma Interreg IV-B Noordwest-Europa de cohesie
tussen de deelnemende lidstaten zal hebben versterkt.
Het kabinet kan zich niet vinden in onze aanbeveling om te onderzoeken
of kortere programmaperiodes voor structuurfondsprogramma’s haalbaar
zijn. Met het oog op de transparantie wijzen wij het kabinet op de
mogelijkheid die in de huidige programmaperiode wordt geboden, om
programma’s tussentijds al gedeeltelijk af te sluiten. Hierdoor kunnen
gevonden fouten binnen programma’s sneller worden gecorrigeerd en
afgehandeld.
Wij zijn positief over de toelichting die in de kabinetsreactie wordt
gegeven op de onderlinge verdeling van verantwoordelijkheden tussen
het Ministerie van Financiën en Buitenlandse Zaken rond de afdracht van
de traditionele eigen middelen aan de EU. Aangezien de minister van
Financiën eindverantwoordelijk is voor de heffing en inning van de
invoerrechten, gaan wij ervan uit dat deze minister ook aanspreekbaar is
op het voldoen aan alle heersende Europese regelgeving hieromtrent,
inclusief de tijdigheid van de inning.
Verder nemen we met instemming kennis van het toegezegde overleg
tussen de auditdiensten van beide departementen met als doel, binnen de
verantwoordelijkheidsverdeling, de samenwerking te optimaliseren. De
Algemene Rekenkamer verwacht dat daarmee de thans gesignaleerde
gebreken in de controleketen tot het verleden zullen behoren. Dit maakt in
onze ogen de weg vrij om een begin te maken met het opnemen van de
afdracht van eigen middelen in de EU-lidstaatverklaring van Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

12

DEEL 1: EU-INSTELLINGEN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

14

1. INLEIDING DEEL 1
Deel 1 van het EU-trendrapport 2011 is gericht op de ontwikkelingen in het
financieel management, de rechtmatigheid van de bestedingen en de
doeltreffendheid van het EU-beleid voor de EU als geheel, op het niveau
van de Europese instellingen. Onderstaand overzicht geeft aan welke
onderwerpen uit het EU-trendrapport in deel 1 aan de orde komen.

Deel 1: Kwaliteit EU-systemen financieel management,
rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid voor totaal en
per begrotingshoofdstuk

Ontwikkelingen in beleid
EU voor financieel
management

Kwaliteit systemen
financieel management
EU

Aan de orde komen hierbij:
• Financieel reglement
• Lidstaatverklaring
• Annual summaries

Aan de orde komen hierbij:
• Controle
• Verantwoording

Rechtmatigheid
bestedingen per
hoofdstuk EU-begroting
Aan de orde komen hierbij:
• Eigen middelen
• Landbouwfondsen
• Structuurfondsen
• Migratiefondsen

Doeltreffendheid beleid
per hoofdstuk
EU-begroting

Aan de orde komen hierbij:
• Landbouwfondsen
• Structuurfondsen
• Migratiefondsen

Wordt volledig behandeld, inclusief indicatoren
Wordt op hoofdlijnen behandeld, met indicatoren (indien beschikbaar)
Leidt idealiter tot

De nadruk zal liggen op de kwaliteit van de systemen voor financieel
management in de EU en op de rechtmatigheid van de bestedingen in de
EU als geheel (per begrotingshoofdstuk). In meer beschrijvende zin gaan
we voorts in op recente ontwikkelingen in het beleid van de EU voor het
financieel management en op de informatie die beschikbaar is over de
doeltreffendheid van het EU-beleid.
De indeling van deel 1 is als volgt. Om te beginnen geven we een
EU-breed overzicht van de bijdragen van lidstaten aan de EU-begroting en
de uitgaven van de EU in de lidstaten (hoofdstuk 2). Aansluitend gaan we
in op een aantal relevante beleidsontwikkelingen op het gebied van het
financieel management van de EU (hoofdstuk 3). Daarna bekijken we
onderwerpen waarover wij vanuit het perspectief van de nationale
rekenkamer van een EU-lidstaat transparante informatievoorziening
zouden willen zien, namelijk de kwaliteit van het financieel management
van de Europese Commissie (hoofdstuk 4), het inzicht in en de mate van
rechtmatigheid van de bestedingen per onderdeel van de EU-begroting
(hoofdstuk 5), en bevindingen over de doeltreffendheid van het EU-beleid
(hoofdstuk 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

15

2 EU-BREED: KERNCIJFERS
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de bijdragen van de lidstaten
aan de EU-begroting (§ 2.1) en de uitgaven van de EU in diezelfde
lidstaten (§ 2.2).
2.1 Bijdragen lidstaten aan EU-begroting
In 2009 bedroegen de totale uitgaven van de EU € 118,4 miljard.3 Om de
uitgaven te financieren hebben de lidstaten zoals elk jaar een per land
vastgesteld bedrag afgedragen aan Brussel. Deze bijdragen aan de
begroting van de EU vormen het grootste deel van de zogenoemde eigen
middelen van de EU.
De eigen middelen van de EU zijn opgebouwd uit drie soorten bijdragen
(ook wel: afdrachten) van de lidstaten:
• traditionele eigen middelen: 75% van de door de lidstaten geïnde
heffingen op de invoer van suiker, landbouwrechten,4 en douanerechten;
• btw-middelen: een EU-breed vastgesteld percentage van de btwgrondslag oftewel het consumptiepeil van de afzonderlijke lidstaten;
• afdrachten die gerelateerd zijn aan het bruto nationaal inkomen (BNI)
van de lidstaten.
Op 26 januari 2009 heeft de Raad gewijzigde voorschriften vastgesteld
over het stelsel van eigen middelen (2007/436/EG, Euratom). Deze
voorschriften zijn op 1 maart 2009 in werking getreden, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2007. Hierdoor zijn pas in 2009 herberekeningen
over 2007 en 2008 gemaakt van de bijdragen van de lidstaten die
gebaseerd zijn op btw-inkomsten en het BNI.

3
Dit is ongeveer 1% van het bruto nationaal
inkomen van de lidstaten. De overheidsbegrotingen van de EU-lidstaten bedroegen volgens
Eurostat in 2009 iets meer dan 50% van het
BNI.
4
Landbouwrechten zijn heffingen op de
invoer, vanuit landen buiten de EU, van
landbouwproducten die onder de gemeenschappelijke marktordening vallen. De hoogte
van de heffing wordt bepaald door het
prijsverschil tussen de wereldmarktprijs en de
binnen de EU overeengekomen prijs. Met
ingang van 1 januari 2009 wordt er door de EU
formeel geen onderscheid meer gemaakt
tussen landbouwheffingen en douanerechten.
In publicaties van de Nederlandse ministeries
wordt dit onderscheid nog wel gemaakt.
Hierbij worden doorgaans de termen
landbouwheffingen en invoerrechten
gehanteerd. Wij zullen in de rest van het
EU-trendrapport 2011 spreken van landbouwrechten en douanerechten, tenzij we gegevens
van de Nederlandse ministeries rechtstreeks
overnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

16

Figuur 1 Gerealiseerde ontvangsten EU 2006-2009 (in miljoenen euro’s)
Overige ontvangsten (inclusief overschotten voorgaand jaar)
BNI-afdracht
Btw-middelen
Traditionele eigen middelen
117.563

121.584

117.285

7.576

12.935

6.912

70.132

73.914

73.015

82.413

17.206

19.441

17.966

13.743

15.028

16.573

17.283

14.528

2006

2007

2008

2009

108.423
120.000

6.072
100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

De vermelde afdrachten tellen niet op tot de totaalbedragen die boven elke staaf zijn
weergegeven. De reden hiervan is dat enkele lidstaten (waaronder Nederland, Zweden en
het Verenigd Koninkrijk) kortingen op de afdracht hebben bedongen die door de andere
lidstaten worden gecompenseerd. De verrekening hiervan kan per jaar licht verschillen;
om die reden hebben we deze bedragen niet in het overzicht opgenomen. In 2009 bedroeg
de korting voor Nederland € 624 miljoen, voor Zweden € 149 miljoen en voor het Verenigd
Koninkrijk € 5,7 miljard (de zogenaamde ‘rebate’ vanwege het welvaartsverschil dat vroeger
bestond tussen dit land en de overige lidstaten).
Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2006-2009

2.2 Uitgaven door de EU in 2009
Figuur 2 (zie volgende pagina) toont de in 2009 gerealiseerde uitgaven
van de EU per onderdeel van de begroting. Omdat de structuur van de
EU-begroting sinds 2007 is gewijzigd, is het niet mogelijk ditzelfde
overzicht te geven van verscheidene jaren.
Onder de «administratieve uitgaven» vallen behalve uitgaven voor de
Commissie ook de uitgaven voor de andere instellingen van de EU, zoals
het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer. Verder vallen de
pensioenen van de medewerkers van de Europese instellingen eronder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

17

Figuur 2 Werkelijk verrichte betalingen per begrotingshoofdstuk
In miljoenen euro’s
Compensatie twee nieuwe lidstaten*
Administratieve uitgaven
EU als mondiale partner
Burgerschap, vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
Natuurlijke hulpbronnen
Duurzame groei
113.953
120.000
445
6.805
100.000

118.361

116.544
206
7.292

7.983

7.311

7.292

209
7.615
1.993

1.311

1.050

80.000
54.648

54.813

55.877

43.713

45.611

44.684

2007

2008

2009

60.000

40.000

20.000

0

De bedragen die zijn uitbetaald onder de noemer ‘compensatie’ waren bedoeld om
ervoor te zorgen dat de nieuwe EU-lidstaten in de eerste jaren van hun lidmaatschap
netto-ontvanger zouden zijn.
Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2007-2009

2.3 Saldo EU-begroting
De EU-begroting mag geen overschot of tekort hebben. Alle uitgaven
moeten worden gedekt door inkomsten, en niet-bestede bedragen moeten
terugvloeien naar de lidstaten. Dat laatste gebeurt ofwel door de
betreffende bedragen te verrekenen met de afdrachten van de lidstaten
over latere jaren, ofwel door de bedragen volgens een bepaalde verdeelsleutel te retourneren aan de lidstaten.
In 2009 bedroeg het overschot op de EU-begroting (exclusief wisselkoersverschillen en bestemmingsontvangsten) volgens de Europese
Commissie € 2,3 miljard. In de voorgaande jaren bedroeg het overschot
respectievelijk € 5,5 miljard (2003), € 2,1 miljard (2004), € 2,2 miljard
(2005), € 1,8 miljard (2006), € 1,5 miljard (2007) en € 1,8 miljard (2008).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

18

3 BELEIDSONTWIKKELINGEN ROND FINANCIEEL MANAGEMENT
EU
In dit hoofdstuk gaan we in op recente beleidsontwikkelingen rond het
financieel management van EU-gelden. We kijken daarbij in het bijzonder
naar voorstellen van de Europese Commissie voor herziening van het
financieel reglement van de EU (§ 3.1), het opstarten van de discussies
over het nieuwe meerjarige financiële kader van de EU (§ 3.2), de
ontwikkelingen rond lidstaatverklaringen en de jaarlijkse overzichten
(annual summaries) van de rechtmatigheidscontroles in de lidstaten
(§ 3.3) en de afronding van het Actieplan structuurfondsen van de
Europese Commissie (§ 3.4).
3.1 Financieel reglement
De Europese Commissie werkt aan de herziening van het financieel
reglement van de EU. De herziening bestaat uit drie onderdelen:
• technische aanpassingen die voortvloeien uit het Verdrag van
Lissabon;
• inpassing van de nieuwe diplomatieke dienst van de EU, de Europese
Dienst voor Extern Optreden;
• de reguliere driejaarlijkse herziening van het financieel reglement.
Het voorstel van de Europese Commissie (2010) voor aanpassingen in het
kader van de reguliere herziening van het financieel reglement omvat
twee centrale kwesties op het gebied van audit en verantwoording: (1) de
nationale verantwoordingen en (2) het aanvaardbaar foutenrisico. Op die
twee kwesties gaan we in deze paragraaf dieper in.
3.1.1 Nationale verantwoordingen (managementverklaringen)
In artikel 53bis van het voorstel geeft de Commissie aan dat lidstaten voor
elk EU-fonds waaruit zij gelden ontvangen één of meer publieke organen
dienen aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor het management en de
controle. Deze organen moeten de Europese Commissie voortaan jaarlijks
vóór 1 februari de volgende informatie over het voorgaande jaar
aanleveren:
a. de rekeningen;
b. een overzicht van de resultaten van controles en audits inclusief een
analyse van de problemen en de corrigerende maatregelen die zijn
getroffen (voorheen onderdeel van de «annual summary»);
c. een managementverklaring over de rekeningen, het functioneren van
de internecontrolesystemen en de rechtmatigheid van de onderliggende transacties;
d. de opinie van een onafhankelijke auditinstantie over de onder c
genoemde managementverklaring.
Als lidstaten meer dan één orgaan per fonds hebben aangewezen, dan
moeten ze jaarlijks vóór 15 februari de Europese Commissie tevens een
syntheserapport aanbieden met een overzicht op nationaal niveau van alle
managementverklaringen en de onafhankelijke opinie daarover van een
auditinstantie.
In onze brief aan de Tweede Kamer van 9 september 2010 over de
herziening van het financieel reglement (Algemene Rekenkamer, 2010a)
hebben we aangegeven dat we het ambitieniveau van de Europese
Commissie in vergelijking met de voorstellen die het Europees Parlement

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

19

in de loop der jaren in dechargeresoluties heeft gedaan, en in vergelijking
ook met de Nederlandse aanpak waarbij jaarlijks een lidstaatverklaring
wordt uitgebracht, betrekkelijk laag vinden.
Dit blijkt uit het feit dat de verklaringen per beleidsterrein niet op nationaal
niveau door een politiek verantwoordelijke hoeven te worden ondertekend, en uit het feit dat de verklaringen per beleidsterrein niet worden
doorvertaald naar een totaalverklaring per lidstaat, ondertekend door een
politieke ambtsdrager. Het ontbreken van politieke verantwoordelijkheid
beperkt tevens de rol voor de nationale rekenkamers om over de
verantwoordingen een oordeel op nationaal niveau te geven. Dit betekent
dat de nationale parlementen geen onafhankelijke rapportages van
nationale rekenkamers ontvangen over de afgelegde verantwoording. Hun
rol bij de controle van EU-gelden in hun land wordt in het huidige
Commissievoorstel dus niet versterkt.
Naar onze mening zou het gewenst zijn om lidstaten te verplichten hun
nationale verklaringen per beleidsterrein samen te voegen tot een
totaalverklaring op lidstaatniveau. Dit biedt de mogelijkheid tot (a)
verantwoording over het geheel door een politieke ambtsdrager, (b)
onafhankelijke externe controle door de nationale rekenkamer en (c)
rapportage aan het nationale parlement. Alleen zo kan een overkoepelend
en sluitend verantwoordingsbouwwerk ontstaan dat de EU-geldstromen
naar alle 27 lidstaten omvat.
We hebben in onze brief aan de Tweede Kamer van 9 september 2010
verder aangegeven dat, om een uitspraak te kunnen doen over de
verantwoording die is afgelegd over de EU-gelden in één bepaald jaar, de
rapportagemomenten van de verschillende geldstromen geharmoniseerd
zouden moeten worden, bijvoorbeeld aan de hand van de systematiek die
wordt gehanteerd bij landbouwfondsen. Volgens dat systeem zou ook de
datum waarop de Europese Commissie de landengegevens wil ontvangen
– 1 februari, of 15 februari voor een synthese van verklaringen – haalbaar
worden.
Ten slotte hebben we in onze brief aan de Tweede Kamer opgemerkt dat
vanuit een oogpunt van transparantie het nieuwe financieel reglement
een artikel zou moeten bevatten dat de openbaarmaking van de verklaringen en onafhankelijke opinies regelt. Dat is nog niet het geval,
waardoor het risico bestaat dat deze vorm van rapportage geen bijdrage
kan leveren aan publieke verantwoording over de besteding van
EU-gelden in de lidstaten van de EU.
3.1.2 Aanvaardbaar foutenrisico
De discussie over verschillende aanvaardbare foutenrisico’s voor
verschillende geldstromen is mede ingegeven door de jaarlijks terugkerende hoge foutenpercentages die de Europese Rekenkamer signaleert in
de rekeningen die lidstaten indienen voor hun programma-activiteiten op
bepaalde beleidsterreinen. Hierdoor is een positieve betrouwbaarheidsverklaring (déclaration d’assurance; DAS) van de Europese Rekenkamer
over de EU-begroting nog niet binnen bereik. In 2006 deed de Europese
Commissie enkele voorstellen om een positieve DAS dichterbij te
brengen. Eén zo’n voorstel was om na te gaan welk foutenrisico acceptabel is voor verschillende geldstromen en te komen tot een differentiatie
van toelaatbare foutenrisico’s (Europese Commissie, 2006). De uiteindelijke beslissing over het al dan niet invoeren van verschillende fouten-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

20

risico’s voor verschillende beleidsterreinen – en de hoogte daarvan – is
een bestuurlijke beslissing van de Raad van de EU en het Europees
Parlement.
In artikel 28ter van het Commissievoorstel wordt een basis gelegd voor
een systeem van gedifferentieerde aanvaardbare foutenrisico’s. Dit
systeem dient volgens de Europese Commissie te worden gebaseerd op
een analyse van de kosten en baten die gemoeid zijn met controles. In
2008 en 2010 heeft de Europese Commissie ideeën naar buiten gebracht
over de manier waarop deze kosten en baten in kaart zouden kunnen
worden gebracht.5 Niet-kwantificeerbare baten van controles, zoals het
vertrouwen van de burger in overheidshandelen en andere reputatieeffecten, blijven in deze analyses grotendeels buiten beschouwing. De
invalshoek van de Commissie is dat het toestaan van een hoger
aanvaardbaar foutenrisico kan leiden tot lagere controlekosten (Algemene
Rekenkamer, 2009, p. 23).
Wij vinden de discussie over differentiatie van aanvaardbare foutenniveaus zinnig, omdat er sprake is van beleidsterreinen die qua aard en
omvang van elkaar verschillen. Tegelijkertijd merken wij op dat de
oplossing van de problemen bij bepaalde geldstromen wellicht eerder ligt
in vereenvoudiging van regelgeving. Daarmee kunnen immers lagere
administratieve lasten tot stand worden gebracht.
5

In de Mededeling «Naar een gemeenschappelijke visie op het begrip aanvaardbaar
foutenrisico» (COM (2008) 866 definitief)
analyseert de Europese Commissie de kosten
van controles van het EFRO en het Europees
Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling
(ELFPO). Het gewenste aanvaardbare
foutenrisico voor beide fondsen was 5%. In de
Mededeling «Meer of minder controles» (COM
(2010) 261 definitief), die tegelijkertijd met het
voorstel voor de driejaarlijkse herziening van
het financieel reglement werd gepubliceerd,
worden de terreinen onderzoek, energie en
transport en – opnieuw – ELFPO geanalyseerd.
Voor beide fondsen komt de Europese
Commissie nu uit op een aanvaardbaar
foutenrisico tussen 2% en 5%, waarbij voor de
betrouwbaarheidsverklaring van de Europese
Rekenkamer volgens de Commissie uitgegaan
kan worden van circa 3,5%. In 2010 zal de
Commissie nog met een mededeling komen
over aanvaardbare foutenniveaus bij
administratieve uitgaven en bij externe acties,
ontwikkeling en uitbreiding. In 2011 volgt een
mededeling over de resterende beleidsterreinen.
6
Zie Reflections by the European Court of
Auditors on the Commission’s Communication Towards a common understanding of
the concept of tolerable risk of error, punt 10,
op http://eca.europa.eu.
7
De nationale rekenkamers van Bulgarije,
Duitsland, Italië, Nederland, Oostenrijk,
Slovenië, Slowakije, Tsjechië brengen
momenteel voor hun eigen land de kosten en
baten van controles van structuurfondsen in
kaart. Het rapport over Nederland wordt
gepubliceerd in dit EU-trendrapport 2011. Het
gezamenlijke rapport wordt medio 2011
verwacht.

Daarnaast merken wij op dat foutenpercentages ook omlaag kunnen
worden gebracht door verbeterde uitvoering van programma’s en hogere
effectiviteit van controles. Een nadeel van verschillende aanvaardbare
foutenniveaus per geldstroom is – nog afgezien van de verwarring
waartoe een dergelijke differentiatie aanleiding kan geven – dat de
Europese Commissie en de lidstaten mogelijk minder noodzaak zullen
zien om te blijven streven naar verbeterde uitvoering en effectiviteit van
controles.
Een belangrijk aandachtspunt bij de analyses van de Europese Commissie
over de kosten van controles betreft de kwaliteit van de gehanteerde
gegevens uit lidstaten. Naar aanleiding van signalen dat er sprake zou zijn
van gebreken in de door sommige lidstaten aangeleverde informatie,6 is
een aantal nationale rekenkamers begonnen met een gezamenlijk
onderzoek waarin de kosten en baten van controles in kaart worden
gebracht.7
Wij vinden dat moet worden voorkomen dat een besluit over
aanvaardbare foutenniveaus wordt genomen op basis van onjuiste en/of
onvolledige gegevens. Wanneer bijvoorbeeld EU-breed de controlekosten
op een bepaald beleidsterrein in werkelijkheid (aanzienlijk) lager zijn dan
naar voren komt uit de gegevens van de Europese Commissie, is er
feitelijk geen grond voor een besluit om over te gaan tot hogere
toelaatbare foutenrisico’s. Een dergelijke vergaande beslissing dient naar
ons oordeel onderbouwd te zijn met gegevens waarvan vaststaat dat ze
volledig en juist zijn.
3.2 Meerjarig financieel kader EU
In 2008 heeft de Europese Commissie een consultatie afgerond over
mogelijke hervorming van de EU-begroting. Mede op basis daarvan zal zij
in 2011 een voorstel doen voor een nieuw meerjarig financieel kader, dat
per 1 januari 2014 moet gelden. Binnen dit financieel kader (ook wel «de
financiële perspectieven» genoemd) moeten de doelstellingen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

21

begrotingsmiddelen voor de EU in de komende begrotingsperiode aan
elkaar worden gekoppeld.
Het Europees Parlement heeft een speciale werkgroep in het leven
geroepen om de prioriteiten van het parlement voor het nieuwe meerjarig
financieel kader vast te leggen, na te gaan welke financiële middelen
nodig zijn om de doelen van de EU te halen, en voorstellen te doen voor
de belangrijkste beleidsvelden binnen het kader.
3.3 Lidstaatverklaringen en «annual summaries»
De lidstaatverklaring is een verantwoordingsdocument waarin de regering
van een EU-lidstaat verantwoording aflegt over het beheer en de
besteding van het Europese geld dat in het afgelopen jaar in het kader van
EU-programma’s vanuit Brussel naar de lidstaat is gevloeid. Het jaarlijks
indienen van een dergelijke verklaring gebeurt op dit moment nog op
vrijwillige basis.
In 2010 hebben vier EU-lidstaten een lidstaatverklaring over 2009
gepubliceerd: Denemarken, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Zweden. De overeenkomsten en verschillen tussen deze lidstaatverklaringen bespreken we in deel 2 van dit EU-trendrapport.
Het jaarlijks indienen van annual summaries is wél verplicht voor alle
EU-lidstaten. Het gaat hier om samenvattende overzichten van de
controles die in het voorgaande jaar binnen de lidstaat zijn verricht op de
rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden.
Per 15 februari 2010 is de derde lichting annual summaries over 2009 door
de lidstaten ingediend. Het betrof:
• Annual summaries van de verrichte controles op de besteding van
landbouwsubsidies. Deze overzichten zijn ingediend door alle tien
lidstaten die hiertoe verplicht waren.8
• Annual summaries van de verrichte controles op de besteding van
structuurfondsgelden. Het gaat hier om onderzoeken naar gelden uit
het EFRO, het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Oriëntatie
en Garantiefonds voor de Landbouw – afdeling Oriëntatie (EOGFL-O),
het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV)
en het Europees Visserijfonds (EVF). De Europese Commissie heeft de
richtsnoeren die gelden voor het inleveren van deze annual summaries
met ingang van 20 januari 2010 aangepast om het risicobeheer te
verbeteren en het traject van verantwoording te verstevigen.9 De
annual summaries van de onderzoeken op deze terreinen zijn
ingediend door alle 27 lidstaten.10
• Annual summaries van verrichte onderzoeken naar de besteding van
de gelden uit de migratiefondsen. Het gaat hier om het Europees
Vluchtelingenfonds (EVF); het Europees Buitengrenzenfonds (EBF); het
Europees Terugkeerfonds (ETF) en het Europees Integratiefonds (EIF).
De overzichten van de bestedingen uit deze fondsen, die in 2009 voor
het eerst verplicht waren, zijn ingediend door alle lidstaten.
8
Dit overzicht van de landbouwgelden moet
worden opgesteld als er meer dan één
betaalorgaan is dat een jaarlijkse declaratie
indient bij de Europese Commissie. Dat is in
tien EU-lidstaten het geval.
9
Europese Commissie (2009), Richtsnoeren
voor het jaarlijks overzicht betreffende
structurele maatregelen en het visserijfonds,
COCOF 07/0063/09-NL.
10
In § 11.1.1 van deel 2 van dit rapport gaan
we nader in op de aangepaste richtsnoeren.

De Europese Commissie heeft de inhoud van de annual summaries,
ondanks herhaalde verzoeken van het Europees Parlement en een oproep
van de lidstaten Denemarken en Nederland, in 2010 wederom niet
openbaar gemaakt. Zij heeft echter van ongeveer de helft van de lidstaten
wel toestemming gekregen om deze als vertrouwelijk stuk aan het
Europees Parlement toe te zenden. Verder geeft de Commissie in haar
activiteitenverslagen een overzicht van de ingeleverde annual summaries
en de mate waarin ze aan gestelde eisen voldoen. Resultaten uit de
vrijwillige lidstaatverklaringen worden daarin eveneens besproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

22

In deel 2 van dit rapport presenteren we een landenvergelijkend beeld van
de annual summaries en lidstaatverklaringen.
Naar aanleiding van de dechargeverlening voor het budget van 2008,
heeft het Europees Parlement in een resolutie van 5 mei 2010 de Europese
Commissie opgeroepen om gemeenschappelijke problemen, mogelijke
oplossingen en best practices die naar voren zijn gekomen uit de annual
summaries te inventariseren en deze vóór eind 2010 in een vergelijkende
analyse aan het Europees Parlement, de Raad van de EU en de Europese
Rekenkamer voor te leggen. In dezelfde resolutie riep het Europees
Parlement de Europese Commissie op om een interinstitutioneel debat op
gang te brengen rond het bestaande systeem voor de kwijtingprocedure
(Europees Parlement, 2010).
3.4 Actieplan structuurfondsen Europese Commissie
De Europese Commissie heeft in februari 2008 een actieplan vastgesteld
gericht op versterking van haar toezicht op de lidstaten waar in «gedeeld
beheer»11 maatregelen en programma’s worden uitgevoerd in het kader
van het structuur- en cohesiebeleid van de EU. Het actieplan omvatte
behalve preventieve en correctieve maatregelen ook maatregelen ter
verbetering van de kwaliteit van de rapportages door de lidstaten en de
Europese Commissie.
In februari 2010 heeft de Europese Commissie een rapport gepubliceerd
waarin zij stelt dat er op ten minste drie gebieden een tastbaar effect van
het actieplan uit 2008 kan worden verwacht: verbetering van de rechtmatigheid in de structuurfondsperiode 2007–2013, versterking van de
toezichthoudende rol van de Europese Commissie op het gedeeld beheer
van de fondsen, en stringentere toepassing van financiële correcties
(Europese Commissie, 2010b). Deze effecten kunnen echter grotendeels
pas over een aantal jaren worden geverifieerd, aldus de Commissie.
In de tussentijd roept de Europese Commissie in het genoemde rapport
de Raad van de EU en het Europees Parlement op om te komen tot
overeenstemming over een aanvaardbaar foutenrisico per beleidsterrein.
Ook vraagt zij de lidstaten om de richtsnoeren van de Europese
Commissie over de annual summaries te volgen en de overzichten om te
vormen tot een «waardevolle aanvullende bron van betrouwbaarheid».

11

«Gedeeld beheer»: de gezamenlijke
uitvoering van een programma door de
Europese Commissie en de lidstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

23

4 SYSTEMEN VOOR FINANCIEEL MANAGEMENT IN DE EU
In hun jaarlijkse activiteitenverslag doen de DG’s en diensten van de
Europese Commissie verslag van hun controlewerkzaamheden (zie § 4.1)
en leggen ze verantwoording af over de resultaten die daarmee zijn
bereikt (zie § 4.2). De Europese Commissie maakt op basis van de
verschillende activiteitenverslagen een Syntheseverslag (Europese
Commissie, 2010c).
Wij hebben dit jaar behalve het Syntheseverslag ook de activiteitenverslagen van dertien directoraten-generaal en diensten12 geanalyseerd.
4.1 Controleactiviteiten van de Europese Commissie in de
lidstaten
De vijf beleidsDG’s die verantwoordelijk zijn voor de fondsen die de
Europese Commissie samen met de lidstaten beheert (dit zijn de DG’s
Landbouw, Regionaal Beleid, Werkgelegenheid, Maritieme zaken en
Visserij) geven in hun activiteitenverslagen over 2009 gedetailleerde
informatie over de resultaten van hun controles in lidstaten. De lidstaten
in kwestie worden bovendien bij naam genoemd.
De overige zes beleidsDG’s geven in hun activiteitenverslagen alleen aan
wat de aard van de controles was. Soms wordt daarnaast het aantal
lidstaten vermeld waar controles zijn uitgevoerd. Het inzicht in de
resultaten van de controles van deze DG’s is zeer beperkt.
Vooral de activiteitenverslagen van de DG’s die belast zijn met fondsen in
gedeeld beheer laten een verbetering zien. Deze verslagen bieden meer
inzicht in de resultaten van controles in de lidstaten dan in voorgaande
jaren.
4.2 Verantwoording13
In deze paragraaf gaan we na in welke mate de twee belangrijkste
verantwoordingsinstrumenten van de Europese Commissie, de jaarlijkse
activiteitenverslagen en het Syntheserapport, inzicht bieden in de
rechtmatigheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.
4.2.1 Activiteitenverslagen

12
Dit betreft tien beleidsDG’s: Landbouw;
Regionaal Beleid; Werkgelegenheid;
Maritieme Zaken en Visserij; Justitie, Vrijheid
en Veiligheid (per 1 juli 2010 gesplitst in DG
Binnenlandse Zaken en DG Justitie);
Onderwijs en Cultuur; Milieu; Transport en
Energie; Onderzoek; Belasting en Douaneunie. Daarnaast zijn het DG Budget, het
Europees Bureau voor Fraudebestrijding OLAF
(Office européen de lutte anti-fraude) en het
Secretariaat-Generaal van de Europese
Commissie in het onderzoek betrokken.
13
Gedetailleerde informatie over de
verantwoording binnen de Europese
Commissie (op het niveau van afzonderlijke
indicatoren) is opgenomen in hoofdstuk 1 van
het Achtergronddocument EU-trendrapport
2011.
14
De Europese Commissie bestond in 2009
uit veertig directoraten-generaal en diensten.

Bij elk activiteitenverslag geeft de betreffende directeur-generaal een
ondertekende betrouwbaarheidsverklaring af. Hierin staat dat het verslag
een waarheidsgetrouw beeld geeft en dat er een redelijke mate van
zekerheid bestaat over de juiste besteding van het budget. Verder
vermeldt de directeur-generaal hoeveel en welke voorbehouden hij hierbij
maakt.
Anders dan de Europese Commissie had verwacht heeft de dalende trend
in het aantal voorbehouden sinds 2005 zich in 2009 niet doorgezet
(Europese Commissie, 2010c, p. 5). In vergelijking met 2008 werden er in
2009 vijf voorbehouden meer gemaakt. Dertien directeuren-generaal
maakten melding van in totaal twintig punten van voorbehoud.14 Het ging
hierbij om negen voorbehouden uit 2008 waaraan eind 2009 nog steeds
werd gewerkt en elf nieuwe voorbehouden. De meeste voorbehouden
betroffen in 2009 de toepassing van de regels voor overheidsopdrachten
(die dikwijls aanleiding geven tot fouten bij fondsen in gedeeld beheer) en
de toepassing van de regels die bepalen welke kosten wel en niet
subsidiabel zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

24

De activiteitenverslagen en betrouwbaarheidsverklaringen over 2008
bevatten voor het eerst een gestructureerde evaluatie van de systemen
voor toezicht en controle, en een toelichting van de redenen op grond
waarvan een voorbehoud is gemaakt, niet is gemaakt of is opgeheven.
Ook over 2009 is dat het geval. Van de tien door ons onderzochte
beleidsDG’s hebben er negen een totaal van vijftien voorbehouden
gemaakt. In het algemeen zijn deze voorbehouden volgens ons beter
gekwantificeerd dan in eerdere jaren en is de toelichting bij voorbehouden
gedetailleerder. De DG’s Landbouw, Regionaal Beleid, Werkgelegenheid,
Maritieme zaken en Visserij, en Justitie, Vrijheid en veiligheid15 geven
bovendien, net als vorig jaar, een overzicht van de mate waarin de annual
summaries over 2009 van de lidstaten aan de voorwaarden voldoen.
4.2.2 Syntheseverslag
Het Syntheseverslag is het sluitstuk van de verantwoording van de
Europese Commissie. Het bevat een afzonderlijk hoofdstuk over de
betrouwbaarheid, wettigheid, en regelmatigheid van de financiële
transacties, en over de (terugkerende) voorbehouden van de betrokken
DG’s.
Net als in de Syntheseverslagen over 2006, 2007 en 2008 verklaart de
Europese Commissie in het Syntheseverslag over 2009 expliciet dat zij
door goedkeuring van het verslag de politieke verantwoordelijkheid op
zich neemt voor het beheer van de directeuren-generaal en diensthoofden
op grond van de door hen in hun jaarlijkse activiteitenverslagen
opgestelde betrouwbaarheidsverklaringen en punten van voorbehoud.
Niettemin is het Syntheseverslag ook dit jaar niet ondertekend door de
leden van de Europese Commissie, waardoor de verantwoording impliciet
blijft.
Dit is het eerste Syntheseverslag van de tweede Commissie-Barroso, die
in februari 2010 is aangetreden. De Europese Commissie bevestigt dat ze
blijft streven naar een positieve betrouwbaarheidsverklaring van de
Europese Rekenkamer.
4.3 Samenvattend beeld systemen financieel management
Op basis van de informatie van de Europese Commissie komen wij tot het
in figuur 3 weergegeven (geaggregeerde) beeld van de werking van de
systemen voor het financieel management van de EU-instellingen.

15
De migratiefondsen vallen voortaan onder
verantwoordelijkheid van het nieuwe DG
Binnenlandse Zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

25

Figuur 3 Specifieke trendinformatie 2005–2009: financieel management EU-instellingen
Onderdeel

Indicatoren (geaggregeerd niveau)

Mate van inzicht
in 2009*

Resultaten in 2005–2009

Controle door
Europese Commissie

Controles door de DG’s
in de lidstaten

Deels

Inzicht in controles in de lidstaten, en de resultaten
daarvan, is voor de helft van de onderzochte
beleidsDG’s onvolledig.

Verantwoording

Jaarlijks activiteitenverslag
per DG (output)

Volledig

Aantal voorbehouden van alle directoraten-generaal
en diensten is in de periode 2005-2008 afgenomen
(31 naar 15); in 2009 is het aantal voorbehouden met
5 gestegen naar 20. De mate van kwantificering is
sinds 2005 verbeterd en de mate van inzicht volledig.
Alle DG’s en diensten stellen oorzaken van voorbehouden vast en nemen corrigerende maatregelen
voor de aanpak daarvan. Alle DG’s en diensten
motiveren de beslissing opheffing voorbehouden
en leveren bewijs van de daadwerkelijke oplossing.
Hiermee is met ingang van 2006 per saldo de transparantie toegenomen.

Jaarlijks Syntheseverslag
(output)

Grotendeels

Informatiegehalte Syntheseverslag sinds 2005
toegenomen door informatie over (terugkerende)
voorbehouden, verbeterde controlemechanismen
om de wettigheid en de regelmatigheid binnen de
Commissie te waarborgen, meer duidelijkheid en
samenhang in de jaarlijkse activiteitenverslagen
(onder andere DG-horizontale kwesties).
Expliciete verantwoording ontbreekt.

* Op basis van een schaal oplopend van ‘geen’, ‘beperkt’ en ‘deels’, tot ‘grotendeels’ en ‘volledig’

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

26

5 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN
In dit hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op de rechtmatigheidsinformatie van de Europese Commissie (§ 5.1) en het oordeel van de Europese
Rekenkamer over wettigheid en regelmatigheid van de EU bestedingen
(§ 5.2). We sluiten af met een samenvattend beeld (§ 5.3).
5.1 Rechtmatigheidinformatie Europese Commissie
Bij de beoordeling van de rechtmatigheidinformatie baseren we ons op
activiteitenverslagen van tien beleidsDG’s, het DG Budget, het Secretariaat-Generaal van de Europese Commissie en het jaarverslag van OLAF.
5.1.1 Voorbehouden per directoraat-generaal
De directeuren-generaal van negen van de tien door ons onderzochte
beleidsDG’s maakten in 2009 een voorbehoud (vijftien voorbehouden op
het totaal van twintig over 2009). Zij hebben alle het financieel belang van
hun voorbehouden gekwantificeerd. Hiermee is de trend vanaf 2006
gestabiliseerd en de informatie op dit punt volledig. Van de vijftien
voorbehouden zijn er drie die (tevens) afbreuk doen aan de reputatie van
de dienst of de Europese Commissie; één daarvan is afkomstig van het
DG Landbouw, twee zijn er van het DG Justitie, Vrijheid en Veiligheid.16
Figuur 4 Voorbehouden Europese Commissie 2009
Begrotingshoofdstuk

DG

Aantal
voorbehouden

Financieel risico

Duurzame groei

Regionaal beleid

2

€ 65,2 miljoen en € 31,4 miljoen

Werkgelegenheid

2

€ 11,9 miljoen en € 75,2 miljoen

Transport en energie

1

€ 2,4 miljoen

Onderzoek

1

€ 29,5 miljoen

Landbouw

2

€ 45 miljoen (tevens reputationeel risico) en het risico
voor het ELFPO, zijnde het verschil tussen het
gerapporteerde foutenniveau in 2 lidstaten (3,4%) en
het toelaatbare foutenniveau

Visserij

2

€ 46,8 miljoen en € 2,3 miljoen

Milieu

1

€ 11,2 miljoen

Justitie, Vrijheid en Veiligheid

3

2 reputationele risico’s zonder aanduiding financieel
belang; en 1 met geschat financieel belang van
€ 0,6 miljoen

Onderwijs en cultuur

1

€ 1,8 miljoen

Natuurlijke hulpbronnen

Burgerschap, vrijheid,
veiligheid,
rechtvaardigheid

Overige voorbehouden

5

Totaal aantal
voorbehouden

20

16

Vergelijkende informatie voor de periode
2005–2009 is opgenomen in § 2.1, overzicht 2,
van het Achtergronddocument
EU-trendrapport 2011.

De directeuren-generaal Regionaal Beleid en Werkgelegenheid maakten
elk voor het eerst een voorbehoud bij de programmaperiode 2007–2013.
De gesignaleerde risico’s betreffen volgens de Europese Commissie
tekortkomingen in de beheer- en controlesystemen in een aantal lidstaten,
en tekortkomingen in hun capaciteit om fouten te voorkomen, te
ontdekken en te corrigeren. De Europese Commissie wijst erop dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

27

beheer- en controlesystemen meerjarig zijn en structurele fouten kunnen
opleveren.
5.1.2 Onregelmatigheden en financiële correcties
Lidstaten dienen fraude en alle andere activiteiten die de financiële
belangen van de EU schaden, onder de noemer «onregelmatigheden» te
melden aan de Europese Commissie. Bovendien moet iedere onregelmatigheid leiden tot terugbetaling van verschuldigde bedragen.17
Onregelmatigheden
In 2009 werden er EU-breed 12 647 onregelmatigheden gemeld. Deze
onregelmatigheden hadden zowel betrekking op de geldstromen vanuit
de EU naar de lidstaten18 als op de geldstromen naar de EU in de vorm
van lidstaatafdrachten («eigen middelen»).
Het aantal van 12 647 onregelmatigheden is vrijwel gelijk aan het aantal
gemelde onregelmatigheden in 2008. Het geschatte financieel belang van
de onregelmatigheden is echter toegenomen van € 1 157,9 miljoen in
2008 naar € 1 835,5 miljoen in 2009.
Wat in het oog springt is de toename van het aantal gemelde onregelmatigheden bij de gelden die in de periode 2006 tot en met 2009 zijn
uitgegeven in het kader van het cohesiebeleid (i.e. gelden uit het EFRO,
het ESF en het Cohesiefonds), en het financieel belang van deze onregelmatigheden. Volgens de Europese Commissie valt deze toename deels te
verklaren door het feit dat de onregelmatigheden drie verschillende
periodes betreffen. Daarnaast meldden de nieuwe lidstaten Bulgarije en
Roemenië in 2009 voor het eerst onregelmatigheden. Verder speelt volgens de Commissie mee dat er vanwege de sluiting van de programmaperiode meer controles en audits zijn uitgevoerd19 (Europese Commissie,
2010d).
Het aantal meldingen van onregelmatigheden en het geschatte financieel
belang van de overige geldstromen vertonen een gevarieerder beeld.

17
Artikel 325 van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU);
Verordening (EG) nr. 2988/95.
18
De uitgaven betreffen hier de volgende
begrotingshoofdstukken: natuurlijke
hulpbronnen; duurzame groei; compensatie
nieuwe lidstaten; burgerschap, vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid; en EU als
mondiale partner.
19
OLAF merkt daarbij op dat een soortgelijke
situatie zich voordeed bij de afsluiting van de
programmaperiode 1994–1999 (met grotere
verschillen met het jaar voorafgaande aan de
sluiting).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

28

Figuur 5 Gemelde onregelmatigheden en financieel belang 2007-2009 per begrotingsonderdeel
(als percentage van het totaal)*
Aantal onregelmatigheden
2007
0

4.000

2.000

2008
6.000

8.000

2.000

0

4.000

2009
6.000

6.294

Eigen middelen
Natuurlijke
hulpbronnen

8.000

0

2.000

6.075

1.548

4.007

200

EU als mondiale
partner

211

99

Compensatie
nieuwe lidstaten

332

523

8.000

1.621

3.756***

Burgerschap, vrijheid,
veiligheid, en
rechtvaardigheid

6.000
4.684**

1.133

Duurzame groei

4.000

4.931

833

601
104
706

Financieel belang in miljoenen euro's
2007
0

0

200 400 600 800 1.000 1.200

€ 394,1

Eigen middelen
Natuurlijke
hulpbronnen

2008

200 400 600 800 1.000 1.200

200 400 600 800 1.000 1.200

€ 375*

€ 154,9

€ 102,3
€ 804***

Duurzame groei

2009
0

€ 343
€ 125

€ 585,2

€ 1.223

Burgerschap, vrijheid,
veiligheid, en
rechtvaardigheid

€ 13,8

€ 27,9

€ 23,1

EU als mondiale
partner

€ 19,1

€ 6,8

€ 4,4

Compensatie
nieuwe lidstaten

€ 32,3

€ 60,7

€ 117

Getallen zijn ontleend aan de verslagen over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen over 2006-2009, de
daarbij behorende Annexes to the Reports from the Commission on the Protection of the European Communities’ financial interests and
the fight against fraud, SEC(2006)911, SEC(2007)930/938, SEC(2008)2300, SEC(2009)1003, het verslag over 2009 (COM(2010)382) en de
daarbij behorende Statistical Evaluation SEC(2010) 898. Waar andere getallen zijn gebruikt is dit aangegeven. OLAF geeft aan dat de
gegevens over de onregelmatigheidsmeldingen zijn ontleend aan de informatiesystemen van de Europese Commissie. De mogelijkheid
bestaat dat deze data geen volledig beeld geven, omdat OLAF er niet zeker van is dat alle onregelmatigheden (correct) zijn gemeld.
*

In de Statistical evaluation (SEC(2010) 898 def. zijn de cijfers voor de eigen middelen voor 2007 en 2008
geactualiseerd, Annex 3, p. 117.
** Dit getal is ontleend aan Statistical Evaluation SEC(2010) 898, annex 24.
*** De cijfers zijn sinds 2007 door OLAF geactualiseerd.

20
Een overzicht van de wijze van vaststelling
van onregelmatigheden bij uitgaven onder
direct beheer is te vinden in § 2.1, overzicht 4,
in het Achtergronddocument EU-trendrapport
2011.

Onregelmatigheden bij uitgaven onder direct beheer20
Met ingang van 2008 vallen de uitgaven waarvoor de Europese
Commissie direct verantwoordelijk is onder hetzelfde regime als de
uitgaven voor programma’s in gedeeld beheer, en wordt ook hierover
informatie over de (vermoedelijke) omvang van onregelmatigheden en
fraude gepubliceerd. Zowel het aantal onregelmatigheden als het geschat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

29

financieel belang is in 2009 ten opzichte van 2008 licht afgenomen
(Europese Commissie, 2010d; 2010e, p. 100).
Financiële correcties21
Het jaarverslag van OLAF biedt inzicht in door de lidstaten terugbetaalde
en nog openstaande vorderingen in verband met onregelmatigheden bij
geldstromen uit zes van de zeven begrotingshoofdstukken.22 Volgens
OLAF is het terugvorderingspercentage over de periode 1989–2009 in
totaal 45,1% en laat de trend een stijgende lijn zien (Europese Commissie,
2010d, p. 27).
5.1.3 Fraude
Het Europees antifraudebureau OLAF rapporteert jaarlijks over zijn
operationele activiteiten bij het onderzoeken van opzettelijk veroorzaakte
onregelmatigheden, oftewel vermoedelijke gevallen van fraude. Ofschoon
harmonisatiewerkzaamheden verbetering hebben gebracht in het gebruik
van terminologie en definities, blijkt het onderscheid tussen «vermoedelijke fraude» en «onregelmatigheden» voor een aantal lidstaten nog
steeds lastig. Cruciaal voor het onderscheid is of er al dan niet opzet in het
spel is. In vergelijking met 2008 lijkt de onduidelijkheid hierover iets af te
zijn genomen (Europese Commissie, 2009, p. 8; 2010d; 2010e).23
Zoals wij ook in eerdere EU-trendrapporten hebben opgemerkt zijn de
cijfers van OLAF over onregelmatigheden en fraude soms onduidelijk en
sluiten ze van jaar tot jaar niet altijd goed op elkaar aan. In 2009 is de
Europese Commissie er evenmin in geslaagd om de problemen die
daaraan ten grondslag liggen op te lossen.
Aantal fraudezaken en financieel risico
Het aantal meldingen dat OLAF jaarlijks ontvangt is tussen 2006 en 2008
toegenomen. In 2009 trad echter een lichte daling op. In de periode
2006–2009 trad een gestage groei op van het aantal besluiten over
mogelijke vervolgacties op basis van de nieuw ontvangen informatie.

21
Een overzicht van terugbetaalde en nog
terug te betalen bedragen van gemelde
onregelmatigheden per begrotingsonderdeel
in de gehele periode 2005–2009 is te vinden in
§ 2.1, overzicht 3 van het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011.
22
OLAF hanteert nog steeds de oude
begrotingsindeling in eigen middelen,
gemeenschappelijk landbouwbeleid (nu:
natuurlijke hulpbronnen), structuurbeleid (nu:
duurzame groei), intern beleid (nu: burgerschap, vrijheid, veiligheid, rechtvaardigheid),
extern beleid (nu: EU als mondiale partner),
pre-toetredingsbeleid (nu: compensatie
nieuwe lidstaten) en administratieve uitgaven.
De oude en nieuwe begrotingsonderdelen
komen grotendeels maar niet volledig
overeen. Zie voor een weergave van de
verhouding tussen nieuwe en oude begrotingsindeling ons EU-trendrapport 2009, § 2.2.
23
In de inleiding van het verslag geeft OLAF
uitleg aan deze specifieke definities mede ten
behoeve van de uniformiteit bij de toepassing
van de termen door de lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

30

Overzicht 1. Aantal nieuwe fraudezaken en genomen besluiten 2006–2009

Nieuwe dossiers OLAF
Genomen besluiten

2006

2007

2008

2009

826
464

886
543

1 035
645

969
740

Bron: jaarverslagen OLAF 2006–2009

In 2009 werd over 740 gevallen besloten welk vervolg ze moesten krijgen:
488 gevallen bleken «non cases», 32 gevallen zouden worden
«gemonitord» en 220 gevallen vroegen om «nader onderzoek» (Europese
Commissie, 2010e) Van deze 220 gevallen werden in 2009 188 zaken
afgehandeld. Van deze 188 gevallen kregen er uiteindelijk 106 een vervolg,
82 niet. Dit was volgens OLAF het gevolg van de prioriteit die het bureau
geeft aan meer complexe fraudezaken; de afhandeling van zulke zaken
vergt relatief veel tijd (OLAF, 2010, p. 52).24
Terugvordering
In 2009 werd in het kader van OLAF-zaken meer dan € 438 miljoen van
lidstaten teruggevorderd. Onderstaand overzicht laat de ontwikkeling zien
van de jaarlijkse daadwerkelijk ontvangen terugbetalingen in de periode
2006–2009 (OLAF, 2010, p. 20, 58). De jaarlijkse resultaten kunnen van jaar
tot jaar sterk verschillen, mede afhankelijk van het teruggevorderde
bedrag. Verder worden jaarlijks de cijfers met terugwerkende kracht
geactualiseerd (OLAF, 2010, p. 32).
Overzicht 2. Teruggevorderde bedragen met financiële vervolgacties (in miljoenen euro’s)
Beleidsveld

2006

2007

2008

2009

Lopende
follow-up

Landbouw
Douane
Direct beheer
EU-instellingen en EU-organen
Externe hulp
Structurele acties

1,2
0,1
0,2
2,2
3,7
17,2

0,9
3,3
0,5
0,1
0,9
197,7

2,0
14,2
0,5
0,2
2,3
128,0

148,2
43,4
0,9
0,2
7,4
49,1

23,0
144,9
0,8
1,7
1,5
16,9

Totaal

24,6

203,4

147,2

249,2

188,8

Bron: jaarverslagen OLAF 2006–2009

5.2 Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en
regelmatigheid
5.2.1 Algemeen oordeel
Overzicht 3 laat de oordelen zien die de Europese Rekenkamer sinds het
begrotingsjaar 1994 in haar jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring heeft
afgegeven.

24

Een volledig overzicht van het aantal
nieuwe zaken per sector, het aantal zaken per
sector dat door OLAF is geopend en gesloten
en het afwikkelpercentage van dossiers in de
periode 2006–2009 is te vinden in § 2.1,
overzichten 5–7, van het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

31

Overzicht 3. Overzicht DAS-oordelen Europese Rekenkamer 1994–2009
Begrotingsjaar

Totaaloordeel DAS

Kwantitatief beeld

2009

Geen positieve verklaring

2006–2008

Geen positieve verklaring

2000–2005
1999

Geen positieve verklaring
Geen positieve verklaring

1998

Geen positieve verklaring

1997

Geen positieve verklaring

1996

Geen positieve verklaring

1995

Geen positieve verklaring

1994

Geen positieve verklaring

Geen kwantitatief oordeel, maar wel (globale) aanduiding foutenpercentages per begrotingsonderdeel. Geen indicatie van percentage van
uitgaven dat onder de materialiteitsgrens van 2% valt.
Geen kwantitatief oordeel, maar wel (globale) aanduiding foutenpercentages per begrotingsonderdeel.
Geen kwantitatief oordeel.
Geen kwantitatief oordeel.
Onaanvaardbaar aantal fouten.
Geen kwantitatief oordeel. Percentage materiële fouten ongeveer even
hoog als in voorgaande jaren.
Geen kwantitatief oordeel. Onaanvaardbaar groot aantal materiële
fouten. Percentage ongeveer even hoog als in voorgaande jaren.
Materiële fouten 5,4% betalingen. Formele fouten niet gekwantificeerd. Geen oordeel mogelijk bij 4,3% betalingen.
Materiële fouten 5,9%. Formele fouten niet gekwantificeerd. Geen
oordeel mogelijk bij 2,3% betalingen.
Materiële fouten 4%. Formele fouten 4,8%. Over 14% betalingen geen
zekerheid.

Bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer 1994–2009

In haar jaarverslagen over de periode 2003–2006 gaf de Europese
Rekenkamer een kwalitatief beeld voor alle relevante begrotingsonderdelen. In het jaarverslag 2006 werd daaraan enige kwantitatieve informatie toegevoegd. Deze kwantitatieve informatie is in de jaarverslagen
2007 en 2008 verder uitgebouwd (Europese Rekenkamer, 2008; 2009). Dit
jaar wordt er echter geen overzicht gegeven van het gedeelte van de
uitgaven dat een foutenpercentage laat zien dat onder de materialiteitsgrens van 2% valt (Europese rekenkamer, 2010).
5.2.2 Oordeel per begrotingsonderdeel
Figuur 6 (zie volgende pagina) vat de stand van zaken per onderdeel in
2007–2009 samen zoals deze is gepresenteerd door de Europese Rekenkamer.25
25

De Europese Rekenkamer hanteert bij de
weergave van de DAS-bevindingen per
begrotingsonderdeel een indeling die
enigszins afwijkt van de nieuwe begrotingsindeling van de Unie. De categorie «landbouw
en natuurlijke bronnen» van de Europese
Rekenkamer omvat namelijk ook volksgezondheid. In begroting van de EU valt dit
onderwerp in de categorie «Burgerschap,
vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid».
Daarnaast hanteert de Europese Rekenkamer
de hoofdcategorie van de EU-begroting
«duurzame groei» niet als zodanig. Cohesie –
dat daar in de EU-begroting een onderdeel
van vormt – vormt bij de Europese Rekenkamer een afzonderlijke categorie. Verder valt
de categorie «onderzoek, energie en
transport» van de Europese Rekenkamer in de
EU-begroting onder «duurzame groei», terwijl
de categorie «onderwijs en burgerschap» die
de Europese Rekenkamer hanteert voor het
onderwijsdeel bij «duurzame groei» van de
nieuwe EU-begroting past, en het burgerschapsdeel bij «Vrede, veiligheid en recht
Burgerschap». Zie ook § 2.2 van
EU-trendrapport 2009, figuur 1.

De toezicht- en controlesystemen laten dit jaar dezelfde scores zien als
vorig jaar. Voor de meeste geldstromen wordt het functioneren van de
systemen als «deels toereikend» gekwalificeerd; alleen bij de eigen
middelen en de administratieve uitgaven wordt het functioneren van de
systemen als «toereikend» beoordeeld.
De fouten die in 2009 werden gevonden bij transacties in de grootste
uitgavenpost op de EU-begroting, de landbouwgelden, overschrijden dit
jaar de materialiteitsgrens van 2%. Het cohesiebeleid (i.e. geldstromen uit
het EFRO, het ESF en het Cohesiefonds) lag in 2009 net als vorig jaar
boven de 5% – maar het is aanmerkelijk lager dan in 2008. Voor de
begroting als geheel is volgens de Europese Rekenkamer het geschatte
foutenpercentage de afgelopen jaren gedaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

32

Figuur 6 Oordeel Europese Rekenkamer over functioneren toezicht- en controlesystemen en over rechtmatigheid transacties
Per hoofdstuk van de EU-begroting 2007-2009

Functioneren toezichten controlesystemen
2007

2008

2009

Fouten bij testen
transacties
2007

2008

2009

Eigen middelen

Landbouw
en natuurlijke bronnen
Cohesie

Onderzoek, energie
en transport
Externe hulp, ontwikkeling
en uitbreiding
Onderwijs en
burgerschap
Economische en
financiële zaken
Administratieve
uitgaven
Toereikend

Lager dan 2%

Deels toereikend

Tussen 2% en 5%

Ontoereikend

Hoger dan 5%

5.2.3 Speciale verslagen Europese Rekenkamer
Sinds de publicatie van ons vorige EU-trendrapport, in februari 2010, heeft
de Europese Rekenkamer vijftien speciale verslagen uitgebracht. Drie
daarvan betreffen bevindingen over de rechtmatigheid van de besteding
van fondsen die in dit rapport worden besproken. Alle drie rapporten
bevatten bevindingen in de lidstaten.
5.3 Samenvattend beeld rechtmatigheid
Op basis van de informatie van de Europese Commissie en de Europese
Rekenkamer komen wij tot het in figuur 7 weergegeven (geaggregeerde)
beeld van de mate van inzicht die we hebben in de rechtmatigheid van de
besteding van EU-gelden in de EU als geheel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

33

Figuur 7 Specifieke trendinformatie 2005–2009: rechtmatigheid EU-beleid
Onderdeel

Indicatoren (geaggregeerd niveau)

Mate van inzicht
in 2009*

Resultaten in 2005–2009

Informatie
Europese Commissie

Aantal en financieel belang
voorbehouden DG’s

Volledig

Aantal voorbehouden is in de periode 2005-2008 afgenomen (31 naar 15); in 2009 is het aantal voorbehouden
met 5 gestegen naar 20. Kwantitatief inzicht in financieel
belang volledig.

Aantal en financieel belang
gemelde onregelmatigheden

Grotendeels

Na toevoeging van informatie over intern beleid en
externe maatregelen (voor het eerst over 2007) nu
inzicht in zes van de zeven begrotingshoofdstukken.
Totaal aantal meldingen is in de periode 2006-2009
nauwelijks toegenomen, terwijl het financieel belang
van die onregelmatigheden aanzienlijk is toegenomen.

Aantal en financieel belang
correcties

Grotendeels

Inzicht in zes van de zeven begrotingshoofdstukken.
Aantal en financieel belang van correcties fluctueert.

Aantal en financieel belang
fraudemeldingen

Deels

In de periode 2006-2009 gestage groei aantal besluiten
op basis van nieuw ontvangen informatie van de lidstaten.
Financieel belang openstaande cases in 2009 niet duidelijk.
Gegevens OLAF niet eenduidig en volledig.

Algemeen oordeel over de
rekeningen

Deels

Nog steeds geen positieve betrouwbaarheidsverklaring
(DAS).

Oordeel per begrotingshoofdstuk

Deels

Sinds 2007 kwalitatief en deels kwantitatief beeld per
begrotingshoofdstuk. Voor de meeste begrotingsonderdelen ligt foutenpercentage in 2009 tussen 2 en 5%.
‘Natuurlijke hulpbronnen’ liet vorig jaar een foutenpercentage onder de 2% zien maar zit daar nu weer
boven. Het verslag bevat dit jaar geen overzicht van
het percentage van de totale uitgaven dat onder de
materialiteitsgrens van 2% valt.

Informatie
Europese Rekenkamer

* Op basis van een schaal oplopend van ‘geen’, ‘beperkt’ en ‘deels’, tot ‘grotendeels’ en ‘volledig’

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

34

6 INZICHT IN DOELTREFFENDHEID EU-BELEID
In dit hoofdstuk staat de doeltreffendheid van het EU-beleid centraal. We
hebben dit jaar alleen het inzicht in de doeltreffendheid van EU-beleid
(hoofdindicator 2) onderzocht. Onze bevindingen betreffen derhalve niet
de doeltreffendheid zelf (hoofdindicator 3).
We zijn nagegaan welke informatie over de doeltreffendheid van het
EU-beleid is te vinden in de activiteitenverslagen die de beleidsDG’s van
de Europese Commissie over 2008 hebben uitgebracht (§ 6.1), in het
overzicht van de evaluaties die in 2009 door de Europese Commissie op
diverse beleidsterreinen zijn uitgevoerd (§ 6.2), en in de speciale verslagen
van de Europese Rekenkamer uit 2009 en 2010 (§ 6.3).
6.1 Activiteitenverslagen Europese Commissie
In het EU-trendrapport 2010 stelden wij vast dat in de activiteitenverslagen van de beleidsDG’s van de Europese Commissie de strategische en
specifieke beleidsdoelen van de EU gedetailleerd werden gepresenteerd.
Datzelfde gold voor de beschrijving van de met deze beleidsdoelen
verbonden output- en impactindicatoren. De activiteitenverslagen van de
Europese Commissie verschaften aldus een helder beeld van de beleidssituatie aan het eind van verslagjaar 2008. Wij constateerden dat de
informatie over beleidsdoelen en -resultaten in de activiteitenverslagen de
afgelopen jaren was verbeterd.
In de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2009 van de onderzochte
beleidsDG’s wordt bij de weergave van de beleidsresultaten van vier DG’s
(Justitie, Vrijheid en Veiligheid; Onderwijs en Cultuur; Maritieme Zaken en
Visserij; en Belasting en Douane-unie) geen schematische presentatie van
de specifieke doeleinden meer gegeven. De verslagen van het DG Justitie,
Vrijheid en Veiligheid en het DG Maritieme Zaken en Visserij bevatten
evenmin een schematische presentatie van de algemene doeleinden. De
resultaten die zijn geboekt op de specifieke doeleinden, en de indicatoren
aan de hand waarvan deze resultaten zijn vastgesteld, worden door de
DG’s op uiteenlopende wijze gepresenteerd.
Doordat de resultaten van de werkzaamheden van de beleidsDG’s niet
schematisch en uniform worden weergegeven, is er sprake van een lichte
vermindering in de transparantie van de informatie die de Europese
Commissie verstrekt over de doeltreffendheid van het EU-beleid,
6.2 Evaluaties Europese Commissie
Net als in voorgaande jaren heeft de Europese Commissie in 2010 een
overzicht uitgebracht van de evaluaties die in 2009 (door dan wel voor de
Commissie) zijn verricht naar het per beleidsdoelstelling gevoerde beleid
(Europese Commissie, 2010f). De evaluaties zijn gerangschikt naar
beleidsterrein en begrotingsartikel.
Van alle beleidsactiviteiten is in het overzicht een korte omschrijving
opgenomen van doel, resultaten en aanbevelingen. Tevens is aangegeven
of, en op welke wijze, de stukken kunnen worden ingezien.
In 2009 werden 115 interim- en ex-post-evaluaties uitgevoerd, alsmede 23
evaluerende studies. Daarnaast zijn er 11 vooruitkijkende studies verricht
en 88 impact assessments.
Het overzicht bevat geen synthese van de resultaten per beleidsterrein. Dit
betekent dat de evaluaties van de Europese Commissie geen overkoe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

35

pelend beeld opleveren van de doelrealisatie per Europese beleidsdoelstelling. Het inzicht in de doelrealisatie is daarmee ook dit jaar beperkt.
Naast de evaluaties per beleidsterrein heeft er in 2009 op verzoek van de
Europese Commissie ook een externe evaluatie plaatsgevonden van de 26
gedecentraliseerde agentschappen van de EU (Europese Commissie,
2009a).
6.3 Speciale verslagen Europese Rekenkamer
Tussen medio 2009 en medio 2010 heeft de Europese Rekenkamer vijftien
speciale verslagen uitgebracht. Vijf daarvan betreffen de doeltreffendheid
van het met EU-fondsen gefinancierde EU-beleid in de lidstaten. Dit zijn er
meer dan in de vorige periode die wij in het kader van het
EU-trendrapport hebben onderzocht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

36

7 TRENDS DEEL 1
Beleidsontwikkelingen
De belangrijkste beleidsontwikkeling op het terrein van het financieel
management binnen de EU is de herziening van het financieel reglement
die in 2011 zijn beslag moet krijgen.
Een tweede beleidsontwikkeling van belang betreft de start van discussies
over het meerjarig financieel kader (de financiële perspectieven) van de
EU voor de periode 2014–2020.
Bij de herziening van het financieel reglement zijn voor de Algemene
Rekenkamer twee punten van belang: (1) het voorstel tot invoering van
nationale verantwoordingen per beleidsterrein (managementverklaringen)
voor EU-programma’s die in gedeeld beheer worden uitgevoerd en (2) de
discussie rond het aanvaardbaar foutenrisico (tolerable risk of error).
In onze brief aan de Tweede Kamer van 9 september 2010 hebben we
aangeven dat we het ambitieniveau van de Europese Commissie rond de
nationale managementverklaringen betrekkelijk laag vinden.
Ten aanzien van de invoering van een aanvaardbaar foutenrisico hebben
wij aangegeven dat de oplossing van de problemen bij bepaalde
geldstromen in de eerste plaats lijkt te liggen bij vereenvoudiging van
regelgeving, verbeterde uitvoering van programma’s en hogere effectiviteit van controles. Verder is de kwaliteit van de gehanteerde gegevens
die de Europese Commissie heeft gebruikt bij zijn analyses van de kosten
van controles een aandachtspunt.
Functioneren systemen
De beleidsDG’s die verantwoordelijk zijn voor de EU-programma’s die in
gedeeld beheer worden uitgevoerd (dat zijn de DG’s Landbouw, Regionaal
Beleid, Werkgelegenheid, Maritieme Zaken en Visserij) geven in hun
activiteitenverslagen over 2009 gedetailleerde informatie over de
resultaten van hun controles in lidstaten, die bovendien bij naam worden
genoemd. De overige zes onderzochte beleidsDG’s bieden alleen inzicht in
de aard van de controles en vermelden soms het aantal lidstaten waar
controles zijn uitgevoerd. Het inzicht in de resultaten van de controles van
deze DG’s is zeer beperkt.
Het Syntheseverslag van de Europese Commissie bevat net als in
voorgaande jaren een verklaring waarin de Commissie stelt dat de
bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de
rechtmatigheid van de financiële transacties, met inachtneming van de
door de DG’s geformuleerde voorbehouden. Het Syntheseverslag is ook
dit jaar niet ondertekend door de leden van de Europese Commissie,
waardoor de verantwoording impliciet blijft.
Inzicht in rechtmatigheid besteding EU-gelden
De DG’s van de Europese Commissie hebben over 2009 bij meer punten
een voorbehoud gemaakt dan over 2007 en 2008. Deze voorbehouden
hebben onder andere – en voor het eerst – betrekking op de besteding van
de structuurfondsbudgetten die in de nieuwe periode (2007–2013) aan de
lidstaten zijn toegekend. Tegelijkertijd is het financieel belang van de
voorbehouden echter kleiner dan vorig jaar.
Verder blijkt uit het jaarverslag van de Europese Rekenkamer over 2009
dat bij de landbouwfondsen het foutenpercentage hoger dan 2% is, en dat
bij de structuurfondsen het foutenpercentage nog steeds boven de 5%
ligt, hoewel het wel gedaald is ten opzichte van vorig jaar. Voor de
begroting als geheel is volgens de Europese Rekenkamer het geschatte
foutenpercentage de afgelopen jaren gedaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

37

Inzicht in doeltreffendheid besteding EU-gelden
De transparantie in de informatie die de activiteitenverslagen van de
beleidsDG’s van de Europese Commissie bieden over de effectiviteit van
het EU-beleid is licht verminderd. Over de doeltreffendheid van het beleid
in de lidstaten bevatten de activiteitenverslagen geen informatie.
In de speciale verslagen van de Europese Rekenkamer valt op dat in de
onderzochte periode meer rapporten dan voorheen ingaan op doeltreffendheidsaspecten van het beleid.
Figuur 8 Algemene trendinformatie 2000-2009: inkomsten en uitgaven EU, beleidsontwikkelingen EU

TRENDINDICATOR

ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2009

Kerncijfers EU-breed
In 2001: € 80,7 miljard, in 2002 € 77,7 miljard, 2003 € 83,6 miljard,
2004 € 95,0 miljard, 2005 € 100,8 miljard, 2006 € 102,4 miljard,
2007 € 110 miljard, 2008: € 111,2 miljard, 2009: € 108,9 miljard.
In 2008 was de totale begroting € 124,1 miljard. In 2009 was dat
€ 117,7 miljard (bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer).

Eigen
middelen
(= inkomsten)
EU

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

In 2001: € 80,0 miljard, in 2002 € 85,1 miljard, 2003 € 90,6 miljard,
2004 € 100,1 miljard, 2005 € 104,8 miljard, 2006 € 106,6 miljard,
2007 € 113,9 miljard, in 2008 € 116,5 miljard, 2009: € 118,4 miljard.
(bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer).

Feitelijke
uitgaven EU

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Ontwikkelingen in beleid financieel management EU
Het aantal EU-lidstaten dat een lidstaatverklaring afgeeft (vier) is sinds 2009
niet toegenomen. De derde lichting van nationale samenvattingen (annual
summaries) is volgens nieuwe richtsnoeren opgesteld. Deze samenvattingen
bieden volgens de Europese Commissie meer informatie dan in voorgaande
jaren.

Aandacht in
EU voor
beheer,
controle
en verantwoording
'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

De jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s en diensten bieden meer
duidelijkheid en onderlinge samenhang (onder andere over horizontale
kwesties). Tevens bevatten ze onderbouwde informatie over voorbehouden
en corrigerende maatregelen. Expliciete verantwoording van de Europese
Commissie als geheel ontbreekt wederom in het Syntheseverslag.

Ontwikkelingen begrotings- en
verantwoordingsproces

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

38

DEEL 2: EU-LIDSTATEN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

39

8 INLEIDING DEEL 2
Deel 2 van het EU-trendrapport 2011 biedt een landenvergelijkend beeld
van de rechtmatigheid (en voor zover mogelijk ook de doeltreffendheid)
van de besteding van EU-gelden in de 27 EU-lidstaten. Onderstaande
figuur geeft weer welke onderwerpen uit het EU-trendrapport in deel 2
aan de orde komen.

Deel 2: Rechtmatigheid en doeltreffendheid
EU-beleid in de 27 lidstaten

Ontwikkelingen in beleid
voor financieel
management EU

Kwaliteit systemen
financieel management
EU

Aan de orde komen hierbij:
• Lidstaatverklaring

Rechtmatigheid bestedingen per lidstaat, per
hoofdstuk EU-begroting

Doeltreffendheid beleid
per lidstaat, per
hoofdstuk EU-begroting

Aan de orde komen hierbij:
• Landbouwfondsen
• Structuurfondsen
• Migratiefondsen

Wordt volledig behandeld, inclusief indicatoren
Wordt op hoofdlijnen behandeld, met indicatoren (indien reeds beschikbaar)
Wordt buiten beschouwing gelaten
Leidt idealiter tot

De EU-lidstaten hebben zich op basis van het EG-verdrag verplicht om
samen te werken met de Europese Commissie, om zo te waarborgen dat
de aan hen toegekende EU-gelden volgens het beginsel van goed
financieel beheer worden gebruikt.26
De indicatoren die we hanteren in onze analyse van dit financieel beheer
zijn identiek aan de indicatoren die zijn gebruikt in de eerdere
EU-trendrapporten. We kijken vooral naar de EU-gelden die «in gedeeld
beheer» worden besteed binnen de lidstaten (dat wil zeggen, gelden voor
beleid dat gezamenlijk wordt uitgevoerd door de Europese Commissie en
instanties in de lidstaten): het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het
cohesiebeleid en het beleid dat wordt gefinancierd uit de migratiefondsen.

26
Zie artikel 274 van het EG-verdrag. Artikel
280 van het verdrag gaat in op bestrijding en
vervolging van fraude in de lidstaten.

We geven in deel 2 van dit rapport eerst een overzicht van de kerngegevens voor elk van de lidstaten, inclusief cijfers over de afdrachten aan
en de ontvangsten uit de EU-begroting (hoofdstuk 9). Vervolgens geven
we een overzicht van de relevante beleidsontwikkeling in de EU-lidstaten
in 2009 en 2010 over lidstaatverklaringen (hoofdstuk 10). Daarna gaan we
in op (het inzicht in) de mate van rechtmatigheid van de bestedingen van
de genoemde EU-gelden in elk van de lidstaten en de werkzaamheden van
de nationale rekenkamers (hoofdstuk 11). Tot slot bespreken we – voor
zover hierover informatie beschikbaar is – de doeltreffendheid van het
EU-beleid op het niveau van de lidstaten (hoofdstuk 12).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

40

9 EU-LIDSTATEN: KERNGEGEVENS IN BEELD
In dit hoofdstuk geven we achtereenvolgens per lidstaat de afdrachten
aan de EU (§ 9.1), de ontvangsten vanuit de EU (§ 9.2) en de nettopositie
(§ 9.3) over 2009 weer.
9.1 Afdrachten aan EU, per lidstaat
De eigen middelen (de inkomsten van de EU) bestonden in 2009 uit:
• traditionele eigen middelen, bestaande uit door de lidstaten afgedragen landbouwrechten, heffingen op de invoer van suiker en douanerechten;
• door de lidstaten afgedragen btw-middelen (een EU-breed vastgesteld
percentage van de btw-grondslag oftewel het consumptiepeil van de
afzonderlijke lidstaten);
• afdrachten gerelateerd aan het bruto nationaal inkomen van de
lidstaten.
Het totaalbedrag dat door de lidstaten in 2009 is afgedragen is lager dan
in de voorgaande twee jaren. Dit heeft gedeeltelijk te maken met een
verlaging van de bijdragen van Nederland en Zweden die al in 2007 van
kracht is geworden, maar die pas in 2009 voor het eerst is opgenomen in
de berekening van de afdrachten. In 2009 werden ook de correcties voor
2007 en 2008 verrekend.
Meer gedetailleerde informatie over de afdrachten van de lidstaten in de
periode 2005–2009 is opgenomen in § 3.1 van het Achtergronddocument
EU-trendrapport 2011 (overzichten 8 en 9).
9.2 Ontvangsten lidstaten vanuit de EU in 2009
9.2.1 Ontvangsten per onderdeel van de begroting
Figuur 9 (zie volgende pagina) laat zien welke EU-subsidies in 2009 zijn
toegekend aan de lidstaten van de EU, en hoe zich dat verhoudt tot 2008.
De administratieve uitgaven van de EU zijn buiten beschouwing gelaten,
omdat deze via de instellingen worden besteed.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

41

Figuur 9 Ontvangsten 2009 per lidstaat, per onderdeel van de begroting in vergelijking met 2008
Realisatiecijfers; bedragen in miljoenen euro’s

Duurzame groei
Concurrentievermogen

Instandhouding en
beheer natuurlijke
hulpbronnen

Cohesie

Burgerschap,
vrijheid, veiligheid
en rechtvaardigheid

EU als
mondiale
partner
Totaal Totaal
2008
2009

België

766

1.012

371

143

172

2.464

2.431

Bulgarije*

35

267

364

16

221

903

962

Cyprus

14

74

60

16

33

197

140

Denemarken

135

57

13

3

1.400

1.499

96

27

11.865

10.873

11

1

710

360

20

5

1.230

1.304

247

41

14.228

13.591

37

5

5.450

8.529

1.509

23

7

3.775

2.021

1.685

13

1

1.940

2.153

654 38

9.625

11.071

733

642

Duitsland

1.192

Estland

23

517

Finland

192

194

Frankrijk

1.626

1.920

Griekenland

192

2.259

Hongarije

61

2.174

Ierland

120

Italië

7.389

3.311

1.041

158
819
10.394
2.957

121

5 .839

2.413

681

Letland

16

Litouwen

102

Luxemburg

86

7

Malta

6

35

470

237

10

491

29

5

1.803

1.124

55

11

8

166

138

8

15

65

81

1.177

Nederland

414

242

1.274

65

12

2.007

2.259

Oostenrijk

190

241

1.340

37

17

1.822

1.718

Polen

120

117

48

9.543

7.610

Portugal

132

1.121

32

6

3.724

4.144

Roemenië*

46

1.171

37

2.791

2.661

Slovenië

23

368

Slowakije

47

585

Spanje
Tsjechië

3.176

6.082
2.434
918
222
568

929

1.975

60

Verenigd Koninkrijk

6.939

4.174

642

937

1.275

3.884

12

11

636

492

9

27

1.236

1.264

93

27

11.875

12.196

17

9

2.988

2.461

91

24

6.211

7.340

85

22

1.463

1.446

9.686

8.743

Zweden

233

212

Diversen

2.814

60

176

44

Totaal EU

10.754

33.933

55.877

1.993

911

* De compensatie aan de lidstaten Bulgarije en Roemenië is niet in het overzicht opgenomen.
Hierdoor zijn de totale ontvangsten niet gelijk aan de optelling van de begrotingsonderdelen.

620

6.596
7.983

110.537 109.252

Bron: Jaarverslagen 2008-2009 Europese Rekenkamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

42

9.3 Nettopositie 2009, per lidstaat
Het verschil tussen het bedrag dat een lidstaat aan de EU betaalt en het
bedrag dat een lidstaat uit de EU-begroting ontvangt, wordt ook wel
aangeduid als de «nettopositie» van een lidstaat. Er zijn verschillende
methoden voor de berekening van de nettopositie van lidstaten.
Nederland gaat uit van de zogenoemde «boekhoudkundige definitie»,
waarin de traditionele eigen middelen (landbouw- en douanerechten)
geheel worden toegerekend aan de lidstaat die deze afdraagt. Daarnaast
worden alle toerekenbare EU-uitgaven meegerekend als ontvangsten van
de lidstaten, dus ook administratieve uitgaven van de EU, die gezamenlijk
door de lidstaten worden gedragen.
De Europese Commissie rekent de afdracht van traditionele eigen
middelen en de administratieve ontvangsten niet geheel aan de lidstaten
toe.
Voor een aantal landen, waaronder Nederland, bestaan er aanzienlijke
verschillen tussen de boekhoudkundige definitie en de Commissie
definitie van de nettopositie. Voor Nederland komt dit door de relatief
hoge afdracht van traditionele middelen, voor België bijvoorbeeld door
het hoge bedrag dat er in dit land aan EU-instellingen wordt besteed. In
de berekening van de Europese Commissie komt België als grootste
nettobetaler, uitgedrukt in percentage van het BNI, uit de bus. Nederland
volgt hier samen met Denemarken op de tweede plaats. Duitsland op de
derde plaats. Volgens de boekhoudkundige definitie is Nederland de
grootste nettobetaler gemeten als percentage van het BNI (Europese
Commissie 2010g, p. 86).
Om redenen van eenvormigheid is in de opeenvolgende
EU-trendrapporten vanaf 2005 steeds de «Nederlandse» definitie
gehanteerd. Daarbij baseren wij ons alleen op extern gecontroleerde
informatie, dus informatie uit de jaarverslagen van de Europese Rekenkamer. De Europese Rekenkamer zelf publiceert alleen gegevens rond
ontvangsten en afdrachten en berekent niet de nettobijdrage per lidstaat.
De ontvangsten en afdrachten worden geheel aan de lidstaat toegerekend.
Figuur 10 geeft de situatie voor 2009 weer. De hiervoor vermelde
correcties voor Nederland en Zweden over 2007 en 2008, die in 2009 zijn
verrekend, hebben we hier apart vermeld. De correctie over 2009 is wel in
de berekening opgenomen.
Zoals figuur 10 op de volgende pagina’s laat zien waren de grootste
nettobetalers over 2009 in absolute zin: Duitsland, Italië, Frankrijk,
Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.
In § 3.2 van het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011 (overzicht
10) is weergegeven hoe de nettopositie van de lidstaten in 2009 zich
verhoudt tot de situatie in eerdere jaren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

43

-2.000

2.491
144

2.000
0

-947

0

4.000

1.400

2.000

3.337

6.000

4.000

-2.000

-2.000

Nettopositie 2009
Nettopositie
positief

6.000

-3.439

0

Denemarken

2.007

2.000

Nederland

-2.109

0

498

2.000

92

Verrekeningen
2007 en 2008

4.000

-1.993

6.000

4.000

4.661

6.000

Afdrachten

1.940

België

1.534

Ierland

Ontvangsten

205

Legenda

2.464

Figuur 10 Nettopositie per lidstaat van de EU in 2009 (in miljoenen euro’s)

negatief

10.000
8.000

6.221

10.112

Verenigd Koninkrijk

524

4.000
2.000
0

-3.377

6.000

-2.000

Luxemburg
6.000
-104

17

0

287

2.000

166

4.000

20.093

14.228

Frankrijk

10.000
8.000
6.000
1.096

4.000
2.000

-4.769

0
-2.000

20.510

Duitsland

6.000

6.000

4.000

4.000

4.000

0

2.000

15.418

0

-2.000

-2.000

-4.844

0

2.000

-10.382

2.000

949

8.000

6.000

9.625

11.865

10.000

8.000
1.297

2.177

10.000

8.000

-1.736

0

Italië

10.000

593

2.000

89

4.000

1.637

6.000

3.724

Portugal

11.170

11.875

Spanje

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

44

0

0

529

733

2.000

216

561

2.000

12

0

110

-1.002

0
-2.000

2.000

9

4.000

2.000

710

6.000

4.000
159

6.000

4.000

-473

6.000

4.000

1.814

6.000

1.230

Letland

1.855

Estland

-609

Finland

1.463

Zweden

Litouwen

0

1.497
17

2.000

1.803

4.000

322

6.000

8.000

-463

0
-2.000

3.134

6.000

-31

2.000

1.822

4.000
6.556

4.000

Slowakije

146

2.000
0

0

561

2.000

37

4.000

1.236

6.000
712

10.000

6.000

2.316

Polen
9.543

0

1.686

2.000

Oostenrijk

72

4.000

1.374

6.000

2.988

Tsjechië

4.000
2.000

2.918
61

0

227

2.000

2.791

6.000

4.000
19

6.000
428

Roemenië

636

Slovenië

1.342

0

1.510

2.000

51

4.000

909

6.000

3.775

Hongarije

0

Bulgarije
6.000
903

390

17

530

199

9

6

2.000

197

4.000
0

Griekenland
Malta

0

3.152

2.425
126

2.000
4

2.000

3

4.000
64

6.000

4.000
65

6.000

5.450

Cyprus
6.000
4.000
2.000

0

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

0

45

10 BELEIDSONTWIKKELINGEN IN DE LIDSTATEN
De lidstaatverklaring is een jaarlijks verantwoordingsdocument waarin de
regering van een EU-lidstaat verantwoording aflegt over het beheer en de
besteding van het Europese geld dat vanuit Brussel naar de lidstaat is
gevloeid. In 2010 hebben vier EU-lidstaten een lidstaatverklaring over
2009 gepubliceerd: Denemarken, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Zweden. De overige EU-lidstaten geven tot op heden geen nationale
verklaring af.
Voor het vierde jaar op rij heeft de Algemene Rekenkamer een onafhankelijk oordeel gegeven over de Nederlandse lidstaatverklaring (Algemene
Rekenkamer, 2010b). In dit hoofdstuk geven we een beschrijving van de
Nederlandse lidstaatverklaring en ons oordeel hierbij (§ 10.1). Vervolgens
vergelijken we de Nederlandse lidstaatverklaring met de opzet en inhoud
van de nationale verklaringen van Zweden (§ 10.2), het Verenigd
Koninkrijk (§ 10.3) en Denemarken (§ 10.4).
10.1 Lidstaatverklaring Nederland
De Nederlandse EU-lidstaatverklaring («nationale verklaring») is een
jaarlijkse verklaring van de minister van Financiën namens het kabinet
over:
• de kwaliteit van de beheer- en controlesystemen voor de EU-gelden
die in Nederland worden besteed bij programma’s die Nederland
samen met de Europese Commissie uitvoert; en
• de rechtmatigheid van de financiële transacties rond EU-subsidies die
aan bedrijven en instanties in Nederland zijn toegekend, tot op het
niveau van de eindbegunstigden van deze gelden.
Op 19 mei 2010 is de Nederlandse EU-lidstaatverklaring 2009, met daarbij
het onafhankelijke oordeel van de Algemene Rekenkamer, aangeboden
aan de Tweede Kamer. Daarnaast wordt de verklaring aan de Europese
Commissie gezonden, ten behoeve van haar verantwoording over de
Europese begroting aan het Europees Parlement.

27
Dit zijn: het Europees Vluchtelingenfonds,
het Europees Buitengrenzenfonds, het
Europees Terugkeerfonds en het Europees
Integratiefonds.
28
Dit zijn: het Europees Visserijfonds, het
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
en het Europees Sociaal Fonds.
29
Dit zijn: het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en Europees Landbouwfonds
voor Plattelandsontwikkeling.
30
In 2010 voeren de Europese Rekenkamer en
de Tsjechische rekenkamer ook een gecoördineerde audit uit.

De lidstaatverklaring van 2009 is enigszins uitgebreid in vergelijking met
de verklaring over 2008. De migratiefondsen27 zijn met ingang van 2009
voor het eerst opgenomen in de lidstaatverklaring. Voor in Nederland
lopende migratiefondsprogramma’s zijn over de periode 2007–2013 nog
geen uitgaven gedeclareerd bij de Europese Commissie. Hetzelfde geldt
voor programma’s gefinancierd uit de structuurfondsen.28 De deelverklaringen over deze fondsen beperken zich zodoende tot een kwalificatie over
de opzet en het bestaan en de werking van de beheer- en controlesystemen.
Voor uit de landbouwfondsen29 gefinancierde projecten daarentegen, is
over de periode 2007–2013 € 1 082,6 miljoen aan uitgaven gedeclareerd.
Daarnaast heeft de EU-lidstaatverklaring betrekking op € 15,9 miljoen aan
ingestelde vorderingen.
Ook over de Nederlandse lidstaatverklaring 2010 zal de Algemene
Rekenkamer een oordeel geven. Het onderzoek dat wij hiervoor doen kent
een aantal wijzigingen ten opzichte van vorig jaar. Zo zullen wij op het
terrein van de landbouwfondsen een gecoördineerde audit uitvoeren in
samenwerking met de Europese Rekenkamer.30 Het betreft een proefproject waarbij de werkwijze van de Europese Rekenkamer (gegevensgerichte controle) en die van de Algemene Rekenkamer («single audit»benadering) worden gecombineerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

46

Een andere wijziging betreft de fondsen EFRO, ESF, EVF en de migratiefondsen. De lidstaatverklaring over 2010 zal bij deze fondsen voor het
eerst ook een uitspraak doen over de rechtmatigheid van bestedingen,
aangezien er in 2010 voor de eerste maal uitgaven zijn gedeclareerd voor
deze fondsen. Ons oordeel bij de lidstaatverklaring zal op dit punt
eveneens worden uitgebreid.
10.2 Lidstaatverklaring Denemarken
De Deense rekenkamer heeft in 2009 voor de vierde maal een lidstaatverklaring afgegeven met een verantwoording van de in Denemarken
bestede EU-gelden. De verklaring van november 2009 geeft een oordeel
over de rekeningen van 2008.
Het onderzoek van de Deense rekenkamer naar de lidstaatverklaring heeft,
net als in voorgaande jaren, plaatsgevonden in samenwerking met de
auditdiensten van de drie betrokken ministeries in Denemarken: het
Ministerie van Voedsel, Landbouw en Visserij, het Ministerie van
Belastingen en het Ministerie van Economische Zaken en Handel.
In haar oordeel over de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden
hanteert de Deense rekenkamer dezelfde materialiteitsgrens als bij de
beoordeling van de besteding van nationale gelden.
Het Deense rapport bevat, aanvullend op de gegevens in de Deense
lidstaatverklaring, informatie over de Deense controle op de vaststelling
van douaneheffingen, de berekening van oppervlaktesteun voor
agrarische bedrijven, de naleving van de randvoorwaarden voor
landbouwsubsidie en de toepassing van het perceelsregistratiesysteem
om landbouwgrond te meten.
De Europese Commissie heeft onregelmatigheden gevonden in de door
Denemarken gedeclareerde bedragen voor oppervlaktesteun. De Deense
autoriteiten zijn het niet eens met de argumentatie van de Commissie en
de hieruit voortvloeiende beslissing om de uitgaven niet voor subsidie in
aanmerking te laten komen. De kwestie ligt inmiddels bij het Europees Hof
van Justitie.
Hoewel de Deense rekenkamer in haar oordeel bij de lidstaatverklaring
enkele kanttekeningen plaatst bij de administratie van de inspecties van
landbouwareaal en randvoorwaardencontroles, steunt zij de handelswijze
van de Deense autoriteiten in het dispuut met de Europese Commissie. De
Deense rekenkamer vindt dat de financiële administratie van de
landbouwsubsidieprogramma’s toereikend is.
De Deense rekenkamer concludeert dat de rekeningen over 2008 zijn
opgesteld in overeenstemming met de verantwoordingsregels van de
Deense overheid en dat de onderliggende transacties wettig en regelmatig zijn (Rigsrevisionen, 2009). Ze doet het Deense kabinet enkele
aanbevelingen ter verbetering van de bedrijfsvoeringsprocedures en van
de interne controles op het management van ESF-projecten en op de
douaneheffingen.
10.3 Lidstaatverklaring Verenigd Koninkrijk
Het Ministerie van Financiën van het Verenigd Koninkrijk heeft voor de
derde maal een «Consolidated statement of the use of EU funds in the
UK» gepubliceerd. Deze lidstaatverklaring heeft betrekking op het
financieel jaar van 1 april 2008 tot en met 31 maart 2009 en heeft als doel
een bijdrage te leveren aan het financieel beheer van EU-gelden in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

47

Verenigd Koninkrijk. De verklaring brengt de financiële informatie omtrent
de EU-gerelateerde inkomsten en uitgaven in één overzicht bijeen. De
Britse rekenkamer geeft hierover een onafhankelijk oordeel middels een
oordeel over de getrouwheid van de geconsolideerde rekening en de
rechtmatigheid van de financiële transacties (NAO, 2011).
Het oordeel over de getrouwheid van de geconsolideerde rekening is een
verklaring met beperking («qualified opinion»). Hiervoor zijn drie
oorzaken. Ten eerste zijn er inconsistenties waargenomen in de
toepassing van de boekhoudkundige procedures van de verschillende
managementautoriteiten in het Verenigd Koninkrijk. Ten tweede is de
wijze waarop de financiële overzichten inzicht bieden in transacties in
buitenlandse valuta niet in overeenstemming met de voorschriften. Ten
derde is er sprake van een beperking in de reikwijdte van de controle
doordat niet alle noodzakelijke informatie tijdig beschikbaar was.
Met uitzondering van de financiële effecten en eventuele aanpassingen in
het oordeel als gevolg van de deze bevindingen, is de Britse rekenkamer
van mening dat de financiële overzichten een getrouw beeld geven van de
stand van zaken van het gebruik van EU-gelden in het Verenigd Koninkrijk
tot en met 31 maart 2009. Hetzelfde geldt voor de uitgaven en kasstromen
in het betreffende boekjaar. Tevens oordeelt de rekenkamer dat de
financiële overzichten op deugdelijke wijze tot stand gekomen zijn.
In haar oordeel over de rechtmatigheid van de financiële transacties stelt
de Britse rekenkamer dat, met uitzondering van £ 398 miljoen aan
financiële correcties als gevolg van niet-naleving van EU regelgeving, de
uitgaven en ontvangsten zijn aangewend in overeenstemming met de
doelstellingen van het Britse parlement en dat de financiële transacties
conform de voorschriften van de Britse autoriteiten zijn.
10.4 Lidstaatverklaring Zweden
De Zweedse regering publiceerde op 8 april 2010 voor de tweede maal
een lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in Zweden. Net
als in het voorgaande jaar maakt deze verklaring deel uit van het Zweedse
rijksjaarverslag over het financieel jaar 2009.
De regering baseert de verklaring op de deelverklaringen van de
overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de
relevante EU-fondsen en het oordeel van de Zweedse Nationale Financiële
Management Autoriteit (NFMA), die de EU-fondsen controleert. De
verklaringen die zij hebben afgegeven zijn positief.
Net als in 2008 had het grootste deel van de door Zweden gedeclareerde
uitgaven betrekking op landbouwfondsen. Inmiddels zijn er in beperkte
mate, ook uitgaven gedeclareerd voor programma’s gefinancierd uit de
overige fondsen in gedeeld beheer, met name het EFRO.
Volgens de NFMA functioneerden de beheer- en controlesystemen bij de
ESF- en EVF-gelden gedeeltelijk ontoereikend. Bij de migratiefondsprogramma’s en bij drie van de vijf Zweedse Interreg-programma’s kon geen
systeemgerichte audit worden uitgevoerd aangezien de programma’s zich
nog in de opstartfase bevonden. De NFMA heeft voor deze auditperiode
dan ook geen oordeel gegeven over de besteding van de migratiefondsgelden en de gelden voor de drie Interreg-programma’s. Bij de overige
twee Interreg-programma’s waren volgens de NFMA delen van de beheeren controlesystemen niet in overeenstemming met de vereisten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

48

Aangezien de lidstaatverklaring in Zweden deel uitmaakt van het
rijksjaarverslag valt het onder de verantwoordelijkheid van de Zweedse
rekenkamer om een oordeel over de verklaring te geven. Zij heeft op
5 mei 2010 verklaard dat de nationale rekeningen die ten grondslag liggen
aan de lidstaatverklaring, een juist en getrouw beeld geven (Swedish
National Audit Office, 2010).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

49

11 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN DE LIDSTATEN
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van informatie van de Europese
Commissie over de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de
lidstaten(§ 11.1) en de informatie hierover van de Europese Rekenkamer
(§ 11.2). Daarna presenteren we een samenvattend beeld van rechtmatigheidinformatie over de EU-lidstaten (§ 11.3). We sluiten af met een korte
samenvatting van de activiteiten die nationale rekenkamers op dit gebied
ondernemen (§ 11.4).
11.1 Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie
11.1.1 Activiteitenverslagen
De Europese Commissie gebruikt de activiteitenverslagen van haar
directoraten-generaal (DG’s) en diensten om verantwoording af te leggen
over het gevoerde beleid, inclusief de besteding van de EU-gelden. Het
grootste deel van de EU-gelden wordt binnen de lidstaten besteed. Vanuit
dit perspectief zijn wij nagegaan welk inzicht de activiteitenverslagen van
de DG’s bieden in de rechtmatigheid van de bestedingen van de
EU-gelden in de lidstaten.31 Wij hebben ons daarbij toegespitst op de
activiteitenverslagen over 2005–2009 van de beleidsDG’s die het meest
relevant zijn voor de in dit rapport besproken fondsen.
Overzicht 4. Inzicht in rechtmatigheid van EU-bestedingen in de lidstaten op basis van activiteitenverslagen van DG’s van de Europese
Commissie
20051

20061

20072

20083

20094

Aantal DG’s dat lidstaten bij naam noemt
Aantal DG’s dat informatie op lidstaatniveau geeft
zonder namen te noemen
Aantal DG’s dat geen informatie op niveau lidstaten
weergeeft

4

4

4

4

6

0

0

0

0

0

4

4

5

7

4

Totaal

8

8

9

11

10

1

DG’s Landbouw, Regionaal Beleid, Werkgelegenheid, Maritieme Zaken en Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek.
Alle voorgaande DG’s plus het DG Justitie, Vrijheid en Veiligheid.
Alle voorgaande DG’s plus het DG Interne Markt en het DG Belastingen en douane-unie.
4
Als onder 3 uitgezonderd DG Interne Markt.
2
3

In de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s Landbouw, Regionaal
Beleid, Werkgelegenheid, en Justitie, Vrijheid en Veiligheid, Maritieme
zaken en Visserij en Onderwijs en Cultuur worden de lidstaten waar
materiële tekortkomingen of financiële risico’s in het beheer- en controlesysteem zijn geconstateerd, bij naam genoemd en behandeld. De drie
reputationele voorbehouden32 in 2009 zijn geformuleerd door de
directeuren-generaal van Landbouw en Justitie, Vrijheid en Veiligheid.
De lidstaatvergelijkende informatie van het DG Regionaal Beleid en het
DG Werkgelegenheid is gedetailleerd.
11.1.2 «Annual summaries» 2009
31

In 2009 had de Europese Commissie in
totaal 21 beleidsDG’s.
32
Een «reputationeel voorbehoud» is een
voorbehoud waarbij (tevens) de reputatie van
het DG c.q. de dienst of van de Europese
Commissie als geheel in het geding is.
33
Artikel 53 ter(3) van Verordening (EG) nr.
1995/2006.

2009 is het derde jaar waarin de EU-lidstaten verplicht zijn (op grond van
het financieel reglement van de EU)33 om voor de ontvangen
landbouwfonds- en structuurfondsgelden bij de Europese Commissie een
annual summary in te dienen; een overzicht van de controles die zij
hebben verricht in het kader van het financieel management van
EU-gelden. De annual summary moet uiterlijk 15 februari van elk jaar bij
de Europese Commissie worden ingediend. Het document dient infor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

50

matie te bevatten over het voorgaande financieel jaar. De annual
summaries die uiterlijk 15 februari 2010 zijn ingediend bevatten financiële
informatie over 2009.
De Europese Commissie heeft de richtsnoeren die gelden voor het
inleveren van bepaalde annual summaries dit jaar aangepast. In de
overzichten van controles bij structuurfonds- en visserijprogramma’s
worden lidstaten aangespoord aanvullende informatie op te nemen over
bijvoorbeeld tekortkomingen in het beheer- en controlesysteem en de
daarop genomen of lopende maatregelen; IT-problemen of problemen
met aanbestedingen; hoge foutenpercentages en daartegen genomen
maatregelen en mogelijke risico’s.34 De Nederlandse annual summaries
verwijzen voor dergelijke algemene analyses en betrouwbaarheidsverklaringen naar de Nederlandse lidstaatverklaring.
De annual summaries die de lidstaten inleveren bij de Europese
Commissie worden nog steeds niet openbaar gemaakt. In de activiteitenverslagen van de DG’s wordt alleen besproken in welke mate de annual
summaries van de lidstaten aan de gestelde eisen voldoen.
11.1.3 Gegevens lidstaten in jaarverslag OLAF
Het Europees antifraudebureau OLAF brengt jaarlijks een verslag uit over
de resultaten van de maatregelen die zijn genomen om de financiële
belangen van de EU te beschermen en fraude te bestrijden. Deze
rapportages zijn onder andere gebaseerd op de meldingen van onregelmatigheden die door de lidstaten worden gedaan.
Melding onregelmatigheden door lidstaten
Het jaarverslag van OLAF bevat een overzicht van de belangrijkste
inspanningen die de lidstaten in het betreffende jaar gezamenlijk hebben
geleverd ter bescherming van de financiële belangen van de EU. Het
opstellen van een echte vergelijkende analyse van de activiteiten op
lidstaatniveau is volgens de Europese Commissie echter nog moeilijk.
Hetzelfde geldt voor het ontdekken van trends (OLAF, 2010).
De Europese Commissie merkt zelf op dat bij de interpretatie van de
cijfers de nodige voorzichtigheid in acht moet worden genomen. De
lidstaatmeldingen bieden geen volledig en betrouwbaar beeld, omdat
lidstaten niet allemaal op dezelfde wijze melden.35
Bij de structuurfondsen is het financieel belang van het aantal meldingen
in 2009 sterk toegenomen. Dit kan volgens OLAF deels worden verklaard
doordat Roemenië en Bulgarije dit jaar voor het eerst onregelmatigheden
meldden.

34
Europese Commissie (2009), Richtsnoeren
voor het jaarlijks overzicht betreffende
structurele maatregelen en het visserijfonds,
COCOF 07/0063/09-NL.
35
Overzicht 11 en 12 in § 4.2 van het
Achtergronddocument EU-trendrapport 2011
tonen respectievelijk het aantal meldingen van
onregelmatigheden en het daarmee gemoeide
financieel belang per beleidsveld per lidstaat
voor het jaar 2009 en de periode 2006–2009.

Drie lidstaten (Italië, Verenigd Koninkrijk en Finland) hebben tezamen 56%
van het totale bedrag aan onregelmatigheden gemeld. Bij de structuurfondsen voeren dezelfde lidstaten de lijst aan met de hoogste bedragen,
gevolgd door Portugal. Op het terrein van de landbouw rapporteerde Italië
in 2009 het hoogste bedrag aan onregelmatigheden, € 54,5 miljoen,
gevolgd door Finland (€ 27,8 miljoen). Tezamen hebben deze twee
lidstaten 65% van het totaal geschat financieel belang aan onregelmatigheden voor landbouw gemeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

51

Fraudeonderzoeken door OLAF in EU-lidstaten
In 2009 werden bij OLAF 969 nieuwe zaken gemeld. De geografische
verdeling van binnenkomende informatie bij OLAF toont aan dat een
significant deel van deze informatie betrekking heeft op een klein aantal
lidstaten.36 In 2009 betrof ongeveer 55% van de informatie vermoedelijke
fraude in zes lidstaten, te weten: Bulgarije, Roemenië, Duitsland, Italië,
Polen en Spanje. Dit betekent niet noodzakelijk dat er in deze lidstaten
meer fraude wordt gepleegd dan in andere lidstaten. Ook een betere
samenwerking met OLAF kan namelijk leiden tot een hoger aantal
meldingen bij OLAF (OLAF, 2010, p. 14 en p. 50).
11.1.4 Terugvordering van ten onrechte uitbetaalde subsidies
De lidstaten dienen alles in het werk te stellen om ten onrechte uitbetaalde subsidies terug te vorderen. Als een lidstaat een ten onrechte
gedane betaling tijdig meldt en voldoende inspanningen verricht om de
betreffende gelden terug te vorderen, legt de Europese Commissie geen
boete op. De Europese Commissie publiceert jaarlijks de (achter)stand van
de openstaande vorderingen in de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid.
Italië heeft in 2009 net als in de voorgaande jaren (2005 tot en met 2008)
het hoogste openstaande bedrag aan vorderingen, namelijk ruim € 542
miljoen, slechts € 80 miljoen minder dan in 2008. Bij de terug te vorderen
structuurfondsgelden staat het Verenigd Koninkrijk bovenaan met € 403
miljoen, gevolgd door Italië met € 222 miljoen en Duitsland met € 212
miljoen.
11.2 Rechtmatigheidsinformatie Europese Rekenkamer
De Europese Rekenkamer controleert de inning en besteding van gelden
van de EU en beoordeelt of de Europese instellingen een goed financieel
beheer hebben gevoerd.
De Europese Rekenkamer geeft géén rechtmatigheidsoordeel over de
besteding van EU-gelden per lidstaat. Dat is ook niet haar taak. De
gegevens van de Europese Rekenkamer lenen zich in beginsel ook niet
voor algemene representatieve uitspraken over een lidstaat, aangezien
deze gegevens gebaseerd zijn op een EU-brede steekproef, en dus niet op
een representatieve steekproef per lidstaat. Aan de resultaten van het
onderzoek van de Europese Rekenkamer ten behoeve van de jaarlijkse
betrouwbaarheidsverklaring kunnen derhalve niet zonder meer conclusies
worden verbonden over de kwaliteit van het financieel management in die
lidstaat. Met deze kanttekening moet onderstaande informatie worden
geïnterpreteerd.
Voor het beleidsonderdeel «cohesie», dat wordt gefinancierd vanuit de
structuurfondsen, heeft de Europese Rekenkamer een deel van de
toezicht- en controlesystemen van zestien operationele programma’s in
dertien lidstaten onderzocht. Daarnaast heeft zij gekeken naar de
systemen voor het verwerken en rapporteren van terugvorderingen en
geschrapte bedragen bij vier operationele programma’s in zes lidstaten.

36

Voor een overzicht van het aantal bij OLAF
ontvangen «nieuwe informatie» van potentiële
fraude in de periode 2006–2009 per lidstaat zie
§ 4.2, overzicht 13, van het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011.

Bij twaalf van de zestien operationele programma’s heeft de Europese
Rekenkamer tekortkomingen in het systeem geconstateerd. Het ging om
tekortkomingen in de administratieve controles en/of controles ter plaatse
van de beheersautoriteit dan wel in de systeemaudits van de auditautori-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

52

teiten (Duitsland, Estland, Frankrijk, Hongarije, Litouwen, Polen, Portugal,
Spanje, Verenigd Koninkrijk/Ierland en Zweden).
De Europese Rekenkamer concludeert dat de toezicht- en controlesystemen voor de periode 2007–2013 periode ten minste deels naar behoren
functioneerden. Verder oordeelt zij dat de systemen in de lidstaten voor
het registreren en corrigeren van ontdekte fouten voor de programmaperiode 2000–2006 effectief was. De systemen voor het rapporteren van
geschrapte bedragen en terugvorderingen waren in sommige lidstaten
(Duitsland/Tsjechië, Luxemburg en Spanje) slechts gedeeltelijk effectief
(Europese Rekenkamer 2010). Dit betekent dat de Europese Commissie
niet altijd over betrouwbare informatie over financiële correcties van deze
lidstaten beschikt.
11.3 Samenvattend beeld rechtmatigheidsinformatie EU-lidstaten
Op basis van de informatie van de Europese Commissie en de Europese
Rekenkamer over de rechtmatigheid van de inning en besteding van
EU-gelden in de lidstaten, komen wij tot het in figuur 11 (zie volgende
pagina) weergegeven (geaggregeerde) totaalbeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

53

Figuur 11 Specifieke trendinformatie 2005–2009: rechtmatigheid EU-lidstaten
Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren (geaggregeerd
niveau)

Mate van inzicht
in 2009*

Resultaten in 2005–2009

Rechtmatigheid

Informatie
lidstaten

Inzicht lidstaten op basis
lidstaatverklaringen

Beperkt

In de loop der jaren zijn vier lidstaten een
lidstaatverklaring gaan afgeven: Denemarken,
Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Zweden.

Inzicht lidstaten op basis
annual summaries

Beperkt

Annual summaries zijn niet openbaar
gemaakt door de Europese Commissie.
Een aantal DG’ s geeft een beeld van de mate
waarin ze aan de gestelde eisen voldoen.

Inzicht lidstaten op basis
jaarlijkse activiteitenverslagen
DG’s

Deels

Het totaalbeeld is op hoofdlijnen verbeterd:
aantal beleidsDG’s dat lidstaatvergelijkende
informatie geeft over materiële tekortkomingen of financiële risico’s in het beheeren controlesysteem is met twee toegenomen
naar 6 (van de 10).

Per lidstaat: aantal gemelde
onregelmatigheden

Grotendeels

Er bestaat inzicht in aantal en volume van
de gemelde onregelmatigheden bij de landbouwsubsidies, de structuurfondsgelden en
de door de lidstaten af te dragen eigen
middelen. Sinds 2007 bestaat er ook inzicht
in intern beleid en externe maatregelen.

Per lidstaat: aantal
fraudemeldingen

Grotendeels

Aantal fraudemeldingen is in periode 20062009 gestaag toegenomen. Significant deel
heeft betrekking op een klein deel van de
lidstaten. Daartoe behoren in de genoemde
periode continu Duitsland, Italië, Polen en
Spanje. Nog steeds geen eenduidige
definitie van fraude.

Per lidstaat: financiële
correcties

Deels

Er is inzicht in aantal en volume van de
correcties bij twee van de zeven begrotingshoofdstukken en de eigen middelen.

Algemeen beeld lidstaten

Geen**

Er is geen systematische informatie
beschikbaar over lidstaten.

Beeld per begrotingshoofdstuk, per lidstaat

Beperkt**

Er is steeds incidentele lidstaatinformatie,
met name over landbouwgelden. Er is geen
kwantitatief beeld per begrotingshoofdstuk,
per lidstaat.

Rechtmatigheid

Informatie Europese Commissie

Informatie Europese Rekenkamer

* Op basis van een schaal oplopend van ‘geen’, ‘beperkt’ en ‘deels’, tot ‘grotendeels’ en ‘volledig’
** Dit is formeel geen taak van de Europese Rekenkamer.

11.4 Werkzaamheden nationale rekenkamers
De Europese Rekenkamer verricht steekproefsgewijs controles in de
lidstaten, maar een oordeel over de rechtmatigheid en doeltreffendheid
van het EU-beleid in de lidstaten maakt als zodanig geen deel uit van haar
controletaken. De nationale rekenkamers van de EU-lidstaten besteden
hieraan wél aandacht, voor zover hun auditbevoegdheden dit toestaan. In
de afgelopen jaren is een groeiend aantal rekenkamers met elkaar en met
de Europese Rekenkamer gaan samenwerken, met als doel ervaring uit te
wisselen en gezamenlijke onderzoeksactiviteiten op EU-terrein te
ondernemen. Zij hebben zich georganiseerd in het Contactcomité van
presidenten van de EU-rekenkamers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

54

11.4.1 EU-auditactiviteiten nationale rekenkamers
De nationale rekenkamers van de lidstaten van de EU hebben als taak hun
nationale regeringen te controleren. De manier waarop dit gebeurt
verschilt van lidstaat tot lidstaat en is afhankelijk van de positionering van
de betreffende rekenkamer in het staatsrechtelijke bestel van het land, en
van de inrichting van de auditfunctie als geheel.
In het kader van hun nationale taak kunnen de nationale rekenkamers ook
de besteding van EU-geld in eigen land en de afdracht van eigen
middelen aan de EU controleren.
Overzicht 14 in § 3.4 van het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011
toont een overzicht van de aard van de EU-auditactiviteiten van de
nationale rekenkamers. Hieruit blijkt dat bijna de helft van de nationale
rekenkamers initiatieven heeft ontplooid voor het opstellen van een
overkoepelend rapport over financieel management van de EU. Eind 2010
hadden dertien rekenkamers een overkoepelend rapport uitgebracht.
Daarnaast publiceerden vrijwel alle rekenkamers afzonderlijke rapporten
over rechtmatigheid van (delen van) EU-gelden die in hun land zijn
besteed.
11.4.2 Werkgroepen Contactcomité
Onder de vlag van het Contactcomité opereerden in 2010 zes
werkgroepen c.q. netwerken, waaronder de werkgroep Structuurfondsen
en de werkgroep Gemeenschappelijke controlenormen.
De werkgroep Structuurfondsen is in 2009 van start gegaan met de
uitvoering van een audit naar de kosten van controles in de lidstaten. De
vergelijkende eindrapportage wordt verwacht in 2011. In deel 3 van dit
rapport doen wij verslag van de bevindingen voor de Nederlandse
situatie.
De werkgroep Gemeenschappelijke controlenormen heeft in 2010 de
eindrapportage van haar werkzaamheden uitgebracht. De werkgroep heeft
concrete voorbeelden verzameld van de wijze waarop de meest relevante
controlenormen worden toegepast in rekenkameronderzoek op
EU-terrein. De werkgroep heeft daarbij gebruikgemaakt van de inventarisatie van normen die recent in het kader van Intosai (de internationale
organisatie van nationale rekenkamers) is opgesteld.
Als uitvloeisel van het onderzoek van de werkgroep is een intensieve
uitwisseling tussen nationale rekenkamers tot stand gekomen over hoe de
internationale controlenormen in de EU-praktijk (kunnen) worden
toegepast. De werkgroep hoopt dat de toegenomen kennis van elkaars
controleaanpak die hierdoor is ontstaan, zal bijdragen aan een versterking
van de concrete samenwerking op auditgebied tussen EU-rekenkamers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

55

12 DOELTREFFENDHEID EU-BELEID IN DE LIDSTATEN
In dit hoofdstuk geven we kort weer welke informatie er beschikbaar is
over doeltreffendheid van EU beleid in de lidstaten in de activiteitenverslagen van de Europese Commissie (§ 12.1) en bij de nationale
rekenkamers (§ 12.2). We sluiten af met een samenvattend beeld (§ 12.3).
12.1 Informatie over doeltreffendheid lidstaten in jaarlijkse
activiteitenverslagen
Wij zijn nagegaan welke informatie de jaarlijkse activiteitenverslagen
2005–2009 van tien onderzochte beleidsDG’s van de Europese Commissie
bieden over de doeltreffendheid van het EU-beleid binnen de lidstaten.
Overzicht 5. Inzicht in doeltreffendheid van EU-beleid in de lidstaten op basis van activiteitenverslagen van DG’s van de Europese
Commissie
2005 1

2006 2

2007 3

2008 4

2009 5

Aantal DG’s dat lidstaten bij naam noemt
Aantal DG’s dat informatie op lidstaatniveau geeft
zonder
namen te noemen
Aantal DG’s dat geen informatie op niveau lidstaten
weergeeft

1

–

2

0

0

0

–

0

0

0

7

–

7

11

10

Totaal

8

–

9

11

10

1

DG’s Landbouw, Regionaal Beleid, Werkgelegenheid, Maritieme zaken en Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek.
Voor 2006 is dit onderdeel niet onderzocht.
Alle voorgaande DG’s plus DG Justitie, Vrijheid en Veiligheid
4
Alle voorgaande DG’s plus het DG Interne Markt en het DG Belastingen en douane-unie.
5
Als 4, uitgezonderd DG Interne Markt.
2
3

Uit onze analyse blijkt dat het inzicht in de doeltreffendheid van het beleid
en subsidieprogramma’s in de lidstaten op basis van de activiteitenverslagen van de DG’s zeer beperkt is. Vergeleken met de jaren 2005–2007 is
het inzicht vanaf 2008 zelfs verslechterd.
12.2 Informatie nationale rekenkamers
Een groeiend aantal nationale rekenkamers van EU-lidstaten publiceert
een overkoepelend rapport over het financieel management van
EU-gelden. Net als in voorgaande jaren is de mate waarin aandacht wordt
besteed aan de doeltreffendheid van het EU-beleid in de lidstaten nog
relatief beperkt. De meerderheid van de nationale rekenkamers publiceerde wel afzonderlijke rapporten over de doeltreffendheid van (delen
van) EU-gelden die in eigen land zijn besteed. Zie overzicht 15 in § 4.3 van
het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011 voor een totaaloverzicht
van de EU-auditactiviteiten van de nationale rekenkamers.
12.3 Samenvattend beeld doeltreffendheid
Op basis van de informatie van de Europese Commissie en van de
rekenkamers uit de EU-lidstaten komen wij tot het in figuur 12 weergegeven (geaggregeerde) beeld van de mate van inzicht die we hebben in de
doeltreffendheid van het EU-beleid in de EU-lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

56

Figuur 12 Specifieke trendinformatie 2005-2009: doeltreffendheid EU-lidstaten
Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren (geaggregeerd
niveau)

Mate van inzicht
in 2009*

Resultaten in 2005–2009

Doeltreffendheid

Informatie
Europese
Commissie

Inzicht lidstaten op basis van
jaarlijkse activiteitenverslagen
DG’s

Geen

Geen van de tien onderzochte beleidsDG’s
hebben in 2009 doeltreffendheidsinformatie
op lidstaatniveau in het activiteitenverslag
opgenomen. Vergeleken met de jaren 20052007 is het inzicht op basis van de
activiteitenverslagen vanaf 2008 verslechterd.

Informatie
nationale
rekenkamers

Inzicht lidstaten op basis van
(gezamenlijk onderzoek)
nationale rekenkamers

Beperkt

De beschikbare overkoepelende rapporten
over financieel management EU geven
weinig informatie over doeltreffendheid.
De meerderheid van nationale rekenkamers
publiceert wel rapporten over de doeltreffendheid van (delen van) EU-gelden die
in eigen land worden besteed.

* Op basis van een schaal oplopend van ‘geen’, ‘beperkt’ en ‘deels’, tot ‘grotendeels’ en ‘volledig’

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

57

13 TRENDS DEEL 2
Beleidsontwikkelingen lidstaten
Behalve Nederland hebben ook Denemarken, Zweden en het Verenigd
Koninkrijk in 2009 vrijwillig een lidstaatverklaring uitgebracht. Dit zijn
dezelfde vier landen die dat vorig jaar ook deden. De lidstaatverklaringen
zijn verschillend van opzet maar geven niettemin ieder een goed beeld
van de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in deze lidstaten.
Uiterlijk 15 februari 2010 hebben alle lidstaten de verplichte overzichten
van de door hen verrichte rechtmatigheidscontroles op EU-gelden (annual
summaries) ingeleverd. Dat gebeurde dit jaar voor de derde keer. De
Europese Commissie heeft de lidstaten dit jaar opgeroepen om in de
annual summaries over structuurfonds- en visserijprogramma’s aanvullende gegevens op te nemen: analyses, betrouwbaarheidsverklaringen en
overige relevante informatie. Volgens de Europese Commissie heeft een
groot aantal lidstaten gevolg gegeven aan deze oproep. De annual
summaries zelf zijn echter wederom niet openbaar gemaakt door de
Europese Commissie. In verschillende activiteitenverslagen werd door de
betreffende DG’s wel verslag gedaan van de mate waarin de annual
summaries aan de voorwaarden voldoen.
Rechtmatigheid per lidstaat
Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de
EU-lidstaten is licht verbeterd. Een aantal DG’s geeft in het activiteitenverslag over 2009 gedetailleerde informatie over de resultaten van
controles in lidstaten. De lidstaten in kwestie worden bovendien vaker bij
naam genoemd: het aantal DG’s dat dit doet is gestegen van vier naar zes
van de tien.
Er bestaat tussen de lidstaten en de Europese Commissie nog steeds geen
eenduidige opvatting van het verschil tussen een onregelmatigheid en
een potentieel fraudegeval.
Alle drie speciale verslagen die de Europese Rekenkamer sinds het vorige
EU-trendrapport publiceerde over de rechtmatige besteding van Europese
fondsen in de EU bevatten informatie over lidstaten.
Doeltreffendheid per lidstaat
De activiteitenverslagen van de DG’s van de Europese Commissie geven
net als vorig jaar geen informatie over doeltreffendheid van EU-beleid in
de afzonderlijke lidstaten. Er is op dit punt opnieuw minder informatie
beschikbaar dan enige jaren geleden het geval was.
De Europese Rekenkamer publiceerde het afgelopen jaar vijf speciale
verslagen over doeltreffendheid van Europese fondsen binnen de EU. In
drie van de verslagen werden bevindingen in de lidstaten vermeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

58

Figuur 13 Algemene trendinformatie 2000-2009: afdrachten en ontvangsten EU-lidstaten,
bijdragen nationale rekenkamers van EU-lidstaten

TRENDINDICATOR

ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2009

Kerncijfers EU-lidstaten
Afdrachten
EU-lidstaten
aan eigen
middelen EU

In 2001: € 80,7 miljard, in 2002 € 77,7 miljard, 2003 € 83,6 miljard,
2004 € 95,0 miljard, 2005 € 100,8 miljard, 2006 € 102,4 miljard;
2007 € 110 miljard, in 2008 € 111,2 miljard, 2009: € 108,9 miljard.
(bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer).

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Feitelijke
ontvangsten
EU-lidstaten

In 2001: € 75,1 miljard, in 2002 € 79,9 miljard, 2003 € 85,3 miljard,
2004 € 94,3 miljard, 2005 € 98,6 miljard, 2006 € 99,9 miljard,
2007 € 107,1 miljard, in 2008 € 109,3 miljard, 2009: € 110,5 miljard.
(bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer).

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Rechtmatigheid en doeltreffendheid: bijdragen nationale rekenkamers EU

EU-onderzoek
nationale
rekenkamers

'02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10

Vrijwel alle nationale rekenkamers van EU-lidstaten publiceren jaarlijks één
of meer rapporten over EU-gelden in eigen land. Enkele rekenkamers
voeren certificeringsaudits uit ten behoeve van de Europese Commissie,
bijvoorbeeld met het oog op het afsluiten van de pretoetredingssteun die
de lidstaten ontvingen. Het beschikbare materiaal geeft enig inzicht in
rechtmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven, maar de dekkingsgraad van dit inzicht kan nog niet worden vastgesteld. De meeste nationale
rekenkamers hebben in 2009 of 2010 gezamenlijke onderzoeken afgerond,
die zijn uitgevoerd in bi- of trilateraal verband of in het kader van de
werkgroep Structuurfondsen.
Er wordt tussen nationale rekenkamers (alsmede met de Europese
Rekenkamer) in toenemende mate kennis en ervaring uitgewisseld via
seminars en in netwerken. De Nederlandse en Tsjechische rekenkamer doen
mee aan een proefproject waarbij samen met de Europese rekenkamer een
gecoördineerde audit wordt uitgevoerd. Meer nationale rekenkamers
hebben stappen gezet om te komen tot nationale rapporten over financieel
management van EU-gelden.

Samenwerking
nationale
rekenkamers
bij EU-onderzoek
'02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

59

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

60

DEEL 3: NEDERLAND

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

61

14 INLEIDING DEEL 3
In deel 3 van het EU-trendrapport 2011 staat het management van
EU-gelden in Nederland centraal. We gaan in op de rechtmatigheid en
doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden in Nederland, en op het
zicht op de rechtmatigheid van de afdrachten van traditionele eigen
middelen van Nederland aan de EU.
Onderstaand overzicht geeft aan welke onderwerpen in dat verband aan
de orde komen.

Deel 3: Rechtmatigheid en doeltreffendheid
EU-beleid in Nederland

Ontwikkelingen in beleid
EU voor financieel management in Nederland

Kwaliteit systemen
financieel management
EU-gelden in Nederland

Aan de orde komen hierbij:
• Systemen voor beheer,
controle, toezicht en
verantwoording
• Kosten van controles
• Eindbegunstigden
• Interreg IV-B

Rechtmatigheid in
Nederland per
hoofdstuk EU-begroting

Doeltreffendheid beleid
in Nederland, per
hoofdstuk EU-begroting

Aan de orde komen hierbij:
• Traditionele eigen
middelen
• Landbouwfondsen
• Structuurfondsen
• Migratiefondsen
• Afsluiting fondsenperiode

Wordt volledig behandeld, inclusief indicatoren
Wordt dit jaar niet afzonderlijkd behandeld
Leidt idealiter tot

Bij onze beoordeling van de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het in
Nederland uitgevoerde EU-beleid hanteren we dezelfde indicatoren als in
de voorgaande EU-trendrapporten, te weten: kwaliteit van de systemen
voor financieel management, inzicht in de rechtmatigheid en de doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden, en de rechtmatigheid en de
doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden.
We geven in deel 3 van dit rapport ook de bevindingen weer van een
vijftal deelonderzoeken die wij hebben verricht naar specifieke thema’s
rond het financieel management van EU-gelden in lidstaat Nederland. Het
betreft de volgende thema’s:
• kosten en baten van controles bij structuurfondsen in Nederland;
• transparantie van gegevens over de eindbegunstigden van EU-gelden
in Nederland;
• voortgang van projecten die in Nederland worden uitgevoerd binnen
het transnationale EU-programma in Noordwest-Europa (Interreg IV-B
NWE);
• inzicht in de rechtmatigheid van de afdracht van traditionele eigen
middelen door Nederland aan de EU;
• rechtmatigheid van bestedingen en geleverde prestaties in de
structuurfondsperiode 2000–2006 en de looptijd van het Europees
Vluchtelingenfonds 2005–2007.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

62

Deze onderwerpen zijn gekozen vanwege de financiële betekenis die de
betreffende fondsen hebben voor de Nederlandse situatie dan wel
vanwege het mogelijke risico of belang van deze fondsen op het punt van
het financieel beheer, de rechtmatigheid en/of de doelmatigheid van de
bestedingen.
De indeling van deel 3 is als volgt. We geven eerst een overzicht van
kerncijfers over de afdrachten van Nederland aan de EU-begroting en de
ontvangsten in Nederland vanuit de EU (hoofdstuk 15). Daarna gaan we in
op de systemen in Nederland voor het beheer van landbouwfonds-,
structuurfonds- en migratiefondsgelden (hoofdstuk 16). In dat kader
besteden we bijzondere aandacht aan de kosten van controles bij
structuurfondsprogramma’s (hoofdstuk 17). Daarnaast kijken we specifiek
naar de eindbegunstigden van EU-gelden in Nederland en de transparantie daaromtrent (hoofdstuk 18). Aansluitend gaan we in op de werking
van de beheer- en controlesystemen bij het programma Interreg IV-B in
Nederland (hoofdstuk 19). Vervolgens geven we de resultaten weer van
ons onderzoek naar het zicht op de rechtmatigheid van de afdracht van
traditionele middelen aan de EU (hoofdstuk 20) en bespreken we de
rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in Nederland (hoofdstuk
21).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

63

15 NEDERLAND: KERNCIJFERS
In dit hoofdstuk wordt kort de afdracht van Nederland aan de EU (§ 15.1),
de ontvangsten van Nederland uit de EU (§ 12.2) en de nettopositie van de
lidstaat Nederland (§ 12.3) besproken.
15.1 Afdrachten van Nederland aan de EU
De Nederlandse afdracht over het jaar 2009 bedroeg volgens de definitieve cijfers van de Europese Rekenkamer € 3,3 miljard. In dit bedrag is de
korting op de Nederlandse afdrachten voor 2007 en 2008 van € 2,1 miljard
verrekend. Ook is het bedrag gecorrigeerd voor onder meer begrotingsoverschotten uit voorgaande jaren en posten die over het jaar heen lopen
(Europese Rekenkamer, 2010).
Figuur 14 (zie volgende pagina) toont de gerealiseerde afdrachten van
Nederland aan de EU in de periode 2007–2009, en de geraamde
afdrachten voor de jaren 2010–2011, op basis van cijfers van het Ministerie van BuZa.
Als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe Eigen Middelenbesluit
in 2009 zijn de jaarlijkse kortingen, die eerder aan Nederland waren
toegekend, voor de jaren 2007 en 2008 met terugwerkende kracht
verrekend in 2009. Nederland ging er eerder van uit dat dit bedrag (€ 2,1
miljard) verrekend zou worden met de afdrachten. De EU heeft de korting
echter teruggestort, waardoor het bedrag op de begroting van het
Ministerie van BuZa als ontvangst onder de post «perceptiekostenvergoeding» is opgenomen (zie ook hoofdstuk 20, § 20.2).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

64

Figuur 14 Ontwikkeling afdrachten Nederland aan de EU 2007-2011
In miljoenen euro’s

GEREALISEERD
2007

2008

2009

361

336

256

1.676

1.533

375

3.691

3.333

992

1.029

Totaal
€ 6.231 miljoen

3.321

Totaal
€ 3.201 miljoen**

Totaal
€ 6.720 miljoen

BEGROOT
2010

2011

303

303

1.582
3.521

1.526
4.041
351

338

Landbouwheffingen
Invoerrechten*
Totaal
€ 5.744 miljoen

Totaal
€ 6.221 miljoen

Btw-afdracht
BNI-afdracht

* Exclusief perceptiekostenvergoeding
** In 2009 was de perceptiekostenvergoeding hoger dan de afdracht aan invoerrechten, waardoor
het totaalbedrag lager is dan de landbouwheffingen, btw-afdracht en BNI-afdracht samen
Bron: Jaarverslagen 2007-2009 en Begrotingen 2010-2011, Ministerie van Buitenlandse Zaken

15.2 Ontvangsten van Nederland uit de EU
Figuur 15 toont op basis van de cijfers van de Europese Rekenkamer de
bedragen die instanties in Nederland in de periode 2005–2009 vanuit de
EU hebben ontvangen in de vorm van EU-subsidies. Dit betreft zowel de
EU-gelden die volledig door de Europese Commissie worden beheerd als
de EU-gelden die deels door de Commissie en deels door Nederland
worden beheerd (de zogeheten subsidies in gedeeld beheer).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

65

Figuur 15 Ontvangsten Nederlandse instanties van de EU (in miljoenen euro’s)
Natuurlijke
hulpbronnen

Duurzame groei

2007

EU als mondiale
partner

Burgerschap, vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid

2008

2009

10,3

8,5

65,1

53,6

39,6
578

11,5

1.113

1.229

1.083

Totaal
€ 1.856 miljoen

Totaal
€ 2.260 miljoen

655,8

1.274

Totaal
€ 2.007 miljoen

Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2007-2009

15.3 Nettopositie lidstaat Nederland
De netto(betalings)positie van een lidstaat is het verschil tussen het
totaalbedrag dat de lidstaat aan de EU afdraagt, en het totaalbedrag dat
de lidstaat uit de begroting van de EU ontvangt.37
Nederland heeft een negatieve nettopositie. Dat wil zeggen dat Nederland
meer geld aan de EU afdraagt dan het ontvangt. In 2009 had Nederland
een negatieve nettopositie ter grootte van € 1,3 miljard. Als we de korting
over 2007 en 2009 die in 2009 verrekend is buiten beschouwing laten, is
de netto-afdracht € 3,4 miljard. In 2005, 2006, 2007 en 2008 was de
Nederlandse negatieve nettopositie respectievelijk € 3,9 miljard, € 4
miljard, en vervolgens twee jaar € 4,4 miljard.

37
Wij hanteren hier, evenals de lidstaat
Nederland, de boekhoudkundige definitie (zie
ook § 9.3). Deze valt doorgaans hoger uit dan
de berekening van de Europese Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

66

16 SYSTEMEN VOOR MANAGEMENT EU-GELDEN IN
NEDERLAND
Hieronder gaan we achtereenvolgens in op de systemen voor
management van landbouwfondsen (§ 16.1), structuurfondsen (§ 16.2) en
migratiefondsen (§ 16.3). We sluiten af met een conclusie (§ 16.4)
16.1 Landbouwfondsen
De betaalorganen die in Nederland de EU-regelingen op landbouwterrein
uitvoeren zijn de Dienst Regelingen en de Dienst Landelijk Gebied.38
Hieronder geven we aan de hand van een aantal indicatoren op geaggregeerd niveau enkele trends aan in het financieel management van de
systemen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het betreft de
situatie in 2009 vergeleken met de jaren 2006–2008. In het Achtergronddocument EU-trendrapport 2011 presenteren we per indicator een
gedetailleerder beeld. De informatie die we hier geven is vooral
beschrijvend van aard. In ons rapport bij de EU-lidstaat verklaring over
2010, dat in mei 2011 zal verschijnen, geven we een oordeel af over de
besteding van de landbouwgelden en het functioneren van de systemen.
Financiële uitvoering
Het totaal aantal gerealiseerde aanvragen is in 2009 verder gedaald; ten
opzichte van 2008 met ongeveer 3% (van 512 naar 496). De daling is
minder dan in voorgaande jaren, omdat in 2009 voor de productgroep
zuivel exportrestituties tijdelijk zijn heringevoerd. De dalende trend in de
personeelsinzet om de aanvragen te verwerken heeft zich in 2009
voortgezet; van 337 mensjaren in 2006 naar 236 mensjaren in 2009. Ten
opzichte van 2008 betekent dit een daling van circa 5 %. De uitvoeringskosten daarentegen zijn na jaren van daling in 2009 licht gestegen; ten
opzichte van 2008 € 0,5 miljoen. De redenen hiervoor zijn onder meer
gelegen in de hogere pensioenlasten, de inzet van tijdelijke krachten
wegens (her)invoering exportrestituties, en nieuwe regelgeving.

38
De Dienst Regelingen en de Dienst
Landelijk Gebied voeren de EU-regelingen uit
in medebewind met de minister van EL&I.
De voormalige vier andere betaalorganen
functioneren sinds 16 oktober 2006 als
gedelegeerde organen. Zij voeren dezelfde
regelingen uit als voorheen, maar verrichten
geen betalingen meer.
39
A-aanbevelingen vragen van het betaalorgaan onmiddellijk actie op hoog niveau;
B-aanbevelingen vragen om actie op
«passend niveau». Deze aanbevelingen
worden, indien van toepassing, gedaan door
de auditdienst van het Ministerie van EL&I in
de certificeringsaudits.

Controle en toezicht
Sinds 2008 rapporteren vier van de negen technische diensten hun
controlebevindingen in een samenvattend beheer- of controleverslag. In
2007 was dit nog twee of drie van de negen. De overige technische
diensten stellen per controlebezoek wel een verslag met bevindingen op,
maar bundelen deze niet in een overkoepelend beheersverslag. Hierdoor
ontbreekt een geconsolideerd totaaloverzicht.
De realisatie van het aantal controles van de Algemene Inspectiedienst
(AID) ten opzichte van de planning was in 2009 (op 15 oktober) op het
hoogste niveau sinds 2006 (98%). In 2007 en 2006 lag het percentage op
96 en in 2008 op 95. De AID heeft 47 onregelmatigheden aan de betaalorganen en gedelegeerde organen gemeld in 2009; ongeveer een derde
minder dan in 2008 (69) en ongeveer 75% minder dan in 2007. Het
financieel belang bedroeg in 2009 circa € 2,5 miljoen; dat is 50% meer dan
in 2008. In 2007 en 2006 bedroeg het financieel belang respectievelijk
€ 9,7 miljoen en € 12,3 miljoen.
Bij de certificerende audits voor de betaalorganen werden in 2009 in totaal
vier B-aanbevelingen39 gegeven; dat is praktisch gelijk aan 2008 (vijf) en
bijna de helft ten opzichte van 2007 (zeven). De zwaarste aanbeveling
(categorie A) is sinds 2004 niet meer gegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

67

Verantwoording
Sinds 2007 stellen alle betaalorganen ieder jaar een borgingsverklaring
op. De jaaraangiften zijn altijd tijdig bij de Europese Commissie ingediend.
Ieder jaar heeft de auditdienst van het Ministerie van EL&I een accountantsverklaring bij de jaaraangiften gevoegd en verklaard dat de
ingediende rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig waren.
De beheerverslagen van de Douane zijn, anders dan die van de AID, niet
voorzien van een verklaring van de interne auditdienst over de juistheid
van opgegeven aantallen.
Ook wordt in de beheerverslagen van de Douane niet gerapporteerd over
de uitkomsten van de controles. Dit in tegenstelling tot de rapportage van
de AID, de Dienst Landelijk Gebied en GeoRas.
Op 26 april 2010 is het rapport over het toezicht op het functioneren van
de betaalorganen Dienst Regelingen en Dienst Landelijk Gebied over
2006–2008 vastgesteld. Met uitzondering van de «controleactiviteiten»
scoren de andere erkenningscomponenten: adequaat. Dat wil zeggen dat
er op die terreinen slechts punten van gering belang onder de aandacht
van het betaalorgaan zijn gebracht.
16.2 Structuurfondsen 2007–2013
In deze paragraaf gaan we in op het functioneren van de systemen voor
financieel management van de structuurfondsgelden die Nederland van
de EU ontvangt. Hieronder laten we op basis van een aantal door ons
geselecteerde indicatoren op geaggregeerd niveau zien hoe deze
systemen in 2009 zijn vormgegeven en wat de resultaten zijn per eind
2009.40
Planning en uitvoering
Per eind 2009 hebben de vijf structuurfondsprogramma’s tussen de 38%
(Oost-Nederland) en de 79% (ESF) van de beschikbare EU-bijdrage
(exclusief technische bijstand) toegewezen gekregen. Voor de
programma’s Noord- en Zuid-Nederland leek, zoals vermeld in de
jaarverslagen over 2009, aanvankelijk sprake te zijn van een decommittering41 van respectievelijk € 3,8 miljoen (EFRO-bijdrage) en bijna € 4,8
miljoen (EFRO-bijdrage) over het jaar 2007. Dit is inmiddels door de
Commissie teruggedraaid. Dit houdt verband met het besluit van het
Europees Parlement (voorjaar 2010) dat alle structuurfondsprogramma’s
de jaartranche 2007 (gelijkmatig)42 over de programmaperiode mogen
besteden in plaats van binnen de gebruikelijke drie jaar (N+2-regel). Dit
betekent dat de bedragen alsnog kunnen worden ingezet.

40
In het Achtergronddocument
EU-trendrapport 2011 hoofdstuk vier
presenteren we per indicator een gedetailleerder beeld, inclusief een vergelijking met
voorgaande jaren.
41
EU-gelden die aan een lidstaat zijn
toegewezen maar aldaar niet tijdig worden
besteed, worden «gedecommitteerd»: ze
komen te vervallen en vloeien terug naar de
Europese begroting.
42
In Verordening (EU) 539/2010, ter wijziging
van Verordening (EG) 1 083 /2006 staat dat 1/6
van de 2007 jaartranche gelijkmatig verdeeld
mag worden over de jaartranches van 2008 tot
en met 2013.

Controle en toezicht
Voor het toezicht en de controle geldt dat de auditautoriteit van de vier
EFRO-programma’s en het ESF-programma in 2009 systeemaudits heeft
uitgevoerd. In 2009 heeft de certificeringsautoriteit de eerste betaalaanvragen gecertificeerd. Er zijn in 2009 nog geen projectcontroles op de
uitgaven verricht.
De comités van toezicht (EFRO-programma’s) zijn in 2009 twee keer bijeen
gekomen en het monitorcomité (ESF-programma) drie keer. Alle comités
hebben de jaarverslagen vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

68

Verantwoording
De controleverslagen van de auditautoriteit zijn voor alle vijf programma’s
tijdig, eind 2009, bij de Commissie ingediend. De verslagen bevatten de
vereiste informatie over het controlejaar juli 2008 – juni 2009. Ook de
uitvoeringsjaarverslagen van de vijf programma’s over het jaar 2009 zijn
tijdig, te weten eind juni 2010, bij de Commissie ingediend. Definitieve
aanvaarding van de EFRO-verslagen door de Commissie geschiedt pas na
de verwerking van nog openstaande opmerkingen.
16.3 Migratiefondsen
Het jaarverslag van de migratiefondsen verschijnt jaarlijks in oktober. Voor
de publicatie van de jaarverslagen over 2008 heeft het Ministerie van
Justitie bij de Europese Commissie om enkele maanden uitstel gevraagd.
Om die reden kunnen we over deze fondsen geen recente gegevens
opnemen in dit EU-trendrapport.
16.4 Conclusies
Een al jaren bestaand aandachtspunt blijft de (volledigheid van de)
rapportages van sommige technische diensten over de door hen geplande
en uitgevoerde controlewerkzaamheden, waardoor geen overkoepelend
beeld wordt gegeven van de controlebevindingen op landbouwterrein.
Voor de structuurfondsen bieden de controleverslagen van de auditautoriteit over 2009 inzicht in de werking van de beheer- en controlesystemen.
Gezien de trage opstart van de programma’s waren deze systemen echter
nog maar beperkt operationeel. Ze functioneerden, met name bij het
EFRO, in 2009 nog niet naar behoren. In 2009 zijn voor zowel de
EFRO-programma’s als voor het ESF-programma de eerste betaalaanvragen bij de Europese Commissie ingediend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

69

17 KOSTEN EN BATEN VAN CONTROLES BIJ STRUCTUURFONDSEN IN NEDERLAND
In dit hoofdstuk doen we verslag van onderzoek dat wij hebben verricht
naar de kosten en baten van controles die de Nederlandse autoriteiten
uitvoeren bij de EU-structuurfondsen in Nederland in de jaren 2007–2009
voor de programmaperiode 2007–2013.
Ons onderzoek maakte deel uit van een verzameling van parallelle
onderzoeken die zijn uitgevoerd onder de paraplu van de werkgroep
Structuurfondsen van nationale rekenkamers naar de kosten van controle.
Aan dit gezamenlijke onderzoeksproject nemen de nationale rekenkamers
deel van tien EU-lidstaten: Duitsland, Slovenië, Bulgarije, Hongarije, Italië,
Oostenrijk, Portugal, Slowakije, Tsjechië en Nederland. Elk van deze
rekenkamers brengt de kosten en baten in kaart van controles bij
structuurfondsen in eigen land.43
17.1 Aanleiding voor het onderzoek van de werkgroep
Structuurfondsen
Aanleiding voor het onderzoek van de werkgroep Structuurfondsen
vormde de discussie die binnen de EU was ontstaan over het
aanvaardbaar foutenrisico (tolerable risk of error) in de declaraties van
lidstaten en de relatie die daarbij werd gelegd met de kosten van
controles. De Europese Commissie publiceerde hierover in 2008 een
mededeling, waarin zij de hoge kosten van controles op sommige
beleidsterreinen als een argument gebruikt om te pleiten voor het toelaten
van een gedifferentieerd (en hoger) aanvaardbaar foutenrisico voor die
beleidsterreinen (Europese Commissie, 2008). Deze mededeling leidde tot
veel kritiek, onder meer door de zwakke kwaliteit van de gehanteerde
data.44 Onduidelijk was of de controlekosten wel echt zo hoog waren als
de Commissie veronderstelde.
De resultaten van ons onderzoek kunnen worden gebruikt bij de beoordeling van de controlekosten die de Europese Commissie heeft berekend.
Verder kan onze informatie bijdragen aan positiebepaling van Nederland
in het kader van de besluitvorming binnen de Raad en het Europees
Parlement over het aanvaarbaar foutenrisico.
17.2 Onderzoeksaanpak
17.2.1 Onderzochte actoren
Om een voor Nederland representatief beeld te kunnen geven van de
kosten en baten van controles bij structuurfondsen hebben we drie van de
vijf Nederlandse structuurfondsprogramma’s geselecteerd voor het
onderzoek:
• het operationeel programma ESF (verantwoordelijk ministerie: SZW);
• twee van de vier operationele EFRO-programma’s, namelijk NoordNederland en Zuid-Nederland (verantwoordelijk ministerie: EZ, thans:
EL&I).
43

De rekenkamers van Finland, Polen, Letland,
Malta, evenals de Europese Rekenkamer zijn
als waarnemers bij de werkgroep betrokken.
44
Zie bijvoorbeeld de kritiek van de Europese
Rekenkamer op http://eca.europa.eu/portal/pls/
portal/docs/1/2410290.PDF.
45
Dit is berekend als het gehele programmabudget van elk operationeel programma voor
2007–2013 maal 3/7e.

Onderstaand overzicht laat zien hoeveel geld – totaal van EFRO-bijdrage,
publieke cofinanciering en private cofinanciering in de jaren 2007, 2008 en
2009 – aan de lidstaat Nederland was toegewezen voor elk operationeel
programma.45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

70

Overzicht 6. Totaal toegewezen gelden per operationeel programma
Toegewezen gelden per programma

Programmagelden 2007–2009

EFRO NoordNederland

EFRO Zuid-Nederland

ESF

€ 159,72 miljoen

€ 198,17 miljoen

€ 861,34 miljoen

Bron: operationele programma’s EFRO Noord, EFRO Zuid en ESF 2007–2013

Voor elk van de drie operationele programma’s wordt in ons onderzoek
alleen het eerste deel van de programmaperiode betrokken. In deze
beginjaren (2007, 2008 en 2009) zullen nog relatief weinig controles ter
plaatse zijn uitgevoerd. Bij de verdere uitvoering in de komende jaren
zullen de absolute kosten van controles derhalve toenemen. Afgezet tegen
de toegewezen c.q. gedeclareerde gelden per programma verwachten we
echter slechts graduele verschillen, die naar onze inschatting niet tot
andere conclusies aanleiding zullen geven.
Elk programma heeft een managementautoriteit (onder andere verantwoordelijk voor projectselectie en controles op de voortgang), een
certificeringsautoriteit (verantwoordelijk voor het certificeren van de
uitgaven) en een auditautoriteit (verantwoordelijk voor controles op de
uitgaven en het opstellen van het jaarlijks controleverslag met een
auditopinie). De controleactiviteiten van al deze drie autoriteiten, alsmede
van de lidstaat Nederland, hebben we in het onderzoek betrokken.46
17.2.2 Gehanteerde rekenmodellen voor kosten van controles
Voor elk van de drie onderzochte programma’s hebben we met behulp
van twee rekenmodellen een inschatting gemaakt van de kosten van
controles die gemaakt zijn in de periode 2007–2009:
• Het door de Europese Commissie gehanteerde kostencentrummodel.
Dit model berekent de kosten per controlerende autoriteit met behulp
van de uitgaven van de autoriteit en het aantal controleurs uitgedrukt
in fte’s.
• Het standaardkostenmodel.47 Dit model berekent kosten per controleactiviteit met behulp van het aantal gecontroleerde uren en de
loonkosten per uur (inclusief overhead).

46
Lidstaten moeten voldoen aan de eisen uit
de basisverordening (EG) nr. 1083/2006 en de
uitvoeringsverordening (EG) nr. 1828/2006.
Hierin ligt ook op hoofdlijnen vast welke
controleactiviteiten door welke actoren,
inclusief de lidstaat (de betrokken ministeries),
dienen te worden uitgevoerd.
47
Dit alternatieve model is door het Nederlandse Ministerie van Financiën ontwikkeld
om kosten van administratieve lasten voor
burgers, bedrijven en overheden te
berekenen, en wordt inmiddels in veel landen
gebruikt. Meer informatie is te vinden op de
website van het Standard Cost Model Network
op http://www.administrative-burdens.com.

De gegevens die nodig zijn voor het kostencentrummodel zijn het totale
budget van een organisatie, het totaal aantal fte’s en het aantal fte’s dat
betrokken is bij controles. Deze gegevens zijn relatief eenvoudig te
achterhalen. Gezien de relatief grofmazige aard van het kostencentrummodel verwachten we dat de ingeschatte kosten van controle volgens dit
model hoger zullen uitvallen dan volgens het standaardkostenmodel.
Het standaardkostenmodel is fijnmaziger. Het gaat uit van vooraf
gespecificeerde controleactiviteiten, de tijd die daaraan is gespendeerd en
de kosten die daarmee zijn gemoeid. Een voorwaarde is dat er tijdschrijfgegevens beschikbaar zijn. Om rekening te houden met (indirecte) kosten
voor ondersteunend personeel, kosten van materieel en dergelijke is in de
werkgroep Structuurfondsen afgesproken om in dit model standaard een
overheadtarief van 30% over de totale interne (loon)kosten toe te passen.
Deze overheadopslag wordt alleen voor de totale kosten van controles per
autoriteit (exclusief externe inhuur) berekend, en niet voor iedere
controleactiviteit separaat.
De werkgroep Structuurfondsen heeft afgesproken een brede definitie van
controle te hanteren, en daarbinnen onderscheid te maken tussen
programmavoorbereidende controleactiviteiten en «reguliere» controle-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

71

activiteiten. Op basis hiervan zijn voor het standaardkostenmodel de
volgende controleactiviteiten in het onderzoek betrokken:
Overzicht 7. In het onderzoek betrokken controleactiviteiten voor het standaardkostenmodel.
Programmavoorbereidende controleactiviteiten

Verantwoordelijke autoriteit

Uitvoeren van de ex-ante-evaluatie

Lidstaat Nederland

Opzetten beheer- en controlesystemen
(exclusief conformiteitsbeoordeling)

Lidstaat Nederland

Reguliere controleactiviteiten

Verantwoordelijke autoriteit

Projectselectie
Administratieve projectcontroles
Controles ter plaatse
Monitoring

Managementautoriteit programma

Certificeren van uitgaven

Certificeringsautoriteit programma

Opzet auditstrategie
Conformiteitsbeoordeling
Systeemaudit
Controleren uitgaven
Controleverslag met opinie

Auditautoriteit programma

De programmavoorbereidende controleactiviteiten vinden plaats voordat
de eerste subsidies worden verstrekt.48 Deze activiteiten zijn formeel
gezien toegewezen aan de lidstaat, maar worden in de praktijk uitgevoerd
door de managementautoriteit, soms in samenwerking met het verantwoordelijke ministerie. In sommige gevallen kunnen ook de certificeringsautoriteit en de auditautoriteit daarbij betrokken zijn geweest.
De reguliere controleactiviteiten, van het selecteren van projecten tot de
controles op de uitgaven van de eindbegunstigden, zijn direct gekoppeld
aan de EU-subsidies. Deze controles worden uitgevoerd door de managementautoriteit, de certificeringsautoriteit en de auditautoriteit.
17.2.3 Beoordeling betrouwbaarheid gegevens
Voor de betrouwbaarheid van de gegevens over kosten heeft de
werkgroep Structuurfondsen een classificatie gemaakt met drie scores:
hoog, redelijk, laag. Onderstaand overzicht bevat de voorwaarden
waaraan de informatie van het standaardkostenmodel en het kostencentrummodel moet voldoen om de score hoog, redelijk of laag te krijgen.
Overzicht 8. Gehanteerde normen betrouwbaarheidscores

48

Het opzetten van de beheer- en controlesystemen bevat niet de conformiteitsbeoordeling
(artikel 71.2 en 71.3 van verordening
1083/2006). De conformiteitsbeoordeling is
een controletaak van de auditautoriteit.

Betrouwbaarheid

Voorwaarden standaardkostenmodel

Voorwaarden kostencentrummodel

Hoog

Er is een tijdschrijfsysteem
waarvan de gegevens nauwkeurig
kunnen worden gekoppeld aan
controleactiviteiten.
De loonkosten zijn ingedeeld
volgens vaste schalen, waarbij
onderscheid kan worden gemaakt
tussen directe en indirecte
loonkosten.

Er is een nauwkeurige registratie
van het totale aantal fte’s; het
aantal fte’s van controleurs en de
uitgaven van de controlerende
autoriteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

72

Betrouwbaarheid

Voorwaarden standaardkostenmodel

Voorwaarden kostencentrummodel

Redelijk

Er is een tijdschrijfsysteem waarbij
de gegevens niet volledig kunnen
worden gekoppeld aan de
controleactiviteiten. De loonkosten
zijn ingedeeld volgens vaste
schalen, waarbij onderscheid kan
worden gemaakt tussen directe en
indirecte loonkosten.
Tijdsregistratie ontbreekt; het
aantal controle-uren is op schatting
gebaseerd.

Er is een nauwkeurige registratie
van het totale aantal fte’s en de
uitgaven van de controlerende
autoriteit. Het aantal fte’s van
controleurs is deels op schatting
gebaseerd.

Laag

Het totale aantal fte’s, de fte’s van
controleurs of de uitgaven van de
controlerende autoriteit zijn op
schatting gebaseerd.

17.2.4 Inventarisatie van baten van controles
Behalve een inventarisatie van de kosten van controles hebben we ook
een inschatting gemaakt van de mogelijke opbrengsten van de controleinspanningen, van zowel kwalitatieve als kwantitatieve aard.
We geven allereerst, waar mogelijk, een overzicht van de kwantitatieve
baten (output) die het resultaat zijn van de uitgevoerde controles, zoals
geconstateerde onregelmatigheden en opgelegde correcties. Vervolgens
geven we een overzicht van mogelijke kwalitatieve baten van controles.
Dit doen we op basis van een inschatting die is gemaakt door de
gecontroleerde autoriteiten.
Ten overvloede merken we op basis van ons onderzoek geen conclusies
over kosten-batenverhoudingen zullen worden getrokken. De kosten en
baten van controles worden afzonderlijk in beeld gebracht.
17.3 Belangrijkste bevindingen
17.3.1 Kosten van controle
Inschatting totale controlekosten in kostencentrummodel hoger dan in
standaardkostenmodel
Onderstaand overzicht laat zien hoe hoog we de kosten van controles
voor elk programma inschatten in de periode 2007–2009. Hiertoe hebben
we de informatie die we voor elk van de in overzicht 7 gedefinieerde
controleactiviteiten van de betrokken actoren ontvangen hebben – voor
beide rekenmodellen – bij elkaar opgeteld. Dit omvat zowel de kosten voor
voorbereidende controleactiviteiten als de kosten voor de reguliere
controleactiviteiten, en bevat de totale controlekosten voor alle autoriteiten samen (lidstaat, managementautoriteit, certificeringsautoriteit,
auditautoriteit).
Overzicht 9. Totale controlekosten volgens twee modellen (2007–2009)
Totale controlekosten

Kostencentrummodel

Standaardkostenmodel

EFRO Noord-Nederland
EFRO Zuid-Nederland
ESF

€ 6 704 255
€ 6 815 033
€ 23 667 175

€ 1 784 598
€ 5 751 084
€ 7 375 598

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

73

Uit het overzicht blijkt allereerst dat bij het programma EFRO NoordNederland de inschatting van de controlekosten op basis van het
kostencentrummodel circa vier maal hoger uitvalt dan op basis van het
standaardkostenmodel. Voor het programma ESF schatten we de
controlekosten op basis van het kostencentrummodel circa drie maal
hoger. Doordat het kostencentrummodel bij de berekening van de
controlekosten uitgaat van alle uitgaven van een autoriteit en alle
controlerende fte’s – terwijl deze een deel van hun tijd ook besteden aan
niet-controleactiviteiten – is de inschatting van de totale controlekosten bij
toepassing van dat model veel hoger dan bij toepassing van het
standaardkostenmodel.
Bij het programma EFRO Zuid-Nederland schatten we de controlekosten
op basis van het kostencentrummodel «slechts» circa 20% hoger in dan
op basis van het standaardkostenmodel. Dit verschil met de andere
programma’s is opmerkelijk, maar kan worden verklaard uit de geringe
betrouwbaarheid van de door de managementautoriteit van het
programma EFRO Zuid-Nederland aangeleverde gegevens. Wij komen
daarop aanstonds terug.
Betrouwbaarheid gegevens bij EFRO-programma’s gering
Uit ons onderzoek komt naar voren dat bij de uitvoering van het
programma ESF door het Agentschap SZW nauwkeurige tijdschrijfgegevens worden bijgehouden. Hoewel de daarin onderscheiden categorieën niet op alle terreinen overeenkomen met de door de werkgroep
Structuurfondsen – op grond van de structuurfondsverordeningen –
onderscheiden categorieën, kon op basis van de tijdschrijfgegevens een
goede reconstructie van de benodigde data voor het standaardkostenmodel worden gemaakt. De betrouwbaarheid van de gegevens van het
Agentschap SZW over het ESF-programma schatten wij dan ook in als
hoog.
De gegevens die zijn aangeleverd door de managementautoriteiten van
de programma’s EFRO Zuid-Nederland en EFRO Noord-Nederland geven
daarentegen weinig zekerheid. Omdat de beide managementautoriteiten
in de onderzochte periode niet beschikten over een tijdschrijfsysteem,
konden de benodigde data voor het standaardkostenmodel maar met zeer
grote moeite en met een lage mate van zekerheid worden gereconstrueerd.
Ten slotte valt op dat er bij het standaardkostenmodel grote verschillen
zijn in de hoogte van de door de managementautoriteiten aangegeven
controlekosten van de programma’s EFRO Noord- en Zuid-Nederland. Zo
gaf de managementautoriteit van EFRO Noord-Nederland aan dat er in de
periode 2007–2009 in totaal € 920 980 was besteed aan controles, terwijl
de managementautoriteit van EFRO Zuid-Nederland voor dezelfde periode
de gemaakte controlekosten inschatte op € 4 723 740 – circa vijf keer
zoveel dus. De voor deze periode opgegeven controlekosten zijn onder het
kostencentrummodel vrijwel identiek: € 5,31 miljoen voor NoordNederland en € 5,36 miljoen voor Zuid-Nederland.
Opgemerkt dient te worden dat de toepassing van een tijdschrijfsysteem
niet verplicht is voor de managementautoriteiten van structuurfondsprogramma’s. Tijdens de uitvoering van dit onderzoek heeft de managementautoriteit van het programma EFRO Noord-Nederland aangegeven vanaf
2010 wel tijdschrijfgegevens te gaan verzamelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

74

In het vervolg van dit hoofdstuk zullen we bij de weergegeven kosten
steeds aangegeven hoe hoog de betrouwbaarheid van de gegevens is.
Controlekosten vooral gemaakt door managementautoriteiten
Hieronder worden de kosten die zijn gemaakt door lidstaat Nederland, de
managementautoriteit, de certificeringsautoriteit en de auditautoriteit van
de drie onderzochte structuurfondsprogramma’s in de periode 2007–2009
weergegeven. We doen dat op basis van de informatie die is aangeleverd
voor het standaardkostenmodel omdat deze gegevens – ook met
inachtneming van de in het voorgaande gemaakte kanttekeningen – het
meest fijnmazig zijn. Een gedetailleerde weergave van de kosten per jaar
en de kosten die zijn berekend op basis van het kostencentrummodel zijn
te raadplegen in hoofdstuk 5 van het Achtergronddocument
EU-trendrapport 2011.
De opgenomen kosten omvatten steeds de interne directe loonkosten, een
opslag voor de overheadkosten (30% van de interne directe kosten) en de
kosten voor de inhuur van externe deskundigen.
Overzicht 10. Kosten van controle volgens standaardkostenmodel 2007–2009
EFRO Noord-Nederland
Lidstaat
Managementautoriteit
Certificeringsautoriteit
Auditautoriteit
Totaal

€ 574 672
€ 920 980
€ 97 002
€ 191 944
€ 1 784 598

*
*
***
***

EFRO Zuid-Nederland
€ 621 644
€ 4 723 740
€ 94 559
€ 311 138
€ 5 751 081

*
*
***
***

ESF
€ 666 964
€ 6 463 552
€ 120 086
€ 124 996
€ 7 375 598

*/**
***
***
***

Betrouwbaarheid: * laag; ** redelijk; *** hoog

Het overzicht laat zien dat het grootste deel van de in de periode
2007–2009 gemaakte kosten voor rekening van de managementautoriteiten zijn gekomen. Dat is volgens verwachting, omdat de managementautoriteiten een grote rol spelen bij het beoordelen van projectaanvragen
en het controleren van projectuitgaven (administratief en / of ter plaatste).
Dit kost tijd en geld. Bij het programma EFRO Noord-Nederland vormden
de kosten van controle van de managementautoriteit circa 52% van de
totale kosten, bij EFRO Zuid-Nederland circa 82% en bij ESF bijna 88%.
De kosten die de lidstaat Nederland maakte voor het uitvoeren van de
ex–ante-evaluatie bij de start van de programma’s, en bij het opzetten van
de beheer- en controlesystemen die nodig zijn om de controles door de
andere autoriteiten te kunnen uitvoeren liggen ruwweg tussen € 570 000
en 670 000. Ze wijken derhalve niet sterk af tussen de drie programma’s.
De managementautoriteiten zijn verantwoordelijk voor projectselectie,
administratieve projectcontroles (alleen EFRO), controles ter plaatse en
monitoring van de voortgang van programma’s. Hier zien we dat EFRO
Noord-Nederland het minst uitgaf en ESF het meest. Afgezet tegen de
totale programmakosten zijn deze getallen echter vergelijkbaar.
Het door de managementautoriteit van EFRO Zuid-Nederland opgevoerde
bedrag is opvallend hoog. Dit is mede het gevolg van het hoge
percentage externe inhuur dat de managementautoriteit van EFRO
Zuid-Nederland rapporteerde. Wij komen hier aanstonds op terug.
De kosten die de certificeringsautoriteit heeft gemaakt voor het certificeren van uitgaven zijn beperkt, omdat er – als gevolg van de langzame
start van de structuurfondsprogramma’s – alleen in 2009 declaraties zijn
ingediend bij de Europese Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

75

Hetzelfde geldt voor de werkzaamheden van de auditautoriteit. In 2007 en
2008 waren er nog geen declaraties bij de Europese Commissie ingediend
die konden worden beoordeeld. Wel heeft de auditautoriteit andere kosten
gemaakt, bijvoorbeeld voor het opzetten van de auditstrategie, het
uitvoeren van de conformiteitsbeoordeling voor de Europese Commissie,
het uitvoeren van een systeemaudit in 2009 en het opstellen van het
jaarlijks controleverslag. De eerste projectcontroles van de auditautoriteit
vonden plaats in 2010.
De eerste systeemaudits van de auditautoriteit in 2009 omvatten nog niet
het gehele systeem, aangezien het beheer- en controlesysteem in de jaren
2007–2009 nog niet volledig operationeel was. Op basis van de controles
die de auditautoriteit in de eerste zes maanden van 2010 heeft uitgevoerd
kan – zij het slechts ter illustratie – wel een eerste indicatie worden
gegeven van de kosten van controles op de projectuitgaven die reeds zijn
gedeclareerd bij de Europese Commissie. Voor het programma EFRO
Zuid-Nederland was dit circa € 100 000 en voor het programma ESF circa
€ 1 000 000. De verklaring voor het grote verschil in kosten tussen ESF en
EFRO Zuid-Nederland is dat het bedrag dat gemoeid is met de gecontroleerde transacties van ESF vele malen groter is dan dat van EFRO
Zuid-Nederland.
Voor het programma EFRO Noord-Nederland zijn deze controles pas
uitgevoerd in tweede helft van 2010. De kosten en resultaten daarvan zijn
nog niet bekend.
Wij hebben vastgesteld dat er sinds 2009 enig verschil bestaat tussen de
uurloonkosten die de auditautoriteit en certificeringsautoriteit doorberekenen aan de Ministeries van EZ/EL&I (voor EFRO) en SZW (voor ESF). Het
Ministerie van SZW wenst namelijk een calculatie op basis van de
werkelijke loonkosten, aan de hand van de werkelijke trede en loonschaal
van de betreffende controleurs. Voor EFRO worden daarentegen de
tarieven (exclusief overhead) uit de handleiding overheidstarieven
gebruikt. Deze tarieven zijn gebaseerd op de hoogste trede per schaal.
Hoge kosten voor externe inhuur bij uitvoeren controles
Alle betrokken actoren – behalve de certificeringsautoriteit – hebben zich
in de periode 2007–2009 laten bijstaan door extern ingehuurde krachten.
Onderstaand overzicht laat per operationeel programma op basis van
gegevens uit het standaardkostenmodel zien welk aandeel van de kosten
betrekking heeft op de externe inhuur (inclusief de 30%-opslag voor
overhead).
Overzicht 11. Gemaakte kosten voor externe inhuur bij de operationele programma’s (2007–2009)
EFRO Noord-Nederland
Totale kosten

Lidstaat
Managementautoriteit
Certificeringsautoriteit
Auditautoriteit
Totaal

EFRO Zuid-Nederland

ESF

% externe
inhuur

Totale kosten

% externe
inhuur

Totale kosten

% externe
inhuur

€ 574 672
€ 920 980
€ 97 002
€ 191 944

32%
2,6%
0%
33%

€ 621 644
€ 4 723 740
€ 94 559
€ 311 141

9%
73%
0%
38%

€ 666 964
€ 6 463 552
€ 120 086
€ 124 996

66%
32%
0%
0%

€ 1 784 598

15%

€ 5 751 084

63%

€ 7 375 598

34%

Uit ons onderzoek blijkt dat het inhuren van externe deskundigen bij het
uitvoeren van de controles uiteenloopt van in totaal 15% van de totale
controlekosten voor het programma EFRO Noord-Nederland, tot 63% van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

76

de totale controlekosten van het programma EFRO Zuid-Nederland. Bijna
driekwart van alle door de managementautoriteit van EFRO
Zuid-Nederland gemaakte kosten zijn gemaakt voor de inhuur van externe
financieel specialisten, medewerkers en accountants.
Van de in 2010 door de auditautoriteit gemaakte controlekosten was – ook
hier louter ter illustratie; gegevens over 2010 staan niet in de tabel – het
aandeel externe inhuur voor het programma ESF 66%. Bij EFRO
Zuid-Nederland besloeg in 2010 het aandeel externe inhuur bij de
auditautoriteit 58% van de controlekosten.
De kosten van externe inhuur zijn met circa € 100 à € 150 per uur
aanzienlijk hoger dan de kosten van gewone werknemers. Deze bedragen
circa € 50 à € 60 per uur. De vraag is dan ook gerechtvaardigd of de aan
de operationele programma’s toegekende Europese gemeenschapsgelden
wel op de meest economische en efficiënte wijze worden ingezet.49
17.3.2 Baten van controle
We hebben een inschatting gemaakt van de mogelijke kwalitatieve en
kwantitatieve opbrengsten van de controle-inspanningen bij de door ons
onderzochte structuurfondsprogramma’s.50
Door autoriteiten benoemde baten van programmavoorbereidende
controleactiviteiten
Tijdens ons onderzoek heeft het Ministerie van SZW geen baten geïdentificeerd voor het uitvoeren van de ex-ante-evaluatie voor het programma
ESF.
Het Ministerie van Economische Zaken (EZ, thans: EL&I) noemde het
opgeleverde evaluatierapport als een opbrengst van de controleactiviteiten rond de EFRO-programma’s Noord- en Zuid-Nederland.
Voor de opzet van het beheer- en controlesysteem voor de
EFRO-programma’s heeft het Ministerie van EZ/EL&I geen baten geïdentificeerd.
Het Agentschap SZW noemde voor het ESF als kwalitatieve baten van de
opzet van het beheer- en controlesysteem: het leveren van bijdrage aan
een goedkeurende verklaring voor EU-middelen, het garanderen van
efficiënte controles en het bereiken van uniforme controles.
Door autoriteiten benoemde baten van reguliere controleactiviteiten
De managementautoriteiten van de drie door ons onderzochte structuurfondsprogramma’s hebben aangeven wat de kwantitatieve opbrengsten
zijn van de controles ter plaatse, zoals gecorrigeerde uitgaven en
geconstateerde onregelmatigheden.
Het Agentschap SZW noemt als kwalitatieve opbrengst van deze controles
het vergroten van het inzicht in de besteding van de EU-gelden bij de
eindbegunstigden, waardoor uiteindelijk meer subsidie correct kan
worden verstrekt en de kans op onregelmatigheden wordt verkleind.
49
Circa 4% van de EU-bijdrage kan worden
gebruikt voor de zogenoemde technische
bijstand, hetgeen deel uitmaakt van de
begroting voor het operationeel programma.
Hieruit kan een deel van de gemaakte
controlekosten worden gefinancierd.
50
Zoals eerder opgemerkt brengen wij de
kosten en baten van controles afzonderlijk in
beeld; ons onderzoek betreft dus geen
kosten-batenanalyse van de controleactiviteiten.

Voor de projectselectie hebben het Agentschap SZW en de managementautoriteit van EFRO Zuid-Nederland geen baten genoemd. De managementautoriteit van EFRO Noord-Nederland noemt als kwalitatieve baten
van de projectselectie onder andere het aantal afgewezen projecten
(alleen de goede projecten blijven over).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

77

De kwantitatieve baten van de certificering van de uitgaven zijn volgens
de bij de drie structuurfondsprogramma’s betrokken certificeringsautoriteit (Dienst Regelingen) de financiële omvang van de gecertificeerde
uitgaven, het aantal en de financiële omvang van correcties, de terugvorderingen en het foutenpercentage. De certificeringsautoriteit heeft in 2009
bij het programma ESF de eerste uitgaven gecertificeerd ter waarde van in
totaal ruim € 120 miljoen, bij EFRO Noord-Nederland voor € 31 miljoen
en bij EFRO Zuid-Nederland ter waarde van ruim € 19 miljoen. Bij deze
certificeringen zijn geen fouten geconstateerd en/of correcties opgelegd.
De auditautoriteit van de drie programma’s (de Rijksauditdienst) heeft
tijdens ons onderzoek als kwalitatieve baten van haar controleactiviteiten
de leereffecten genoemd die bevindingen uit systeemaudits en controles
van de uitgaven met zich meebrengen. De auditautoriteit heeft voor de
drie programma’s de conformiteitsbeoordelingen en systeemaudits
uitgevoerd en afgerond in 2008 en 2009. Verder zijn er controleverslagen
opgesteld en ingediend bij de Europese Commissie.
De auditautoriteit heeft bij ESF in 2010 ruim 63% (ongeveer € 76,7
miljoen) van de door de certificeringsautoriteit gecertificeerde subsidiabele uitgaven gecontroleerd. Bij EFRO Zuid-Nederland betreft dit bijna
39,5% (€ 7,9 miljoen) van de door de certificeringsautioriteit gecertificeerde uitgaven (€ 19,9 miljoen). Bij EFRO Noord-Nederland beschikte de
auditautoriteit niet over outputgegevens, omdat er geen controles van
uitgaven waren uitgevoerd in de eerste zes maanden van 2010.
17.4 Conclusies
De ingeschatte controlekosten voor twee van de drie door ons onderzochte structuurfondsprogramma’s in Nederland voor de periode
2007–2009 komen op basis van het standaardkostenmodel een stuk lager
uit dan op basis van het door de Europese Commissie gehanteerde
kostencentrummodel. Dit is vooral te wijten aan de relatief grofmazige
aard van het kostencentrummodel, in vergelijking met het meer
fijnmazige standaardkostenmodel.
De gegevens over de uitvoering van het ESF-programma waarover het
Agentschap SZW beschikt, zijn in hoge mate betrouwbaar. De betrouwbaarheid van de informatie van de managementautoriteiten van de beide
onderzochte EFRO-programma’s is daarentegen gering. Dit valt deels te
verklaren doordat de EFRO-managementautoriteiten niet over een
tijdregistratiesysteem beschikten. Toepassing van zo’n systeem was niet
verplicht, maar het ontbreken ervan heeft wel geleid tot een ruwe – en
daardoor onbetrouwbare – inschatting van bepaalde controlekosten. Dit is
naar ons oordeel geen wenselijke situatie, aangezien er voor de uitvoering
van de controles gemeenschapsgelden worden besteed die zowel
afkomstig zijn van belastingbetalers uit Nederland als uit andere
EU-lidstaten. Over de besteding van zulke gelden zou volledige en
transparante publieke verantwoording mogelijk moeten zijn.
De informatie over controlekosten die wordt gehanteerd door de
certificeringsautoriteit en de auditautoriteit heeft een hoge mate van
betrouwbaarheid.
Uit ons onderzoek kwamen enkele kwantitatieve baten van de controles
naar voren, zoals aantal onregelmatigheden, omvang van financiële
correcties, terugvorderingen en het foutenpercentage. Kwalitatieve baten
van controles werden maar in beperkte mate genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

78

18 EINDBEGUNSTIGDEN VAN EU-GELDEN IN NEDERLAND
In het financieel reglement van de EU van eind 2006 is bepaald dat de
Europese Commissie voor de begrotingsgelden die direct onder haar
verantwoordelijkheid vallen op «passende wijze» informatie over
eindontvangers voor het publiek toegankelijk moet maken (Verordening
(EG) nr. 1995/2006). Daarnaast moeten lidstaten zorgen voor een adequate
jaarlijkse bekendmaking van de begunstigden van de gelden die
gezamenlijk met de Europese Commissie worden beheerd.
In dit hoofdstuk verschaffen we inzicht in wie de eindbegunstigden zijn
van EU-gelden in Nederland, en in hoeverre de informatie hierover
inderdaad toegankelijk en volledig is. Met dat doel geven we allereerst het
overzicht weer van alle betalingen van de Europese Commissie aan
Nederland. Daarna reconstrueren we op basis van publieke informatie per
fonds een overzicht van de eindbegunstigden in 2009 en bekijken we of de
beschikbare informatie volledig is. We sluiten af met een conclusie over
de wijze waarop informatie over de eindbegunstigden van EU-gelden in
Nederland beschikbaar is gesteld.
18.1 Betalingsoverzicht 2009 Europese Commissie
Sinds 2006 stuurt het DG Begroting van de Europese Commissie jaarlijks
een gedetailleerd overzicht van alle betalingen aan Nederland in het
voorgaande kalenderjaar naar de Nederlandse minister van Financiën. In
juni 2010 is het overzicht over 2009 naar de minister van Financiën
gestuurd, met een afschrift aan de Europese Rekenkamer en de Algemene
Rekenkamer.
Op basis van de gegevens uit het overzicht kunnen lidstaten en nationale
rekenkamers nagaan waar de EU-gelden binnen de eigen lidstaat
terechtkomen.
Om volledige transparantie te bieden in de besteding van EU-gelden in
Nederland hebben wij het betalingsoverzicht voor Nederland over 2009
hieronder weergegeven. In totaal betreft het ruim € 2 miljard aan
betalingen van de Europese Commissie aan Nederland.
Overzicht 12 (zie volgende pagina) laat zien dat het totaalbedrag dat door
Nederland ontvangen is, met ongeveer € 250 miljoen verminderd is ten
opzichte van 2008 (Algemene Rekenkamer, 2010c, p. 82). Zo is met de
betalingen onder de post «Regionale concurrentie en werkgelegenheid» in
het hoofdstuk «Duurzame groei» in 2009 € 400 miljoen minder gemoeid
dan in 2008. Bovendien is er € 43,7 miljoen minder uitgekeerd aan
onderzoek in het zevende kaderprogramma (inclusief het zesde kaderprogramma) en zijn de EFRO-betalingen onder de noemer «Convergentie» in
2009 komen te vervallen. Daar staat echter tegenover dat de Europese
Commissie in 2009 rond de € 170 miljoen meer heeft uitgekeerd aan
landbouwsubsidies in Nederland. Ook de betalingen aan de visserijsector
en betalingen ten gunste van plattelandsontwikkeling zijn gestegen, met
respectievelijk ruim € 8 miljoen en € 9 miljoen ten opzichte van 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

79

Overzicht 12. Betalingen aan Nederlandse entiteiten in 2009
Hoofdstuk

Onderdeel

Onderzoek: zevende kaderprogramma (inclusief zesde kaderprogramma)
Energieprojecten ter ondersteuning van economisch herstel
Onderzoek naar de ontmanteling van nucleaire installaties en
afvalverwerking
Trans-Europese netwerken
Galileo
Marco Polo
Leven lang leren en Erasmus Mundus
Ondernemerschap en innovatie
ICT-beleidsondersteuning
Intelligente energie
Sociaal beleid
Douane en fiscaliteiten 2013
Gedecentraliseerde agentschappen
Regionale concurrentie en werkgelegenheid (ESF, EFRO)
Territoriale samenwerking (EFRO, Interreg III)
Technische bijstand
Cohesiefonds
Overige maatregelen en programma’s
2 Natuurlijke
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
hulpbronnen
Visserij (markten)
Visserij (EVF)
Visserij (governance en internationale verdragsverplichtingen)
Dier- en plantgezondheid
Plattelandsontwikkeling
Milieu/LIFE+
Overig
3 Burgerschap, vrijheid, Migratiestromen
veiligheid en rechtvaar- Veiligheid en vrijheden
digheid
Fundamentele rechten en rechtvaardigheid
Gedecentraliseerde agentschappen
Volksgezondheid en consumentenrechten
Cultuur
Jeugd
Media
Burgers
Financieel instrument voor de burgerbescherming
Communicatie
Overig
4 EU als mondiale
Pretoetreding: financieel instrument voor ondersteuning
partner
Democratie en mensenrechten
Europees nabuurschap
Ontwikkelingssamenwerking
Humanitaire hulp
Macrofinanciële bijstand
Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
Overig
5 Administratie

Type ontvangers

Betaling
(in euro’s)

Publiek/privaat
Privaat

312 279 133
5 095

Privaat
Publiek/privaat
Privaat
Privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Privaat
Publiek
Publiek
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Privaat
Publiek/privaat
Publiek
Publiek/privaat
Privaat
Publiek/privaat
Privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Publiek/privaat
Privaat
Publiek
Publiek/privaat
Publiek/privaat

5 000
19 712 778
1 806
2 648 591
41 134 251
4 745 270
241 202
3 597 202
7 717 904
373 614
73
235 213 635
3 288 177
3 467 852
201 152
21 213 685
1 201 145 251
72 876
8 251 614
4 702 350
10 740 271
45 043 767
8 114 651
1 054 941
11 939 927
3 244 099
2 488 803
27 650 000
6 023 437
1 805 347
4 101 748
4 826 825
100 790
320 924
1 985 427
579 488
449 686
5 696
121 223
7 779 093
75 341
177 520
1 105 249
1 746 625
31 566 548

1 Duurzame groei

TOTAAL

2 043 065 938

Bron: Europese Commissie, DG Begroting, ABAC report 2009, 1 juni 2010.

18.2 Overzicht eindbegunstigden EU-gelden in Nederland
Van het beleid dat de Europese Commissie in gedeeld beheer met de
lidstaat Nederland uitvoert – gefinancierd uit de landbouw-, visserij-,
structuur- en migratiefondsen – beschikt de Commissie alleen over een
overzicht van haar betalingen aan Nederlandse overheidsinstanties. Deze
verdelen de subsidie vervolgens onder de individuele subsidieaanvragers.
Het betalingsoverzicht geeft voor deze fondsen in gedeeld beheer dus
geen informatie over de feitelijke eindontvangers van de subsidie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

80

Nederland is verplicht om gegevens over de eindbegunstigden van
landbouwsubsidies, structuurfondsgelden, subsidies uit het «Leven lang
leren»-programma en migratiefondsen openbaar te maken. Dit is
vastgelegd in het Europees Transparantie Initiatief (Europese Commissie
2006a), en meer specifiek in Europese regelgeving, voorschriften en
richtsnoeren.51 Hierin staat dat lidstaten ieder jaar vóór een bepaalde
datum minimaal de namen van de projecten, de namen van de
ontvangers, de in dat jaar ontvangen en/of toegekende Europese subsidie
en de cofinanciering bekend moeten maken op een nationale website.52
De regels voor openbaarmaking van gegevens over de ontvangers van
structuurfondsgelden wijken hiervan af. Lidstaten mogen kiezen of ze de
informatie over deze eindontvangers via een nationale website toegankelijk maken of via een regionale website.
Op basis van de informatie die op deze wijze gepubliceerd is, geven we in
§ 18.3 een overzicht van de eindontvangers van de fondsen in gedeeld
beheer. Ook stellen we vast of de beschikbaar gemaakte informatie
voldoet aan de hierboven beschreven richtlijnen voor transparantie en
publieke verantwoording. Voor de structuurfondsen ESF en EFRO geven
we bovendien per fonds een overzicht van de vijftien eindbegunstigden
die de hoogste bedragen kregen toegekend.53
Alle gepresenteerde gegevens over begunstigden en uitgekeerde
bedragen betreffen het jaar 2009. De in 2009 opgelegde terugvorderingen
zijn niet meegerekend.54
18.3 Eindbegunstigden van structuurfondsgelden
18.3.1 EFRO
Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling is een structuurfonds
dat bedoeld is55 voor de medefinanciering van:
• investeringen die bijdragen aan het scheppen van duurzame werkgelegenheid;
• investeringen in infrastructuur;
• maatregelen die de regionale en lokale ontwikkeling steunen, (met
name door ondersteuning van het midden- en kleinbedrijf);
• technische bijstand.56
Top-15 eindontvangers van EFRO-subsidie
In 2009 is € 73,7 miljoen aan EFRO-subsidie toegekend aan 83 organisaties, verspreid over 96 projecten. De vijftien begunstigden die het
hoogste bedrag ontvingen aan EFRO-subsidie zijn opgenomen in figuur
16. Deze top-15 ontving in 2009 in totaal 33% van het totaalbedrag dat aan
EFRO-subsidies is toegekend in 2009. De meeste subsidie is verstrekt voor
activiteiten van eindbegunstigden in het kader van het EFRO-programma
Noord-Nederland. Een iets lager bedrag is verstrekt aan eindbegunstigden
binnen het EFRO-programma West-Nederland. Eindbegunstigden binnen
de EFRO-programma’s Oost- en Zuid-Nederland komen beide eenmaal
voor in de top-15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

81

Figuur 16 Top-15 van eindbegunstigden EFRO-subsidies in 2009
In miljoenen euro’s

Naam aanvrager (naam actie)

Aantal
projecten

Noord (Gemeente Groningen)

3

Noord (Rijksuniversiteit Groningen)

2

West (Stichting STC Group)

1

West (Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam)

2

Noord (Provincie Drenthe)

2

Noord (SNN uitvoeringsorganisatie)

1

Zuid (Universiteit Maastricht)

1

West (Gemeente Amersfoort)

2

Noord (Gemeente Scheemda)

1

West (NV stadsgoed)

1

Oost (Nedap BV)

1

West (St. Ondersteuning Overlegorgaan
Nationaal Park-Zuid)

1

Noord (Het Drents Archief)

1

0

2

4

6

8

10

51 Noord (Gemeente Hoogeveen)
Verordening (EG) nr. 259/2008; verordening 1
(EG) nr. 1828/2006; Europese Commissie
(2007),
Guide
for National
Agencies imple1
Noord
(Gemeente
Noordenveld)
menting the Lifelong Learning Programme,
20 april 2007. Brussel: Europese Commissie;
Europese
Commissie (2008), Note to the
Bron: Decentrale managementautoriteiten. Websites te raadplegen via portal van DG Regio:
COCOF.
European Transparency Initiative:
http://ec.europa.eu/regional_policy/country/commu/beneficiaries/index_en.htm
Implementation of the Financial Regulation
regarding the publication of data on beneficiDe gemeente Groningen ontving het grootste bedrag vanuit de
aries of Community Funds under the shared
EFRO-subsidie voor in totaal drie verschillende projecten.
management mode. COCOF 07/0071/03-EN.
Brussel: Europese Commissie.
52
Met het oog op bescherming van persoonsgegevens worden de namen van individuele
Project EFRO: een illustratie
personen (studenten/leraren) die een
onderwijssubsidie hebben gekregen, niet
Het EFRO-project «Grote Markt Oostwand/Oostzijde» kreeg in 2009
openbaar gemaakt.
53
de hoogste EFRO-subsidie; € 8,9 miljoen. Het project heeft als doel
De top-15 van eindontvangers van de
de oostzijde van de Grote Markt in Groningen te ontwikkelen en op
landbouwfondsen, onderwijsfondsen en
migratiefondsen, alsmede een meer uitgedie manier de stad een nieuwe economische en culturele impuls te
breide beschrijving van de grootste projecten
geven (Gemeente Groningen, 2009). Het project bestaat uit de
die met deze subsidies gefinancierd zijn, zijn
volgende onderdelen:
opgenomen in het Achtergronddocument
• Bouw van het Groninger Forum. Hier moeten personen van alle
EU-trendrapport 2011. Deze internetpublicatie
is te raadplegen op www.rekenkamer.nl.
leeftijden worden geïnformeerd over verschillende levensvraag54
Het kan dus voorkomen dat in de komende
stukken door middel van film, geschiedenis en debat (Groninger
jaren een bedrag door (enkele van) de
Forum, 2010).
begunstigden terugbetaald dient te worden
• Verplaatsing van de oostwand van de Grote Markt en herstel in
over het uitgekeerde bedrag in 2009,
waardoor het genoemde bedrag per begunde oorspronkelijke stijl. Hierdoor ontstaat ruimte voor het
stigde lager kan uitvallen.
stadsplein «de Nieuwe Markt» (Gemeente Groningen, 2010).
55
Zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr.
• Aanleg van een nieuwe woon- en winkelstraat tussen het
1083/2006).
56
Groninger Forum en de Poelestraat (Gemeente Groningen, 2010).
Maatregelen die bijdragen aan een efficiënt
en effectief beheer van het programma.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

82

Informatie over eindbegunstigden per landsdeel
In overzicht 13 laten we zien in hoeverre de Nederlandse managementautoriteiten van de vier EFRO-programma’s bij het verstrekken van informatie over de eindbegunstigden van EFRO-gelden hebben voldaan aan de
verwachtingen van de Europese Commissie.
Overzicht 13. Transparantie eindbegunstigden van EFRO-gelden periode 2007–2013 in
Nederland
Kenmerken
Eén publicatielijst
Namen van projecten
Naast EFRO-subsidiebedragen ook
overige publieke financiering
Toekenning of betaling

Noord

West

Oost

Zuid

Ja

Ja

Ja

Ja
Nee

Ja
Ja

Nee, twee
lijsten
Ja
Ja

Toekenning

Onduidelijk

Toekenning

Onduidelijk

Ja
Ja

Bron: websites van decentrale managementautoriteiten via de portal van DG Regio: http://
ec.europa.eu/regional_policy/country/commu/beneficiaries/index_en.htm.

18.3.2 ESF
Het Europees Sociaal Fonds is, net als het EFRO, een structuurfonds.
Organisaties kunnen een subsidieaanvraag voor het ESF indienen bij het
Agentschap SZW. Het ESF kent drie prioriteiten:
• vergroten van het arbeidsaanbod;
• bevorderen van insluiting op de arbeidsmarkt van kansarmen;
• vergroten van het aanpassingsvermogen en investeren in menselijk
kapitaal.
Deze drie prioriteiten vormen de basis voor de zes verschillende acties
waarvoor vanuit het ESF subsidie wordt verleend.57
Top-15 eindbegunstigden van ESF-subsidie
In onderstaand overzicht staat de top-15 van organisaties in Nederland die
de meeste ESF-subsidie toegekend kregen in 2009. In totaal kregen 403
organisaties gezamenlijk een bedrag van € 258,3 miljoen toegekend. De
vijftien grootste eindbegunstigden ontvingen dat jaar tezamen 46% van
het totaal aan Nederlandse ESF-subsidies. Veel organisaties uit de top-15
hebben in het kader van meer dan één ESF-actie subsidie toegewezen
gekregen. Het UWV is met afstand de grootste ontvanger van
ESF-middelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

83

Figuur 17 Top-15 van eindbegunstigden ESF-subsidies in 2009
In miljoenen euro’s
Verleend subsidiebedrag
Cofinanciering aanvrager
Naam aanvrager

Aantal
projecten

UWV

5

Stichting Opleidingsfonds Groothandel

8

Ministerie van Justitie,
Dienst Justitiële Inrichtingen
Gemeente Amsterdam, dienst
werk en inkomen
Stichting Sociaal Fonds
voor het Horecabedrijf

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1
3
4

Gemeente Rotterdam

2

Gemeente Emmen

5

O&O-fonds voor de Bouwnijverheid

7

Stichting OOM

3

Sectorfonds Luchtvaart

2

STOOF

2

Stichting Arbeidsmarkt en Opleiding
in de Metalektro (A+O)

16

OTIB

13

Gemeente Lelystad

2

Stichting OOMT

3

Bron: Agentschap SZW, http://agentschap.szw.nl

Uitvoeringsorganisatie UWV kreeg in 2009 ruim € 43 miljoen aan
ESF-subsidie toegewezen. Voor een substantieel deel daarvan (€ 25
miljoen) geldt dat op basis van de publiek toegankelijke informatie niet
geheel duidelijk is wat er met het geld gebeurt. Het gaat om het project
«UWV ESF 2010» Op ons verzoek heeft het UWV meer gedetailleerde
projectinformatie aangeleverd. Daaruit blijkt dat het hier gaat om een
gecombineerde voortzetting van vier projecten waar voorheen een aparte
aanvraag voor ingediend moest worden: Jobcoach, Talent 55-plus,
Scholing gedeeltelijk arbeidsgeschikten / arbeidsbelemmerden en
Wajong. De projecten hebben als doel om mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt te ondersteunen bij re-integratietrajecten of een opleiding
aan te bieden.
De publieke informatievoorziening bij de grootste eindontvanger UWV
voldoet aan de minimumverplichtingen van het Europees Transparantie
Initiatief.
57
Een beschrijving van deze zes acties is
opgenomen in het Achtergronddocument
EU-trendrapport 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

84

18.3.3 Publieke informatievoorziening ESF en EFRO
Om de transparantie over de besteding van EU-subsidies in Nederland te
vergroten en de publieke verantwoording daarover te verbeteren, heeft de
Vertegenwoordiging van de Europese Commissie in Nederland de website
«Europa om de hoek» (www.europaomdehoek.nl) opgezet. De initiatiefnemers werken hierbij nauw samen met de Nederlandse uitvoeringsorganisaties van de EFRO- en ESF-programma’s, het Ministerie van EZ (thans
EL&I) en het Agentschap SZW. Momenteel zijn op de site alleen de
projecten te vinden die vanuit de structuurfondsen (ESF of EFRO) worden
gefinancierd, maar het is de bedoeling om de inhoud van de site
gaandeweg uit te breiden met informatie over andere Europese fondsen.
De website is helder vormgegeven en overzichtelijk. De homepage toont
een interactieve kaart van Nederland waarop de projecten in iedere
gemeente staan aangeduid. Elk project op de kaart kan worden aangeklikt,
waarna gegevens over dat project in beeld verschijnen, zoals de looptijd,
de subsidieontvanger, de hoogte van de EFRO-subsidie en andere
financieringen.
Zoeken binnen de website is mogelijk door middel van een eenvoudige
zoekopdracht op trefwoord, maar er is ook een meer uitgebreide
zoekfunctie. Daarbij kan de gebruiker specifiek zoeken op provincie, loket
(het Agentschap SZW of een van de managementautoriteiten),
programma (EFRO of ESF), thema en de hoogte van de Europese bijdrage.
18.4 Eindbegunstigden van onderwijsfondsgelden
Nederland ontvangt subsidie vanuit de EU voor activiteiten die gericht zijn
op verbetering van het onderwijs op alle niveaus. Volgens het overzicht
van het DG Begroting heeft de Europese Commissie in 2009 € 41,1
miljoen onderwijssubsidie verstrekt aan 54 Nederlandse onderwijsorganisaties. Het grootste deel hiervan, ruim € 34 miljoen, beslaat het Europese
«Leven Lang Leren»-programma.58 Het «Leven Lang Leren»-programma
voor de periode 2007–2013 is gericht op onderlinge uitwisseling,
samenwerking en mobiliteit tussen de onderwijs- en opleidingsstelsels in
de EU.59
Hieronder gaan we in op de transparantie over eindbegunstigden die
Europese onderwijsgelden hebben ontvangen via het Nationaal Agentschap Leven Lang Leren. Het gaat om onderwijsprojecten waarvan de
uitvoering en het beheer niet alleen onder de directe verantwoordelijkheid
van de Europese Commissie vallen, maar ook onder die van de lidstaat
Nederland. Dat is het geval bij 60 tot 80% van de projecten in het kader
van het Leven Lang Leren-programma.60
18.4.1 Het Leven Lang Leren-programma
Bij de Leven Lang Leren-projecten die Nederland in gedeeld beheer met
de Europese Commissie uitvoert ligt de verantwoordelijkheid voor het
beheer van de financiële middelen bij het Nationaal Agentschap Leven
Lang Leren. In Nederland wordt dit agentschap gevormd door een
samenwerkingsverband van Nuffic, Cinop en het Europees Platform.61
Nuffic is penvoerder van het agentschap. Het agentschap verdeelt de
projectsubsidies (€ 28 miljoen in 2009) over vier sectorale programma’s,62
binnen de strikte kaders die zijn opgesteld door het verantwoordelijke DG
van de Europese Commissie. Leven Lang Leren-subsidies die door het
agentschap worden beheerd en verdeeld, zijn gebaseerd op het principe
van cofinanciering.63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

85

18.4.2 Transparantie informatievoorziening
Volgens de voorschriften van het DG Onderwijs64 dient het Nationaal
Agentschap Leven Lang Leren met ingang van 2007 jaarlijks de namen en
adressen van begunstigden te publiceren, en voor elke begunstigde het
bijbehorende programma(onderdeel) met projectbeschrijving en het
toegekende bedrag.65 De informatie moet in principe binnen een half jaar,
na afsluiting van het begrotingsjaar waarvoor ze werden toegekend,
openbaar zijn gemaakt. Wij zijn nagegaan of de betreffende informatie in
2009 tijdig beschikbaar was.
Via de website van het Nationaal Agentschap Leven Lang Leren zijn de
afzonderlijke websites van de organisaties die tezamen het agentschap
vormen (Nuffic, Cinop en het Europees Platform) te raadplegen.
We constateren dat, net als in 2008, de projectgegevens niet eenduidig
zijn gepresenteerd. Het verschilt per organisatie sterk waar en in welke
mate de informatie beschikbaar wordt gesteld. Voor de subprogramma’s
Comenius en Grundtvig zijn bovendien geen gegevens over de toekenningen voor 2009 bekend gemaakt.66 Het Europees platform geeft aan dat
het niet de capaciteit heeft om deze gegevens op de website beschikbaar
te stellen.67 Het Nationaal Agentschap schrijft bovendien in haar
jaarverslag dat het de administratieve lasten rond het beheer van de
Leven Lang Leren-middelen als hoog ervaart.
18.5 Eindbegunstigden van migratiefondsgelden
Op de website van het Ministerie van Justitie (thans: Veiligheid en
Justitie68) is per fonds een overzicht te vinden van de projecten waaraan
EU-subsidies uit de migratiefondsen zijn toegekend. Het ministerie
voldoet hiermee aan de richtlijnen. Het gaat om 29 projecten waarvoor de
EU-bijdrage in totaal is begroot op ruim € 6,7 miljoen. De nationale
cofinanciering bedraagt € 4,8 miljoen en bestaat uit publieke middelen.
Meer gedetailleerde projectinformatie is op aanvraag beschikbaar.
58
Het Europese programma bestaat uit de
vier sectorale programma’s Comenius,
Erasmus, Leonardo da Vinci en Grundtvig.
Daarnaast zijn er twee sectoroverstijgende
programma’s: Jean Monnet en Transversale
programma’s (gericht op ICT en talenkennis).
59
Besluit (EG) nr. 1720/2006.
60
Dergelijke projecten worden «decentrale
acties» genoemd. Daar tegenover staan de
«centrale acties»: programmaonderdelen die
direct door de Europese Commissie worden
beheerd) op onderwijsgebied. Deze laatste
beslaan ongeveer 20% van de gelden van het
Leven Lang Leren-programma. Het Europese
uitvoerend agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur is verantwoordelijk
voor deze centrale acties.
61
Nuffic: Netherlands Universities’
Foundation for International Cooperation;
thans Stichting Nederlandse organisatie voor
internationale samenwerking in het hoger
onderwijs en onderzoek. Cinop: Centrum voor
Innovatie van Opleidingen.
62
Nuffic, Cinop en het Europees Platform
beheren respectievelijk de programma’s voor
het hoger onderwijs (Erasmus), het beroepsonderwijs (Leonardo da Vinci), het primair en
voortgezet onderwijs (Comenius) en
volwasseneneducatie (Grundtvig).

Overzicht 14. Toegekende migratiefondsprojecten in 2009
Fonds

Aantal projecten

EU-bijdrage (€)

Nationale publieke
bijdrage (€)

EVF
EIF
ETF
EBF

10
11
7
1

1 596 725
1 886 995
2 283 129
948 000

880 552
826 471
2 115 937
980 081

Totaal

29

6 714 849

4 803 041

Bron: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/europese-subsidies-voor-migratie

In vergelijking met de andere EU-fondsen is met de migratiefondsen in
Nederland een relatief kleine geldstroom gemoeid. Een tweede verschil
met de overige fondsen betreft het karakter van de projectfinanciering.
Een groot deel van de financiële middelen is verkregen door internationale organisaties met een Nederlandse vestiging (zoals de International
Organization for Migration) of organisaties in de landen waarmee
partnerschappen worden gesloten voor de uitvoering van het project.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

86

Project Europees Terugkeerfonds: een illustratie
De International Organization for Migration (IOM) ontving in 2009
€ 964 840 uit het Europees Terugkeerfonds voor het project
«Assisted voluntary return – the native counsellor methodology». In
dit project wordt een nieuwe methode ingezet om vreemdelingen te
begeleiden bij de afwegingen die zij maken over hun toekomst. Een
native counsellor is een hulpverlener in dienst van de IOM die de taal
spreekt en kennis heeft van de culturele achtergrond van de migrant.
De migranten zijn voornamelijk niet-legaal in Nederland verblijvende
vreemdelingen. Het idee achter het project is dat de persoonlijke
benadering van de native counsellor het wantrouwen van deze
migranten wegneemt en met hen werkt aan een zorgvuldig
afwegingsproces. Mocht een migrant voor terugkeer opteren, dan
wordt contact gezocht met een districtsmedewerker van de IOM
(International Organization for Migration, 2008).
18.6 Conclusies
In dit hoofdstuk hebben we gekeken of de managementautoriteiten die in
Nederland mede namens de Europese Commissie verantwoordelijk zijn
voor de toekenning en verdeling van Europese structuurfondsgelden,
onderwijsfondsgelden en migratiefondsgelden, voldoende publieke
verantwoording afleggen en voldoende transparante informatie
verstrekken over de eindbegunstigden van de gelden.
De betrokken managementautoriteiten, met uitzondering van het
Europees Platform, blijken te voldoen aan de minimumverplichtingen
voor transparantie en verantwoording,
Bij de meeste fondsen bestaat nog ruimte voor verbetering op het vlak
van harmonisatie en presentatie van de gegevens over eindbegunstigden.
Door de betrokken instanties wordt in de meeste gevallen weinig tot geen
achtergrondinformatie over de inhoud van de projecten gegeven,
waardoor het dikwijls onduidelijk blijft met welk doel de Europese
subsidies worden ingezet.

63
In het Achtergronddocument bij het
EU-trendrapport 2011 gaan we nader in op de
cofinanciering bij de verschillende Leven Lang
Leren-programma’s.
64
Europese Commissie, Guide for National
Agencies implementing the Lifelong Learning
Programme, versie 20 april 2007 en alle
volgende versies.
65
In verband met de bescherming van
persoonsgegevens worden de namen van
individuele
personen (studenten/leraren) die een subsidie
kregen niet openbaar gemaakt. Het Nationaal
agentschap Leven Lang Leren dient dan
globale feiten over het aantal aanvragen en de
bedragen binnen de verschillende
programma’s te publiceren.
66
In september 2010 heeft het Europees
Platform dit alsnog gedaan.
67
De gevraagde informatie was wel
beschikbaar op aanvraag.
68
De migratiefondsen vallen inmiddels onder
verantwoordelijkheid van het Ministerie van
BZK.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

87

19 VOORTGANG INTERREG IV-B NOORDWEST-EUROPA IN
NEDERLAND
In dit hoofdstuk behandelen we de voortgang van het programma Interreg
IV-B Noordwest-Europa (NWE) in Nederland. Het NWE-programma heeft
als doel bij te dragen aan een sociaal samenhangende en duurzame
territoriale ontwikkeling van Noordwest-Europa. Het programma richt zich
op samenwerkingsprojecten tussen partners uit België, Duitsland,
Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Zwitserland.
Om een beeld te krijgen van het resultaat van het programma in
Nederland hebben we drie projecten met een Nederlandse hoofdpartner
nader bekeken. Deze projecten hebben we geselecteerd omdat ze al enige
jaren lopen, onder verschillende prioriteiten vallen binnen het
NWE-programma en een relatief groot financieel belang vertegenwoordigen.
We gaan in § 19.1 in op het financieel belang en de organisatie van het
NWE-programma. Vervolgens schetsen we in § 19.2 kort de monitoringen evaluatiefunctie. In § 19.3 beschrijven we de financiële en inhoudelijke
voortgang van de drie geselecteerde projecten. We benoemen daarbij ook
enkele knelpunten waar de hoofdpartners in de projectuitvoering op zijn
gestuit.
19.1 Financieel belang en organisatie
Het operationele programma Noordwest-Europa maakt deel uit van
Interreg IV-B en wordt gefinancierd uit het EFRO.
Met het gehele Interreg IV-B NWE-programma voor de periode 2007–2013
is rond de € 696,6 miljoen gemoeid, waarvan € 355,4 miljoen afkomstig is
uit het EFRO en € 341,2 miljoen uit (nationale publieke en private)
cofinanciering.69 Van de € 334,12 miljoen (voor projecten) beschikbare
EFRO-subsidie is per september 2010 circa € 178,69 miljoen (53%) aan in
totaal 49 projecten toegekend.70 Van tien van deze projecten staat vast dat
ze een Nederlandse hoofdpartner hebben. De totale EFRO-subsidie die
aan deze tien projecten is verleend, bedraagt ongeveer € 45,5 miljoen.
Daarnaast is bij 29 projecten minimaal één Nederlandse projectpartner
betrokken.
De organisaties die een belangrijke rol spelen in het NWE-programma zijn
de managementautoriteit (met een door de lidstaten aangesteld «joint
technical secretariat»), de certificeringsautoriteit en de auditautoriteit, die
allen in Frankrijk (Lille respectievelijk Parijs) zijn gevestigd. Het joint
technical secretariat (hierna aan te duiden als «het NWE-secretariaat») is
verantwoordelijk voor de dagelijkse implementatie van het programma.
Voor de uitvoering van het NWE-programma in Nederland hebben het
Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Agentschap NL een aantal
taken. Tot voor kort had het ministerie zowel programmamanagementtaken (betrokkenheid bij de selectie van projecten en bij het toezicht op
het programma) als audittaken. Inmiddels is besloten de audittaken buiten
het departement te plaatsen, bij de Rijksauditdienst.
Het Agentschap NL heeft, als contactpunt voor het NWE-programma, als
voornaamste taak nationale projectpartners te adviseren en te ondersteunen bij het opzetten van transnationale projecten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

88

19.2 Monitoring en evaluatie van het NWE-programma in
Nederland
Om de voortgang en resultaten van het programma te kunnen meten
heeft de managementautoriteit een aantal indicatoren geformuleerd. De
projectuitvoerders leveren ieder half jaar voortgangsrapportages aan, die
de managementautoriteit en het NWE-secretariaat inzicht moeten geven
in de uitvoering van de projectactiviteiten.
Uit de evaluatie van het Interreg III-B-programma over de periode
2000–2006 bleek dat de monitoring van het programma op een aantal
punten voor verbetering vatbaar was. Zo was de reeks indicatoren van het
programma te uitgebreid en te complex. Ook was het verband tussen de
algemene programmadoelstelling en de projectindicatoren niet duidelijk
(Panteia, 2010; Europese Rekenkamer, 2004).
De aanbeveling was dan ook om het aantal indicatoren voor de periode
2007–2013 te verminderen, ze transparanter te maken en een uniforme
definitie te hanteren (Pantheia, 2010, p. 62).
Voor Interreg IV-B NWE is er 2009 een evaluatieplan opgesteld. De
tussentijdse evaluatie zal in 2011 onder verantwoordelijkheid van het
NWE-secretariaat plaatsvinden en de eindevaluatie in 2014 onder
verantwoordelijkheid van de Europese Commissie.
19.3 Voorbeelden van NWE-projecten in Nederland
De drie projecten die we nader hebben bekeken lichten we in onderstaand
kader kort toe. Het gaat om de projecten en FloodResilienCity, Portico, en
Regions of Connected Knowledge (RoCK).
Voorbeeldprojecten NWE-programma in Nederland
FloodResilienCity
Totale subsidiabele kosten: € 16,541 miljoen, waarvan € 8,71 miljoen
EFRO-subsidie.
Het projectdoel is het treffen van meer en betere maatregelen om
het overstromingsrisico in Noordwest-Europese riviersteden te
beperken. De concrete investering in Nederland betreft het
omleggen en vervangen van een dijk in Lent (Nijmegen). De
projectpartners zijn naast Rijkswaterstaat partners in België,
Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië en Ierland.

69
In het bedrag van de cofinanciering is ook
de bijdrage voor technische bijstand
begrepen. Technische bijstand is bedoeld om
een deel van de beheer-, controle- en
evaluatiekosten te dekken.
70
The Story So Far, Interreg IV-B NWE
Programme Overview 2007 – 2010. Joint
Technical Secretariat, Lille, september 2010.

RoCK
Totale subsidiabele kosten: € 11,819 miljoen, waarvan € 5,91 miljoen
EFRO-subsidie.
Het doel van het project is het verbeteren van openbaar vervoerverbindingen in en tussen kennisregio’s. De investering van de
projectpartners in Nederland zijn bedoeld om intercity-verbindingen
te creëren tussen Eindhoven enerzijds en Düsseldorf en Aachen
anderzijds, evenals het opzetten van een lightrailverbinding tussen
Maastricht en Hasselt. De gemeente Eindhoven werkt hier als
Nederlandse hoofdprojectpartner samen met drie andere partners in
Nederland, en verschillende partners in België, Duitsland, Frankrijk,
en Groot-Brittannië.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

89

Portico
Totale subsidiabele kosten: € 8,411 miljoen, waarvan € 4,206 miljoen
EFRO-subsidie.
Het project heeft als doel het onderzoeken van het spanningsveld
tussen cultureel erfgoed (in het bijzonder archeologische overblijfselen) en stadsontwikkeling, en dit te gebruiken als katalysator voor
innovatie. De investering in Nederland beoogt het publiek toegankelijk maken van (onder meer) Romeinse opgravingen onder het
Domplein en bij Hoge Woerd in Utrecht. De gemeente Utrecht werkt
daarbij samen met steden in België, Duitsland en Groot-Brittannië.
19.3.1 Financiële en inhoudelijke voortgang van de projecten
In onderstaand overzicht geven we de looptijd van de drie projecten weer,
de geraamde totale (subsidiabele) uitgaven en de realisatie daarvan per
eind april 2010.
Overzicht 15. Geraamde en gerealiseerde uitgaven en EFRO-bijdrage
Begroting
Project

Periode

RoCK

1 juli
2007–30 juni
2013

Totale EFRO-bijdrage
subsidiabele
kosten
€ 11,82
miljoen

Partners NL
Portico

15 mei € 8,41 miljoen
2007–1 juli
2012

€ 5,9 miljoen

1 mei
2007–30 april
2012

Totale EFRO-bijdrage
subsidiabele
kosten
€ 0,824
miljoen

€ 0,412
miljoen

€ 0,350
miljoen
€ 4,2 miljoen € 1,17 miljoen

€ 0,175
miljoen
€ 0,585
miljoen

Partners NL
FloodResilienCity

Realisatie (besteding)

€ 16,54 € 8,27 miljoen
miljoen

€ 0,599
€ 0,299
miljoen
miljoen
€ 2,9 miljoen € 1,45 miljoen
€ 0,350
miljoen

Partners NL

% van
prognose

% van
begroting

36%

7%

38%

13,9 %

41%

17,5 %

€ 0,175
miljoen

Bron: voortgangsrapportages en betaalaanvragen 30 april 2010

Uit de door ons onderzochte voortgangsrapportages en onderbouwde
betaalaanvragen blijkt dat alle drie bezochte projecten zijn vertraagd in de
uitvoering. De projecten zaten eind april 2010 net voor of ruim over de
helft van de looptijd, terwijl de tot dan toe gedeclareerde uitgaven op 7%
tot 17,5% lagen van de totale geraamde subsidiabele kosten. Het
uitgavenpatroon lag daarmee op 36% tot 41% van de prognose. De
voornaamste bestedingen tot dan toe hadden vooral betrekking op
diverse (transnationale) bijeenkomsten, (gezamenlijke) studies en
communicatieactiviteiten. De concrete lokale investeringen (bouwactiviteiten) moesten grotendeels nog worden uitgevoerd.
De Nederlandse projectpartners die bij de drie projecten zijn betrokken
hebben tot en met eind april 2010 in totaal ruim € 912 000 aan
EFRO-subsidie gedeclareerd (besteed).
De Europese Commissie heeft voor het NWE-programma jaarlijkse
toekenningen vastgelegd (jaartranches). Indien deze EFRO-bijdragen niet
binnen drie jaar door de projecten worden besteed en gedeclareerd aan
de Europese Commissie (de zogeheten N+2-regel), zullen ze worden
onttrokken aan het programma (decommittering). Voor het eerste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

90

programmajaar geldt echter een uitzondering. De bestedingen uit de
jaartranche 2007 mogen (gelijkmatig) worden verspreid over de hele
programmaperiode 2007–2013.
Overzicht 16. Jaarlijkse vastleggingen en bestedingsperiode EFRO-bijdrage gehele
NWE-programma, inclusief technische bijstand
Jaar

Bestedingsperiode

Jaartranches

2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

2007 – 2013
2008 – 2010
2009 – 2011
2010 – 2012
2011 – 2013
2012 – 2014
2013 – 2015

€ 46,2 miljoen
€ 47,3 miljoen
€ 48,8 miljoen
€ 50,6 miljoen
€ 52,5 miljoen
€ 54,1 miljoen
€ 55,8 miljoen

Totaal

€ 355,4 miljoen

Aan de hand van de voortgangsrapportages hebben we geconstateerd dat
behalve de bovengenoemde drie projecten nog vier andere van de in
totaal tien NWE-projecten met een Nederlandse hoofdpartner, achterlopen
met hun bestedingen.71 Hoe meer NWE-projecten vertraging oplopen, hoe
groter het risico dat er programmagelden zullen worden gedecommitteerd. Ook bestaat dan het risico dat project- en programmadoelen niet
zullen worden gehaald.
Het NWE-secretariaat gebruikt de halfjaarlijkse voortgangsrapportages
van de projecten om de uitvoering van de projecten te monitoren en
indien nodig bij te sturen. De voortgangsrapportages die de drie projecten
tot en met eind april 2010 hebben aangeleverd kwalificeert het secretariaat als «gemiddeld». Hoewel de kwaliteit in de loop der tijd is verbeterd,
dient het informatiegehalte van de rapporten volgens het secretariaat nog
te worden verbeterd. Zo meldt het secretariaat dat de hoofdpartners
nadrukkelijk dienen aan te geven wat de oorzaken zijn van vertragingen en
wat de mogelijkheden zijn om deze in te lopen. Daarnaast heeft het
NWE-secretariaat opgemerkt dat de invulling van de indicatoren beter
moet worden toegelicht en onderbouwd.
19.3.2 Knelpunten in de projectuitvoering
Uit ons onderzoek is naar voren gekomen dat de hoofdpartners van de
drie NWE-projecten tegen problemen zijn aangelopen die van invloed zijn
(geweest) op de projectuitvoering.
De vertraging bij de projecten is volgens de projectuitvoerders grotendeels opgelopen in de opstartfase. Het bleek tijdrovend om projectpartners op één lijn te brengen en de partnerovereenkomsten rond te
krijgen. Ook het inrichten van de projectadministraties en het afstemmen
van de eigen verantwoordingssystematiek op die van de Europese
Commissie bleek volgens de projectuitvoerders minder eenvoudig dan
van tevoren gedacht.
Vervolgens stelden de projectpartners het daadwerkelijk doen van
uitgaven aanvankelijk uit omdat zij nog geen zekerheid hadden vanuit
Lille; er zit een lange tijd tussen de indiening en goedkeuring van de
subsidieaanvraag door de managementautoriteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

91

Na de opstartfase zijn de projecten om diverse redenen verder vertraagd.
Bij enkele deelprojecten trad tijdverlies op door gebrek aan (deskundig)
personeel of personele wisselingen. Ook ging er veel tijd (en geld) zitten
in de organisatie om het project heen en de afstemming met projectpartners. Daarnaast deden zich bij sommige projecten onvoorziene
nieuwe technologische ontwikkelingen voor in de uitvoeringsfase. Verder
komt uit ons onderzoek naar voren dat de planning en fasering van de
deelprojecten niet altijd synchroon liepen, waardoor het voorkwam dat de
ene partner bijvoorbeeld toe was aan het uitvoeren van een (gezamenlijke) studie en de andere nog niet.
Een ander knelpunt dat uit ons onderzoek naar voren komt betreft de
indicatoren van het project. De hoofdpartners blijken het invullen van de
indicatoren in de voortgangsrapportages als hinderlijk te ervaren. De
bereikte (streef)waarden van de deelprojecten zijn soms moeilijk te
achterhalen, zo luidt de klacht.
In ons onderzoek hebben we de indicatoren en onderliggende streefwaarden niet in detail bestudeerd. Wel merken we op dat het aantal
kwantitatieve indicatoren nog steeds vrij omvangrijk is. Zo zijn er behalve
de gemiddeld zes projectspecifieke resultaatindicatoren (bijvoorbeeld: de
investeringen die zijn gedaan) en gemiddeld vijf projectspecifieke
outputindicatoren (bijvoorbeeld: uitgevoerde studies en evenementen)
per prioriteit nog 38 algemene indicatoren die betrekking hebben op de
impact van het project (bijvoorbeeld: de mensen die worden bereikt).
Een laatste knelpunt dat uit ons onderzoek naar voren komt betreft de
achterstand in het benoemen van eerstelijnscontroleurs. Projectuitgaven
moeten binnen drie maanden door een eerstelijnscontroleur worden
gevalideerd.72 In Nederland waren tot voor kort grote achterstanden in het
benoemen van eerstelijnscontroleurs. In juni 2009 had slechts 41% van de
Nederlandse projectpartners een eerstelijnscontroleur aangesteld. In
maart 2010 was dat 82% en in juli 2010 gaf het Ministerie van Infrastructuur en Milieu aan dat dit voor ongeveer 95% van alle Nederlandse
partners het geval was.73
Het is nog te vroeg om te beoordelen in hoeverre de bovengenoemde
knelpunten, en de huidige onderbesteding die daarmee samenhangt,
gevolgen zullen hebben voor de (eind)resultaten van de projecten. De
projectpartners zelf verwachten de achterstand in bestedingen nog te
kunnen inhalen. De piek van de uitgaven ligt volgens hen bij de meeste
(deel)projecten aan het einde van de projectperiode.
Ondanks de genoemde knelpunten ervaren de Nederlandse autoriteiten
en hoofdpartners van de drie grensoverschrijdende projecten, die we
hebben onderzocht, de internationale samenwerking als nuttig om lokale
en nationale doelen te bereiken.
19.4 Conclusies

71

Bij vier projecten (FASILIS, WAVE,
Livinggreen.eu en ALFA) hebben wij aan de
hand van de monitoring rapporten van het
NWE-secretariaat vertragingen in de
uitvoering geconstateerd. Voor de andere drie
projecten waren deze rapporten nog niet
beschikbaar (ENEVATE en FOOD2MARKET is
in 2009 gestart, DAIRYMAN in 2008). Van de
voortgang van deze projecten hebben we
geen beeld.

Het Interreg IV-B NWE-programma dat voorziet in grensoverschrijdende
projecten voor regionale ontwikkeling in Noordwest-Europa is inmiddels
over de helft van de looptijd. De projecten die we in Nederland hebben
bekeken zijn alle vertraagd in de uitvoering. Dit is deels het gevolg van
een late subsidietoekenning door de Europese Commissie, de lange tijd
die de samenwerkende projectpartners nodig hebben gehad om onderlinge afspraken vast te leggen en de projectorganisatie in te richten, en
onvoorziene nieuwe technologische ontwikkelingen in de uitvoeringsfase.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

92

Het decommitteringsrisico voor het programma is nog niet acuut, omdat
de N+2-regel een uitzondering kent: de bestedingen uit 2007 mogen
worden verspreid over de hele programmaperiode 2007–2013. Toch
benadrukken wij het belang van adequaat projectbeheer om verdere
vertragingen te voorkomen en de beoogde programma- en projectdoelen
te kunnen realiseren.

72
Een eerstelijnscontroleur gaat na of de
producten en diensten inderdaad aan
projecten zijn geleverd en of de uitgaven
kloppen en in overeenstemming zijn met de
communautaire en nationale regels inzake de
subsidiabiliteit. Bij een centraal controlesysteem controleert en valideert een nationaal
of regionaal overheidsorgaan de uitgaven van
de partners van dat land. De controlekosten
worden door het land gedragen. Bij een
decentraal controlesysteem, zoals Nederland
dat hanteert, wordt de eerstelijnscontroleur op
voorstel van de projectaanvrager aangewezen
door een nationaal bevoegde autoriteit. Het
kan zowel een intern als extern gecertificeerde
accountant zijn, belangrijk is zijn onafhankelijkheid en zijn kennis van de relevante
EU-regelgeving. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft een controleprotocol
ten behoeve van eerstelijnscontroles
ontwikkeld.
73
Managing Authority NWE (2010). Annual
Report 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

93

20 ZICHT OP HEFFING, INNING EN AFDRACHT TRADITIONELE
EIGEN MIDDELEN
In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal: hoeveel informatie is er
beschikbaar over de rechtmatigheid van de heffingen die Nederland int en
vervolgens afdraagt aan de EU? Bij deze zogenoemde traditionele eigen
middelen gaat het om landbouwrechten en douanerechten.
Landbouwrechten worden geheven op de invoer, vanuit landen buiten de
EU, van landbouwproducten die onder de gemeenschappelijke marktordening vallen. De heffing is het prijsverschil tussen de wereldmarktprijs
en de binnen de EU overeengekomen prijs.
Douanerechten zijn belastingen die bij het invoeren van overige goederen
van buiten de EU worden geheven. De douanerechten vertegenwoordigen
op afstand de grootste financiële stroom.74
Lidstaten mogen 25% van de vastgestelde landbouw- en douanerechten
houden, als vergoeding van de kosten van de heffing en inning (dit is de
zogenaamde perceptiekostenvergoeding). Het resterende bedrag moet
binnen twee maanden na vaststelling van de douaneschuld worden
afgedragen aan de EU.
We beschrijven hieronder allereerst de procedure rond de heffing, inning,
afdracht en verantwoording van de traditionele eigen middelen in
Nederland (§ 20.1). Dan volgt een weergave van de controle op de
traditionele eigen middelen in 2009 (§ 20.2). We sluiten af met een
conclusie over de Nederlandse verantwoording over de afdracht van
traditionele middelen (§ 20.3).
20.1 Procedures rond de traditionele eigen middelen
Het proces rond de heffing, inning, afdracht en verantwoording van de
traditionele eigen middelen verloopt als volgt.
Landbouwrechten
Tot augustus 2008,75 met een overgangsperiode tot 1 oktober 2008, werd
een deel van de landbouwrechten via de productschappen geïnd door het
toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
Het andere deel werd geïnd door de Douane. Een importeur van
landbouwproducten kon destijds kiezen bij wie hij de verschuldigde
rechten betaalde.
Vanaf 1 oktober 2008 is de heffing en de inning van de landbouwrechten
geheel overgegaan naar de Douane. De Douane verstrekt maandelijks aan
het Ministerie van LNV, thans onderdeel van het Ministerie van EL&I, een
opgave van het geïnde bedrag aan landbouwrechten. De Rijksauditdienst
controleert de heffing en inning van de landbouwrechten.
Ook na 1 oktober 2008 zijn de landbouwrechten verantwoord op de
begroting van het Ministerie van LNV.
Douanerechten
Douanerechten worden opgelegd en geïnd door de Douane.76 Daarbij
geldt dat goederen onder douanetoezicht staan tot het moment dat de
rechten bij invoer zijn voldaan, of dat de goederen zijn doorgevoerd naar
een ander land.
De heffing en inning van de landbouwrechten en douanerechten wordt
verantwoord in het Beheersverslag van de Belastingdienst en valt
daarmee onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën. De
ontvangsten worden ten gunste van dit ministerie geboekt. De Rijksauditdienst controleert de heffing en inning van douanerechten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

94

Afdracht
De landbouwrechten en douanerechten die worden vastgesteld door de
Douane moeten binnen twee maanden worden afgedragen aan de EU.77
De procedure hiervoor is als volgt. De landbouw- en douanerechten
komen in eerste instantie ten gunste van de begroting van het Ministerie
van Financiën. De afdeling Rijkshoofdboekhouding van het Ministerie van
Financiën boekt deze bedragen op basis van de maandverantwoordingen
van de Douane. Op basis van betaalafroepen van de EU worden de
bedragen gedebiteerd op de rekening van de Europese Commissie voor
eigen middelen. Dit gebeurt ten laste van de rekening-courant van het
Ministerie van BuZa bij de Rijkshoofdboekhouding. Het Ministerie van
BuZa heeft de Rijkshoofdboekhouding gemachtigd om hiertoe als
kasbeheerder op te treden.
De feitelijke afdracht van de landbouw- en douanerechten wordt verantwoord in het jaarverslag van het Ministerie van BuZa. Dit ministerie is dus
niet actief betrokken bij de heffing, inning en afdracht van de traditionele
eigen middelen maar heeft wel de formele verantwoording, omdat de
afdracht van traditionele eigen middelen op de BuZa-begroting staat.
Perceptiekosten
De traditionele eigen middelen worden door de lidstaten namens de EU
geïnd. De lidstaten mogen 25% van de door hen vastgestelde landbouwrechten en douanerechten inhouden op de afdracht aan de EU. Hiermee
worden de lidstaten gecompenseerd voor de kosten die zij maken bij de
heffing en inning (perceptiekostenvergoeding).78 De feitelijke perceptiekosten kunnen afwijken van 25% van de totaal vastgestelde bedragen. Dit
komt doordat lidstaten afspraken kunnen maken om bij zendingen van
bepaalde ondernemingen voor elkaar de vaststelling van de invoerrechten
te verzorgen, waarbij de perceptiekosten worden verdeeld tussen de
lidstaten.
De Douane houdt geen aparte administratie bij van de kosten die
verbonden zijn aan het heffen en innen van de landbouwrechten en
douanerechten. Dit komt onder meer doordat de verschillende taken van
de Douane op het gebied van invoer (zoals naleving van wetgeving op het
gebied van VGEM-taken,79 accijnzen en rechten) in combinatie worden
uitgevoerd. In hoeverre de perceptiekosten de feitelijke uitvoeringskosten
dekken, is met het huidige beheersysteem niet vast te stellen.
20.2 Controles traditionele eigen middelen 2009

74
Onderdeel van de landbouwrechten is de
suikerheffing, onderdeel van de douanerechten zijn de antidumprechten. Zowel de
suikerheffing als de antidumprechten vormen
slechts een klein financieel belang ten
opzichte van de totale landbouwrechten en de
douanerechten.
75
Met ingang van 1 augustus 2008 is de
nieuwe Algemene Douanewet van kracht.
76
Per 1 januari 2010 is de Douane gereorganiseerd. In plaats van vier douaneregio’s is er nu
een structuur met een landelijk hoofdkantoor
en negen douanekantoren.

De directie Financieel-Economische Zaken van het Ministerie van BuZa
monitort de EU-afdrachten. Zij steunt hierbij op de administratieve
organisatie van het Ministerie van Financiën.
De Rijksauditdienst geeft een verklaring af bij het Beheersverslag van de
Belastingdienst, waarin de door de Douane geïnde landbouwrechten en
douanerechten één van de verantwoorde stromen zijn. De Rijksauditdienst
voert zijn werkzaamheden als zodanig niet specifiek uit ter verantwoording van de afdracht van traditionele eigen middelen door het
Ministerie van BuZa.
De auditdienst van het Ministerie van BuZa voert aanvullende werkzaamheden uit op de controlewerkzaamheden van de Rijksauditdienst en de
auditdienst van het Ministerie van LNV (thans: EL&I) en geeft een
verklaring af bij de jaarrekening van het Ministerie van BuZa waarin
tevens de afdrachten van de traditionele eigen middelen aan de EU zijn
verantwoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

95

Het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van BuZa (2010) vermeldt de
volgende bedragen in de verantwoording over de geïnde eigen middelen
en de daarop ingehouden perceptiekostenvergoedingen.
• Landbouwheffingen
• Invoerrechten
• Perceptiekostenvergoedingen

€ 256 226 000
€ 2 038 563 000
€ 2 789 183 000

Te zien is dat de perceptiekosten in 2009 veel hoger waren dan gebruikelijk. De reden hiervan is dat de verrekende korting op de Nederlandse
afdrachten over de jaren 2007 en 2008 door de Europese Commissie in
2009 als perceptiekostenvergoeding is geboekt (zie ook hoofdstuk 15,
§ 15.1).
Uit het slotmemorandum van de auditdienst van het Ministerie van
BuZa80 blijkt tevens dat de verantwoorde perceptiekostenvergoedingen81
als volgt zijn opgebouwd (in euro’s en als percentage van de heffingen en
invoerrechten):
• Perceptiekosten landbouwheffingen
• Perceptiekosten invoerrechten
• EU-restituties

€ 64 057 000
(25,4%)
€ 498 217 000
(24,4%)
€ 2 226 910 000

20.2.1 Landbouwrechten
Ofschoon sinds 1 oktober 2008 de landbouwrechten uitsluitend nog via de
Douane lopen (zie hiervoor), zijn er in 2009 toch nog landbouwrechten
door de productschappen opgelegd en geïnd. Dit betrof heffingen over
2008 die in dat jaar nog niet waren gefactureerd bij de betalingsplichtigen.
De auditdienst van het toenmalige Ministerie van LNV heeft zijn uitgevoerde werkzaamheden en de bevindingen voor het controlejaar 2009 in
een controleverslag82 vastgelegd, dat naar de auditdienst is gestuurd. De
conclusie was dat de ontvangsten van landbouwheffingen akkoord waren.
20.2.2 Douanerechten

77

Er wordt een uitzondering gemaakt voor
posten in de zogenaamde B-boekhouding: de
betwiste opleggingen.
78
Besluit 2000/597/EG.
79
VGEM-taken betreffen controles op het
gebied van veiligheid, gezondheid, economie
en milieu.

De Rijksauditdienst controleert het proces van vaststelling en heffing van
landbouw- en douanerechten.83 In een controlememorandum van 5 maart
201084 constateert de dienst verschillende tekortkomingen in de systemen
voor vaststelling van de landbouw- en douanerechten. Het betreft hier
tekortkomingen in de aansluiting tussen verschillende registratiesystemen, in de administratie van de vergunninghouders in de vrije zone
op Schiphol, en bij het tijdig afdoen van signaallijsten waarop aangiften
staan vermeld die moeten worden afgewikkeld. De Rijksauditdienst stelt
echter geen materiële fouten of onzekerheden vast en heeft een goedkeurende verklaring afgegeven bij het Beheersverslag van de Belastingdienst,
waarvan verantwoording van de landbouw- en douanerechten deel
uitmaakt.
Alhoewel we het oordeel van de Rijksauditdienst en de Douane delen dat
fysieke controles een redelijke mate van zekerheid verschaffen dat er geen
douanerechten worden misgelopen, kan volgens ons op basis van de
gehanteerde controlemethode niet volledig worden uitgesloten dat de
geconstateerde fouten materieel zijn omdat deelbevindingen niet naar het
geheel kunnen worden vertaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

96

De Douane heeft aangegeven dat additionele eigen controles aantonen
dat de tekortkomingen niet leiden tot fiscale consequenties en heeft
tegenover ons toegelicht hoe de tekortkomingen worden aangepakt.
20.2.3 Controle auditdienst van het Ministerie van BuZa
De auditdienst van het Ministerie van BuZa heeft bij de jaarrekening 2009
van het ministerie, waarin de afdrachten aan de EU over 2009 worden
verantwoord, een goedkeurende verklaring afgegeven. Daartoe heeft de
auditdienst volgens zijn planning- en slotmemorandum aanvullende
werkzaamheden uitgevoerd op de controles van de auditdienst van het
Ministerie van LNV (thans: EL&I) en de Rijksauditdienst.
Deze reviewaanpak is in overeenstemming met de eis dat er aanvullende
werkzaamheden verricht moeten worden voordat de ene auditdienst een
oordeel van een andere auditdienst over kan nemen.85 Deze aanvullende
werkzaamheden omvatten in ieder geval de beoordeling van de gehanteerde controlegrondslagen en de controle-uitkomsten. Daarbij wordt ook
kennisgenomen van de controle-uitkomsten van de andere departementale auditdienst.86 In het geval van de landbouw- en douanerechten
vormt het controlememorandum van de Rijksauditdienst over rechten bij
invoer, landbouwheffingen en perceptiekosten eveneens een document
dat zou moet worden beoordeeld.

80

Ministerie van BuZa, Slotmemorandum EU
middelen 2009, 15 maart 2010.
81
Er is een miniem afrondingsverschil tussen
de bedragen die worden vermeld in het
Jaarverslag van BuZa en het slotmemorandum van de auditdienst.
82
AD LNV, Controleverslag landbouwheffingen 2009 (ontvangsten), 12 februari 2010.
83
De controle op de inning en de aansluiting
met de Rijkshoofdboekhouding blijft hier
buiten beschouwing. We gaan evenmin in op
de controles die de Europese Commissie
uitvoert op de douaneprocessen.
84
Rijksauditdienst, Ministerie van Financiën,
Controlememorandum rechten bij invoer,
landbouwheffingen en perceptiekosten 2009,
5 maart 2010.

De auditdienst van het Ministerie van BuZa heeft ten behoeve van zijn
verklaring bij het jaarverslag kennisgenomen van het controleverslag van
de auditdienst van het Ministerie van LNV (thans: EL&I), waarin de
ontvangsten van landbouwrechten akkoord zijn bevonden, en van de
goedkeurende verklaring van de Rijksauditdienst bij het Beheersverslag
van de Belastingdienst. De auditdienst van het Ministerie van BuZa heeft
echter het meer gedetailleerde controlememorandum van de Rijksauditdienst over rechten bij invoer, landbouwheffingen en perceptiekosten
2009 niet betrokken in zijn controlewerkzaamheden. Als reden hiervoor
geeft de auditdienst aan dat uit overleg met de Rijksauditdienst is
gebleken dat de controlememoranda zeer omvangrijk zijn en gedifferentieerd naar vele dienstonderdelen en regio’s, waardoor de toegevoegde
waarde van deze documenten voor de auditdienst onduidelijk zou zijn.
Het gevolg is dat de geconstateerde tekortkomingen in het financieel
beheer van de Douane onvermeld blijven in het slotmemorandum van de
auditdienst van het Ministerie van BuZa over EU-middelen in 2009.
Volgens de auditdienst hebben deze tekortkomingen echter geen relatie
met de getrouwheid en rechtmatigheid van de afdrachten van Nederland
aan de EU, aangezien die uitsluitend de werkelijk geïnde gelden betreffen.
Ook de overgang van de heffing en inning van de landbouwrechten van
de productschappen naar de Douane wordt niet genoemd in het slotmemorandum EU-middelen 2009 van de auditdienst van het Ministerie van
BuZa.
20.3 Conclusies
Een sluitende controleketen van de rechtmatigheid van de heffing, inning
en afdracht van de traditionele eigen middelen ontbreekt op dit moment.
Het is niet duidelijk hoe ver de verantwoordelijkheid van het Ministerie
van BuZa reikt voor de heffing en inning van de traditionele eigen
middelen. Dit heeft ertoe geleid dat de tekortkomingen in de systemen
van de heffing van invoerrechten en landbouwheffingen onvermeld
blijven bij de controles van de auditdienst ten behoeve van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

97

Jaarverslag van het Ministerie van BuZa. Dit ministerie is eindverantwoordelijk voor de afdracht van traditionele eigen middelen aan de EU.
Door afwezigheid van een aparte registratie van de inningskosten voor
landbouw- en douanerechten, is voorts niet vast te stellen in hoeverre de
zogenaamde perceptiekostenvergoeding (25% van de totaal geïnde
bedragen) de feitelijke uitvoeringskosten dekt.

85

Handboek Auditing Rijksoverheid (HARO),
II.3.4.
86
HARO, II.3.6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

98

21 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN NEDERLAND
21.1 Landbouwfondsen
21.1.1 Onregelmatigheden
Het Ministerie van LNV (thans: EL&I) meldt onregelmatigheden die het
signaleert bij de toekenning, betaling en besteding van landbouwsubsidies aan de Europese Commissie. Met ingang van 1 januari 2007 moeten
onregelmatigheden vanaf € 10 000 worden gemeld;87 vóór die datum was
het drempelbedrag € 4 000.
Overzicht 17. Onregelmatigheden gemeenschappelijk landbouwbeleid in Nederland
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Aantal onregelmatigheden
Financieel belang onregelmatigheden 1
Financiële correcties door Europese Commissie1

2006

2007

2008

2009

87
€ 5,7 miljoen
€ 3,0 miljoen

64
€ 4,3 miljoen
€ 37,4 miljoen

30
€ 1,2 miljoen
€ 7,3 miljoen

37
€ 2,0 miljoen
€ 3,3 miljoen

1

Bedragen zijn afgerond. De correcties kunnen betrekking hebben op bevindingen uit verscheidene controlejaren, waardoor het mogelijk is dat ze
het financieel belang van de onregelmatigheden in sommige jaren overstijgen.

Bron: Europese Commissie, statistische evaluaties van onregelmatigheden jaren 2006, 2007, 2008 en 2009

Onregelmatigheden worden vaak twee à drie jaar later ontdekt en gemeld
dan het jaar waarin de (onregelmatige) uitgave werd gedaan. De Europese
Commissie heeft in 2009 voor het eerst het jaarlijkse aantal onregelmatigheden gepubliceerd. Voor het boekjaar 2009 was dit: 37 meldingen
(Europese Commissie 2010e, annex 24).
Het Ministerie van LNV heeft over het boekjaar 2009 echter 38 onregelmatigheden met een totaalbedrag van bijna € 2 miljoen gemeld aan de
Europese Commissie. Voor dit verschil van één onregelmatigheidsmelding hebben we geen verklaring kunnen vinden.
De correcties die de Europese Commissie naar aanleiding van onregelmatigheden in 2009 aan Nederland heeft opgelegd zijn op het niveau van
2006: € 3,0 miljoen. Dit bedrag is lager dan in 2008, toen het om € 7,3
miljoen ging. Het bedrag van € 3,3 miljoen betrof – op € 0,3 miljoen na –
correcties over de jaren 2007 en 2008 wegens overschrijding van de
financiële maxima bij subsidiebetalingen88 en wegens overschrijding van
de termijn voor lang openstaande vorderingen.
Daarnaast heeft de Europese Commissie in 2009 financiële correcties
opgelegd die in 2010 zijn verrekend. De omvang hiervan is circa € 28,2
miljoen. Het betreft € 16,6 miljoen vanwege tekortkomingen in de
naleving van de regels voor oppervlaktesteun, € 9,7 miljoen aan
uitvoerrestituties wegens onvoldoende substitutiecontroles door de
Douane en € 1,9 miljoen wegens overschrijding van de financiële maxima
bij subsidiebetalingen (Algemene Rekenkamer 2010, p. 106).
Naar aanleiding van de correctierondes in 2010 (stand 20 augustus 2010)
vordert de Europese Commissie circa € 18,2 miljoen van Nederland terug.
Het gaat daarbij hoofdzakelijk om € 10,4 miljoen aan eerder toegekende
uitvoerrestituties wegens onvoldoende substitutiecontroles89 en € 6,8
miljoen aan eerder toegekende dierpremies vanwege tekortkomingen in
het beheer van de bedrijfsregistratie en de ondersteunende documentatie
(Europese Commissie, 2010h).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

99

21.2 Structuurfondsen
21.2.1 Onregelmatigheden
Onregelmatigheden die bij controles aan het licht komen, dienen te
worden gemeld aan het antifraudebureau OLAF van de Europese
Commissie.90 Daarbij hanteert de Commissie een drempel van € 10 000.
Voor bepaalde gevallen gelden er uitzonderingen. Faillissementen
bijvoorbeeld, hoeven niet te worden gemeld.91
De overzichten 18 en 19 hieronder geven aan hoeveel onregelmatigheden
er in 2009 aan OLAF zijn gemeld vanuit de structuurfondsprogramma’s in
Nederland en wat het financieel belang daarvan was. Het financieel
belang zoals in dit overzicht vermeld betreft het EU-deel van de subsidiabele projectkosten. De programma’s (in casu EFRO en ESF) dienen zelf
een totaaloverzicht bij te houden van alle onregelmatigheden zowel boven
als onder de € 10 000-drempel.
Overzicht 18. Aantal onregelmatigheden bij de structuurfondsen in 2000–2009 (periode 2000–2006 en 2007–2013)
Programma

Aantal onregelmatigheden
2000–2006

2007–2009
2007

2008

2009

EFRO Flevoland
EFRO Noord-Nederland
EFRO Oost-Nederland
EFRO Zuid-Nederland
EFRO Stedelijke Gebieden Nederland
EFRO West-Nederland
ESF

36
30
61
278 1
56
–
456

–
0
0
0
–
0
0

–
0
0
0
–
0
0

–
0
0
0
–
0
0

Totaal

917

0

0

0

1

Dit zijn alle onregelmatigheden bij EFRO Zuid-Nederland, niet alleen de OLAF-meldingen

Bron: eindverslagen ESF-programma en EFRO-programma’s 2000–2006 en jaarverslagen ESF-2- en EFRO-programma’s 2007 –2013

87
Artikel 6 van verordening (EG) nr.
1848/2006. Het boekjaar voor de landbouwgelden loopt van 16 oktober jaar x tot en met
15 oktober jaar x+1.
88
Dit betrof subsidies in het kader van de
Bedrijfstoeslagregeling.
89
Substitutiecontroles dienen om vast te
stellen of de ten uitvoer aangeboden
landbouwgoederen niet zijn verwisseld tussen
de plaats van lading bij uitvoer en de plaats
waar de goederen in het uitgaande vervoermiddel worden geladen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

100

Overzicht 19. Financieel belang van de onregelmatigheden voor de structuurfondsen in 2000–2009 (periode 2000–2006 en 2007–2013)
Programma

Financieel belang onregelmatigheden
2000–2006

2007–2009
2007

2008

2009

EFRO Flevoland
EFRO Noord-Nederland
EFRO Oost-Nederland
EFRO Zuid-Nederland
EFRO Stedelijke Gebieden Nederland
EFRO West-Nederland
ESF

€ 2,98 miljoen
€ 13,29 miljoen
€ 11,8 miljoen
€ 4,9 miljoen
€ 6 miljoen
–
€ 107,25 miljoen

–
0
0
0
–
0
0

–
0
0
0
–
0
0

–
0
0
0
–
0
0

Totaal

€ 146,22 miljoen

0

0

0

Bron: eindverslagen ESF-programma en EFRO-programma’s 2000–2006 en jaarverslagen ESF-2- en EFRO-programma’s 2007 –2013

Bij de einddeclaratie en betaalaanvraag voor de programmaperiode
2000–2006 van het ESF-3 heeft het Agentschap SZW een totaaloverzicht
van alle gemelde onregelmatigheden meegestuurd. Het totaal komt uit op
456 meldingen ter waarde van € 107,25 miljoen. Voor de
EFRO-programma’s geldt dat er in totaal 461 onregelmatigheden zijn
geadministreerd ter waarde van € 38,97 miljoen. Dit betreft echter niet
allemaal meldingen.
In het begeleidend verslag van de afsluitingsverklaring van NoordNederland merkt de externe accountant op dat Samenwerkingsverband
Noord-Nederland niet beschikt over een systematische registratie van alle
vastgestelde meldingen. Hierdoor kan de accountant niet de volledigheid
van de meldingen van onregelmatigheden vaststellen.92 De afsluitende
accountant van het EFRO-programma Flevoland meldt in het begeleidend
verslag dat de bevindingen en correcties naar aanleiding van het
Nationaal Actieplan EFRO en de niet-subsidiabele compensabele btw nog
niet als onregelmatigheden zijn gemeld.93 Voor Oost-Nederland heeft de
afsluitende accountant vastgesteld dat het overzicht van onregelmatigheden volledig en juist is. De afsluitende accountants van de EFRO
programma’s Zuid-Nederland en Stedelijke Gebieden Nederland
vermelden geen bijzonderheden inzake OLAF-meldingen.

90
Het betreft onregelmatigheden die
bijvoorbeeld worden geconstateerd tijdens
administratieve projectcontroles en controles
ter plekke door de managementautoriteit, bij
steekproefcontroles door een onafhankelijke
auditor, bij controles door de certificeringsautoriteit, of bij controles van de Europese
Commissie of de Europese Rekenkamer.
91
In verordening (EG) nr. 2035/2005 noemt de
Europese Commissie enkele uitzonderingen
waarvoor de meldingsplicht niet van
toepassing is. Daarnaast heeft de Commissie
een guidance note On the treatment of
irregularities for 2007–2013 round of funding
uitgebracht.

Voor de huidige programmaperiode 2007–2009 zijn nog helemaal geen
onregelmatigheden gemeld bij OLAF. De reden daarvan is dat onregelmatigheden die worden ontdekt in transacties die nog niet zijn opgenomen in
een betaalaanvraag, niet hoeven te worden gemeld.94 De eerste betaalaanvragen zijn pas in de loop van 2009 bij de Europese Commissie
ingediend. De certificeringsautoriteit heeft bij het certificeren ervan geen
onregelmatigheden ontdekt. Onregelmatigheden die de managementautoriteiten ontdekken vóór het indienen van een betaalaanvraag, worden
verwerkt en/of gecorrigeerd met de (eind)declaraties van de begunstigden.
21.3 Afronding programma’s periode 2000–2006 en 2005–2007
21.3.1 Inleiding
In deze paragraaf beschrijven we de afwikkeling van de structuurfondsprogramma’s in de periode 2000–2006 en van het tweede Europees
Vluchtelingenfondsprogramma (EVF-II) in de periode 2005–2007. We gaan
na in hoeverre de beschikbare programmagelden daadwerkelijk zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

101

besteed en in hoeverre dit rechtmatig is gebeurd. Tevens bezien we in
welke mate de programma’s de geplande resultaten hebben behaald. We
beginnen in § 21.3.2 met het ESF-3-programma. Daarna volgen de
EFRO-programma’s en het EVF–II-programma in § 21.3.3 en § 21.3.4.
21.3.2 ESF-3
ESF, het Europese programma ter bevordering van de werkgelegenheid
binnen de EU, is voor de periode 2000–2006 in Nederland in juni 2001 van
start gegaan en per 1 november 2005 voor subsidieaanvragers gesloten.
De periode waarin projectuitgaven voor dit ESF-3-programma subsidiabel
waren liep door tot eind december 2008. Eind maart 2010 hebben het
Agentschap SZW en de auditdienst van het Ministerie van SZW het
eindverslag, de betalingsaanvraag en de verklaring bij de afsluiting van
het ESF-3-programma voor de periode 2000–2006 naar de Europese
Commissie verstuurd. De Commissie heeft daar eind augustus per brief
op gereageerd.
Benutting van de programmagelden
In 2000 was de beschikbare ESF-bijdrage voor Nederland in de programmaperiode 2000–2006 nog ruim € 1,75 miljard (exclusief technische
bijstand). Na decommitteringen over 2000, 2001 en 2002 is dit gereduceerd tot een ESF-bijdrage van ongeveer € 1,49 miljard. In overzicht 20
geven we weer welk deel van de beschikbare ESF-bijdrage in eerste
instantie is toegekend aan projecten en welk bedrag uiteindelijk is
besteed.
Overzicht 20. Programma ESF-3 2000–2006: beschikbare, toegekende en benutte
EU-middelen (exclusief technische bijstand)
Budget

€ miljoen

%

Beschikbaar (oorspronkelijk)
Beschikbaar (na decommittering)
Toegekend
Benut

€ 1 751,7
€ 1 494,6
€ 2 953,2
€ 1 537,4

100%
85%
168 %
88 %

Bron: eindverslag ESF-3-programmaperiode 2000–2006

92
Begeleidend verslag winding-up verklaring
CCI EPD in Noord-NL 2000–2006
(2000NL162DO001), 29 september 2010.
93
Begeleidend verslag winding-up verklaring
EPD Flevoland Doelstelling 1 2000–2006
(2000NL161DO001), 22 september 2010.
94
Guidance on the treatment of irregularities
for 2007–2013 round of funding, European
Commission, 2009.

Er is in eerste instantie aanmerkelijk meer subsidie toegekend (168%) aan
begunstigden dan dat er aan ESF-bijdrage beschikbaar was. Bij de
eindafrekening van projecten bleek dat de begunstigden in werkelijkheid
slechts een deel van de toekenning hadden benut, te weten gemiddeld
iets meer dan de helft (52%). De voornaamste redenen van de onderbenutting op projectniveau zijn: een lager aantal projectdeelnemers dan was
begroot en correcties als gevolg van het niet-voldoen aan aanbestedingsen andere verantwoordingseisen. Mede als gevolg hiervan en de eerdere
decommitteringen is er ten aanzien van het oorspronkelijk beschikbare
budget (€ 1 751 miljoen) sprake van een onderbenutting (€ 1 537 miljoen)
van de ESF-middelen. In het eindverslag spreekt het Agentschap SZW
(uitgaande van € 1 537 miljoen besteding versus € 1 495 miljoen budget)
van een 2,9% overrealisatie (overuitputting van budget). Eind maart heeft
het Agentschap SZW de einddeclaratie ingediend bij de Europese
Commissie ter hoogte van bijna € 1,54 miljard (exclusief technische
bijstand). Dit kan uiteindelijk lager uitvallen wanneer de nog te corrigeren
€ 6,3 miljoen aan kosten, die ook al zijn gedekt door het
BTW-compensatiefonds, met de Commissie worden verrekend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

102

Rechtmatigheid besteding van de programmagelden
Voordat de einddeclaratie bij de Europese Commissie kan worden
ingediend moet de lidstaat ten minste 5% van de totale voor subsidie in
aanmerking komende uitgaven controleren.95 Deze zogeheten
«5%-controles» zijn gedurende de gehele programmaperiode jaarlijks
uitgevoerd, in eerste instantie door de afdeling Administratieve Ondersteuning / Interne Controle van het Agentschap SZW en vanaf 1 oktober
2007 door de auditdienst van het Ministerie van SZW. Van de totale
(gedeclareerde) subsidiabele projectuitgaven, ter waarde van ruim € 3,14
miljard, is uiteindelijk 17,3% gecontroleerd. Hiervan heeft de auditdienst
een bedrag van € 18,3 miljoen als niet-subsidiabel bevonden, hetgeen
neerkomt op een foutpercentage van 3,37%. De selectiemethodiek was, op
grond van voorschriften van de Europese Commissie, niet aselect,
risicogericht en door die voorgeschreven methodiek niet representatief.
De uitkomst van de steekproef kan daarom theoretisch gezien niet worden
geëxtrapoleerd. Om toch enige indicatie te geven toont de auditdienst in
de rapportage bij de afsluitende verklaring eveneens de uitkomst na een
eventuele extrapolatie. Die berekening komt uit op een foutpercentage
van 2,74%. Omgerekend naar het daarbij behorende bedrag aan
EU-subsidie constateert de auditdienst dat dit bedrag grotendeels valt
binnen de overschrijding van het programmabudget. Rekening houdend
met die overschrijding concludeert de auditdienst dat het bedrag van de
daadwerkelijke niet-subsidiabele uitgaven in de declaratie aan de
Commissie gering is en acht daarmee een positieve afsluitingsverklaring
gerechtvaardigd.96
De Europese Commissie heeft in haar brief van 30 augustus 2010 enkele
technische opmerkingen gemaakt bij het eindverslag, de betalingsaanvraag en de verklaring bij de afsluiting. Zij vraagt nog om aanvullende
gegevens vóór eind oktober 2010, waarna de Commissie het verzoek tot
eindbetaling in behandeling kan nemen en zich een eindoordeel kan
vormen over de afsluiting van het ESF-3-programma.
Resultaten ESF-3-programma
Het Agentschap SZW meldt in het eindverslag van het ESF-3-programma
dat er met een inzet van € 3,1 miljard (zowel publieke als private
middelen) aan programmagelden ruim twee miljoen projectdeelnemers
zijn bereikt. We merken op dat dit over het geheel genomen aanzienlijk
meer is dan van tevoren ingeschat: bijna twee keer zoveel. Hoewel het
merendeel van de programmaonderdelen een onderrealisatie kent ten
opzichte van de planning, geldt voor de maatregel «Scholing van
werkenden» juist het omgekeerde.
Overzicht 21 laat de planning en werkelijke besteding zien van de
programmagelden per maatregel en de daarbij verwachte en gerealiseerde output (aantal deelnemers).
Het overgrote deel van de ESF-bijdrage, bijna 65%, is ingezet om
werkenden te scholen en te trainen. Hoewel dit slechts 7,5% meer is dan
beoogd, hebben deze activiteiten tot een aanmerkelijk hoger aantal
deelnemers geleid (ongeveer 1,64 miljoen) dan in de planning was
opgenomen (136 000). Het Agentschap SZW geeft hiervoor geen
specifieke verklaring in het eindverslag, behalve het grote animo en een
uitbreiding van de doelgroep (bijvoorbeeld ook opleidingen in het Hoger
Beroepsonderwijs). We merken op dat de nationale cofinanciering vooral
private bijdragen bevat. Dat duidt erop dat het in de praktijk vooral private
organisaties zijn geweest die van de maatregel profijt hebben gehad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

103

Overzicht 21. Geplande en werkelijke verdeling van ESF-bijdrage per maatregel en de geplande en gerealiseerde output (aantal
deelnemers)
Maatregel

Geplande
verdeling
ESF-bijdrage
(percentage)

Werkelijke
verdeling
ESF-bijdrage
(percentage)

Geplande
deelnemers
(aantal)

Gerealiseerde
deelnemers
(aantal)

Activering werkzoekenden en arbeidsgehandicapten
Inzetbaarheid van de beroepsbevolking
Scholing van werkenden
Dagindeling
Bestrijding voortijdig schoolverlaten
Versterking beroepsgeleide leerweg
Geleiding naar de arbeidsmarkt

15,7 %
11,4 %
57,3 %
1,9 %
9,3 %
2,4 %
2%

15,3 %
6,6 %
64,8 %
1,1 %
8,6 %
1,8 %
1,8 %

360 000
360 000
136 000
n.v.t.
128 000
32 000
96 000

206 840
173 991
1 635 772
n.v.t.
124 342
37 001
6 603

Totaal

100%

100%

1 112 000

2 184 549

Bron: eindverslag ESF-3-programmaperiode 2000–2006

Volgens het Agentschap SZW is het resultaat van de scholing en
trainingen dat ongeveer 80% van de deelnemers een start- of deelkwalificatie heeft behaald.
Overzicht 21 geeft verder aan dat ruim 15% van de ESF-bijdrage is
besteed aan het re-integreren van werkzoekenden en arbeidsgehandicapten. Ruim 206 000 deelnemers zijn met deze maatregel bereikt.
Agentschap SZW meldt in het eindverslag dat van deze deelnemers
minder dan 30% werd geplaatst op een reguliere of gesubsidieerde
arbeidsplaats.
Verder is 8,6% van de ESF-middelen ingezet om vroegtijdig schoolverlaten
te voorkomen. Met deze maatregel zijn ruim 124 000 deelnemers bereikt.
Het resultaat is dat minder dan 30% van de deelnemers uiteindelijk een
deelkwalificatie behaalde.
21.3.3 EFRO
In het kader van EFRO, het Europese programma ter bevordering van de
economische en sociale samenhang in regio’s, liepen in Nederland in de
periode 2000–2006 vijf regionale programma’s. De periode waarin
subsidiabele uitgaven konden worden gedaan liep een half jaar langer
door dan voor het ESF-programma. De lidstaten kregen deze mogelijkheid
vanuit de EU aangeboden als maatregel in het kader van de economische
crisis. Hiermee is eveneens de einddatum waarop de programma’s de
einddeclaraties met verklaringen moeten indienen, verschoven (van eind
maart naar eind september 2010).
Benutting van de EU-bijdrage programmagelden
In onderstaand overzicht geven we weer hoeveel geld er voor de totale
periode 2000–2006 beschikbaar was per programma en hoeveel daadwerkelijk is benut. We gaan daarbij uit van de situatie na het doorvoeren van
de financiële correctie door de Europese Commissie als gevolg van het
Nationaal Actieplan EFRO.97 We spreken in dit overzicht van EU-bijdrage
in plaats van EFRO-bijdrage, omdat in het programma Flevoland behalve
EFRO-gelden ook ESF-, EOGFL- en FIOV-gelden zijn besteed.
95
Op grond van artikel 10 van Verordening
(EG) nr. 438/2001.
96
Ministerie van SZW, Verslag ex artikel 16
van Verordening (EG) nr. 438/2001 over ESF
2000–2006, 26 maart 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

104

Overzicht 22. Programmagelden (EU-bijdrage) beschikbaar en daadwerkelijk benut, na
berekening van de financiële correctie, periode 2000–medio 2009
Programma
Flevoland
Noord-Nederland
Oost-Nederland
Stedelijke Gebieden Nederland
Zuid-Nederland

Beschikbaar

Benut

%

€ 132 miljoen
€ 356,6 miljoen
€ 147,96 miljoen
€ 208,17 miljoen
€ 146,27 miljoen

€ 129,59 miljoen
€ 355,90 miljoen
€ 145,52 miljoen
€ 202,73 miljoen
€ 140,18 miljoen

98,2%
99,8%
98,35%
97,39%
95,84%

Bron: eindverslagen EFRO-programma’s periode 2000–2006

Uit het overzicht blijkt dat de EFRO-programma’s in de periode
2000-medio 2009 tussen de 95,84% en de 99,80% van de beschikbare
EU-middelen hebben besteed.
Rechtmatigheid besteding van de programmagelden
In eerdere EU-trendrapporten hebben we bericht over het Nationaal
Actieplan EFRO en de resulterende financiële correctie die lidstaat
Nederland van de Europese Commissie opgelegd kreeg als gevolg van
geconstateerde tekortkomingen in de uitvoering van de
EFRO-programma’s voor de periode 2000–2006. Het betreft een correctie
van € 160 miljoen aan totale subsidiabele kosten (EFRO, nationale
overheidsfinanciering en private bijdragen).
Hieronder geven we weer hoe deze correctie over de programma’s is
verdeeld.
Overzicht 23. Financiële correctie Nationaal Actieplan per programma
Operationeel programma

Financiële
correctie totale
subsidiabele
uitgaven

Totale
programmauitgaven

Correctiepercentage
t.o.v. totale
uitgaven

Flevoland
Noord-Nederland
Oost-Nederland
Stedelijke Gebieden Nederland
Zuid-Nederland

€ 13,937 miljoen € 680,307 miljoen
€ 109,132 miljoen € 2 162,04 miljoen
€ 8,834 miljoen € 597,584 miljoen
€ 17,234 miljoen € 669,467 miljoen
€ 11,294 miljoen € 530,942 miljoen

2,0%
5,0%
1,5%
2,6%
2,1%

Totaal

€ 160,432 miljoen

Bron: eindverslagen EFRO-programma’s periode 2000–2006

97
Naar aanleiding van ernstige tekortkomingen in het beheer- en controlesysteem van
het EFRO heeft de Europese Commissie in
2006 bij Nederland aangedrongen op een
Nationaal Actieplan EFRO. Het plan, dat eind
2006 gereed was, bevatte concrete actiepunten op diverse probleemgebieden,
waaronder aanbestedingen, uitvoering van
verplichte controles, toezicht en verslaglegging en melding van onregelmatigheden.
Verder zijn er in het kader van het actieplan op
basis van een steekproef hercontroles verricht
naar de gedeclareerde uitgaven in de periode
2000–2006.

Van de € 160 miljoen is ongeveer € 90 miljoen al met de Commissie
verrekend bij het indienen van betaalaanvragen over 2006. Dit bedrag is,
na te zijn geschrapt uit de declaraties van de eindbegunstigden, met
toestemming van de Commissie heringezet.
De overige € 70 miljoen betreft de extrapolatie van het gevonden
foutbedrag in de gecontroleerde projecten. Dit is verdeeld over de
operationele programma’s en wordt verrekend met de einddeclaratie van
de programma’s. Afgezet tegen de totale uitgaven van de programma’s
varieert het correctiepercentage tussen de 1,5% (operationeel programma
Oost-Nederland) en 5% (operationeel programma Noord-Nederland).
Hoewel de Europese Commissie zich nog moet uitspreken over de
definitieve eindafrekening, lijkt het erop dat lidstaat Nederland geen
EFRO-gelden terug hoeft te betalen. De correctie valt deels weg tegen
aanvullend gedane subsidiabele projectuitgaven, die de begroting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

105

overstijgen (overuitputting), en door verhogingen of juist verlagingen van
de relatieve EFRO-bijdrage ten opzichte van de nationale cofinanciering.
Een eindoordeel hieromtrent zal de Commissie op zijn vroegst in de eerste
helft van 2011 vellen.
Uitkomsten 5%-controles
Voordat de einddeclaratie bij de Europese Commissie kan worden
ingediend moet de lidstaat ten minste 5% van de totale voor subsidie in
aanmerking komende uitgaven controleren.98 Deze «5%-controles» zijn bij
de EFRO-programma’s gedurende de gehele programmaperiode jaarlijks
uitgevoerd door een externe accountant. In onderstaand overzicht geven
we de omvang en resultaten van alle 5%-controles weer, die zijn uitgevoerd in de periode 2003–2009.
Overzicht 24. Omvang en resultaten 5%-controles uitgevoerd in 2003–2009
Programma

Gecontroleerd
Omvang

Flevoland
Noord-Nederland
Oost-Nederland
Stedelijke Gebieden Nederland
Zuid-Nederland
1

Foutenpercentage

Percentage
€ 48,7 miljoen
€ 129,5 miljoen
€ 45,5 miljoen
€ 45,8 miljoen
€ 45,9 miljoen

9,0 %
10,5 %
7,61 %
7,2 %
8,76 %

0,27 %
5,51 %
0,4 %
4,0 %
Onbekend 1

Het foutpercentage voor het programma EFRO Zuid-Nederland is niet opgenomen in het verslag bij de afsluitende verklaring.

Bron: verslagen bij afsluitende verklaring EFRO-programma’s periode 2000–2006

De afsluitende accountants geven aan dat de beheersautoriteiten de
gevonden fouten hebben gecorrigeerd en dat deze niet zijn opgenomen in
de einddeclaratie aan de Europese Commissie. Alle vijf programma’s
hebben een goedkeurende verklaring gekregen.
Resultaten EFRO-programma’s
Per EFRO-programma hanteren de beheersautoriteiten gemiddeld
ongeveer twintig verschillende output- en resultaatindicatoren. Enkele
voorbeelden hiervan zijn: het aantal gerenoveerde m2 bedrijfsoppervlakte,
het aantal bruto gecreëerde arbeidsplaatsen, het volume uitgelokte
private investeringen.
Hoewel er per maatregel sprake is van een wisselend beeld, geven de
beheersautoriteiten in hun eindverslagen aan dat het merendeel van de
streefwaarden van de indicatoren zijn behaald of overtroffen. Dat geldt
met name voor de prioriteiten en maatregelen waaraan de meeste
programmagelden zijn besteed. Zo liggen de werkelijk behaalde waarden
voor het aantal nieuwe/gerenoveerde m2 bedrijfsoppervlakte en het aantal
hectare gerevitaliseerd bedrijventerrein bij de vijf EFRO-programma’s
tussen de 10% en 1 054% boven de vooraf gestelde streefwaarden. Voor
de bruto gecreëerde werkgelegenheid varieert dit van 18% tot 452%.
De aanzienlijke overrealisatie van de streefwaarden kan deels worden
verklaard door een niet reële inschatting van de waarden vooraf en door
tussentijdse budgetverschuivingen zonder dat daarbij de streefwaarden
zijn aangepast. De overrealisatie houdt eveneens verband met de hogere
werkelijke programma-uitgaven van de vijf programma’s. Deze vallen
tussen de 9% en 43% hoger uit dan was begroot.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

106

21.3.4 EVF-II
Het Europees Vluchtelingenfonds II (EVF-II) is in 2004 ingesteld voor de
periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2010. Per 1 januari
2008 is het fonds echter vroegtijdig overgegaan in het EVF-III om samen
met drie andere migratiefondsen de financiële basis van het nieuwe
algemene programma «Solidariteit en beheer van de migratiestromen» te
vormen.99 Hierdoor is het EVF-II al eind 2007 beëindigd.
Benutting van de programmagelden
De Europese Commissie stelt voor de programma’s van het Europees
Vluchtelingenfonds jaarlijks een plafondbedrag (jaartranche) ter
beschikking aan de lidstaten. Ieder jaarprogramma moet van tevoren
worden goedgekeurd door de Europese Commissie. Per jaartranche
dienen de projecten per 31 december van het volgende jaar (N+1) te zijn
afgesloten. Voor de meerjarenprojecten geldt echter een einddatum van
uiterlijk drie kalenderjaren na de startdatum van het project (N+3). Nu de
programmajaren 2005, 2006 en 2007 zijn afgesloten, is na te gaan in
hoeverre de beschikbare gelden voor het EFV-II zijn gebruikt.
In totaal heeft de verantwoordelijke autoriteit binnen het Ministerie van
Justitie (thans: Veiligheid en Justitie) in de periode 2005–2007 aan
43 projecten subsidie verleend.
Overzicht 25. Programmagelden EFV-II 2005–2007: beschikbaar, toegekend en benut
(exclusief technische bijstand)
2005 – 2007
Bedrag
Beschikbaar
Toegekend
Benut

€ 7,480 miljoen
€ 7,443 miljoen
€ 4,093 miljoen

Percentage
100 %
99,5 %
55 %

Bron: eindverslagen Europees Vluchtelingenfonds programmajaren 2005 t/m 2007

De beschikbare programmagelden voor EFV-II in de periode 2005–2007
bedroegen, exclusief technische bijstand, ongeveer € 7,48 miljoen.
Daarvan is aanvankelijk ruim € 7,44 miljoen (ruim 99%) aan projecten
toegekend en € 4,093 miljoen (55%) door de begunstigden besteed.
De reden die de verantwoordelijke autoriteit opgeeft voor de onderbenutting is dat de projecten pas van start zijn gegaan nadat deze de
toekenningsbeschikkingen hadden ontvangen. De beschikkingen zelf zijn
later verstuurd aan de projecten dan gebruikelijk is, omdat ook de
jaarprogramma’s 2005, 2006 en 2007 relatief laat door de Europese
Commissie zijn goedgekeurd. Daarnaast is een aantal projecten vroegtijdig gestopt en heeft de verantwoordelijke autoriteit niet-subsidiabele
kosten gecorrigeerd.
Rechtmatigheid besteding van de programmagelden
Per jaarprogramma dient er op basis van een representatieve steekproef
ten minste 10% van de subsidiabele uitgaven te worden gecontroleerd.
Hieronder geven we de resultaten van deze controles weer.

98
Op grond van artikel 10 van Verordening
(EG) nr. 438/2001.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

107

Overzicht 26. Gecontroleerde uitgaven en resultaten 2005–2007
Jaar

2005
2006
2007

Totale subsidiabele kosten

€ 3,37 miljoen
€ 2,87 miljoen
€ 6,43 miljoen

Gecontroleerde uitgaven

Gevonden fouten/
voorgestelde correcties

Bedrag

Percentage

Bedrag

Percentage

1,91 miljoen
0,88 miljoen
1,79 miljoen

57%
31%
28%

€ 1,05 miljoen
€ 0,32 miljoen
€ 1,26 miljoen

55%
36%
70%

Bron: rapporten van feitelijke bevindingen 10%-controle EVF-jaartranches 2005 t/m 2007

Voor alle drie jaren hebben de gevonden fouten vooral betrekking op de
toepassing van de aanbestedingsregels en de urenregistratie. Overige
bevindingen betreffen onder meer het ontbreken van documenten ter
onderbouwing van uitgaven, en opgave van kosten die niet-subsidiabel
zijn. De door de controlerende autoriteit gevonden fouten naar aanleiding
van de 10%-controles voor de drie jaren samen betreffen ongeveer 57%
van de gecontroleerde uitgaven.
De Europese Commissie heeft in het eerste kwartaal van 2009 voor het
EFV-II-programma bij de betrokken autoriteiten een eigen systeemaudit
verricht en zeven projectdossiers onderzocht, die betrekking hadden op
het programmajaar 2005. Naar aanleiding van de bevindingen bij de
projectdossiers en de einddeclaratie over 2005 heeft de Commissie
aangegeven een financiële correctie op te gaan leggen van € 293 242,89.
Daarnaast heeft de Commissie aangekondigd een «flat rate» (forfaitaire)
correctie te willen opleggen van 5% van de programmagelden over de
jaren 2005 en 2006 vanwege geconstateerde tekortkomingen in het
systeem in 2005 en 2006. Dit zou neerkomen op een bedrag van
€ 123 136,80. Met het oog op de systeemverbeteringen die de autoriteiten
voor het jaar 2007 hebben doorgevoerd, is een dergelijke «flat rate»correctie over 2007 niet van toepassing. In een reactie op de aankondiging
van de «flat rate»-correctie geeft het Ministerie van Justitie (thans; Justitie
en Veiligheid) aan het niet eens te zijn met de conclusies van de
Commissie. Naar verwachting zal de Europese Commissie dit najaar met
een definitief besluit komen hieromtrent.
Resultaten EFV-II-programma
Zowel het programmajaar 2005 als het EFV-II-programma als geheel is
geëvalueerd, door respectievelijk een extern onderzoeksbureau en door
het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van
het Ministerie van Justitie (thans: Justitie en Veiligheid).
Hieronder geven we eerst de verdeling weer van de programmagelden
per maatregel en de geplande en werkelijke resultaten (aantal personen)
voor 2005 tot en met 2007.

99
Deze drie andere fondsen zijn het Fonds
voor de integratie van onderdanen van derde
landen, het Fonds voor de terugkeer van
onderdanen van derde landen die illegaal in
de EU verblijven en het Fonds voor de
buitengrenzen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

108

Overzicht 27. Geplande en werkelijke verdeling programmagelden en geplande en bereikte aantal personen 2005–2007
Maatregel

2005 – 2007
Verdeling programmagelden

Opvang
Integratie
Terugkeer
Totaal

Resultaat (aantal personen)

Gepland

Werkelijk

Gepland

Werkelijk

25,92%
58,36%
15,72%

21,49%
64,27%
14,24%

640
10 594
2 743

551
11 247
649

100%

100%

13 977

12 447

Bron: eindverslag Europees Vluchtelingenfonds programmajaar 2007

In totaal is 89% (12 447) van de streefwaarde (13 977) gerealiseerd.
Ruim 64% van de middelen is besteed aan projecten die zijn gericht op de
integratie van vluchtelingen. Daarmee is ongeveer 90% (11 247 personen)
van het totale aantal deelnemers (12 447) bereikt. Het betreft projecten die
ten doel hebben om vluchtelingen beter toe te rusten voor de arbeidsmarkt, empowerment van vluchtelingen en vluchtelingenzelforganisaties,
en verbetering van de toegang van vluchtelingen tot de geestelijke
gezondheidszorg.
Projecten die zijn gerealiseerd onder het thema opvang zijn onder meer
projecten die gericht zijn op het verbeteren van de veiligheid van
kwetsbare groepen (vooral vrouwen en meisjes), opvoedingsondersteuning aan ouders in de asielopvang, en projecten die zijn bedoeld om
de kinderen en jongeren in de opvang creatieve ontspanningsmogelijkheden te bieden.
De projecten in het kader van terugkeer waren gericht op voorlichting van
(uitgeprocedeerde) asielzoekers uit vijf Afrikaanse landen om hun aan te
moedigen serieus na te denken over terugkeer.100 Voor dit thema bleek de
planning niet realistisch. De projecten werden ingehaald door de
generaal-pardonregeling die in 2006 werd uitgevoerd. Volgens het WODC
hielden veel vluchtelingen hierdoor de hoop alsnog in aanmerking te
komen voor een verblijfsvergunning. Bovendien hadden de projectuitvoerders een geringe ervaring op dit terrein.
Een algemeen punt uit de evaluatie was dat de inzet van vrijwilligers een
onvoorspelbare factor is voor de efficiëntie van projecten op het terrein
van asiel en migratie waar veel non-gouvernementele organisaties actief
zijn. Alhoewel vrijwilligers veel werk verzetten zonder daar kosten voor in
rekening te brengen, kan niet altijd gestructureerd worden samengewerkt
met vrijwilligersorganisaties.
21.4 Conclusies
De lange looptijd van de EU-programma’s en de langdurige afrondingsfase bemoeilijken een effectieve parlementaire controle op de
programma-uitgaven, zowel binnen de EU als geheel als in Nederland.
Hoewel de programmaperiode 2007–2013 al over de helft van de looptijd
heen is, maken de einddeclaraties en afronding van de structuurfondsprogramma’s over de periode 2000–2006 pas begin 2012 deel uit van de
kwijting door het Europees Parlement.
Lidstaat Nederland heeft van de Europese Commissie een financiële
correctie opgelegd gekregen vanwege geconstateerde tekortkomingen in
de uitvoering van de EFRO-programma’s voor de periode 2000–2006. Het
betreft een bedrag van ongeveer € 160 miljoen aan subsidiabele uitgaven.
Een deel van de correctie is al met de Commissie verrekend bij het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

109

indienen van betaalaanvragen over 2006. Het restant van de correctie
wordt verrekend met de einddeclaratie van de programma’s. De Europese
Commissie moet zich nog uitspreken over de eindafrekening, maar het
lijkt erop dat Nederland geen EFRO-gelden hoeft terug te betalen. Het te
corrigeren bedrag aan EFRO-subsidie en nationale overheidssubsidie valt
onder meer weg tegen aanvullend gedane subsidiabele projectuitgaven,
die de begroting overstijgen (overrealisatie). Volgens het Ministerie van
EZ (thans: EL&I) wordt deze werkwijze gefiatteerd door de Europese
Commissie. Een eindoordeel hieromtrent zal de Europese Commissie op
zijn vroegst in de eerste helft van 2011 vellen.

100

Ministerie van Justitie, Evaluation report
on the results and impacts of actions
co-financed by the European Refugee Fund
concerning the period 2005 to 2007, juli 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

110

Figuur 18 Algemene trendinformatie 2000-2009: inkomsten en ontvangsten van Nederland,
beleidsontwikkelingen op EU-terrein

TRENDINDICATOR

ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2009

Kerncijfers Nederland

In 2001 bedroegen de inkomsten van Nederland ongeveer € 1,6 miljard,
in 2002 ongeveer € 1,5 miljard, in 2003 ongeveer € 1,9 miljard,
in 2004 ongeveer € 2,0 miljard, in 2005 ongeveer € 2,0 miljard,
in 2006 ongeveer € 2,1 miljard, in 2007 ongeveer € 1,9 miljard,
in 2008 ongeveer € 2,3 miljard en in 2009 ongeveer € 2,0 miljard
(cijfers Europese Rekenkamer).

Inkomsten
Nederland
vanuit de EU

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Afdrachten
Nederland
aan de EU

In 2001 bedroegen de afdrachten van Nederland ongeveer € 5,5 miljard,
in 2002 ongeveer € 4,5 miljard, in 2003 ongeveer € 4,9 miljard,
in 2004 ongeveer € 5,3 miljard, in 2005 ongeveer € 5,9 miljard,
in 2006 ongeveer € 6,1 miljard, in 2007 ongeveer € 6,3 miljard,
in 2008 ongeveer € 6,7 miljard en in 2009 ongeveer € 5,4 miljard.
Bij dit laatste bedrag is de verrekening van de korting over 2007
en 2008 buiten beschouwing gelaten (cijfers Europese Rekenkamer).
'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Nettopositie
Nederland

Nederland is nettobetaler (boekhoudkundige definitie). Het verschil tussen
afdrachten aan de EU en ontvangsten uit de EU bedroeg in 2002 en 2003
ongeveer € 3 miljard negatief. In 2004 bedroeg het negatieve saldo circa
€ 3,2 miljard, in 2005 ongeveer € 3,9 miljard, in 2006 ongeveer € 4 miljard,
in 2007 ongeveer € 4,4 miljard, in 2008 ongeveer € 4,4 miljard
en in 2009 € 3,4 miljard.
'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

Ontwikkelingen in EU beleid voor financieel management met relevantie voor Nederland
De vierde lidstaatverklaring over 2009 is in mei 2010 door de minister van
Financiën uitgebracht, samen met het oordeel van de Algemene
Rekenkamer. De verklaring omvat net als vorig jaar de landbouwgelden. De
verklaring spreekt zich daarnaast voor het eerst ook uit over het
functioneren van een deel van de beheer- en controlesystemen voor de
structuurfondsen, het Europees Visserijfonds en de migratiefondsen.

Beleidsontwikkelingen
financieel
management

'01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

111

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

112

DEEL 4: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE
REACTIES

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

113

22 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
22.1 Hoofdconclusies
Uiteenlopende ontwikkeling rechtmatigheid EU-gelden
De rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de EU als geheel
laat een gevarieerd beeld zien. De DG’s van de Europese Commissie
hebben in hun jaarlijkse verantwoordingen over het financieel beheer in
het jaar 2009 meer voorbehouden gemaakt bij de rechtmatigheid van de
besteding van EU-gelden dan de afgelopen jaren. Deze voorbehouden
betroffen onder meer de besteding van de structuurfondsbudgetten die in
de nieuwe structuurfondsperiode aan de lidstaten zijn toegekend.
Tegelijkertijd is het financieel belang van de voorbehouden kleiner dan
vorig jaar.
Volgens de Europese Rekenkamer is voor de begroting als geheel het
geschatte foutenpercentage de afgelopen jaren gedaald. Dit is met name
te danken aan de daling van het foutenpercentage bij de structuurfondsen. Niettemin ligt dit nog boven de 5%. Uit het jaarverslag van de
Europese Rekenkamer over 2009 blijkt verder dat in vergelijking met 2008
minder Europese geldstromen beneden het toegestane foutenpercentage
van 2% blijven. Dit komt vooral doordat het foutenpercentage bij de
landbouwfondsen, in omvang nog altijd de grootste uitgavenpost op de
EU-begroting, in tegenstelling tot 2008, nu weer boven de 2% ligt.
Kosten van controles bij structuurfondsen mogelijk lager dan gedacht
Ons eigen onderzoek naar de kosten van controles bij structuurfondsen in
Nederland laat zien dat deze kosten lager moeten worden ingeschat dan
een eerder onderzoek van de Europese Commissie had uitgewezen.
Hoewel op de betrouwbaarheid van de aangeleverde gegevens over de
tijdbesteding voor controles van de structuurfondsprogramma’s een en
ander kan worden aangemerkt, komen we met de door ons gehanteerde
fijnmazige rekenmethode uit op een inschatting van controlekosten die
soms meer dan de helft lager ligt dan volgens de methode die door de
Europese Commissie werd gehanteerd.
De veronderstelde hoge kosten van controles op sommige beleidsterreinen worden door de Europese Commissie als een argument gebruikt
om te pleiten voor een gedifferentieerd (en hoger) aanvaardbaar
foutenrisico voor de beleidsterreinen in kwestie. Hiertoe zijn voorstellen
geformuleerd in het voorstel voor het nieuwe financieel reglement. Wij
denken dat de Europese Commissie, alvorens deze vergaande conclusie te
trekken samen met betrokken actoren de gehanteerde rekenmethoden in
beide modellen in hun samenhang zou kunnen bezien, om zo een beter
inzicht te krijgen in de kosten van controles. Daarnaast zou de Europese
Commissie in moeten zetten op efficiëntere controlemethodes en de
toepassing van vereenvoudigde regelgeving.
Complicaties door lange programmaperiode structuurfondsen
De looptijd van het huidige structuurfondsprogramma bedraagt, net als
die van het vorige programma, zeven jaar. Uitgaven mogen gedeclareerd
worden tot twee jaar na afronding van de periode. In verband met de
recente economische en financiële crisis was deze doorlooptijd voor de
programmaperiode 2000–2006 nog met een half jaar verlengd tot eind juni
2009. Aan de lange programmaperiode kleeft een aantal nadelen.
Allereerst bemoeilijkt de lange looptijd een effectieve parlementaire
controle op de uitgaven en resultaten. De einddeclaraties en afronding
van de structuurfondsprogramma’s over de periode 2000–2006 vormen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

114

pas begin 2012, ruim twaalf jaar na de start van het programma,
onderdeel van de kwijting door het Europees Parlement.
Ten tweede kunnen ingrijpende wijzigingen van systemen en regelgeving
tussen oude en nieuwe programmaperioden leiden tot onduidelijkheden
onder programma-uitvoerders en controleurs/auditors en tot vertragingen
in de toekenning en opstart van projecten in de nieuwe programmaperiode. Dit kan vervolgens leiden tot problemen met de tijdige afronding
van projecten en onderbesteding van programma’s.
Ten derde bestaat er, als gevolg van de termijn van zeven jaar, al ruim drie
jaar onzekerheid over de vraag of lidstaat Nederland een deel van de
gelden die het in de periode 2000–2006 ontving uit het Europees Fonds
voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), aan de Europese Commissie moet
terugbetalen. De Europese Commissie velt zodoende op zijn vroegst in de
eerste helft van 2011 een oordeel over de einddeclaratie van de
programma’s, inclusief de verwerking van de correctie van ongeveer
€ 160 miljoen.
Geen sluitende controleketen voor traditionele eigen middelen EU
De controle in Nederland op de heffing en inning van landbouw- en
douanerechten en de afdracht van deze traditionele eigen middelen aan
de EU, kent geen sluitende controleketen. Het Ministerie van BuZa is
eindverantwoordelijk voor de afdracht van traditionele eigen middelen
aan de EU maar het is onduidelijk hoe ver de verantwoordelijkheden van
het ministerie reiken voor de heffing en inning daarvan. Een gevolg
hiervan is dat de tekortkomingen in de systemen voor de heffing van
landbouw- en douanerechten onvermeld blijven bij de controles van de
auditdienst van het Ministerie van BuZa en dus ook niet verschijnen in het
Jaarverslag van dit ministerie.
Wij concluderen verder dat de kosten van de inning van Europese
landbouwheffingen en douanerechten niet apart worden geregistreerd.
Hierdoor is niet vast te stellen in hoeverre de vergoeding die Nederland
van de EU krijgt voor de gemaakte inningskosten van de traditionele eigen
middelen (25% van de totaal geïnde bedragen), de feitelijke uitvoeringskosten dekt.
22.2 Scores op hoofdindicatoren
Indicator 1: kwaliteit EU-systemen voor financieel management
De informatie in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s en
diensten van de Europese Commissie biedt dit jaar iets meer inzicht in
aard van de uitgevoerde controles in de lidstaten. Over de resultaten van
de controles in de lidstaten gaven de DG’s Landbouw, Regionaal Beleid,
Werkgelegenheid en Maritieme Zaken en Visserij gedetailleerde informatie.
Het Syntheseverslag van de Europese Commissie bevat net als in andere
jaren een verklaring waarin de Commissie stelt dat de bestaande interne
controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van
de verrichte activiteiten, met inachtneming van de geformuleerde
voorbehouden. Het Syntheseverslag is echter ook dit jaar niet ondertekend door de leden van de Europese Commissie, waardoor de verantwoording nog steeds impliciet blijft.
Indicator 2: inzicht in rechtmatige besteding EU-gelden in de EU
Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden binnen
de EU als geheel was in 2009 wat beter dan in eerdere jaren. Dit komt
vooral doordat de DG’s Landbouw, Regionaal Beleid, Werkgelegenheid en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

115

Maritieme Zaken en Visserij gedetailleerde informatie over resultaten van
hun controles in de lidstaten gaven.
Het jaarverslag 2009 van de Europese Rekenkamer bevat geen gekwantificeerd beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen in de EU als
geheel, maar het geeft net als over 2007 en 2008 per begrotingsonderdeel
informatie over de rechtmatigheid van de bestedingen.
De annual summaries, oftewel de jaarlijkse overzichten die de lidstaten
voor de Europese Commissie moeten opstellen van de in eigen land
verrichte rechtmatigheidcontroles, zijn nog steeds niet openbaar gemaakt.
Hierdoor is de toegevoegde waarde van dit instrument voor het inzicht in
de rechtmatige besteding van EU-gelden nog steeds minimaal.
Indicator 3: mate van rechtmatigheid besteding EU-gelden in de EU
Het aantal voorbehouden dat DG’s van de Europese Commissie hebben
geformuleerd bij hun betrouwbaarheidsverklaringen, is in 2009 hoger dan
in 2007 en 2008. Tegelijkertijd is het financieel belang van de voorbehouden kleiner dan vorig jaar. Alle voorbehouden zijn gekwantificeerd.
Toch geven de gegevens van de Europese Commissie over onregelmatigheden en fraude nog steeds onvoldoende basis voor het doen van
uitspraken over de mate van rechtmatigheid van de bestedingen op het
niveau van de afzonderlijke EU-lidstaten.
De Europese Rekenkamer heeft voor het begrotingsjaar 2009 opnieuw
geen positieve betrouwbaarheidsverklaring kunnen afgeven. Op de
meeste beleidsterreinen van de EU zijn in meer of mindere mate
problemen vastgesteld met de wettigheid en regelmatigheid van de
bestedingen van EU-gelden. De Europese Rekenkamer geeft over de mate
van wettigheid en regelmatigheid van de bestedingen (deels) een
gekwantificeerd beeld per begrotingsonderdeel. Voor alle belangrijke
geldstromen ligt het foutenpercentage boven de 2%. Voor het onderdeel
«cohesie» (voorheen: structuurbeleid) ligt het foutenpercentage echter net
als over 2007 en 2008 boven de 5%, hoewel het wel is gedaald ten
opzichte van vorig jaar.
Indicator 4: inzicht in recht- en doelmatige besteding EU-gelden in
Nederland
Er is meer transparantie gekomen in de gegevens die door de autoriteiten
worden verstrekt over organisaties en bedrijven in Nederland die
Europese gelden ontvangen. Het beeld is echter nog niet compleet. In
situaties waar bijvoorbeeld uitvoerende instanties grote bedragen
ontvangen, wordt niet inzichtelijk gemaakt naar welke projecten de gelden
precies gaan.
De lidstaatverklaring die Nederland heeft uitgebracht over 2009, het
verantwoordingsdocument waarin de regering verantwoording aflegt
over het beheer en de besteding van Europese gelden, geeft wat de
rechtmatigheid van transacties betreft wederom alleen informatie over de
besteding van Europese landbouwgelden. Over 2010 zal de lidstaatverklaring ook de rechtmatigheid van structuurfondsgelden omvatten.
Nederlandse projecten van het Interreg IV-B-programma (dat voorziet in
transnationale projecten voor regionale ontwikkeling) hebben te maken
met vertraging in de uitvoering.
Ons onderzoek naar de kosten en baten van controles bij drie structuurfondsprogramma’s in Nederland (2007–2009) heeft laten zien dat de
inschattingen van controlekosten aanzienlijk variëren afhankelijk van het
model dat wordt gebruikt voor de berekening ervan. De controlekosten
die we hebben ingeschat met behulp van het standaardkostenmodel
komen lager uit dan op basis van het door de Europese Commissie
gehanteerde kostencentrummodel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

116

De informatie waarover het Agentschap SZW voor de uitvoering van het
programma ESF beschikt, en ook de informatie van de certificeringsautoriteit en de auditautoriteit, heeft een hoge mate van betrouwbaarheid. De
betrouwbaarheid van de informatie van de managementautoriteiten van
de beide onderzochte EFRO-programma’s is daarentegen laag.
Er bestaat momenteel geen sluitende controleketen voor de landbouw- en
douanerechten die Nederland heft, int, en vervolgens als «eigen
middelen» afdraagt aan de EU. Dit kan ertoe leiden dat tekortkomingen in
de heffing en inning onvermeld blijven bij de verantwoording door de
Minister van Buitenlandse Zaken over de rechtmatigheid van de afdracht
van traditionele eigen middelen aan de EU.
Indicator 5: mate van recht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in
Nederland
De Nederlandse lidstaatverklaring over de uitvoering van het landbouwbeleid in Nederland in 2009 en over de opzet van de systemen voor
structuurfondsen was positief. Ook ons oordeel bij de lidstaatverklaring
was grotendeels positief.
In vergelijking met vorig jaar is zowel het aantal onregelmatigheden als de
financiële omvang ervan bij de eigen middelen en bij het landbouwbeleid
in Nederland toegenomen. Bij de structuurfondsen is het totaal aantal
onregelmatigheden over de periode 2000–2006 in 2009 uitgekomen op
917, met een financieel belang van ruim € 146 miljoen. Voor het grootste
deel betreffen de onregelmatigheden het ESF. Voor de periode 2007–2013
zijn er nog geen onregelmatigheden gemeld.
De lange duur van de programmaperiodes en afrondingsfase bemoeilijken een effectieve parlementaire controle op de uitgaven, zowel binnen
de EU als geheel als in Nederland. Hoewel de programmaperiode
2007–2013 al over de helft van de looptijd heen is, maken de einddeclaraties en afronding van de structuurfondsprogramma’s over de periode
2000–2006 pas begin 2012 deel uit van de kwijting door het Europees
Parlement.
Lidstaat Nederland heeft van de Europese Commissie een financiële
correctie opgelegd gekregen vanwege geconstateerde tekortkomingen in
de uitvoering van de EFRO-programma’s voor de periode 2000–2006. Het
bedrag van ongeveer € 160 miljoen aan totale subsidiabele uitgaven is
deels reeds met de Commissie verrekend bij het indienen van betaalaanvragen over 2006. Het restant van de correctie wordt verrekend met de
einddeclaratie van de programma’s.
22.3 Aanbevelingen
Verantwoording en transparantie in de EU
Hieronder staan de aanbevelingen vermeld die wij het kabinet c.q.
specifieke bewindspersonen doen om de verantwoording en transparantie
EU-breed en in de lidstaten te verbeteren.
• Wij bevelen de minister van Financiën aan zich in Europees verband te
blijven inspannen voor openbaarmaking van verantwoordingsdocumenten op een tijdstip waarop parlementaire en overige toezichthouders deze documenten kunnen betrekken bij hun reguliere controlerende taken.
• Wij roepen de ministers van Financiën, SZW, EL&I, BZK en Immigratie
en Asiel op bij de Europese Commissie aan te blijven dringen op het
belang van vereenvoudigde regelgeving betreffend Europese fondsen
die lidstaten samen met de Europese Commissie beheren. Tevens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

117

•

•

zouden deze ministers de Commissie moeten aansporen om de
effecten van vereenvoudigde regelgeving voor kosten van beheer en
controle en de gerapporteerde foutenpercentages in kaart te brengen.
Wij bevelen de ministers van Financiën, EL&I en SZW aan om de
Europese Commissie erop te wijzen dat richtsnoeren rond (systemen
van) financieel management ruim voor de aanvang van een nieuwe
programmaperiode (bij voorkeur twee jaar van tevoren), beschikbaar
moeten zijn om vertragingen bij de start van een nieuwe programmaperiode te voorkomen.
Wij bevelen de minister van Financiën aan om samen met de Europese
Commissie te onderzoeken of kortere programmaperiodes haalbaar
zijn om zodoende mogelijke tekortkomingen eerder af te kunnen
handelen en geleerde lessen tijdig door te kunnen voeren.

Verantwoording en transparantie in Nederland
Wij doen het kabinet c.q. specifieke bewindspersonen ook enkele
aanbevelingen ter verbetering van de verantwoording over de besteding
van Europese gelden in Nederland.
Transparantie
• Wij raden de ministers van EL&I, van OCW, van SZW, van BZK en van
Immigratie en Asiel aan om informatie op projectniveau te verstrekken
van uitvoeringsorganen die als eindbegunstigde van Europese
fondsen verscheidene projecten uitvoeren.
Kosten van controles structuurfondsen
• Wij bevelen de Nederlandse managementautoriteiten van EFROprogramma’s aan om, voor zover dit nog niet is gebeurd, een
tijdregistratie in te voeren, teneinde beter inzicht te krijgen in de eigen
kosten van beheer en controle van subsidies.
• Wij verzoeken de minister van Financiën om de resultaten van ons
onderzoek naar kosten en baten van controles bij structuurfondsen te
betrekken bij de nu lopende onderhandelingen over het nieuwe
financieel reglement van de EU, en daarbij de vraag aan de orde te
stellen of er gegeven deze bevindingen wel moet worden ingezet op
de introductie van een gedifferentieerd aanvaardbaar foutenrisico.
Afdracht traditionele eigen middelen
• Wij bevelen de ministers van Financiën en van BuZa aan om zo
spoedig mogelijk duidelijkheid te verschaffen over de onderlinge
verdeling van verantwoordelijkheden rond de afdracht van de
traditionele eigen middelen aan de EU en de samenwerking tussen de
Rijksauditdienst en de departementale auditdienst bij de controle op
de landbouwrechten en douanerechten te optimaliseren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

118

23 REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
Op 4 februari 2011 heeft de minister van Financiën mede namens de
staatssecretaris voor Europese Zaken en de overige leden van het kabinet
een reactie gestuurd op de conceptversie van het EU-trendrapport 2011. In
de brief richt de minister zich vooral op onze vier hoofdconclusies. In een
bijlage gaat hij daarnaast in op onze aanbevelingen over verantwoording
en transparantie van EU-gelden in Nederland.
Wij geven hieronder alle inhoudelijke punten uit de kabinetsreactie op
onze hoofdconclusies weer. De kabinetsreactie op onze aanbevelingen
geven wij samengevat weer. Op sommige onderdelen hebben wij de
kabinetsreactie voorzien van een nawoord. De integrale tekst van de
kabinetsreactie is te raadplegen op onze website: www.rekenkamer.nl.
Uiteenlopende ontwikkeling rechtmatigheid EU-gelden
De minister van Financiën schrijft dat het kabinet al jaren wil dat te hoge
foutenpercentages worden teruggedrongen door middel van betere
verantwoording en meer transparantie over de besteding van Europese
gelden in EU-lidstaten. Het kabinet is verheugd dat de inspanningen van
de Commissie op het beleidsterrein «cohesie» hebben geleid tot een lager
foutenpercentage dan in voorgaande jaren. Maar van een trend is nog
geen sprake. Nederland zal daarom ook het komende jaar zowel de
Europese Commissie als de overige EU-lidstaten blijven oproepen haar
verantwoordelijkheid in het verbeteren van het financieel beheer van
EU-gelden te nemen, aldus de minister. Concreet betekent dit dat het
kabinet zich inspant voor vereenvoudigde en duidelijke EU-regelgeving
rond de uitvoering en handhaving van EU-beleid dat Nederland samen
met de Europese Commissie uitvoert. Ook zet het kabinet in op een stabiel
financieel beheer systeem, waardoor het risico op fouten bij programmauitvoerders kleiner wordt. Daarbij zal Nederland net als vorig jaar het
verantwoordingsdocument over de besteding van EU-gelden – de «annual
summary» – openbaar maken en er bij andere lidstaten op aandringen dit
ook te doen. De minister benadrukt echter dat de rechtmatigheid van de
besteding van EU-gelden alleen kan verbeteren als ook andere lidstaten
bereid zijn om zich hiervoor in te spannen.
In het kader van goede samenwerking tussen lidstaten wil het kabinet
graag onze bevindingen over het programma Noordwest-Europa
onderstrepen. Het programma, waarvan Frankrijk het financieel beheer
verzorgt, versterkt volgens de minister de cohesie tussen lidstaten door
gezamenlijk uitdagingen en kansen op te pakken zoals verdediging tegen
hoog water in de rivieren, bereikbaarheid van steden en het benutten van
gebiedsgebonden sterke punten zoals cultuur-historisch erfgoed.
Kosten van controles bij structuurfondsen mogelijk lager dan gedacht
De minister merkt op dat onze bevindingen over de controlekosten bij
structuurfondsen waardevol zijn voor de discussie over het differentiëren
en verhogen van de tolerantiegrenzen. Immers, in de dialoog over
aanvaardbare risiconiveaus streeft de Europese Commissie naar een
evenwicht tussen kosten en directe opbrengsten van (extra) controles.
Het kabinet vraagt zich af of er wellicht ook in andere lidstaten sprake is
van over- of onderschatting van kosten van controles. Mocht dat het geval
zijn, dan is het van belang dat de Europese Rekenkamer de conclusies van
de Algemene Rekenkamer – en mogelijk van nationale rekenkamers van
andere lidstaten – overneemt, schrijft de minister.
Op dit moment is het kabinet nog niet zo ver dat het de door de Europese
Commissie voorgestelde kosten- en batenmethodiek wil volgen. Net als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

119

de Algemene Rekenkamer en de Europese Rekenkamer vindt het kabinet
dat de Europese Commissie zou moeten inzetten op efficiëntere controlemethodes en de toepassing van vereenvoudigde, eenduidige en geharmoniseerde regelgeving. Daarmee zou de Commissie de foutenpercentages
bij fondsen in gedeeld beheer kunnen terugdringen en tegelijkertijd
controlekosten kunnen drukken. Ook zou de Commissie bij programma’s
met zeer hoge controlekosten de opzet of de inzet van gelden kunnen
heroverwegen. In het kader van de discussie over de herziening van het
financieel reglement zal het kabinet zich hiervoor inzetten.
Complicaties door lange programmaperiode structuurfondsen
De minister gaat in de kabinetsreactie ook in op de door ons benoemde
nadelen van de lange looptijd van het huidige structuurfondsprogramma.
Deze looptijd bedraagt zeven jaar en uitgaven mogen gedeclareerd
worden tot twee jaar na afronding van de periode.
Het kabinet is met ons van mening dat een effectieve parlementaire
controle op de programma-uitgaven van wezenlijk belang is. Onze
conclusie dat dit bemoeilijkt wordt door de lange duur van de programmaperiode deelt het kabinet echter niet. Uit de uitvoeringspraktijk blijkt
dat de huidige programmaperiode van zeven jaar goed aansluit op de
gangbare doorlooptijd van projecten. Bij een verkorting van de programmaperiode zullen de werkzaamheden die verbonden zijn met het
opstellen, vaststellen en afsluiten van programma’s alleen maar
toenemen.
Dit zijn voor het kabinet belangrijke overwegingen om vast te houden aan
de huidige programmaduur. Onze constatering dat er al ruim drie jaar
onzekerheid bestaat over de vraag of Nederland een deel van de
EFRO-gelden die het ontving in de periode 2000–2006 moet terugbetalen,
heeft volgens het kabinet geen directe relatie met de duur van de
programmaperiode.
Geen sluitende controleketen voor traditionele eigen middelen EU
De minister gaat ook in op onze kritische conclusie over de controle op de
door Nederland aan de EU afgedragen traditionele eigen middelen.
Volgens het kabinet is er wel degelijk sprake van een sluitend systeem van
controleverantwoordelijkheden. De minister licht de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van
BuZa toe aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van artikel 3
(versterkte Europese samenwerking), paragraaf 3.1 (Nederlandse
afdrachten aan de EU) van de BuZa-begroting. Dit artikel is in het leven
geroepen omdat de Kamer geen duidelijk inzicht had in het totaal van de
verschillende afdrachten aan de EU en hun samenhang. Om de inzichtelijkheid te vergroten besloot de minister van Financiën met ingang van
2002 de netto-afdrachten te groeperen onder één begrotingsartikel.
Tegelijkertijd heeft de minister, om een sluitend verband binnen de
Rijksbegroting te handhaven, besloten de invoerrechten en het
btw-aandeel EU bij de begroting van Financiën onder te brengen.
Kort gezegd beperkt de begrotingsverantwoordelijkheid van de minister
van Buitenlandse Zaken zich tot het juist en tijdig afdragen van de door de
Belastingdienst op begrotingshoofdstuk IXB (Financiën) verantwoorde
bedragen, en de verantwoording hierover op begrotingshoofdstuk V
(Buitenlandse Zaken). De minister van Financiën was en bleef daarmee
eindverantwoordelijk voor de heffing en inning van de invoerrechten en
de btw en verantwoordt zich hierover op de begroting van Financiën. De
accountantscontroles van de Rijksauditdienst en de departementale
auditdienst van BuZa sluiten hierop aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

120

Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zijn ingenomen met de blijvende inspanningen van het kabinet voor
tijdige openbaarmaking van verantwoordingsdocumenten en voor
vereenvoudigde regelgeving rond Europese fondsen in gedeeld beheer.
De resultaten van deze inspanningen zullen we met belangstelling volgen.
Ook zijn we positief over het voornemen om voor de onderwijsprogramma’s de informatie over verstrekte fondsen te uniformeren en de
toegankelijkheid ervan te vergroten. We verwachten dat ook voor de
overige programma’s, die in gedeeld beheer worden uitgevoerd,
maximale transparantie wordt nagestreefd.
Wij hopen met het kabinet dat, indien projecten tot afronding zijn
gekomen, wij kunnen constateren dat het programma Interreg IV-B
Noordwest-Europa de cohesie tussen de deelnemende lidstaten heeft
versterkt.
Het kabinet kan zich niet vinden in onze aanbeveling om te onderzoeken
of kortere programmaperiodes bij de structuurfondsen haalbaar zijn.
Met het oog op de transparantie wijzen wij het kabinet op de mogelijkheid
die in de huidige programmaperiode wordt geboden, om programma’s
tussentijds al gedeeltelijk af te sluiten. Hierdoor kunnen gevonden fouten
binnen programma’s sneller worden gecorrigeerd en afgehandeld.
Wij verwelkomen de toelichting die in de kabinetsreactie wordt gegeven
op de onderlinge verdeling van verantwoordelijkheden tussen het
Ministerie van Financiën en Buitenlandse Zaken rond de afdracht van de
traditionele eigen middelen aan de EU. Aangezien de minister van
Financiën eindverantwoordelijk is voor de heffing en inning van de
invoerrechten, gaan wij ervan uit dat deze minister ook aanspreekbaar is
op het voldoen aan alle heersende Europese regelgeving hieromtrent,
inclusief de tijdigheid van de inning.
Verder zijn we positief over het toegezegde overleg tussen de auditdiensten van beide departementen, dat erop is gericht om binnen de
verantwoordelijkheidsverdeling de samenwerking te optimaliseren. Wij
verwachten dat daarmee de thans gesignaleerde gebreken in de controleketen tot het verleden zullen behoren. Dit maakt in onze ogen de weg vrij
om een begin te maken met het opnemen van de afdracht van eigen
middelen in de EU-lidstaatverklaring van Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

121

BIJLAGE 1 OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES,
AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGEN
Conclusie

Aanbeveling

Reactie kabinet

Uiteenlopende ontwikkeling rechtmatigheid
EU-gelden
Rechtmatigheid besteding EU-gelden laat
EU-breed gevarieerd beeld zien. DG’s van
Europese Commissie hebben in 2009 meer
voorbehouden gemaakt dan afgelopen
jaren. Financieel belang ervan is tegelijkertijd kleiner dan vorig jaar.
Jaarverslag Europese Rekenkamer over
2009 laat zien: in vergelijking met 2008
minder Europese geldstromen blijven
beneden toegestane foutenpercentage van
2%. maar voor begroting als geheel is
volgens Europese Rekenkamer geschat
foutenpercentage afgelopen jaren gedaald.

Minister van Financiën: houd vast aan
openbaarmaking van verantwoordingsdocumenten op een tijdstip waarop parlementaire en overige toezichthouders deze
documenten kunnen betrekken bij hun
reguliere controlerende taken.
Ministers van Financiën, SZW, EL&I, BZK en
Immigratie en Asiel: blijf bij Europese
Commissie aandringen op vereenvoudigde
regelgeving rond Europese fondsen in
gedeeld beheer. Spoor Europese Commissie
aan om effecten daarvan in kaart te
brengen.

Kabinet zal zich blijven inspannen voor
tijdige openbaarmaking van verantwoordingsdocumenten van Commissie en andere
lidstaten. Vooruitgang op dit gebied vereist
echter ook medewerking van andere
lidstaten.
kabinet is voorstander van vereenvoudigde
regelgeving en betrekt dit punt in besprekingen die gaande zijn over toekomst
cohesiebeleid en vormgeving financieel
reglement. Kabinet zal zich hiervoor blijven
inzetten in Brussel.
Kabinet wijst op initiatieven van Europese
Commissie voor vereenvoudiging regelgeving:
• Medio 2010 zijn voorstellen gedaan om
subsidiabiliteitsregels voor migratiefondsen
te versoepelen en te vereenvoudigen.
Gewijzigde regels treden per 2011 in
werking.
• Een taskforce zal onderzoek doen naar
meest voorkomende kwesties inzake
overheidsopdrachten bij uitvoering van
cohesieprojecten.

Ministers van EL&I, OCW, SZW, BZK en
Immigratie en Asiel: verstrek informatie op
projectniveau van uitvoeringsorganen die
als eindbegunstigde van Europese fondsen
verschillende projecten uitvoeren.

Kabinet wijst erop dat verstrekte informatie
over eindbegunstigden voldoet aan
Europese regelgeving.
• Bij EFRO en ESF is informatie op projectniveau al publiekelijk beschikbaar via
website «Europa om de hoek»: naam
aanvrager, projectnaam en hoogte van
afgegeven subsidie. Meer informatie kan bij
project of managementautoriteit worden
opgevraagd.
• Bij migratiefondsen houdt Nederland zich
aan Europese verplichtingen. Meer of
gedetailleerdere informatie op projectniveau
is arbeidsintensief en kostbaar. Zowel
menskracht als geld ontbreken daarvoor.
• Voor subsidiebetalingen ten laste van
Europese landbouwfondsen en Europees
Visserijfonds is publicatie van informatie op
niveau van eindbegunstigden al verplicht
gesteld door de Europese Commissie.
• Bij onderwijsprogramma’s is informatie
beschikbaar via website van Nationaal
Agentschap Leven Lang Leren en via
websites van NUFFIC, CINOP en Europees
Platform. Zij zijn voornemens website van
Agentschap in 2011 te herzien en toegankelijkheid te verbeteren met eenduidige
presentatie van informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

122

Conclusie

Aanbeveling

Reactie kabinet

Kosten van controles bij structuurfondsen
mogelijk lager dan gedacht
Kosten van controles blijken bij structuurfondsprogramma’s in Nederland aanzienlijk
te verschillen al naar gelang het rekenmodel
dat wordt gebruikt. Inschatting van
controlekosten op basis van standaardkostenmodel ligt een stuk lager dan op basis
van door Europese Commissie gehanteerde
kostencentrummodel.

Minister van Financiën: betrek resultaten
van ons onderzoek naar kosten en baten van
controles bij structuurfondsen bij nu
lopende onderhandelingen over nieuw
financieel reglement EU. Stel daarbij aan de
orde of er gegeven deze bevindingen wel
moet worden ingezet op introductie van een
gedifferentieerd aanvaarbaar foutenrisico.

Kabinet staat kritisch tegenover door
Europese Commissie gehanteerde methode
om kosten en baten van controles te
berekenen.
Kabinet zal zich inzetten voor deugdelijke
financiële verantwoording en vereenvoudiging van regelgeving. Resultaten van
onderzoek Algemene Rekenkamer kunnen
kabinet steun in de rug bieden.
Minister van EL&I vindt dat goed voor ogen
moet worden gehouden voor welk doel
tijdregistratie wordt ingezet. In overleg met
programmamanagement zal worden
nagegaan of de huidige praktijk van
tijdregistratie aanpassing behoeft.

Complicaties door lange programmaperiode
structuurfondsen
Aan lange looptijd van huidige structuurfondsprogramma kleven nadelen:
• effectieve parlementaire controle op
uitgaven en resultaten wordt bemoeilijkt;
• ingrijpende wijzigingen van systemen en
regelgeving tussen programmaperioden
leiden tot onduidelijkheden en tot vertragingen in toekenning en opstart van
projecten;
• al ruim drie jaar onzekerheid over vraag of
de lidstaat Nederland een deel van de
EFRO-gelden uit de 2000–2006 periode moet
terugbetalen.

Ministers van Financiën, EL&I en SZW: wijs
de Europese Commissie erop dat richtsnoeren rond (systemen van) financieel
management ruim voor aanvang van
nieuwe programmaperiode beschikbaar
moeten zijn om vertragingen bij start van
nieuwe programmaperiode te voorkomen.

Kabinet ondersteunt aanbeveling dat de
Europese Commissie tijdig – en ruim voor
aanvang van een programmaperiode –
richtsnoeren rond (systemen van) financieel
management beschikbaar stelt.
Elke gelegenheid die zich voordoet wordt al
gebruikt om Commissie te wijzen op belang
van tijdige inzichtelijkheid van deze
richtsnoeren.

Minister van Financiën: onderzoek samen
met Europese Commissie of kortere
programmaperiodes haalbaar zijn om
zodoende mogelijke tekortkomingen eerder
af te kunnen handelen en geleerde lessen
tijdig door te kunnen voeren.

Kabinet is geen voorstander van verkorten
programmaperiode van structuurfondsen,
om volgende redenen:
• Ook voor kortere cyclus moet elke keer
worden onderhandeld over nieuwe
verordeningen, doelstellingen en operationele programma’s. Dit is niet doelmatig.
• Kortere cyclus leidt eerder tot meer
administratieve lastendruk dan minder,
omdat ook opstarten en afsluiten van
nieuwe programmaperiode tijd en moeite
kost.
• Leerpunten die pas halverwege de
programmaperiode boven water komen,
kunnen niet worden meegenomen bij
onderhandelingen voor nieuwe periode.
• Er is minder hersteltijd om foute uitgaven
door goede te vervangen. Dit zal leiden tot
een grotere onderuitputting.
• Projecten bij structuurfondsen zijn
langlopende projecten die flexibiliteit en tijd
nodig hebben om tot een goed financieel
resultaat te komen.
Samenvattend is kabinet van mening dat
kortere periodes tot meer lasten en onrust
zullen leiden vanwege snel wisselende
prioriteiten en vanwege beperkte ruimte om
tussentijds bij te sturen.

Nederlandse managementautoriteiten van
EFRO-programma’s: voer tijdregistratie in,
teneinde beter inzicht te krijgen in eigen
kosten van beheer en controle van
subsidies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

123

Conclusie

Aanbeveling

Reactie kabinet

Geen sluitende controleketen voor
traditionele eigen middelen EU
Controle in Nederland op heffing en inning
van landbouw- en douanerechten en
afdracht hiervan aan EU kent geen sluitende
controleketen. Ministerie van BuZa is
eindverantwoordelijk voor afdracht
traditionele eigen middelen maar hoe ver de
verantwoordelijkheid van het ministerie
voor de heffing en inning daarvan precies
reikt is onduidelijk.
Kosten van inning landbouw- en douanerechten worden niet apart geregistreerd.
Hierdoor is niet vast te stellen in hoeverre
perceptiekostenvergoeding die Nederland
vanuit Brussel krijgt de feitelijke uitvoeringskosten dekt.

Ministers van Financiën en BuZa: verschaf
zo spoedig mogelijk duidelijkheid over
onderlinge verdeling van verantwoordelijkheden rond afdracht traditionele eigen
middelen aan EU. Optimaliseer samenwerking tussen Rijksauditdienst en
departementale auditdienst bij controle op
landbouw- en douanerechten.

Auditdienst van Ministerie van BuZa en
Rijksauditdienst zijn al in overleg om
samenwerking te optimaliseren. Zo heeft
auditdienst van BuZa inmiddels controleplannen 2010 en controlememoranda 2009
ontvangen. Over controle 2011 worden
nadere afspraken gemaakt.
Hoogte van heffings- en inningskosten is in
Europese afspraken vastgelegd en heeft
geen directe relatie met dekking van
gemaakte kosten.
Nederlandse Douane voert integrale
controles uit op goederen, zowel op fiscale
aspecten als op VGEM-terreinen (veiligheid,
gezondheid, economie en milieu). Daarom is
opgave van separate kosten van heffing en
inning van douanerechten niet mogelijk.
Bovendien zou apart registreren van deze
kosten leiden tot toename van administratieve lasten voor Nederlandse uitvoeringsorganisaties zonder dat hier concrete baten
tegenover staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

124

BIJLAGE 2 GEBRUIKTE AFKORTINGEN EN VERKLARENDE
WOORDENLIJST
Gebruikte afkortingen
AID
BNI
Btw
BuZa
BZK
DAS
DG
EBF
EFRO
EG
ELFPO
EIF
ELGF
EL&I
ESF
ETF
EOGFL(-O)
EU
Euratom
EVF
EZ
FIOV
Interreg

KP7
LNV
NFMA
Nuffic

NWE
OCW
OLAF
SZW
VenJ
WODC

Algemene Inspectiedienst
Bruto nationaal inkomen
Belasting toegevoegde waarde (omzetbelasting)
(Ministerie van) Buitenlandse Zaken
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Déclaration d’assurance (betrouwbaarheidsverklaring
Europese Rekenkamer)
Directoraat-generaal
Europees Buitengrenzenfonds
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
Europese Gemeenschap (EEG en Euratom samen)
Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling
Europees Integratiefonds
Europees Landbouw Garantiefonds
(Ministerie van) Economische Zaken, Innovatie en
Landbouw
Europees Sociaal Fonds
Europees Terugkeerfonds
Europees Oriëntatie en Garantiefonds voor de Landbouw,
(afdeling Oriëntatie)
Europese Unie
Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
Europees Visserijfonds (ook: Europees Vluchtelingenfonds)
Ministerie van Economische Zaken
Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij
Europees programma gericht op Europese samenwerking
aan duurzame ruimtelijke en regionale ontwikkeling (DG
Regionaal Beleid)
Zevende kaderprogramma (intern beleid Europese
Commissie)
(Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(Zweedse) Nationale Financiële Management Autoriteit
Netherlands Universities’ Foundation for International
Cooperation; thans Stichting Nederlandse organisatie
voor internationale samenwerking in het hoger onderwijs
Noord-West Europa (als onderdeel van het Interregprogramma)
(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Office européen de lutte antifraude (Europees bureau
voor fraudebestrijding)
(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Ministerie van) Veiligheid en Justitie
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum
van het Ministerie van Justitie (thans: VenJ)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

125

Verklarende woordenlijst
Activiteitenverslag

Annual summaries (jaarlijkse
samenvattingen)
Artikel 4-controle
Artikel 9-controle
Artikel 10-controle (5%-controle)
Artikel 13-rapportage

Auditautoriteit

Beheersautoriteit

Betalingsautoriteit

Betaalorgaan

Betrouwbaarheidsverklaring

Certificerende instantie

Verslag dat alle directeuren-generaal van de Europese Commissie jaarlijks
moeten opstellen over de uitvoering van hun (deel) managementplan. Elk
DG voorziet een dergelijk verslag van een verklaring.
Verplichting voor lidstaten om de Europese Commissie jaarlijks te
voorzien van een nationale samenvatting van beschikbare audits en
verklaringen op het terrein van Europese fondsen onder gedeeld beheer.
Administratieve projectcontrole en fysieke controle ter plaatse.
Controle door betaalautoriteit op uitgavendeclaraties aan Europese
Commissie.
Controle door lidstaat op ten minste 5% van de subsidiabele uitgaven.
Jaarlijks rapport over de opzet, bestaan en werking van het beheer- en
controlesysteem in het kader van de structuurfondsen dat uiterlijk 30 juni
door de beheersautoriteit moet zijn ingediend bij de Europese Commissie. Dit is een verplichting op grond van artikel 13 van Verordening (EG)
nr. 438/2001.
Instantie die functioneel onafhankelijk is van de beheersautoriteit en van
de betalingsautoriteit, die door de lidstaat is aangewezen voor elk
structuurfondsprogramma en verantwoordelijk is voor het verifiëren van
de goede werking van het beheer- en controlesysteem. Deze autoriteit is
ingesteld voor de structuurfondsperiode 2007–2013.
Overheidsorgaan verantwoordelijk voor de uitvoering van een structuurfondsenprogramma. Hierbij onder meer verantwoordelijk voor de
verzameling van financiële en statistische informatie en de verslaglegging
over de uitvoering van het programma (30 juni-rapportage), de interne
controle op de doeltreffendheid en transparantie van de programmauitgaven, de organisatie van de evaluatie halverwege de looptijd en
bijsturing van de uitvoering op eigen initiatief of op verzoek van het
comité van toezicht.
Overheidsorgaan dat in een structuurfondsprogramma zorg draagt voor
het opstellen en toezenden van de betalingsaanvraag aan de Commissie,
certificering van de tussentijdse uitgavendeclaraties en de einddeclaratie,
het ontvangen van de betalingen van de Commissie en de daaropvolgende betaling aan de eindbegunstigden.
Orgaan dat namens de Europese Commissie betalingen verricht in het
kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Hiertoe moet dit
orgaan erkend worden. De criteria voor erkenning zijn door de Commissie
vastgesteld.
Op grond van artikel 248 van het EG-Verdrag moet de Europese Rekenkamer jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring
voorleggen waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EU en
de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen
wordt bevestigd. Deze verklaring wordt wel aangeduid als «Verklaring van
Betrouwbaarheid» of «Déclaration d’Assurance» kortweg DAS.
Instantie die door de lidstaat is aangewezen om de betaalorganen van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid te certificeren en de uitgavendeclaraties en betalingsaanvragen te certificeren voordat zij aan de Commissie
worden toegezonden. In Nederland is dit de auditdienst van het Ministerie
van LNV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

126

Comité van toezicht

Communautair initiatief

Conformiteitsaudit
Decommittering

Directoraat-generaal

Eigen middelen

Financiële correctie
Financiële perspectieven/ vooruitzichten

Voor elk structuurfondsprogramma wordt een toezichtcomité opgericht.
Het toezichtcomité vergewist zich van de doeltreffendheid en de kwaliteit
van de uitvoering van het operationeel programma. Het toezichtcomité
wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de lidstaat of van de
beheersautoriteit. Een vertegenwoordiger van de Commissie met
raadgevende stem kan aan de werkzaamheden van het toezichtcomité
deelnemen. De lidstaat beslist over de samenstelling van het toezichtcomité.
Uit de structuurfondsen worden behalve het beleid gericht op de
hoofddoelstellingen van het structuurbeleid, ook de zogenoemde
communautaire initiatieven (mede) gefinancierd. Dit zijn kleinere
programma’s waartoe de Commissie het initiatief neemt. Er zijn vier
initiatieven: Interreg III, Leader+, Equal en Urban II.
Controle door de Europese Commissie naar de subsidiabiliteit van de
landbouwuitgaven
Voor de structuurfondsen geldt als regel dat de door de Europese
Commissie in het jaar n gecommitteerde (toegekende) middelen, aan het
einde van jaar n+2 moeten zijn besteed binnen de kaders van de
programma’s. Als dit niet het geval is, zal de Commissie overgaan tot
automatische annulering (decommittering) van de niet-aangewende
middelen. Dat betekent dat de gelden terugvloeien naar de EU-begroting.
Benaming voor de grootste zelfstandige eenheid binnen het ondersteunend apparaat van de Commissie. De directoraten-generaal zijn onderverdeeld in directoraten, die weer zijn onderverdeeld in administratieve
eenheden. De secretaris-generaal is het hoofd van de administratie van
de Commissie. Naast het secretariaat-generaal en de directoratengeneraal telt de Commissie nog een aantal diensten, zoals de juridische
dienst en de Interne Auditdienst.
Benaming voor de inkomsten van de EG. De Europese Gemeenschap
beschikt sinds 1970 over eigen middelen (daarvoor gold een stelsel van
financiële bijdragen van de lidstaten). De term «eigen middelen» geeft
weer dat het niet gaat om geregelde bijdragen van de EU-landen, maar
om door de lidstaten expliciet voor de EU-begroting bestemde gelden.
Als eigen middelen worden beschouwd:
– de douanerechten die in de lidstaten worden geheven op invoer uit
derde landen;
– de landbouwrechten op producten uit derde landen en producentenbijdragen voor bepaalde landbouwproducten;
– een percentage van de btw-opbrengsten; deze afdracht wordt verminderd wanneer de btw-opbrengsten meer bedragen dan 50% van het bruto
nationaal product;
– de zogenoemde «vierde bron», in de vorm van een jaarlijks vast te
stellen percentage van het BNI van de lidstaten.
Terugboeking, annulering of aanpassing van een eerder toegekend
subsidiebedrag.
Raamwerk voor de communautaire uitgaven over een periode van
verschillende jaren. De perspectieven zijn het resultaat van een interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de
Commissie, en geven de maximumomvang en de samenstelling van de te
verwachten Europese uitgaven aan. Zij worden ook wel aangeduid als
«meerjarenbegroting».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

127

Fraude

Gedeeld beheer
GeoRas
«In control»-verklaring
Kwijting

Lidstaatverklaring

Materialiteitsgrens

N+2-regel
Nettopositie

Onregelmatigheid

Review

Single audit-concept

Onder fraude wordt in de communautaire regelgeving verstaan:
– wat de uitgaven betreft: elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk
nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten
worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig
van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de
door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen
wederrechtelijk worden verminderd of in strijd met een specifieke
verplichting informatie wordt achtergehouden of wanneer deze middelen
worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die
waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend;
– wat de ontvangsten betreft: elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk
nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten
worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de
algemene begroting van de EG of van de door of voor de EG beheerde
begrotingen wederrechtelijk worden verminderd of wanneer in strijd met
een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden of van een
rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt.
Gezamenlijke uitvoering van een programma door de Europese Commissie en de lidstaat.
Private onderneming op het gebied van remote sensing, digitale
fotogrammetrie en geo-informatiesystemen.
Jaarlijkse verklaring om als betaalorgaan erkend te blijven.
Op grond van artikel 276 van het EG-verdrag verleent het Europees
Parlement, op aanbeveling van de Raad aan de Commissie goedkeuring
voor de in het voorgaande jaar uitgevoerde begroting.
Jaarlijkse verklaring afgegeven door de minster van Financiën over het
beheer- en controlesysteem van EU fondsen en de ontvangen en
afgedragen EU-gelden.
De verantwoording van de directeuren-generaal van de Europese
Commissie in hun jaarlijkse activiteitenverslagen over tekortkomingen in
het geval dat het bedrag van de verrichting waarop de tekortkoming
betrekking heeft meer is dan 2% van de aan de activiteit van de dienst
toegewezen begrotingsmiddelen. In bepaalde gevallen hanteren
directoraten-generaal ook andere kwantitatieve niveaus.
Zie decommittering.
Het verschil tussen afdrachten van een lidstaat aan de begroting van de
EU en de ontvangsten van die lidstaat uit de EU-begroting. Voor de
berekening van deze nettopositie zijn verschillende berekeningsmethoden.
Elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of
een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting
van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde
begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de
vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen
middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen
worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.
Het primaire doel van een review is vast te stellen of de uitkomsten (de
rapportage over) een bepaalde controle bruikbaar zijn als basis voor de
eigen bevindingen en voor de oordeelsvorming. Het secundaire doel van
de review is het doen van aanbevelingen ter verbetering van de bedrijfsvoering, het jaarverslag, de saldibalans, en/of de (wettelijke) controle. De
review heeft het karakter van een beoordeling.
De basisgedachte is dat één controle toereikend is om te voorzien in de
behoefte van alle belanghebbenden. Uitgangspunt is dus het vermijden
van dubbele controles.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

128

Structuurfonds

Systeemaudit

Syntheseverslag

Wettigheid en regelmatigheid

Structuurfondsen zijn het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Oriëntatie- en
Garantiefonds voor de Landbouw – afdeling Oriëntatie (EOGFL-O) en het
Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV).
Controle waarbij niet zozeer de individuele transacties, als wel (de
werking van) het beheers- en controlesysteem onderwerp van onderzoek
zijn.
Jaarlijks verantwoordingsdocument van de Europese Commissie op
grond van artikel 60 van het Financieel Reglement waarin de activiteitenverslagen van de directeuren-generaal worden besproken. Dit Syntheseverslag wordt aan het Europees Parlement en aan de Raad van Ministers
aangeboden.
Europese term voor het Nederlandse begrip «rechtmatigheid». In dit
rapport beschouwen we beide termen als synoniem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

129

LITERATUUR
Publicaties
Algemene Rekenkamer (2009). EU-trendrapport 2009. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 842, nrs. 1–2, Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2010a). Brief aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van 9 september 2010 betreffende «Herziening
financieel reglement van de Europese Unie». Kenmerk 10006483. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 437, nr. 4. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2010b). Rapport bij de Nederlandse
EU-lidstaatverklaring 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
32 382, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2010c). EU-trendrapport 2010. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2009–2010, 32 306, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Buitenlandse Zaken (2010). Slotwet en jaarverslag Ministerie van
Buitenlandse Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 360, nrs.
1–2, Den Haag: Sdu.
Europese Commissie (2006). Mededeling, Actieplan van de Commissie
voor een geïntegreerd internecontrolekader. COM(2006) 9 def., 17 januari
2006. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2006a). Groenboek, Europees Transparantieinitiatief. COM (2006) 194, 3 mei 2006. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2008). Mededeling, Naar een gemeenschappelijke
visie op het begrip aanvaardbaar foutenrisico. COM (2008) 866 def.,
16 december 2008. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2009). Annex to the Report from the Commission,
Protection of the European Communities» financial interests and the fight
against fraud. SEC(2009)1003, 15 juli 2009. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2009a). Evaluation of the EU-decentralised agencies
in 2009, December 2009. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2010). Voorstel voor een verordening van het
Europees Parlement en de Raad houdende het financieel reglement van
toepassing op de algemene begroting van de Europese Unie
(herschikking). COM (2010) 260 def., 28 mei 2010. Brussel: Europese
Commissie.
Europese Commissie (2010a). Mededeling, Meer of minder controles? Op
zoek naar een goede balans tussen de administratieve kosten van
controles en het foutenrisico. COM (2010) 261 def., 26 mei 2010. Brussel:
Europese Commissie.
Europese Commissie (2010b), Mededeling, Effecten van het actieplan ter
versterking van de toezichthoudende rol van de Commissie in het kader
van het gedeeld beheer van structurele acties. COM (2010) 52 def.,
18 februari 2010, Brussel: Europese Commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

130

Europese Commissie (2010c). Mededeling, Synthese van de beheersresultaten van de Commissie in 2009. COM(2010) 81 def., 2 juni 2010. Brussel:
Europese Commissie.
Europese Commissie (2010d). Verslag, Bescherming van de financiële
belangen van de Gemeenschappen – Fraudebestrijding – Jaarverslag
2009. COM(2010) 382 def., 14 juli 2010. Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2010e). Accompanying document to the Report
from the Commission Protection of the European Communities» financial
interests and the fight against fraud, Statistical Evaluation of Irregularities
– Own resources, Agriculture, Cohesion Policy, Pre-Accession Funds and
Direct Expenditure – Year 2009, SEC(2010) 898 final.
Europese Commissie (2010f). Annual Evaluation Review 2009, Summary
Information on Evaluations in the European Commission, May 2010.
Brussel: Europese Commissie.
Europese Commissie (2010g). EU budget 2009, Financial Report. Brussel:
Europese Commissie.
Europese Commissie (2010h). De Commissie vordert 346,5 miljoen euro
aan GLB-steun terug van de lidstaten. Persbericht IP/10/284 d.d. 16 maart
2010.
Europees Parlement (2010). Resolutie met de opmerkingen die een
integrerend deel uitmaken van zijn besluiten over het verlenen van
kwijting voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese
Unie voor het begrotingsjaar 2008. (SEC(2009)1089 – C7–0172/2009 –
2009/2068(DEC), 5 mei 2010. Brussel: Europese Commissie.
Europese Rekenkamer (2004). The programming of the Community
Initiative concerning trans-European cooperation – Interreg III, Special
report No. 4/2000. Brussel: Publicatieblad Nr. C 303/1 van 7 december
2004.
Europese Rekenkamer (2008). Jaarverslag van de Rekenkamer over de
uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2007. Luxemburg:
Publicatieblad Nr. C 286/01 van 10 november 2008.
Europese Rekenkamer (2009). Jaarverslag van de Rekenkamer over de
uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2008. Luxemburg:
Publicatieblad Nr. C 269/01 van 10 november 2009.
Europese Rekenkamer (2010). Jaarverslag van de Rekenkamer over de
uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2009. Luxemburg:
Publicatieblad Nr. C 303/01 van 9 november 2010.
Gemeente Groningen (2009). Vervolg conceptraadsvoorstel.
www.grotemarkt.groningen.nl/beeldkwaliteitsplan/
Raadsvoorstel20090519.pdf.
Gemeente Groningen (2010). Beeldkwaliteitsplan Oostwand Grote Markt.
www.grotemarkt.groningen.nl/ beeldkwaliteitsplan/beeldkwaliteitsplanoostwand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

131

Groninger Forum (2010). Wat is het Groninger Forum?
www.groningerforum.nl/Informatie/Wat-is-het-Groninger-Forum?
National Audit Office (2011). Consolidated statement on the use of EU
funds in the UK for the year ended 31 March 2009. Report by the
Comptroller and Auditor General, 14 januari 2011. London: eigen beheer
OLAF (2010). Tenth Activity Report for the period 1 January 2009 to 31
December 2009. Brussel: European Anti-Fraud Office.
Panteia (2010). Interreg ex-post evaluation. In-depth evaluation of the
programma: Interreg IIIB North West Europe, januari 2010.
Rigsrevisionen (2009). Report to the Public Accounts Committee on the
audit of EU funds in Denmark in 2008. November 2009. Kopenhagen:
eigen beheer.
Swedish National Audit Office (2010). Audit Report for the Annual Report
for Central Government. 5 mei 2010. Stockholm: eigen beheer.
Europese wet- en regelgeving
Besluit nr. 2000/597/EG, Euratom van 29 september 2000 betreffende het
stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen. Brussel:
Publicatieblad Nr. L 253 van 7 oktober 2000.
Besluit nr. 1720/2006 van het Europees Parlement en de Raad van
15 november 2006 tot vaststelling van een actieprogramma op het gebied
van een leven lang leren. Brussel: Publicatieblad Nr. L327/45 van
24 november 2006.
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese
Gemeenschappen. Brussel: Publicatieblad L 312 van 23 december 1995.
Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie van 2 maart 2001 tot
vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1260/1999
van de Raad met betrekking tot de beheers- en controlesystemen voor uit
de structuurfondsen toegekende bijstand. Brussel: Publicatieblad Nr. L
63/23 van 3 maart 2001.
Verordening (EG) nr. 2035/2005 van de Commissie van 12 december 2005
tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1681/94 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het structuurbeleid en
terugvordering van in dat kader onverschuldigd betaalde bedragen,
alsmede betreffende de inrichting van een informatiesysteem op dit
gebied. Brussel: Publicatieblad Nr. L 328/8 van 15 december 2005.
Verordening (EG) nr. 1083/2006 van 11 juli 2006 betreffende het Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het
Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999.
Brussel: Publicatieblad Nr. L210/25 van 31 juli 2006.
Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006
tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr.
1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen betreffende het
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

132

en het Cohesiefonds, en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het
Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor
Regionale Ontwikkeling. Brussel: Publicatieblad Nr. L 371 van
27 december 2006.
Verordening (EG) nr. 1848/2006 van de Commissie van 14 december 2006
betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die
in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een
informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van Verordening
(EEG) nr. 595/91 van de Raad. Brussel: Publicatieblad Nr. L 355 van
15 december 2006.
Verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december
2006 tot wijziging van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 houdende
het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van
de Europese Gemeenschappen. Brussel:Publicatieblad L 390/1 van
30 december 2006.
Verordening (EG) nr. 259/2008 van 18 maart 2008 tot vaststelling van
uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad
met betrekking tot over de bekendmaking van informatie over de
begunstigden van financiële middelen uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Brussel: Publicatieblad Nr. L 76/28 van 19 maart 2008.
Verordening (EU) nr. 539/2010 van het Europees Parlement en de Raad
van 16 juni 2010 tot wijziging van Verordening (EG) 1 083 /2006 van de
Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor
Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds
wat betreft de vereenvoudiging van bepaalde voorschriften en wat betreft
sommige bepalingen in verband met het financiële beheer. Brussel:
Publicatieblad L 158/1 van 24 juni 2010.
Nederlandse wet- en regelgeving
Besluit van 5 juli 2008 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding
van de Aanpassingswet Algemene Douanewet, Staatsblad, 2008, nr. 287.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 624, nr. 2

133